Belgisch Tijdschrift voor

3

3

3e trimester

2005

47e jaargang

2005

3e trimester

47e jaargang

'Informeren' en 'aanleren' zijn meer dan ooit twee sleutelwoorden van onze tijd. Het Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid wil daartoe bijdragen door kwaliteitsvolle ar tikelen te publiceren over juridische, economische, sociologische, … aspecten van de sociale bescherming, die de lezer enig inzicht bijbrengen en hem tevens tot nadenken kunnen aanzetten. Deze lijn wordt ook doorgetrokken naar het domein van de Europese Unie: elk nummer bevat een vaste Europese rubriek.

La Revue paraît chaque trimestre en deux versions : l’une française et l’autre néerlandaise. La Revue peut être consultée sur internet: http://socialsecurity.fgov.be/bib/index.htm

Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Zwar te Lievevrouwstraat 3c – B-1000 Brussel ISSN: 0775-0234

SOCIALE ZEKERHEID

' Information ' et ' formation ', ce sont là, plus que jamais, deux mots clefs de notre époque et deux exigences auxquelles la Revue belge de sécurité sociale veut souscrire en publiant des articles de haut niveau consacrés aux aspects juridiques, économiques, sociologiques … de la protection sociale, tout à la fois matière de connaissance et de réflexion pour le lecteur. Cette politique entend s’inscrire dans le cadre de l’Union européenne. Chaque numéro comporte, donc, une rubrique dédiée à cette fin.

Belgisch Tijdschrift voor

Het Tijdschrift verschijnt ieder trimester in twee versies: de ene in het Nederlands, de andere in het Frans. Het Tijdschrift kan ook worden geraadpleegd op het internet: http://socialsecurity.fgov.be/bib/index.htm

Belgisch

Tijdschrift

voor

SOCIALE SOCIALE ZEKERHEID ZEKERHEID

auteurs-ned.qxp

27/02/2006

7:54

Pagina 1

ISSN 0775-0234 Enkel de auteurs zijn verantwoordelijk voor de ondertekende inzendingen of voor de stukken die worden overgenomen met vermelding van de bron. De inhoud van de bijdragen in deze publicatie geeft niet noodzakelijk het standpunt of de mening weer van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid.

INHOUD.qxp

27/02/2006

7:58

Pagina 1

INHOUD BESTUURSOVEREENKOMSTEN INLEIDING

387

THEORETISCHE GRONDSLAGEN VAN DE INVOERING VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN IN DE OISZ MICHAEL STASSART en CHRISTIAN DE VISSCHER

391

DE BESTUURSOVEREENKOMST: KANSEN EN GEVAREN VAN EEN COMPLEXE OMGEVING AMAURY LEGRAIN, HENDRIK LARMUSEAU en TOM AUWERS

415

DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DE OVERHEIDSINSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID. EEN BEHEERSINSTRUMENT VOOR DE STAAT PHILIPPE DEVRIES en NIKOLA MIRKOVIC

455

EERSTE WORKSHOP. ‘‘HEEFT CONTRACTUALISERING EIGENLIJK WEL ZIN?’’ VERSLAG HENDRIK LARMUSEAU

469

TWEEDE WORKSHOP. ‘‘PERFORMANTIEMETING IN DE OPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID: EEN BELANS JAN MATTIJS

479

DERDE WORKSHOP. ‘‘COMMUNICATIE, PARTICIPATIE EN MOTIVATIE VAN DE ACTOREN VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DE OPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID PATRICK STOOP DE CONTRACTUALISERING IN FRANKRIJK CLAUDE BIGOT CONTRACTUALISERING VAN DE BETREKKINGEN TUSSEN DE BELGISCHE STAAT EN DE OVERHEIDSINSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID RUDY DEMOTTE

493

503

515

11 JAAR PSBH SOCIOLOGISCHE DETERMINNANTEN VAN DE INTERGENERATIONELE BETREKKINGEN: STUDIE VAN TWEE GOLVEN LAURENT NISEN

521

DE BEROEPSLOOPBANEN VAN DE WERKNEMERS IN DE INDUSTRIESECTOREN IN HET WAALS GEWEST: VAN ONZEKERE TEWERKSTELLING TOT WERKONTEVREDENHEID REBECCA CARDELLI en MARJORIE NIBONA

533

ELF JAAR UIT HET LEVEN IN BELGIE. ANALYSES OP BASIS VAN DE GEGEVENS UIT HET GEZINSDEMOGRAFISCH PANEL PSBH MARIE-THERESE CASMAN en DIMITRI MORTELMANS

545

HUWELIJKSVERANDERINGEN EN DEPRESSIVITEIT. EEN LONGITUDINALE STUDIE NAOMI WAUTERICKX, ANNELEEN GOUWY en PIET BRACKE

553

ABSTRACTS 577

Voorwoord-Duv.qxp

27/02/2006

8:07

Pagina 385

BESTUURSOVEREENKOMSTEN INLEIDING

387

THEORETISCHE GRONDSLAGEN VAN DE INVOERING VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN IN DE OISZ 391 DE BESTUURSOVEREENKOMST: KANSEN EN GEVAREN VAN EEN COMPLEXE OMGEVING

415

DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DE OVERHEIDSINSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID. EEN BEHEERSINSTRUMENT VOOR DE STAAT

455

EERSTE WORKSHOP. ‘‘HEEFT CONTRACTUALISERING EIGENLIJK WEL ZIN?’’ VERSLAG

469

TWEEDE WORKSHOP. ‘‘PERFORMANTIEMETING IN DE OPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID: EEN BALANS’’ VERSLAG

479

DERDE WORKSHOP. ‘‘COMMUNICATIE, PARTICIPATIE EN MOTIVATIE VAN DE ACTOREN VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DE OPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID’’ VERSLAG

493

DE CONTRACTUALISERING IN FRANKRIJK

503

CONTRACTUALISERING VAN DE BETREKKINGEN TUSSEN DE BELGISCHE STAAT EN DE OVERHEIDSINSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID

515

Voorwoord-Duv.qxp

27/02/2006

8:07

Pagina 387

INLEIDING Wat is een bestuursovereenkomst? Hoe en in welke context is de idee ontstaan om de betrekkingen tussen de Openbare Instellingen van Sociale Zekerheid en de Staat – door de Regering vertegenwoordigd – te ‘contractualiseren’? Wat is de betekenis, het belang en het nut ervan? Welke lessen kunnen de verschillende partijen die aan deze procedure meewerken, hieruit nu reeds trekken? Welke veranderingen – van welke aard en van welke betekenis – heeft de werking van deze instellingen door het afsluiten van deze overeenkomsten ondergaan? Zijn de taken van de verschillende actoren duidelijk? Zijn de verantwoordelijkheden van elke partij goed omschreven? Zijn de systemen voor rapportering, opvolging en beheer van de projecten en de instrumenten voor meting en sturing van de performantie die in het kader van de uitvoering van de beheersovereenkomsten werden ingevoerd, met elkaar vergelijkbaar? Of blijken er op dit vlak tussen de instellingen daarentegen grote verschillen te bestaan? Hoe werden de leiders van deze instellingen ertoe gebracht om met hun medewerkers te communiceren en hen te motiveren? Moet het ‘contractualiseringsexperiment’ in de Openbare Instellingen van Sociale Zekerheid worden voortgezet of niet? … Dit zijn enkele van de vragen waarvoor zo’n 120 deelnemers met zeer uiteenlopende achtergronden – vertegenwoordigers van Openbare Instellingen van Sociale Zekerheid, van de sociale partners, de politieke partijen, de FOD’s Sociale Zekerheid, Personeel en Organisatie, Budget en Beheerscontrole, van de beleidscel van de Eerste Minister, de Toezichthoudende ministers en de Minister van Begroting, van het Rekenhof, van andere gewestelijke of gemeenschapsinstellingen, van universiteiten, van Regeringscommissarissen,... – elementen ter beantwoording hebben aangevoerd tijdens de studiedag, getiteld “De contractualisering in België: stand van zaken en vooruitzichten voor de openbare instellingen van sociale zekerheid”. Deze studiedag vond op 14 april 2005 plaats in het Rijksinstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering (RIZIV) en was tevens de gelegenheid om op een zeer precies domein ervaringen uit te wisselen, daarbij verwijzend naar de beginselen van een goed overheidsbeheer. Om de uitwisseling van kennis te vereenvoudigen werden drie workshops georganiseerd: de eerste was gewijd aan het proces voor het uitwerken, sluiten, uitvoeren en evalueren van de bestuursovereenkomsten; de tweede besteedde aandacht aan de beheersinstrumenten en de laatste ten slotte spitste zich toe op de communicatie, participatie en motivatie van de actoren. April 2005 was een strategische datum die voor de organisatie van een dergelijke studiedag werd gekozen. 2005 is immers een overgangsjaar tussen het einde van de eerste overeenkomsten, een eerste onafhankelijke evaluatie daarvan en de afsluiting van de nieuwe overeenkomsten vanaf 2006. 2005 is overigens ook een belangrijk verjaardagsjaar: de 60e verjaardag van ons socialezekerheidsstelsel en de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid, het 15-jarig bestaan van het netwerk van de gegevensuitwisseling, dat samen met de Kruispuntbank van de sociale zekerheid werd opgestart, en 10 jaar Globaal financieel beheer. 387

Voorwoord-Duv.qxp

27/02/2006

8:07

Pagina 388

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 3e TRIMESTER 2005

Bij het lezen van de artikelen die in dit nummer volgen, menen we de doelstellingen van de studiedag te hebben bereikt, namelijk: een eerste balans opmaken van dit eerste experiment met contractmanagement en samen met alle betrokken actoren vooruitzichten bepalen, met de bedoeling om de kwaliteit van de dienstverlening aan de gebruikers nog te vergroten. Vooraleer dieper op de bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid in te gaan, leek het ons verstandig om eerst en vooral de oorsprong van dit contractualiseringsfenomeen zowel op theoretisch als op historisch vlak in zijn context te plaatsen. Dankzij het luik dat door Christian de Visscher en Michaël Stassart (Université Catholique de Louvain) werd uitgewerkt, konden we, door de voornaamste theorieën (economische agentschapstheorie, New Public Management,...) uiteen te zetten, terugkeren naar de bronnen van de contractualisering in de openbare organisaties. Op die manier kan (kunnen) de theorie(ën) ons inlichten over de voorwaarden voor succes van de contractualisering en meer bepaald ook een poging ondersteunen om de eerste resultaten van de bestuursovereenkomsten in de Openbare Instellingen van Sociale Zekerheid te verklaren. Met name op basis van de uiteenzetting die ze samen met Frank Robben (Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid) hebben gehouden, putten Tom Auwers en Amaury Legrain (FOD Sociale Zekerheid) vervolgens uit hun ervaring als coördinatoren van de evaluatie van de eerste overeenkomsten en de onderhandeling over de nieuwe, teneinde voor ons een beeld te scheppen van de contractualisering binnen de sociale zekerheid. In samenwerking met Hendrik Larmuseau (FOD Sociale Zekerheid) geven ze ons een historisch perspectief, door de contractualisering in het geheel van processen ter modernisering en verbetering van de werking van de overheidsdiensten te situeren. Hierdoor helpen de auteurs ons om de bestuursovereenkomsten eerder te zien als moderne beheersen bestuursinstrumenten voor de openbare instellingen van sociale zekerheid enerzijds en als opvolgingsinstrumenten, met name voor het performantieniveau van de activiteiten van deze instellingen, voor de Regering anderzijds. In de loop van 2005, het geschikte jaar voor deze stand van zaken, werden de bestuursovereenkomsten overigens door het Rekenhof geëvalueerd (verslag getiteld “De bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid. Een beheersinstrument voor de Staat”). Deze externe benaderingswijze, die door de revisoren Philippe Devries en Nikola Mirkovic werd samengevat, bood ons een kostbare analyse van de situatie en stelde elke deelnemende partij in staat om na te denken over de duidelijkheid en de aard van zijn taak. Het Rekenhof formuleerde immers een aantal aanbevelingen, zodat elke actor de kans kreeg om toekomstgericht na te denken over manieren om het huidige contractualiseringsproces te verbeteren. 388

Voorwoord-Duv.qxp

27/02/2006

8:07

Pagina 389

INLEIDING

Tijdens de eerste workshop (“Proces voor het uitwerken, sluiten, uitvoeren en evalueren van de bestuursovereenkomsten”), voorgezeten door Gabriel Perl (Rijksdienst voor Pensioenen), benadrukte rapporteur Hendrik Larmuseau (FOD Sociale Zekerheid) de complexiteit van het verband – op elk niveau van het proces (voorbereiding, uitvoering en beoordeling) – tussen, enerzijds, een instelling die uit hoofde van haar bestuursovereenkomst en de verplichting om resultaten (te bereiken doelstellingen) te halen, haar autonomie opeist, en, anderzijds, een regering die wordt geleid, niet alleen door nieuwe maatregelen genomen in een constant evoluerende omgeving, maar ook en gedeeltelijk verwant daarmee, door aanhoudende budgettaire beperkingen. Jan Mattijs (Université Libre de Bruxelles), rapporteur van de tweede workshop (“Beheersinstrumenten”), voorgezeten door Geert Bouckaert (Katholieke Universiteit Leuven), licht een aantal vernieuwingen op het vlak van prestatiemanagement toe. De bestuursovereenkomsten vormden voor sommige instellingen op die manier de gelegenheid, om de uitwerking van interne beheersinstrumenten (instrumenten voor de opvolging en het beheer van projecten en performantie, beheerscontrole, gegevensbeheer,...) voort te zetten, voor andere instellingen om met dit proces van start te gaan. Tijdens de derde workshop (“Communicatie, participatie en motivatie van de actoren”), onder het voorzitterschap van Vincent Triest (FOD Personeel en Organisatie), plaatste Patrick Stoop (Consultant) niet alleen de moeilijkheden en hinderpalen in de kijker, maar ook de oplossingen en middelen die door sommige instellingen werden ingevoerd teneinde de bestuursovereenkomst op het vlak van zowel de interne (sensibilisering van alle personeelsleden) als de externe communicatie (verstrekken van inlichtingen aan de verschillende actoren van de sociale zekerheid) betekenis te geven. Op basis van zijn ervaring in het domein van de sociale zekerheid leverde Claude Bigot (Ecole nationale supérieure de sécurité sociale de France) voer voor discussie over de contractualisering, uitgaande van de conventies qua doelstelling en beheer die op het vlak van sociale zekerheid werden afgesloten tussen de Franse Staat en de ‘caisses nationales’ of tussen deze laatste en de ‘caisses de base’. Wat we uit deze uiteenzetting onder meer kunnen onthouden, is het feit dat er heel wat gelijkenissen bestaan tussen de bestuursovereenkomsten in België en de conventies in Frankrijk: de wil om de gebruikers nog meer reden tot tevredenheid te geven, de evaluatie op basis van de concreet te behalen resultaten, de omschrijving van doelstellingen inzake de kwaliteit van de dienstverlening, de uitwerking van kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren, het belang van het probleem van de meerjarigheid van de doelstellingen tegenover de geldingsduur van één jaar van de budgetten,...

389

Voorwoord-Duv.qxp

27/02/2006

8:07

Pagina 390


Bij wijze van conclusie bij de studiedag en deze verslagen erkent Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid Rudy Demotte de inspanningen die de openbare instellingen van sociale zekerheid hebben geleverd, en hij moedigt hen aan om dit veranderingsproces voort te zetten. Hij beklemtoont overigens ook de kwaliteit van het werk dat de Directie-generaal Sociaal Beleid (FOD Sociale Zekerheid) heeft gerealiseerd inzake de begeleiding en opvolging van dit contractualiseringsproces. Wat de ‘stimulansen’ betreft (vraag die tijdens de studiedag herhaaldelijk te berde werd gebracht), wenst de Minister dat het College van de openbare instellingen hem een of meer voorstellen doet in verband met ‘positieve en negatieve sancties’ voor het al dan niet naleven van de verbintenissen van de instellingen; deze procedure wordt bepaald door het koninklijk besluit van 3 april 1997 aangaande de responsabilisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid door middel van de bestuursovereenkomsten. Tot slot bedanken we nog van harte iedereen die door zijn logistieke steun (in het bijzonder Johan De Cock, Administrateur-generaal van het RIZIV, en zijn personeel) heeft bijgedragen tot het welslagen van deze studiedag; onze dank gaat ook uit naar alle sprekers die tijdens de voltallige zitting of tijdens de workshops een uiteenzetting hielden, naar de rapporteurs en naar de voorzitters van de zittingen en van de workshops. Wij danken ook degenen die dit thema voor het Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid hebben gecoördineerd: Christian de Visscher, Thibaut Duvillier, Pedro Facon, Hendrik Larmuseau, Olivia Machiels en Pierre Van der Vorst.

De leden van het Organiserend comité, Karel BAECK, Administrateur-generaal Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening

Geert BOUCKAERT, Professor in Overheidsmanagement Katholieke Universiteit Leuven

Christian de VISSCHER, Professor in Overheidsmanagement Université Catholique de Louvain

Thibaut DUVILLIER, Deskundige in Overheidsmanagement Rijksinstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering

Pierre VAN DER VORST, Administrateur-generaal Rijksdienst voor Sociale Zekerheid

390

Frank VAN MASSENHOVE, Voorzitter van het Directiecomité Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid __________

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:56

Pagina 391

THEORETISCHE GRONDSLAGEN VAN DE INVOERING VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN IN DE OISZ DOOR

MICHAEL STASSART en CHRISTIAN DE VISSCHER UCLouvain, Association universitaire de recherche sur l’action publique (AURAP)

INLEIDING De contractualisering is sinds de jaren tachtig een courant gebruik geworden in de betrekkingen tussen de Staat en de gedecentraliseerde overheidsinstellingen. Als we alleen al België bekijken, dan zien we dat de Staat de techniek van de beheerscontracten heeft ingevoerd voor de economische overheidsbedrijven (1), en die van de bestuursovereenkomsten in het geval van de openbare instellingen van sociale zekerheid (OISZ) (2). De contractuele benaderingen dekken een hele reeks methodes met verschillende voorwerpen (overheidsbeleid, administratieve activiteiten,...), waarden (dwingend of aansporend) en doelstellingen (grotere doeltreffendheid, verschuiving van de strategische activiteiten naar het centrum,...). De diversiteit van de voorkomende praktijken verwijst niettemin naar relatief homogene theoretische grondslagen. Voornamelijk onder impuls van het Nieuwe Publieke Management (NPM), dat voor de modernisering van de overheidsdiensten momenteel het dominerende model vormt, hebben deze contractuele praktijken zich op het niveau van de overheidsinstellingen ontwikkeld. De contractualisering maakt deel uit van de “toolbox” die door de aanhangers van het NPM werd samengesteld om de Weberiaanse bureaucratieën tot performante organisaties om te vormen en op die manier bij te dragen tot een krachtigere legitimiteit van de Staat. Het heeft dus zeker wel zin dat we ons over de origines van het theoretische plan van de contractualisering buigen vooraleer we de concrete verwezenlijking ervan op het niveau van de bestuursovereenkomsten tussen de Staat en de OISZ analyseren. Door deze hervorming in een beschouwing van theoretische aard te situeren

(1) Wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven, B.S., 27 maart 1991. (2) Wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels, B.S., 1 augustus 1996. KB van 3 april 1997 houdende maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid, met toepassing van de wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels, B.S., 30 april 1997.

391

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:56

Pagina 392


kunnen we, ons inziens, beter de onderliggende logica van het contractuele model begrijpen, want daardoor kunnen we de omstandigheden verduidelijken die zijn ontwikkeling bevorderen en de aandacht vestigen op de tegenstrijdigheden of dubbelzinnigheden die bij de toepassing ervan tot uiting zijn gekomen. Dat is het onderwerp van het onderhavige artikel dat, met andere woorden, een interpretatiekader voorstelt voor de hervorming die op het niveau van de OISZ werd doorgevoerd en dat vanuit de invalshoek van de organisatieleer. Onze studie wordt in drie luiken opgedeeld. Ten eerste situeren we de contractualisering in het geheel van de NPM-doctrine. We lichten meer bepaald de ‘Public Choice’-theorieën toe, alsmede de agentschaps- en de transactiekostentheorie, waardoor de aanhangers van het NPM op het vlak van contractualisering werden geïnspireerd. In het tweede luik schilderen we kort het ontstaansproces van de hervorming die de bestuursovereenkomsten voor de OISZ met zich meebrengt, alsook de verwezenlijking van de overeenkomsten; onze aandacht gaat daarbij naar het gedrag van de actoren bij de uitwerking en verwezenlijking van de overeenkomsten en naar de weerslag daarvan op de mate waarin de partijen de in de overeenkomst vastgelegde doelstellingen bereiken. Aan de hand van de op die manier geanalyseerde feiten kunnen we, in het derde luik, een eerste interpretatie van de hervorming voorstellen op basis van de theoretische grondslagen van de agentschapstheorie. In de conclusies trekken we lering uit deze eerste golf van overeenkomsten en stellen we mogelijke verbeteringen voor toekomstige overeenkomsten voor.

1.

DE OORSPRONG VAN DE CONTRACTUALISERING De contractualiseringstechniek is op zich geen vernieuwing voor de overheid. Deze sluit immers dagelijks tientallen overeenkomsten met leveranciers van goederen of diensten om aan haar behoeften tegemoet te komen. Tot voor kort was het echter heel zeldzaam dat een Staat of een gewest een contract afsloot met een dienst, een administratie of een parastatale instelling waarover hij de controle heeft, met de bedoeling om een degelijke verwezenlijking van de prestaties die ervan worden verwacht, te verzekeren. Deze evolutie in de controlemethodes binnen de administratie willen we in dit eerste gedeelte verder toelichten. Door zich af te vragen hoe doeltreffend het hiërarchische model is, ligt het NPM aan de basis van deze evolutie naar een management door middel van overeenkomsten. De beginselen die door het NPM worden uitgedragen, steunen grotendeels op de analyses van de bureaucratie die werden uitgewerkt door drie economisch geïnspireerde denkrichtingen, de Public Choice, het “managerialisme” en de agentschaps- en transactiekostentheorie. Op die manier situeren we de contractualisering in de analysetrant die er in de overheidssector de ontwikkeling van heeft verzekerd, het NPM, en vervolgens gaan we dieper in op de theoretische grondslagen van de contractualiseringstechniek, waarbij we van de agentschapstheorie uitgaan.

392

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:56

Pagina 393

THEORETISCHE GRONDSLAGEN VAN DE INVOERING VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN IN DE OISZ

1.1.

DE BRONNEN VAN DE CONTRACTUALISERING Het Nieuwe Politieke Management (NPM) of New Public Management is proefondervindelijk ontstaan, een twintigtal jaar geleden, voornamelijk uit de ervaring van Groot-Brittannië tijdens de Thatcher-jaren, gevolgd door die van Nieuw-Zeeland, de Verenigde Staten en de meeste OESO-landen. Pas tijdens een tweede periode, in het begin van de jaren negentig, werden deze ervaringen geanalyseerd en in theorieën omgezet om een nieuwe leer – of, volgens sommigen, een nieuw paradigma – te vormen met de bedoeling de administraties grondig te moderniseren tot prestatiegerichte organisaties. Het NPM, dat door dit handelsmodel is geïnspireerd, streeft ernaar de marktregels meer ruimte te geven. Concurrentie en responsabilisering, die zowel in de structuren als in de organisatorische procedures zijn ingevoerd, moeten een einde maken aan de interne functiestoornissen van de Staat. Bovendien moet de modernisering van de overheidssector meer belang hechten aan de klanten van de administratie en aan hun tevredenheid dan aan de uitdrukkelijke bevelen van de politieke overheid. Verschillende managementinstrumenten – waaronder de contractualisering – werden derhalve ontwikkeld en toegepast om de door het NPM bevestigde principes in gebruiksklare hervormingen om te zetten. De volgende tabel geeft een selectief overzicht.

TABEL 1: 1: BESTANDDELEN BESTANDDELEN VAN VAN HET HET NIEUWE NIEUWE PUBLIEKE PUBLIEKE MANAGEMENT MANAGEMENT (NPM) (NPM) (3) (3) TABEL Beginselen van van het het NPM NPM Beginselen De strategische strategische besluitvorming, besluitvorming, die die onder onder de de De bevoegdheid van van de de politieke politieke overheid overheid valt, valt, bevoegdheid loskoppelen van van de de exploitatie, exploitatie, die die onder onder de de loskoppelen verantwoordelijkheid van van de de administratie administratie valt; valt; verantwoordelijkheid Op die die manier manier de de taken taken van van de de financierder, financierder, Op aankoper en en openbaar openbaar dienstverlener dienstverlener van van elkaar elkaar aankoper onderscheiden. onderscheiden. De administratieve administratieve activiteiten activiteiten oriënteren oriënteren volgens volgens De de te te leveren leveren producten producten (eerder (eerder dan dan procedureprocedurede regels die die moeten moeten worden worden gevolgd, gevolgd, meer meer bepaald bepaald regels op het het vlak vlak van van hulpmiddelen). hulpmiddelen). op De hiërarchie hiërarchie beperken, beperken, bureaucratieën bureaucratieën inkriminkrimDe pen, sommige sommige administratieve administratieve taken taken decentradecentrapen, liseren en en het het beheer beheer op op het het laagste laagste niveau niveau liseren delegeren (volgens (volgens het het subsidiariteitsbeginsel). subsidiariteitsbeginsel). delegeren

Werkmiddelen van van het het NPM NPM Werkmiddelen Onderhandeling over over prestatieovereenkomsten prestatieovereenkomsten –– Onderhandeling die bepalen bepalen welke welke performantie-indicatoren performantie-indicatoren die binnen een een toegekende toegekende termijn termijn moeten moeten worden worden binnen bereikt –– tussen tussen de de politieke politieke overheid overheid (parlement, (parlement, bereikt regering) en en de de verantwoordelijken verantwoordelijken van van de de regering) administratieve diensten. diensten. administratieve

Toekenning van van globale globale budgetten budgetten aan aan de de Toekenning overheidsdiensten, die die over over een een grotere grotere overheidsdiensten, manoeuvreerruimte beschikken beschikken om om hun hun manoeuvreerruimte rendementscriteria te te bereiken. bereiken. rendementscriteria De oprichting oprichting van van uitvoerende uitvoerende agentschappen agentschappen en en De flexibelere organisatorische organisatorische structuren, structuren, alsmede alsmede de de flexibelere deregulering van van sommige sommige statuten statuten van van het het deregulering Openbaar Ambt Ambt door door de de invoering invoering van van Openbaar geïndividualiseerde mandaten mandaten en en loon loon naar naar werk. werk. geïndividualiseerde Invoeren van van “marktmechanismen” “marktmechanismen” in in de de productie productie Aanbesteding Aanbesteding na na inschrijving inschrijving voor voor de de levering levering van van Invoeren van goederen goederen en en diensten diensten van van algemeen algemeen belang belang sommige prestaties prestaties (overheidsopdrachten), (overheidsopdrachten), van sommige (met inbegrip inbegrip van van de de creatie creatie van van quasi-markten). quasi-markten). deregulering van van de de openbare openbare monopolies monopolies en en (met deregulering invoering van van vouchers vouchers voor voor de de gebruikers, gebruikers, die die vrij vrij invoering hun leveranciers leveranciers kiezen. kiezen. hun Berekening en en vergelijking vergelijking van van de de kosten kosten dankzij dankzij Zorgen voor voor transparantie transparantie inzake inzake de de kwaliteit kwaliteit en en Zorgen Berekening een analytische analytische boekhouding boekhouding (per (per groep groep van van de kostprijs kostprijs van van de de administratieve administratieve prestaties; prestaties; de een administratieve producten) producten) en en vergelijking vergelijking van van de de De openbare openbare middelen middelen doeltreffend doeltreffend gebruiken gebruiken De administratieve verschillende dienstverleners dienstverleners (benchmarking). (benchmarking). (value for for money). money). (value verschillende De administratieve administratieve verstrekkingen verstrekkingen afstellen afstellen op op de de Beheer Beheer gericht gericht op op de de kwaliteit kwaliteit (en (en zelfs zelfs de de De behoeften van van de de gebruikers gebruikers (of (of klanten) klanten) door door hen hen certificering certificering van van de de procedures), procedures), Handvest Handvest behoeften te betrekken betrekken bij bij de de omschrijving omschrijving en en beoordeling beoordeling overheidsdienst en en tevredenheidsonderzoek tevredenheidsonderzoek te overheidsdienst van de de te te verstrekken verstrekken prestaties. prestaties. uitgevoerd bij bij de de klanten. klanten. van uitgevoerd (3) De De Visscher, Visscher, C. C. en en Varone, Varone, F., F., La La Nouvelle Nouvelle Gestion Gestion Publique Publique “en “en action”, action”, Revue Revue internationale internationale (3) de politique politique comparée, comparée, 2004, 2004, nr. nr. 2, 2, p. p. 180. 180. de

393

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:56

Pagina 394


Het NPM legt met andere woorden de klemtoon op het product, de resultaten en de prestaties die door middel van een gepast beheer van het personeel, de middelen en de programma’s werden gerealiseerd, daar waar het klassieke bureaucratische model het respect van de procedures, de regelgeving en de eenvormigheid met de normen vooropstelt. Volgens sommige auteurs zijn we getuige van een ware wijziging van paradigma in de aanpak van de overheidsadministratie, verandering die “postbureaucratisch” wordt genoemd (4). Hoewel de analyse van de organisaties verschillende denkrichtingen groepeert, kan ze in drie benaderingen of perspectieven worden onderverdeeld: de sociologische, psychosociologische en economische. Van deze benaderingen heeft, naar onze mening, vooral de economische benadering het NPM beïnvloed. Deze put haar inspiratie uit drie grote studierichtingen. In de eerste plaats is er het “managerialisme”, waarvan de oorsprong teruggaat op Taylor, Follet of Drucker en van de stelling uitgaat dat de managerstructuren en -praktijken door de de-bureaucratisering van het organisatorische systeem die deze met zich meebrengen, ertoe leiden dat de doelstellingen van de moderne organisatie gemakkelijker kunnen worden gehaald (5). Bovendien bevestigt deze stroming dat er voor elke organisatie activiteiten bestaan die van zuiver instrumentele aard zijn en een geheel van beginselen bevatten die zowel in de overheidssector als in de privésector bruikbaar zijn (6). Vanuit managementstandpunt zijn de verschillen tussen de openbare en privésector miniem en kunnen ze dus op een gelijkaardige manier worden beheerd. In de tweede plaats wordt het NPM sterk beïnvloed door de Public Choice-theorie. Deze theorie heeft in het begin van de jaren tachtig mede geleid tot de heropleving van de liberale leer, onder de algemene benaming “neoliberalisme”, die het keynesianisme verving als doctrinair corpus van de politieke economie (7). Het centrale element van de Public Choice-theorie ligt in de verschuiving van het theoretische

(4) Zie in verband met deze controverse: Monks, J., La Nouvelle Gestion Publique: Boîte à outils ou changement paradigmatique?, in Hufty, M., op. cit., pp. 77-89; Timsit, G., Critique de la gestion pure: la gestion du changement dans le secteur public des pays d’Europe occidentale, Revue internationale de politique comparée, 2004, nr. 2, pp. 293-309. Sommige auteurs stellen dat deze beginselen vaak worden omgezet in hervormingen die naargelang van het bestudeerde land sterk van elkaar verschillen. Ze besluiten daaruit dat het NPM niet slechts één enkel nieuw paradigma kan uitmaken. Zie in dit verband meer bepaald: Giauque, D., La bureaucratie libérale: nouvelle gestion publique et régulation organisationnelle, L’Harmattan, 2003. (5) Aucoin, P., Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulum, Governance, Vol. 3, nr. 2, april 1990, p. 117-118. (6) Coriat, B. en Weinstein, O., Les nouvelles théories de l’entreprise, Parijs, Librairie Générale Française, 1995, p. 79. St-Germain, M., Une conséquence de la nouvelle gestion publique: L’émergence d’une pensée comptable en éducation, Éducation et francophonie, Volume XXIX, nr. 2, herfst 2001. (7) Hufty, M., Aux racines de la pensée comptable, in Hufty, M., La pensée comptable, Etat, néolibéralisme, nouvelle gestion publique, Parijs, Presses Universitaires de France, 1998, p. 23.

394

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:56

Pagina 395


richtpunt: met de crisis van de welvaartsstaat als achtergrond worden niet langer de markt (market failures) en zijn tekortkomingen aangeklaagd, maar wel de overheidssector (public failures), bron van alle kwaad. De voorgestelde oplossingen beogen meer bepaald de omvorming van de overheidsadministratie door de inschakeling van marktmechanismen; bijvoorbeeld door de praktijk van “waarachtigheid van de prijzen” of door de ontwikkeling van contractuele praktijken tussen organisaties van de overheidssector. De nieuwe economische theorieën van de onderneming vormen het derde doctrinaire corpus dat het NPM heeft geïnspireerd. Deze zijn ontstaan uit de werken van Baumol, Simon, Leibenstein, Cyert en March, die het neoklassieke organisatiemodel op de helling hebben gezet: de “zwarte doos” (8). Baumol gaat uit van de scheiding tussen aandeelhouders en managers binnen de onderneming en hun onderlinge belangenverschillen. Hij beklemtoont vervolgens het feit dat het inkomen en het prestige van de manager meer afhangen van het globale omzetcijfer van de onderneming dan van de winst. Hij besluit daaruit dat zij op die manier niet zozeer de maximalisering van de winst als doelstelling nastreven om hun aandeelhouders tevreden te stellen, dan wel de maximalisering van het globale omzetcijfer, waaraan het bereiken van hun eigen doelstellingen is gebonden, in het bijzonder hun vereisten op het vlak van verloning. Volgens Simon handelt de ondernemer niet volgens een “substantieve” rationaliteit, maar volgens een “beperkte” rationaliteit, wat hem ertoe brengt om niet voor de “optimale” oplossing dan wel voor een “bevredigende” oplossing te kiezen. Simon stelt op die manier het tevredenheidsbeginsel in de plaats van het maximaliseringsbeginsel, de grondslag van het neoklassieke model. Leibenstein gaat uit van de vaststelling dat ondernemingen die over dezelfde productiefactoren beschikken, tot zeer uiteenlopende resultaten kunnen komen. Volgens hem verklaart de kwaliteit van de interne organisatie van de onderneming, die hij “factor X” noemt (verschillend van de traditionele factoren van het klassieke model: kapitaal en arbeid), de verschillen tussen de bedrijven op het vlak van doeltreffendheid. Cyert en March (behavioristische theorie) beschrijven de onderneming als een verbond van groepen van individuen met confligerende doelstellingen. Zij baseren zich met andere woorden op een visie van de organisatie als verbond en ze concentreren zich op het begrip doelstellingen. Huns inziens proberen de individuen doelstellingen te verwezenlijken in samenwerking met andere individuen, in georganiseerde groepen die met elkaar concurreren teneinde uit de organisatie een maximum aan hulpmiddelen te halen (9). Volgens Chandler is de onderneming een economische instelling waarvan de logica verschilt van die van de markt. Het bedrijf

(8) Volgens dit concept wordt de onderneming beschouwd als een soort eenvormige automaat aangedreven door één enkele logica: maximalisering van de winst. Met dit modelconcept is het moeilijk om verslag uit te brengen van sommige complexere gedragingen. Cabin, P., Les nouvelles théories économiques de l’entreprise, in Cabin, P. (coörd.), Les organisations. Etat des savoirs, Parijs, Sciences Humaines Editions, 1999, p. 107. (9) Charreaux, G. en Pitol-Belin, J. P., Les théories des organisations, beschikbaar op het internet: http://perso.wanadoo.fr/gerard.charreaux/perso/articles/THORGA87.pdf.

395

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:56

Pagina 396


onderscheidt zich van de markt doordat het “administratieve coördinatie” in de plaats stelt van “marktcoördinatie” en een hiërarchisch en gecentraliseerd systeem invoert. Op basis van die analyses verschenen in de jaren tachtig theorieën die het economische beeld van de onderneming hebben gewijzigd. Deze worden doorgaans gegroepeerd onder de algemene benaming Nieuwe Ondernemingstheorieën. Het gaat in hoofdzaak om de theorie van de overeenkomsten (agentschapstheorie en eigendomsrechtentheorie), de transactiekostentheorie, de AOKI-theorie en de evolutionistische theorie (10). Uit deze nieuwe theorieën en meer bepaald uit de agentschapstheorie – gekoppeld aan de transactiekostentheorie – put het NPM de theoretische concepten voor zijn organisatorische analyse en dat in het bijzonder voor wat de managementovereenkomsten betreft.

TABEL 2: DE BRONNEN VAN DE CONTRACTUALISERING (11) DOCTRINAIR CORPUS VAN DE POLITIEKE ECONOMIE

19e E

1930

Klassieke economie

Klassiek bureaucratisch paradigma

Taylor

ECONOMISCHE BEDRIJFSTHEORIE

Traditionele bedrijfstheorie

Keynesianisme

19601970

1980

PARADIGMA IN OVERHEIDSADMINISTRATIE

Managerialisme

Neoliberalisme Public Choicetheorie

Postbureaucratisch paradigma Nieuw Publiek Management

Kritische beoordelingen -- Baumol Baumol -- Simon Simon - Chandler Chandler -- Liebenstein Liebenstein - Cyert en - Marche Cyert en M h

Nieuwe Nieuwe economische economische ondernemingsondernemingstheor theorieën ieën

CONTRACTUALISERING

(10) Voor een synthese van deze laatste twee theorieën, zie: Cabin, P., Les nouvelles théories économiques de l’entreprise, in Cabin, P. (coörd.), op. cit., p. 107-115, Charreaux, G. en Pitol-Belin, J. P., op. cit. p. 23-32. (11) Vrije aanpassing van Coriat, B. en Weinstein, O., op. cit. p. 38.

396

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:56

Pagina 397


1.2.

THEORETISCHE GRONDSLAGEN VAN DE CONTRACTUALISERING: DE AGENTSCHAPSTHEORIE Zoals hierboven reeds werd aangehaald, behoort de agentschapstheorie tot de nieuwe economische bedrijfstheorieën die in de jaren tachtig hun oorsprong vonden. Deze theorie vormt – samen met de eigendomsrechtentheorie – een van de twee pijlers van de nieuwe neoklassieke kijk op de onderneming (12). Deze benadering is niet alleen een voortzetting van het neoklassieke model (13), maar probeert ook de hiaten aan te tonen door volgende begrippen in te voeren: onvolmaaktheid van de informatie, en dan vooral het bestaan van informatieasymmetrieën tussen agenten, en de uitwisselings- of transactiekosten. Het begrip transactiekosten dekt alle uitgaven die voortvloeien uit de overeenkomst die de overdracht van eigendom tussen individuen of organisaties omschrijft. Deze kosten hangen af van het gedrag van de individuen en van de objectieve eigenschappen van de markt die er het gevolg van zijn (14). Deze kosten hebben betrekking op de toegang tot de informatie door de partijen en op de onderhandelingen tussen de partijen. Jensen en Meckling (15) definiëren de agentschapsrelatie als een contract waarmee één of meer personen – de principaal – omwille van de doeltreffendheid beslissen om een andere persoon – de agent – aan te werven die in zijn naam een bepaalde taak uitvoert, en om deze persoon te dien einde beslissingsbevoegdheid te geven. Hoewel deze agentschapsrelatie werd gecreëerd als een relatie tussen de aandeelhouder (principaal) en de manager (agent) (16), is ze zeer algemeen en dekt ze in feite elke relatie tussen twee individuen en wel zo dat de situatie van de ene afhangt van de actie van de andere (17). De problemen die door de agentschapstheorie onder de loep worden genomen, hebben betrekking op de informatieasymmetrie tussen de partijen en de controlekosten die er voor de principaal uit voortvloeien. Deze informatieasymmetrie kan van tweeërlei aard zijn: antiselectie (hidden information), namelijk wanneer een agent over informatie beschikt waarvan de principaal niet op de hoogte was vooraleer het akkoord tot stand kwam of wanneer hij verwacht hierover te beschikken tijdens zijn contractuele betrekkingen, en moreel risico (morele gok of hidden action), namelijk wanneer een agent bij machte is om ten overstaan van de principaal een bepaalde houding aan te nemen (18). (12) Coriat, B. en Weinstein, O., op. cit. p. 79. (13) In tegenstelling tot bijvoorbeeld de transactiekostentheorie, die kadert in de denktrant van de nieuwe institutionele economie en daardoor breekt met de neoklassieke benadering en de theorie van de alwetende rationaliteit. (14) Coase, 1937, 1988, vervolgens Williamson, 1975. (15) Jensen, M. C. en Meckling, W. H., Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Cost, and Ownership Structure, Journal of Financial Economics, 1976, 3, pp. 305-360. (16) Kassim, H. en Menon, A., The Principal-Agent Approach and the Study of the European Union: A Provisional Assessment, The European Research Institute Working Paper Series, 2002, p. 2. (17) Pratt, J.W. en Zeckhauser, R. J, Principals and Agents: an Overview, in Pratt, J., Wet Zeckhauser, R. J, Principals and Agents: the Structure of Business, Boston, Harvard University Press, 1985, p. 2. (18) Arrow, K. J, The Economics of Agency, in Pratt, J., Wet Zeckhauser, R. J, op. cit., p. 38. Favereau, O. en Picard, P., L’approche économique des contrats: unite ou diversité?, Sociologie du travail, nr. 4/96, p. 445.

397

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:56

Pagina 398


Deze problemen met asymmetrie in de kennis van de informatie brengen twee soorten gevolgen met zich mee: enerzijds is het contract waarover beide partijen hebben onderhandeld, noodzakelijkerwijze onvolledig, in die zin dat het niet alle gevallen kan dekken; anderzijds heeft de principaal niet de middelen om perfect en zonder kosten de handelingen van de agent te controleren (19). Aangezien de agentschapstheorie de standaard rationaliteitshypothesen (maximalisering van het nut) trouw blijft en daardoor de belangen van de partijen meestal uiteenlopend zijn, is het weinig waarschijnlijk dat de agent spontaan handelt volgens de belangen van de principaal; deze laatste moet met andere woorden proberen om de afwijkende gedragingen van de agent te beperken door een systeem in te voeren dat hem op de gepaste manier aanspoort, alsook middelen voor toezicht (monitoring) voorzien. Doorgaans is dit, gezien de problemen met de informatie, niet mogelijk zonder kosten te maken. Deze agentschapskosten worden omschreven als de geldelijke en niet-geldelijke kosten die beide partijen voor hun rekening nemen door de noodzaak om verplichtende en controlerende systemen in te voeren. De agentschapskosten dekken in dat geval drie elementen (20): de uitgaven voor toezicht en aansporing (21), de verplichtingskosten (22) en het restverlies (23).

1.3.

NIEUWE AANPASSING VAN DE AGENTSCHAPSTHEORIE DOOR HET NPM: DE SERVICECONTRACTEN De aanhangers van het NPM, die door de Public Choice-theorie worden beïnvloed, gaan uit van de stelling dat de individuen worden geleid door de maximalisering van hun privébelangen en niet door het tegemoetkomen aan het algemene belang. Zowel het aanbod van als de vraag naar overheidsdiensten wordt met andere woorden bepaald door het nastreven van privébelangen. En aangezien de sociale groeperingen, die van de overheidsdienst genieten, net als de bureaucraten hun eigen belang vóór dat van de gemeenschap nastreven, volgt daaruit een toename van de productie van overheidsdiensten en dus een sociale verspilling. Deze overproductie van goederen en overheidsdiensten wordt in principe door de politici gecontroleerd, maar deze laatste zijn niet altijd bij machte om een dergelijke controle uit te oefenen, precies door de hoger genoemde informatieasymmetrie; bovendien kan niet worden uitgesloten dat ook zij door utilitaristische gedragingen worden geleid

(19) Coriat, B., Weinstein, O., op. cit. p. 93. (20) Jensen, M. C. en Meckling, W. H., op. cit., geciteerd door Coriat, B. en Weinstein, O., Les nouvelles théories de l’entreprise, Parijs, Librairie Générale Française, 1995, p. 95. (21) Uitgaven gedaan door de principaal om het gedrag van de agent in goede banen te leiden. (22) Kosten gedragen door de agent, dat wil zeggen de uitgaven die hij eventueel moet doen om te kunnen garanderen dat hij geen acties zal ondernemen die de principaal schade berokkenen, of om hem desgevallend te kunnen vergoeden. (23) Verlies dat overeenstemt met de, onvermijdelijke, afwijking tussen enerzijds het resultaat van de activiteit van de agent voor de principaal, en anderzijds dat wat een gedrag zou hebben opgeleverd dat leidt tot een effectieve maximalisering van het welzijn van de principaal. Bij deze laatste kosten komt geen effectieve uitgave kijken, ze vertonen de eigenschappen van substitutiekosten.

398

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:56

Pagina 399


als ze voor de gemeenschap beslissingen moeten nemen. Het NPM beschouwt op die manier het politiekbesluitvormingsproces als een delegatieketen tussen verschillende koppels van principaal tot agent: de burger is de principaal van de politieke overheid, die dan weer de principaal is van de bureaucraat (24), enz. Volgens het NPM stelt de agentschapstheorie de aanhangers van het NPM niet alleen in staat om de huidige functiestoornissen van het overheidsapparaat te verklaren, maar biedt het bovendien ook oplossingen om de informatieasymmetrie en de belangenconflicten tussen agent en principaal weg te werken. De agentschapstheorie schuift drie types van “controle” naar voren, teneinde de agent te motiveren om zo veel mogelijk in het belang van de principaal te handelen (25): “monitoring”-systemen teneinde de performantie van de agenten, hun bekwaamheid en de invloed van interne factoren op de organisatie te meten en te beoordelen; vervolgens akkoorden waarmee de agent zich ertoe verbindt om te handelen in overeenstemming met de belangen van de principaal of waarmee de discretionaire macht van de managers aan banden worden gelegd; tot slot een systeem van financiële stimulansen dat de performantie van de agent die handelt volgens de door de opdrachtgever gewenste trant, beloont. De servicecontracten vormen derhalve de oplossing (26) die de synthese van de drie overwogen modaliteiten om over de agent toezicht te houden en hem te controleren vergemakkelijkt, waardoor de negatieve effecten van de agentschapsbetrekkingen worden weggewerkt. Bij de verschillende contracttypes die worden overwogen, ging onze aandacht naar het performantiecontract of het beheerscontract. Volgens Sylvie Trosa (27) wordt dit contract gekenmerkt door de invoering van managertechnieken om de werking van de overheidsorganisaties of -instellingen te verbeteren. Het wordt afgesloten tussen twee organisaties van verschillend hiërarchisch niveau en geleid door actoren met doelstellingen en/of strategieën die niet noodzakelijk gelijklopend zijn. Het steunt op een onderscheid tussen de strategische functies die onder bevoegdheden van de ministers en de centrale administraties vallen enerzijds, en de functies voor het beheer en de uitvoering van het overheidsbeleid die aan de gedecentraliseerde

(24) Zoals Frant onderstreept, is het probleem van de controle van de politieke overheid door de burger echter een kwestie die in de analyses aangaande het NPM tot nog toe ruimschoots wordt genegeerd. Frant, H., Missing Pieces in Each Other’s Puzzles: Integrating the New Public Management and the New Political Economy, International Public Management Journal, 1998, Vol. 1(1), pp. 19-35. (25) Verhoest, K., Effects of Autonomy, Performance Contracting, and Competition on the Performance of a Public Agency: a Case Study, The Policy Studies Journal, vol. 33, nr. 2, 2005, p. 237. (26) Varone, F., De l’irrationalité institutionnelle de la Nouvelle Gestion Publique, in Hufty, M. (éd.), La pensée comptable, Etat, néolibéralisme, Nouvelle Gestion Publique, Parijs, Presses Universitaires de France, 1998, p. 129. (27) Trosa, S., Quand l’Etat s’engage, la démarche contractuelle, Parijs, Editions d’organisation, 1999, pp. 172-178.

399

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:57

Pagina 400


diensten toekomen anderzijds. Het contract verbindt met andere woorden organisaties die onderling een agentschapsrelatie hebben; het formuleert uitdrukkelijk de middelen die eraan worden gekoppeld, en eventueel ook een voorstel tot actie met het oog op het bereiken van de genoemde doelstellingen. Immers, “volgens de bewoordingen van een dergelijk akkoord, dat voor een bepaalde duur wordt afgesloten, gaat de dienstbeheerder (agent) verbintenissen aan inzake de te leveren prestaties, met een duidelijke omschrijving, dankzij de formulering van prestatie-indicatoren, de hoeveelheid administratieve producten en de kwaliteit daarvan, alsook van de klanttevredenheid. Als tegenprestatie kent de politieke overheid (de principaal) hem een budget toe, alsmede een beperkt recht om zijn productieproces door middel van autonome inkomsten en meer vrijheid te financieren (28).” De bestuursovereenkomsten die tussen de Staat en de OISZ worden afgesloten, zijn een voorbeeld van deze performantiecontracten, die door de aanhangers van het NPM zozeer om hun verdiensten worden geprezen.

TABEL 3: VERGELIJKING PERFORMANTIECONTRACT EN BESTUURSOVEREENKOMST TABEL 3: VERGELIJKING PERFORMANTIECONTRACT EN BESTUURSOVEREENKOMST Performantiecontract Performantiecontract Omschrijft aan de hand van prestatieOmschrijft aan de hand vanenprestatieindicatoren de hoeveelheid de indicatoren kwaliteit vandedehoeveelheid te leveren en de kwaliteit van de producten. te leveren administratieve administratieve producten.

Voorbeeld: bestuursVoorbeeld: overeenkomst van bestuurseen OISZ (2002overeenkomst van een OISZ (20022004) 2004)zich ertoe om, voor De B.O. regelt de gekwantificeerde doelstellingen Artikel 11: de OISZ verbindt De B.O.doeltreffendheid regelt de gekwantificeerde inzake en kwaliteit doelstellingen van de taken inzake doeltreffendheid kwaliteit vanKBdevan taken die de instelling op zich en neemt (art. 5, die de instelling op zich neemt (art. 5, KB van 30/04/1997). 30/04/1997).

Kent het budget toe dat voor de Kent het budget toe dat voor de productie ervan noodzakelijk is. productie ervan noodzakelijk is.

De B.O. regelt de berekeningswijze en de De B.O. regelt vaststelling vande deberekeningswijze beheerskredietenen diedevoor de vaststellingvan vandeze de beheerskredieten die voor de uitvoering taken ter beschikking worden uitvoering taken ter beschikking worden gesteld (art.van 5, deze KB van 30/04/1997). gesteld (art. 5, KB van 30/04/1997).

Uitbreiding van de autonomie inzake Uitbreiding van de autonomie inzake het productieproces. het productieproces.

Het KB van 1997 kent de OISZ grotere Het KB van 1997 de OISZ groterevan de bevoegdheden toekent inzake het gebruik bevoegdheden toe KB inzake gebruik van de middelen (Art. 14, van het 30/04/1997, Verslag middelen (Art. 14, KB van 30/04/1997, Verslag aan de Koning). aan de Koning). Volgens het KB van 1997 wordt de mate waarin Volgens het KB van 1997 verwezenlijkt, wordt de matebepaald waarin de doelstellingen worden de doelstellingen worden verwezenlijkt, bepaald op basis van nauwkeurige indicatoren. De B.O. op basis nauwkeurige indicatoren. De B.O. regelt de van methodes waarmee de mate van regelt de methodes de mateen van verwezenlijking van waarmee de doelstellingen verwezenlijkingkan vanworden de doelstellingen gedragsregels gemeten enen gedragsregels gemeten en opgevolgd (art.kan 10,worden KB 1997). opgevolgd (art.jaarlijks 10, KB 1997). De B.O. wordt opnieuw geëvalueerd De B.O. wordt jaarlijks opnieuw geëvalueerd (Art. 8, KB 1997). (Art.B.O. 8, KB 1997). De maakt tijdens de 27e maand van de De B.O. maakt tijdens deuit27e van dedat uitvoering het voorwerp vanmaand een verslag, uitvoering het voorwerp uit van wordt overgemaakt (Verslag aaneen de verslag, dat wordt overgemaakt [Verslag aan de Ministerraad (Art. 8, KB 1997). Ministerraad (Art. 8, KB 1997)].

Invoering van controlesystemen om de Invoering vanvan controlesystemen om de performantie de agent te meten. performantie van de agent te meten.

400

Bestuursovereenkomst Bestuursovereenkomst

(28) Varone, F., in Hufty, M. (uitg.), op. cit. p. 129.

Artikel de OISZ verbindt ertoe om, het jaar11: 2002 in 45% van dezich gevallen, aan voor de het jaar 2002 in 45% van de de drie gevallen, aan na de bijslagtrekkenden binnen maanden bijslagtrekkenden de drie maanden vaststelling van debinnen onverschuldigde betaling,na vaststelling van de onverschuldigde betaling, een betekening te sturen met een duidelijke een betekening te sturen met een berekening, de motivatie ervan enduidelijke de modaberekening, de motivatie ervan en de modaliteiten van de terugbetaling. liteiten 17: van de de OISZ terugbetaling. Artikel verbindt zich ertoe om voor Artikel de OISZ verbindt zich ertoe om het jaar17: 2002, 15.150 sociale controles uitvoor te het jaar 2002, 15.150 sociale controles uit te voeren. voeren.43: voor de personeelskredieten, de Artikel Artikel 43: voor de personeelskredieten, de functionele werkingskredieten en de investeringen functionele werkingskredieten en de en investeringen is de toegestane verhoging in 2003 2004 is de toegestane verhoging in 2003 en verhoging 2004 in principe de gezondheidsindex en de in principe gezondheidsindex de haar verhoging die door dede Regering in het kaderenvan die door de Regering inwerd het weerhouden. kader van haar stabiliteitsprogramma stabiliteitsprogramma werd weerhouden.

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:57

Pagina 401


2.

HET TIJDPERK VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN IN DE OISZ: ONTSTAAN EN VERWEZENLIJKING De invoering van de bestuursovereenkomsten in de betrekkingen tussen de overheid en de OISZ is de vrucht van een moderniseringsproces dat in de loop van de jaren tachtig onder impuls van de overheidsinstellingen zelf op gang werd gebracht. Naar aanleiding van de hiaten die ze in de dienstverlening aan de burger hadden geconstateerd, stelden deze instellingen aan de politieke overheid een moderniseringsprogramma voor het beheer van de sociale zekerheid voor. We schetsen kort het ontstaan en de verwezenlijking van deze strategie, om ze vervolgens aan de hand van de agentschapstheorie te verklaren.

2.1.

ONTSTAAN VAN DE HERVORMING De bestuursovereenkomsten maken met andere woorden deel uit van dit “moderniseringsprogramma” voor het beheer van de Overheidsinstellingen van sociale zekerheid, dat in verschillende stappen werd opgebouwd (29). De eerste ideeën zijn ontsproten aan de werkzaamheden van de “Koninklijke commissie sociale zekerheid”, die dateren van de periode 1981-1985 en hebben geleid tot de goedkeuring van de wet van 15 januari 1990 tot oprichting van de Kruispuntbank van de sociale zekerheid en die van 11 april 1995 tot invoering van het Handvest van de sociaal verzekerde. Deze werden gevolgd door de werkzaamheden van het “Comité van de Administrateurs-generaal van de autonome openbare instellingen van de sociale sector”, dat het memorandum van april 1990 “over de noodzakelijke voorwaarden voor een doeltreffend beheer van de sociaalrechtelijke instellingen” opstelde. Dit memorandum bevatte de kiemen van de voornaamste elementen die de hervorming die wij onder de loep nemen, ondersteunen. Het stelde onder meer voor om de beheersautonomie (maar ook de aansprakelijkheid) uit te breiden teneinde de belangstelling van de “actoren” van de instelling voor de kwalitatieve resultaten van hun beheer op te wekken, ervoor te zorgen dat ze zich om hun bestemmelingen bekommeren en zo de service “aan de burger” verbeteren. Bovendien opperde het memorandum de idee van een “beheerscontract”, dat eigen zou zijn aan elke instelling en zou worden afgesloten tussen de Staat, de delegerende overheid, en de parastatale sector, de overheid die met de uitvoering is belast. Dit contract bepaalt de beoogde doelstellingen, evenals de nodige middelen en de instrumenten of criteria waarmee objectief kan worden beoordeeld in welke mate de instelling haar verbintenissen is nagekomen. In eerste instantie werd aan dit initiatief op politiek niveau geen gevolg gegeven.

(29) Dit deel steunt op de analyse door Van der Vorst, P.: Les institutions publiques de sécurité sociale et la réforme de la fonction publique belge, modernisation – responsabilisation – de Nora à Copernic, Administration publique, V. 3, 2001, pp. 180-184.

401

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:57

Pagina 402


Het Comité van de Administrateurs-generaal stelde een tweede memorandum op, over de voorwaarden die noodzakelijk zijn voor een doeltreffend beheer van de parastatale sector. Ook dit memorandum van 28 april 1993 stelde de invoering van “beheerscontracten” voor. Het voegt er overigens het begrip “bestuursplan” aan toe, als intern instrument van de instelling om het halen van de doelstellingen beter te kunnen beheren en boordtabellen uit te werken. Voor de tweede keer wekten deze aanbevelingen van de zijde van de politieke overheid slechts weinig enthousiasme op en vloeide er geen enkele concrete verwezenlijking uit voort. In 1994 besloten de Administrateurs-generaal van de verschillende sociaalrechtelijke instellingen om zich te verenigen in een college en lanceerden ze meteen ook het hervormingsproject. Deze keer werd naar hen geluisterd en ze kregen de opdracht een wetsontwerp op te stellen. Dit wetsontwerp “houdende hervorming van sommige openbare instellingen van sociale zekerheid” werd op 24 februari 1995 door de Ministerraad goedgekeurd. Het integreert de techniek van de bestuursovereenkomsten, de controle “a posteriori” (of concomitant) eerder dan “a priori”, een omschakeling van de taak van de Regeringscommissaris en het principe van een koppeling van de verwezenlijking van de overeengekomen doelstellingen aan een mechanisme van positieve of negatieve sancties. Het institutionaliseert tevens het College van de openbare instellingen. Aangezien de hervorming niet vóór de parlementsverkiezingen van 1995 door het Parlement werd goedgekeurd, wordt de hervorming van de beheerswijze van de sociaalrechtelijke instellingen weer opgenomen in de aangelegenheden die op grond van de kaderwet van 26 juli 1996 door de Regering moeten worden geregeld. Het koninklijk besluit van 3 april 1997, dat kracht van wet heeft, voert de responsabilisering in van de sociaalrechtelijke instellingen in het kader van de bestuursovereenkomsten die tussen deze instellingen en de Staat worden afgesloten. De eerste bestuursovereenkomsten werden in 2002 ondertekend voor een periode van drie jaar, gaande van 2002 tot 2004 voor de eerste tien instellingen en van 2003 tot 2005 voor de overige vijf.

2.2.

HET NIEUWE WETTELIJKE KADER Het nieuwe wettelijke kader wordt bepaald door de wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en het koninklijk uitvoeringsbesluit van 3 april 1997 houdende maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid. Dit nieuwe wettelijke kader heeft geen enkele invloed op de wet van 25 april 1963 betreffende het beheer van de instellingen van openbaar nut voor sociale zekerheid en sociale voorzorg, die van kracht blijft. Elke instelling die het nieuwe wettelijke stelsel van openbare instelling van sociale zekerheid (OISZ) aanneemt, valt niet langer onder de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle van de instellingen van openbaar nut (30). Dit nieuwe juridische kader impliceert wijzigingen op vier niveaus.

402

(30) Van der Vorst, P., op. cit. p. 178.

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:57

Pagina 403


2.2.1.

Afsluiten van een bestuursovereenkomst Het KB van 1997 zet de instellingen van openbaar nut ertoe aan om met de Staat te onderhandelen over een bestuursovereenkomst. We herinneren eraan dat deze overeenkomst uitsluitend betrekking heeft op het beheer van de opdrachten door de instelling en niet op de opdrachten zelf – dat wil zeggen, de inhoud van het sociale beleid – die tot de bevoegdheid van de politieke overheid, in overleg met de sociale partners, blijven behoren. Het voorwerp van de overeenkomsten bestaat erin om, uit hoofde van beide contracterende partijen, de doelstellingen te omschrijven die moeten worden gehaald bij de uitvoering van de opdrachten, alsook de financiële middelen die hiervoor ter beschikking worden gesteld. De bestuursovereenkomst formuleert met andere woorden de kwalitatieve en kwantitatieve doelstellingen met betrekking tot de opdrachten en taken van de instelling (31). Het bepaalt gedragsregels die ten overstaan van de doelgroep moeten worden nageleefd, alsook de methode voor het berekenen en bepalen van de beheerskredieten. De openbare instelling van sociale zekerheid moet bovendien (op de datum van inwerkingtreding van de bestuursovereenkomst) beschikken over een jaarlijks bestuursplan (intern voor de instelling), dat de doelstellingen en de strategie van de instelling op korte termijn moet weergeven met het oog op de verwezenlijking van de in de bestuursovereenkomst beschreven algemene doelstellingen (32).

2.2.2.

Vereenvoudiging van de begrotingsprocedure Behalve de grotere transparantie van de begroting door de splitsing ervan in twee luiken (opdrachtenbegroting en beheersbegroting), krijgt het financiële stelsel van de instellingen door het nieuwe wettelijke stelsel ook meer soepelheid, met name op het gebied van het gebruik van de kredieten of nog, wat de reglementering inzake de financiële investeringen betreft.

2.2.3.

Wijziging van de aard van de toezichthoudende overheid De bestuursovereenkomsten moeten leiden tot heel wat meer dan een ware versoepeling van de toezichthoudende overheid (33) en zelfs tot een wijziging van de aard ervan. Het arrest van 1997 geeft immers voorrang aan een controle “a posteriori” (of concomitant met het verloop van de verrichtingen) inzake de verificatie van het bereiken van de doelstellingen onder de door de overeenkomst vastgelegde voor-

(31) Quertainmont, P., La technique du “contrat d’administration” en vue de “responsabiliser” les organismes de sécurité sociale: panacée ou placebo?, Administration publique, nr. 4, p. 277. (32) Verstraeten, J., Techniek van de bestuursovereenkomst ter responsabilisering van de openbare instellingen van de sociale zekerheid, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 3e trimester 2001, p. 559. (33) De grotere beheersautonomie die de OISZ hebben verkregen, wordt immers formeel gecompenseerd door de versterking van de rol en de opdracht van de Regeringscommissaris.

403

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:57

Pagina 404


waarden (door verschillende beoordelingsprocedures), en niet zozeer aan een controle “a priori” betreffende, in hoofdzaak, de wettelijke conformiteit van de verrichtingen. De nauwgezette controle van elke beheersverrichting moet met andere woorden worden vervangen door het drieluik: onderhandelen over de doelstellingen en de middelen, voorleggen van boordtabellen en controle “a posteriori” (34).

2.2.4.

Vastleggen van de personeelsformatie De procedure voor het bepalen van het personeelsstatuut ondergaat geen opmerkelijke verandering; de personeelsformatie daarentegen kan voortaan worden bepaald door het beheerscomité mits een gunstig advies van de Regeringscommissaris die de Minister van Begroting vertegenwoordigt (35).

2.3.

UITWERKING EN VERWEZENLIJKING VAN DE EERSTE BESTUURSOVEREENKOMSTEN

2.3.1.

Onderhandeling De OISZ bepaalden elk afzonderlijk de inhoud van de overeenkomst, bij het opstellen van het voorontwerp. Daarvoor was er geen gestructureerd overleg met de verschillende tussenkomende partijen die de Staat vertegenwoordigen (voogdijminister, Minister van Begroting, Minister van Ambtenarenzaken, regeringscommissarissen). De voogdijminister vroeg enkel dat in de tekst enkele formele aanpassingen werden aangebracht opdat deze zou overeenstemmen met het Handvest van de sociaal verzekerde en de verplichtingen van de Staat. Volgens het Rekenhof is deze situatie hoofdzakelijk het gevolg van het gebrek aan duidelijkheid inzake de rol van de verschillende partijen die in naam van de Staat optreden, alsook van het gebrek aan strategische oriëntatie vanwege de Staat wat het sociale beleid betreft (met uitzondering van het Handvest van de sociaal verzekerde) (36). Deze vaststelling wordt bevestigd door de enquête die we bij de OISZ hebben gehouden (37); hieruit is enerzijds gebleken dat niet was voldaan aan de voorwaarden voor de uitwerking van en de onderhandeling over de overeenkomst, die noodzakelijk zijn om echt te kunnen onderhandelen (onvoldoende logistieke steun, ongelijkheid tussen de contracterende partijen en informatieasymmetrie), en anderzijds dat de onderhandelingsfase in feite ten einde kwam doordat de ene partij aan de andere haar wil oplegde. (34) Fabre – Guillemeant, R., Les réformes administratives en France et en Grande-Bretagne: centre de responsabilité et agences d’exécution, Parijs, L’Harmattan, 1998, p. 57. (35) Vroeger kon de personeelsformatie alleen worden vastgelegd met de toestemming van de Minister onder wiens bevoegdheid de instelling viel, van de Minister van Ambtenarenzaken en van de Minister met Begroting als bevoegdheid. Van der Vorst, P., op. cit. p. 190. (36) Rekenhof: De bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid, maart 2005, p. 21. (37) Enquête door middel van een vragenlijst die in de maand september van 2005 naar de 15 OISZ werd gestuurd. Slechts eenderde van deze instellingen heeft geantwoord.

404

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:57

Pagina 405


2.3.2.

Bepalen van de middelen Het bepalen van de middelen gebeurde niet in overeenstemming met de in de overeenkomst vastgelegde doelstellingen. De middelen werden immers berekend op basis van de begrotingskredieten die in 2000 door elke OISZ werden uitgegeven en waarop de Regering een dubbele verhogingsfactor heeft toegepast, namelijk de gezondheidsindex en de groeivoet van de uitgaven die de regering had bepaald in het kader van het stabiliteitspact (38). Volgens de OISZ houdt de formule voor de berekening van de middelen tot op heden geen rekening met de in de overeenkomst vastgelegde doelstellingen.

2.3.3.

Opvolging van de verwezenlijking van de doelstellingen De reglementering voorziet het bestaan van dwingende opvolgings- en evaluatieprocedures, door middel van protocollen overeengekomen tussen de administrateursgeneraal en de regeringscommissarissen, het jaarlijkse evaluatierapport en het globale evaluatierapport van de 27e maand (39). We merken op dat deze opvolging wordt gerealiseerd op basis van informatie die door de OISZ zelf wordt meegedeeld. Door het ontbreken van een interne auditcel in de meeste instellingen komt de betrouwbaarheid van deze informatie dermate in het gedrang dat we kunnen stellen dat de Staat op dit ogenblik niet over de nodige garanties beschikt inzake de juistheid en de kwaliteit van de informatie die hem wordt meegedeeld (40).

2.3.4.

Uitvoeren van de overeenkomst Uit het globale syntheserapport dat door de FOD Sociale zekerheid werd opgesteld, blijkt dat de mate van verwezenlijking van de overeenkomst van instelling tot instelling verschilt. De meeste instellingen hebben evenwel het grootste deel van de doelstellingen die in de overeenkomst waren opgenomen, behaald (41). Van de 720 doelstellingen die konden worden geanalyseerd (42), werden 558 doelstellingen gerealiseerd (43). We moeten er echter wel op wijzen dat het aan de hand van het eva-

(38) Rekenhof: De bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid 2005, maart 2005, p. 23. (39) FOD Sociale Zekerheid (DG Sociaal Beleid), Globaal synthetisch verslag over de uitvoering van de bestuursovereenkomsten 2002-2004, Brussel, 28 mei 2004. (40) Het rapport van het Rekenhof beklemtoont dat het globale evaluatierapport gebaseerd is op de gegevens die door de OISZ in hun opvolgingsrapport worden meegedeeld, maar deze niet kan beoordelen. (41) FOD Sociale Zekerheid (DG Sociaal Beleid), Globaal syntheserapport over de uitvoering van de bestuursovereenkomsten, 2002-2004, pp. 10-13. (42) Voor tal van operationele doelstellingen was het niet mogelijk om te bepalen in welke mate deze doelstellingen werden bereikt. Er kon bij de globale evaluatie van het niveau van verwezenlijking van de bestuursovereenkomsten (18 à 20% van de doelstellingen van de eerste 10 overeenkomsten werd niet geëvalueerd) geen rekening mee worden gehouden. Legrain, A. en Auwers, T., Mesurer la réalisation d’un contrat d’administration: application d’une théorie managériale à une procédure administrative (te verschijnen). (43) De doelstelling werd (tot nog toe) gerealiseerd, de beoordeling werd gemaakt op basis van de informatie die in verband met de prestaties en uitgevoerde acties werd meegedeeld, of op basis van een duidelijke vermelding van de verwezenlijking van de doelstelling.

405

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:57

Pagina 406


luatierapport niet mogelijk was om voor elke doelstelling het gewicht van de invloedsfactoren te bepalen; het was met andere woorden niet mogelijk om het aandeel van de verantwoordelijkheid van deze factoren te scheiden van die van de instelling. Toen de OISZ hiernaar werd gevraagd, verklaarden ze dat ze de meeste doelstellingen die in hun bestuursovereenkomst waren opgenomen, hadden bereikt.

2.3.5.

Gevolgen van de contractualisering a) Voor de betrekkingen tussen de Staat (de principaal) en de OISZ (de agent) De verschillende OISZ die aan onze enquête hebben deelgenomen, beklemtonen het feit dat de overgang naar de contractualisering niet leidt tot een substantiële verandering van de aard van de betrekkingen die ze met de Staat onderhouden. Vreemd genoeg blijkt de contractualisering zich voor de meeste onder hen te hebben geuit in een versterking van zowel de controle waarvan ze het voorwerp uitmaken, als van de autonomie en de responsabilisering waarvan ze genieten. Door het gebrek aan een uniform auditsysteem waarmee de door de OISZ meegedeelde informatie kan worden gevalideerd, kan het ingevoerde monitoringsysteem momenteel immers niet leiden tot een aanzienlijke vermindering van de informatieasymmetrie tussen de Staat en de OISZ. b) Voor een verbetering van de interne processen Voor de ondervraagde OISZ heeft de contractualisering geleid tot een verbetering van de bestaande interne processen (betere samenwerking tussen diensten,...), alsook tot de invoering van nieuwe beheersinstrumenten, zoals het gebruik van boordtabellen voor de enen, de creatie van een interne auditcel voor de anderen. c) Voor de performantie De meeste OISZ bevestigen dat ze door de contractualisering een opmerkelijke stijging van hun performantie hebben geregistreerd, hoewel dit niet in precieze cijfers kan worden uitgedrukt.

3.

EEN EERSTE INTERPRETATIE VAN DE HERVORMING OP BASIS VAN DE AGENTSCHAPSTHEORIE De agentschapstheorie kan worden gezien als een theoretisch kader dat geschikt is voor de analyse van de administratieve hervormingen die door de NPM-tendens zijn geïnspireerd en die een grotere beheersautonomie van sommige instellingen ten overstaan van de Staat in de hand willen werken, omwille van de doeltreffendheid en de performantie van het overheidsbeleid. Deze theorie werkt intellectueel gesproken stimulerend om de mogelijke gevolgen van situaties van informatieasymmetrie en confligerende doelstellingen tussen principaal en agent te begrijpen en te

406

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:57

Pagina 407


interpreteren, en om na te denken over de controlemechanismen die moeten worden ingevoerd teneinde de agent ertoe aan te zetten om te handelen in overeenstemming met de belangen van de principaal (44). De hervorming van het beheerskader van de OISZ vormt een emblematisch voorbeeld van dit type van neomanageriale hervormingen die streven naar een nieuw evenwicht in de betrekkingen tussen de Staat en de gedecentraliseerde instellingen. Deze betrekkingen worden gekenmerkt door een steeds grotere autonomie die aan de instelling wordt toegekend om een beter presterend beheer te ontwikkelen, in ruil voor een grotere transparantie en responsabilisering ten overstaan van de Staat. Welke zijn derhalve de eerste bedenkingen bij deze hervorming, nu deze eerste “golf” van bestuursovereenkomsten achter de rug is?

3.1.

POSITIONERING VAN DE AGENT EN DE PRINCIPAAL In het door ons besproken geval stellen we vast dat de agent, en niet de principaal, het initiatief voor de hervorming heeft genomen. De leidende ambtenaren van de overheidsinstellingen die met het beheer van de sociale zekerheid zijn belast, hebben immers de beschouwing over de bestuursovereenkomsten gelanceerd; vervolgens hebben zij het overleg met de uitvoerende macht herhaaldelijk weer op gang gebracht, vooraleer de Regering in 1995 uiteindelijk beslist om een wetsontwerp voor te bereiden voor de hervorming van de openbare instellingen van sociale zekerheid, met daarin de techniek van de bestuursovereenkomsten zoals die door de hoger genoemde leiders werd voorgesteld. Deze situatie lijkt ten aanzien van de agentschapstheorie vrij paradoxaal. Die houdt immers in dat de agent, in de overheidssector en als monopoliehouder, geen stimulans heeft om tot hervormingen over te gaan. Drie elementen verklaren ons inziens de drijvende kracht van de OISZ in de uitwerking en goedkeuring van deze hervorming. Ten eerste hadden hun leiders goed begrepen dat ze, door te proberen de dienstverlening aan de burger te verbeteren, de legitimiteit van de parastatale sector binnen de samenleving en ten overstaan van de Staat kracht zouden bijzetten. Betekent dat dat deze legitimiteit in zekere zin bedreigd was of in twijfel werd getrokken? Vreesden sommige leidinggevende ambtenaren dat een eventuele regionalisering of zelfs privatisering van sommige takken van de sociale zekerheid het bestaan van hun instelling zelf in gevaar zou brengen? Ten tweede konden ze door het argument “kwaliteit van de dienstverlening” tegelijkertijd eisen dat “verantwoorde beheersruimten worden opengesteld” (45), waarmee ze inspeelden op een van de voornaamste bekommernissen van alle gedecentraliseerde instellingen, namelijk het streven naar autonomie.

(44) Verhoest, K., op. cit., p. 237. (45) Van der Vorst, P., Les institutions publiques de sécurité sociale (parastataux sociaux) et la réforme de la fonction publique belge modernisation – responsabilisation – de Nora à Copernic, Administration publique, T3/2001, p. 180.

407

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:57

Pagina 408


Tot slot zouden we door de analyse van de houding van de OISZ geneigd zijn te denken dat een derde reden hen ertoe heeft kunnen drijven om zo actief aan deze hervorming mee te werken. Ons inziens is het immers aannemelijk dat zij ervan zijn uitgegaan dat ze, door voor ambitieuze doelstellingen te kiezen, de Staat ertoe zouden kunnen brengen om hun in ruil daarvoor bijkomende middelen toe te kennen, aangezien een van de hoofdlijnen van de hervorming steunde op het op elkaar afgestemd zijn van middelen en doelstellingen. Wie neemt, ten overstaan van deze eisen voor meer autonomie vanwege de agent, het initiatief voor de hervorming teneinde zijn belangen te vrijwaren? Hoe moet de terugtrekking van de Staat of de politieke overheid als principaal worden geïnterpreteerd? Deze hervorming brengt voor de Staat, althans in principe, een betere dienstverlening aan de burger en een grotere transparantie met zich mee door de terbeschikkingstelling van informatie over het beheer van de instellingen (via boordtabellen, evaluaties,...). De politieke overheid heeft interesse voor de idee van een “functionele en doeltreffende” sociale zekerheid, zoals blijkt uit het verslag aan de Koning van het arrest van 3 april 1997. Maar deze vorderingen kunnen de superioriteit van zijn belangen in een politiek zo gevoelige sector niet op de helling zetten. Daarom legt het arrest van 1997 strenge beperkingen op waarbinnen deze “contractualisering” kan worden overwogen: ze mag niet afdoen aan de “eigendomsrechten” van de overheid (en in tweede instantie van de sociale partners) op het vlak van de bepaling van het sociale beleid. Insgelijks wordt de autonomie van het beheer van de OISZ op begrotingsvlak afgebakend (zie artikel 11 en volgende van het arrest), zodat niets kan worden gedaan zonder de goedkeuring van de Regering of haar vertegenwoordiger. Doordat de middelen van de Staat beperkt zijn, kan de politiek overigens niet alle problemen aanpakken. Het beheer van de OISZ kon dan wel worden verbeterd, de dienstverlening die ze voor de contractualisering boden, was reeds van zeer goede kwaliteit. Sinds 1980 werden immers, met de invoering van een permanent veranderingsproces, tal van inspanningen in die zin geleverd (46). Het is dus weinig waarschijnlijk dat de politiek een gunstige situatie bevoordeelt tegenover tal van zogenaamde crisissituaties waarmee hij verder nog te kampen heeft. Een tweede beschouwing heeft betrekking op de zichtbaarheid en de verkiezingsimpact van deze hervorming. De door de politiek gevoerde actie moet immers meer zijn dan een prioriteitsfenomeen (prioriteit van de situatie), dat we hierboven hebben besproken; ze moet ook zichtbaar en voelbaar zijn voor de kiezer. Gezien de beginsituatie van de OISZ konden de veranderingen die de bestuursovereenkomsten hebben teweeggebracht, alleen maar verbeteringen in de marge opleveren, waardoor ze slechts beperkt door de kiezer zouden worden waargenomen. (46) Zie hierboven, punt 2.1. Een voorbeeld daarvan is de RKW: in 2001 werd meer dan 97% van de gezinnen door deze dienst betaald op de 10e van de maand, tegenover 16% in 1987; op het einde van het jaar was 3,2% van de dossiers in behandeling, tegenover 15,4% in 1987, en 45% van de aanvragen werden binnen de maand behandeld, tegenover 26% in 1987; verder kunnen we verwijzen naar de productiviteitsindex voor de performantie van deze dienst, die in 2000 opliep tot 1.065, op basis van 100 in 1986 (met een uitbreiding van het menselijk kapitaal van 7% tijdens diezelfde periode).

408

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:57

Pagina 409


Het derde element tot slot schuilt in het niet-overeenkomen van de tijdscycli van de politiek en de bestuursovereenkomsten. De bestuursovereenkomsten passen typisch in een langetermijnkader, dat wil zeggen haast in tegenstelling tot de actielogica van de politiek, die er meestal in bestaat om resultaten op korte termijn te valoriseren. Dat leidt tot de bijkomende moeilijkheid om de overheid te mobiliseren voor een voor haar uiteindelijk slechts bijkomend belang.

3.2.

VEELHEID VAN ACTOREN De agentschapsrelatie die uit de contractualisering is voortgevloeid, kan als volgt worden uiteengezet: de principaal (de Staat) delegeert aan de agent (OISZ) de uitvoering van een aantal taken. Om deze taken te vervullen beschikt de agent over middelen die hem door de principaal zijn toegekend. Bij het lezen van artikel 7 van het Koninklijk besluit van 1997 stellen we echter vast dat de Staat, die theoretisch gezien de principaal is, in feite niet met één enkele eenheid overeenstemt. Hij wordt immers vertegenwoordigd door de voogdijminister, die nu eens wordt bijgestaan door de Minister met de begroting als bevoegdheid, dan weer door de Minister die het Openbaar ambt onder zijn bevoegdheden rekent. In feite onderhandelt de OISZ met de voogdijminister voor wat het strategische gedeelte betreft, terwijl ze voor de begroting rechtstreeks met de Minister van Begroting onderhandelt (zonder via de voogdij te gaan). De OISZ zijn met andere woorden aan een dubbele voogdij onderworpen (47). Bij de uitvoering van de overeenkomst komen overigens ook nog andere actoren in naam van de Staat tussenbeide. De OISZ mogen dan al de bestuursovereenkomst rechtstreeks met de overheid afsluiten, toch zijn het de regeringscommissarissen en de betrokken FOD’s die met de opvolging van de uitvoering van de bestuursovereenkomsten belast zijn. De OISZ, die de agent belichaamt, wordt in feite vertegenwoordigd door de leden van het beheerscomité, dat stemgerechtigde inspraak heeft, en door de persoon die met het dagelijkse beheer is belast, en diens adjunct. De bestuursovereenkomsten doen zich met andere woorden niet zozeer voor als een agentschapsrelatie tussen één enkele principaal en één enkele agent, maar wel tussen twee partijen, die uit verschillende “principalen” en “agenten” bestaan (zie figuur 1). Bepaalde relaties die aldus tussen deze verschillende actoren worden aangeknoopt, ontwikkelen zich niet op voet van gelijkheid. Ze worden dan gekenmerkt, hetzij door situaties van afhankelijkheid, hetzij door een tussen de actoren ongelijk verdeelde toegang tot de informatie, zoals het geval is tussen de regeringscommissaris, de FOD en de minister. Bijgevolg bestaan er “secundaire” agentschapsrelaties binnen de “primaire” agentschapsrelatie, dat wil zeggen degene die door de bestuursovereenkomst wordt bekrachtigd. (47) Legrain, A., op. cit., p. 19.

409

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:57

Pagina 410


In bepaalde gevallen kunnen deze “secundaire” agentschapsrelaties binnen de principaal of de agent gevolgen hebben voor de “primaire” agentschapsrelatie. Derhalve wordt de “secundaire” agentschapsrelatie tussen de ministers enerzijds en de regeringscommissarissen anderzijds, gekenmerkt door het ontbreken van richtlijnen inzake de verwachtingen van de Staat ten overstaan van de regeringscommissarissen (48). Gevolg daarvan is een gebrek aan eenvormigheid in het werk dat door de verschillende commissarissen wordt uitgevoerd, maar vooral ook een gebrek aan controle, door de commissarissen, van de kwaliteit van de informatie in de opvolgingsrapporten (49). Deze situatie, meer bepaald gekoppeld aan het feit dat de meeste OISZ niet over een intern systeem voor certificering van de gegevens beschikken, heeft gevolgen voor de “primaire” agentschapsrelatie: de Staat kan zich niet van de betrouwbaarheid van de opvolgingsgegevens vergewissen en kan het contractualiseringsproces dus niet volledig controleren.

FIGUUR 1: DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN: ACTOREN MET COMPLEXE BETREKKINGEN

(48) Rekenhof, op. cit., p. 31. (49) Ibidem, p. 34.

410

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:57

Pagina 411


3.3.

GEVOLGEN VAN DE CONTRACTUALISERING VOOR DE INFORMATIESTROOM EN HET CONTROLETYPE Uitgaande van de agentschapstheorie steunde de hervorming die we hebben bestudeerd, op een sterke hypothese: door de grotere beslissingsbevoegdheid voor de agent (die vooral tot uiting komt in een grotere autonomie voor het gebruik van de middelen), alsmede door de responsabilisering op het niveau van het door elke OISZ behaalde resultaat (de OISZ zijn voortaan duidelijk verantwoordelijk voor de administratieve doeltreffendheid, met name de manier waarop zij hun doelstellingen bereiken) kunnen de doeltreffendheid en doelmatigheid van de agent toenemen. Deze responsabilisering impliceerde dan ook een versoepeling van de controle “a priori” over de middelen, voor responsabilisering aangaande de resultaten door toedoen van performantie-indicatoren, boordtabellen, die het voorwerp uitmaken van opvolgingsverslagen die aan de principaal worden voorgelegd. Een verandering van de aard van de controle en van de beschikbare informatie kon dan ook niet uitblijven. De bestuursovereenkomsten dienden aldus de overgang van een controle “a priori” naar een controle “a posteriori” weer te geven. Te dien einde moest de informatie over de prestatie aanzienlijk worden uitgebreid. Deze verschillende veranderingen kunnen in een schema in twee dimensies worden voorgesteld (zie hieronder). De eerste dimensie staat voor de hoeveelheid informatie die over de prestatie beschikbaar is; de tweede dimensie komt overeen met de aard van de overheersende controle in de betrekkingen tussen de agent en de principaal. Volgens de geest van de hervorming, die op de agentschapstheorie is gebaseerd, zou moeten worden overgegaan van de zogenaamde “Weberiaanse bureaucratie” (1), gekenmerkt door een controle “a priori” en informatie gebaseerd op het naleven van rechtsregels en niet op de prestatie, naar de zogenaamde “agentschapssituatie” (4), waarbij de controle in hoofdzaak a posteriori wordt uitgevoerd en de informatie steunt op het prestatieniveau dat de instelling heeft bereikt. Situaties 2 en 3 getuigen van een wanverhouding, waarbij ofwel de principaal zijn machtspositie versterkt doordat zijn controle “a priori” behouden blijft maar hij voortaan ook over informatie over de prestaties beschikt (situatie 2), ofwel de agent over een bijzonder grote vrijheid beschikt, aangezien de controle “a priori” afneemt, maar de informatie betreffende de prestatie is niet beschikbaar, waardoor elke vorm van controle “a posteriori” onmogelijk wordt. Situatie 3 komt met andere woorden overeen met een overheersing van de agent op de principaal. De contractualisering is, net als de oprichting van zelfstandige agentschappen, de resultante van een dubbele beweging: de autonomievergroting van de beheerders van het agentschap door de vermindering van de controles inzake het gebruik van de werkingsmiddelen enerzijds (“de beheerders laten beheren”), en de responsabili-

411

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:57

Pagina 412


sering van de beheerders door te bepalen wat van hen wordt verwacht, en door hun performantie te vergelijken met die verwachtingen anderzijds (“de beheerders doen beheren”) (50). A. Schick (51) stelt vast dat in heel wat landen de agentschappen slecht zijn ontworpen: de regeringen hebben onafhankelijkheid geschonken zonder de kwestie van de taken en verantwoordelijkheden toe te lichten of een mechanisme voor het afleggen van verantwoording te voorzien. Hij onderstreept immers dat het in de praktijk gemakkelijker is om de controles van de administratie af te schaffen dan een daadwerkelijke rechtstreekse verantwoordelijkheid te doen gelden. Nochtans heeft zich dat in ons geval niet helemaal voorgedaan. De informatie over de prestatie werd aanzienlijk uitgebreid dankzij de opstelling van performantie-indicatoren en boordtabellen, maar er is geen reële verandering van de aard van de controle. Er bestaat voortaan immers een reeks controles van de prestaties, zoals de opvolgingsverslagen (waarmee de regeringscommissaris belast is) of het rapport van de 27e maand, maar de controles “a priori” zijn niet echt verminderd. Als bewijs daarvoor wordt het feit aangehaald dat het al dan niet bereiken van de doelstellingen niet aan een positieve of negatieve sanctie is onderworpen, dat de autonomie inzake het gebruik van de middelen beperkt blijft, of nog dat het toekennen van middelen nog steeds gebeurt volgens een lineaire logica (jaar X + een identieke som voor alle instellingen), eerder dan dat er werkelijk met de in de overeenkomst vastgestelde doelstellingen rekening wordt gehouden. Daardoor bevinden we ons momenteel in een tussenliggende situatie, met een intensievere controle over de OISZ. De controle “a priori” blijft vrijwel dezelfde, terwijl de nieuwe meetinstrumenten de toezichthoudende overheid de mogelijkheid geven om de resultaten te controleren. We merken evenwel op dat deze controle a posteriori enkele hiaten vertoont. De Staat is immers niet bij machte om zich te vergewissen van de betrouwbaarheid van de gegevens die in het kader van de opvolging van de bestuursovereenkomsten werden verzameld (52). We worden met andere woorden geconfronteerd met een situatie waar er geen transformatie is van de controle, maar waar twee types van controle zijn en waarin dus de positie van de principaal ten opzichte van die van de agent wordt versterkt. Dit stemt overeen met situatie 5, die wordt gekenmerkt door de samenvoeging van twee types van controle en door een uitbreiding van de beschikbare informatie inzake de prestaties van de instelling.

(50) Schick, A., Les agences à la recherche de principes, in OESO: Les autres visages de la gouvernance publique: Agences, autorités administratives et établissements publics, 2002, pp. 44-46. (51) Idem. (52) Zie hierboven, punt 2.3.3.

412

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:57

Pagina 413


FIGUUR 2: DE GEVOLGEN VAN DE CONTRACTUALISERING OP DE INFORMATIESTROMEN EN DE CONTROLE VAN DE AGENTEN

BESLUIT Als we de postulaten en hypothesen van de verschillende theorieën ter ondersteuning van de contractualisering vergelijken met de manier waarop ze in de OISZ in realiteit werden omgezet, moeten drie essentiële elementen duidelijk worden beklemtoond: Het gaat in de eerste plaats om de positionering van de verschillende actoren, die, in het geval van de OISZ, ongewoon is vanuit het standpunt van de agentschapstheorie, aangezien het in situ de agent en niet de principaal is die het initiatief heeft genomen. Vervolgens beklemtonen we het belang van de veelheid van de actoren die bij de contractualisering betrokken zijn, en de complexe relaties die tussen hen ontstaan, zodat er “secundaire” agentschapsbanden tot stand komen die een invloed kunnen hebben op de primaire agentschapsrelatie, namelijk degene die door de bestuursovereenkomst wordt bekrachtigd. Tot slot heeft de contractualisering van de relaties tussen de Staat en de OISZ, in tegenstelling tot de hypothesen van de agentschapstheorie, tot op heden niet geleid tot een wijziging van de aard van de controles waaraan de OISZ onderworpen zijn, maar wel tot een toevoeging van een nieuw type van controle (a posteriori) bij de reeds bestaande controle (a priori). (Vertaling) __________

413

DEVISSCHER-NED.qxp

2/03/2006

10:57

Pagina 414


INHOUDSTAFEL


414

INLEIDING

391

1. DE OORSPRONG VAN DE CONTRACTUALISERING

392

1.1. DE BRONNEN VAN DE CONTRACTUALISERING . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. THEORETISCHE GRONDSLAGEN VAN DE CONTRACTUALISERING: DE AGENTSCHAPSTHEORIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. NIEUWE AANPASSING VAN DE AGENTSCHAPSTHEORIE DOOR HET NPM: DE SERVICECONTRACTEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

393 397 398

2. HET TIJDPERK VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN IN DE OISZ: ONTSTAAN EN VERWEZENLIJKING

401

2.1. ONTSTAAN VAN DE HERVORMING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. HET NIEUWE WETTELIJKE KADER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. UITWERKING EN VERWEZENLIJKING VAN DE EERSTE BESTUURSOVEREENKOMSTEN . .

401 402 404

3. EEN EERSTE INTERPRETATIE VAN DE HERVORMING OP BASIS VAN DE AGENTSCHAPSTHEORIE

406

3.1. POSITIONERING VAN DE AGENT EN DE PRINCIPAAL . . . . . . . . . . . . . 3.2. VEELHEID VAN ACTOREN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. GEVOLGEN VAN DE CONTRACTUALISERING VOOR DE INFORMATIESTROOM EN HET CONTROLETYPE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

407 409

BESLUIT

413

411

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:43

Pagina 415

DE BESTUURSOVEREENKOMST: KANSEN EN GEVAREN VAN EEN COMPLEXE OMGEVING DOOR

AMAURY LEGRAIN, HENDRIK LARMUSEAU en TOM AUWERS (1) Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid

1.

CONTRACTUALISERING BINNEN DE SOCIALE ZEKERHEID

1.1.

VOORWERP VAN DE CONTRACTUALISERING: DE OPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID Het beheer van de Belgische sociale zekerheid steunt in hoofdzaak op gedecentraliseerde of privé-instellingen. In de drie stelsels (werknemers, zelfstandigen en ambtenaren) zijn enkele duizenden instellingen (voornamelijk privé-instellingen) actief. Niettemin werd het beheer van de sociale zekerheid grotendeels aan een aantal openbare organismen toevertrouwd: de openbare instellingen van sociale zekerheid (OISZ). Deze instellingen (15 in totaal) zijn met de volgende opdrachten belast:

het beheer van een van de takken van de sociale zekerheid (voorbereiding van de reglementering, onderzoek naar de vooruitzichten, controle van de uitbetalingsinstellingen, enz.); de inning van de socialezekerheidsbijdragen; de verdeling van de financiële middelen die aan de sociale zekerheid zijn toegewezen; het uitvoeren van de betalingen: beheer van de individuele dossiers, wat de behandeling van de dossiers (toekennen of weigeren van rechten op uitkeringen) en de uitbetaling van de sociale bijdragen inhoudt.

De sociale zekerheid is met andere woorden georganiseerd rond een toegenomen specialisatie van overheidsinstellingen en dat in een zeer specifieke soort van opdracht (of combinatie van opdrachten) – uitbetalingen, beheer, verdeling,... – in verband met één enkele tak (of zelfs sub-tak) of een stelsel van de sociale zekerheid. Hoewel deze overheidsinstellingen buiten de ministeriële organisatie vallen (gedecentraliseerde instellingen), waren zij tot voor kort onderworpen aan een vrij strenge controle voor wat hun interne beheer betreft: in 1973 bijvoorbeeld werd het systeem van het personeelsstatuut dat in de federale administraties van kracht was (en (1) De ideeën zijn de ideeën van de auteurs en houden geen verbintenis in van de Federale Overheidsdienst Sociale zekerheid.

415

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:43

Pagina 416


dus ook de administratieve controle die er op het vlak van personeelsbeheer uit voortvloeit), uitgebreid tot het personeel van de overheidsinstellingen die in de sociale zekerheid actief zijn.

1.2.

THEMA VAN DE CONTRACTUALISERING: RESPONSABILISERING EN DECENTRALISERING Net zoals bij het Franse experiment met de Centres de Responsabilité, linkte België de invoering van een gecontractualiseerde relatie met een verzelfstandigings- en responsabiliseringsbeleid via het toekennen van een grotere autonomie op het vlak van intern management. De publicatie in het Staatsblad van het eerste contract, bestuursovereenkomst genoemd, leidde immers automatisch tot de omvorming van deze organisaties tot openbare instelling van sociale zekerheid (OISZ). De publicatie van het eerste contract schonk de instellingen op die manier de mogelijkheid om nieuwe werkinstrumenten te gebruiken op het vlak van financieel management en Human Ressource Management, door toedoen van de nieuwe bepalingen inzake responsabilisering en hun pas verworven autonomie (2). Wat het financiële management betreft, impliceert responsabilisering de opsplitsing van de jaarbegroting in een opdrachtenbegroting en een beheersbegroting (de instellingen krijgen voor deze laatste de volledig verantwoordelijkheid), de mogelijkheid om op lange termijn te plannen op basis van de berekeningswijzen die in de bestuursovereenkomst vervat zijn, en een versoepeling van de mogelijkheden voor herverdelingen van de kredieten binnen de beheersbegroting (tussen de verschillende posten tijdens eenzelfde begrotingsjaar en tussen verschillende begrotingsjaren voor de investeringskredieten). Het Human Resource Management werd gemoderniseerd door de invoering van functieprofielen, een personeelsplan dat de personeelsformatie vervangt en door het beheerscomité wordt goedgekeurd (en niet langer door de FOD (3)), de machtiging tot selectie in het kader van het personeelsplan en een aangepast personeelsstatuut (4). Deze verzelfstandiging en contractualisering zijn met andere woorden ontsproten uit een responsabilisering (“agentification”) van het functionele type (en niet van het territoriale type, zoals de gedecentraliseerde diensten in Frankrijk). Daaruit vloeit op natuurlijke wijze een zekere heterogeniteit voort in de aard van opdrachten die aan de geresponsabiliseerde en verzelfstandige instellingen worden toegewezen. De reglementering en het niveau van sociale dekking verschillen volgens het stelseltype en zelfs volgens het type van tak. Bovendien varieert het type van

(2) Volgens sommige waarnemers zou deze responsabilisering louter een bevestiging zijn van de autonomie die ze in de praktijk reeds hadden verworven. (3) FOD: Federale Overheidsdienst, sinds de Copernicushervorming van 2002 de nieuwe naam van de federale ministeries in België. De FOD Personeel en Organisatie is de nieuwe naam voor het Ministerie van Ambtenarenzaken. (4) Auwers, T. en Robben, F., Bestuursovereenkomsten in de sociale sector: een inleiding, Studiedag Contractualisering in België, Brussel, 14/04/2005.

416

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:43

Pagina 417

DE BESTUURSOVEREENKOMST: KANSEN EN GEVAREN VAN EEN COMPLEXE OMGEVING

opdracht van instelling tot instelling: sommige instellingen houden zich alleen met beheer bezig, andere combineren beheer en uitbetaling van uitkeringen, nog andere zijn uitsluitend betaalorganen. Tot slot kan ook de taakverdeling verschillen volgens de doelgroep (voor éénzelfde instelling): beheerder voor de ene, beheerder en uitbetaler voor de andere. Deze heterogeniteit heeft daadwerkelijk de bestuursovereenkomsten sterk beïnvloed: op het vlak van de inhoud lijken de overeenkomsten geenszins op elkaar.

1.3.

INHOUD VAN EEN BESTUURSOVEREENKOMST In overeenstemming met het KB van 3 april 1997 over de responsabilisering, werden bestuursovereenkomsten ondertekend tussen 15 openbare instellingen (5) van sociale zekerheid en hun respectieve voogdijministers. Art. 5, 2e lid van het KB van 3 april 1997 bepaalt dat de bestuursovereenkomst de volgende aangelegenheden regelt:

de taken die de instelling op zich neemt ter vervulling van de opdrachten die haar door of krachtens de wet, of bij Regeringsbeslissing zijn toevertrouwd; de gekwantificeerde doelstellingen inzake efficiëntie en kwaliteit met betrekking tot deze taken; in de mate dat de instellingen rechtstreeks contact hebben met het publiek, de gedragsregels ten aanzien van het publiek; de methodes voor het meten en het opvolgen van de mate waarin de doelstellingen en gedragsregels worden nageleefd; de berekeningswijze en de vaststelling van de beheerskredieten die voor de uitvoering van deze taken ter beschikking worden gesteld; de berekeningswijze en de vaststelling van het maximum bedrag aan personeelskredieten dat op statutaire ambtenaren betrekking heeft; binnen het kader bepaald door de Koning bij in Ministerraad overlegd besluit, de positieve sancties voor de instelling bij naleving van de verbintenissen uit de bestuursovereenkomst (deze bepaling werd nog niet uitgevoerd); binnen het kader bepaald door de Koning bij in Ministerraad overlegd besluit, de oplossende maatregelen of sancties bij niet-naleving door een der partijen van haar verbintenissen uit hoofde van de bestuursovereenkomst (deze bepaling werd nog niet uitgevoerd).

Concreter gezien bepaalt elke instelling in de eerste plaats een strategisch plan op middellange termijn (3 jaar), waarin ze zich ertoe verbindt om een aantal doelstellingen te verwezenlijken. Ondanks een zekere heterogeniteit tussen de overeenkomsten, kunnen de doelstellingen in drie grote categorieën worden ondergebracht: (5) De eerste tien OISZ die voor de periode 2002-2004 een overeenkomst afsloten, waren de RSZ, de RVP, de RJV, de RKW, het RIZIV, de RSZPPO, het FAO, de KSZ, het RSVZ en de RVA. De overblijvende vijf instellingen (HVW, HZIV, DOSZ, FBZ en HVKZ) ondertekenden een jaar later een gelijkaardige overeenkomst (voor de periode 2003-2005). De duur van de eerste 10 overeenkomsten werd in 2004 met een jaar verlengd (2002-2005).

417

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:43

Pagina 418


de basisopdrachten: de instellingen gaan de verbintenis aan om hun basisopdrachten op een doeltreffendere manier uit te voeren. Bij deze opdrachten neemt de kwaliteit van de dienstverlening (ten overstaan van de sociaal verzekerde of een andere doelgroep) een heel bijzondere plaats in. De meeste instellingen gaan zo de verbintenis aan om de sociaal verzekerde (of elke andere doelgroep, zoals de actoren in de medische sector, de Federale regering, enz.) sneller en beter te dienen (inkorting van de termijnen, betere berichtgeving, enz.); de projecten voor verbetering: bij die projecten verbinden de instellingen zich ertoe om hun interne werking te verbeteren (meer bepaald via e-gov en performantiemeting); het naleven van het handvest van de sociaal verzekerde: deze doelstellingen hadden betrekking op een verbetering van de berichtgeving aan het publiek, een vermindering van de administratieve verplichtingen, de motivering van de beslissingen, enz.

De bestuursovereenkomsten hebben betrekking op de omschrijving van de opdrachten, resultaten en te gebruiken werkinstrumenten om het beleid in sociale aangelegenheden te verwezenlijken, beleid dat onder de bevoegdheid van de politieke overheid en sociale partners valt. De overeenkomst betreft dus niet de globale doelstellingen van de openbare beleidsinitiatieven, maar wel de werking van de administratieve machinerie van de sociale zekerheid. Toch waren de bestuursovereenkomsten tamelijk gedetailleerd voor wat het opstellen van doelstellingen betreft. Uit een evaluatie van de eerste 15 bestuursovereenkomsten blijkt immers dat meer dan 1.200 operationele doelstellingen werden opgesteld, d.w.z. 80 per overeenkomst, met een minimum van 40 en een maximum van 133 operationele doelstellingen. Vervolgens had het tweede gedeelte van de overeenkomst betrekking op de meerjaarlijkse financiële context: het ging om het geheel van de beheerskredieten (zonder de kredieten toegewezen aan de socialebeleidsinitiatieven) die noodzakelijk zijn om de in de overeenkomst beschreven doelstellingen te verwezenlijken. De begroting stipuleerde, voor het eerste jaar, de bedragen die door de jaarbegroting van de instelling zijn voorzien. Voor de volgende twee jaren bepaalde de meerjarenbegroting de groeimarge (brutobedragen of verhoging ten opzichte van het eerste jaar). De 15 overeenkomsten omkaderen op die manier het goede beheer van jaarlijks ongeveer 877 miljoen EUR aan beheerskredieten (2006). In de context van de bestuursovereenkomst ging ook de Federale Staat de verbintenis aan om bepaalde clausules na te leven, met name om:

418

het financiële kader zoals het door de overeenkomst wordt bepaald, in acht te nemen; bij de evaluatie van de overeenkomst rekening te houden met de exogene factoren en de eigen beslissingen die de goede uitvoering van de overeenkomst zouden hebben kunnen beïnvloed.

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:43

Pagina 419


Verder komen de partijen ook overeen dat de instelling bij de uitwerking van de openbare beleidsinitiatieven wordt betrokken:

1.4.

tijdens de voorbereidings- en evaluatiefases de nodige informatie en deskundigheid leveren; met de Voogdij onderhandelen over de modaliteiten voor de uitvoering van de politieke beslissingen.

KADER VOOR DE UITVOERING VAN EEN BESTUURSOVEREENKOMST Om een optimale verwezenlijking en opvolging van de bestuursovereenkomst te garanderen, heeft het contractualiseringssysteem, aan de hand van de wetgeving en de ervaring, bepaalde sleutelmomenten en documenten ingevoerd:

interne strategische plannen: sommige instellingen hebben, buiten de contractuele cyclus, strategische plannen op lange termijn ontwikkeld die op die manier de acties van hun interne diensten op middellange termijn omkaderen. In die gevallen vloeit de bestuursovereenkomst gedeeltelijk voort uit deze interne plannen; bestuursplannen: dit plan bepaalt de acties die moeten worden ondernomen teneinde de in de bestuursovereenkomst opgenomen doelstellingen en verbintenissen te verwezenlijken. Dit plan wordt door het beheerscomité goedgekeurd en kan worden ontworpen voor één jaar van de overeenkomst of voor de volledige duur ervan. Het plan maakt integraal deel uit van de interne werking van de instelling; boordtabellen: de boordtabellen zijn opvolgingsinstrumenten waarmee de hulpmiddelen die voor de verwezenlijking van een taak worden toegekend, aan de nagestreefde doelstelling worden gelinkt. De boordtabel is als het ware een foto van de doelstellingen en resultaten van elke instelling; het is een geheel van indicatoren waarmee de instelling het niveau van de verwezenlijking en de mogelijke acties/doelstellingen kan meten en corrigeren en ook normen kan bepalen. Het is onder meer op basis van deze boordtabellen dat de instelling de gekwantificeerde doelstellingen van haar bestuursovereenkomst vastlegt. De in de bestuursovereenkomst opgenomen indicatoren moeten in de boordtabellen staan; samenwerkingsprotocol: dit protocol regelt de manier, de inhoud, de organisatie en de periodiciteit voor het afleggen van verantwoording van de instelling wat de verwezenlijking van de in de bestuursovereenkomst aangegane verbintenissen betreft. Dit protocol wordt afgesloten tussen de regeringscommissarissen, het beheerscomité en de administrateur-generaal van de instelling; verslagen aangaande de verwezenlijking van de overeenkomst: doorgaans stelt de instelling, met het oog op de voorbereiding van het jaarlijkse overleg, een jaarverslag op over de verwezenlijking van de bestuursovereenkomst. In de loop van het jaar stelt ze tussentijdse verslagen op. Deze verslagen mogen niet worden verward met het globale jaarverslag van de instelling, dat alle activiteiten van de instelling bevat, alsook een analyse van haar activiteitensector en de impact van de door de instelling genomen maatregelen. Een dergelijk globaal verslag heeft met andere woorden een bredere kijk dan de verslagen aangaande de verwezenlijking van de bestuursovereenkomst. 419

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:43

Pagina 420


jaarlijks overleg: tijdens het jaarlijkse overleg wordt de uitvoering van de bestuursovereenkomst door de openbare instelling van sociale zekerheid en door de Staat besproken; dit overleg vindt jaarlijks plaats in maart of april, in aanwezigheid van de regeringscommissarissen, de leden van het beheerscomité en de administrateur-generaal. De deelnemers stellen van dit overleg een met redenen omkleed en tegensprekelijk verslag op over de resultaten en zetten, voor de aangelegenheden waarvoor men niet tot een akkoord is gekomen, de verschillende standpunten uiteen.

1.5.

AARD VAN DE BESTUURSOVEREENKOMST

1.5.1.

Vanuit juridisch standpunt: een overeenkomst zoals alle andere? Het document neemt de vorm aan van een overeenkomst tussen de OISZ en de Voogdij en de partijen gaan tegenover elkaar een verbintenis aan: een uitwisseling van “diensten” (doeltreffendheid voor de instelling en inachtneming van het financiële kader/evaluatie voor de Voogdij) vormt dus de kern van de gecontractualiseerde relatie. Heel wat waarnemers hebben zich dan ook afgevraagd of de bestuursovereenkomst niet zou moeten worden beschouwd als een overeenkomst zoals we die in de privésector vinden. De bestuursovereenkomst zou in zijn huidige vorm perfect voldoen aan de bepaling van art. 1101 van het Burgerlijk Wetboek: een contract is een overeenkomst waarbij een of meer personen zich jegens een of meer andere verbinden iets te geven, te doen, of niet te doen. De hamvraag in dit verband was: is de wetgeving met betrekking tot contracten ook van toepassing op de bestuursovereenkomst? In die zin rijzen twee essentiële vragen, namelijk: kan een contracterende partij de andere onwillige partij ertoe dwingen om haar verbintenissen na te komen? kan een derde persoon (in dit geval de sociaal verzekerde) die bij een van de verbintenissen van de overeenkomst voordeel haalt (in dit geval een dienst aan het publiek), de bestuursovereenkomst inroepen in zijn betrekkingen tot een OISZ? (6) De eerste kwestie werd geregeld door art. 5, 3e lid van het KB van 3 april 1997 (7) houdende maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid. Dit artikel bepaalt dat art. 1184 van het Burgerlijk Wetboek niet van toepassing is voor de bestuursovereenkomsten en dat een contracte-

(6) Hoewel een overeenkomst doorgaans alleen bindend is voor de contracterende partijen, bepaalt art. 1121 van het Burgerlijk Wetboek: evenzo kan men bedingen ten behoeve van een derde, wanneer zulks de voorwaarde is van een beding dat men voor zichzelf maakt of van een schenking die men aan een ander doet. Hij die zodanig beding gemaakt heeft, kan het niet meer herroepen, indien de derde verklaard heeft, daarvan gebruik te willen maken. (7) Merk op dat, ook al heeft de uitvoerende macht er uitdrukkelijk op gewezen dat dit artikel niet van toepassing is, men zou kunnen besluiten dat hij van oordeel was dat de andere artikelen inzake de overeenkomsten dat wel degelijk zijn.

420

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:43

Pagina 421


rende partij met andere woorden niet het recht heeft om de andere partij langs juridische weg te verplichten haar verbintenissen na te komen of om schadevergoeding te eisen. Bovendien ontslaat het niet-naleven van de verbintenissen door een van de partijen, de andere partij niet van de correcte verwezenlijking van haar eigen verbintenissen en dit, teneinde de continuïteit van de openbare dienst te garanderen. De tweede kwestie, namelijk het gebruik van de bestuursovereenkomst in een geschil tussen een OISZ en een sociaal verzekerde, wordt vanuit wettelijk standpunt nog niet geregeld. In de praktijk erkennen de meeste actoren dat een exclusief juridische benadering van de bestuursovereenkomst het instrument zelf ernstig zou kunnen benadelen, doordat er minder voordelen zouden zijn op het vlak van strategische planning van de instellingen (en dus ook de verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening aan het publiek) en op het vlak van het beheer van de relaties tussen OISZ en voogdij. Zuiver juridisch gezien blijft het probleem hoe dan ook onopgelost en indien er niets wordt aan gedaan, zullen de jurisprudentie en de rechtswetenschap de knoop moeten doorhakken (8).

1.5.2.

Vanuit het standpunt van de bestuurswetenschappen: een privé-overeenkomst of een gentlemen’s agreement? De contractualisering van de betrekkingen tussen organisaties binnen een overheidssector is verre van een alleenstaand fenomeen. Talloze landen hebben het contract als werkinstrument gelanceerd teneinde de betrekkingen tussen verschillende overheidsinstellingen te beheren. Zo hebben de Engelse instellingen hun “Framework Agreement”, de Nederlandse Zelfstandige Bestuursorganen hebben hun “contract” en de gedecentraliseerde Franse diensten hebben hun “Contrat d’objectif”. In de OESO-landen kunnen twee contractualiseringsmodellen worden onderscheiden: het marktmodel en het netwerkmodel (9). Het eerste model, dat uit de Angelsaksische landen afkomstig is, neemt de werking van de overheidssector over van de organisatie van de privésector. Om de wisselwerking tussen twee overheidsactoren te regelen is het burgercontract met andere woorden de te volgen norm. Dergelijke contracten worden doorgaans ingevoerd voor betrekkingen met marktgetinte kenmerken (met een consumentenorganisatie en een dienstproducerende organisatie, en de mogelijkheid om de producerende overheidsorganisatie met privéproducenten te doen wedijveren). Het contract regelt de levering van de dienst van de producent aan de consument en vormt door-

(8) Smet, A. en Demey, J., Juridische impact van de bestuursovereenkomst op de werking van de HZIV, Hulpkas voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering, 2004, Brussel, 16 p. / Quertainmont P., La technique du contrat d’administration en vue de responsabiliser les organismes de sécurité sociale: panacée ou placebo?, in Administration publique, 4, 1998, pp. 291-292. (9) Voor meer informatie in verband met deze modellen, zie Verhoest, K., Legrain, A. en Bouckaert, G., Over samenwerking en afstemming. Instrumenten voor een optimale beleids- en beheerscoördinatie in de publieke sector, Academia Press, 2003, Gent, pp. 19-42.

421

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:44

Pagina 422


gaans het enige communicatie- en coördinatieverband tussen de contracterende partijen, waarbij het nakomen van de verbintenissen in de betrekkingen tussen de organisaties in kwestie centraal staat. Dit soort van contract wordt gekenmerkt door een louter juridische benadering, een visie op kortere termijn (één à twee jaar, ofwel beperkt tot de levering van een bepaalde dienst of een bepaald product), een gedetailleerde beschrijving van de verbintenissen van de contracterende partijen, een frequente, nauwgezette en gedetailleerde en haast automatische opvolging van de verbintenissen en een automatisch sanctiesysteem. Het tweede model, dat voornamelijk in Duitsland, Nederland en de Scandinavische landen wordt gebruikt, ziet het contract eerder als een stilzwijgende overeenkomst, waarbij de relatie tussen de contracterende partijen belangrijker is dan de verwezenlijking van de overeenkomst, die slechts het gevolg (en niet de oorzaak) is van de wisselwerkingen tussen de partijen. Dit soort van contract wordt vooral gebruikt voor de eerder klassieke overheidsopdrachten en wordt gekenmerkt door een visie op middellange of lange termijn (looptijd van meer dan 3 of 4 jaar, automatische vernieuwing), een soepele opvolging gebaseerd op het overleg tussen de actoren, ontbreken van sancties, minder gedetailleerde beschrijving van de te bereiken doelstellingen. In dit contract is geen enkel recht van toepassing, aangezien het om een intern werkdocument gaat (10). De landen met een Latijnse invloed (waarvan België deel uitmaakt) bevinden zich doorgaans tussen deze twee modellen in. Deze landen hebben een sterke juridische traditie en vertonen de neiging om uit te gaan van het Angelsaksische model om het uiteindelijk te verzachten met elementen van het Germaans-Scandinavische model. De bestuursovereenkomsten beschikken derhalve over elementen van de twee modellen: Contractmodel Angelsaksische model

GermaansScandinavische model

422

Elementen van het model die in de bestuursovereenkomsten voorkomen Wil om frequent en gedetailleerd de verwezenlijking van het contract op te volgen Gedetailleerde beschrijving van de verbintenissen Wil om auditsystemen uit te werken Burgerlijk Wetboek (gedeeltelijk) van toepassing Wil om sancties in te voeren Contract aangaande de “klassieke” (sociale en regale) opdrachten. Automatische vernieuwing Contract op middellange termijn: de meerjarigheid is er een van de basiselementen van Gematigde opvolging en evaluatie van het overleg tussen de Voogdij en de OISZ Bestaan van andere vormen van coördinatie en samenwerking tussen de Voogdij en de OISZ: rechtstreekse relatie tussen de administrateurgeneraal en zijn voogdijminister, werkgroepen, enz. Een deel van het Burgerlijk Wetboek is niet van toepassing

(10) Verhoest, K. en Legrain, A., Handleiding Beheersovereenkomsten, Deel 1. Procedures en actoren, SBOV, maart 2005, pp 8-1.

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:44

Pagina 423


De bestuursovereenkomst situeert zich dus gedeeltelijk in beide modellen: het Burgerlijk Wetboek kan niet volledig worden toegepast en de overeenkomst is niet louter een stilzwijgende overeenkomst, wat de talloze dubbelzinnigheden hieromtrent verklaart.

2.

OMGEVING VAN EEN BESTUURSOVEREENKOMST De omgeving waarbinnen de OISZ zich situeren, heeft uiteraard een bijzonder grote invloed op de werking van de sociale zekerheid en op het gebruik van de bestuursovereenkomst. Een van de fundamentele eigenschappen van deze omgeving is de meervoudigheid, doordat ze uit een groot aantal organisaties is samengesteld. Zowel de goede werking van het huidige contractualiseringssysteem als de verbetering ervan hangen met andere woorden af van de kennis, deskundigheid en ervaring van de leiders van de sociale zekerheid inzake dit complexe netwerk. Het beheer van de betrekkingen tussen de organisaties is een van de voorwaarden sine qua non voor elke hervorming of aanpassing van het huidige systeem. Wat het gebruik van de bestuursovereenkomst betreft, wordt de administratiegeneraal van de openbare instellingen van sociale zekerheid met twee belangrijke actoren geconfronteerd: de Federale Staat en zijn vertegenwoordigers; de sociale partners.

2.1.

EEN MEERVOUDIGE POLITIEKE PARTNER Een OISZ is een openbare instelling: een minister moet met andere woorden voor het Parlement verantwoording afleggen voor de resultaten en werkzaamheden ervan. Bovendien bevat de bestuursovereenkomst, zoals werd beschreven, verbintenissen van de instellingen ten overstaan van de Federale Staat. De manier waarop de andere contracterende partij is georganiseerd, heeft uiteraard een grote invloed op het gebruik van de bestuursovereenkomst.

2.1.1.

Politieke Voogdij De Federale Staat wordt dus in hoofdzaak vertegenwoordigd door:

de Voogdijminister(s) (en zijn/hun beleidscellen), die voor het Federale Parlement verantwoording aflegt/afleggen voor de resultaten van de OISZ en de Staat als contracterende partij vertegenwoordigen (voor het strategische gedeelte); de Minister van Begroting (en zijn beleidscel), verantwoordelijk voor het begrotingsbeleid van de federale openbare sector en dus voor de budgetten van de instellingen. Hij staat de vertegenwoordiger van de Federale Staat (de Voogdijminister) bij inzake de bepalingen van de overeenkomst die een budgettaire of financiële draagwijdte hebben; 423

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:44

Pagina 424


2.1.2.

de Minister van Ambtenarenzaken, verantwoordelijk voor de conformiteit van het personeelsplan van elke OISZ met de wettelijke en reglementaire bepalingen, alsook met de bepalingen van de bestuursovereenkomst aangaande de budgetten die aan het statutaire personeel worden toegekend.

Administratieve organisatie van de Voogdij Verschillende personen of bestuurlijke organisaties treden op in naam van een van de betrokken Ministers:

de regeringscommissarissen, twee per instelling; de ene vertegenwoordigt de Voogdijminister, de andere, de Minister van Begroting (11): zij zetelen in het beheerscomité van de OISZ (zonder stemrecht), waken over de wettelijkheid en de opportuniteit van haar beslissingen en kunnen in voorkomend geval een beslissing van de OISZ blokkeren. Zij zijn eveneens belast met de opvolging van de uitvoering van de bestuursovereenkomst; de FOD Sociale Zekerheid, belast met de voorbereiding, ondersteuning en coördinatie van het algemene beleid op het vlak van sociale zekerheid, evenals de begeleiding en controle van de instellingen van openbaar nut van de sociale zekerheid en de openbare instellingen van sociale zekerheid; de FOD Budget en Beheerscontrole, belast met de ondersteuning van de Minister van Begroting en de regeringscommissarissen die de Minister van Begroting vertegenwoordigen. Deze FOD bepaalt de algemene regels op het vlak van begrotingsbeheer, waakt over de toepassing ervan en over het globale begrotingsevenwicht binnen de Federale Overheid; de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg, belast met de ondersteuning van de Minister van Werkgelegenheid en de opvolging van de RVA en de HVW.

Behalve door de regeringscommissarissen gebeurt de externe controle van de instellingen in hoofdzaak door twee onafhankelijke actoren:

424

het Rekenhof controleert de rekeningen en de toestandsopgaven die door het genormaliseerde boekhoudplan worden voorgeschreven, de boekhouding, de verrichtingen en de afsluiting van de rekeningen van de openbare instellingen van sociale zekerheid. Tegelijkertijd komt het Rekenhof steeds meer naar voren als een externe auditdienst inzake het beheer en het management van de overheidsbesturen; de revisoren, die door de Voogdijminister en de Minister van Begroting worden benoemd, zijn belast met de controle van de boeken en moeten er de juistheid en authenticiteit van waarborgen. Zij kunnen zonder zich te verplaatsen kennis nemen van de boekhoudkundige boeken en documenten, correspondentie, notulen, periodieke toestandsopgaven en doorgaans van alle geschriften. Zij controleren de samenstelling van de patrimoniale goederen en waarden die aan de instellingen toebehoren of die zij gebruiken of beheren. Zij stellen jaarlijks een verslag op over de activa en passiva, alsook over de bedrijfsresultaten.

(11) Art. 23, 4e lid van het KB van 3 april 1997 houdende de maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid: de regeringscommissaris van begroting staat ter beschikking van de minister die het Openbaar ambt onder zijn bevoegdheid heeft.

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:44

Pagina 425


De betrekkingen binnen de Federale Staat kunnen als volgt worden samengevat (12):

Regering

Voogdijmi Voogdijmi Voogdij-nister nister minister

Interkabinet Werkgroepen

Ondersteuning van de minister

Minister Begroting

FOD SZ FOD WASO

Ondersteuning Regeringscommissarissen

Revisoren

2.1.3.

Ondersteuning van de minister

FOD B&B

Regeringscommissarissen

Ondersteuning

Collège e Regeringscommissarissen ?

Toezicht, Opvolging, Overleg

Rekenhof

Minister Openbaar Ambt

Toezicht, Opvolging, Overleg

Beheerscomité

Beheerscomité

Beheerscomité

Beheerscomité

Beheerscomité

Openbare Instelling Sociale Zekerheid





Een gebrek aan integratie en wederkerigheid ten overstaan van de OISZ De Federale Staat bestaat met andere woorden uit tal van actoren en organisaties, tussen dewelke de samenwerking niet altijd optimaal is. Een recent verslag van het Rekenhof (13) heeft duidelijk aangetoond dat de Federale Staat zijn interne organisatie niet aan de invoering van een gecontractualiseerde relatie had aangepast. Tot verontschuldiging van de Federale Staat moet hieraan worden toegevoegd dat de invoering van de bestuursovereenkomsten haast simultaan liep met het doorvoeren van de Copernicushervorming. De verschillende bestanddelen van de Federale Staat hadden dan ook hun interne hervorming als prioriteit. Pas na de oprichting van de FOD Sociale Zekerheid in 2002 werd de structurering van het contractualiserings(12) BPR 3 Bestuursovereenkomsten (Copersoc): Programma Bestuursovereenkomsten, Verslag Substuurgroep 25/9/02. (13) Rekenhof, De bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid. Een beheersinstrument voor de Staat, Brussel, maart 2005, 44 p.

425

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:44

Pagina 426


proces en de betrekkingen met de OISZ opnieuw een prioriteit (zie in dit verband punt 3.3.). Tegen de tijd dat de Federale Staat zich aan de nieuwe Copernicusstructuur had aangepast en de gevolgen voor zijn betrekkingen met de OISZ had geanalyseerd, liep de eerste contractcyclus al ten einde. Wat de administratieve organisatie betreft, had de Federale Staat tijdens de eerste contractcyclus (2002-2005) met de volgende problemen te kampen:

gebrek aan overleg en eensgezindheid tussen de “strategische” Voogdij en de budgettaire Voogdij, waardoor de instellingen ertoe worden gedreven om tweemaal met de Federale Staat te onderhandelen, omdat deze twee discussiemomenten doorgaans niet worden samengevoegd; gebrek aan overleg binnen éénzelfde Voogdij. Zo werden de taken voor de Voogdijminister, de FOD Sociale Zekerheid en de Regeringscommissaris niet duidelijk afgebakend; gebrek aan professionalisme bij de strategische opvolging van de overeenkomsten: de commissarissen die de Voogdijminister vertegenwoordigen, werden nooit opgeleid noch ondersteund bij de invoering van een opvolgingsmethode voor de doelstellingen van de overeenkomsten.

Over het algemeen blijft de functie van commissaris voor problemen zorgen: tot op heden werd geen functieprofiel opgemaakt. De opvolging door de regeringscommissarissen heeft te lijden onder een gebrek aan ondersteuning vanwege hun respectieve centrale bestuur: er werd voor de commissarissen geen opleiding voorzien en hun opvolgingsmethoden werden nooit op elkaar afgestemd. Bovendien gaat het doorgaans om ambtenaren die behalve hun taak van commissaris vooral ook hun hoofdfunctie moeten vervullen: de commissarissen kunnen aan hun functie over het algemeen dan ook slechts weinig tijd besteden buiten de formele momenten (vergadering van het beheerscomité, jaarlijks overleg over de uitvoering van de overeenkomst enz.). Dit gebrek aan duidelijkheid, tijd en ondersteuning maakt dat de commissarissen vaak het gevoel hebben dat ze benadeeld zijn ten overstaan van de instellingen, die hun materie perfect beheersen, en daardoor staan ze tijdens de discussie niet op gelijke voet met de administrateur-generaal. Om dit probleem op te lossen had Art. 7 van het KB van 14 november 2001 tot regeling van de benoemingsvoorwaarden en de uitoefening van de opdracht van de Regeringscommissarissen bij de openbare instellingen van sociale zekerheid, wel de oprichting voorzien van een College van Regeringscommissarissen (Voogdij en Begroting). Art. 9 van ditzelfde KB bepaalt dat het College een coördinatie- en adviesorgaan is met betrekking tot de aangelegenheden die de bestuursovereenkomsten betreffen, afgesloten door de openbare instellingen van sociale zekerheid en de administratieve voogdij hierover. Tot op heden werd dit College nog steeds niet opgericht.

426

Behalve het gebrek aan coördinatie van de diensten en actoren die van het staatsbestanddeel van de overeenkomsten deel uitmaken, moet ook worden beklemtoond dat de politieke wereld tot nog toe met de grootste moeite de bestuursovereen-

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:44

Pagina 427


komst heeft willen zien als een centraal punt in de betrekkingen tussen de Federale regering en de openbare instellingen van sociale zekerheid. Teneinde in te spelen op een steeds moeilijkere begrotingssituatie, heeft de Federale Staat immers eenzijdig aan de openbare instellingen van sociale zekerheid aanzienlijke bezuinigingen opgelegd, zonder voorafgaand overleg en zonder dat de gevolgen ervan voor de verwezenlijking van de in hun overeenkomsten voorziene doelstellingen werden besproken. De instellingen moesten met andere woorden met minder middelen dezelfde doelstellingen halen. Bovendien legde de Federale Staat, als reactie op de sociaal-politieke actualiteit, soms nieuwe opdrachten en taken op zonder dat daarvoor budget werd voorzien om de invoering en realisatie van deze nieuwe activiteiten te financieren, waardoor de bilateraliteit van de betrekkingen OISZ-Voogdij op de helling kwam te staan.

2.2.

EEN NIET MINDER COMPLEXE INTERNE SITUATIE: HET PARITAIR BEHEER Het socialezekerheidsbeleid is de vrucht van het sociaal overleg. Bovendien wordt de financiering ervan grotendeels georganiseerd op basis van bijdragen, zowel door de werknemer als door de werkgever. Drie grote “aandeelhouders” financieren met andere woorden de Belgische sociale zekerheid: de werknemers, de werkgevers en de Federale Staat (via de alternatieve financiering). Dit principe vindt ook navolging in de interne organisatie van de OISZ. Elke OISZ beschikt over een beheerscomité, dat met het beheer van de instelling is belast en bestaat uit een gelijk aantal vertegenwoordigers van de vakbonds- en werkgeversorganisaties (14). De Staat wordt door twee regeringscommissarissen vertegenwoordigd. Het dagelijkse bestuur van de OISZ wordt door de directie uitgeoefend en een (door de Koning benoemde) administrateur-generaal houdt toezicht op het beheerscomité (15). Artikel 7, 2e lid van het KB van 1997 bepaalt dat de bestuursovereenkomst moet worden ondertekend, zowel door de administrateur-generaal als door twee vertegenwoordigers van het beheerscomité, wat betekent dat aan elke onderhandeling met de Voogdij een bespreking binnen het beheerscomité moet voorafgaan.

3.

MODERNISERING VAN DE SOCIALEZEKERHEIDSSECTOR De invoering van de bestuursovereenkomsten is geen alleenstaand feit in de geschiedenis van de sociale zekerheid. De bestuursovereenkomst maakt deel uit van een evolutie op lange termijn van de sociale zekerheid in een streven naar meer doeltreffendheid en doorzichtigheid. Aangezien deze dienstverlening in de ogen van de bevolking een van de belangrijkste is, staat de socialezekerheidssector immers

(14) Art. 16 van de wet van 1963: onder voorbehoud van de bepalingen van de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut, beschikt het beheerscomité over alle voor het bestuur van het orgaan noodzakelijke bevoegdheden. (15) DGSOC, Beknopt Overzicht van de Sociale Zekerheid in België, FOD Sociale Zekerheid, Brussel, 2000, p. 27.

427

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:44

Pagina 428


onder een zeer grote druk, wat de actoren ertoe aanzet om het systeem voortdurend te verbeteren. Deze druk is des te sterker daar deze door enkele belangrijke factoren wordt geaccentueerd:

sinds het begin van de jaren tachtig haalt het steeds terugkerende begrotingstekort van de sociale zekerheid vaak het voorpaginanieuws en daardoor werd het al snel een zeer groot sociaal-politiek probleem. Dit periodiek terugkerende probleem heeft inderdaad gevolgen voor de interne werking van de openbare instellingen van sociale zekerheid. De OISZ worden op die manier des te meer aangemoedigd om hun beheerskredieten met enige voorzichtigheid te gebruiken: in dat verband wordt de controle van de begrotingsadministratie (FOD Budget en Beheerscontrole) overigens steeds strenger; de controle is des te strenger, daar België in het kader van het stabiliteitspact (na de invoering van de Muntunie) zijn globale begroting in evenwicht moet houden. Doordat de beheersbudgetten van de OISZ worden gezien als een onderdeel van deze begroting, is ook op Europees niveau de druk op het beheer van de instellingen voelbaar; sinds het begin van de jaren negentig kent België, zoals ook de overige OESOlanden, een sterke individualisering van de maatschappij, waardoor de klassieke verenigingsvormen in het gedrang komen. Voor de sociale zekerheid heeft dit als gevolg dat de individuele burgers steeds meer moeten worden beschouwd als volwaardige actoren, die recht van spreken hebben inzake het beheer van hun sociale rechten. De invoering van het Handvest van de sociaal verzekerde (zie infra) is daar een gevolg van: de OISZ dienen er rekening mee te houden en hun activiteiten dienovereenkomstig aan te passen.

Drie grote richtlijnen werden derhalve gevolgd: grotere integratie van het primaire netwerk van de sociale zekerheid; doeltreffendere werking van de openbare instellingen van sociale zekerheid; modernisering van de taak van de Voogdij.

3.1.

MEER HORIZONTALE AANPAK EN HARMONISATIE Teneinde de werking van de sociale zekerheid te verbeteren en het beheer ervan te vereenvoudigen werden initiatieven genomen om het aantal discrepanties in de werking van de openbare instellingen van sociale zekerheid te doen afnemen en de onderlinge samenwerkingsverbanden te doen toenemen:

428

invoering van algemene regels betreffende de boekhouding van de OISZ, via het KB van 5 augustus 1986 houdende algemene regeling betreffende de begroting en de boekhouding der instellingen van openbaar nut behorend tot categorie D. Door deze hervorming van de OISZ, wordt gestart met het gebruik van een algemeen boekhoudplan, volgens de regels van de economische boekhouding, waardoor een betrouwbaar algemeen en geconsolideerd beeld kan worden gevormd van de financiële situatie van de OISZ;

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:44

Pagina 429


invoering van het globaal financieel beheer van de sociale zekerheid van de werknemers: tot in 1994 maakten de verschillende takken van het werknemersstelsel het voorwerp uit van een afzonderlijke financiering, berekend op basis van de eigen financiële middelen en bijdragen die specifiek voor dit stelsel bestemd waren. De wet van 30 maart 1994 maakte een einde aan dit systeem door een globaal beheer van alle bijdragen in te voeren. De instellingen worden niet langer gefinancierd volgens de financiële inkomsten van hun sector, maar wel volgens hun behoeften, waardoor transfers tussen winstgevende en verlieslatende takken van de sociale zekerheid mogelijk worden. Het beheer en de verdeling van de financiële middelen werden aan de RSZ toevertrouwd (16); invoering van een geïntegreerd gegevensbeheer: dankzij de oprichting van de Kruispuntbank (en de modernisering van de vzw Smals-MvM (17)), kenden informatisering, e-gov en interconnectibiliteit een hoge vlucht. In de eerste bestuursovereenkomsten nam de financiering van de informatisering een heel bijzondere plaats in. In de tweede helft van de jaren negentig werden e-gov-projecten gelanceerd die voor verschillende instellingen gemeenschappelijk waren. Tot de bekendste daarvan behoren de DIMONA-aangifte (aangifte van nieuwe medewerkers) en de DMFA (Déclaration Multifonctionnelle – Multifunctionele Aangifte, met de gegevens betreffende lonen en arbeidstijd van alle werknemers) (18); invoering van gemeenschappelijke regels aangaande de kwaliteit van de dienstverlening aan de sociaal verzekerde door de OISZ, door toedoen van de wet van 11 april 1995 ter invoering van het “Handvest van de sociaal verzekerde”. Dit Handvest legt aan de OISZ vijf kwaliteitsvereisten op: rechtszekerheid, toegankelijkheid, doorzichtigheid, snelheid en nauwkeurigheid en tot slot vereenvoudiging van de administratieve verplichtingen. De verschillende vereisten van het Handvest vormden een van de hoofdlijnen van de opstelling van de eerste bestuursovereenkomsten; oprichting van een College van de 15 administrateurs-generaal, het College van de openbare instellingen van Sociale zekerheid. Dit advies- en coördinatieorgaan, dat in het midden van de jaren negentig het daglicht zag (19), biedt de instellingen de mogelijkheid om unaniem hun stem te laten horen in de politieke wereld. Het is ook de plaats bij uitstek om de samenwerkingsverbanden en gemeenschappelijke

(16) De jaarlijkse vakanties komen niet in aanmerking in het systeem van het globaal beheer van het stelsel van de werknemers. Zie onder meer: Het globaal financieel beheer van de sociale zekerheid der werknemers, in Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 2, 1997. (17) Smals-MvM is een VZW die de sociale sector en federale overheidsdiensten ondersteunt en begeleidt bij hun informatiebeheer. De geboden ICT-dienstverlening gaat van het ontwikkelen van software, het installeren van de nodige hardware tot het ter beschikking stellen van gespecialiseerd personeel. (18) Robben, F. en Maes, P., De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid anno 2004, in Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 1, 2004, pp. 145-174. (19) Ingevoerd door art. 30 van het KB van 3 april 1997 houdende maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid.

429

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:44

Pagina 430


initiatieven van de 15 instellingen voor aangelegenheden met betrekking tot het beheer van de openbare instellingen van sociale zekerheid, het beleid op het vlak van het personeel en de gemeenschappelijke projecten (zoals DMFA) te bespreken en erover te overleggen.

3.2.

DOELTREFFENDERE WERKING VAN DE OISZ De OISZ zijn autonome instellingen, d.w.z. dat ze, ten overstaan van de Voogdij, voor wat hun interne werking betreft, over een zekere manoeuvreerruimte beschikken. Het vroegere kader, dat door de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van algemeen nut werd ingevoerd, werd vervangen door het KB van 3 april 1997 houdende maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid. Dit koninklijk besluit introduceert het contractualiseringsprincipe (en dus ook een versoepeling van de hiërarchische relatie tussen de Voogdij en de instelling), alsook het begrip opvolging van de resultaten. De OISZ hadden echter niet op het KB van 1997 gewacht om te beginnen met moderniseren:

Gedurende de jaren negentig werd binnen de OISZ het gebruik van de boordtabellen veralgemeend. De boordtabellen zijn opvolgingsinstrumenten waarmee de hulpmiddelen die voor de verwezenlijking van een taak worden toegekend, worden gelinkt aan de nagestreefde doelstelling. De boordtabel is als het ware een foto van de doelstellingen en resultaten van elke instelling en maakt het mogelijk om de doeltreffendheid en geschiktheid van de taken/doelstellingen te meten en te corrigeren (20); Lang voor de rest van de federale overheidssector beschikten de instellingen niet alleen over een budgettaire en globale boekhouding, maar ook over een analytische boekhouding. Dit boekhoudkundige instrument werd vrijwillig door de instellingen ingevoerd en maakt het mogelijk om, door de invoering van een kostenberekeningssysteem, de activiteiten/resultaten van een instelling te linken aan de financiële middelen die aan deze zelfde instelling worden toegewezen. Dit soort instrumenten mag in sommige OISZ dan al aanwezig zijn, jammer genoeg werden ze niet op een uniforme manier in de OISZ geïntegreerd. Sommige instellingen gebruiken in hun dagelijkse beheer reeds technieken als Activity Based Costing (kostenberekening naar activiteit); andere dan weer bevinden zich in de implementatiefase. Bovendien werden deze systemen ingevoerd zonder dat er initiatieven waren om de boekhoudkundige regels en kostenberekeningsregels tussen de instellingen te harmoniseren, wat het gebruik van dergelijke instrumenten tijdens begrotingsdiscussies bemoeilijkt (de andere contracterende partij heeft immers geen garantie betreffende de betrouwbaarheid van het kostenberekeningssysteem dat door de instelling wordt voorgesteld).

(20) (03/12/2004).

430

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:44

Pagina 431


Vanaf de jaren negentig is de informatisering van de instelling sterk toegenomen onder impuls van nieuwe organisaties, zoals de KSZ en de Smalls-MvM, en op verzoek van de federale regering. Zoals voorheen werd beschreven, kregen de kredieten voor de informatisering in de eerste bestuursovereenkomsten bijzonder veel aandacht (21); Een groot aantal instellingen deed een beroep op consultancybedrijven om hun interne processen zo doeltreffend mogelijk te maken; Door de Copernicushervorming werden de administrateurs-generaal evenals hun adjuncten geresponsabiliseerd via de invoering van een mandaatsysteem.

Voor meer informatie: zie de uitleg over de verschillende hervormingen in de bijlage bij dit artikel (22).

3.3.

PARTNERSHIP MET DE VOOGDIJ Ook aan de zijde van de Voogdij nemen initiatieven stilaan concrete vormen aan. Sinds haar oprichting verdubbelt de FOD Sociale Zekerheid haar inspanningen om met de OISZ een partnership aan te gaan: er werden overigens enkele BPR’s in die zin gelanceerd (23). In haar betrekkingen met de andere actoren van de sociale zekerheid, wenst de FOD de klemtoon te leggen op een gemeenschappelijk projectbeheer en een netwerkorganisatie waarin de taken zouden worden verdeeld met het oog op een optimale doeltreffendheid, doelmatigheid en legitimiteit van de sociale zekerheid (24). De FOD Sociale Zekerheid wil niet alleen haar taak van ondersteuning van de Voogdijminister(s) optimaliseren, maar ook haar taak als coördinator (in samenwerking met de OISZ) van het onderhandelingsproces voor nieuwe overeenkomsten en van het opvolgingsproces. Door de ontwikkeling en verwerving van deskundigheid en bekwaamheid binnen eigen diensten en op basis van de conclusies van haar verslag over de uitvoering van de eerste bestuursovereenkomsten (2004), wil de FOD Sociale Zekerheid een permanent overleg op het getouw zetten met de OISZ en de beleidscellen van de Voogdijministers, teneinde samen te bepalen welke de minimum kwaliteitsvereisten zijn waaraan de bestuursovereenkomsten alsook de verslagen van de OISZ en de regeringscommissarissen moeten voldoen. Bovendien werkt de FOD Sociale Zekerheid momenteel aan een herziening van het opvolgingssysteem, waarin de regeringscommissaris een voorrangspositie zou innemen en administratief en methodologisch zou worden ondersteund door de Cel (21) Robben, F. en Maes, P., De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid anno 2004, in Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 1, 2004, pp. 145-174. (22) Larmuseau H., Paper ‘‘cursus overheidsmanagement prof. G. Bouckaert, Master in Overheidsmanagement en -beleid, Katholieke Universiteit Leuven, academiejaar 2003-2004. (23) BPR 1 Relaties FOD SZ – Andere actoren SZ, BPR 2 Beleidsvoorbereiding, BPR 3 Bestuursovereenkomsten. (24) CoperSoc Programma 1 Relatie FOD Sociale Zekerheid – Actoren Sociale Zekerheid, Substuurgroep 25 juli 2002.

431

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:44

Pagina 432


Betrekkingen met de OISZ, van de Directie-generaal Sociaal Beleid. Dit nieuwe systeem wordt uiteraard besproken met de OISZ en de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg en de bedoeling ervan is:

de methodologische en administratieve ondersteuning van de regeringscommissarissen te doen toenemen; de regels inzake de opvolging van de bestuursovereenkomsten te harmoniseren en de methode die voor het verslag over de uitvoering van de eerste bestuursovereenkomsten wordt gebruikt, duurzaam te maken; zowel voor de instellingen als voor de beleidscellen een maximale doorzichtigheid te garanderen van de verslagen en activiteiten die met de opvolging van de bestuursovereenkomsten verband houden.

We merken hierbij tevens op dat de discussie over het College van de commissarissen (25) (of toch ten minste over de invoering van samenwerkingsverbanden voor de opvolging door de FOD Begroting) verre van definitief is afgesloten. Vanuit een concreter standpunt is de FOD Sociale Zekerheid er in de loop van de jaren 2004 en 2005 in geslaagd om: een evaluatie op te maken van de realisatie van de eerste bestuursovereenkomsten; in overleg met het College van de OISZ, de FOD B&B en de betrokken beleidscellen een onderhandelingskader te bepalen voor de toekomstige bestuursovereenkomsten; in overleg met het College van de OISZ kwaliteitscriteria vast te leggen met het oog op het opstellen van de bestuursovereenkomsten, alsook de bijbehorende aanhangsels en uitvoeringsverslagen; in overleg met het College van de OISZ, de FOD B&B en de betrokken beleidscellen, de onderhandelingen over de bestuursovereenkomsten 2006-2008 te coördineren.

4.

EEN EERSTE ERVARING MET VEEL CONTRASTEN Bij de invoering van beheerscontracten voor verschillende autonome instellingen tegelijkertijd staan de politieke en administratieve besluitvormers over het algemeen voor twee verschillende keuzes voor wat de implementatiestrategie betreft: ofwel wordt vóór de effectieve invoering een algemeen, duidelijk omschreven kader ontwikkeld (cyclische fasen, afbakening van de opdrachten, inhoud en kwaliteit van de documenten, enz.); ofwel wordt dit kader achteraf ontwikkeld op basis van een eerste contractualiseringservaring.

432

(25) Zoals voorzien door art. 7 van het KB van 14 november 2001 tot regeling van de benoemingsvoorwaarden en de uitoefening van de opdracht van de Regeringscommissarissen bij de openbare instellingen van sociale zekerheid. Art. 9 van ditzelfde KB bepaalt dat het College een coördinatie- en adviesorgaan is met betrekking tot de aangelegenheden die de bestuursovereenkomsten afgesloten door de openbare instellingen van sociale zekerheid betreffen, en het administratieve toezicht die op deze wordt uitgeoefend.

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:44

Pagina 433


In de socialezekerheidssector hebben de politieke besluitvormers, teneinde de invoering van de bestuursovereenkomsten niet nog meer te vertragen, duidelijk beslist om het contractualiseringsproces zonder algemeen kader te lanceren, waarbij de binnen de OISZ reeds opgedane ervaring inzake strategisch management en prestatiemeting, de kwaliteit van het proces moet waarborgen. In dat opzicht is op het einde van de eerste overeenkomsten tevens een evaluatie voorzien. Het KB van 1997 bepaalde immers dat de eerste bestuursovereenkomst het voorwerp [zou uitmaken] van een verslag door de Voogdijminister aan de Ministerraad, in de loop van de zevenentwintigste maand na de inwerkingtreding ervan. Het ging met andere woorden om een eenmalige evaluatie die op basis van de eerste ervaringen op het vlak van de beheerscontracten moest nagaan welke de marges van de vooruitgang zijn en welke harmonisatie eventueel moet worden doorgevoerd. Deze evaluatie, die door de FOD Sociale Zekerheid wordt georganiseerd, gebeurt in twee fasen, namelijk in 2004 voor de overeenkomsten 2002-2004 en in 2005 voor de overeenkomsten 2003-2005. De eerste resultaten (26) (betreffende de eerste 10 verslagen) werden op 3 december 2004 aan de Ministerraad voorgelegd. De evaluatie geeft een tamelijk contrastrijk beeld van de implementatie van de bestuursovereenkomst: enerzijds worden de onloochenbare voordelen van het gebruik van dit instrument geloofd, maar anderzijds wordt ook gewezen op verbeteringen die moeten worden aangebracht.

4.1.

VERWORVENHEDEN De evaluatie heeft heel wat positieve verworvenheden aan het licht gebracht. Zo konden we onder meer vaststellen dat de OISZ over de nodige hulpmiddelen en ervaring beschikten om hun opdrachten in concrete operationele doelstellingen om te zetten. Het grote aantal operationele doelstellingen (1.202 doelstellingen voor de 15 OISZ) bewijst duidelijk het vermogen van de OISZ om hun acties en resultaten te plannen. De uitvoeringsfase leidde eveneens tot positieve resultaten: van de 1.202 bepaalde operationele doelstellingen konden er 986 naar hun realisatie worden beoordeeld. Bij die 986 operationele doelstellingen konden verschillende realisatiegraden worden waargenomen:

(26) Het aan de Ministerraad voorgelegde verslag kan worden ingekeken op de website van de FOD Sociale Zekerheid.

433

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:44

Pagina 434


Objectifs avecdie vue au delà de Doelstellingen verder reiken dan het evaluatiejaar l'année d'évaluation 11%

Niet-bereikte doelstellingen Objectifs non réalisés 6%

Voorwaardelijk bereikte Objectifs réalisés de manière doelstellingen conditionelle 8%

Bereikte doelstellingen Objectifs réalisés 75%

De meeste instellingen zijn met andere woorden de meeste van hun operationele verbintenissen nagekomen. Behalve deze resultaten betreffende het niveau van de verwezenlijking van de doelstellingen, werd tevens vastgesteld:

434

dat het afsluiten van de bestuursovereenkomsten heeft geleid tot het ontstaan of de verduurzaming van een dynamiek binnen de instellingen in kwestie. In deze instellingen werden beduidende inspanningen geleverd teneinde de te verrichten acties beter te plannen, de verbintenissen in de overeenkomsten beter te definiëren en de uitvoering ervan op een systematischere manier op te volgen door middel van prestatiemeetsystemen en boordtabellen. Een bijzonder positief punt is het feit dat de instellingen aanzienlijke inspanningen hebben geleverd om rond de bestuursovereenkomsten een interne dynamiek te creëren, meestal doordat ze op alle lopende moderniseringsinitiatieven vooruitliepen; dat de bestuursovereenkomsten en de activiteiten- en opvolgingsverslagen over de uitvoering ervan bijdragen tot een groter begrip en een grotere doorzichtigheid wat de doelstellingen en de resultaten van de openbare instellingen van sociale zekerheid betreft. Dankzij dit grotere begrip kan de Staat ook met meer kennis van zaken bestuursovereenkomsten afsluiten; dat de bestuursovereenkomsten kunnen worden gebruikt als een hefboom teneinde binnen de instellingen een dynamiek te creëren rondom een aantal ministeriële prioriteiten (bijvoorbeeld de bepalingen van het Handvest van de sociaal verzekerde).

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:44

Pagina 435


4.2.

VOOR VERBETERING VATBARE PUNTEN De politieke beslissing om bestuursovereenkomsten in te voeren zonder vooraf een kader te definiëren, heeft natuurlijk ook gevolgen gehad op de effectieve uitvoering van de contractcyclus. Zonder daadwerkelijk overleg hebben alle actoren zelf, op hun manier, de door het KB van 1997 bepaalde overlegmomenten en documenten geïnterpreteerd. Daardoor konden het gebruik van de bestuursovereenkomst en de inhoud ervan van de ene tot de andere instelling sterk verschillen. Deze verschillen liggen voornamelijk in de mate van operationalisering van de opdrachten die in de bestuursovereenkomsten zijn opgenomen. Wat de uitvoering van de procedures betreft, werden verschillen vastgesteld in de interpretatie van de door het KB van 1997 voorgeschreven jaarlijkse evaluatie van de bestuursovereenkomst. In sommige gevallen gebeurde de opvolging door de commissaris consequent en werd deze omgezet in een verslag van de commissarissen over de uitvoering van de overeenkomst. In andere gevallen beperkte de opvolging zich tot de ondertekening voor goedkeuring van het verslag van de instelling over de uitvoering van de overeenkomst door de commissarissen. Met betrekking tot de kwaliteit van de informatie die tijdens het contractproces wordt uitgewisseld (overeenkomst, bestuursplan, verslagen), werd vastgesteld dat de OISZ ontegensprekelijk een leerproces doormaakten en dat de kwaliteit van de planning en reporting met de jaren verbeterde. Toch bleef er op het einde van de eerste cyclus nog een niet te verwaarlozen vooruitgangsmarge bestaan: door het gebrek aan duidelijkheid in de omschrijving van de doelstellingen en/of de reporting over de resultaten, kon de evaluatie van de FOD Sociale Zekerheid voor 226 operationele doelstellingen (hetzij 19,5% van het bepaalde totaal) geen advies geven over de verwezenlijking ervan. Behalve dit probleem is er ook nog de kwestie van de betrouwbaarheid van de door de OISZ in hun verslagen opgenomen gegevens. Ook al heeft de evaluatie van de FOD Sociale Zekerheid geen enkel element gevonden dat de betrouwbaarheid van de door de OISZ gebruikte meetsystemen in twijfel kan trekken, blijft het een feit dat er aan de vertegenwoordigers van de Voogdij momenteel geen objectieve garantie kan worden gegeven, via auditsystemen en interne controles, wat de kwaliteit en de betrouwbaarheid van de gegevens over de resultaten van de OISZ betreft. Aangaande de aanpassing van de bestuursovereenkomsten in de loop van de contractcyclus, bepaalde het KB van 1997 dat over elk aanhangsel moest worden ge-sproken en onderhandeld volgens dezelfde onderhandelingsprocedure als voor een nieuwe overeenkomst, d.w.z. via goedkeuring in de Ministerraad en publicatie in het Belgisch Staatsblad. Door de omslachtigheid van een dergelijke procedure werd geen enkel verzoek tot aanhangsel (6 van de 15 overeenkomsten) afgerond, ook al is het RIZIV er dan in geslaagd om zijn aanhangsel te laten ondertekenen door zijn Voogdijminister. Dit weerhield de instellingen er evenwel niet van om hun doelstellingen en verbintenissen in de loop van de contractperiode aan te passen, over het algemeen met de goedkeuring van de regeringscommissarissen, maar niet nood435

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:44

Pagina 436


zakelijk met de tussenkomst/goedkeuring van de betrokken beleidscellen. Het feit dat de beleidscellen niet bij de “informele” aanpassingen betrokken waren, is een probleem op het vlak van de doorzichtigheid van de informatie-uitwisselingen tussen de contracterende partijen. Bovendien is de positie van de regeringscommissaris verre van duidelijk. Kan het feitelijke visum van de regeringscommissaris (zonder bekrachtiging van zijn Voogdijminister) worden gezien als een goedkeuring door de Voogdij van de wijzigingen van het strategische gedeelte van de overeenkomst? Het zou hoe dan ook wenselijk zijn om de aanpassingsprocedure van de overeenkomst te herzien, wil men dit soort misverstanden voorkomen.

5.

CONCLUSIE De hierboven geanalyseerde elementen vormen het huidige organisatie- en managementkader van de contractualisering binnen de 15 OISZ. Maar deze elementen vormen niet alleen het algemene kader waarin elke vorm van optimalisering van het instrument moet passen, maar het zijn ook de prioriteiten bij de verbetering van het gebruik van de bestuursovereenkomst. De SWOT-methode (27) is een erkend managementinstrument waarmee zonder enige twijfel de prioriteiten voor het gebruik van de overeenkomst kunnen worden vastgesteld.

5.1.

BESCHRIJVENDE ANALYSE: WAT ZIJN DE BELANGRIJKE ELEMENTEN? Uit alle hoger genoemde elementen (betrokken actoren, moderniseringshervormingen en implementatie van de eerste overeenkomsten) kunnen enkele belangrijke elementen weerhouden worden die een invloed hebben op het gebruik van de bestuursovereenkomsten. Deze elementen kunnen volgens twee hoofdlijnen in categorieën worden ondergebracht: het niveau waar het element zich bevindt, namelijk binnen een organisatie of een actor die bij de contractualisering betrokken is, en de aard van de invloed van elk element op het beheer van de bestuursovereenkomsten, namelijk een positieve of een negatieve invloed. Als we het organisatorische en administratieve niveau als intern niveau nemen (sterke en zwakke punten) en het interorganisatorische niveau als extern niveau (kansen en bedreigingen) en als we de SWOT-methode toepassen op de socialezekerheidssector met de hierboven beschreven elementen, komen we tot het volgende resultaat:

436

(27) De SWOT-analyse is een managementtechniek waarmee organisatorische bekwaamheden in verband worden gebracht met de elementen van hun omgeving en dat teneinde te bepalen welke de beste strategie is om een bepaald probleem op te lossen. De SWOT-analyse bepaalt vier hoofdelementen: strengths (sterke punten): de pluspunten van de betrokken organisaties; weaknesses (zwakheden): de zwakke punten van de betrokken organisaties; opportunities (kansen): externe factoren die zouden kunnen aanzetten tot de oplossing van het probleem; threats (bedreigingen): externe factoren die het oplossen van het probleem zouden kunnen verhinderen. Zie onder andere Verhoest, K. en Legrain, A., Handleiding Beheersovereenkomsten, Deel 2. Methoden en technieken voor contractmanagement, SBOV, maart 2005, pp. 22-24.

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:44

Pagina 437

Interorganisatorische Interorganisatorische niveau: de de netwerken netwerken niveau:

Organisatorische niveau: niveau: de de Organisatorische betrokken actoren actoren en en organisaties organisaties betrokken


5.2. 5.2.

Positieve Positieve invloed invloed op op de de contractualisering contractualisering Sterke Sterke punten punten Progressieve Progressieve uitwerking uitwerking van van een een systeem systeem voor voor de de meting meting van van de de resultaten resultaten (OISZ) (OISZ) Toegenomen Toegenomen informatisering informatisering (OISZ) (OISZ) Optimalisering Optimalisering van van de de interne interne processen processen (OISZ/FOD) (OISZ/FOD) Rol Rol van van coördinator coördinator van van de de contractprocessen contractprocessen (FOD) (FOD)

Kansen Kansen Middelen Middelen voor voor een een meer meer horizontale horizontale aanpak: aanpak: College College van van de de OISZ, OISZ, Handvest, Handvest, KSZ, KSZ, enz. enz. Druk Druk van van buitenaf buitenaf (sociaal (sociaal verzekerde, verzekerde, politieke politieke wereld, wereld, enz.) enz.) Druk Druk van van binnenuit binnenuit (informele (informele benchmarking benchmarking tussen tussen de de OISZ) OISZ) Onderlinge Onderlinge afhankelijkheid afhankelijkheid tussen tussen de de OISZ OISZ Ervaring Ervaring op op het het vlak vlak van van interorganiinterorganisatorische satorische samenwerking samenwerking

Negatieve Negatieve invloed invloed op op de de contractualisering contractualisering Zwakke Zwakke punten punten Ontbreken Ontbreken van van auditsystemen auditsystemen (OISZ) (OISZ) Geen Geen eenvormige eenvormige of of geharmoniseerde geharmoniseerde analytische analytische boekhouding boekhouding en en berekening berekening van van de de ingediende ingediende kosten kosten (OISZ) (OISZ) Regeringscommissarissen: Regeringscommissarissen: gebrek gebrek aan aan tijd tijd en en ondersteuning ondersteuning (FOD (FOD –– commissarissen) commissarissen) Zwakke Zwakke punten punten bij bij de de operationalisering operationalisering van van de de doelstellingen doelstellingen en en het het afleggen afleggen van van verantwoording verantwoording voor voor wat wat de de uitvoering uitvoering ervan ervan betreft betreft (OISZ) (OISZ) Ontbreken Ontbreken van van gewoonte gewoonte op op politiek politiek niveau niveau voor voor het het gebruik gebruik van van de de bestuursovereenkomst bestuursovereenkomst

Bedreigingen Bedreigingen Heterogeen Heterogeen netwerk netwerk Weinig Weinig integratie integratie tussen tussen de de strategische strategische Voogdij Voogdij en en de de budgettaire budgettaire Voogdij Voogdij Weinig Weinig integratie integratie tussen tussen de de verschillende verschillende strategische strategische voogdij-instanties voogdij-instanties Weinig Weinig ontwikkeld ontwikkeld gemeenschappelijk gemeenschappelijk kader kader voor voor de de contractualisering contractualisering Onbuigzaamheid Onbuigzaamheid van van de de aanpassingsprocedure aanpassingsprocedure

NORMATIEVE NORMATIEVE ANALYSE: ANALYSE: VERGELIJKING VERGELIJKING VAN VAN DE DE VERSCHILLENDE VERSCHILLENDE ELEMENTEN ELEMENTEN Volgens de SWOT-methode moeten bepaalde elementen die in de analytische tabel zijn opgenomen, met elkaar worden vergeleken: de relaties tussen de zwakke punten en de bedreigingen kunnen het gebruik van de bestuursovereenkomsten het meest in het gedrang brengen. Deze relaties vormen volgens deze methode de hoofdlijnen van de modernisering ter verbetering van de contractualisering binnen de sociale zekerheid.

437

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:47

Pagina 438


Heterogene Heterogene invoering invoering van van ABB ABB (28) (28)

Problemen Problemen commissarissen commissarissen

Zwakke Zwakke punten punten informatie informatie

Lijn 33 Lijn

Lijn 11 Lijn

Lijn 22 Lijn

Lijn 33 Lijn

Politieke Politieke verbintenis verbintenis

Ontbreken Ontbreken van van auditsysteem auditsysteem

Coördinator Coördinator

E-gov E-gov

Interne Interne processen processen

Meting Meting resultaten resultaten

Organisatorische niveau: niveau: organisatie organisatie van van de de OISZ, OISZ, FOD FOD en en Organisatorische Strategische cellen cellen Strategische Sterke punten punten Zwakke punten punten Sterke Zwakke

5.3. 5.3.

Kansen Kansen Bedreigingen Bedreigingen

Interorganisatorisch Interorganisatorisch niveau: niveau: organisatie organisatie van van het het netwerk netwerk

Horizontale Horizontale middelen middelen Druk van van Druk buitenaf buitenaf Druk van van Druk binnenuit binnenuit Onderlinge Onderlinge afhankelijkafhankelijkheid heid SamenwerSamenwerkingservaring kingservaring Heterogeen Heterogeen netwerk netwerk Integratie Integratie Begroting –– Begroting Voogdij Voogdij Integratie Integratie voogdijvoogdijinstanties instanties Zwak Zwak gemeengemeenschappelijk schappelijk kader kader Zwakke Zwakke punten punten aanhangsels aanhangsels

Lijn 33 Lijn

Lijn 22 Lijn

Lijn 33 Lijn

Lijn 33 Lijn

Lijn 22 Lijn

Lijn 33 Lijn

Lijn 11 Lijn Lijn 22 Lijn Lijn 33 Lijn Lijn 22 Lijn Lijn 33 Lijn

Lijn 11 Lijn

Lijn 22 Lijn Lijn 33 Lijn Lijn 11 Lijn

HOOFDLIJNEN VOOR VOOR VERBETERING VERBETERING HOOFDLIJNEN Op basis basis van van deze deze analyse analyse konden konden drie drie hoofdlijnen hoofdlijnen voor voor verbetering verbetering worden worden Op bepaald: bepaald: leggen leggen van van een een link link tussen tussen doelstellingen doelstellingen en en middelen; middelen; reorganisatie van de Voogdij; reorganisatie van de Voogdij; grotere grotere doorzichtigheid doorzichtigheid van van de de contractcyclus. contractcyclus.

5.3.1. 5.3.1.

Hoofdlijn 1: 1: leggen leggen van van een een link link tussen tussen doelstellingen doelstellingen en en middelen middelen Hoofdlijn Het eerste eerste probleem probleem dat dat in in verband verband met met de de bestuursovereenkomsten bestuursovereenkomsten moet moet worden worden Het opgelost, ligt ligt in in het het gebrek gebrek aan aan integratie integratie tussen tussen de de delen delen van van de de bestuursovereenbestuursovereenopgelost, komst, namelijk namelijk het het strategische strategische en en het het budgettaire budgettaire gedeelte. gedeelte. De De bestuursovereenbestuursovereenkomst, (28) Activity Activity Based Based Budget. Budget. (28)

438

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:47

Pagina 439


komsten hebben immers tot doel de efficientie van de administratieve machinerie van de sociale zekerheid te verbeteren. De goede verwezenlijking van de in de overeenkomst opgenomen doelstellingen (die essentieel zijn gericht op de dienstverlening aan de sociaal verzekerde en de interne werking van de instellingen), alsook de opvolging van deze verwezenlijking vormen hierbij zeer zeker een essentiële stap. De performantie van de instellingen wordt evenwel niet alleen gemeten aan de hand van de verwezenlijking van deze doelstellingen. Er moet ook met twee andere criteria rekening worden gehouden:

doelmatigheid: de middelen moeten zo rationeel mogelijk worden gebruikt om de doelstellingen zo veel mogelijk te verwezenlijken; zuinigheid: de hulpmiddelen (personeel, financiële middelen, enz.) die ter beschikking van de instelling worden gesteld, moeten zo goed mogelijk worden beheerd.

Om het naleven van deze twee criteria door de OISZ te kunnen evalueren, is de invoering noodzakelijk van een meerjaarlijkse, op de performantie gebaseerde begroting waarin duidelijk wordt vastgelegd welke de kosten van de realisatie van elke doelstelling en opdracht zijn. Opdat in de contractualisering zowel de input als de output worden geïntegreerd, moet aan twee voorwaarden worden voldaan:

de instellingen moeten beschikken over een betrouwbare, geldige en gecontroleerde kostenberekeningsmethode voor de prestaties en over een geharmoniseerde analytische boekhouding, teneinde de Voogdij te kunnen inlichten over de strategische of budgettaire gevolgen van hun beslissingen; de voogdij moet zich ertoe verbinden om de gevolgen van haar beslissingen voor het begrotingskader en/of de verbintenissen van de OISZ te bespreken. Ondanks het contractualiseringssysteem kan het primaat van de politieke overheid waar het gaat om het bepalen van prioriteiten, niet op de helling worden gezet. Wat wel moet worden vermeden, zijn situaties waarbij nieuwe opdrachten worden opgelegd zonder dat daarvoor een begrotingsenveloppe wordt toegekend, of waarbij begrotingsbesparingen moeten worden doorgevoerd zonder dat het prestatieniveau wordt aangepast. Als er op politiek niveau geen bereidheid is om het spel van de contractualisering te spelen, zouden tal van instellingen de invoering van een analytische boekhouding en een Activity Based Budget (ABB) wel eens kunnen beschouwen als peperdure hervormingen zonder reële toegevoegde waarde.

Deze veranderingen binnen de contracterende partijen worden nutteloos indien niet tegelijkertijd bepaalde elementen van het contractnetwerk worden hervormd:

de link tussen de inputs en de outputs kan slechts worden gelegd als elke contracterende partij zelf leert om deze twee essentiële elementen te linken. Voor de OISZ gaat het erom, methodes als ABB (zie hierboven) in te voeren. Voor de Voogdij vereist dit meer coördinatie tussen de Voogdij voor de “input” (de Minister van Begroting en zijn administratie) en die voor de “output” (de Voogdijminister en zijn administratie); 439

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:47

Pagina 440


5.3.2.

politieke prioriteiten kunnen radicaal en in zeer korte tijd veranderen. Voor de OISZ heeft dat tot gevolg dat hun begrotingskader en/of strategische kader in de loop van de overeenkomst compleet kan veranderen. Om de afstemming tussen de toegekende middelen en de verbintenissen te behouden, moeten de contractualiseringsactoren over een flexibele aanpassingsprocedure kunnen beschikken om de overeenkomst aan de nieuwe politieke situaties aan te passen.

Hoofdlijn 2: reorganisatie van de Voogdij Doordat het de strategische Voogdij voor de opvolging aan tijd en middelen ontbreekt, wordt de reeds bestaande informatieasymmetrie ten nadele van de Voogdijoverheid nog versterkt. De opvolging is een essentiële fase, wil men voldoende transparantie garanderen inzake de resultaten van de OISZ en wil de Voogdij over de nodige gegevens beschikken om zijn rol van medeondertekenaar van de overeenkomst ten volle te kunnen vervullen. De consolidering van de functie van regeringscommissaris vormt een van de pijlers van deze hervorming en vereist een aantal veranderingen:

harmonisatie van de opvolgingsmethodes die door de regeringscommissarissen worden gebruikt; administratieve ondersteuning; uitwerking van een functieprofiel; uitwerking van een gemeenschappelijk kader voor zijn bevoegdheden en opdrachten; specifieke opleiding met het oog op de realisatie van zijn opdrachten.

Sommigen zijn van oordeel dat de ideale oplossing zou liggen in de creatie van de post van voltijds commissaris, die zich met verschillende instellingen zou bezighouden en in een FOD zou worden geïntegreerd. Deze oplossing zou het probleem van het tijdsgebrek oplossen en zou stellig een professionalisering en een grotere continuïteit van de opvolging mogelijk maken. Aan de andere kant mogen we niet vergeten dat de commissaris de Voogdijminister vertegenwoordigt en dat deze laatste moet kunnen beschikken over ambtenaren die zijn politieke visie inzake het beheer van de verschillende takken van de sociale zekerheid waarvoor hij bevoegd is, kan verdedigen. De professionele commissarissen moeten met andere woorden in de opvolging van de instellingen een politieke visie kunnen integreren. Elke hervorming van de functie van regeringscommissaris moet hoe dan ook verschillende veranderingen ondergaan op het vlak van het contractualiserings-netwerk:

440

invoering van samenwerkingsverbanden tussen de strategische Voogdij en de budgettaire Voogdij, opdat beide commissarissen (die van Begroting en die van de Voogdij) hun tussenkomsten bij hun respectieve instellingen op de optimale manier kunnen coördineren;

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:47

Pagina 441


5.3.3.

invoering van samenwerkingsverbanden tussen de FOD Sociale Zekerheid, de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg en de Minister belast met de strategische voogdij, opdat een gemeenschappelijk kader de acties van de vertegenwoordigers van de Voogdij afbakent; grotere bereidheid binnen de Voogdij om de contractualiseringslogica te integreren, teneinde te komen tot een reorganisatie en een betere informatiestroom; onderhandeling over en opstelling van een kader dat gemeenschappelijk is voor de Voogdij en de OISZ en waarin de behoeften van de Voogdij, de taak van de commissaris en de verbintenissen van de instellingen op het vlak van informatieverstrekking duidelijk zijn gedefinieerd.

Hoofdlijn 3: grotere doorzichtigheid van de contractcyclus Het gebrek aan eenvormigheid bij de uitvoering van de overeenkomsten, alsook de zwakke punten op het vlak van de kwaliteit van de informatieverstrekking door de OISZ (overeenkomst en verslagen) werden in het globale evaluatieverslag over de uitvoering van de eerste bestuursovereenkomsten vastgesteld: voor de eerste bestuursovereenkomsten had bijna een op de vijf operationele doelstellingen te kampen met een gebrek aan duidelijkheid in sommige delen van de overeenkomsten of verslagen. Een betere doorzichtigheid wat de resultaten van de OISZ betreft, maakt deel uit van de doelstellingen van de modernisering van de instellingen. De informatiestroom die door de instellingen werd opgestart, heeft eveneens te lijden onder een gebrek aan waarborgen die de instellingen kunnen geven inzake de nauwkeurigheid, geldigheid en betrouwbaarheid van hun meetsysteem en dus van de informatie in hun overeenkomsten en hun verslagen. Ook al lijkt deze situatie momenteel niet al te problematisch te zijn, toch zal, door meer klemtoon te leggen op de informatiestroom naar de Voogdij toe, de oprichting van de cel voor interne controle en interne audit steeds onvermijdelijker worden. De kwaliteit van de informatieverstrekking en de invoering van waarborgen voor de meetsystemen kunnen alleen worden verbeterd:

op voorwaarde dat een gemeenschappelijk kader wordt opgesteld teneinde het vereiste kwaliteitsniveau te bepalen, evenals de verwachtingen van de Voogdij ten overstaan van de informatiestromen die door de OISZ ter beschikking worden gesteld. Het ontbreken van een dergelijk kader heeft geleid tot enige onzekerheid inzake de afbakening van de taken tussen de verschillende actoren en de draagwijdte van sommige contractcyclusgebonden gebeurtenissen en documenten. Dat had tot gevolg dat het voor de Voogdij moeilijk was om wegwijs te geraken in deze ongeordende informatiestroom, omdat ze niet wist welk document of welke gebeurtenis voorrang moest krijgen. Opdat de verschillende actoren (en vooral dan de Voogdij) de contractcyclus beter kunnen beheersen, dient in overleg met de OISZ een minimumkader te worden afgebakend ter bepaling van (29):

(29) G. Bouckaert en T. Auwers, Prestaties meten in de overheid, Die Keure, Brugge, pp. 55-83.

441

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:47

Pagina 442


– de inhoud en het minimale kwaliteitsniveau van de verschillende contractcyclusgebonden documenten: overeenkomst, bestuursplan, jaarverslag en tussentijds verslag. Het naleven van internationaal erkende criteria, zoals de SMART-criteria (30); – de procedures voor de verschillende fasen van de cyclus: onderhandeling, opvolging en evaluatie; – de rol, opdrachten en bekwaamheden van de verschillende betrokken actoren; als men binnen de Voogdij meer bereid is om de contractualiseringslogica te integreren teneinde de informatiestromen te reorganiseren en te optimaliseren, in het bijzonder door verwachtingen en behoeften op het vlak van informatie (inhoud en termijnen) ten overstaan van de OISZ te bepalen. De verwachtingen van de Voogdij kunnen alleen worden gepreciseerd indien er tussen de verschillende bestanddelen van de Voogdij wordt overlegd, teneinde de verzoeken van de Voogdij eenvormig te maken. Deze gemeenschappelijke visie moet de kwaliteit van de tussen de Voogdij en de instellingen uitgewisselde informatie garanderen, waarbij toch de autonomie en de bijzonderheden van elke instelling worden gerespecteerd. De uitwerking van een dergelijke gemeenschappelijke visie is des te belangrijker omdat moet worden voorkomen dat de instellingen voor het meten van de resultaten hervormingen doorvoeren die dermate van elkaar verschillen dat ze aan het nieuwe gemeenschappelijke kader moeten worden aangepast.

5.4.

CONCLUSIE De sociale zekerheid kan nu met andere woorden bogen op een drie jaar oude ervaring voor wat het gebruik van de bestuursovereenkomst betreft. Uit de evaluatie van de eerste 15 overeenkomsten is duidelijk gebleken dat er nood is aan een dergelijk instrument en dat de meeste administratieve actoren van de sociale zekerheid er hun steun aan verlenen. Op de vooravond van de afsluiting van nieuwe overeenkomsten bleek het noodzakelijk om te bepalen welke elementen het gebruik van de bestuursovereenkomsten zouden kunnen bevorderen of juist afremmen. Drie hoofdfactoren werden al snel duidelijk:

een heterogene organisatorische omgeving; een sterke traditie op het vlak van managementhervormingen (evenwel soms met een niet-gecoördineerde implementatie); een contrastrijke invoering van de bestuursovereenkomst.

Bij de analyse van deze elementen is gebleken dat in verband met de contractualisering drie hoofdlijnen moesten worden gevolgd:

koppeling van de doelstellingen/resultaten aan de toegekende middelen en dat, op het niveau van de overeenkomst, maar ook voor de opvolging en het afleggen van verantwoording;

(30) Specific (specifiek), Measurable (meetbaar), Achievable (haalbaar), Relevant (relevant) & Time based (met een duidelijke tijdslimiet).

442

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:47

Pagina 443


professionalisering van de opvolging van de overeenkomsten door de Voogdij; in overleg opgesteld kader voor de contractcyclus, in het bijzonder voor de informatiestroom tussen de verschillende actoren.

Bij een “horizontale” aflezing van de SWOT-matrix zien we welke de voornaamste bedreigingen van de contractualisering binnen de sociale zekerheid zijn:

het is geen verrassing dat het gebrek aan organisatie en coördinatie van de Voogdij in alle hoofdlijnen voor modernisering terugkomt, vooral als het probleem nog een stuk groter wordt door het feit dat de politieke overheid het moeilijk heeft om het contractualiseringsproces ten volle te aanvaarden. Indien immers de Federale Staat zijn verbintenissen niet nakomt en eenzijdig maatregelen oplegt, kan de andere contracterende partij, met name elke OISZ, zich terecht afvragen of ze nog door de bestuursovereenkomst gebonden is; de heterogeniteit van de interne organisatie van de instellingen en het verschil in visie dat elke instelling over de bestuursovereenkomst heeft, kunnen bij de betrekkingen met de Voogdij tot enige onzekerheid leiden. Bij de uitvoering van de tweede bestuursovereenkomsten zou het goed zijn om na te denken over de uitwerking van een gemeenschappelijke visie – voor de OISZ onderling, voor de Voogdij-instanties onderling en voor de Voogdij-instanties en de OISZ – ten opzichte van de bestuursovereenkomst en het gebruik daarvan.

Het is niet de bedoeling van dit artikel om voor de hervorming van het contractualiseringssysteem binnen de Belgische sociale zekerheid een waar actieplan op het getouw te zetten. Toch moet, in het licht van de resultaten van deze analyse, worden bepaald welke de voorwaarden zijn waarmee deze hervormingen rekening zullen moeten houden.

incrementele implementatie: geen van deze hervormingen kan worden doorgevoerd indien ze niet in de huidige architectuur en bestuurlijke organisatie wordt geïntegreerd. Uit de hervormingen die in de jaren tachtig werden doorgevoerd, blijkt dat het huidige systeem geleidelijk aan tot stand kwam. Bovendien werden voor een groot aantal hervormingen (boordtabellen, globaal beheer, interne herstructurering, enz.) noemenswaardige resultaten behaald op het vlak van performantieverbetering. Het zou dan ook logisch zijn om van de verworvenheden van deze hervormingen gebruik te maken om de genoemde veranderingen ten uitvoer te brengen; overlegde implementatie: voor de meeste hervormingen is harmonisatie van de werkwijzen van de instellingen onontbeerlijk. De prioriteitslijnen zijn de invoering van nieuwe processen en procedures, bij de onderhandeling, uitvoering, opvolging én evaluatie van de bestuursovereenkomsten. De invoering van dergelijke processen is alleen mogelijk indien de verschillende actoren worden geraadpleegd en de nieuwe processen door overleg met deze laatste worden getest. Het socialezekerheidsnetwerk mag dan al kampen met een chronisch gebrek aan overleg, het beschikt toch over de wil en een aantal coördinatiemechanismen, waarvan niet alleen de autonomie maar ook het paritaire beheer van de instellingen dient te worden gerespecteerd. 443

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:47

Pagina 444


Het aan de Ministerraad voorgelegde evaluatieverslag en het verslag van het Rekenhof hebben duidelijk aangetoond dat de wil om de bestuursovereenkomst te gebruiken om de resultaten te optimaliseren, wel degelijk aanwezig was binnen de openbare instellingen van sociale zekerheid en dat de Federale Staat zich steeds meer bewust werd van zijn verantwoordelijkheid ten overstaan van het contractualiseringssysteem. We kunnen alleen maar hopen dat deze wil blijft voortbestaan om het systeem te verbeteren. De eerste contacten in het kader van de onderhandelingen over de volgende overeenkomsten doen dit in elk geval veronderstellen. (Vertaling) __________

444

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:47

Pagina 445


BIBLIOGRAFIE ARTIKELEN EN WERKEN Het globaal financieel beheer van de sociale zekerheid der werknemers, in Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, nummer 2, 734 p., 1997. Bouckaert, G. en Auwers, T., Prestaties meten in de overheid, Die Keure, Brugge, 205 p., 1999. Larmuseau H., Paper ‘‘cursus overheidsmanagement prof. G. Bouckaert‘‘, Master in Overheidsmanagement en -beleid, Katholieke Universiteit Leuven, academiejaar 2003-2004. Quertainmont P., La technique des contrats d’administration en vue de responsabiliser les organismes de sécurité sociale: panacée ou placebo?, in Administration publique, 4, pp. 277-293, 1998. Robben, F. en Maes, P., De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid in 2004, in Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 1, pp. 147-174, 2004. Verhoest, K. en Legrain, A., i.s.m. Line Putseys, Handleiding Beheersovereenkomsten. Deel 1. Procedures en actoren, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 48 p., maart 2005. Verhoest, K. en Legrain, A., i.s.m. Line Putseys, Handleiding Beheersovereenkomsten. Deel 2. Methoden en technieken voor contractmanagement, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 159 p., maart 2005. Verhoest, K. en Legrain, A., Le Secteur public en France et en Belgique: de la coordination hiérarchique à la coordination par réseaux, in Politiques et Management Public, 22 (3), pp. 163-191, 2003. Verhoest, K., Legrain, A. en Bouckaert, G., Over samenwerking en afstemming. Instrumenten voor een optimale beleids- en beheerscoördinatie in de publieke sector, Academia Press, Gent, 307 p., 2003. Verstraeten, J. Techniek van de bestuursovereenkomst ter responsabilisering van de openbare instellingen van de sociale zekerheid. Vademecum voor de bestuurders, in Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 3, pp. 547-569, 2001.

ADMINISTRATIEVE DOCUMENTEN Rekenhof, De bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid. Een beheersinstrument voor de Staat, Brussel, 44 p., maart 2005. DGSOC, Beknopt Overzicht van de Sociale Zekerheid in België, FOD Sociale Zekerheid, Brussel, 2000.

445

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:47

Pagina 446


DGSOC, Globaal syntheseverslag over de uitvoering van de Bestuursovereenkomsten 2002-2004, FOD Sociale Zekerheid, Brussel, 2004. DGSOC, Globaal Syntheseverslag over de uitvoering van de Bestuursovereenkomsten 2003-2005, FOD Sociale Zekerheid, Brussel, 2005 (voorlopig verslag). CoperSoc Programma 1 Relatie FOD Sociale Zekerheid – Actoren Sociale Zekerheid, Substuurgroep, 25 juli 2002. BPR 3 Bestuursovereenkomsten (Copersoc): Programma Bestuursovereenkomsten, Verslag Substuurgroep, 25/9/02. Smet, A. en Demey, J., Juridische impact van de bestuursovereenkomst op de werking van de HZIV, Hulpkas voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering, Brussel, 16 p., 2004.

JURIDISCHE GRONDSLAG Wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut. Wet van 25 april 1963 betreffende het beheer van de instellingen van openbaar nut voor sociale zekerheid en sociale voorzorg. KB van 5 augustus 1986 houdende algemene regeling inzake de begroting en de boekhouding der instellingen van openbaar nut behorend tot categorie D. KB van 10 oktober 1986 tot uitvoering van artikel 53, achtste lid van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994. Wet van 30 maart 1994 houdende sociale bepalingen. Wet van 11 april 1995 tot invoering van het “Handvest van de sociaal verzekerde”. KB van 3 april 1997 houdende maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid. KB van 23 mei 2001 houdende oprichting van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid. KB van 14 november 2001 tot regeling van de benoemingsvoorwaarden en de uitoefening van de opdracht van de Regeringscommissarissen bij de openbare instellingen van sociale zekerheid. 446

LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:47

Pagina 447


KB van 28 augustus 2002 betreffende de responsabilisering van de verzekeringsinstellingen met betrekking tot het bedrag van hun administratiekosten.

447

448

Wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut.

Wet van 25 april 1963 betreffende het beheer van de instellingen van openbaar nut voor sociale zekerheid en sociale voorzorg.

KB van 8 januari 1973 tot vaststelling van het statuut van het personeel van sommige instellingen van openbaar nut.

Informaticaontwikkeling van Smalls-MvM.

1954

1963

1973

1985

- Het personeelsstatuut is hetzelfde als dat van het personeel van de federale overheidsbesturen. - De personen die met het dagelijkse beheer zijn belast, worden volgens specifieke regels geselecteerd. - De personeelsformatie is vast en de conjuncturele factoren worden via het statuut van contractueel voor bepaalde duur geabsorbeerd.

Personeel

De financiële middelen afkomstig van de bijdragen op het loon en van de Staat worden volgens vaste verdeelsleutels tussen de OISZ verdeeld.

Financiën

10:47

Het beheer van de instelling gebeurt onder de leiding en de controle van een beheerscomité, waarmee het paritair beheer van de sociale zekerheid wordt ingevoerd. Het dagelijkse bestuur is ten laste van een leidende ambtenaar. Toepassing, op het personeel van de instellingen, van de wijzigingen van het Gilsonstatuut aan het statuut van het personeel van de federale overheidsbesturen. Invoering van de Oracledatabase en van het Stratussysteem.

De OISZ krijgt rechtspersoonlijkheid en beheert zichzelf autonoom onder de voogdij van een minister.

Organisatie

2/03/2006

Algemene reglementering

Algemeen kader van de hervormingen

BIJLAGE: SAMENVATTING VANVAN DE DE AANGEVATTE HERVORMINGEN BIJLAGE: SAMENVATTING AANGEVATTE HERVORMINGEN

LEGRAIN-NED.qxp Pagina 448


1995

1995

1994

1994

1991

1990 1991

Wet van 11 april 1995 tot invoering van het “Handvest van de sociaal verzekerde”. Wet van 11 april 1995 tot invoering van het “Handvest van de sociaal verzekerde”.

Wet van 30 maart 1994 houdende sociale bepalingen. Wet van 30 maart 1994 houdende sociale bepalingen.

23

Aanpassing van de interne procedures met de bedoeling de rechtszekerheid, de toegankelijkheid, dede doorzichtigAanpassing van interne heid, de snelheid de procedures met deenbedoeling nauwkeurigheid te verbeteren de rechtszekerheid, de toeen de administratieve procegankelijkheid, de doorzichtigdures te vereenvoudigen. heid, de snelheid en de nauwkeurigheid te verbeteren en de administratieve procedures te vereenvoudigen.

informatiebeheer binnen de De taak van de KruispuntOISZ coördineren, bank te van de Sociale bij te dragen tot en te waken over hethet behoud Zekerheid bestaat erin van de gegevens en de sector informatiebeheer binnen de te voorzien van belangrijke OISZ te coördineren, bij te dragen statistische informatie. tot en te waken over het behoud van de gegevens en de sector te voorzien van belangrijke statistische informatie.

Begin van strategische planning en performantiemeting. De taak vanstrategische de KruispuntBegin van bank van de planning en Sociale performantieZekerheid meting. bestaat erin het

Ontwikkeling van de informaticanetwerken.

zekerheid.

Personeel

- De financiële middelen van de OISZ worden globaal beheerd (RSZ Globaal beheer). - De financiële middelen -van Dede financiering van elke OISZ worden OISZ steunt op dier reële globaal beheerd (RSZ kasbehoeften. Globaal beheer). - De financiering van elke OISZ steunt op dier reële kasbehoeften.

Inleiding van een geharmoniseerd boekhoudkundig plan voor alle OISZ, in overeenstemming met de Inleiding van een geharmobeginselen van de econoniseerd boekhoudkundig mische boekhouding. plan voor alle OISZ, in overeenstemming met de beginselen van de economische boekhouding.

Financiën

10:47

1990

KB van 5 augustus 1986 houdende algemene regeling betreffende de begroting en de boekhouding KB van 5 augustus 1986 der instellingen van openhoudende algemene regebaar nut behorend ling betreffende de tot begrocategorie ting en deD. boekhouding der instellingen van openProgressieve invoering baarde nut behorend tot van boordtabellen. categorie D. Progressievevan invoering Oprichting de van de boordtabellen. Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. Oprichting van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid.

Organisatie Ontwikkeling van een de inforOntwikkeling van informaticanetwerken. matiseringsplan voor de sociale

2/03/2006

1986

1986





449

450

KB van 23 mei 2001 houdende oprichting van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid.

KB van 14 november 2001 tot regeling van de benoemingsvoorwaarden en de uitoefening van de opdracht van de Regeringscommissarissen bij de openbare instellingen van sociale zekerheid.

2001

- Invoering van een kader voor een doeltreffend beheer van de instelling. - Invoering van de bestuursovereenkomsten. - Invoering van het College van de OISZ. - Oprichting van een specifieke FOD belast met de voorbereiding, ondersteuning en coördinatie van het algemene beleid inzake sociale zekerheid, alsook met de besturing en opvolging van de socialezekerheidsinstellingen van algemeen nut en de openbare instellingen van sociale zekerheid. - Kader voor de uitvoering van de opdrachten van de regeringscommissarissen. - Invoering van een College van Regeringscommissarissen.

- Lancering van voor alle OISZ gemeenschappelijke e-gov-projecten. - Gemeenschappelijk informatiebeheer voor de arbeidscontracten. Kader voor de autonomie op het vlak van Human resource management.

Personeel

Kader voor de financiële autonomie: transfermogelijkheden en flexibel beheer van het vastgoedpatrimonium.

Financiën

10:47

2001

Lancering van de projecten voor administratieve vereenvoudiging van de verplichtingen van de werkgevers ten overstaan van de socialezekerheidsinstellingen. KB van 3 april 1997 houdende maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid.

Organisatie

2/03/2006

1997

1996 -…





Copernicushervorming

Ondertekening van de bestuursovereenkomsten 2003-2005 van de overige 5 OISZ.

2002 2003

2003


Ondertekening van de bestuursovereenkomsten 2002-2004 van 10 OISZ.

2002

- Modernisering van de ambtenarenloopbaan, competentiemeting, ontwikkelcirkel. Deadministrateuradministrateur–-–De generaal en zijn adjunct behoren voortaan tot het statuut managementfunctie, op voorwaarde dat ze slagen voor een test.

Personeel

Financiën

10:47

- De begroting van de instelling bestaat uit een opdrachtenbegroting en een beheersbegroting. Alleen de beheersbegroting (bestaande uit de exploitatiekosten gefinancierd door enveloppen) past in het kader van de bestuursovereenkomst. - De geplande invoering van positieve en negatieve sancties werd uitgesteld.

- De begroting van de instelling bestaat uit een opdrachtenbegroting en een beheersbegroting. Alleen de beheersbegroting (bestaande uit de exploitatiekosten gefinancierd door enveloppen) past in het kader van de bestuursovereenkomst. - De geplande invoering van positieve en negatieve sancties werd uitgesteld.

2/03/2006

De opdrachten en doelstellingen (evenals de gekwantificeerde verbintenissen) worden hierin vastgelegd. Voor de uitvoering van de doelstellingen wordt een bestuursplan opgesteld.

De opdrachten en doelstellingen (evenals de gekwantificeerde verbintenissen) worden hierin vastgelegd. Voor de uitvoering van de doelstellingen wordt een bestuursplan opgesteld.

Organisatie




451

452 De uitvoering van de in de bestuursovereenkomsten opgenomen doelstellingen werd gecontroleerd en er werden voorstellen geformuleerd met de bedoeling om de bestuursovereenkomst zo optimaal mogelijk op te stellen en te gebruiken. Zie hoger.

- Onderhandelingskader door alle actoren goedgekeurd. - Kwaliteitscriterium geformuleerd voor het opstellen van doelstellingen.

Globaal syntheseverslag over de uitvoering van de Bestuursovereenkomsten 2002-2004 (Ministerraad van 3 december 2004).

Evaluatie van de overeenkomsten 2003-2005 door de FOD Sociale Zekerheid.

Onderhandeling over de overeenkomsten 20062008.

2005

Organisatie

2004


Nieuw indexcijfer (liquidatiepercentage) voor de evolutie van de budgetten op het vlak van personeel.

Personeel


Kader in onderlinge overeenstemming vastgelegd, teneinde een onderscheid te maken tussen de aan de opdrachten toegewezen budgetten en de aan de projecten toegewezen budgetten.

Financiën

LEGRAIN-NED.qxp 2/03/2006 10:47 Pagina 452


LEGRAIN-NED.qxp

2/03/2006

10:47

Pagina 453


INHOUDSTAFEL


1. CONTRACTUALISERING BINNEN DE SOCIALE ZEKERHEID

415

1.1. VOORWERP VAN DE CONTRACTUALISERING: DE OPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. THEMA VAN DE CONTRACTUALISERING: RESPONSABILISERING EN DECENTRALISERING 1.3. INHOUD VAN EEN BESTUURSOVEREENKOMST . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. KADER VOOR DE UITVOERING VAN EEN BESTUURSOVEREENKOMST . . . . . . . . 1.5. AARD VAN DE BESTUURSOVEREENKOMST . . . . . . . . . . . . . . . . . .

415 416 417 419 420

2. OMGEVING VAN EEN BESTUURSOVEREENKOMST

423

2.1. EEN MEERVOUDIGE POLITIEKE PARTNER . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. EEN NIET MINDER COMPLEXE INTERNE SITUATIE: HET PARITAIR BEHEER . . . . . .

423 427

3. MODERNISERING VAN DE SOCIALEZEKERHEIDSSECTOR

427

3.1. MEER HORIZONTALE AANPAK EN HARMONISATIE . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. DOELTREFFENDERE WERKING VAN DE OISZ . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. PARTNERSHIP MET DE VOOGDIJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

428 430 431

4. EEN EERSTE ERVARING MET VEEL CONTRASTEN

432

4.1. VERWORVENHEDEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. VOOR VERBETERING VATBARE PUNTEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

433 435

5. CONCLUSIE

436

5.1. BESCHRIJVENDE ANALYSE: WAT ZIJN DE BELANGRIJKE ELEMENTEN? . . . 5.2. NORMATIEVE ANALYSE: VERGELIJKING VAN DE VERSCHILLENDE ELEMENTEN 5.3. HOOFDLIJNEN VOOR VERBETERING . . . . . . . . . . . . . . . 5.4. CONCLUSIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

436 437 438 442

BIBLIOGRAFIE

445

BIJLAGE: SAMENVATTING VAN DE AANGEVATTE HERVORMINGEN

448

453

DEVRIES-NED.qxp

27/02/2006

7:57

Pagina 455

DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DE OVERHEIDSINSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID. EEN BEHEERSINSTRUMENT VOOR DE STAAT (1) DOOR

PHILIPPE DEVRIES* en NIKOLA MIRKOVIC** * Auditeur, Rekenhof ** Adjunct-auditeur, Rekenhof

1.

DRAAGWIJDTE EN FILOSOFIE VAN DE AUDIT De onderhavige audit werd uitgevoerd in het kader van de onderzoeksopdracht naar het goede gebruik van de staatsgelden, opdracht die uit hoofde van artikel 5 van zijn organieke wet aan het Rekenhof werd toevertrouwd (2). Het Rekenhof heeft zich over het contractmanagementproces tussen de Staat en de openbare instellingen van sociale zekerheid (OISZ) gebogen. De bestuursovereenkomsten, die worden geregeld door de wet van 26 juli 1996 (3), uitgevoerd door het bijzonderemachtenbesluit van 3 april 1974 (4), hebben als doelstelling te zorgen voor een doeltreffender beheer van de OISZ – en, per slot van zaken, ook de

(1) Het artikel is een weergave van de grote lijnen van de mondelinge uiteenzetting die Ph. Devries en N. Mirkovic hebben gehouden tijdens de studiedag op 14 april 2005 over contractmanagement in België. Het steunt op een verslag van het Rekenhof, getiteld “De bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid: een beheersinstrument voor de Staat”. In dit artikel worden de voornaamste vaststellingen en aanbevelingen van het verslag uiteengezet. Het weerspiegelt evenwel uitsluitend het standpunt van de auteurs en houdt geen enkele verbintenis van het Rekenhof in. Het officiële standpunt van deze instelling staat uitsluitend vermeld in het eigenlijke verslag, dat beschikbaar is op de website (www.rekenhof.be). (2) Wet van 29 oktober 1846 houdende de organisatie van het Rekenhof, zoals deze werd gewijzigd bij de wet van 10 maart 1998. (3) Tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels. (4) Houdende maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid, met toepassing van artikel 47 van de wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels. KB, bevestigd door de wet van 12 december 1997 tot bekrachtiging van de koninklijke besluiten, genomen met toepassing van de wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels, en de wet van 26 juli 1996 strekkende tot realisatie van de budgettaire voorwaarden tot deelname van België aan de Europese Economische en Monetaire Unie.

455

DEVRIES-NED.qxp

27/02/2006

7:57

Pagina 456


dienstverlening aan de burger – door een grotere responsabilisering en de verplichting om verantwoording af te leggen voor hun prestaties. De huidige vijftien bestuursovereenkomsten, die eind 2005 aflopen, moeten immers de te behalen doelstellingen omvatten voor elk van de wettelijke opdrachten van deze instellingen. Deze doelstellingen werden door de instellingen bepaald in overleg met de Staat en moeten het de Staat mogelijk maken om de zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van hun werking te beoordelen. Alle instellingen van sociale zekerheid hebben nu een bestuursovereenkomst ondertekend. De bestuursovereenkomst vormt dan ook een instrument dat door de Staat kan worden benut op het vlak van een goed bestuur. Gezien het belang van de overeenkomsten heeft het Rekenhof het nuttig geacht om een audit uit te voeren aangaande de beheersing van dit contractmanagementproces door de Staat. Concreet ging het erom te onderzoeken hoe de Staat zich heeft georganiseerd om de huidige en toekomstige overeenkomsten te bespreken, af te sluiten, op te volgen en te beoordelen, en in welke mate hij erover heeft gewaakt dat de kwaliteit van de inhoud en de opvolging van de overeenkomsten wordt verzekerd. De bedoeling van de audit was dus niet om de intrinsieke kwaliteit van de 15 momenteel van kracht zijnde bestuursovereenkomsten te beoordelen, evenmin als de rol van de overheidsinstellingen van sociale zekerheid als medecontractant in het proces. Dat verklaart waarom alleen met de personen en diensten die voor rekening van de Staat werken, werd gesproken, met name de regeringscommissarissen die de toezichthoudende overheden vertegenwoordigen, en de vertegenwoordigers van de betrokken federale overheidsdiensten (FOD’s). De vertegenwoordigers van de instellingen van sociale zekerheid werden derhalve niet geraadpleegd. De bedoeling van de audit bestond er evenmin in om na te gaan in welke mate de Staat zijn specifieke, budgettaire en andere verbintenissen nakomt, die in elk van de afgesloten overeenkomsten zijn opgenomen. Vooraleer de informatie bij de vertegenwoordigers van de Staat in te zamelen, werd een ideale situatie van het contractmanagementproces opgesteld op basis van normen en goede praktijken afgeleid uit de literatuur en de nationale en internationale ervaringen. Deze voorstelling werd gebruikt als referentiesysteem om op een uniforme en vergelijkende manier de onderhandeling en opvolging van de eerste overeenkomsten te analyseren.

2.

VASTSTELLINGEN EN AANBEVELINGEN VAN HET VERSLAG De vaststellingen en aanbevelingen van het Rekenhof werden in 3 punten ondergebracht: de rol van de Staat bij het contractmanagement; de beheersing door de Staat van de kwaliteit van de contracten en de beheersing door de Staat van de opvolging en de evaluatie van de overeenkomsten.

456

DEVRIES-NED.qxp

27/02/2006

7:57

Pagina 457

DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DE OVERHEIDSINSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID ...

2.1.

DE ROL VAN DE STAAT BIJ HET CONTRACTMANAGEMENT In het kader van het contractmanagement wordt de Staat een partner van de OISZ. De Staat heeft de plicht om het sociale beleid te ontwerpen en te evalueren, er aan de OISZ de strategische hoofdlijnen van mee te delen en de nodige middelen te hunner beschikking te stellen. De OISZ gaan in ruil voor een grotere autonomie verbintenissen aan inzake te behalen resultaten waarvoor zij rekenschap moeten afleggen. De Staat moet op deze resultaten toezicht houden en ze evalueren. De Staat moet zich met andere woorden de nodige middelen geven om het contractmanagementproces te beheersen en op te treden als een ware medecontractant; dat impliceert dat de Staat de verplichtingen die hem door deze overeenkomst zijn opgelegd, moet nakomen en deze beheerswijze moet evalueren. Wat de rol van de Staat betreft, stelt het Rekenhof dat: “Dit proces impliceert dat de Staat zijn rol aanpast en in plaats van het traditionele toezicht uit te oefenen, een partnerschap aangaat. De Staat heeft zijn rol en die van zijn vertegenwoordigers echter niet duidelijk geherdefinieerd in de reglementering of via richtlijnen. Daaruit volgt dat de rol van de Staat van de ene overeenkomst tot de andere varieert en dat het proces niet onder controle is. Een ander gevolg is dat de OISZ en de vertegenwoordigers van de Staat de rol van de Staat in het kader van de contractuele relaties op uiteenlopende wijze interpreteren.” Verder beklemtoont het Rekenhof: “Daarenboven heeft de Staat geen richtlijnen met strategische oriëntaties uitgewerkt en verspreid om zijn sociaal beleid via bestuursovereenkomsten uit te voeren. Op één geval na werden de doelstellingen uit de bestuursovereenkomsten bijgevolg unilateraal door de OISZ voorgesteld, zonder grote inbreng van de Staat. Er moet echter worden onderstreept dat de Staat tijdens de onderhandelingen aan de OISZ heeft gevraagd om de doelstellingen inzake het handvest van de sociaalverzekerde in de bestuursovereenkomsten op te nemen, terwijl het in feite ging om de naleving van de wet van 11 april 1995 tot invoering van het ‘handvest’ van de sociaal-verzekerde.” Tot slot verklaart het Rekenhof: “(…) heeft de Staat wat hij verwacht van de bestuursovereenkomsten, niet gedefinieerd in richtlijnen of onderrichtingen aan de instellingen en zijn vertegenwoordigers. De Staat heeft het contractmanagement met andere woorden niet aangegrepen om te verduidelijken wat hij van de OISZ bij het volbrengen van hun opdrachten verwacht.” Het verslag van het Rekenhof somt vervolgens de verschillende partijen op die voor de Staat in het contractmanagementproces tussenkomen (regeringscommissarissen, FOD Sociale zekerheid, FOD Budget en Beheerscontrole,…). In dit verband benadrukt het Rekenhof dat: “gezien het grote aantal optredende partijen, het logisch zou zijn om ieders rol duidelijk te definiëren. De reglementering vertoont op 457

DEVRIES-NED.qxp

27/02/2006

7:57

Pagina 458


dat vlak echter lacunes en er zijn geen onderrichtingen of richtsnoeren van de Staat om dat te verhelpen. Meer bepaald de rol van de regeringscommissarissen en die van de federale overheidsdiensten zijn zwak gedefinieerd. De rol van de regeringscommissarissen in het contractmanagement werd onvoldoende geherdefinieerd en verduidelijkt. Er wordt niets gezegd over hun rol bij de onderhandelingen over de overeenkomsten. Alleen het KB van 14 november 2001 over de opvolging van de overeenkomsten gaat op de grote lijnen ervan in, maar zonder de grenzen ervan duidelijk af te bakenen. Ook het KB van 1997 en het daarbij horende verslag aan de Koning geven enkele preciseringen over hun rol bij de jaarlijkse evaluatie. De taakverdeling tussen de regeringscommissarissen “Sociale Zekerheid” en de regeringscommissarissen “Begroting” is bovendien niet duidelijk afgebakend. (…) De reglementering bepaalde eveneens dat een college van regeringscommissarissen zou worden opgericht om het werk van de commissarissen te coördineren en te adviseren. Dat college werd echter nooit ingesteld.” Wat de rol van de FOD’s betreft, wordt het volgende beklemtoond: “De reglementering aangaande de bestuursovereenkomsten handelt enkel over de ministers en de verschillende regeringscommissarissen. Ze zwijgt over de rol die de FOD’s kunnen spelen, inzonderheid door een ondersteuningsdienst ter beschikking te stellen van de ministers en de regeringscommissarissen.” Het Rekenhof bespreekt ook de recente inspanningen die binnen de FOD Sociale Zekerheid werden geleverd om tot verbetering te komen: “Ten eerste werden in het kader van de Copernicushervorming binnen de FOD Sociale Zekerheid, verschillende BPR’s (business process reengineering) uitgevoerd. Een daarvan had betrekking op de controle van de bestuursovereenkomsten. Als oplossing werd voorgesteld om een college van voltijds aangestelde regeringscommissarissen en een dienst ondersteuning binnen de directie-generaal van het sociaal beleid op te richten. De gelegenheid werd ook aangegrepen om de taken van zowel de regeringscommissarissen als de FOD te verduidelijken. Die aanbevelingen werden echter niet in de praktijk omgezet. Evenwel werd tijdens de audit de structuur van de FOD Sociale Zekerheid herzien met de oprichting van een dienst Relaties met de OISZ, die de regeringscommissarissen moet ondersteunen. Die dienst kwam in de plaats van de dienst Toezicht.” De FOD Budget en Beheerscontrole liet daarop weten dat ze zich bewust was van het gebrek aan richtlijnen voor de regeringscommissarissen en werkt aan een ontwerp voor een handleiding voor hen.

458

DEVRIES-NED.qxp

27/02/2006

7:57

Pagina 459


In antwoord op deze situatie formuleert het Rekenhof drie aanbevelingen:

de rol van de Staat en die van zijn optredende partijen beter definiëren in overleg met de OISZ. Vooral de taken van de regeringscommissarissen moeten duidelijk worden gedefinieerd; tijdens de onderhandeling van de bestuursovereenkomsten de strategische oriëntaties aan de OISZ meedelen en erop toezien dat die in de ontwerpen van bestuurs-overeenkomsten worden geïmplementeerd; het contractmanagement op het vlak van de Staat omkaderen door een dienst horizontale ondersteuning, die over voldoende personeel en de passende deskundigheid beschikt. Om in dat opzet te slagen, is een van de sleutelfactoren, het coördineren van de acties die de verschillende toezichthoudende federale overheidsdiensten en de FOD Budget en Beheerscontrole uitvoeren.

Tijdens de tegensprekelijke gedachtewisseling met de betrokken administraties aangaande de vaststellingen en aanbevelingen van de audit, sluit de FOD Sociale Zekerheid zich aan bij het Rekenhof over het feit dat de taakverdeling in het kader van de bestuursovereenkomsten duidelijker moet worden afgebakend. De FOD Sociale Zekerheid dringt er echter op aan dat het scheppen van meer duidelijkheid moet gebeuren in overleg met de OISZ. Een ander aspect dat werd overwogen, is het bestaan van een gestructureerde documentatie. In dat verband stelde het Rekenhof het volgende vast: “De Staat heeft geen gecentraliseerde en gestructureerde documentatie van het gehele contractmanagement bijgehouden en mist aldus de noodzakelijke gegevens om de lopende overeenkomsten op te volgen en de nieuwe voor te bereiden. Deze toestand werd recent echter verbeterd doordat de FOD Sociale Zekerheid over de verwezenlijking van de eerste overeenkomsten centraal gegevens verzamelt, voor het opmaken van het globale evaluatieverslag van de 27e maand.” Het Rekenhof beveelt dan ook aan om “voort te gaan met de inspanningen om het hele proces van de onderhandeling en opvolging van de bestuursovereenkomsten te documenteren en die documentatie gestructureerd en gecentraliseerd te bewaren. De Staat moet de nodige instructies geven om voor elke bestuursovereenkomst permanente opvolgingsdossiers te kunnen aanleggen.”

2.2.

BEHEERSING VAN DE KWALITEIT VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN Dit aspect werd op 2 vlakken overwogen:

enerzijds moeten middelen worden bepaald volgens de logica van het contractmanagement en met het oog op de te behalen resultaten, en anderzijds moeten doelstellingen en indicatoren worden bepaald, die aan de kwaliteitsnormen moeten voldoen opdat ze de Staat op een objectieve en oordeelkundige manier kunnen inlichten over de werking van de instellingen in kwestie.

459

DEVRIES-NED.qxp

27/02/2006

7:57

Pagina 460


2.2.1.

Bepalen van de middelen Wat het bepalen van de middelen betreft, stelt het KB van 1997 (5) “(…) de financiering van de werking van de instelling moet worden gekoppeld aan goed gekozen variabelen die de (na te streven) doelstellingen van de instelling weerspiegelen. De financiering moet kunnen worden aangepast aan veranderingen in de (stijgende of dalende) vraag naar diensten.” In verband met de boordtabellen wordt gepreciseerd dat “(…) dit een beleidsinstrument is dat een inzicht moet geven in de relatie tussen de doelstellingen (in termen van operationele normen), de toegewezen en gebruikte middelen (in termen van kosten) en de gerealiseerde dienstverlening (in termen van bereikte resultaten).” Uit het verslag aan de Koning blijkt dus dat er tussen de resultaten en de middelen een koppeling moet bestaan die inherent is aan het contractmanagement. In de praktijk heeft het Rekenhof vastgesteld dat: “bij de bepaling van de middelen niet is teruggekoppeld naar de bepaling van de doelstellingen en dus ook niet naar de te bereiken resultaten. De middelen werden tijdens het begrotingsconclaaf vanuit een enveloppe vastgesteld op basis van de verwezenlijkingen van de jaren 1998 tot 2000 die de FOD Budget en Beheerscontrole in juni 2001 had verzameld.” Het Rekenhof haalt overigens aan dat: “over het algemeen in de bestuursovereenkomsten geen indicatoren van kosten of doelmatigheid zijn vastgelegd om de verwezenlijking van doelstellingen op te volgen.” De oorzaken die het Rekenhof voor deze lacunes aanhaalt, zijn:

het gebrek aan een duidelijke definitie van de rol van de verschillende vertegenwoordigers van de Staat bij de onderhandeling en het onderzoek van de doelstellingen en indicatoren; het ten opzichte van het onderhandelingsproces te laat op gang brengen van de discussie over de begroting; het ontbreken van beheersinstrumenten binnen de OISZ waarmee rekenschap kan worden gegeven over de verwezenlijking van de doelstellingen, en in het bijzonder het feit dat heel wat OISZ bij de afsluiting van de overeenkomsten niet over een informatiesysteem beschikten om objectief de middelen te bepalen die nodig zijn om die doelstellingen te verwezenlijken.

Tot slot oordeelt het Rekenhof meer ten gronde dat “de koppeling van de middelen aan de doelstellingen als meest adequate berekeningswijze alleen verantwoord is als de overeenkomsten van voldoende kwaliteit zijn. Alleen dan kunnen ze op betrouwbare, relevante en objectieve wijze rekenschap geven van de goede werking van de OISZ en dus van de verwezenlijking van alle opdrachten van de instelling.”

(5) Verslag aan de Koning van het KB van 3 april 1997, B.S., 30 april 1997, blz. 10468, 10469 en 10472.

460

DEVRIES-NED.qxp

27/02/2006

7:57

Pagina 461


Ten aanzien van deze situatie formuleert het Rekenhof vier aanbevelingen:

de rol van de verschillende vertegenwoordigers van de Staat bij de onderhandelingen moet worden gepreciseerd; de middelen moeten zo vroeg mogelijk bij de voorbereiding van de bestuursovereenkomsten worden besproken; de Staat moet erop toezien dat binnen de OISZ beheerscontrolesystemen worden ingevoerd waarmee de middelen die ze vragen, objectief kunnen worden beoordeeld, meer bepaald in de vorm van kosten- en doelmatigheidsindicatoren die in de bestuursovereenkomsten moeten worden voorzien; de Staat moet zich er tot slot van vergewissen dat hij over betrouwbare informatie beschikt, inzonderheid door erop toe te zien dat er binnen de OISZ internecontrolesystemen en interne-auditdiensten worden opgericht.

Tijdens de tegensprekelijke procedure stelde de FOD Sociale Zekerheid met klem dat de OISZ inspanningen hebben geleverd om hun beheersen opvolgingssystemen te verbeteren. Een dergelijke vooruitgang is een onontbeerlijke voorwaarde om de zuinigheid en de doeltreffendheid van de activiteiten van de OISZ te kunnen meten.

2.2.2.

Bepalen van doelstellingen en indicatoren Wat het bepalen van doelstellingen betreft, merkt het Rekenhof op dat: “er van de commissarissen enkele interventies zijn geweest, maar dat die zeer beperkt zijn gebleven. Twee instellingen vormden daarop een uitzondering. In het algemeen hebben de toezichthoudende ministers de voorstellen van de instellingen zonder veel discussie goedgekeurd.’’ Inzake de indicatoren was er geen tussenkomst van de Staat. Het Rekenhof preciseert verder dat: “de Staat de kwaliteit van de doelstellingen en indicatoren die de instellingen bij de onderhandeling van de eerste bestuursovereenkomsten hebben voorgesteld, niet systematisch heeft nagegaan. Opdat de opvolging van de verwezenlijking van de bestuursovereenkomsten over de werking van de OISZ objectieve en relevante informatie zou kunnen verstrekken, moeten de doelstellingen en de indicatoren aan een aantal kwaliteitsnormen voldoen.” Een van de oorzaken is, volgens het verslag van het Rekenhof: “de regeringscommissarissen werden niet afdoende en op georganiseerde wijze gesteund door een ondersteunende dienst (…). De Staat heeft de ontwerpovereenkomsten dus niet transversaal en systematisch benaderd, behalve voor de verbintenissen van de Staat en voor de gedragsregels ten aanzien van het publiek.” Een tweede oorzaak moet worden gezien in “(…) het feit dat de toezichthoudende overheid geen instructies of algemeen geldende richtlijnen heeft uitgevaardigd voor het kwaliteitsniveau dat van de bestuursovereenkomsten wordt verwacht, en dat zowel voor de doelstellingen als voor de indicatoren.” 461

DEVRIES-NED.qxp

27/02/2006

7:57

Pagina 462


Deze situatie heeft tot gevolg dat de Staat bij de onderhandeling slechts zeer weinig tussenbeide gekomen is en dat de kwaliteit van de bestuursovereenkomsten kan verschillen. Immers:

“de Staat kon zich er niet systematisch van vergewissen dat de doelstellingen relevant, realistisch, ambitieus, nauwkeurig, duidelijk en in de tijd gepland waren, noch kon hij nagaan of ze meetbaar waren”; “de verschillende wettelijke opdrachten van de instellingen worden niet allemaal, of slechts gedeeltelijk gerealiseerd”; “de doelstellingen uit de overeenkomsten zijn niet homogeen qua niveau, in die zin dat de doelstellingen van sommige overeenkomsten algemeen zijn en andere dan weer operationeel van aard zijn”; “voor de meeste instellingen is geen echte stand van zaken opgemaakt die als grondslag heeft gediend voor het bepalen van de doelstellingen” en “waar er al uitgangsgegevens beschikbaar waren, kon de Staat de geldigheid ervan niet nagaan”; “de doelstellingen zijn meestal van kwantitatieve en zelden van kwalitatieve aard. Er is geen indicator van de doeltreffendheid of van de context (...) en er is evenmin een kostenindicator”; “heel wat doelstellingen werden bepaald zonder een te bereiken streefdoel aan te geven, of bleken niet meetbaar te zijn”; “bepaalde doelstellingen hebben door hun dubbelzinnige formulering tot uiteenlopende interpretaties geleid toen de Staat de overeenkomsten evalueerde.”

Het Rekenhof relativeert evenwel deze zwakheden en wijst erop dat het om een eerste ervaring met contractmanagement gaat. Het voegde hier echter wel aan toe dat “de Staat bij de onderhandelingen een betere uitgangspositie zou hebben gehad, mocht hij zich beter hebben voorbereid. Door alle betrokken partijen beter en duidelijker te ondersteunen en algemeen geldende normen mee te delen, zou op zijn minst een minimaal kwaliteitsniveau kunnen zijn gewaarborgd. Ook had men op die manier voor elke overeenkomst op gestructureerde wijze de sterke en zwakke punten van het contractmanagementproces kunnen kennen.” Op het vlak van de aanbevelingen en met het oog op een verbetering van het proces herinnert het Rekenhof derhalve aan de noodzaak om een ondersteuningssysteem in te voeren, met als taak: “een vergelijkend onderzoek van de kwaliteit van de doelstellingen en de indicatoren van de overeenkomsten mogelijk te maken op basis van gemeenschappelijke normen die de Staat eventueel in overleg met de OISZ heeft opgesteld.” Dergelijke normen zouden met name een garantie zijn voor: “(…) vergelijkbare bestuursovereenkomsten met een minimaal kwaliteitsniveau die het in de toekomst mogelijk moeten maken om objectief en oordeelkundig rekenschap af te leggen over de zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de werking van de instellingen.”

462

DEVRIES-NED.qxp

27/02/2006

7:57

Pagina 463


Het Rekenhof stelt ook een andere deugd van een vergelijkende benadering op de voorgrond: “Hoewel voor elke OISZ andere reglementeringen van toepassing zijn, bestaan er toch bepaalde gemeenschappelijke processen. De Staat zal kunnen bijdragen tot het bepalen van soortgelijke doelstellingen en indicatoren voor die processen. Door identieke processen met elkaar te vergelijken kunnen best practices worden uitgewerkt en verspreid.” Door de benadering kan de Staat helpen om “materies te bepalen waarvoor in de boordtabellen van alle OISZ gezamenlijke indicatoren moeten worden opgenomen, zoals artikel 10, 2e lid, van het koninklijk besluit van 3 april 1997 oplegt.” Inzake de concretere aspecten betreffende de kwaliteit van de doelstellingen en de indicatoren, verwijst het Rekenhof naar het referentiekader, opgenomen als bijlage bij het verslag, dat normen en best practices bevat die als leidraad kunnen dienen en die de Staat kunnen helpen om een continue en regelmatige monitoring van het contractmanagement in te stellen. Tijdens de tegensprekelijke gedachtewisseling heeft de FOD Sociale Zekerheid gesteld dat ze van plan was om permanent overleg te plegen met de OISZ en met de kabinetten van de toezichthoudende ministers, zodat samen kan worden bepaald wat de minimale kwaliteitseisen zijn waaraan de bestuursovereenkomsten en de rapporten van de OISZ en van de regeringscommissarissen moeten voldoen.

3.

OPVOLGING EN EVALUATIE VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN Het derde luik van het verslag van het Rekenhof betreft de opvolging en de evaluatie van de overeenkomsten. Voor dit aspect werden 3 niveaus in beschouwing genomen: de eigenlijke opvolging en evaluatie, de beheersgegevens en de herziening van de bestuursovereenkomst.

3.1.

OPVOLGING EN EVALUATIE Meteen al wijst het Rekenhof op het bestaan van enkele bindende en tegensprekelijke opvolgings- en evaluatieprocedures, zowel in de reglementering als in de protocollen gesloten tussen de regeringscommissarissen en de administrateursgeneraal van de OISZ. Hoewel het tegensprekelijke karakter van de globale evaluatie van de eerste overeenkomsten, die is gepland voor de 27e maand van hun inwerkingtreding, niet reglementair werd georganiseerd, werd het toch in de gebruikte methodologie opgenomen en derhalve ook effectief toegepast. Het Rekenhof stelt evenwel vast dat “de Staat geen richtlijnen of een beleidskader heeft opgesteld voor de inhoud van de opvolgings- en evaluatieverslagen en voor wat hij verwacht van de regeringscommissarissen. “Dat heeft tot gevolg dat de door de regeringscommissarissen gebruikte methodes en de presentatie van de resultaten niet uniform werden voorgesteld. Dat bemoeilijkt de horizontale exploitatie en analyse van de gegevens. 463

DEVRIES-NED.qxp

27/02/2006

7:57

Pagina 464


Immers: “De evaluatie door de regeringscommissarissen varieert zowel naar vorm als naar inhoud. Sommigen maken een evaluatienota die losstaat van het opvolgingsverslag over de instelling, anderen becommentariëren het opvolgingsverslag of ondertekenen het gewoon. Voor sommige instellingen werd in de zin van de reglementering geen jaarlijks evaluatieverslag opgesteld. De opvolgingsverslagen vermelden slechts uitzonderlijk de gebruikte bronnen en berekeningsmethodes en de controles uitgevoerd om de kwaliteit van de verstrekte informatie te verzekeren.” Het Rekenhof preciseert evenwel dat “De FOD Sociale Zekerheid over de eerste bestuursovereenkomsten een globaal evaluatieverslag heeft opgesteld (6). Dat verslag werd opgesteld op basis van een methodologie die aan alle betrokken partijen werd meegedeeld en die kan dienen als richtsnoer voor de toekomstige evaluaties.” Daardoor is het verslag een van de sterke punten die in het huidige contractmanagementproces worden aangehaald. Vooral omdat het heeft mogelijk gemaakt om vaststellingen en aanbevelingen te doen die hierop een impact zouden kunnen hebben; ook al was de evaluatie van de kwaliteit van de overeenkomsten niet de rechtstreekse bedoeling. Ter afronding van de paragraaf over de opvolging en evaluatie van de verwezenlijking van de overeenkomsten en de inlichtingen die de Staat eruit kan afleiden, preciseert het Rekenhof: “Gelet op de huidige toestand en op de reeds vermelde tekortkomingen in de kwaliteit van de doelstellingen en indicatoren, kan de Staat op basis van de opvolgings- en evaluatieverslagen geen oordeel vellen over de zuinigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de werking van de OISZ.” Het Rekenhof voegt hier nog aan toe dat de informatie die in het kader van de opvolging werd ingezameld, hoogstens in staat stelt om de operationele doeltreffendheid van sommige activiteiten of taken uitgevoerd door de verschillende OISZ te beoordelen, zonder er evenwel de impact van te kennen op de werking van de instelling als geheel. Om de kwaliteit van de evaluatie te verbeteren beveelt het Rekenhof aan:

“om normen en richtlijnen uit te werken om de inhoud van de periodieke opvolgings- en evaluatieverslagen te verduidelijken en die normen en richtlijnen aan alle bij het contractmanagement betrokken partijen toe te zenden. De doelstelling moet zijn dat de Staat de gegevens uit de verslagen vlotter kan analyseren en exploiteren. De kwaliteit van die verslagen is echter vooral afhankelijk van de verbetering van de kwaliteit van de doelstellingen en van de indicatoren”; “om een globale evaluatie voor te schrijven die ook op de kwaliteit van de doelstellingen en indicatoren slaat, en eveneens op hun voorstelling. Een dergelijke evaluatie moet er bovendien komen op het moment dat elke bestuursovereenkomst afloopt, en wel zo snel mogelijk, zodat de Staat er de nodige lessen uit kan trekken voor de onderhandelingen van volgende overeenkomsten.”

(6) Dat verslag werd opgesteld krachtens artikel 8, §4, van het KB van 3 april 1997.

464

DEVRIES-NED.qxp

27/02/2006

7:57

Pagina 465


Wat de kwaliteit van de opvolgings- en evaluatieverslagen betreft, wordt verwezen naar de referentiegegevens opgenomen als bijlage bij het verslag, die de Staat bij het verbeteren van dit aspect van contractmanagement kunnen sturen en helpen. Het verslag aan de Koning van het KB van 1997 preciseert echter dat de bestuursovereenkomsten worden gepubliceerd zodat de sociaal-verzekerden er kennis van kunnen nemen. Wat de publicatie van de resultaten betreft, wijst het Rekenhof echter op het volgende: “Buiten enkele initiatieven die de OISZ hebben ondernomen, werden de resultaten van de uitvoering van de beheersovereenkomsten niet openbaar gemaakt.” Voor een grotere transparantie in deze context beveelt het Rekenhof de Staat aan “erop toe te zien dat de resultaten van de uitvoering van de bestuursovereenkomsten worden gepubliceerd, en de regels voor die publicatie in overleg met alle OISZ vast te stellen.” Tot slot stelt het Rekenhof vast dat de wetgever in 1996 had bepaald dat de Koning een stelsel van positieve of negatieve sancties zou invoeren en dat dat punt van de wet tot op heden nog niet werd uitgevoerd. Om de situatie hieromtrent toe te lichten, vraagt het dat de kwestie van de sancties wordt beslecht. Het Rekenhof benadrukt dat de wet moet worden uitgevoerd of aangepast en dat, wanneer negatieve sancties worden opgelegd, dat gepaard moet gaan met een onderzoek naar de oorzaken van en de remedies voor de moeilijkheden die zich voordoen. Tijdens de tegensprekelijke procedure “heeft de FOD Sociale Zekerheid aangegeven dat ze het opvolgingssysteem aan het herwerken is. In dat nieuwe opvolgingssysteem zou de regeringscommissaris een scharnierplaats innemen. De FOD Sociale Zekerheid herinnert er ook aan dat in het kader van zijn globaal synthetisch verslag over de uitvoering van de bestuursovereenkomsten 2002-2004, een evaluatiemodel werd uitgewerkt en met succes toegepast.” De FOD Budget en Beheerscontrole vestigt dan weer de aandacht op het belang van de oprichting van het college van commissarissen.

3.2.

BEHEERSGEGEVENS In de eerste plaats wil het Rekenhof beklemtonen dat: “een positief effect van de invoering van de bestuursovereenkomsten is dat alle OISZ boordtabellen hebben ontwikkeld. Alle OISZ hebben ook progressief een analytische boekhouding of ten minste een geobjectiveerd systeem voor de kostenberekening ingevoerd.” Het Rekenhof stelt echter vast dat: “de Staat de betrouwbaarheid van de gegevens van de opvolging niet heeft kunnen nagaan. De regeringscommissarissen zijn immers zelden op de hoogte van de berekeningsmethodes om de informatie in te zamelen die nodig is om rekenschap af te leggen van de verwezenlijking van de doelstellingen.” Bovendien wijst het Rekenhof erop dat “de regeringscommissaris-

465

DEVRIES-NED.qxp

27/02/2006

7:57

Pagina 466


sen over het algemeen de kwaliteit van de in de opvolgingsverslagen opgenomen informatie niet hebben onderzocht. Ze beschikken daarvoor overigens niet over de tijd, de steun of de deskundigheid.” Verder verklaart het Rekenhof: “De Staat heeft immers geen informatie over de internecontrolesystemen die de OISZ zouden hebben ingevoerd om de kwaliteit van de informatie te verzekeren die wordt ingezameld om over de verwezenlijking van de doelstellingen uit de bestuursovereenkomsten te rapporteren. Bovendien beschikken slechts twee instellingen over een dienst Interne Audit: de RVP en de RVA.” Het komt daardoor tot de conclusie dat de Staat “(…) daardoor niet in de voorwaarden verkeert om redelijke zekerheid te bezitten over de kwaliteit van de gegevens.” Bij zijn aanbevelingen beklemtoont het Rekenhof de volgende punten:

“de Staat moet zorgen voor een duidelijke, strikte en door iedereen onderschreven definitie van de in te zamelen gegevens, de gegevensbronnen, de methodes om ze in te zamelen en die om de performantiemetingen te analyseren; hij moet er ook over waken dat de verantwoordelijkheden terzake duidelijk bepaald zijn; de Staat moet redelijke zekerheid hebben over de kwaliteit van de opvolgingsgegevens. Daartoe moet hij de ontwikkeling van een systeem van interne controle binnen de OISZ aanmoedigen en vervolgens over de goede werking daarvan waken. In die context zou hij erop moeten toezien dat in elke OISZ een dienst Interne Audit wordt opgericht die beantwoordt aan de internationale normen en die onder het gezag van een auditcomité zou kunnen staan.”

Het Rekenhof verwijst ook naar zijn referentiesysteem, dat kan helpen om de kwaliteit van de beheersgegevens te verbeteren. Tijdens de tegensprekelijke procedure heeft de FOD Sociale Zekerheid meegedeeld dat de aanbevelingen geformuleerd in het kader van het globaal evaluatieverslag van de 27e maand convergeren met de aanbeveling van het Rekenhof over de ontwikkeling van een internecontrolesysteem en de oprichting van een dienst interne audit binnen de OISZ. De FOD Budget en Beheerscontrole van zijn kant heeft aangeboden om de OISZ methodologisch te steunen, voor zover hem daarvoor de bevoegdheid wordt verleend.

3.3.

HERZIENING VAN DE BESTUURSOVEREENKOMST In dit verband stelt het Rekenhof vast dat: “geen enkele van de eerste bestuursovereenkomsten is herzien wat de grond van de zaak betreft. De doelstellingen, drempels en indicatoren zijn niet aangepast. De enige herzieningen waren van budgettaire aard.”

466

DEVRIES-NED.qxp

27/02/2006

7:57

Pagina 467


Het verklaart evenwel dat: “die procedure binnen het leerproces echter (…) van kapitaal belang is. De eerste overeenkomsten konden niet steunen op iets wat vooraf bestond. Het was dan ook belangrijk, ze te kunnen aanpassen indien de eerste cijfers van de uitvoering aantoonden dat de doelstellingen slecht waren gedefinieerd.” Het Rekenhof beklemtoont tot slot dat: “het voor een doeltreffend contractmanagement essentieel is dat de bestuursovereenkomst aan de evolutie van externe factoren kan worden aangepast en dat doelstellingen en streefdoelen die aanvankelijk slecht gedefinieerd waren, kunnen worden gecorrigeerd.” Het voegt hier nog aan toe dat “de herziening alleen maar flexibel kan verlopen als de contracterende partijen bereid zijn om dergelijke wijzigingen te aanvaarden, zowel op budgettair vlak als wat de doelstellingen betreft.” Tijdens de tegensprekelijke procedure heeft de FOD Sociale Zekerheid vermeld dat de herziening van de procedure tot aanpassing van de bestuursovereenkomst zeker ter sprake komt bij de onderhandelingen over de volgende bestuursovereenkomsten voor de periode 2006-2010.

4.

CONCLUSIES Uit de audit van het Rekenhof blijkt dat de Staat bij de onderhandeling over en de opvolging van de bestuursovereenkomsten zijn rol van medecontractant niet volledig heeft vervuld. Met het oog op de conclusie van de volgende overeenkomsten benadrukt het Rekenhof het belang van de bestuursovereenkomst als beheersinstrument en herinnert het eraan dat de Staat zich van de noodzakelijke middelen moet voorzien om zijn rol te vervullen, wil hij het voordeel dat hij op het vlak van een goed beheer uit dit instrument kan halen, niet tot niets herleiden. De audit heeft aangetoond dat de eerste overeenkomsten, die nog steeds deel uitmaken van een leerproces, het de Staat niet mogelijk maakten om de zuinigheid, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de werking van de OISZ en ten slotte ook van de dienst aan de sociaal-verzekerde te beoordelen. Om een dergelijke doelstelling, die het einddoel uitmaakt van deze nieuwe beheerstechniek, te bereiken moeten alle overeenkomsten op een homogene en oordeelkundige manier worden uitgewerkt, onderhandeld en opgevolgd. Vanuit het besef dat deze overeenkomsten zowel voor de actoren van het sociaal beleid als voor de sociaal-verzekerde belangrijk zijn, heeft het Rekenhof in zijn verslag behalve zijn aanbevelingen, ook een referentiesysteem toegevoegd dat de Staat kan helpen om deze overeenkomsten beter te benutten en zijn rol van medecontractant beter te vervullen bij de onderhandelingen van de volgende overeenkomsten. (Vertaling) __________ 467

DEVRIES-NED.qxp

27/02/2006

7:57

Pagina 468


INHOUDSTAFEL

DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DE OVERHEIDSINSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID. EEN BEHEERSINSTRUMENT VOOR DE STAAT

468

1. DRAAGWIJDTE EN FILOSOFIE VAN DE AUDIT

455

2. VASTSTELLINGEN EN AANBEVELINGEN VAN HET VERSLAG

456

2.1. DE ROL VAN DE STAAT BIJ HET CONTRACTMANAGEMENT . . . . . . . . . . . 2.2. BEHEERSING VAN DE KWALITEIT VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN . . . . . .

457 459

3. OPVOLGING EN EVALUATIE VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN

463

3.1. OPVOLGING EN EVALUATIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. BEHEERSGEGEVENS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. HERZIENING VAN DE BESTUURSOVEREENKOMST . . . . . . . . . . . . . . .

463 465 466

4. CONCLUSIES

467

LARMUSEAU-NED.qxp

27/02/2006

8:44

Pagina 469

EERSTE WORKSHOP. ‘‘HEEFT CONTRACTUALISERING EIGENLIJK WEL ZIN?’’ VERSLAG DOOR

HENDRIK LARMUSEAU Directeur-generaal belast met beleidsgericht onderzoek, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid

De studiedag over de contractualisering in België, naar aanleiding van de viering van 60 jaar sociale zekerheid en Rijksdienst voor Sociale Zekerheid in België, kwam op een scharniermoment. Het jaar 2005 valt samen met het einde van de looptijd van de eerste generatie bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid – periode 2002-2005 – en met de voorbereiding van de tweede generatie. Het KB van 3 april 1997 houdende maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid vormt de reglementaire basis voor de voorbereiding, de afsluiting en de opvolging van de bestuursovereenkomsten. In de loop van 2004 werd door de FOD Sociale Zekerheid een ‘globaal syntheseverslag over de uitvoering van de bestuursovereenkomsten 2002-2004’ opgesteld over de bestuursovereenkomsten van tien openbare instellingen van sociale zekerheid (OISZ) die op 1 januari 2002 in werking zijn getreden. Een gelijkaardig rapport betreffende de andere vijf bestuursovereenkomsten 2003-2005 is in opmaak. Door het Rekenhof werd in maart 2005 een verslag aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers ingediend betreffende ‘De bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid; een beheersinstrument voor de Staat.’ In dit rapport heeft het Rekenhof het proces van contractmanagement behandeld vanuit één contracterende partij, met name de Staat, en de diverse actoren die hierbij betrokken zijn, zoals de regeringscommissarissen, de FOD’s,…. In de eerste workshop werd een antwoord gezocht op volgende duidelijk uitgesproken vraag: ‘heeft contractualisering eigenlijk wel zin?’. Na drie jaar toepassing in de OISZ was het de bedoeling om na te gaan in welke mate de afgesloten bestuursovereenkomsten door de diverse actoren al dan niet positief werden ervaren. Beide bovenvermelde verslagen hebben als basis gediend voor de discussie in de eerste workshop. De workshop werd geleid door de Voorzitter van het College van Administrateurs-generaal van de OISZ, de heer Gabriel Perl, Administrateur-generaal van de Rijksdienst voor Pensioenen. Zowel de Administrateurs-generaal, de verte469

LARMUSEAU-NED.qxp

27/02/2006

8:44

Pagina 470


genwoordigers van de sociale partners, de regeringscommissarissen van de OISZ, de personeelsleden van de betrokken beleidscellen, de OISZ en de betrokken FOD’s namen actief deel aan deze workshop. Alle bij de voorbereiding, afsluiting en opvolging van de bestuursovereenkomsten betrokken actoren, namen actief deel aan het debat. Als leidraad bij de gesprekken werd een aantal vragen, gebundeld in een drietal dimensies, aan de deelnemers van de workshop voorgelegd.

1.

EERSTE DIMENSIE: DE ONTWIKKELING VAN EEN BESTUURSAUTONOMIE VAN EEN OISZ NAAR AANLEIDING VAN HET AFSLUITEN VAN EEN BESTUURSOVEREENKOMST

1.1.

AAN DE DEELNEMERS VOORGELEGDE VRAGEN

1.2.

Welke wijzigingen worden op het vlak van de autonomie inzake personeel en begroting vastgesteld in vergelijking met de vroegere toestand? Hoe concretiseert de nieuwe autonomie zich na drie jaren in de praktijk, in het kader van een nieuwe cultuur van resultaatgerichtheid? In welke mate draagt de bestuursovereenkomst bij tot een betere rapportering over de zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de OISZ? Wat zijn de sterke punten, en welke zijn de lacunes van het KB van 3 april 1997?

CITAAT ‘Door een bestuursovereenkomst te sluiten, wordt de instelling een openbare instelling van sociale zekerheid ( OISZ) en geniet ze een grotere beheersautonomie. Die autonomie vertaalt zich vooral in een grotere beslissingsmacht op het vlak van haar aanwervings- en vormingsbeleid en op dat van het loopbaanperspectief van haar personeel. Die grotere beslissingsmacht is ook terug te vinden in het financieel en budgettair beheer,…’ (punt 36 verslag van het Rekenhof).

470

1.3.

SYNTHESE VAN HET DEBAT

1.3.1.

Door meerdere deelnemers aan de workshop werd gesteld dat inzake budgetbeheer de openbare instellingen van sociale zekerheid reeds vóór de invoering van de bestuursovereenkomsten over een zekere bestuursautonomie beschikten. De invoering van de bestuursovereenkomsten had volgens deze deelnemers tot op heden hieraan weinig verandering gebracht. De vaststelling dat de OISZ tijdens de uitvoering van de bestuursovereenkomst met een aantal lineaire besparingsmaatregelen geconfronteerd werden, terwijl de te bereiken resultaten door de instellingen ongewijzigd bleven, werd als negatief ervaren. Deze werkwijze staat haaks ten opzichte van de verbintenis waarbij de middelen, gedurende de hele looptijd van de bestuursovereenkomst, gewaarborgd zijn voor een duidelijk afgesproken resultaatsniveau.

LARMUSEAU-NED.qxp

27/02/2006

8:44

Pagina 471

EERSTE WORKSHOP ‘‘HEEFT CONTRACTUALISERING EIGENLIJK WEL ZIN?’’ VERSLAG

1.3.2.

De implementatie van de bestuursovereenkomsten ging evenwel gepaard met een autonomie inzake het personeelsbeleid. Dat de leiding van de OISZ haar personeelsbehoeften voortaan zelf kan vastleggen, werd als positief ervaren. De vaststelling dat gedurende de voorbereiding, de afsluiting en de uitvoering van de eerste bestuursovereenkomsten de budgettaire enveloppes voor de financiering van het personeel zonder inspraak van de OISZ werden herzien werd negatief ervaren.

1.3.3.

Volgens vertegenwoordigers van de OISZ heeft contractualisering maar zin wanneer in een rechtstreeks overleg de voogdijminister vooraf zijn visie en zijn strategische krachtlijnen aan de openbare instellingen van de sociale zekerheid (leidend ambtenaar en beheerscomité) kenbaar maakt. De bestuursovereenkomst was wellicht een doelmatiger aansturingsinstrument geweest indien de overheid met de instellingen een dialoog was aangegaan betreffende de gewenste beleidsmaatregelen. Een dialoog tussen beide partijen had de toegevoegde waarde van het instrument significant kunnen doen toenemen.

1.3.4.

Door de leidende ambtenaren werd opgemerkt dat bovenvermeld verslag van het Rekenhof betreffende de bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid tot stand was gekomen zonder dat de verantwoordelijken van de OISZ werden gecontacteerd.

1.3.5.

Vertegenwoordigers van de sociale partners beklemtoonden dat:

in de voorbije twee decennia de openbare instellingen van de sociale zekerheid reeds heel wat inspanningen hadden geleverd met het oog op het bereiken van doelmatiger en efficiënter werkende instellingen. De bestuursovereenkomst betekende geen revolutie, maar was een evolutie in de werking van de OISZ; beide partijen, de OISZ en de Staat, op voet van gelijkheid dienen te staan. Een essentiële voorwaarde opdat de contractualisering een positieve bijdrage zou kunnen leveren voor het sociaal beleid is dat beide partijen (Federale Regering en OISZ) de aangegane verbintenissen naleven, en dat inspraak van de diverse actoren betrokken bij de bestuursovereenkomsten wordt gerespecteerd; de eenzijdig door de Staat genomen beslissingen op budgettair vlak een manifest voorbeeld is van het feit dat in de voorbije periode beide contracterende partijen niet op voet van gelijkheid stonden; de voogdij op de instellingen werd in de voorbije periode als sterker ervaren dan vóór de afsluiting van de bestuursovereenkomsten.

471

LARMUSEAU-NED.qxp

27/02/2006

8:44

Pagina 472


1.3.6.

Sterke punten van de huidige reglementering van de bestuursovereenkomsten waren onder meer:

1.3.7.

Lacunes in de huidige reglementering waren onder meer:

1.3.8.

472

de vaststelling dat de bekendmaking van de jaarlijkse rapporten omtrent de resultaten van de uitvoering van de bestuursovereenkomsten een opportuniteit was om de transparantie van de geleverde activiteiten door de OISZ voor alle actoren te vergroten. Door de instellingen werden aanzienlijke inspanningen geleverd om naar aanleiding van de invoering van de bestuursovereenkomsten binnen de instelling een dynamiek te creëren. Zo werden in veel instellingen interne cellen en werkgroepen opgericht om de onderhandeling van de bestuursovereenkomsten voor te bereiden en actief mede te werken aan de uitvoering en de rapportering ervan. Dit heeft ongetwijfeld bijgedragen tot een grotere motivatie van het personeel van de OISZ wat ten goede kwam aan de geleverde prestaties van de instellingen; de bevoegdheid die het beheersorgaan van elke openbare instelling van sociale zekerheid had bekomen om de personeelsformatie autonoom vast te stellen. Een objectivering van de personeelsbehoeften voor de uitvoering van de vastgestelde opdrachten van de instellingen was een concreet element van responsabilisering van de instellingen.

de beperkte flexibiliteit bij een eventuele herziening van de bestuursovereenkomst tijdens de uitvoering ervan; de toegekende begrotingsenveloppes aan de instellingen werden zonder inspraak vastgelegd en bepaalde onderdelen van deze enveloppes waren onderworpen aan de éénjarigheid. De instellingen zijn vragende partij voor een meerjarenbegroting voor de duur van de bestuursovereenkomst.

Door sommige deelnemers wordt de vraag gesteld of er een alternatief was voor de bestuursovereenkomst als sturingsinstrument van de instellingen voor sociale zekerheid. Door de deelnemers werd aangenomen dat dit instrument een dynamiek binnen de instelling tot stand heeft gebracht en dat dit na het doorlopen van een leerproces een nuttig sturingsinstrument was om op een objectieve wijze rekenschap af te leggen over de zuinigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de werking van de instellingen. Gesuggereerd werd dat beide contracterende partijen (Staat en OISZ) zich eveneens zouden inlaten met de verbintenissen van de bestuursovereenkomst die om een of andere reden niet werden uitgevoerd. Overleg hierover is wenselijk.Dergelijke aanpak kan een belangrijk element bij het te doorlopen leerproces zijn.

LARMUSEAU-NED.qxp

27/02/2006

8:44

Pagina 473


2.

TWEEDE DIMENSIE: BETROKKENHEID VAN DE DIVERSE PARTIJEN BIJ DE CONTRACTUALISERING

2.1.


2.2.

Welke acties zouden moeten ondernomen worden om de betrokkenheid van de Voogdijminister(s) in iedere fase van de contractcyclus te optimaliseren? Is er nood aan herdefiniëring van de rol van de regeringscommissarissen? Hoe moet die concreet ingevuld worden? Welke acties zouden moeten ondernomen worden om de sociale partners nauwer bij de opmaak, de opvolging en de evaluatie van een bestuursovereenkomst te betrekken? Wat is de rol van de andere actoren zoals het College van Administrateursgeneraal, de betrokken Federale Overheidsdiensten,…?

CITATEN ‘Een bestuursovereenkomst is een contract tussen het orgaan dat delegeert (de Staat) en het orgaan dat de taak uitvoert (de instelling van sociale zekerheid: het beheerscomité en de persoon belast met het dagelijks bestuur), waarbij deze laatste een bepaalde output (d.i. dienstverlening) moet leveren en daartoe over voldoende ruimte beschikt bij de inrichting van de interne organisatie en in de aanwending van het hem toegemeten budget.’ Uit het verslag aan de Koning van het KB van 3 april 1997. ’De reglementering op de bestuursovereenkomsten dient te worden gewijzigd om de rol van de Staat en die van zijn optredende partijen beter te definiëren. Vooral de taken van de regeringscommissarissen en van de FOD’s moeten duidelijk worden gedefinieerd in het licht van de nieuwe rol die de Staat vervult in het kader van de bestuursovereenkomsten. De rollen moeten in overleg met de OISZ gedefinieerd worden. De Staat moet aan de OISZ eveneens aangeven wat de rol is van zijn vertegenwoordigers bij de onderhandeling, sluiting en opvolging van de bestuursovereenkomsten., Uit het verslag van het Rekenhof, aanbeveling opgenomen onder het punt 55.

2.3.


2.3.1.

Bij de eerste bestuursovereenkomst was de voorbereiding en de afsluiting van de bestuursovereenkomst een aangelegenheid tussen de Staat en de leiding van de OISZ. Dat bij de voorbereiding van de bestuursovereenkomst geen grondige inhoudelijke discussie werd gevoerd tussen de Staat en de OISZ, werd door de vertegenwoordigers van de OISZ als negatief ervaren. De opvolging van de eerste bestuursovereenkomst was een aangelegenheid tussen de twee regeringscommissarissen en de leiding van de OISZ. 473

LARMUSEAU-NED.qxp

27/02/2006

8:44

Pagina 474


2.3.2.

Met betrekking tot de rol van regeringscommissarissen werden ondermeer volgende voorstellen geformuleerd:

2.3.3.

De FOD Sociale Zekerheid is de actor die ondersteuning moet geven aan het proces van het instrument bestuursovereenkomsten. Specifieke opdrachten voor de FOD Sociale Zekerheid zijn in dit verband de ondersteuning van de regeringscommissarissen en het opstellen van een globale evaluatie betreffende de uitvoering van de bestuursovereenkomsten (zie punt 3).

2.3.4

De sociale partners dringen erop aan dat binnen het kader van het paritair beheer van de sociale zekerheid een globaal debat over de impact van de bestuursovereenkomst als sturingsinstrument op het beheer van de sociale zekerheid zou worden opgestart. De Nationale Arbeidsraad, wordt hiervoor als de geschikte instelling aangewezen.

2.3.5.

Door meerdere deelnemers werd aangedrongen om, naar aanleiding van de invoering van de contractualisering, een grotere samenwerking tussen de verschillende actoren tot stand te brengen. Een coördinatie van de verschillende actoren betrokken bij de voorbereiding, de afsluiting en de opvolging van de bestuursovereenkomst dringt zich op.

3.

DERDE DIMENSIE: EVALUATIE VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN

3.1.


474

in de toekomst dienen de regeringscommissarissen vanaf de voorbereiding van een nieuwe bestuursovereenkomst betrokken worden. Dit kan gerealiseerd worden door bij de onderhandelingen de regeringscommissaris op te nemen als lid van de delegatie van de Regering en dit volgens de modaliteiten die de Voogdijminister zelf kan vaststellen; de regeringscommissarissen dienen voor de uitvoering van hun opdrachten een mandaat te krijgen van de Voogdijminister; zoals trouwens de reglementaire verplichtingen voorzien, dienen zij volgens sommige deelnemers hun rol bij de opvolging van de bestuursovereenkomsten niet enkel tot controle te beperken maar dienen zij zich actief in te zetten zodat de vooropgestelde doelstellingen van de OISZ op de meest doelmatige en efficiënte manier worden bereikt.

Wie mag de uitvoering van een bestuursovereenkomst evalueren? Moet de evaluatie toevertrouwd worden aan een derde onafhankelijke partij of aan de contracterende partijen zelf? Hoe kan men de realisatie van de verbintenissen van de Federale Staat evalueren? Heeft contractualisering zin zonder positieve en negatieve sancties voor de OISZ?

LARMUSEAU-NED.qxp

27/02/2006

8:44

Pagina 475


3.2.

CITAAT ‘De Staat moet normen en richtlijnen uitwerken om de inhoud van de periodieke opvolgings- en evaluatieverslagen te verduidelijken en die normen en richtlijnen toezenden aan alle partijen die bij het contractmanagement betrokken zijn. De doelstelling moet zijn dat de Staat de gegevens uit de verslagen vlotter kan analyseren en exploiteren. De kwaliteit van die verslagen is echter vooral afhankelijk van de verbetering van de kwaliteit van de doelstellingen en van de indicatoren.’ Uit het verslag van het Rekenhof, punt 94.

3.3.


3.3.1.

Tot op heden werden de opvolgings- en evaluatieverslagen i.v.m. de verwezenlijking van de bestuursovereenkomsten voor elke instelling afzonderlijk door de regeringscommissarissen, in hun hoedanigheid als vertegenwoordiger van de Minister, geëvalueerd. De regeringscommissarissen voerden deze taak uit volgens de reglementaire bepalingen en overeenkomstig hun nieuwe rol. Door gebrek aan richtlijnen over hun nieuwe rol varieerde de evaluatie van de regeringscommissarissen zowel naar vorm als naar inhoud.

3.3.2.

Inzake de evaluatieverslagen van de vertegenwoordigers van de Staat werden door de deelnemers aan de workshop onder meer volgende verbeteringsinitiatieven geformuleerd:

De rapporten van de instellingen afzonderlijk dienen door de regeringscommissarissen te worden opgesteld, waarbij een concretere invulling moet gegeven worden aan hun opdracht terzake. Zo werd ondermeer voorgesteld dat de regerings-commissarissen erop zouden toezien dat binnen de instellingen performante interne controlesystemen en auditdiensten worden uitgebouwd. Het globaal evaluatieverslag zou in de toekomst, op basis van de reeds opgedane ervaring verder door de FOD Sociale Zekerheid worden opgesteld. Dit globaal verslag moet gebaseerd zijn op de individuele rapporten en zowel betrekking hebben op de verbintenissen van de OISZ als van de Staat. De rapporten van de vertegenwoordigers van de Staat dienen volgens een tegensprekelijke procedure te worden opgesteld. Als geen eensluidend rapport kan bekomen worden, moet in voorkomend geval op een derde persoon en/of instelling een beroep worden gedaan. De meeste deelnemers van de workshop zijn evenwel geen voorstander om op een derde persoon en/of instelling een beroep te doen.

475

LARMUSEAU-NED.qxp

27/02/2006

8:44

Pagina 476


3.3.3.

De opvolgings- en evaluatierapporten van de instellingen kunnen de basis vormen voor een eventuele bijsturing van de lopende bestuursovereenkomst. Aangezien deze rapporten de instellingen niet onderling vergelijken, kunnen deze echter niet gebruikt worden als instrumenten om positieve en negatieve sancties te implementeren in het kader van de bestuursovereenkomst.

3.3.4.

Betreffende de invoering van een stelsel van positieve en negatieve sancties, zoals voorzien in het KB van 3 april 1997, maar nog niet concreet ingesteld, ontstond bij de deelnemers volgende consensus. Positieve sancties kunnen vermoedelijk moeilijk ingevoerd worden zonder het gevaar te lopen, ongelijkheden tussen diensten en personen te creëren. Het invoeren van adequate en evenwichtige negatieve sancties zal wellicht nog moeilijker verlopen. Om deze redenen is het dan ook, volgens de deelnemers, niet aan te raden om deze sancties in te voeren.

4.

HEEFT CONTRACTUALISERING ZIN? Van de deelnemers werd uiteraard verwacht dat zij een antwoord zouden geven op de vraag die in de omschrijving van de workshop was opgenomen: ‘heeft conctractualisering eigenlijk wel zin?’ Met een vrij grote consensus kwamen de vertegenwoordigers van de verschillende actoren tot het besluit dat contractualisering, zoals ingevoerd met het afsluiten van de bestuursovereenkomsten bij de openbare instellingen van sociale zekerheid, zinvol was. Het positieve antwoord op de vraag werd evenwel onmiddellijk genuanceerd door te stellen dat de contractualisering niet kan worden ingevoerd ten koste van elke prijs en dat in dit verband een aantal voorwaarden dient nageleefd te worden. Opdat de contractualisering in de toekomst tot een optimalere werking van de OISZ’s zou bijdragen ten dienste van de sociaal verzekerden, werden onder meer volgende bedenkingen geformuleerd:

476

bij de voorbereiding, de afsluiting en de uitvoering van de bestuursovereenkomst is een dialoog tussen beide contracterende partijen een noodzaak; het afgesloten contract moet voor de gehele duur van de uitvoeringsperiode voor beide contracterende partijen een vast kader bieden en in de mate van het mogelijke ongewijzigd blijven; tijdens de uitvoering mag het contract in geen geval eenzijdig worden verbroken; indien een van de partijen wijzigingen aan de verbintenissen wenst aan te brengen, kan dat slechts wanneer een nieuw contract wordt voorbereid en afgesloten. Indien bijvoorbeeld de Staat haar begrotingsverplichting ten aanzien van de instelling niet kan nakomen, dan dient een nieuw contract te worden onderhandeld en afgesloten. Bij het naleven van een dergelijke procedure van overleg zou de in de voorbije periode ontstane behoefte aan een bestuursovereenkomst als flexibel sturingsinstrument dan ook kunnen voldaan worden;

LARMUSEAU-NED.qxp

27/02/2006

8:44

Pagina 477


bij de vertegenwoordigers van de verschillende actoren was er een bereidheid om overleg te plegen over eventuele aanpassingen van de bestuursovereenkomst. Zo kan voor beide contracterende partijen een win-winsituatie ontstaan.

477

LARMUSEAU-NED.qxp

27/02/2006

8:44

Pagina 478


INHOUDSTAFEL

EERSTE WORKSHOP. “HEEFT CONTRACTUALISERING EIGENLIJK WEL ZIN?” VERSLAG

478

1. EERSTE DIMENSIE: DE ONTWIKKELING VAN EEN BESTUURSAUTONOMIE VAN EEN OISZ NAAR AANLEIDING VAN HET AFSLUITEN VAN EEN BESTUURSOVEREENKOMST

470

1.1. AAN DE DEELNEMERS VOORGELEGDE VRAGEN . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. CITAAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. SYNTHESE VAN HET DEBAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

470 470 470

2. TWEEDE DIMENSIE: BETROKKENHEID VAN DE DIVERSE PARTIJEN BIJ DE CONTRACTUALISERING

473

2.1. AAN DE DEELNEMERS VOORGELEGDE VRAGEN . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. CITATEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. SYNTHESE VAN HET DEBAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

473 473 473

3. DERDE DIMENSIE: EVALUATIE VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN

474

3.1. AAN DE DEELNEMERS VOORGELEGDE VRAGEN . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. CITAAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. SYNTHESE VAN HET DEBAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

474 475 475

4. HEEFT CONTRACTUALISERING ZIN?

476

MATTIJS-NED.qxp

27/02/2006

8:04

Pagina 479

TWEEDE WORKSHOP. ‘‘PERFORMANTIEMETING IN DE OPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID: EEN BALANS’’ VERSLAG DOOR

JAN MATTIJS Professor, Université libre de Bruxelles

1.

INLEIDING Tijdens deze workshop hadden wij het geluk te kunnen luisteren naar uiteenzettingen over de zeer uiteenlopende en boeiende ervaringen van de uitgenodigde instellingen (1). Een rapporteur moet in de eerste plaats verslag uitbrengen van de uiteenzettingen en de debatten die daarop volgden. Als leraar en onderzoeker op het domein van het overheidsmanagement heeft de auteur interesse voor de onderwerpen contractualisering en performantiemeting; daardoor voelt hij zich door deze getuigenissen ook aangesproken. De gelegenheid die hier wordt geboden om na te denken over met elkaar vergeleken praktijken, moet te baat worden genomen. Daarom wordt dit verslag ook eerder volgens de thema’s en niet noodzakelijk chronologisch opgesteld; sommige commentaren a posteriori worden in het eigenlijke verslag opgenomen. De workshop was gewijd aan de beheersinstrumenten, in hoofdzaak aan diegene die de performantie van de instellingen meten. Op een gelijkaardige manier hadden we beheersinstrumenten voor Human Resource Management (HRM), communicatie of strategische marketing nader kunnen bestuderen. Maar de presentaties legden eerder de klemtoon op het thema ‘performantiebeheer’ en zelfs ‘beheerscontrole’. Andere dimensies van het beheer (HRM, betrekkingen met de burger,…) werden slechts terloops aangehaald. Toch kan de link met die dimensies worden gelegd, aangezien de beheersinstrumenten ten dienste staan van een management dat per slot van rekening tot een zo coherent mogelijke, globale actie moet leiden. (1) De uiteenzettingen werden achtereenvolgens gehouden door Amaury Legrain (FOD Sociale Zekerheid), “Besoins pour une évaluation optimale des contrats”; Peter Maes (Kruispuntbank van de Sociaal Zekerheid), “Geïntegreerd meet- en stuursysteem”; Olivier Machiels (Rijksinstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering), “Eerste bestuursovereenkomst RIZIV: Beheersinstrumenten in de Praktijk”; Christine Miclotte (Rijksdienst voor Sociale Zekerheid), “Hoe onze resultaten opvolgen en meten? Een praktijkgetuigenis”; Theo Schollen (Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening), “Responsabilisering door gemeten opvolging van activiteiten”; Johan Verstraeten (Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers), “Tweede generatie bestuursovereenkomsten: een oefening in ABB”. De workshop werd voorgezeten door Geert Bouckaert (Katholieke Universiteit Leuven), die tijdens de workshop eveneens commentaar gaf. Het onderhavig verslag is een schriftelijke weergave van het verslag dat de auteur op het einde van de studiedag mondeling heeft gebracht.

479

MATTIJS-NED.qxp

27/02/2006

8:04

Pagina 480


Alvorens verder te gaan, is het wellicht nuttig om het door ons gehanteerde begrip ‘performantie’ nader toe te lichten, omdat deze term tot misverstanden en zelfs verwerping kan leiden. Het begrip ‘performantie’ kan hier zeer algemeen worden opgevat: het woord voorkomt dat we over de aard van de doelstellingen, voor zowel doeltreffendheid als doelmatigheid, of over de kwaliteit of de rechtvaardigheid bijvoorbeeld, een voorbarig oordeel vellen. Met ‘performantie’ oordelen we ook niet te snel over het niveau dat voor een bepaalde doelstelling werd bereikt: de term staat voor ‘wat werd gerealiseerd’ en verwijst niet naar een uitzonderlijke of voorbeeldige verwezenlijking. De bespreking wordt volgens drie grote thema’s gestructureerd:

Eerst drukken we de bezorgdheid uit met betrekking tot de onderlinge verhouding tussen de verschillende beheersniveaus. Welke banden van afhankelijkheid en coördinatie moeten er zijn tussen de bestuursovereenkomst, het strategisch plan en de puur interne beheersinstrumenten? Het probleem van de meting als dusdanig heeft heel wat interessante informatie opgeleverd, wat uit verschillende uiteenzettingen is gebleken. We kaarten dit probleem aan op basis van twee vragen: wat meten en hoe meten? Ten derde moeten er links worden gelegd tussen de performantiemeting (als strikt ‘metrische’ activiteit) en de verantwoordelijkheid van de verschillende actoren. Mogelijkerwijs bestaat er met andere woorden een nauwe band tussen de meetinstrumenten en Human Resource Management.

In de conclusie wordt de aandacht gevestigd op de markantste aspecten van de discussie.

2.

WELKE ONDERLINGE VERHOUDING BESTAAT ER TUSSEN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN EN DE (STRATEGISCHE) PLANNING? Het eerste thema legt het verband tussen de uitspraken van deze workshop en die van de andere twee, aangezien het niet alleen naar de betrekkingen met de ontvangende partijen verwijst, maar ook naar de betekenis van contractualisering. Gezien vanuit het standpunt van het interne beheer – het overheersende thema van de workshop – worden de bestuursovereenkomsten beoordeeld volgens de kansen die ze het beheer bieden en voor de grotere autonomie die ze inhouden. In dat opzicht is de balans genuanceerd. Enerzijds wordt het primaat politiek algemeen erkend. Alle gesprekspartners zijn het erover eens dat het gerechtvaardigd is dat de overheid bij de definiëring van de strategie van de instellingen een sleutelrol speelt. Vanuit dit standpunt gezien verschilt de situatie van die van bijvoorbeeld de autonome overheidsbedrijven die zich in een concurrentiële omgeving bevinden, zoals De Post of de NMBS. In deze bedrijven nemen de directies duidelijk hun onafhankelijkheid op zich en het beheerscontract waaraan ze zijn onderworpen, is slechts een element als alle andere van hun

480

MATTIJS-NED.qxp

27/02/2006

8:04

Pagina 481

PERFORMANTIEMETING IN DE OPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID: EEN BALANS

strategie. Voor de openbare instellingen van sociale zekerheid (OISZ) ligt de situatie anders: de overheid en de sociale partners van het paritair beheer spelen een doorslaggevende rol voor het bepalen van het beleid en dus ook grotendeels van de strategie. Sommige OISZ verlenen bijzonder veel steun aan de formulering van het beleid, maar dat doet niets af aan het principe dat het politieke de bovenhand heeft. De OISZ bepalen echter ook hun strategie, voor zover deze noodzakelijkerwijze voortspruit uit het samengaan van externe doelstellingen en aanvragen en interne middelen en bekwaamheden. De schitterendste beleidsplanning heeft geen enkele waarde als ze niet daadwerkelijk wordt gerealiseerd. De beheersplannen van de OISZ verdienen dan ook de naam ‘strategische plannen’, wat geen voorbarig oordeel velt over de voorrangspositie van het politieke bij de formulering van het sociale beleid. Wat van het uitoefenen van het contractmanagement vooral werd verwacht, was dat het de formulering van het beleid rationeler zou maken of dat, zoals tijdens de workshop werd uitgedrukt, de onzekerheid zou worden ingedijkt. Aan die verwachting werd niet voldaan: de OISZ hebben geen politieke oriëntatie meegekregen (het Rekenhof al evenmin), maar wel een debat dat door de ongedifferentieerde budgettaire verplichtingen op korte termijn werd gedomineerd. Er werd beklemtoond dat de budgettaire verplichtingen ook deel uitmaken van het primaat politiek; maar de manier waarop die werden opgelegd, knaagt aan de loyaliteit van het spel van de responsabilisering. Tegelijkertijd werd de responsabilisering van de directies van de OISZ versterkt, zelfs zonder toepassing van het systeem van positieve of negatieve sancties, dat door de wet van 1997 werd bepaald.

2.1.

OPVOLGING DOOR DE TOEZICHTHOUDENDE OVERHEID De nadelen van de manier waarop de verantwoordelijkheden zijn ingedeeld, komen ook tot uiting in de aard van de opvolging door de toezichthoudende overheid voor de OISZ. In de eerste plaats valt het aantal indicatoren op: 720 indicatoren werden opgevolgd voor de 10 instellingen wier bestuursovereenkomsten ten einde lopen, hetzij een gemiddelde van 72 per instelling. Als we er de overblijvende 5 OISZ zouden aan toevoegen en als sommige indicatoren niet terzijde waren geschoven, zouden we komen aan 1.200 indicatoren. Deze overvloed getuigt van de toenemende intensiviteit van de taak van toezicht over de instellingen; dat verantwoordelijkheidsbesef uit zich in dit geval ook door het feit dat er een gestructureerde en formele evaluatie van de overeenkomsten bestaat. Dat mag dan al natuurlijk lijken, het is in feite zeer uitzonderlijk in de praktijk van de beheerscontracten in België en dat zowel op federaal als op regionaal niveau. In deze visie van degelijkheid begrijpen we de wens van de toezichthoudende overheid dat de bestuursovereenkomsten tot rijping komen: deze zijn in sommige gevallen immers moeilijk te evalueren omdat de doelstellingen die erin zijn opgenomen, vaag zijn en niet in indicatoren kunnen worden omgezet. We begrijpen ook het verlangen om te kunnen steunen op een interne audit die de evalueerbaarheid kan garanderen. 481

MATTIJS-NED.qxp

27/02/2006

8:04

Pagina 482


Volgens de auteur kan het bestaan van een bevoegde en sterke toezichthoudende administratie voor iedereen goed nieuws zijn: de burger, omdat hij hierdoor de garantie heeft dat de staatsgelden goed worden gebruikt; de contracterende partijen (beheerscomité of directies van instellingen en politiek mandatarissen), die op die manier kunnen steunen op de deskundigheid van derden, eerder dan louter te moeten onderhandelen ten overstaan van zeer uiteenlopende belangen en inlichtingen. Maar wat de vorm betreft, stelt het toezicht evenwel een probleem, zoals door verschillende sprekers werd aangehaald. Door het grote aantal opgevolgde indicatoren wordt de deur geopend voor een buitensporig interventionisme, dat de lossere administratieve controles a priori zou vervangen door een uiterst hinderlijke controle a posteriori. De overvloed alleen al maakt het formuleren van een globale beoordeling er niet eenvoudiger op. Tom Auwers beklemtoonde tijdens zijn inleidende uiteenzetting dat 558 van de 720 doelstellingen bereikt waren en dat slechts 46 doelstellingen een niet-bevredigend niveau hadden gehaald. Maar is dat kleine aantal ‘mislukkingen’ het bewijs van een goede performantie of van een laag ambitieniveau? Niet alleen deze vraag naar het streefniveau, maar ook het aantal indicatoren zelf wijst op een zeker gebrek aan hiërarchische indeling; later wordt op dit punt teruggekomen, bij de beschouwingen over de perimeter van de meting.

2.2.

BESTUURSOVEREENKOMST, BELEIDSCYCLUS EN BUDGETCYCLUS Na de bestuursovereenkomst dienden de OISZ ook hun beheersplan uit te werken. Deze etappe belangt alle partijen aan, maar om verschillende redenen. Voor de leiders van de OISZ drukt het beheersplan hun beheersing van de toekomst van hun instelling uit en getuigt het van hun zelfstandigheid. Voor de politiek mandatarissen is het beheersplan een rechtstreeks middel om de leiders te responsabiliseren. De mogelijkheid doet zich voor dat de verantwoordelijkheden slecht worden ingedeeld als het gebruik van elk van de verschillende documenten niet duidelijk wordt afgebakend. Komt de uitwerking van het beheersplan echter wel degelijk ná de bestuursovereenkomst of gaat die eraan vooraf? In sommige OISZ bestond er immers al een procedure voor strategische planning en die procedure werd eenvoudigweg aangepast. Het beheersplan kan zelfs als basis van de overeenkomst hebben gediend. In andere gevallen heeft de bestuursovereenkomst de impuls gegeven voor een nieuwe planning; daardoor werd de dynamiek van het leerproces voor een geformaliseerde strategische aanpak gelanceerd en werd in aansluiting daarop de invoering van een nieuw systeem voor beheersinformatie en performantiemeting noodzakelijk. Deze procedure is aan de gang en is tijdrovend; sommige OISZ hebben 15 jaar voorsprong.

482

MATTIJS-NED.qxp

27/02/2006

8:04

Pagina 483


Tot slot werd benadrukt dat de verschillende periodiciteit van de onderscheiden beleids- en beheerscycli complicaties en tegenstrijdigheden met zich meebrengt. De bestuursovereenkomsten werden ondertekend voor een periode van drie jaar. Dat is een vrij korte duur, in vergelijking met de gebruikelijke praktijk voor contractmanagement, wat doorgaans de uiting is van een zekere terughoudendheid vanwege de toezichthoudende overheid ten overstaan van kwetsbare organisaties. De duur van 3 jaar werd in dit geval gerechtvaardigd door het experimentele karakter van het contractmanagement voor een hele sector. Zodra de bestuursovereenkomsten ondertekend en gepubliceerd zijn, gaat men ervan uit dat ze niet worden herzien. Dit leidt op zich tot een verschuiving ten opzichte van de interne strategische planning, die meerjaarlijks is en regelmatig wordt herzien (bijvoorbeeld een ‘glijdend’ vijfjarenplan, dat wil zeggen een jaarlijks aan te passen plan). Het is duidelijk dat, in vergelijking met deze interne planning, de overeenkomsten op het einde van de periode ‘verouderen’. Tot slot worden deze cycli sterk beïnvloed door de budgetcyclus, die over één jaar loopt (en zelfs in de loop van het jaar nog wordt herzien) en waarin elke vorm van programmatie onmogelijk lijkt. De OISZ ervaren zeer sterk de onzekerheid op het vlak van de begroting, temeer daar de bestuursovereenkomsten mechanismen voorstelden om de berekening van de beheersmiddelen te rationaliseren. Het feit dat deze programmatieprocedure door de overheid niet werd gerespecteerd, zet de geloofwaardigheid van elke voorziening – bestuursovereenkomsten en plannen inbegrepen – op de helling. Globaal genomen richten de OISZ zich naar een veel pragmatischere strategie, waarin de prestaties worden gedefinieerd op basis van de beschikbare beheersmiddelen. De RKW gaat nog een stap verder en voert een ‘activiteitsgestuurde begroting’ (ABB) in om zo exact mogelijk mee te delen welk prestatieniveau mogelijk is naargelang van de middelen die in de loop van de begrotingsonderhandelingen werden toegekend. De algemene doelstelling bestaat erin, verder te gaan dan een louter budgettaire redenering, die momenteel nog steeds is gebaseerd op een lineaire extrapolatie ten opzichte van de vorige globale begroting.

3.

WAT METEN EN HOE? Tweede thema: de eigenlijke meting van de performantie en de problemen die dat met zich meebrengt. We belichten dit thema aan de hand van twee vragen: het eigenlijke object dat moet worden gemeten – wat is in mindere of meerdere mate interessant of geschikt om te meten? de wijze van meten – ook de technische moeilijkheden die het meten met zich meebrengt, werden besproken.

3.1.

PRESTATIES OF GEVOLGEN METEN Eerste vraag: moeten we alleen het onmiddellijke resultaat van deze activiteiten en de gebruikte middelen meten? Of moeten we ook de sociale gevolgen in bredere zin meten? Aan de ene kant zijn de organisaties geneigd om de performantiemeting te 483

MATTIJS-NED.qxp

27/02/2006

8:04

Pagina 484


beperken tot die elementen die hun rechtstreeks aanbelangen; ze beginnen met andere woorden bij de ‘inputs’, de middelen waarover ze beschikken, en gaan tot het einde van de productieketen, de diensten die rechtstreeks uit de activiteiten van de instelling voortspruiten: betalingen, toekenning van rechten, enz. Enerzijds is dit het gemakkelijkst te meten en anderzijds zijn het die elementen waarvoor elke instelling vanuit de visie van het contractmanagement ontegenzeglijk verantwoordelijk is. In verband met deze benadering beklemtoonde Geert Bouckaert hoe belangrijk het is om ook zaken te meten die van de omgeving in de breedste zin deel uitmaken, die sociale gevolgen kunnen zijn van de activiteit van de instelling of die de activiteit van deze instellingen zullen bepalen. Zelfs al hebben de OISZ geen greep op deze sociale eigenschappen, dan nog moeten ze in een beheersysteem worden opgenomen, omdat het nuttig is ze te kennen: het is niet omdat ik bijvoorbeeld geen enkele greep heb op de arbeidsdeelname van de 50-plussers, dat ik deze kwestie terzijde zal schuiven. Deze noodzakelijkheid werd tijdens de workshop algemeen erkend (sommige OISZ gebruiken dergelijke metingen overigens courant), maar alleen op voorwaarde dat er voor deze dimensies geen responsabilisering geldt. Het is immers zeer moeilijk om de eigenlijke gevolgen van de activiteit van de OISZ af te zonderen, aangezien de sociale gedragingen veranderen; bovendien bevinden we ons hier op het domein van het sociaal beleid, waarvan we weten dat het onder de bevoegdheid van de sociale partners en de politieke overheid valt.

3.2.

EEN METINGSBELEID UITWERKEN Tweede vraag met betrekking tot wat moet worden gemeten, de dekking of de perimeter van de meetsystemen (‘dekkingspercentage’). Vanuit dit standpunt kunnen niet alle instellingen en activiteiten onder één enkele noemer worden gebracht. De situatie verschilt naargelang van de functie van de instellingen: prestatie, reglementering, ondersteuning van het beleid. Vele OISZ hebben een massaprestatieactiviteit die gemakkelijk kwantitatief kan worden gemeten. We zouden kunnen denken dat deze kwantitatieve meting van de activiteiten de totaliteit van de activiteiten van de instelling dekt en dat, eens alles wat kon worden gemeten, ook gemeten is, men een goed idee heeft van de performantie van de organisatie. Dat blijkt echter niet echt het geval te zijn en wel om verschillende redenen:

484

sommige OISZ hebben geen massaprestatieactiviteiten, maar houden zich eerder met reglementering (RIZIV) of conceptie van welbepaalde projecten (KSZ) bezig, of ze ondersteunen het beleid – wat zich niet zo eenvoudig en al evenmin met dezelfde indicatoren laat meten. De meetsystemen die moeten worden ingevoerd, vormen dan ook een ware uitdaging; ook wat de kwaliteit betreft, blijven er moeilijkheden bestaan, want zij kan niet objectief worden vastgesteld op basis van prestatieactiviteiten; voor die meting wordt verondersteld dat de gebruikers van de diensten worden ondervraagd.

Het probleem is met andere woorden tweevoudig: een ‘macro’-probleem inzake de keuze van de te meten objecten en de algemene oriëntatie van de instelling; een ‘micro’-probleem inzake de beschikbaarheid en de haalbaarheid van de meting. Dit

MATTIJS-NED.qxp

27/02/2006

8:04

Pagina 485


alles pleit ervoor om het performantiebeheer niet te beperken tot de geformaliseerde kwantitatieve systemen; om het met een tijdens de workshop vaak gebruikte uitdrukking te zeggen: “alles is meetbaar, maar niet in Arabische cijfers” (Theo Schollen). Bijgevolg moeten de meetsystemen worden gediversifieerd: er moeten beoordelingssystemen met subjectieve waardeschalen worden geïntegreerd om de ervaren kwaliteit of de objectieve benadering van de vordering van de projecten door middel van grafische voorstellingen te meten. Al deze waarschuwingen tegen het misbruik van reducerende en kwantitatieve meting moeten echter niet tot de omgekeerde conclusie leiden, namelijk dat de kwantificatie waardeloos zou zijn. De controle van een aantal basiscijfers is voor elk performantiebeheer een conditio sine qua non; maar we mogen het daar niet bij laten. We moeten over het ‘meetbeleid’ een totaalbeschouwing houden. Dit beleid moet zich baseren op wat wenselijk en nuttig is om meetbaar te zijn, maar moet ook rekening houden met de kostprijs van de meetsystemen in verhouding tot hun nut. Hoe staat het bijvoorbeeld met de verbreiding van auditsystemen? De kostprijs daarvan kan in geval van externe consultancy zeer hoog oplopen.

3.3.

GEMEENSCHAPPELIJKE INFORMATIEBANK Als we ons over de concrete verwezenlijking van de performantiemeting binnen de instellingen buigen, moeten we eerst en vooral de inbreng van de informatica voor de beheersinformatiesystemen benadrukken. Dankzij de informatica kunnen gegevens worden ingezameld en systematisch worden verwerkt, waardoor de informatie goedkoper, sneller en vaker kan worden onderzocht dan bij manuele inzameling. Toch moeten die voordelen van de informaticasystemen worden gezien in verhouding tot hun kostprijs voor de implementatie ervan en tot het nut van de verkregen informatie. Het progressieve karakter van de implementatie blijkt concreet uit het feit dat de ontwikkeling ervan verschilt naargelang van de instellingen. Voor de instellingen die werken aan de opbouw van hun computermeetsysteem, is het moeilijk om dit te integreren in de productie- en prestatie-informatica, die doorgaans ouder is en niet werd ontworpen om er de gegevens gemakkelijk uit te halen. Bij deze technische moeilijkheid komt nog eens een conflict van begrotingsprioriteiten tussen de ontwikkeling van de productie-informatica en die van het beheersinformatiesysteem. In veel instellingen blijkt het moeilijk te zijn om een ‘datawarehouse’ – een geheel van gestructureerde gegevens gehaald uit een verscheidenheid van informaticatoepassingen – op te bouwen op basis van productietoepassingen die daarvoor niet werden ontworpen.

485

MATTIJS-NED.qxp

27/02/2006

8:04

Pagina 486


3.4.

RIJPING VAN HET GEBRUIK VAN DE WERKMIDDELEN EN METHODES Bij de presentaties tijdens de workshop werden opvallend veel methodes voor performantiemeting in het licht geplaatst. De boordtabellen en hun bijzondere vorm, namelijk de ‘balanced scorecard’, worden in sommige instellingen al vele jaren gebruikt. Er zijn ook kwaliteitsbeheersystemen, althans in de eenvoudige vorm van de zelfevaluatie van de CAF; doorgaans horen daarbij ook meetsystemen voor de tevredenheid van de gebruikers in verschillende vormen. Tot slot zijn er ook soms zeer geavanceerde systemen voor beheersboekhouding (ABC, ABB). Deze verschillende methodes worden gezamenlijk gebruikt; de OISZ maken met andere woorden praktisch gebruik van de op de markt aangeboden werkmiddelen en we mogen hopen dat we dankzij deze veelzijdigheid met de mode-effecten kunnen breken en de werkmiddelen kunnen gebruiken voor wat ze kunnen bijdragen, zonder ons illusies te maken over de belofte van een management-wondermiddel. Er zijn ook, bij het gebruik van deze werkmiddelen zelf, schijnbaar technische kwesties die verregaande implicaties hebben voor de werking van de instellingen. Bijvoorbeeld bij het uitwerken van een boordtabel voor een instelling: hoe moet die tabel worden gestructureerd? Volgens de voorstelling die in de bestuursovereenkomst werd aangenomen? Of volgens de structuur van de organisatie? Of misschien volgens de aard van de gemeten gevolgen? Een van de sprekers beklemtoonde dat de systematische toekenning van een boordtabel aan een eenheid van de organisatie er uiteindelijk toe leidt dat deze laatste zich van de andere afzondert. De dienst, de directie,... in kwestie zet zijn doelstellingen, indicatoren en streefniveaus verder met het risico dat de organisatie aan coherentie moet inboeten. Vandaar dat het belangrijk is om meetsystemen te ontwerpen die de interne grenzen van de diensten van de instelling kunnen overschrijden en die geen reproductie zijn van de verticale en afzonderlijke ‘pijlers’ die alle openbare en privé-bureaucratieën kenmerken. Het blijft ook een uitdaging om de ‘kostprijs van de complexiteit’ te meten, dat wil zeggen, de kosten die niet door een toename van het aantal taken, maar wel door hun verscheidenheid of door de grotere behoefte aan coördinatie die daardoor ontstaat, worden voortgebracht. Zo zouden we kunnen komen tot een meting van de moeilijkheid van een opdracht. De huidige werkmiddelen voor de meting van de kosten geven nog niet echt een beeld van deze complexiteit van de opdrachten. Tot slot moeten al deze werkmiddelen nog worden geïntegreerd, om te komen tot een meetbeleid en een geïntegreerd performantiebeleid, dat de verscheidenheid van de werkmiddelen die voor de ene of de andere activiteit of voor de ene of de andere functie werden geïmplementeerd, overkoepelt.

486

MATTIJS-NED.qxp

27/02/2006

8:04

Pagina 487


3.5.

VERSCHILLEND GEBRUIK VAN DE DOCUMENTEN NAARGELANG VAN DE BEGUNSTIGDE Tijdens de workshop kwam ook regelmatig een diepgaand debat op gang aangaande de mate van detaillering van de performantiemeting – de problematiek van het dekkingspercentage – ten opzichte van de bestemmeling. Enkele markante feiten vormden de aanleiding tot dit debat:

de buitensporige detaillering van de reporting naar de toezichthoudende overheid toe (de reeds genoemde 720 indicatoren), buitensporigheid die door de toezichthoudende overheid zelf werd erkend; het gebrek aan selectiviteit en hiërarchische indeling van de doelstellingen van de toezichthoudende overheid komt tot uiting in het feit dat de OISZ zelf moeite hebben om intern de prioriteiten van hun doelstellingen te bepalen; de verplichting van de OISZ om voor de doelstellingen een boomstructuur uit te werken, meer bepaald als antwoord op verzoek van het personeel, dat er geen genoegen mee neemt dat het ‘nergens’ in de bestuursovereenkomst is opgenomen, terwijl het uiteraard onmogelijk is om voor deze overeenkomst indicatoren te ontwerpen teneinde iedereen te ‘raken’.

Volgens de deelnemers bevinden we ons in een dynamiek waarbij de verschillende partijen leren en vorderingen maken. Van de kant van de toezichthoudende overheid, zowel vanwege de FOD Budget en Beheerscontrole als van de technische toezichthoudende overheden (in de workshop alleen vertegenwoordigd door de FOD Sociale Zekerheid), is er een reflectie aan de gang over de juiste bepaling van een doelstelling en over het eigenlijke concept van de bestuursovereenkomsten. Van de zijde van de OISZ wordt er nagedacht over een duidelijke onderliggende verhouding tussen de bestuursovereenkomst, het strategisch plan / beheersplan en de hiërarchie van interne doelstellingen. Voor sommige OISZ en sommige opdrachten is de omzetting van de bestuursovereenkomst in een overvloed van inderne doelstellingen – intern – vrij direct, maar dat is absoluut niet overal het geval. Deze drievoudige taak – reporting naar de toezichthoudende overheid toe, formulering van een beheersstrategie en het juiste gebruik van een coherente boomstructuur van doelstellingen – is een verplichting voor de OISZ. Het is ook een onvermijdelijke voorwaarde voor de invoering van een gepast performantiebeheersysteem. Deze drie stappen moeten worden gerealiseerd, maar de begunstigden ervan en de aard van de voortgebrachte gegevens moeten duidelijk worden onderscheiden.

487

MATTIJS-NED.qxp

27/02/2006

8:04

Pagina 488


Uiteindelijk komen we zo tot een klassieke analyse van de beheerscontrole in de overheidsdiensten (2):

Controletype

Horizontaal

Verticaal

Extern

“Klanten”:

Verantwoordelijke van een verantwoordelijkheidscentrum

Hiërarchische lijn

Ontvangende partijen (Stakeholders)

Bedoeling van de controle:

Beheersing van het verantwoordelijkheidscentrum (‘zelfcontrole’)

Toezicht op de afwijkingen / doelstellingen of normen.

‘Accountability’middel. Rechtvaardiging.

In werking stellen van het beheer bij wijze van uitzondering Typeprocedure of -staat:

Boordpaneel

Reporting

Activiteitenverslag

Er moet met andere woorden een ‘opdeling van de verspreiding van de documenten’ in acht worden genomen (3); bij gebrek daaraan creëert men een reeks verant-woordelijkheidsfouten, ondanks de poging tot ‘absolute’ transparantie, versterkt door de evidente mogelijkheden van de informaticasystemen. De verleiding van de de responsabiliserende controle die tussen de toezichthoudende overheid en de organisatie werd vastgesteld, bestaat ook op elk niveau binnen de organisaties.

4.

PROJECTBEHEER EN GEVOLGEN VOOR HET PERSONEEL We komen eens te meer uit bij de verantwoordelijkheidskwesties, wat ons er van nature uit toebrengt om de interactie tussen deze systemen voor performantiemeting en het gedrag van het personeel van de organisatie onder de loep te nemen. In dat verband hebben bijna alle sprekers deze link gelegd, dit is een tastbaar teken dat de ingevoerde werkmiddelen daadwerkelijk de inzet zijn voor de modernisering binnen de organisatie en dat ze meer zijn dan louter meetinstrumenten. De manier waarop de uit de beheersinformatiesystemen afgeleide informatie wordt gebruikt om op het Human Resource Management (HRM) en het gedrag van de individuen invloed uit te oefenen, roept niettemin enkele delicate vragen op.

(2) Naar Gibert P. (2002), Réflexions sur l’utilisation du contrôle interne à des fins de contrôle externe, Politiques et Management Public, Vol. 22, nr. 4, december. (3) Ibid.

488

MATTIJS-NED.qxp

27/02/2006

8:04

Pagina 489


In de eerste plaats hebben we er duidelijk belang bij om de tijdsdimensie in te voeren in de systemen voor performantiemeting. Volgens de klassieke aanbeveling moet elk streefniveau van een doelstelling aan een tijdslimiet worden gekoppeld; maar de instellingen gaan nog verder en voeren systemen in die de performantie-indicatoren voor het projectbeheer daadwerkelijk integreren. Dat is uiteraard het geval in de instellingen wier projectbesturing de kern van hun activiteiten uitmaakt (zoals de informaticaprojecten voor de KSZ), maar ook, en in ruimere zin, voor alle strategische projecten die in de beheersplannen van de OISZ zijn opgenomen. Niet alleen wordt dan de evolutie van sommige sleutelindicatoren van het project gemeten, maar ook de vordering van het project, bijvoorbeeld door grafische voorstellingen. Een ander aspect dat in deze context wordt geciteerd, is de door sommige instellingen vastgestelde tendens waarbij de systemen voor performantiemeting de verticale indelingen van de organisatorische structuur reproduceren en zelfs uitvergroten. Om die reden heeft de RVA een bijzonder concept ontwikkeld voor de opvolging van de verbintenissen van de bestuursovereenkomst door middel van ‘clusters’, teneinde de horizontale verantwoordelijkheid over de organisatorische grenzen heen in de hand te werken. Tot slot rijst de vraag of de boomstructuur van indicatoren moet worden doorgezet tot bij het individu? Het klassieke antwoord van de beheerswetenschappen luidt dat er een duidelijk onderscheid bestaat tussen de beheersinstrumenten voor de performantie, die voor groepen, teams of andere structurele entiteiten worden gebruikt, en de beheersinstrumenten voor Human Resource Management, die op de groep en het individu binnen die groep van toepassing zijn. Human Resource Management houdt rekening met de subjectieve en psychologische dimensie van het gedrag en de houdingen van de individuen en heeft daarbij aandacht voor de relaties, voor de manier waarop de resultaten worden beoordeeld, enz. Deze modaliteiten vinden we niet terug in de beheersinstrumenten voor de performantie, die deze op een objectieve en wereldvreemde manier beschrijven (dat is overigens hun functie). Met andere woorden, de beheerswetenschappen leren ons traditiegetrouw dat het niet volstaat om op het bureau van de medewerkers een boordtabel (eventueel vergezeld van stimulansen) neer te leggen om hen te motiveren. Het was trouwens in reactie op de kwantitatieve misbruiken van het taylorisme dat het management tussen de jaren dertig en negentig evolueerde en de registers van de performantie van het individu en van de organisatie duidelijk van elkaar werden gescheiden. Toch voelen we goed dat de ‘tussenruimte’ tussen het HRM en de Beheerscontrole moet worden gedicht. De OISZ experimenteren om dit hiaat op te vullen, door de hiërarchie van doelstellingen inderdaad tot bij de individuele verantwoordelijke door te schuiven. Sommige sprekers tijdens de workshop, die zich zelf in die situatie bevonden, waren hiermee in zekere mate duidelijk tevreden. Projectbeheer maakt dat soort individualisering ook mogelijk. We bezitten de meest actuele stand van managementkennis (4) en we kunnen de praktische uitvoerders alleen maar aanraden om op dit gevoelige domein met enige behoedzaamheid vooruit te gaan. (4) In de recente literatuur vinden we ook dergelijke aanwijzingen, meer bepaald bij de aanhangers van de balanced scorecard.

489

MATTIJS-NED.qxp

27/02/2006

8:04

Pagina 490


5.

CONCLUSIES Op de slogan die de workshop in het begin hanteerde – “mag men, kan men, moet men alles meten” – zouden we bij wijze van conclusie, met een knipoog waar niemand van zal opkijken, kunnen antwoorden: “ja, maar...”. De in de workshop vertegenwoordigde instellingen hebben er enigszins vertrouwen in dat meten mogelijk is en dat het nut heeft, maar er moet een reeks voorzorgsmaatregelen worden genomen voor een goed gebruik ervan:

we moeten ons ervan bewust zijn dat de dekking van het systeem voor performantiemeting niet compleet kan zijn; de beschikbare resultaten van de indicatoren mogen met andere woorden niet worden verward met een trouw en volledig beeld van de werking van de organisatie; in plaats van alles in cijfers te willen meten, moeten we de kwantitatieve indicatoren vermengen met eerder kwalitatieve metingen (scoring door de gebruikers, zelfevaluatie, grafische voorstellingen van de vordering van de projecten,...); de taken moeten nader worden toegelicht en er moet een hiërarchie van doelstellingen en verantwoordelijkheden in acht worden genomen. Reporting moet gebeuren naargelang van de controle waarover een verantwoordelijke voor een bepaalde parameter beschikt, maar ook naargelang van het nut van de informatie op diens niveau; het kan ook nuttig zijn om parameters van de omgeving te meten, parameters waarover we geen controle hebben, maar die wel de activiteit bepalen. Uiteraard moeten we niet proberen om de personen of instellingen voor die parameters te responsabiliseren; we moeten omschrijven wat wel en wat niet wordt gemeten, en beschikken over een ‘metingsbeleid’ en een beleid voor performantiebeheer.

Doorheen de uiteenzetting van de praktijken van de vertegenwoordigde OISZ, kunnen we in het performantiebeheer duidelijk een zeker aantal vernieuwingen vaststellen. Denken we bijvoorbeeld aan de invoering van de tijdsdimensie in de meetsystemen, waardoor ze in de buurt komen van projectbeheer; het zoeken naar een ‘horizontale’ performantie, die door de verantwoordelijken niet langer zou kunnen worden gezien als het resultaat van de activiteit van alleen hun grondgebied; of ook nog de integratie van een diversiteit aan beheerscontrolemiddelen waar sommige OISZ toe komen. Tot slot is het duidelijk dat de voorwaarden voor de invoering en opvolging van de bestuursovereenkomsten binnen de OISZ zeer zeker een ontgoocheling waren. De voornaamste oorzaak is de totale loskoppeling tussen de performantie van het beheer van de OISZ en de begrotingsdiscussie, ondanks de objectieve elementen in de overeenkomsten. De OISZ gaan de begrotingsdiscussies nu veel pragmatischer aan en ze maken volop gebruik van de werkmiddelen, zoals de activiteitsgestuurde begrotingen (ABB), waarmee ze bij de onderhandelingen een performantieniveau kunnen bepalen volgens de beschikbare hulpmiddelen. 490

MATTIJS-NED.qxp

27/02/2006

8:04

Pagina 491


Als we verder in de toekomst willen kijken, moeten we het principe van een vertrouwensband opnieuw naar voren schuiven en onderhouden door middel van communicatie en gestructureerde processen. De toezichthoudende overheid heeft – voor haar technische en niet-budgettaire aandeel – aanzienlijke inspanningen geleverd voor de opvolging, wat in de Belgische contractualiseringstraditie ongebruikelijk is. Het detailleringsniveau is wellicht bovenmatig, maar deze opvolging getuigt in elk geval van het vertrouwen dat de toezichthoudende overheid aan het middel overeenkomsten toekent. Op voorwaarde dat het gebruik ervan wordt verfijnd, de taak van de actoren wordt verduidelijkt en de aaneenschakeling van de overeenkomsten en de interne-controlesystemen wordt verhelderd, beschikken de OISZ over alle troeven om bij de voorhoede te blijven van het beheer van de overheidsdiensten in België. (Vertaling) __________

491

MATTIJS-NED.qxp

27/02/2006

8:04

Pagina 492


INHOUDSTAFEL TWEEDE WORKSHOP. ‘‘PERFORMANTIEMETING IN DE OPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID: EEN BALANS’’ VERSLAG

492

1. INLEIDING

479

2. WELKE ONDERLINGE VERHOUDING BESTAAT ER TUSSEN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN EN DE (STRATEGISCHE) PLANNING?

480

2.1. OPVOLGING DOOR DE TOEZICHTHOUDENDE OVERHEID . . . . . . . . . . . 2.2. BESTUURSOVEREENKOMST, BELEIDSCYCLUS EN BUDGETCYCLUS. . . . . . . . .

481 482

3. WAT METEN EN HOE?

483

3.1. PRESTATIES OF GEVOLGEN METEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. EEN METINGSBELEID UITWERKEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. GEMEENSCHAPPELIJKE INFORMATIEBANK. . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. RIJPING VAN HET GEBRUIK VAN DE WERKMIDDELEN EN METHODES. . . . . . . . 3.5. VERSCHILLEND GEBRUIK VAN DE DOCUMENTEN NAARGELANG VAN DE BEGUNSTIGDE

483 484 485 486 487

4. PROJECTBEHEER EN GEVOLGEN VOOR HET PERSONEEL

488

5. CONCLUSIES

490

STOOP-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 493

DERDE WORKSHOP. ‘‘COMMUNICATIE, PARTICIPATIE EN MOTIVATIE VAN DE ACTOREN VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DE OPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID (1)’’ VERSLAG DOOR

PATRICK STOOP consultant - manager, Stoop Consult bvba, Bonheiden

1.

BETROKKENHEID VAN MEDEWERKERS

1.1.

Veel van de participerende openbare instellingen van sociale zekerheid (OISZ) signaleren als significant probleem de lage betrokkenheid van (een groot deel) van hun medewerkers bij de bestuursovereenkomst. Bijvoorbeeld bij de RSZ kwam deze lage betrokkenheid specifiek tot uiting tijdens een ‘CAF’-analyse. Voor deze lage betrokkenheid werden de volgende redenen genoemd. a) Vaak zijn er binnen de OISZ groepen medewerkers en hele delen van de organisatie die geen eigen (rechtstreekse) doelstellingen in de bestuursovereenkomst hebben. De bestuursovereenkomst dekt immers vaak slechts een beperkt deel van het totaal aan activiteiten en verantwoordelijkheden van de OISZ (zie ook verder onder 2. Scope van de bestuursovereenkomst). b) Terwijl de bestuursovereenkomst zich vaak concentreert op nieuwigheden of politieke prioriteiten, komen heel wat bestaande activiteiten en continue taken minder of helemaal niet aan bod. c) Het werken met doelstellingen en het meten en evalueren vereist een heel andere cultuur. Indien dat niet reeds jaren voorbereid is, zoals bijvoorbeeld bij de RVA, is het heel moeilijk meteen de meerderheid van medewerkers mee te hebben bij de eerste of zelfs de tweede bestuursovereenkomst. Men moet er zich van bewust zijn dat dit onvermijdelijk een langdurig organisatieontwikkelingsproces is.

(1) Verslag van de workshop 3 op de studiedag “De contractualisering in België” op donderdag 14 april 2005 in het RIZIV-gebouw. Ongeveer 30 deelnemers van een twintigtal verschillende organisaties hebben actief bijgedragen tot de discussies in deze workshop.

493

STOOP-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 494


494

1.2.

De discussie concentreerde zich vervolgens op de vraag: wanneer en hoe moeten de OISZ hun medewerkers betrekken bij de bestuursovereenkomst? De deelnemers deelden met elkaar de volgende lessen en tips. a) Start de (interne) communicatie reeds vooraf aan het opstellen van de bestuursovereenkomst. b) Betrek niet alleen het topkader maar ook de rechtstreeks betrokkenen, zeker de middenkaders of andere medewerkers op tussenniveaus, actief bij de discussie omtrent en definiëring van de objectieven (die in de bestuursovereenkomst vastgelegd worden). Het is immers op dat moment dat het draagvlak gecreëerd en de ‘adhesie’ geregeld en georganiseerd moeten worden. c) Betrek ook actief de regionale / provinciale diensten van de OISZ; zo wordt vermeden dat de bestuursovereenkomst alleen leeft binnen de hoofdzetel te Brussel. d) Actieve participatie, eerst bij het formuleren / bepalen van de objectieven en vervolgens bij het opstellen van boordtabellen en indicatoren, is immers essentieel voor een adequate interpretatie en implementatie van de bestuursovereenkomst. e) Voor het communiceren aan en betrekken van de medewerkers (werkvloer) is het essentieel om eerst goed na te denken over de (reële) impact van de bestuursovereenkomst voor deze medewerkers. Wat betekent de bestuursovereenkomst daadwerkelijk voor hen? Vermits deze impact kan verschillen per groep van medewerkers, moet de communicatie / participatie dan ook doelgroepgericht aangepakt worden.

1.3.

Bijna onvermijdelijk werd vervolgens ook gediscussieerd omtrent de keuze tussen een ‘top-down’ versus een ‘bottom-up’ aanpak. a) Een belangrijke conclusie van deze discussie was dat het hier om een ‘vals debat’ gaat: er moet gestreefd worden naar een adequate (aan de eigen organisatie aangepaste) combinatie van zowel een ‘top-down’ als een ‘bottom-up’ benadering. b) Men mag immers niet ontkennen dat het voorbereiden en uitwerken van een bestuursovereenkomst (en van de daarmee samenhangende management-instrumenten) uiteindelijk toch voor een heel groot deel een ‘top-down’ initiatief en traject is. Evenwel, voor het adequaat bepalen van de doelstellingen is en blijft een degelijke actieve participatie van het middenkader cruciaal. c) De meeste OISZ hebben ervaren dat de actieve participatie van de rest van het personeel veel moeilijker is. Dit vereist een continue inspanning en voldoende tijd. Een dergelijke participatie kan vaak onvoldoende tot bijna niet tijdens de voorbereidingsfase gebeuren. Dit betekent dat zeker bij de start van de implementatie extra inspanningen geleverd moeten worden om de betrokkenheid van en het draagvlak bij de ‘werkvloer’ alsnog te verzekeren. d) In de mate dat de OISZ een ‘participatief management’ nastreeft, moeten wel reeds tijdens de voorbereidingsfase extra inspanningen geleverd worden om de medewerkers aan de basis te betrekken bij het bepalen van de doelstellingen. Maar ook dan moet van bij de start duidelijk zijn dat het topmanagement uiteindelijk zijn verantwoordelijkheden moet nemen en dat de doelstellingen uiteindelijk vastgelegd worden in overleg en samenwerking met de politiek verantwoordelijke minister(s) / de regering.

STOOP-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 495

COMMUNICATIE, PARTICIPATIE EN MOTIVATIE VAN DE ACTOREN VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN ...

1.4.

Essentieel voor de betrokkenheid van de medewerkers is ook (enerzijds) dat de doelstellingen van de bestuursovereenkomst realistisch zijn en (anderzijds) dat zij daadwerkelijk een toegevoegde waarde hebben voor de werking en resultaten van de betrokken OISZ. a) Indien de medewerkers (terecht of onterecht) de perceptie hebben dat het allemaal ‘voor de show’ is, dan werkt het niet. De bestuurovereenkomst enkel gebruiken om een mooie façade te creëren (‘windowdressing’) zal intern snel doorprikt worden en alleen maar een (contraproductief) cynisme stimuleren. b) Een andere faalfactor is de (terechte of onterechte) perceptie van medewerkers dat de doelstellingen van de bestuursovereenkomst niet realistisch zijn. De medewerkers stellen zich dan de vraag hoe zij hun courant werk kunnen voortzetten en tegelijkertijd de nieuwe doelstellingen van de bestuurovereenkomst kunnen realiseren. Het is essentieel om bewust en expliciet op deze vraag in te gaan en hierop waar mogelijk te anticiperen bij het bepalen van de doelstellingen. c) In dit kader wijzen de vertegenwoordigers van verschillende OISZ op het reëel probleem van ‘moeilijk haalbare’ tot ‘niet-realistische’ doelstellingen die onder druk van politiek / regering in de bestuursovereenkomst opgenomen worden. In de praktijk blijkt vervolgens vaak dat de ‘extra middelen’, die in samenhang met de nieuwe doelstellingen van de bestuursovereenkomst beloofd werden, uiteindelijk uitblijven. In dergelijke situaties voelt de organisatie zich snel ‘bedrogen’ en wordt het moeilijk om het interne draagvlak te behouden. Samenvattend: het in de bestuursovereenkomst opnemen van ‘niet-realistische doelstellingen’ en/of het uitblijven van de beloofde extra middelen leiden snel tot frustratie en ondermijnen het interne draagvlak voor de bestuursovereenkomst.

1.5.

De bestuursovereenkomst biedt anderzijds wel een kader om extern te tonen (transparant te maken) dat de OISZ goed werk levert. Het op deze wijze verbeteren van het (interne en externe) imago van de organisatie kan motiverend werken voor de medewerkers.

1.6.

Ook de ‘ontwikkelcirkels’ en de daarmee samenhangende (nieuwe) ‘functiebeschrijvingen’ bieden een belangrijk opportuniteit om de betrokkenheid van de medewerkers te verhogen. a) Mede naar aanleiding van de ontwikkelcirkels kunnen de doelstellingen van de organisatie, zoals geformuleerd in de bestuursovereenkomst, concreet vertaald worden naar specifiekere doelstellingen voor de teams en de individuele medewerkers. b) Op niveau van de individuele medewerker (en van zijn/haar team) moeten de taken en verantwoordelijkheden besproken worden en moeten afspraken gemaakt worden over de wijze waarop (eventueel aan de hand van indicatoren) geëvalueerd en bijgestuurd zal worden. Hierbij kan, telkens waar zinvol, de link gelegd worden met de periodieke evaluatie en bijsturing van de implementatie van de bestuursovereenkomst. 495

STOOP-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 496


c) Dit alles vereist wel dat de betrokken managers / functioneel leidinggevenden (op de verschillende niveaus) deze doelstellingen zelf kunnen (over)dragen. Op dit vlak moet er in de meeste OISZ nog heel wat werk gebeuren.

496

1.7.

De meeste OISZ benadrukken dat degelijke interne communicatie essentieel is om te zorgen dat de juiste informatie bij de (interne) doelgroepen geraakt. a) De interne communicatie moet wel goed gericht zijn. Niet iedereen wil alle informatie en een overvloed aan communicatie kan snel contraproductief werken. Het moet ook voor hen allemaal zin hebben; ‘doelgroepgerichte’ interne communicatie is dus de boodschap. b) Een adequate interne communicatie is ook belangrijk voor het sensibiliseren en motiveren van de medewerkers om tijdig de juiste (voor de realisatie en bijsturing van de bestuursovereenkomst relevante) operationele informatie aan te leveren. c) Eigenlijk is vooral de systematische communicatie door de managers (en/of rechtstreekse leidinggevenden) essentieel. De relevante aspecten van de bestuursovereenkomst moeten regelmatig aan bod komen in het kader van zowel periodiek teamoverleg als individuele coaching. Op deze wijze wordt het voor de medewerkers steeds duidelijker wat de relevantie van de bestuursovereenkomst is. De managers en leidinggevenden op de verschillende niveaus moeten hiertoe wel degelijk ondersteund worden via duidelijke en regelmatig geactualiseerde informatie. d) Uiteraard kunnen bovendien allerlei digitale hulpmiddelen voor interne communicatie (e-mail, intranet, fora, enz.) gebruikt worden om de eigen organisatie te informeren omtrent zowel doelstellingen als voortgang in de implementatie van de bestuursovereenkomst.

2.

SCOPE VAN DE BESTUURSOVEREENKOMST

2.1.

De deelnemers aan de workshop zagen duidelijk links tussen enerzijds de aspecten communicatie, participatie en motivatie en anderzijds de ‘scope’ van de bestuursovereenkomst.

2.2.

Specifiek werd ingegaan op de keuze tussen: a) hetzij een bestuursovereenkomst die zich beperkt tot de prioritaire, veelal politiek en bestuurlijk meest relevante doelstellingen (alternatief 1); b) hetzij zo breed mogelijk het geheel van opdrachten / doelstellingen van de OISZ in de bestuursovereenkomst opnemen (alternatief 2).

STOOP-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 497


2.3.

Hier zijn de OISZ een beetje geconfronteerd met een paradox. a) Enerzijds willen de OISZ dat de essentiële nieuwe prioriteiten en innovaties met de bestuursovereenkomst extra in de verf gezet worden. Dit is niet alleen belangrijk voor de interne en externe communicatie en imagovorming, maar het is ook essentieel voor de politieke herkenbaarheid en het draagvlak bij minister en regering. b) Anderzijds willen de OISZ een bestuursovereenkomst die relevant is voor de hele organisatie. Dit zou betekenen dat in de bestuursovereenkomst zo veel mogelijk alle (belangrijke) deelopdrachten van de OISZ aan bod moeten komen. Uiteindelijk zou dit moeten evolueren naar een bestuursovereenkomst die een kader biedt voor een meer integrale planning en sturing van de performantie van de OISZ. Hierbij zouden behalve nieuwe prioriteiten ook continue doelstellingen en behalve externe doelstellingen ook interne doelstellingen volwaardig aan bod moeten komen. Ook wordt dan gedacht aan een soort weging van de verschillende doelstellingen en verbintenissen. Echter tijdens de discussie werd tegelijkertijd sterk benadrukt dat dit allemaal een heel langetermijnperspectief is en dat het geen zin heeft om op korte termijn te ambitieus te zijn. Immers, zoals eerder toegelicht, zijn (sterk) overdreven ambities en onrealistische doelstellingen niet meer motiverend, maar werken zij juist contraproductief.

2.4.

Wel onderkenden de deelnemers aan de workshop dat de bestuursovereenkomst van de meeste OISZ zich momenteel voornamelijk concentreert op externe doelstellingen en op nieuwe prioriteiten en innovaties. Uiteraard zijn er daarnaast ook nog heel wat essentiële continue doelstellingen en belangrijke interne innovaties die niet in de bestuursovereenkomst aan bod komen.

2.5.

Om hiermee om te gaan heeft het RIZIV gekozen voor een dubbele aanpak. Enerzijds is de bestuursovereenkomst gericht op de realisatie van de politiek en bestuurlijk meest cruciale en in het oog springende doelstellingen en innovaties. Anderzijds werd een breder strategisch plan opgesteld. Dat strategisch plan werd dan vertaald in meer gedetailleerde (tweejaarlijkse) operationele plannen die naast de doelstellingen van de bestuursovereenkomst ook nog een hele reeks andere externe en interne doelstellingen omvatten en waarbij zowel continue doelstellingen als projecten aan bod kunnen komen. Na een evaluatie van deze verschillende beleids- en beheersinstrumenten kan, in verschillende stappen, gestreefd worden naar een adequate integratie van dit alles.

3.

ESSENTIELE ROL VAN DE ‘REGERING’ ALS CONTRACTPARTNER

3.1.

De discussie concentreerde zich vervolgens op de essentiële rol van de regering als volwaardige partner in de overeenkomst. Het via een bestuursovereenkomst ‘contractualiseren’ van de publieke verhoudingen en samenwerking heeft immers maar zin als beide partners het ‘contract-idee’ willen respecteren.

497

STOOP-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 498


498

3.2.

Vanuit verschillende OISZ werd gemeld dat de Regering, tijdens de voorbereidingsfase van de bestuursovereenkomst, te weinig haar beleid en prioritaire strategische doelstellingen in de sociale zekerheid formuleert.

3.3.

Vanuit verschillende OISZ werd de vraag gesteld of de regering het ‘contractconcept’ wel echt wil respecteren. a) Wordt wel echt aandacht besteed aan de inhoud van het contract of vooral aan het budget? b) De regering grijpt nog te vaak terug naar lineaire budgetbesparingen, zonder hierbij (expliciet) rekening te houden met de impact hiervan op de vooropgestelde doelstellingen en op de werking van de OISZ. Dit alles terwijl een bestuursovereenkomst in principe nieuwe handvaten moet geven om bij de budgettaire beslissingen rekening te houden met de samenhang tussen budget (input) en realisatie van doelstellingen (output). c) Vanuit verschillende OISZ wordt expliciet betreurd dat het concept van ‘positieve sancties’ (in samenhang met het succesvol realiseren van de bestuursovereenkomst) uiteindelijk nooit in praktijk gebracht werd. d) Gaat de invoering van de bestuursovereenkomst en van mandaatsysteem wel voldoende samen met het echt (door de regering) willen creëren van managementruimte voor de nieuwe mandaathouders en voor de publieke managers (op verschillende niveaus)? e) Recentelijk werden, o.a. op het vlak van personeelsbeleid, allerlei nieuwe managementbeperkingen ingevoerd die eigenlijk in tegenstelling staan tot de ‘responsabilisering’, die met de bestuursovereenkomst vorm moest krijgen.

3.4.

Een aantal deelnemers stelde echter dat niet het ‘contract’-aspect van de bestuursovereenkomst cruciaal is. Wij moeten ons volgens hen niet blind staren op de vraag of het wel of niet gaat om ‘echte contractverhoudingen’ tussen OISZ en regering. Veel meer impact heeft (volgens hen) de hele organisatiecultuurverandering die samenhangt met de introductie en implementatie van de bestuursovereenkomst. a) Cruciale aspecten hierbij zijn: het ‘responsabiliseren’ van managers, rechtstreeks leidinggevenden en medewerkers op verschillende niveaus binnen de OISZ; het meer doel- en resultaatgericht werken; het meten en evalueren; het rapporteren en verantwoording afleggen. b) Verschillende OISZ waren reeds voorafgaand aan de bestuursovereenkomst gestart met deze organisatiecultuurverandering. Toch onderkennen ook zij dat de introductie van de bestuursovereenkomst een kader gecreëerd heeft dat bevorderlijk was voor deze cultuurverandering binnen de publieke sector van de OISZ.

STOOP-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 499


3.5.

Enkele deelnemers benadrukken dat het historische perspectief niet uit het oog verloren mag worden. “Wij mogen niet vergeten dat in samenhang met de introductie van de bestuursovereenkomst veel extra managementruimte voor de OISZ gecreëerd werd!” a) Zolang wij als OISZ binnen de budgettaire enveloppe blijven, hebben wij nu veel extra ruimte om managementbeslissingen te nemen en om te beslissen over (interne) budgettaire verschuivingen. b) Het eigen beheersorgaan van de OISZ heeft nu heel wat meer eigen beslissingsmogelijkheden omtrent de goedkeuring en aanpassing van het personeelsplan. Met andere woorden, historisch gezien is de introductie van de bestuursovereenkomst toch samengegaan met de introductie van extra eigen beslissingsbevoegdheden en heeft het dus veel impact gehad voor het (soepele) beheer van de OISZ.

4.

DE ROL VAN DE SOCIALE PARTNERS IN DE BESTUURSOVEREENKOMST

4.1.

Heel karakteristiek voor de OISZ is het ‘paritair beheer’ en de cruciale rol hierbij van de sociale partners.

4.2.

Maar in samenhang tot de bestuursovereenkomst blijkt de rol van de sociale partners momenteel toch heel beperkt. Verschillende deelnemers aan de discussie wijten dit vooral aan de sterkere rol van de regering voor het totaal beheer van de hele sociale zekerheid.

4.3.

Enkele deelnemers pleiten specifiek voor het opnieuw benadrukken van het paritair beheer. In dit kader vinden zij het essentieel dat meer inspanningen geleverd worden om de sociale partners actiever te betrekken bij het voorbereiden en vaststellen van de bestuursovereenkomst en bij het opvolgen en bijsturen van de implementatie ervan.

4.4.

In dit kader moet (volgens hen) meer aandacht besteed worden aan gerichte externe communicatie. Belangrijk hierbij is dus gerichte informatie voor de sociale partners als specifieke doelgroepen en ‘actoren’ bij de bestuursovereenkomst.

5.

DE EXTERNE COMMUNICATIE Tenslotte concentreerde de discussie in de workshop zich op de externe communicatie m.b.t. de bestuursovereenkomst van de OISZ.

499

STOOP-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 500


5.1.

Momenteel is er (bijvoorbeeld op internet) weinig gestructureerde informatie beschikbaar omtrent de bestuursovereenkomst van de verschillende OISZ.

5.2.

Vertegenwoordigers van verschillende OISZ melden frustrerende ervaringen met de media, die blijkbaar niet geïnteresseerd zijn in positief nieuws omtrent ‘goed beheer’. a) Terwijl eenmalige of relatief kleinere tekortkomingen in de werking soms sterk uitvergroot worden door de media, hebben zij doorgaans weinig interesse voor positieve boodschappen omtrent verbeteringen in de kwaliteit van de dienstverlening of in het beheer van de OISZ. b) Verschillende deelnemers suggereren dat de OISZ misschien concreter over hun dienstverlening moeten communiceren en zich daarbij rechtstreeks naar de geïnteresseerden moeten richten.

5.3.

Heel wat deelnemers vonden het een goed idee om de externe communicatie in relatie tot de bestuursovereenkomsten van de OISZ te bundelen en te coördineren. Een dergelijk initiatief zou zich kunnen enten op de portaalsite van de sociale zekerheid. Via een dergelijke gezamenlijke inspanning zouden de OISZ, ondanks en rekening houdende met het (reële) probleem van de complexiteit van de sociale zekerheid, beter in staat moeten zijn om eenduidig en begrijpbaar te communiceren. Kortom, het is essentieel om op structurele en samenhangende wijze te communiceren als overheid en als sector van sociale zekerheid.

5.4.

Verschillende deelnemers benadrukten dat het geen goed idee is om extern te communiceren omtrent de bestuursovereenkomst op zich. Het is daarentegen wel belangrijk om goed extern te communiceren omtrent de (voor de betrokken doelgroep relevante) doelstellingen van de bestuursovereenkomst en omtrent de daarmee samenhangende impact op / verbetering van de dienstverlening. Samenvattend werden de volgende tips geformuleerd. a) Communiceer (doelgroepgericht) over de (voor hen relevante) doelstellingen en over de mate waarin je die als OISZ daadwerkelijk realiseert. b) Communiceer (doelgroepgericht) omtrent de kwaliteit en kost van de dienstverlening. c) Gebruik verschillende complementaire (externe) communicatiemiddelen, zoals: een modern jaarverslag, waarbij de essentiële doelstellingen en de mate van hun realisatie aan bod komen en waarbij (een overvloed aan) statistische details vermeden worden of verhuizen naar, waar mogelijk doelgroepgerichte, bijlagen: – het jaarverslag is eigenlijk het uitgesproken medium om te communiceren over de bedrijfsresultaten, in vergelijking met de vooropgestelde doelstellingen; – eigenlijk zouden wij verschillende soorten jaarverslagen moeten publiceren, aangepast aan en gericht op verschillende soorten doelgroepen;

500

STOOP-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 501


de webstek van de eigen OISZ; een verrijkte portaalsite voor de sociale zekerheid; specifieke en professionele communicatie en informatieverstrekking aan gespecialiseerde journalisten.

5.5.

Het periodiek meten van en publiek rapporteren omtrent de ‘tevredenheid van gebruikers’ is essentieel en heeft een belangrijke plaats zowel in het kader van de bestuursovereenkomst zelf als voor de externe communicatie en imago-opbouw van de OISZ.

5.6.

Specifiek voor de OISZ moet hierbij ook voldoende aandacht besteed worden aan de rol van de specifieke ‘meewerkende instellingen’ (ziekenfondsen, vakbonden, enz.). Conform de vaak historisch gegroeide rolverdeling, verzorgen deze ‘meewerkende instellingen’ (in samenwerking met de OISZ) vaak belangrijke delen van de basisdienstverlening aan de burger. De doelstellingen van de bestuursovereenkomst en de daarbij aansluitende tevredenheidsmeting moeten dus rekening houden met en aansluiten bij het integraal systeem van dienstverlening aan de burger. Uiteraard kan en moet hierbij onderscheid gemaakt worden tussen de doelstellingen en verbintenissen die de OISZ zelf in de hand heeft, en andere die ze in samenwerking met de meewerkende instellingen moet realiseren. Dit maakt het er allemaal niet makkelijker op, maar het sluit wel beter aan op de maatschappelijke realiteit. __________

501

STOOP-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 502


INHOUDSTAFEL DERDE WORKSHOP. ‘‘COMMUNICATIE, PARTICIPATIE EN MOTIVATIE VAN DE ACTOREN VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DE OPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID’’ VERSLAG

502

1. BETROKKENHEID VAN MEDEWERKERS

493

2. SCOPE VAN DE BESTUURSOVEREENKOMST

496

3. ESSENTIELE ROL VAN DE ‘REGERING’ ALS CONTRACTPARTNER

497

4. DE ROL VAN DE SOCIALE PARTNERS IN DE BESTUURSOVEREENKOMST

499

5. DE EXTERNE COMMUNICATIE

499

BIGOT-NED.qxp

27/02/2006

8:51

Pagina 503

DE CONTRACTUALISERING IN FRANKRIJK DOOR

CLAUDE BIGOT Ecole nationale supérieure de sécurité sociale de France

1.

ONTWIKKELING VAN DE CONTRACTUALISERING IN DE FRANSE SOCIALE ZEKERHEID De praktijk van een vorm van contractualisering tussen de Staat en zijn partners is in de loop van de jaren vijftig en zestig in zeer uiteenlopende domeinen geleidelijk aan ontstaan, om de betrekkingen tussen de Staat, dat wil zeggen de centrale overheid, de ministeries en hun verschillende partners – de overheidsbedrijven, de territoriale overheden en de universiteiten – te organiseren. Deze praktijk wordt in zeer verscheidene domeinen gebruikt: zo zijn er bijvoorbeeld de lokale veiligheidscontracten tussen de gemeenten en de Staat. Op het einde van 2002 diende elke gedecentraliseerde dienst van de Staat, elke nationale overheidsinstelling over een contract beschikken. In het algemeen is de werkelijkheid echter zeer heterogeen: bij de praktische uitwerking ervan blijken er immers varianten te bestaan:

een voornemen om tot handelen over te gaan, gepaard met tamelijk algemene beschouwingen inzake de budgettaire aspecten en de middelen in het algemeen; een toetredingscontract, een vrij klassieke praktische uitwerking met daarin een diagnose, verbintenissen, actieplannen en een eerste ontwerp voor de verwezenlijking; contracten die de bedoeling hebben, een zekere beheersautonomie te promoten, met precieze verbintenissen en een algemene aanpak voor de beheersmiddelen; een laatste variant, die geavanceerder is en meer op de gebruikelijke praktijken van de Franse administratie inspeelt, uiteraard altijd met een verheldering van de doelstellingen, maar gepaard met een ware beheerscontrole, performantie-indicatoren, een evaluatie en sancties.

503

BIGOT-NED.qxp

27/02/2006

8:51

Pagina 504


1.1.

DEZE ONTWIKKELING SLUIT AAN BIJ DE LOGICA VAN DE EVOLUTIE VAN DE BETREKKINGEN TUSSEN DE STAAT EN DE SOCIALE ZEKERHEID De toepassing van de contractualisering in de Franse sociale zekerheid is vrij recent (Juppé-verordeningen – 1996). De overgang naar dit type van organisatie van de betrekkingen, van organisatie van de bevoegdheden binnen de sociale zekerheid werd noodzakelijk gemaakt doordat zich in de werking van de socialezekerheidsinstelling steeds terugkerende functiestoornissen voordeden en doordat men de tekorten een halt wilde toeroepen. Op die manier kan de Staat ook haar doelstellingen voor de openbare beleidsinitiatieven stimuleren. Tot 1996, vóór de ‘Conventions d’objectifs et de gestion’ (Doelstellings- en beheersovereenkomsten), bestonden drie bevoegdheidspakketten naast elkaar. De Staat bepaalt de rechtsregels, de machtigingen en de bevoegdheden van de verschillende structuren. Hij waakt over het naleven van de wettelijke en reglementaire bepalingen, door toedoen van zijn diensten en door het uitoefenen van toezicht. De nationale organen (administratieve overheidsinstellingen) zijn sinds hun oprichting in 1967 officieel belast met evenwichtig risicobeheer. De ‘Caisses de base’ (basisfondsen – privérechtelijke instanties belast met het beheer van een overheidsdienst) zorgen voor het dagelijkse beheer van de overheidsdienst, stellen de rechten vast en betalen ze uit of heffen en innen de bijdragen. Drie verschillende interventieniveaus bestaan met andere woorden naast elkaar, maar zijn van verschillende actoren afhankelijk en hebben niet per se dezelfde logica. Dat vertaalt zich noodzakelijkerwijze in een overlapping van bevoegdheden en conflicten inzake de scheidingslijn. Het leidt met andere woorden tot een verlies aan betekenis en dus ook aan doeltreffendheid.

1.2.

CONTRACTUALISERING: DE POLITIEKE WIL OM HET BEHEER VAN DE SOCIALE ZEKERHEID TE MODERNISEREN Het principe van de tenuitvoerlegging van de contractualisering zit vervat in het plan dat door Alain Juppé, destijds Eerste minister, werd uitgewerkt in antwoord op een viervoudige inzet:

504

een algemene context waarin de wil tot hervorming van de Staat voelbaar is; een beschouwing over de plaats die de Staat in het beheer van de sociale zekerheid inneemt, beschouwing die door de permanente kritiek noodzakelijk en door de excessieve kosten dringend was geworden; een vaststelling van de relatieve ondoeltreffendheid en de ‘slijtage’ van de traditionele relatievormen: – de toezichthoudende overheid; – de permanente verleiding tot inmenging en eigen beheer;

BIGOT-NED.qxp

27/02/2006

8:51

Pagina 505


– het aan de kaak stellen van de paritaire vertegenwoordiging in het beheer door de sociale partners; de verwarring die het gevolg is van de gewoonten om de verantwoordelijkheid op elkaar af te schuiven als de ondoeltreffendheid ter sprake wordt gebracht.

De tekst die de grondslag vormt voor de contractualisering binnen de sociale zekerheid, is verordening nr. 96-344 van 24 april 1996. De bedoeling van de verordening bestaat erin om de respectieve verantwoordelijkheden van de Staat en de sociale zekerheid in een duidelijk en stabiel kader in te passen. Met de verordening wordt een contractuele aanpak van hun betrekkingen ingevoerd. De doelstelling is tweevoudig:

elke tak van de sociale zekerheid naar een betere organisatie doen evolueren; de doelstellingen en middelen (meerjarigheid van de budgetten) bepalen om vervolgens de resultaten te kunnen evalueren.

Deze overeenkomsten worden toegepast in het kader van het algemene stelsel van de werknemers uit de handel en de industrie, van het landbouwstelsel en van de stelsels van de zelfstandigen, de ambachtslui en de handelaars. De geleidelijke uitbreiding naar de speciale stelsels is voorzien (militairen, godsdiensten, mijnen, enz.). De geïmplementeerde voorziening bevat twee niveaus:

een eerste niveau tussen de Staat en elk nationaal fonds van de verschillende socialezekerheidsstelsels (CNAM, CNAF, ACOSS, CNAV, CCMSA, ORGANIC, CANCAVA, CANAM); een tweede niveau tussen elk nationaal fonds en elk van de instellingen van zijn netwerk.

De in deze context afgesloten overeenkomsten – tussen de Staat en de nationale fondsen of tussen de nationale fondsen en de basisfondsen – lopen over meer dan één jaar. Het is niet eenvoudig om dit element goed in te schatten, als men het bijzonder dringende karakter over het hoofd ziet van de klassieke regel van de jaarbudgetten en de soms contraproductieve acrobatentoeren die de beheerders door dit keurslijf opgedrongen krijgen. De eerste overeenkomst geldt voor de jaren 1997-2000 en de tweede voor de jaren 2000-2003. Momenteel staan we bij het begin van de derde generatie.

505

BIGOT-NED.qxp

27/02/2006

8:51

Pagina 506


2.

INHOUD VAN DE OVEREENKOMSTEN De verordening van 24 april 1996 bepaalt de verschillende velden die de overeenkomsten noodzakelijkerwijze moeten bevatten. De overeenkomsten bepalen (volgens art. L.227-1 van het Franse wetboek van sociale zekerheid):

de doelstellingen in verband met de verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening aan de gebruikers; de berekenings- en evolutievoorschriften voor de administratieve beheersbudgetten, de budgetten voor sociaal werk en voor medische controle; in voorkomend geval, de voorwaarden voor het oprichten of verbeteren van het netwerk van de lokale fondsen, voor de dimensie toekomstgericht management van het arbeidspotentieel en bekwaamheden, maar ook wat de structuur ervan betreft; de kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren in verband met de definiëring van de doelstellingen; de procedures voor evaluatie op tegenspraak van de resultaten die voor de vastgelegde doelstellingen werden bekomen.

De meerjarige Doelstellings- en beheersovereenkomsten beogen ‘een grotere autonomie bij het beheer van de fondsen en een hechter partnership tussen de ondertekenende partijen’. Minister J. F. Matteï verklaarde tijdens een forum dat op 4 en 5 maart 2003 door de EN3S (Ecole Nationale Supérieure de Sécurité Sociale – Nationale Hogeschool Sociale Zekerheid) werd georganiseerd, dat een doelstellings- en beheersovereenkomst vier krachtlijnen heeft: een contractuele benadering van de modernisering van de betrekkingen tussen de Staat en de socialezekerheidsinstellingen en de sociale zekerheid zelf; een link tussen de doelstellingen en de resultaten; de ontwikkeling van de evaluatiepraktijk; het einddoel is de tevredenheid van de gebruiker. Als we de inhoud onder de loep nemen van de Doelstellings- en beheersovereenkomsten die de nationale fondsen van de voornaamste afdelingen van de sociale zekerheid en de Staat met elkaar afsluiten, vinden we deze kenmerken inderdaad ook terug.

2.1.

AFDELING ‘GEZIN’ De Doelstellings- en beheersovereenkomsten voor 2001-2004 bepalen voor de vooruitgang drie hoofdlijnen:

506

de kwaliteit van het dienstenaanbod verbeteren; de ondersteuning van de ontwikkeling van buurtdiensten en buurtvoorzieningen (vooral voor kinderopvang) accentueren;

BIGOT-NED.qxp

27/02/2006

8:51

Pagina 507


2.2.

het best mogelijke evenwicht vinden om de veiligstelling van de betalingen, het risicobeheer en een gemakkelijke toegang van de uitkeringstrekkers en partners tot hun rechten met elkaar te verzoenen.

AFDELING ‘INNING’ De Doelstellings- en beheersovereenkomsten voor 2002-2005 voorzien 70 doelstellingen, die gemakkelijkheidshalve in drie krachtlijnen kunnen worden gegroepeerd:

2.3.

de gebruiker bij de inning een centrale plaats geven: de overeenkomst voor dit thema alleen telt 35 verbintenissen, die stuk voor stuk gaan over: – kennis van de verwachtingen van de bijdragebetalers, de toegankelijkheid, de beschikbaarheid; – waarborg van de rechten van de gebruikers (Handvest van de bijdragebetaler); – aanbod van diensten en partnerships (dienstencheques, hulp bij de opstelling van de sociale aangiften); kwaliteitsvolle informatie en financiële, boekhoudkundige en statistische analyses verstrekken; – nuttige toepassing van de economische gegevens van de inning en betere verdeling van de financieringen naar hun respectieve bestemmelingen toe; – nationale aanpak van de certificering van de workflow (vanaf 2005); – grotere performantie van het schatkistbeheer (overeenkomst over de financiële uitwisselingen met de institutionele partners). De bedoeling is om in 2005 te komen tot 50% van de ontvangsten door gedematerialiseerde betaling; de besturing van de opdrachten optimaliseren en het Human Resource Management ontwikkelen; – evaluatie van de prestaties van de URSSAF (Unie voor de invordering van socialezekerheidsbijdragen en kinderbijslag) en verspreiding van goede praktijken; – modernisering van de expertisefuncties; – versterking van het HRM-beleid (GPEC – toekomstgericht management van arbeids-potentieel en bekwaamheden); – doeltreffendheid van de informatiesystemen (onderhoud en evolutie).

AFDELING ZIEKTE De Doelstellings- en beheersovereenkomst voorziet:

een doelstelling voor de vooruitgang: werken aan de doeltreffendheid bij de vaststelling van de rechten door de ontwikkeling van elektronische ziekenfondsformulieren; verbetering van de kwaliteit van de service: – globaal tevredenheidscijfer afkomstig van de jaarlijkse enquête bij de verzekerden en de medische beroepsbeoefenaars; – wachttijd bij het onthaal; – wachttijd aan de telefoon; – wachttijd voor de machtiging tot betaling van verstrekkingen in natura; – wachttijd voor de opdracht tot betaling van de dagvergoedingen voor ziekte;

507

BIGOT-NED.qxp

27/02/2006

8:51

Pagina 508


2.4.

– wachttijd voor de opdracht tot betaling aan de medische beroepsbeoefenaars van de derde betaler voor het ESF; – wachttijd voor antwoord op de vragen van de verzekerden; – wachttijd voor de behandeling van de bijkomende CMU-verzoeken; – wachttijd voor de instructie tot het erkennen van de beroepsgebonden aard van het ongeval of de ziekte; ontwikkeling van de regeling voor de uitgaven voor gezondheidszorg door acties gevoerd op nationaal, regionaal en lokaal niveau; – op nationaal vlak: men definieert het algemene beleid, de te verwezenlijken doelstellingen, de na te leven goede praktijken, in overleg met de Haute Autorité de Santé (Hoge Autoriteit voor Gezondheid: volksgezondheid, bijvoorbeeld verhoogde bloeddruk, gezondheidseconomie, bijvoorbeeld het geneesmiddelenplan en preventie-actie: vaccinatie; – op regionaal niveau worden de verschillende fondsen van de verschillende stelsels in een verbond verenigd, teneinde de nationale doelstellingen te verwezenlijken en daarin de regionale problematiek te verwerken; op dat niveau worden tevens de indicatoren gemeten voor het behaalde niveau van de doelstellingen; voor volks-gezondheid kunnen thema’s als diabetes worden toegevoegd, voor gezondheids-economie zullen sommige regio’s werken aan generische geneesmiddelen en voor biologie: controle van de toepassing van de NABM (nomenclatuur van de medische biologie); – op lokaal niveau worden de nationale en regionale beleidsinitiatieven ten uitvoer gelegd.

AFDELING BELAST MET HET BETALEN VAN DE PENSIOENEN De Doelstellings- en beheersovereenkomst legt 24 hoofdindicatoren vast, die rondom vijf algemene doelstellingen kunnen worden gegroepeerd:

508

het dienstenaanbod van de afdeling consolideren vooraleer de naoorlogse generaties de pensioenleeftijd bereiken, en een buurtbeleid ontwikkelen; de rol van de CNAF (Nationaal kinderbijslagfonds) als gesprekspartner bij uitstek voor het basispensioen versterken; de dragers voor de sociale aangiften van de ondernemingen moderniseren; de sociale dienstverlening van de afdeling doelmatiger maken en tegelijkertijd de kwaliteitsaanpak voortzetten; het beheer onder controle houden en zich voorbereiden op de demografische schok.

BIGOT-NED.qxp

27/02/2006

8:51

Pagina 509


3.

DE EERSTE VASTSTELLINGEN

3.1.

EEN GOEDE AANPASSING VAN HET WERKMIDDEL, OOK AL MOETEN OP DIT VLAK NOG VORDERINGEN WORDEN GEMAAKT

3.1.1.

Een goede aanpassing van het werkmiddel De EN3S organiseerde in maart 2003, in samenwerking met het Franse Ministerie voor Sociale Zekerheid, een forum in aanwezigheid van: de betrokken ministers; de administratie; de nationale fondsen van de verschillende betrokken stelsels; de voorzitters van de bestuursraden en directies van de socialezekerheidsfondsen; de gedecentraliseerde diensten van de Staat die met de voogdij over de organen belast zijn; Gedurende twee dagen werd over de Doelstellings- en beheersovereenkomsten nagedacht. Dit forum werd van dichtbij gevolgd. De deelname van alle actoren betrof de vorm en de inhoud, maar op geen enkel ogenblik trokken de deelnemers de procedure in twijfel. De aanpassing van het werkmiddel is een feit bij elk van de verschillende partijen, of dat nu de Staat, de nationale fondsen of de basisfondsen zijn; dat blijkt uit:

3.1.2.

de precieze doelstellingen inzake de verbetering van het aanbod en de kwaliteit van de dienstverlening aan de gebruikers; de hoge eisen die aan de performantie worden gesteld in de kern van elk van de afdelingen; de aspecten menselijk kapitaal, interne controle, organisatie van de basisfondsen in overeenstemming met het luik besturing van het netwerk. De voorschriften voor de toekenning van de budgettaire middelen afgestemd op de optimalisering van het beleid, hangen af van de door de basisfondsen behaalde resultaten.

De verschillende partijen moeten nog vorderingen maken De meetindicatoren zijn vaak te talrijk of te complex: in zijn verslag van 2004 beklemtoont het Rekenhof in dit verband het contraproductieve van deze overdreven toename van het aantal doelstellingen en indicatoren. Daardoor kunnen de strategische hoofdlijnen niet echt naar voren worden geschoven. Afgezien van deze analyse van het Rekenhof, ligt het probleem niet echt in het aantal doelstellingen en indicatoren, maar wel in hun statuut en in hun voortbestaan:

dubbelzinnigheid van het einddoel van de overeenkomsten: als het de bedoeling is om strategische doelstellingen te bepalen, ligt het aantal inderdaad te hoog; als het de bedoeling is om alle performantiedomeinen van de instellingen te dekken, dan zijn de doelstellingen en indicatoren ontoereikend; 509

BIGOT-NED.qxp

27/02/2006

8:51

Pagina 510


de indicatoren die op het ogenblik van de onderhandeling van een overeenkomst worden weerhouden, stemmen overeen met de bekommernissen van dat ogenblik. Op het einde van de periode verliezen ze hun toepasselijkheid, vooral als de fondsen reële vorderingen hebben gemaakt, aangezien de bekommernissen van de politici verschoven zijn (de tweede generatie legde vooral de klemtoon op de kwaliteit en de verbetering van de resultaten; er zijn met andere woorden geen indicatoren inzake de productiviteit en de doelmatigheid, wat nu wel een bekommernis is). Als we rekening houden met de complexiteit van de informatiesystemen, is het overigens moeilijk om snel nieuwe, betrouwbare indicatoren te produceren.

Het onderwerp territoriale organisatie kwam haast niet aan bod en dan nog slechts zeer vaag: maar stemt de territoriale organisatie van de fondsen zoals die in 1945 werd ingevoerd, in 2005 nog met de werkelijke behoeften overeen? In zijn verslag van 2004 vraagt het Rekenhof zich ook af of de doelstellingen in de overeenkomsten niet, zij het dan slechts gedeeltelijk, inspelen op de bezorgdheid om het personeelsbestand van de lokale instellingen op peil te houden, ten koste van het ontbreken van een kostendaling. De strategische richtsnoeren die door de nationale fondsen werden bepaald, zijn aan een aantal beperkingen onderworpen: het Rekenhof beklemtoont dat de bekommernissen van de bestuursraden meer gaan om de relatie tot de verzekerde, de kwaliteit van de dienstverlening en de wachttijden voor de verwerking, dan om kostenbeheersing of productiviteit. We stellen ook vast dat de staatstussenkomst bij de omschrijving van de strategische doelstellingen beperkt is: de voogdij-instanties beschikken immers niet over dezelfde deskundigheid als de nationale fondsen en daardoor zijn zij niet in staat om zelf precieze doelstellingen voor te stellen. Zo beschikt het (Franse) Ministerie voor Sociale Zekerheid pas sinds 18 maanden over een cel belast met de evaluatie van de impact van de overeenkomsten.

3.2.

BEPERKINGEN DIE MOETEN WORDEN BEKLEMTOOND

3.2.1.

Gaat het wel om een contract? Vanaf het ogenblik dat de kwestie voor het eerst ter sprake kwam, rees de vraag of men terecht van een contract kon spreken. De juristen verwezen naar het ontbreken van gelijkheid tussen de partijen, een voorwaarde die in de burgerrechtelijke opvatting van het contract naar voren wordt geschoven. Deze vraagstelling kan nog steeds de specialisten ter zake boeien, maar de partijen van de overeenkomst zijn dit stadium al lang voorbij en zij richten hun aandacht vooral op het gebruik, de toepassing en de onderhandelingen over de inhoud van deze voorzieningen.

510

BIGOT-NED.qxp

27/02/2006

8:51

Pagina 511


3.2.2.

Er zijn periodes ‘buiten overeenkomst’ De overeenkomsten zijn voor een bepaalde duur voorzien. Elke nieuwe overeenkomst moet aanleiding geven tot bespreking, onderhandeling en akkoord vooraleer ze kan worden toegepast. Het einde van een overeenkomst valt evenwel niet altijd samen met het begin van de volgende. Dat was onder meer het geval gedurende twee jaar (in 2004 en 2005) voor de ziekteverzekering van het algemene stelsel, wegens tegenstrijdigheid tussen de strategische doelstellingen en de economische verplichtingen, maar ook door de goedkeuring en de tenuitvoerlegging van de hervorming van de ziekteverzekering. (Deze situatie werd geregeld door de invoering van een ‘verbintenissencontract’). De afdeling ‘gezin’ van het algemene stelsel kent ook momenteel een periode van onzekerheid, maar deze zou snel ten einde moeten zijn. Dit fenomeen kan het stelsel zelf schade berokkenen, aangezien we voor een juridische en budgettaire leemte staan en dus rijzen er onzekerheden over de modaliteiten voor de organisatie van de betrekkingen tussen de partners. Maar deze situatie houdt ook een positief aspect in: de partijen van de overeenkomst debatteren a priori over de problemen, ze praten met elkaar,... en komen uiteindelijk tot een akkoord over de keuzes, de prioriteiten. Daardoor kunnen ze, na deze periode van onzekerheid, op een gezonde, bekende, duidelijke en zichtbare basis weer van start gaan.

3.2.3.

Reglementaire stabiliteit Het mechanisme doet het in een zekere reglementaire stabiliteit goed. De aangegane verbintenissen ontstaan in een bepaalde context van inzet, te vervullen opdrachten. Indien deze gegevens evolueren, kan ook de algemene economie van de relatie op de helling komen te staan. Een Doelstellings- en beheersovereenkomst zou de evolutie van de sociale bescherming en de aanpassing ervan aan de behoeften van de bevolking of aan de financiële middelen, niet mogen afremmen. Ingrijpende veranderingen zullen dus aanleiding moeten geven tot onderhandelingen om ze in het algemene evenwicht van de betrekkingen tussen de partners te integreren.

4.

CONCLUSIE De Doelstellings- en beheersovereenkomsten vormen een instrument voor de vooruitgang van het beheer van de Franse sociale zekerheid. Aan de hand van een eerste vluchtige balans kunnen we stellen dat ze bijdragen tot de positieve evolutie van:

511

BIGOT-NED.qxp

27/02/2006

8:51

Pagina 512


de dienst die aan de sociaal verzekerden wordt verleend, doordat ze het mogelijk maken om op consensuele, openlijke en afgemeten wijze vorderingen te maken inzake de kwaliteit en de veiligheid van de verwerkte gegevens en dus van de betaalde uitkeringen of geïnde bijdragen; door bij de overpeinzingen ook rekening te houden met de impact van de demografische schok, die voor de sociale zekerheid intern is (hoe wordt de turnover beheerd?), maar ook extern, doordat de reflectie wordt gekanaliseerd en gesystematiseerd naargelang van de gevolgen van de vergrijzing, zowel voor de ziekteverzekering als voor de pensioendienst en meer algemeen voor de adequatie tussen de betaalde uitkeringen en de behoeften van de bevolking; de analyse van de sociologische ontwikkelingen, wat de afdelingen in staat heeft gesteld om hun publiek in segmenten te verdelen en te proberen om de principes van gelijkheid en rechtvaardigheid op elkaar af te stemmen.

De Doelstellings- en beheersovereenkomsten zijn voor verbetering vatbaar: uit de synthese van de werkzaamheden die tijdens het forum van maart 2003 werden gerealiseerd, blijkt de noodzaak om: het aantal doelstellingen te verminderen, aangezien ze niet allemaal tegelijkertijd kunnen worden nagestreefd, door een onderscheid te maken tussen de politieke doelstellingen en de resultaten en de beheersdoelstellingen van de instellingen); meer voort te bouwen op de verwachtingen en suggesties van de instellingen op het terrein: dat brengt ons tot de kwestie van de rol en de betrekkingen van de nationale fondsen ten overstaan van hun netwerk; de overeenkomsten meer open te stellen voor experimenten en vernieuwingen; de positionering voor de Staat, in de opvolging en de evaluatie van de overeenkomsten en de rol van de voogdij inzake de socialezekerheidsinstellingen, toe te lichten. (Vertaling) __________

512

BIGOT-NED.qxp

27/02/2006

8:51

Pagina 513


INHOUDSTAFEL

DE CONTRACTUALISERING IN FRANKRIJK 1. ONTWIKKELING VAN DE CONTRACTUALISERING IN DE FRANSE SOCIALE ZEKERHEID 503 1.1. DEZE ONTWIKKELING SLUIT AAN BIJ DE LOGICA VAN DE EVOLUTIE VAN DE BETREKKINGEN TUSSEN DE STAAT EN DE SOCIALE ZEKERHEID . . . . . . . . . . 1.2. CONTRACTUALISERING: DE POLITIEKE WIL OM HET BEHEER VAN DE SOCIALE ZEKERHEID TE MODERNISEREN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. INHOUD VAN DE OVEREENKOMSTEN 2.1. AFDELING ‘GEZIN’ . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. AFDELING ‘INNING’. . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. AFDELING ZIEKTE. . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. AFDELING BELAST MET HET BETALEN VAN DE PENSIOENEN .

504 504 506

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

506 507 507 508

3. DE EERSTE VASTSTELLINGEN

509

3.1. EEN GOEDE AANPASSING VAN HET WERKMIDDEL, OOK AL MOETEN OP DIT VLAK NOG VORDERINGEN WORDEN GEMAAKT . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. BEPERKINGEN DIE MOETEN WORDEN BEKLEMTOOND. . . . . . . . . . . . .

509 510

4. CONCLUSIE

511

513

DEMOTTE-NED.qxp

27/02/2006

8:53

Pagina 515

CONTRACTUALISERING VAN DE BETREKKINGEN TUSSEN DE BELGISCHE STAAT EN DE OVERHEIDSINSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID (1) DOOR

RUDY DEMOTTE Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid

Geachte leden van het organiserend comité, Meneer de Administrateur-generaal van het RIZIV, Dames en heren,

Eerst en vooral wens ik u te bedanken, niet alleen voor het feit dat u mij hebt uitgenodigd, maar vooral ook voor de organisatie van deze studie- en reflectiedag over de contractualisering van de betrekkingen tussen de Belgische Staat en zijn openbare instellingen van sociale zekerheid (OISZ). Een goede werking van het overheidsapparaat is, mijns inziens, absoluut noodzakelijk en is nog meer gerechtvaardigd in de context van de sociale zekerheid, die borg staat voor het welzijn van de bevolking ten overstaan van de vele wisselvalligheden van het bestaan. Graag onderstreep ik dat het moderniseringsproces van de socialezekerheidsinstellingen in het begin van de jaren negentig op initiatief van de instellingen zelf uit de startblokken kwam. Het gaat hier wellicht om een van de voornaamste succesfactoren van deze operatie, waarvan de vorderingen volgens mij doorslaggevend zijn. Het lijdt geen enkele twijfel dat het beheer van de openbare instellingen van sociale zekerheid dankzij de bestuursovereenkomsten aanzienlijk kon worden verbeterd; degenen voor wie ze in het leven werden geroepen – de sociaal verzekerden – hebben er nog het meest baat bij. De inspanningen die de administrateurs-generaal en hun personeel hebben geleverd, verdienen erkenning. Ik wens hen dan ook persoonlijk mijn dank te betuigen.

(1) Toespraak van Meneer Rudy Demotte, Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid, ter gelegenheid van de afsluiting van de studiedag gewijd aan de contractualisering van de betrekkingen tussen de Belgische Staat en de overheidsinstellingen van sociale zekerheid – donderdag 14 april 2005. 515

DEMOTTE-NED.qxp

27/02/2006

8:53

Pagina 516


De afstemming van de opdrachten van openbare instellingen van sociale zekerheid en hun functioneringswijze op een steeds veranderende omgeving en op de verwachtingen van de verschillende leden, moet volgens mij de krachtlijn in dit proces vormen. Uiteraard behoort de bepaling van het sociaal beleid in de eerste plaats tot de bevoegdheden van de politieke overheid en kunnen die administraties niet verantwoordelijk worden gesteld voor eventueel falen van dat beleid. Maar het is onbetwistbaar dat de administratieve uitvoering, wanneer deze gericht is op de vooraf gedefinieerde essentiële inzet, een beslissende factor is om het sociale beleid te verwezenlijken en te evalueren of de beleidsmaatregelen aangepast zijn aan de realiteit op het terrein. Het is in die zin dat ik meen dat er een behoefte is om een werkelijk partnerschap te ontwikkelen met de openbare instellingen van sociale zekerheid. De bezorgdheid om het administratieve beheer continu te verbeteren, het aanvaarden om naar een cultuur over te gaan die resultaten eist en niet enkel middelen viseert, de wil om een echte partnerrol en niet enkel een uitvoerende rol te spelen, zijn ook essentiële elementen voor de modernisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid. De grootste sprong vooruit – en elke aandachtige waarnemer zal dit beamen – is ontegenzeglijk de veralgemening van de boordtabellen, sturings- en objectiveringsinstrumenten voor de door de administraties bekomen resultaten. Ze geven de OISZ een unieke legitimiteit, die we moeten blijven versterken. Ik heb echter niet de gewoonte om mezelf een rad voor de ogen te draaien en op mijn lauweren te rusten. Ook al helpt de reeds gebaande weg ons al een flink eind vooruit en ook al werden er ontegensprekelijk vorderingen gemaakt, toch weet ik dat we nog een lange weg te gaan hebben vooraleer we zullen komen tot een echte contractualisering van de betrekkingen tussen de Staat en de openbare instellingen van sociale zekerheid en tot een professioneel beheer van de bestuursovereenkomsten. Ik wil eerst de hand in eigen boezem steken en ik geef toe dat de beleidscellen het moeilijk hebben om aan de bestuursovereenkomsten de nodige aandacht en energie te besteden. Mijn diensten proberen deze zwakheid te verhelpen, in een context die maar al te vaak door het dringende karakter, door het hier en nu wordt gedomineerd; daardoor is er soms te weinig ruimte voor een structurele en in de tijd afgebakende aanpak van de problemen. Een ander zwak punt is zeer zeker de omschrijving van de begrotingsmiddelen. Elke onderhandeling veronderstelt het bestaan van middelen die de ruimte ervan bepalen. Het uitermate gespannen karakter van de onderhandeling maakt de dingen bijzonder moeilijk. Wat dit betreft, besef ik maar al te goed dat, tijdens de onderhandeling van de eerste bestuursovereenkomsten, de politieke wereld zijn aandacht vooral had gericht op de budgettaire aspecten; dit ging soms ten koste van de strategische aspecten, die nochtans per definitie onder de verantwoordelijkheid van de 516

DEMOTTE-NED.qxp

27/02/2006

8:53

Pagina 517

CONTRACTUALISERING VAN DE BETREKKINGEN TUSSEN DE BELGISCHE STAAT EN DE OVERHEIDSINSTELLINGEN ...

politieke wereld vallen. Bij de onderhandeling van de volgende bestuursovereenkomsten zal ik er dan ook nauwlettend op toezien dat dit struikelblok wordt vermeden. Verder wens ik te wijzen op de nood aan een beslissendere inbreng van alle actoren die bij het beheer van de sociale zekerheid betrokken zijn. Ook de pijnlijke kwestie van de positieve en negatieve sancties moet nog worden beslecht. Wat de positieve sancties betreft, moeten we, gezien onze budgettaire context, realistisch blijven: het zal waarschijnlijk niet mogelijk zijn om de pas herziene barema’s toe te passen en daarbovenop ook nog eens resultatenpremies toe te kennen. Toch blijf ik persoonlijk gehecht aan de idee van de invoering van positieve stimulansen. Ik hoop dat het College van de openbare instellingen andere, niet-financiële voorstellen tot waardering ter tafel zal brengen, voorstellen die dan binnen de Regering zouden kunnen worden besproken. Van de kant van de Instellingen moeten ook inspanningen geleverd worden, meer bepaald via het ontwikkelen van twee werkmiddelen. Enerzijds gaat het om het opstarten van een analytische boekhouding die toestaat beter te evalueren welke middelen nodig zijn voor het goed functioneren van de administraties, en om de nodige budgettaire arbitrages te voeren. Er dient vastgesteld dat velen er nog niet in slagen om gedetailleerde gegevens te verschaffen over de kosten van de verschillende taken en opdrachten om onder meer hun administratieve efficiëntie aan te tonen. Er zou een zo homogeen mogelijke aanpak voor de verschillende instellingen, indien nodig met de hulp van de diensten van de FOD Begroting en Beheerscontrole, moeten worden ontwikkeld. Anderzijds moet er ook meer geïnvesteerd worden in het opstarten van gestructureerde en betrouwbare informatiesystemen. In dit opzicht is het volgens mij bovenal vereist dat binnen elke Instelling een interne controlesysteem en op termijn een structuur voor interne audit worden opgezet, als we de betrouwbaarheid willen consolideren en de reikwijdte van de geproduceerde gegevens willen uitbreiden. Tot slot wens ik dat de openbare instellingen van sociale zekerheid op een gestructureerde manier hun praktijken – en dan vooral de impact van de uitvoering van de bestuursovereenkomsten op hun structuren en instrumenten voor administratief beheer – met elkaar zouden vergelijken, om zo te komen tot een dynamische veralgemening van de ‘best practices’. Het is duidelijk dat het leerproces waarmee we tussen de OISZ en de Belgische Staat een authentiek partnership tot stand willen brengen, nog lang niet voltooid is. Ik benadruk in ieder geval dat dit proces mijn volledige steun krijgt, met de hulp van de nieuwe Directie-generaal Sociaal Beleid van de FOD Sociale Zekerheid, die zich ten volle heeft ingezet en kwaliteitswerk heeft geleverd om de bestuursovereenkomsten een steeds professionelere en beter gestructureerde context te geven. Ik dank u voor uw aandacht. __________ 517

NISEN-NED.qxp

27/02/2006

8:05

Pagina 1

11 JAAR PSBH SOCIOLOGISCHE DETERMINANTEN VAN DE INTERGENERATIONELE BETREKKINGEN: STUDIE VAN TWEE GOLVEN

521

DE BEROEPSLOOPBANEN VAN DE WERKNEMERS IN DE INDUSTRIESECTOREN IN HET WAALS GEWEST: VAN ONZEKERE TEWERKSTELLING TOT WERKONTEVREDENHEID

533

ELF JAAR UIT HET LEVEN IN BELGIE. ANALYSES OP BASIS VAN DE GEGEVENS UIT HET GEZINSDEMOGRAFISCH PANEL PSBH

545

HUWELIJKSVERANDERINGEN EN DEPRESSIVITEIT. EEN LONGITUDINALE STUDIE

553

NISEN-NED.qxp

27/02/2006

8:05

Pagina 521

SOCIOLOGISCHE DETERMINANTEN VAN DE INTERGENERATIONELE BETREKKINGEN: STUDIE VAN TWEE GOLVEN DOOR

LAURENT NISEN Onderzoeker bij het Gezinsdemografisch Panel van de Universiteit van Luik

1.

INLEIDING De teleurgang van het gezin betreuren, is in onze tijd een gemeenplaats geworden. De relaties binnen het gezin, die aan de wet van het toenemende individualisme in onze samenleving onderworpen zijn, zouden nog alleen worden gestuurd door het eigenbelang van de leden van de samenleving. Het gezin loopt het gevaar dat de banden door de veeleisendheid van de moderne wereld uit elkaar worden gehaald. De arbeidswereld legt maar al te vaak overplaatsingen op, die de jonge werknemers van de woonplaats van hun ouders verwijderen. Deze verwijdering en het feit dat de verplichtende regels van de collectiviteit door de anonimiteit van de grootsteden en de voorsteden worden versoepeld, maakt dat het individu vrij is om al dan niet in te gaan op de wensen van zijn hulpbehoevende naasten. Verder hebben de nieuwe waarden, die de persoonlijke ontplooiing aanprijzen en het echtelijke welslagen meten aan de verwezenlijkingen van de partners, het huwelijk als instelling afgezwakt. Voortaan is het niet langer meer noodzakelijk om je liefde in een formeel contract te gieten, met de bedoeling ze te beschermen en tegelijkertijd dwingend te maken. En wie toch voor een huwelijksverbintenis kiest, kan die ook gemakkelijker weer ontbinden. Met cycli van frequente breuken en samenstellingen van nieuwe gezinnen als gevolg. Door de klassieke verwantschapsbanden steeds maar aan de behoeften aan te passen, worden ze verzwakt, terwijl de nieuwe vormen van relaties die uit de hedendaagse regelingen zijn ontstaan, niet door eeuwenoude normen zijn gedefinieerd. De familiebanden worden daardoor “buigzamer”. Dat is precies wat we proberen te observeren, aan de hand van enkele significante indicatoren. We bestuderen de gegevens met betrekking tot de frequentie van de ontmoetingen en de intergenerationele hulp.

521

NISEN-NED.qxp

27/02/2006

8:05

Pagina 522


2.

METHODOLOGIE We hebben onze studie gebaseerd op de gegevens van de PSBH (1), een longitudinaal onderzoek dat van 1992 tot 2002 in België jaarlijks werd gehouden bij een oorspronkelijk panel van 4.438 huishoudens en 8.741 volwassenen van ouder dan 16. Deze longitudinale enquête met een globale bedoeling stelt ons in staat om verschillende sociologische kenmerken in verband te brengen met de bestudeerde variabelen. Enkele vragen van deze databank betreffen de intergenerationele betrekkingen. De vragen gaan in hoofdzaak over de objectieve aspecten (frequentie van de bezoeken, type van hulpverlening, afstand tussen de woonplaatsen) en minder over de subjectieve aspecten (er wordt niet gevraagd om een evaluatie te maken van de kwaliteit van welke betrekkingen dan ook). Sommige vragen onderscheiden duidelijk de betrekkingen met de vader, de moeder en de kinderen, terwijl andere de betrekkingen tussen de individuen onderling globaler stellen (2). We hadden de evolutie van de antwoorden op de vragen jaar na jaar willen bestuderen (3). Jammer genoeg werden de vragen waar wij belangstelling voor hebben, niet elk jaar opnieuw gesteld (ze werden niet gesteld in de golven 7 en 9 en sommige ook niet in golf 6). Bovendien was de variatie van golf tot golf over het algemeen te onbeduidend en meestal ook niet lineair. Om die reden hebben we er de voorkeur aan gegeven om ons te beperken tot de resultaten van de twee in de tijd het verst uit elkaar liggende golven. Niettemin werden tussen de eerste en de derde golf tal van vragen gewijzigd, zowel om de vragenlijst te verbeteren, als om te voldoen aan de vereisten van de ECHP-enquête waarmee deze studie in die tijd verbonden was. We gebruiken daarom de gegevens van golf 3 en golf 11. We hebben voornamelijk belangstelling voor de betrekkingen tussen ouders en kinderen. Voor deze betrekkingen leveren de gegevens van het PSBH ons immers de meeste details. Zeer weinig vragen hebben betrekking op de andere types van banden, of het nu om gezins- of vriendschapsbanden gaat, en de vragen over deze bijzondere types van hulpverlening betreffen slechts een klein aantal individuen. We hebben besloten om “de huishoudens en gezinsnetwerken te bestuderen als constellaties van individuele personen, waarbij het individu als bouwsteen van de sociale groepen en als enige stabiele eenheid voor de analyse wordt gezien” (4). We zijn met andere woorden van het individu uitgegaan. Toch wordt door verschillende variabelen met de huwelijkssituatie rekening gehouden.

522

(1) Panel Study of Belgian Household, gefinancierd door de Europese Unie en het Waals Gewest. (2) Er wordt bijvoorbeeld gevraagd om te noteren of de geënquêteerde aan een andere persoon zorgen verstrekt, vervolgens moet worden opgegeven welke personen worden geholpen en tot slot welke soort van hulpverlening wordt verstrekt, zonder evenwel te vermelden aan wie van deze personen die precieze hulp wordt verstrekt. (3) Vragen die ter gelegenheid van één enkele module werden gesteld, werden in deze analyse dan ook niet opgenomen. (4) Jolien Harmsen, From a child’s point of view, p. 380.

NISEN-NED.qxp

27/02/2006

8:05

Pagina 523

SOCIOLOGISCHE DETERMINANTEN VAN DE INTERGENERATIONELE BETREKKINGEN ...

3.

GLOBALE BESCHRIJVING De verschillen tussen de twee golven zijn over het algemeen tamelijk klein en komen overeen, nu eens met een stijging, dan weer met een daling. Zowel in golf 3 als in golf 11 krijgt eenvierde van de individuen minstens één keer per week het bezoek van zijn vader, terwijl de helft hem met dezelfde frequentie bezoekt. Voor de moeder liggen de resultaten in de buurt, maar iets hoger. 40% daarentegen krijgt het bezoek van zijn vader of moeder minder dan tweemaal per jaar en minder dan 20% bezoekt een van zijn ouders minder dan tweemaal per jaar. Deze cijfers liggen relatief hoog en worden slechts gedeeltelijk verklaard door de afstand tussen de woonplaatsen. De relatief lage frequentie van bezoeken door de ouders in vergelijking met de bezoeken aan de ouders is een duidelijke illustratie van de stelregel die bepaalt dat “men kind aan huis is bij zijn ouders maar niet bij zijn kinderen”. Ontmoetingen vinden dan ook bij voorkeur en vaker plaats in het huis van de ouders. De cijfers die voor de ondervraagde individuen de intergenerationele ouder-kindbetrekkingen weergeven, spreken deze waarnemingen niet tegen: meer dan 70% verklaart minstens één keer per week het bezoek te krijgen van één van zijn kinderen, terwijl minder dan 40% zelf op bezoek gaat. De asymmetrie tussen de cijfers betreffende de bezoeken door de ouders en door de kinderen wijst niet noodzakelijk op een verschil in schatting uit hoofde van de individuen. Enerzijds is de frequentie van de bezoeken door vader en moeder verschillend, terwijl we voor de kinderen de frequentie van het bezoek door het kind waarmee men het meest contact heeft, in aanmerking nemen. Anderzijds verschillen de individuen van elkaar, want ook al antwoorden sommige op beide vragen, de meeste kunnen alleen spreken over de contacten met hun kinderen of met hun ouders, omdat ze ofwel nog geen kinderen hebben, ofwel hun ouders niet meer hebben. Voor intergenerationele hulp wordt een hoog cijfer genoteerd. Voor beide golven verklaart meer dan 60% van de geënquêteerden hulp te krijgen (of het nu gaat om materiële, financiële hulp of om een andere vorm van hulp); zowat 80% verklaart zijn kinderen te helpen.

4.

STUDIE VOLGENS ENKELE VERKLARENDE VARIABELEN Het overwicht van de vrouwen in de familiale betrekkingen wordt steeds weer bevestigd, zowel in de lijn kind-ouder als in de lijn ouder-kind. Wat reeds bleek uit de hoger genoemde cijfers, inzake de hogere scores van de moeders ten opzichte van de vaders, komt immers ook tot uiting als een onderscheid wordt gemaakt naar het geslacht van de geënquêteerde.

523

NISEN-NED.qxp

27/02/2006

8:05

Pagina 524


Wat de bezoeken betreft, gaan de vrouwen niet alleen in groteren getale de leden van hun nakomelingschap meer dan een keer per week bezoeken, maar het aantal vrouwen dat haar nakomelingschap minder dan tweemaal per jaar bezoekt, ligt ook lager. Wat de intergenerationele hulp betreft (5), worden de vrouwen niet alleen vaker geholpen, maar ze helpen ook zelf vaker, hoewel het verschil voor deze laatste variabele minder groot is. Wat de leeftijdscategorie betreft, komen enkele tendensen aan het licht. In de eerste plaats vermindert doorgaans het aantal bezoeken van de ouders naarmate ze ouder worden. De frequentie van bezoeken van minstens één keer per week daalt voor de moeder van ongeveer 40% tot 20% en voor de vader van 26% tot 15%. Ook het aantal bezoeken aan de ouders vermindert en gaat voor de vader van 50-55% naar ongeveer 45% en voor de moeder van 65-70% naar 50%, tussen de leeftijdsgroepen 16-25 jaar en 41-55 jaar. Dat verbaast ons nauwelijks. Doordat de normen ‘autonomie’ en ‘zelfstandigheid’ in onze samenleving vrij hoog liggen, laten de ouders immers hun kinderen beslissen hoe vaak er bezoeken worden afgelegd. Ze dringen zich niet op bij hun kinderen en ze dwingen hun kinderen ook niet om bij hen op bezoek te komen. Toch ervaren zij de behoefte om hen te zien. De bevoorrechte benaderingswijze bestaat er dan ook in om zelf op bezoek te gaan in plaats van bezoek te krijgen. Geleidelijk aan wordt de behoefte om elkaar te ontmoeten, minder groot als de kinderen hun autonomie hebben verworven, en de bezoeken worden zeldzamer. Hier doet zich evenwel een ander fenomeen voor. Eens die leeftijd voorbij bestaat de kans dat de ouders van deze individuen afhankelijker worden en de personen die het best in staat zijn om hen te helpen, zijn hun kinderen. We stellen dus een stijging van het aantal bezoeken vast: voor de wekelijkse bezoeken bedraagt het percentage voor de vader 50-55% en voor de moeder 55-60%. Toch stellen we vast dat daar waar de cijfers betreffende de moeders vrij duidelijk en regelmatig zijn, dit niet het geval is voor de vaders. Tussen de leeftijdsgroepen 16-25 en 26-40 jaar verloopt de evolutie immers aanzienlijk geleidelijker of is er zelfs helemaal geen evolutie. Wij veronderstellen dat het gaat om de gevolgen van echtscheiding. De vraag van het panel richt zich tot de kinderen die buiten het gezin van de geënquêteerde leven, maar er wordt geen onderscheid gemaakt tussen degenen die ten opzichte van hun beide ouders zelfstandig zijn geworden, en degenen die eenvoudigweg bij hun andere ouder leven. Dat heeft geen invloed op de hogere leeftijdsgroepen, maar de leeftijdsgroep 16-25 jaar is bij dit fenomeen wel sterk betrokken. Doordat de voogdij over de kinderen in de meeste gevallen aan de moeder wordt toevertrouwd, zijn de bezoeken van de vader in het huis van de moeder – en dus aan de kinderen – over het algemeen zeldzaam in het geval van gescheiden ouders, wat de cijfers sterk zou kunnen doen dalen.

(5) Ook hier werd deze variabele gereconstrueerd opdat deze variabele, als een vorm van – gevoelsmatige, materiële of andere – hulp maar enigszins positief wordt verklaard, ook positief wordt.

524

NISEN-NED.qxp

27/02/2006

8:05

Pagina 525


De intergenerationele hulp tot slot ondergaat eveneens een evolutie vol tegenstellingen. De hulp aan de kinderen die buiten het huishouden wonen, is relatief stabiel over een lange periode van de levenscyclus en schommelt rond de 80% van de groep van 26-40 jaar oud tot de groep van 56-70 jaar oud. Daarna daalt de hulpverlening zeer sterk naarmate de behoeften van de kinderen en de mogelijkheden voor hulp van de ouders afnemen. De hulp kind-ouder daarentegen stijgt zeer geleidelijk aan tijdens de volledige levenscyclus, ook al moet dan worden opgemerkt dat deze hulpverlening in 2002 hoger ligt dan in 1994 voor de laagste leeftijdsgroepen (plus 10% voor de groep 26-40 jaar) en daarentegen minder hoog ligt voor de hoogste leeftijdsgroepen (min 10% voor de 86-plussers). Het profiel van de intergenerationele betrekkingen verschilt eveneens naar gelang van het diploma. Degenen die het meest en het minst van diploma’s voorzien zijn, vertonen het laagste percentage voor de frequente ontmoetingen (één keer per week) met hun ouder (ongeveer 20% voor de bezoeken van de ouders, 40% voor de bezoeken aan de vader, en 50% voor de bezoeken aan de moeder, tegen respectievelijk 30, 50 en 60%). We stellen niettemin een verschil vast tussen de individuen die niet verder zijn gekomen dan het niveau van de lagere school, en de individuen die een universitair diploma hebben. De universitairen halen immers een gemiddeld bezoekpercentage (tussen tweemaal per maand en tweemaal per jaar) dat hoger ligt dan de mensen die een diploma van het middelbaar of hoger onderwijs hebben, en doordat zij zo hun tekort aan hogere bezoekfrequenties inhalen, is het aantal universitairen dat zijn ouders minder dan tweemaal per jaar ziet, niet groter dan dat van de laatstgenoemden. De individuen met een diploma van het lager onderwijs daarentegen vertonen eveneens een lager percentage voor middelgrote bezoekfrequentie (tegenover respectievelijk 40, 20 en 10%, voor de andere categorieën van diploma’s). Het percentage zeldzame bezoeken ligt in deze categorie dan ook uitzonderlijk hoog: meer dan 50% krijgt haast nooit het bezoek van zijn vader of moeder en 35% en 25% gaan slechts zelden bij hun vader en moeder op bezoek. Deze profielen verklaren is relatief moeilijk. We opperden herhaaldelijk de verklaring dat voor deze sociaal minder begunstigde bevolkingsgroepen breuken bij conflicten frequenter en radicaler zijn (6). Dit zou kunnen te wijten zijn, zowel aan een verschil in gezinscultuur bij deze bevolkingsgroep, als aan een minder groot nut om goede betrekkingen te onderhouden, aangezien de erfenisrechten die moeten worden behouden, een minder grote rol spelen dan voor de meer begoede klassen. Voor de hoogst gediplomeerden zouden de vereisten van de functie, wat tijdsbeheer en professionele mobiliteit betreft, dit lagere percentage van frequente bezoeken (1 keer per week) kunnen verklaren. Jammer genoegen beschikken we niet over voldoende gegevens om deze hypothesen te staven. Inzake de relaties met de kinderen, is het profiel gevoelig verschillend. Hoe hoger het diploma, hoe meer de frequenties van zeldzame bezoeken en die van frequente bezoeken afzwakken, terwijl de middelgrote bezoekfrequentie stijgt. Dat betekent dat hoe hoger het diploma is, hoe minder kans men loopt om het contact met zijn kinderen te verliezen, althans in golf 3; wel is het zo dat, ook al blijft men zijn kinderen zien, men ze doorgaans gemiddeld minder vaak ziet. (6) In Clokeur R., Gauthier A., Stassen J.-F., Transferts, flux, réseaux de solidarité entre générations, p. 31.

525

NISEN-NED.qxp

27/02/2006

8:05

Pagina 526


Ook hier zouden de toenemende professionele verplichtingen deze feitelijke situatie kunnen verklaren. Het is ook niet uitgesloten dat de houders van een hoog diploma meer in hun carrière investeren, ten koste van de andere domeinen van hun leven, terwijl diegenen die diploma’s hebben die minder interessant zijn om te valoriseren, meer investeren in met name het gezin. Er werd overigens reeds aangetoond dat de behoefte aan persoonlijke ontplooiing bij werkloze vrouwen – en we weten dat inschakeling in het beroepsleven en kwaliteit van het diploma dikwijls hand in hand gaan – vaak zeer duidelijk tot uiting kwam in het moederschap. De hulpverlening aan en door de kinderen tot slot vertoont slechts geringe verschillen, met uitzondering van de gediplomeerden van het lager onderwijs, die minder hulp verstrekken. Dit verschil kan moeiteloos worden verklaard doordat er minder beschikbare (met name financiële en materiële) middelen voorhanden zijn. Het profiel volgens de huwelijkssituatie is tamelijk veelzeggend. Personen die alleen wonen, ontvangen minder vaak bezoek, of dit nu met een hoge of middelgrote frequentie is. Verder is hun isolatiegraad vrij hoog, aangezien 55% onder hen geen of haast geen bezoek krijgt van zijn vader, 45% van zijn moeder en 12% van zijn kinderen; vergelijk dit met de personen die samenwonen: respectievelijk ongeveer 38%, 37% en 5%. Dit effect is minder uitgesproken voor de bezoeken die ze afleggen: een iets groter aantal legt slechts zelden een bezoek af, maar hun percentage voor frequent bezoek is gelijk aan of ligt zelfs hoger dan dat van de samenwonende mensen. Hoewel zij hun kinderen minder vaak helpen, ontvangen zij daarentegen vaker hulp dan de samenwonende personen. Dit omgekeerde profiel van de hulpverlening en de bezoeken is op zijn minst verbazingwekkend. Hoewel zij evenzeer het gezelschap van hun naasten opzoeken, komen hun naasten minder vaak op bezoek. Maar ook al krijgen ze dan minder vaak bezoek, ze krijgen wel meer hulp. Misschien scheppen de duidelijker zichtbare situaties van hulpbehoevendheid een plichtsgevoel bij de kinderen van deze personen, een gevoel waaraan ze zich moeilijk kunnen onttrekken. De bezoeken die minder uit noodzaak dan wel uit genoegen worden afgelegd, hangen volgens hen misschien wel af van de vrije wil van de individuen en zijn minder geladen met morele verplichtingen. Op het vlak van de werkgelegenheid zijn de cijfers van de frequenties van zeldzame bezoeken zorgwekkend. 45% van de werklozen krijgt immers minder dan tweemaal per jaar het bezoek van zijn vader, tegenover 32% van de mensen die wel werk hebben. De percentages zijn vergelijkbaar wat de bezoeken van de moeder betreft. Wat de bezoeken aan de ouders betreft, 20% à 30% bezoekt slechts zelden zijn vader en iets minder dan 20% bezoekt slechts zelden zijn moeder, terwijl de werkende personen goed zijn voor een cijfer van ongeveer 10% voor beide ouders. 526

NISEN-NED.qxp

27/02/2006

8:05

Pagina 527


In verband met de bezoeken van de kinderen is de situatie absoluut niet te vergelijken, aangezien de werklozen minder talrijk zijn in de categorie lage en middelgrote frequenties en talrijker in de categorie hoge bezoekfrequenties, waar voor hen een cijfer wordt genoteerd dat 6 à 10% hoger ligt. De divergenties tussen het percentage voor hulpverlening van en aan de kinderen zijn daarentegen zoals verwacht, aangezien ongeveer 10% meer werklozen hulp krijgt van zijn kinderen en 8% minder werklozen hulp verleent. De bezoeken die de ouders en de kinderen brengen en krijgen, correleren met de sociale inschakeling van de ondervraagden, meer bepaald met de frequentie van de ontmoetingen met de buren. Degenen die het vaakst hun naaste familie zien, zijn ook degenen die het vaakst hun buren zien. Omgekeerd ontmoeten degenen die het minst vaak hun familie zien, ook het minst vaak hun buren. Dezelfde correlatie is eveneens van toepassing tussen de ontmoetingen met de familie en de ontmoetingen met de vrienden. De hulp ontvangen van en verleend aan de kinderen volgt overigens dezelfde ontwikkelingen. Inzake de studie van de correlaties met de vrijetijdsbesteding stellen we vast dat de personen die sport beoefenen of een recreatieve activiteit hebben, minder hulp krijgen van hun kinderen dan de personen die dit soort van vrijetijdsbesteding niet hebben, maar hun kinderen meer helpen. Dit lijkt erop te wijzen dat het hier in werkelijkheid om een tweederangsfactor gaat. De personen die aan culturele of sportieve activiteiten deelnemen, maken wellicht deel uit van de bevolking die het meest begunstigd is, zowel op het vlak van de gezondheid als op het vlak van financieel kapitaal, en zij zijn dan ook het best in staat om te geven en zijn minder vaak vragende partij. Als we immers de deelname aan een sportactiviteit in relatie brengen met achtereenvolgens de variabele leeftijd en de variabele gezondheidstoestand, dan stellen we een aanzienlijke correlatie vast.

5.

CONCLUSIE Als we de evolutie van de cijfers bekijken, dan lijkt er geen noemenswaardig verschil te zijn tussen de situatie in 1994 en de situatie die in 2002 werd geregistreerd, en de veranderingen gingen zowel in de ene als in de andere richting. We kunnen in dit stadium dus niet spreken van een verzwakking van de intergenerationele betrekkingen binnen het gezin. De integratie in de verticale betrekkingen varieert naargelang van een aantal elementen. Het geslacht is het meest doorslaggevend, want de vrouwen halen voor bijna alle indicatoren betere scores dan de mannen. De vrouwen blijven ook in onze tijd de beslissende individuen in de familiebetrekkingen. Toch kon hun kataly527

NISEN-NED.qxp

27/02/2006

8:05

Pagina 528


serende invloed op de banden binnen het gezin niet worden aangetoond. Door hun verregaande bekwaamheden op dit domein is het immers niet onmogelijk dat ze bijvoorbeeld de betrekkingen van hun partners een duwtje in de rug geven. Uitgebreider onderzoek over de weduwnaars en de gescheiden mannen zou dus wel eens nuttig kunnen zijn. De positie in de levenscyclus is het tweede element. We hebben gezien dat de gezinsbetrekkingen afbrokkelen naarmate de levenscyclus vordert, en op het einde van het leven weer groeien, op het ogenblik dat noodzaak dit vereist. De intergenerationele hulp ouder-kind bijvoorbeeld neemt af naarmate de leeftijd toeneemt, terwijl de hulp kind-ouder steeds sterker toeneemt. Het is interessant om de impact te bestuderen van de andere aspecten van sociale integratie. Het leven als koppel, een baan zijn niet te verwaarlozen factoren. Uit de analyse van de hoger genoemde resultaten zou blijken dat de tekorten – of voordelen – zich opstapelen. De meest geïntegreerde personen – op het vlak van tewerkstelling, echtelijke integratie, maar ook sociale betrekkingen – zouden het best in de familiekring geïntegreerd zijn. De minder geïntegreerden hebben voor de afgelegde bezoeken evenwel niet altijd lagere percentages, maar het blijkt wel dat hun meest naaste omgeving minder geneigd is om met hen om te gaan. Gelukkig compenseert de intergenerationele hulp dit tekort in de bezoeken wel. De op allerlei vlakken minder geïntegreerde personen vinden dan weer meer steun als het op hulp aankomt. Ze krijgen meer dan dat ze geven. Gezinssolidariteit speelt hier met andere woorden de rol van vangnet. Toch kunnen we niet stellen dat deze gezinssolidariteit de behoeften van het rechthebbende individu volledig dekt. Het individu in vraagsituatie blijkt meer geholpen te zijn door zijn gezinsnetwerk, maar deze hulp alleen is misschien niet toereikend. Aan de andere kant gaat het uiteraard om algemene tendensen die de bijzondere situaties verdoezelen. Tot slot zien we dat het vermogen van de jongeren om op de vraag van de ouderen in te gaan, evolueert. Ruimtelijke nabijheid van de woonplaatsen komt minder vaak voor en professionele taken maken dat de jongere generaties minder beschikbaar zijn. De predominantie van het bloedverwantschap op de huwelijksverbintenis maken de banden, in het geval van nieuw samengestelde gezinnen, heel wat kwetsbaarder. Verwantschap en dus ook hulpverlening zijn steeds electiever en steeds minder aan een sociale verplichting gebonden. Dit is een niet onbelangrijk element, want deze gezinssolidariteit zou derhalve geen politieke keuzes kunnen rechtvaardigen die erop gericht zijn het belang van de rol van het gezin in de solidariteit te doen toenemen. We kunnen immers vrezen dat bij de huidige stand van zaken, de professionele diensten zich eerder bezighouden met alleenstaande personen wier familie ver weg woont of niet de vereiste capaciteiten 528

NISEN-NED.qxp

27/02/2006

8:05

Pagina 529


heeft om hen te helpen. De bevoegdheden die men naar de gezinnen zou willen overdragen, zouden dus reeds in hoofdzaak door de gezinnen ten laste worden genomen als deze daartoe de mogelijkheden hebben. De grote verliezers van dit type van hervorming zouden dus die personen zijn die momenteel reeds van deze diensten afhangen en sowieso niet de mogelijkheid hebben om hulp te vinden binnen het gezin. (Vertaling) __________

529

NISEN-NED.qxp

27/02/2006

8:05

Pagina 530


BIBLIOGRAFIE Clokeur, R., Gauthier, A. et Stassen, J.-F., Transfert, flux, réseaux de solidarité entre générations, Brussel, Wetenschappelijke, Technische en Culturele Aangelegenheden, 1995. Harmsen, J., From a child’s point of view: intergenerational influences on the organization of houshold and labor, in The History of the family, volume 2, nummer 4, pp. 379-403, 1997. Lee, G. R., Aging and intergenerational relations, in Journal of family issues, volume 8, nummer 4, pp. 448-450, 1988. Phillipson, C., La prise en charge des parents âgés en Grande-Bretagne: perspectives sociologiques, in Lien social et politiques, nummer 38, pp. 165-173, 1997. Pitrou, A., Vieillesse et famille: qui soutient l’autre, in Lien social et politiques, nummer 38, pp. 145-158, 1997. __________

530

NISEN-NED.qxp

27/02/2006

8:05

Pagina 531


INHOUDSTAFEL

SOCIOLOGISCHE DETERMINANTEN VAN DE INTERGENERATIONELE BETREKKINGEN: STUDIE VAN TWEE GOLVEN

1. INLEIDING

521

2. METHODOLOGIE

522

3. GLOBALE BESCHRIJVING

523

4. STUDIE VOLGENS ENKELE VERKLARENDE VARIABELEN

523

5. CONCLUSIE

527

BIBLIOGRAFIE

530

531

CARDELI-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 533

DE BEROEPSLOOPBANEN VAN DE WERKNEMERS IN DE INDUSTRIESECTOREN IN HET WAALS GEWEST: VAN ONZEKERE TEWERKSTELLING TOT WERKONTEVRENHEID DOOR

REBECCA CARDELI* en MARJORIE NIBONIA** * Institut Wallon de l’Evaluation, de la Prospective et de la Statistique ** Gezinsdemografisch Panel van de Universiteit van Luik

1.

INLEIDING Om de grote veranderingen te begrijpen die in de loop van de voorbije 10 jaar in de industriesectoren plaatsvonden, werd een onderzoek gedaan naar de beroepsloopbanen van de werknemers in de industriesectoren (1). Objectieve gegevens aangaande de verhoudingen tot tewerkstelling en arbeid, maar ook aangaande de perceptie van de werknemers, werden ingezameld om de gevolgen van deze al dan niet ingrijpende veranderingen voor de werkorganisatie te meten. De huidige studies over tewerkstelling houden niet echt vaak rekening met de arbeidsdimensie. Dat brengt in verschillende opzichten problemen met zich mee. Deze dimensie inzake het uitoefenen van de beroepsactiviteit, de organisatie en de kwaliteit van het werk, is een essentiële factor waarmee rekening moet worden gehouden om de toetreding tot en het verlaten van de arbeidsmarkt, alsook de vormen van beroepsmobiliteit beter te begrijpen. Deze andere dimensie van de opneming in het arbeidsproces verwaarlozen zou niet alleen betekenen dat het feit wordt ontkend dat sommige werknemers momenteel binnen de onderneming situaties meemaken die ontegenzeglijk verband houden met werkverlating; maar het is ook een ontkenning van het feit dat er achter het economische belang eveneens een menselijk belang van formaat schuilgaat, en dat in een tijdperk waarin de slechte arbeidsomstandigheden nog niet zijn geweken voor de technologische vooruitgang. (1) Deze studie steunt op het onderzoek dat in 2000, in opdracht van het Waals Gewest werd uitgevoerd, in het kader van doelstelling 4 van het Europees Sociaal fonds, aangaande de aanpassing van de werknemers aan kenteringen. Meteen al is gebleken dat het in de context van het onderzoek weinig toepasselijk was om enkele sectoren te analyseren die, a priori, aan grote kenteringen onderhevig zouden zijn. Het is immers niet zozeer de bedoeling van de studie om enkele industriesectoren tot in de kleinste details te analyseren, dan wel om de veranderingen in de industriesectoren te beschouwen met de beroepsloopbaan van de individuen als uitgangspunt.

533

CARDELI-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 534


Het eerste deel van het onderzoek is gewijd aan de verwerking van de longitudinale gegevens van de Panel Study van Belgische Huishoudens (PSBH); het tweede deel is gericht op de verwezenlijking van een kwantitatieve enquête bij de werknemers in de industriesectoren van het Waals Gewest. Onderhavig artikel zal vooral proberen om de belangrijkste resultaten van deze enquête uiteen te zetten. De analyse van de gegevens van de kwantitatieve enquête werd op twee dimensies toegespitst: de eerste is de verhouding tot de tewerkstelling, waarbij onder meer aandacht wordt besteed aan momenten van onderbreking, veranderingen van werk of van sector,...; de tweede analyseert de verhouding tot het werk, bekeken vanuit de manier waarop de werknemers de veranderingen in hun beroepsactiviteit, de werkomstandigheden en nieuwe pijnlijke toestanden in verband met werk ervaren.

2.

DE BEROEPSLOOPBANEN VAN DE ARBEIDERS IN DE INDUSTRIESECTOREN Wetende dat 64% van de werknemers uit de enquête minstens één periode werkloos was, 29% minstens één keer werd ontslagen en 71% verschillende banen heeft gehad, lijken de beroepsloopbanen van de arbeiders uit de industriesectoren gekenmerkt te zijn door veranderingen van werk en min of meer frequente overgangen naar non-activiteit. Op basis van twee variabelen (2) die in het loopbaantraject van de werknemers in de industriesectoren worden beschouwd als zijnde discriminerend, konden binnen de steekproef zes vormen van loopbanen worden geïdentificeerd:

(2) De vijf types van loopbanen werden samengesteld op basis van de twee onderstaande variabelen: het feit dat de werknemer een of meer veranderingen van werk heeft meegemaakt sinds zijn intrede op de arbeidsmarkt; het feit dat de werknemer een of meer periodes van werkloosheid of een of meer ontslagen heeft meegemaakt sinds zijn intrede op de arbeidsmarkt.

534

CARDELI-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 535

DE BEROEPSLOOPBANEN VAN DE WERKNEMERS IN DE INDUSTRIIESECTOREN IN HET WAALS GEWEST ...

TABEL 1: VERDELING VAN DE TYPES VAN BEROEPSLOOPBANEN BINNEN DE STEEKPROEF VAN WERKNEMERS IN DE LOOPBAANENQUETE (IN %) Types (3) van loopbanen

Percentage

Type 1: Loopbaan onderbroken Type 2: Eén enkele en ononderbroken loopbaan Type 3: Eén enkele en onderbroken loopbaan. Type 4: Loopbaan gekenmerkt door een verandering van werk, zonder onderbreking Type 5: Loopbaan gekenmerkt door een verandering van werk, met onderbrekingen Type 6: Loopbaan gekenmerkt door een grote mobiliteit, met onderbrekingen

8,2 15,0 13,6 18,9 26,0 18,3

Totaal

100,0

n=280, bron: loopbaanenquête, 2001.

Meteen al stellen we vast dat slechts 15% van de geënquêteerden één enkele en ononderbroken loopbaan kende. Bovendien worden de unieke loopbanen in 13,6% van de gevallen gekenmerkt door het feit dat er periodes van onderbreking zijn. Uit de observatie van de verschillende types van loopbaan blijkt eveneens dat op het ogenblik van de enquête de beroepsactiviteit van 8,2% van de werknemers onderbroken is. Uitgaande van die vaststellingen konden twee vormen van beroepsmobiliteit worden onderscheiden: gedwongen of vrijwillige mobiliteit. Beroepsmobiliteit zonder periode van onderbreking werd gezien als “vrijwillige” mobiliteit, terwijl mobiliteit

(3) LB 1 = loopbaan onderbroken. Van de personen die van deze groep deel uitmaken, was de activiteit op het ogenblik van de enquête onderbroken. LB 2 = één enkele en ononderbroken loopbaan. De personen die van deze groep deel uitmaken, hebben sinds hun intrede op de arbeidsmarkt één en dezelfde baan en maakten hoogstens één periode van werkloosheid mee. Wij hebben besloten om het feit dat een werknemer in zijn loopbaantraject slechts één periode van werkloosheid heeft gekend, niet als een discriminerende factor te beschouwen, op basis van de resultaten van de analyse van de gegevens van de P.S.B.H. LB 3 = één enkele en onderbroken loopbaan. Tot deze groep behoren die personen wier huidige tewerkstelling hun eerste baan is, maar die wel een aantal keren werkloos zijn geweest. In deze groep vinden we bijvoorbeeld werknemers die in de context van hun activiteit periodes van “technische” werkloosheid hebben gekend. LB 4 = loopbaan gekenmerkt door één verandering van werkgelegenheid, zonder onderbreking in het traject. Tot dit type van loopbanen behoren die werknemers die sinds hun intrede op de arbeidsmarkt één keer van werk zijn veranderd, maar die hoogstens één periode van werkloosheid hebben gekend. LB 5 = loopbaan gekenmerkt door één enkele verandering, met enkele onderbrekingen. In deze vierde groep zijn die personen ondergebracht die één enkele keer van werk zijn veranderd en die tevens één of meer periodes van werkloosheid en/of ontslag hebben gekend. LB 6 = loopbaan gekenmerkt door verschillende veranderingen van werk, met onderbrekingen. Personen die verschillende keren van werk zijn veranderd en ook een of meer periodes van werkloosheid en/of ontslag hebben gekend, behoren tot dit laatste type.

535

CARDELI-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 536


geassocieerd met periodes van werkloosheid of ontslag eerder worden gezien als “gedwongen”. Bij deze opstelling blijkt dat slechts 30% van de geënquêteerden met een loopbaan gekenmerkt door een min of meer grote beroepsmobiliteit, een “vrijwillige” mobiliteit kennen. Voor 70% is deze mobiliteit gedwongen en wordt ze gekenmerkt door periodes van onderbreking in de loopbaan. Verder moet worden opgemerkt dat werkverlating, veroorzaakt door al te lastige werkomstandigheden, niet kan worden geïnterpreteerd als het resultaat van vrijwillige mobiliteit; het getuigt daarentegen van mobiliteit waarop een laaggeschoolde weinig greep lijkt te hebben. We kunnen dan ook niet anders dan beklemtonen dat met de organisatie en werkomstandigheden rekening moet worden gehouden, wil men de vormen van beroepsmobiliteit begrijpen en de toetreding tot en het verlaten van de arbeidsmarkt verklaren. In de omvangrijke herstructurering van de organisatie van het werk, heeft niet iedereen dezelfde kijk op zijn werksituatie.

3.

DE GEWAARWORDING VAN DE RISICO’S DIE AAN WERK VERBONDEN ZIJN Na de observatie van de mobiliteit van de werknemers en hun werkonzekerheid – observatie gebaseerd op de periodes van onderbreking in de beroepsloopbaan – rijst de vraag binnen welke groep de kwetsbaarheid in de tewerkstelling (4) het vaakst wordt uitgedrukt. Onder de actieve geënquêteerden of de personen wier activiteit op het ogenblik van de enquête tijdelijk was opgeheven, voelde 57% zich “bedreigd” (5) en beschouwde 43% zich als “stabiel”. De resultaten tonen aan (6) dat de loopbaan van werknemers die zichzelf als bedreigd beschouwen, meer door periodes van onderbreking en in het bijzonder door periodes van werkloosheid worden gekenmerkt. We stellen daarentegen een zeer klein verschil vast tussen de gewaarwording van de personen die nooit een periode van werkloosheid hebben gekend, en die van de personen die slechts één periode werkloos waren. Wat als sterk discriminerend wordt aangezien bij de oriëntatie van de gewaarwording van de huidige situatie, is met andere woorden de opeenstapeling van ervaringen met onderbrekingen (of het nu om periodes van werkloosheid of van ontslag gaat) (7). (4) Met de variabele stabiliteit kan de kwetsbaarheid in de tewerkstelling worden gemeten; deze variabele verwijst naar de logica van bescherming in de welvaartsstaat. Tewerkstelling is immers gelinkt aan het statuut dat het verleent, aan het loon dat ermee samengaat, aan het type van contract, maar ook aan de erkenning van de afgeleide rechten. (5) Worden beschouwd als “bedreigd”, de werknemers die het mogelijk achten dat ze hun werk binnen de twee jaar verliezen, of degene die verklaren het niet te weten. Personen die ontkennend op deze vraag antwoorden, worden beschouwd als “stabiel”. De personen zonder werk, de gepensioneerden en de bruggepensioneerden werden dus uit de analyse uitgesloten. (6) Bij de interpretatie van de resultaten is enige behoedzaamheid geboden, gezien het feit dat het aantal effectieven soms uitermate laag ligt. (7) Uit andere resultaten van de enquête blijkt immers dat, bij de geënquêteerden die minstens één ontslag hebben gekend, diegene die het vaakst werden ontslagen, zich het meest bedreigd voelen.

536

CARDELI-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 537


We moeten tevens beklemtonen dat, ondanks een zeer sterke invloed van het type van contract op de tewerkstellingsstabiliteit (van de personen die zichzelf stabiel noemen, zijn er driemaal zoveel die in het bezit zijn van een COB), ongeveer de helft van de personen, mét een COB, van mening is dat hij zijn werk binnen de twee jaar zou kunnen verliezen. Deze resultaten doen uiteraard de vraag rijzen naar de manier waarop dan een stabiele baan kan worden gekenschetst en in welke mate de notie werkstabiliteit, in een lineaire dimensie, in deze context nog ter zake doet. De kwetsbaarheid van de tewerkstelling lijkt nog groter te worden door de herinnering aan de gebeurtenissen die de werknemers als de belangrijkste beschouwen in hun beroepsloopbaan. 29% van de geënquêteerden heeft in dat verband gebeurtenissen aangehaald als ontslag, herstructurering, delokalisatie, gebeurtenissen die ze stuk voor stuk beschouwen als bedreigingen van buitenaf die, tijdens hun loopbaan in een industriesector, hebben doorgewogen op de continuïteit van hun tewerkstelling.

4.

EEN BLIK OP DE BEROEPSLOOPBANEN MET OOG VOOR DE ARBEIDSGEBONDEN BEPERKINGEN Veranderingen tijdens het uitoefenen van de dagelijkse activiteit van de werknemers moeten worden gezien als belangrijke indicatoren om de toetreding tot en het verlaten van de arbeidsmarkt, evenals het verloop van de beroepsloopbaan te begrijpen. Uitgaande van de vraag: “Om welke redenen (8) bent u op uw vorige werk weggegaan?”, hebben wij vastgesteld dat de voornaamste redenen voor het vertrek te maken hebben met gebeurtenissen waarop de werknemer geen vat heeft, of het nu gaat om een sluiting, een ontslag, een delokalisatie (39%) of het einde van een contract (10%). De werkomstandigheden en de gewaarwording daarvan zijn immers de aanleiding van 41% van de vertrekken of veranderingen van werk. De modernisering in de industriesectoren blijkt met andere woorden niet echt te hebben bijgedragen tot het verlichten van de zware arbeidersactiviteit, ook al wordt het gevoel dat er een algemene verbetering is van de werkomstandigheden, herhaaldelijk bevestigd. Twee fundamentele vragen vormen de basis voor de analyse die werd gemaakt in het gedeelte dat aan de beroepsactiviteit is gewijd: “Welke wijzigingen (9) hebben

(8) De redenen voor het stopzetten van het vorige werk, konden worden bepaald aan de hand van in hoofdzaak twee vragen: waarom bent u op uw laatste werk weggegaan, waarom hebt u de industriesector waarin u werkzaam was, verlaten? We merken hierbij op dat de aangehaalde redenen haast identiek kunnen worden gerangschikt, of we ons nu interesseren voor een vertrek uit de industriesector of voor het stopzetten van een vorige baan. (9) We herinneren er hier aan dat deze wijzigingen worden vastgesteld op basis van verschillende indicatoren (verandering in de dagelijks uit te voeren taken, verandering van ploeg, dienst, werktijden,...) en volgens twee tijdsreferenties (de recentste baan en de voorbije tien jaar).

537

CARDELI-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 538


de werknemers van de industriesectoren in de loop van de voorbije tien jaar op hun werk meegemaakt?”, “Van welke grondigere veranderingen zijn deze wijzigingen de weerspiegeling?”. De wijzigingen op het werk horen blijkbaar altijd bij het loopbaantraject van werknemers in de industriesectoren (10), maar ze treffen de werknemers evenwel niet met dezelfde intensiteit. 28% (11) van de werknemers blijkt bijzonder hard getroffen te zijn door talrijke veranderingen bij het uitoefenen van hun beroepsactiviteit, of het nu gaat om veranderingen in de dagelijks uit te voeren taken, of veranderingen van ploeg, dienst of werktijden. Waar het gaat om de verhouding tussen het type van beroepsloopbaan en de omvang van de veranderingen die zich in de context van de beroepsactiviteit hebben voorgedaan, stellen we vast dat de werknemers die een grote beroepsmobiliteit hebben, met zich herhalende overgangen naar non-activiteit, vaker dan de andere worden getroffen door veelvoudige en herhaalde veranderingen bij het uitoefenen van hun beroepsactiviteit. De druk die op deze groep van werknemers wordt uitgeoefend, is dubbel zo groot, in die zin dat de druk tegelijkertijd voelbaar is bij het uitoefenen van de beroepsactiviteit – omdat ze op hun werk vaker met veelvoudige (taak, ploeg, werktijden, dienst,...) en zich herhalende veranderingen worden geconfronteerd – maar ook op het behoud van werk – omdat hun beroepsloopbaan door periodes van onderbreking wordt gekenmerkt. Door de omvang van de bij het werk ervaren wijzigingen te observeren, kunnen we een ander fenomeen belichten waarmee een aantal werknemers uit de industriesectoren lijkt te worden geconfronteerd: de intensivering van het werk. De intensivering van het werk is een rechtstreeks gevolg van deze wijzigingen op het werk en gaat blijkbaar gepaard met een reeks moeilijkheden op de werkplaats waaruit de lastige omstandigheden blijken waarmee de werknemers uit de industriesectoren te kampen hebben. De geënquêteerden die een intensivering van het werk betreuren, weerhouden gemiddeld iets meer dan zes bronnen van overlast bij hun activiteit. Deze vaststelling wordt overigens toegelicht in enkele recente studies (12) die aantonen dat in de meeste Europese industrielanden de werkritmes intensiever zijn geworden en dat er voor de werknemers steeds meer lastige situaties zijn.

(10) 10% van de werknemers uit de steekproef van de enquête verklaart de voorbije tien jaar geen enkele verandering op welk niveau dan ook te hebben meegemaakt (taak, statuut, werktijden, ploeg of dienst,...). 75% van de geënquêteerden daarentegen heeft herhaaldelijk veranderingen meegemaakt in een van de weerhouden dimensies (taak, ploeg, werktijden,...), in meer dan een dimensie of in alle dimensies samen. (11) De loopbanen van deze geënquêteerden worden gekenmerkt door veranderingen van taak, ploeg en werktijden tegelijkertijd, tijdens de recentste baan en in de loop van de voorbije tien jaar. (12) Gollac, M. en Volkoff, S., Citius, altius, fortius: l’intensification au travail, in Actes de la Recherche en Sciences sociales, pp. 54-67, 1996.

538

CARDELI-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 539


Het onderzoek van de beroepsloopbanen toont aan dat de individuele determinanten niet volstaan om de vorm van het loopbaantraject te verklaren. Zoals blijkt uit de resultaten van de enquête, zijn het vooral de organisatorische, economische, structurele of conjuncturele wijzigingen die de vorm van het loopbaantraject beïnvloeden en, zonder enige andere mogelijkheid, aan het individu worden opgedrongen.

5.

DE GEWAARWORDING VAN DE WERKNEMERS: VAN INSTABILITEIT VAN DE TEWERKSTELLING TOT WERKONTEVREDENHEID Uitgaande van een aantal elementen (13) hebben wij de kijk die de werknemer op zijn huidige situatie heeft, getypeerd (14) en aan de hand daarvan drie grote groepen onderscheiden (15):

degenen die bij hun evaluatie alleen elementen hebben weerhouden die getuigen van tevredenheid (“persoonlijke ontplooiing”, “boeiende ervaring”, in voorkomend geval aangevuld met het eigen voorstel, dat vaak gaat over het ploegenwerk), hetzij 39,1% van de geënquêteerden (beschouwd als de tevredenen); degenen die bij hun evaluatie alleen elementen hebben weerhouden die getuigen van hun ontevredenheid (“een echt slavenleven”, “een straatje zonder einde”, “een stresserende situatie”, “werkonzekerheid”, “onbevredigende situatie”, “mijn situatie bevalt me niet”, “ik voel me nutteloos”), hetzij 48,7% van de geënquêteerden (beschouwd als de ontevredenen); degenen die hun persoonlijke ontplooiing of het belang van hun ervaringen beklemtoonden, maar daar een of meer voorstellen aan toevoegden waaruit hun ontevredenheid bleek, hetzij 12,2% van de geënquêteerden. Ze blijken te twijfelen tussen verschillende facetten van hun beroepsactiviteit (hun beoordeling wordt beschouwd als gemengd).

De ontevredenheid is bij de werknemers wier activiteit is opgeheven, bijzonder scherp. Deze individuen zijn, samen met de inactieven, het strengst bij het beoordelen van hun situatie (16). Wat overigens het belang van de beroepssituatie voor de (13) Deze elementen worden van de volgende vraag afgeleid: “Kenmerken de volgende uitdrukkingen al dan niet uw huidige situatie?”: een echt slavenleven, een straatje zonder einde, een stresserende situatie, persoonlijke ontplooiing, werkonzekerheid, boeiende ervaring, onbevredigende situatie, mijn situatie bevalt me, ik voel me nuttig, ander voorstel. (14) De variabele tevredenheid, die de houding tegenover het werk meet, verwijst naar de ‘productie’logica, waarbij de technische kant een bron van ontplooiing of van frustratie kan zijn, afhankelijk van de omstandigheden waarin het werk wordt uitgevoerd. (15) Voor de kenmerken van deze drie groepen hebben wij de correlaties geanalyseerd tussen de verschillende elementen die de huidige situatie kenmerken. We hebben geen rekening gehouden met de geënquêteerden wier activiteit onderbroken of opgeschort is, noch met de gepensioneerden en bruggepensioneerden. Niettemin hebben wij geoordeeld dat het voor sommige aspecten interessant was om uit te gaan van de totale steekproef van de enquête (met uitzondering van de gepensioneerden en bruggepensioneerden) en om eveneens de gewaarwording van de niet-actieven en de personen wier activiteit tijdelijk is opgeheven, in overweging te nemen. (16) De tevredenheid werd in dit geval gemeten voor de volledige steekproef van de geënquêteerden bij de loopbaanenquête (met uitzondering van de gepensioneerden en de bruggepensioneerden), zie voetnoot nr. 54.

539

CARDELI-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 540


geënquêteerden op het ogenblik van de enquête bevestigt, is het feit dat er bij de beoordeling van de situatie een duidelijk onderscheid is tussen degenen die een beroepsactiviteit hadden, en degenen die er geen meer hadden, ten gevolge van een tijdelijke opschorting of van een onderbreking. Het doormaken van al dan niet herhaalde periodes van onderbreking en de eventuele promoties in het loopbaantraject hebben geen enkele significante statistische invloed op het gevoel dat de werknemers met betrekking tot hun huidige situatie hebben. We kunnen er derhalve van uitgaan dat de beoordeling van de huidige situatie minder gebonden is aan het verloop van het loopbaantraject dan aan de situatie van de werknemer op het ogenblik van de enquête. We zouden overigens kunnen denken dat de negatieve perceptie van de situatie op het werk een blijk zou zijn van, niet zozeer een eis voor een opwaardering van het loon tegenover de moeilijke omstandigheden van het werk, dan wel van het belang van een erkenning van de waardigheid van de persoon bij het uitoefenen van zijn beroepsactiviteit (17). We verwijzen naar de grote overlast waarmee de werknemers volgens hun zeggen te maken hebben bij het uitoefenen van hun beroepsactiviteit: een op de drie geënquêteerden heeft voor zijn dagelijkse werk meer dan vijf bronnen van overlast of ongemakken weerhouden. Uit het onderzoek van de verhouding van de werknemers tegenover tewerkstelling en werk is gebleken dat – zoals we konden vermoeden – de personen die zich qua tewerkstelling het meest stabiel voelen, vaker dan de andere blijk geven van een grotere tevredenheid over hun werk. Verder blijkt dat onzekere tewerkstelling niet noodzakelijk denigrerend of vervreemdend is. Er zijn op het vlak van tewerkstelling kwetsbare werknemers die een ervaring met werk opdoen die zij beschouwen als interessant, en er zijn arbeiders met een stabielere toekomst die desalniettemin niet tot ontplooiing komen door hun werk. Tot slot hebben sommige, noch stabiele, noch tevreden werknemers een gewaarwording van hun werk die tegen alle verwachtingen in sterk vergelijkbaar is met die van de inactieve geënquêteerden. Belangrijk is dat deze negatieve gewaarwording ten overstaan van tewerkstelling en ten overstaan van werk geldt voor 39% van de geënquêteerden waarvan we in zekere zin zouden kunnen stellen dat ze zich op de rand van de tewerkstelling bevinden. Hoewel hun loopbaantraject sterk door de onderbrekingen en veranderingen van werk wordt getekend, ze tal van veranderingen van taak, ploeg, dienst, enz. doormaken en ze bij hun dagelijkse activiteit heel wat ongemakken ondervinden, blijven ze zich met alle mogelijke middelen aan hun baan vastklampen.

(17) Honnet, A., Intégrité et mépris: principe d’une morale de la reconnaissance, in Recherches sociologiques, pp. 11-12, 1999.

540

CARDELI-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 541


Deze broze link die hen ‘erin’ en niet ‘eruit’ houdt, en het gewicht van de waarde van werk komen duidelijk tot uiting in de uitspraken van deze personen, voor wie tewerkstelling, ook al is het niet valoriserend en zelfs vervreemdend voor lichaam en geest, desondanks het laatste teken is van integratie en inschakeling, hoe onzeker dan ook... Zou dat dan de prijs zijn die deze laaggeschoolde werknemers moeten betalen om een baan te behouden die in elk opzicht synoniem is met onbestendigheid? En als deze realiteit betrekking heeft op de in het kader van onze enquête ondervraagde personen, kunnen we doorgaans terecht bezorgd zijn over het lot van de niet-geschoolde werknemers in een tijd waarin de concurrentie steeds groter wordt en waarin er sprake is van een aanpassing van de werknemers aan verandering, van inzetbaarheid en van verlenging van de arbeidstijd. (Vertaling) __________

541

CARDELI-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 542


BIBLIOGRAFIE Behagel, L., Insécurité de l’emploi: le rôle protecteur de l’ancienneté a-t-il baissé en France ?, in Economies et Statistiques, nr. 366, pp. 3-28, 2003. Belanger, J., Autorégulation du travail et division sociale: observation dans une aluminerie québécoise, in Sociologie du Travail, nr. 43, pp. 159-177, 2001. Cardelli, R. en Nibona, M., Les trajectoires professionnelles des travailleurs salariés des secteurs industriels en mutation en Région wallonne, Eindverslag, onderzoek in opdracht van en gesubsidieerd door het Ministerie van Tewerkstelling en Opleiding van het Waals Gewest (met de steun van het Europees Sociaal Fonds), 2001. Claisse, F., Guillaume, J.-F. en Nandrin, H., Les trajectoires professionnelles des jeunes belges, Rapport final, Eindverslag, onderzoek in opdracht van en gesubsidieerd door het Ministerie van tewerkstelling en opleiding van het Waals Gewest, april 1998. Courpasson, D., Régulation et gouvernement des organisations. Pour une sociologie de l’action managériale, in Sociologie du Travail, nr. 1, pp. 39-61, 1997. De Coninck, F. en Godard, F., L’approche biographique à l’épreuve de l’interprétation. Les formes temporelles de la causalité, in Revue française de Sociologie, nr. XXXI, pp. 23-53, 1989. De Nanteuil, Vers de nouvelles formes de vulnérabilité sociale? Réflexion sur les rapports entre flexibilité et précarité, in Travail et Emploi, nr. 89, pp. 65-80, januari 2002. Derriennic, F., Saurel-Cubizolles, M.-J. en Monfort, C., Santé, conditions de travail et cessation d’activité des salariés âgés, in Travail et Emploi, nr. 96, pp. 37-53, oktober 2003. Dubar, C., Formes identitaires et socialisation professionnelle, in Revue française de Sociologie, pp. 505-529, 1992. Germe, J.-F., Au-delà des marchés internes: quelles mobilités, quelles trajectoires?, in Formation Emploi, nr. 76, pp. 129-145, 2001. Germe, J.-F., Monchatre, S. en Pottier, F., Les mobilités professionnelles: de l’instabilité dans l’emploi à la gestion des trajectoires, rapport au Commissariat général du plan, Parijs, La Documentation française, 2003. Gollac, M. en Volkoff, S., Citius, altius, fortius: l’intensification au travail, in Actes de la Recherche en Sciences sociales, pp. 54-67, 1996.

542

CARDELI-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 543


Honnet, A., Intégrité et mépris: principe d’une morale de la reconnaissance, in Recherches sociologiques, pp. 11-12, 1999. Paoli, P. en Parent-Thirion, A., Enquête européenne sur les conditions de travail, Dublin, Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden, 2003. Paugam, S., Le salarié de la précarité, Parijs, Presses Universitaires de France, 1999. Pialoux, M., Stratégies patronales et résistances ouvrières, in Actes de la Recherche en Sciences Sociales, pp. 5-20, 1996. __________

543

CARDELI-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 544


INHOUDSTAFEL

DE BEROEPSLOOPBANEN VAN DE WERKNEMERS IN DE INDUSTRIESECTOREN IN HET WAALS GEWEST: VAN ONZEKERE TEWERKSTELLING TOT WERKONTEVREDENHEID

544

1. INLEIDING

533

2. DE BEROEPSLOOPBANEN VAN DE ARBEIDERS IN DE INDUSTRIESECTOREN

534

3. DE GEWAARWORDING VAN DE RISICO’S DIE AAN WERK VERBONDEN ZIJN

536

4. EEN BLIK OP DE BEROEPSLOOPBANEN MET OOG VOOR DE ARBEIDSGEBONDEN BEPERKINGEN

537

5. DE GEWAARWORDING VAN DE WERKNEMERS: VAN INSTABILITEIT VAN DE TEWERKSTELLING TOT WERKONTEVREDENHEID

539

BIBLIOGRAFIE

542

CASMAN-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 545

ELF JAAR UIT HET LEVEN IN BELGIE. ANALYSES OP BASIS VAN DE GEGEVENS UIT HET GEZINSDEMOGRAFISCH PANEL PSBH DOOR

MARIE-THERESE CASMAN* en DIMITRI MORTELMANS** * Universiteit van Luik ** Universiteit Antwerpen

Het boek Elf jaar uit het leven in België werd samengesteld naar aanleiding van het afsluiten van de dataverzamelingsfase van het gezinsdemografisch panel PSBH (1). Het veldwerk van PSBH werd in 2002 afgerond met een elfde en laatste golf. In datzelfde jaar heeft de opvolger van PSBH, SILC (Statistics on Income and Living Conditions) een aanvang genomen met een pilootsurvey. Vanaf 2003 wordt PSBH opgevolgd door het nieuwe instrument dat deels cross-sectioneel en deels longitudinale gegevens zal opleveren. Bij het einde van de dataverzameling bevat PSBH gegevens uit elf golven, met 8.741 volwassenen bij de aanvang van het panel en 4.863 in de laatste golf (2). Het boek sluit niet enkel de dataverzamelingsfase af, maar wil ook een bundeling zijn van de analytische rijkdom van het panel. Het analyseren van de PSBH-gegevens is elf jaar geleden begonnen bij het verspreiden van de gegevens van de eerste golf in 1993. Jaar na jaar groeide het aantal gebruikers en het aantal analyses op de PSBHgegevens. Nu geen bijkomende golven meer beschikbaar komen, heeft de onderzoeksgemeenschap een longitudinale databank ter beschikking van elf golven waarin tientallen wegen onbetreden liggen en waarvan de internationale, comparatieve component nog nagenoeg ongeëxploreerd is. In Elf jaar uit het leven in België werden verschillende bijdragen van PSBH-gebruikers samengebracht die, elk op hun manier en met hun specialisme, de rijkdom van het Belgische huishoudpanel ontginnen.

(1) Het boek Elf jaar uit het leven in België verscheen in november 2004 bij Academia Press. (2) Dit cijfer omvat eveneens de meewerkende respondenten die in de bijtrekking van 1998 aan de originele steekproef toegevoegd werden. Het aantal volwassenen dat aan elf golven zijn medewerking heeft toegezegd, bedraagt 2.840.

545

CASMAN-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 546


1.

VAN HET PSBH TOT HET ECHP-BELGIUM De panelstudie werd in 1990 opgestart binnen het impulsprogramma ‘Maatschappelijk Onderzoek’ van het federale Ministerie voor Wetenschapsbeleid. De oorspronkelijke doelstelling bestond uit het realiseren van een longitudinaal gegevensbestand dat beleidsvoorbereidende en beleidstoetsende analyses mogelijk moest maken op socio-economische en gezinssociologische thema’s. Het databestand moest representatief zijn voor zowel het huishoudniveau als het individuele niveau. Geografisch werd een representativiteit op het niveau van Belgische regio’s nagestreefd. In 1991 werd een pilootstudie uitgevoerd waarna de eerste golf van het panel in 1992, 4.439 huishoudens interviewde. De Vlaamse data werden verzameld binnen de Universitaire Instelling Antwerpen onder leiding van prof. Jacobs. De Waalse data vielen onder de verantwoordelijkheid van prof. Bawin van de Universiteit van Luik. In Brussel werkten beide teams samen voor het veldwerk. Om de gegevens te verzamelen werd aan Waalse zijde een eigen interviewnetwerk op poten gezet, waar aan Vlaamse zijde intensief samengewerkt werd met het interviewernetwerk van het ISPO (KULeuven). Het NIS stelde extra logistieke en methodologische ondersteuning ter beschikking van het project. In 1993 werd de voorbereiding aangevangen om de Belgische panelstudie te integreren in het European Community Household Panel (ECHP). Vanaf de derde golf in 1994 werd de conversie gerealiseerd en maken de PSBH-data deel uit van het Europese panel. Dat maakt het mogelijk om de panelgegevens in Europese context te vergelijken. De ECHP-studie heeft evenwel een beperktere opzet omdat deze gefocust is op de economische activiteit van huishoudens en hun inkomen. De PSBH is weliswaar sinds de derde golf geïntegreerd in de Europese studie maar heeft steeds de brede opzet rond socio-economische en gezinssociologische thema’s behouden. In 1998 werd de Vlaamse steekproef aangevuld met een nieuwe steekproef van 860 extra huishoudens. Vanaf 1999 ondergingen zowel de Vlaamse als de Franstalige onderzoeksploegen enkele grondige wijzigingen. Zo kwam prof. Lauwers in dat jaar aan het hoofd van de Vlaamse ploeg nadat Prof. Jacobs directeur werd van het Centrum voor Bevolkings- en Gezinsstudies. Na zijn emeritaat werd prof. Lauwers opgevolgd door prof. Mortelmans. In Luik nam prof. Doutrelepont in 2001 de fakkel over van prof. Bawin. Het zijn deze wijzigingen die maken dat Elf jaar uit het leven in België niet door de oorspronkelijke bezielers van het project gedragen wordt.

2.

HET PSBH IN DE BELGISCHE WETENSCHAPPELIJKE CONTEXT Om verschillende redenen neemt de PSBH binnen het Belgische onderzoekslandschap een aparte plaats in. In de eerste plaats is de PSBH de meest omvangrijke panelstudie die ooit in België uitgevoerd werd. Het is niet het langstlopende onderzoek met gezinsdemografische inslag. De NEGO-onderzoeken van het CBGS bijvoorbeeld vingen aan in 1966 en liepen tot 1991. Ook is de PSBH niet het langstlopende

546

CASMAN-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 547

ELF JAAR UIT HET LEVEN IN BELGIE ...

longitudinale project. Het Sociaal Economisch Panel (SEP) van het Centrum voor Sociaal Beleid bijvoorbeeld ving aan in 1985 en kende zijn vierde golf in 1997. PSBH realiseerde tussen 1992 en 2002 elf jaarlijkse golven. Daarbij werden gemiddeld over deze periode 3500 huishoudens en verder gemiddeld 6.500 volwassen respondenten en 2.000 kindvragenlijsten afgenomen. Deze cijfers verhullen echter meer dan ze vertellen. De PSBH-data zijn immers niet alleen volumineus, ze zijn inhoudelijk ook apart. Aan de ene kant wordt in de vragenlijst strikt het ECHP-stramien gevolgd opdat de data internationaal vergelijkbaar zijn (zie verder). Verder biedt de PSBH een rijke waaier een sociologische en economische determinanten die de vaak eenzijdig inkomensgerichte ECHP-benadering aanvullen en verdiepen. Tot slot werd de jaarlijkse standaardvragenlijst bij elke golf aangevuld met een of meerd extra modules. Deze modules verlengden weliswaar de totale interviewduur, maar werden door respondenten verwelkomd als een afwisseling in het steeds terugkerende vragenschema. Voor onderzoekers bieden deze modules de gelegenheid om de populatie in het panelonderzoek in de diepte te leren kennen. Zo maken de modules over echtscheiding, onderwijscarrière of loopbaan het mogelijk gedetailleerd de gezins-, onderwijs- of arbeidsgeschiedenis van mensen te reconstrueren. Een tweede element waar binnen de PSBH-studie steeds bijzondere aandacht aan besteed werd, is de ondersteuning van gebruikers. Van bij de start van de panelstudie was duidelijk dat de keuze om zowel op huishouden- als op individueel niveau representatief te zijn, verregaande implicaties in zou houden naar de complexiteit van het gegevensbestand. In het boek wordt uitvoeriger stilgestaan bij de opbouw van elke golf in het panel. Cruciaal is dat de verschillende analyseniveaus ondergebracht werden in verschillende databestanden en dat vaak intensief hercodeerwerk nodig is voor men tot analyse over kan gaan. Om die reden werd de individuele gebruikersondersteuning door het PSBH-team sterk uitgebouwd. Gebruikers konden bij het datamanagementteam onder leiding van Rudy Marynissen en Valérie Lenoir terecht met allerhande vragen. Indien nodig werden aangepaste SAS- of SPSS-routines klaargemaakt om problemen op te lossen. De gebruikersondersteuning leverde vaak ook een return op in de zin dat fouten in de data snel opgemerkt werden en gecleand konden worden. Naarmate het project zijn einde naderde, werd duidelijk door buitenlandse voorbeelden zoals de European Social Survey dat de geschreven documentatie over de data beperkt gebleven is. In de laatste jaren van het panel werd getracht hieraan tegemoet te komen door meer routines en methodologische documentatie online aan te bieden. Anno 2004 is de focus bij grote internationale surveys van individuele support immers verschoven naar uitgebreide documentatiesystemen die online aangeboden worden. Toch is ook daar de hulp op maat niet verdwenen. Alleen is ze onzichtbaarder en anoniemer geworden. Gebruikers krijgen wel degelijk individuele support van de meeste instellingen al is dat vaak via web- en andere formulieren. Tezelfdertijd is de peer-to-peerbenadering ook in de wetenschappelijke wereld doorgedrongen, waarbij gebruikers van databanken elkaar verder helpen via diverse internetforums. 547

CASMAN-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 548


Een derde typerend element hangt nauw samen met het voorgaande en betreft de vrije verspreiding van de PSBH-gegevens. Van bij de start van het project was het de uitdrukkelijke opdracht van de panelstudie om niet alleen representatieve panelgegevens te verzamelen maar ook om ze gratis aan de nationale en internationale onderzoeksgemeenschap ter beschikking te stellen. Ook dit was in België in 1992 een nieuw gegeven. In veel gevallen worden data verzameld en voor lange tijd of zelfs permanent onder embargo gehouden. Het uitgangspunt daarbij is dat wie de data verzamelt, het alleenrecht krijgt op de exploitatie van de gegevens. Voor grote dataverzamelingen als de PSBH is dat echter niet houdbaar. De maatschappelijke investering in de opbouw van dergelijke grote databanken is zo groot dat één enkele onderzoeksploeg onmogelijk de volledige rijkdom van zo een databank kan uitputten. Het federale wetenschapsbeleid voert in zijn AGORA-programma een expliciete politiek om grote databanken op te bouwen of te verbeteren en zo goed als onmiddellijk ter beschikking te stellen van de brede onderzoeksgemeenschap. Dat koppelt de rol van dataverzamelaar los van die van data-analyst. Op dit ogenblik wordt deze scheiding in sommige gevallen nog verder doorgetrokken waar gesteld wordt dat de dataverzameling primair een taak is voor de overheid en de analyse thuis hoort bij wetenschappelijke instellingen en de overheidsadministratie. Deze redenering kadert in een toenemende aandacht om survey-onderzoek, waar mogelijk, te vervangen door ambtelijke registergegevens. In 1992 echter was de PSBH een van de eerste om op grote schaal data vrij te verspreiden. Het is enkel toe te juichen dat bij het afsluiten van de PSBH deze politiek weid verspreid (doch geen standaard) is geworden. Een breed gebruik van surveygegevens komt niet alleen de investeringen maar ook de vooruitgang van het wetenschappelijk onderzoek ten goede.

3.

DE PANELSTUDIE VAN BELGISCHE HUISHOUDENS IN DE EUROPESE WETENSCHAPPELIJKE CONTEXT In Europees verband kunnen we de PSBH enkel bekijken in het kader van het Europese huishoudpanel ECHP. De conversie van de oorspronkelijke vragenlijst naar het ECHP-formaat betekende in 1993 een kleine maar niet onbelangrijke breuk met de eerste twee golven. Toch werd in de mate van het mogelijke de continuïteit in de vraagstelling behouden. De meerwaarde van de conversie is evident. Vanaf 1993 kunnen de Belgische data vergeleken worden in Europees perspectief. Op het domein van socio-economische analyse is dat een belangrijke troef. ECHP wordt immers door vele landen, waaronder ook België, gebruikt als basis voor Europese statistieken over bijvoorbeeld armoede en sociale uitsluiting. Tegenover het officiële gebruik van het huishoudpanel en het intensieve gebruik van de gegevens binnen België, is het internationale gebruik van de gegevens voor wetenschappelijk, comparatief onderzoek eerder beperkt. Hiervoor zijn verschillende redenen aan te geven. We zetten een aantal ervan op een rij.

548

CASMAN-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 549


In de eerste plaats is er de drempel van longitudinale gegevens. Panelgegevens bieden de onderzoeker de mogelijkheid om zowel sociale verandering als de richting en de sterkte van causale verbanden te onderzoeken. Dat is onmogelijk met cross-sectionele gegevens, zelfs niet indien deze met een zeker tijdsinterval opnieuw verzameld worden. Maar beide voordelen (verandering en causaliteit) moeten afgewogen worden tegenover de complexiteit van de gegevens én de analysetechnieken. Longitudinale gegevens worden per definitie over de tijd heen verzameld. Dat maakt dat tijd een centraal element is in de analyse. De basis statistische technieken van een onderzoeker zoals regressie of factoranalyse zijn niet onmiddellijk geschikt om dergelijke data ten volle te analyseren. De onderzoeker is verplicht om over te stappen op meer geëigende technieken zoals structurele vergelijkingsmodellen, multilevelmodellen of event history analyses. De instapkost van deze technieken is voor veel onderzoekers echter (té) hoog. In de tweede plaats is er de bijkomende complexiteit van het comparatieve in het Europese databestand. Deze drempel doet zich op twee manieren gelden. Eerst en vooral is er de inhoudelijke drempel. Een onderzoeker die landen wil vergelijken, wordt geconfronteerd met verschillen tussen landen die een belangrijke invloed kunnen hebben op de resultaten. Zo kunnen verschillen tussen landen uit de analyses zelf voortkomen omdat de onderzoeker bij voorhand de variabelen die een relevant verschil kunnen aantonen, in zijn model heeft opgenomen. Daarnaast kan de analyse verschillen aangeven tussen landen die niet onmiddellijk terug te brengen zijn tot verklarende factoren in het model zelf. In beide gevallen is een goede achtergrondkennis van de lokale situatie belangrijk om de verschillen te kunnen duiden. Behalve de inhoudelijke problemen om resultaten te interpreteren, stelt het comparatieve perspectief ook methodologische problemen. Ook al worden de ECHP-gegevens sterk geüniformiseerd, de onderzoeker dient zich er bij de voorbereiding van de analyses steeds van te vergewissen dat gegevens op gelijkaardige wijze bevraagd werden in de verschillende landen die deel uitmaken van zijn studie. Afwijkingen in het opzet van de dataverzameling kunnen mogelijk leiden tot verschillen tussen landen die niet theoretisch verklaarbaar zijn. Uiteraard zijn deze moeilijkheden eigen aan alle comparatieve onderzoeken. Toch worden onderzoekers die met de ECHP-data aan de slag gaan geconfronteerd met deze bijkomende moeilijkheid. Tot slot moet ook de financiële drempel vermeld worden. In tegenstelling tot de gegevens van de individuele landen, worden de ECHP-data verspreid door Eurostat aan zeer restrictieve voorwaarden. Zo kunnen enkel rechtspersoonlijkheden de data aankopen. Individuele gebruikers zoals studenten die een eindverhandeling willen maken, zijn uitgesloten. Er wordt een instapkost aangerekend die per bijkomende golf verhoogd wordt. Dat maakt dat enkel grote onderzoeksploegen of grote onderzoeksprojecten aan de slag kunnen met de gegevens.

549

CASMAN-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 550


Ondanks deze drempels, komt het longitudinaal en internationaal comparatief onderzoek steeds vaker op de voorgrond. Langs verschillende zijden wordt getracht om de drempels die zojuist geschetst werden, te verlagen. Zo stijgt het aantal inleidende handboeken over longitudinale technieken gestaag, alsook het aantal gespecialiseerde opleidingen. Vele analysetechnieken zijn momenteel ook standaard voorhanden in de meeste grote statistische pakketten zoals SAS, SPSS of Stata. In andere gevallen worden ze als freeware op internet verspreid met een uitgebreide handleiding en verschillende uitgewerkte analyses als voorbeeld (bv. TDA of Gllamm (3). Meer specifiek naar het gebruik van het Europese huishoudpanel zijn verschillende initiatieven genomen om het gebruik van de gegevens te verhogen. In de eerste plaats vermelden we hier het Consortium of Household Panels for European SocioEconomic Research (CHER) (4). Het consortium is ontstaan vanuit de vaststelling dat individuele gegevens voor longitudinaal onderzoek niet beschikbaar of niet toegankelijk zijn op Europees niveau. Binnen het vijfde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap werkte het consortium aan het converteren van achttien panelonderzoeken naar één gemeenschappelijk CHER-formaat. Ook de PSBHgegevens werden tussen 2000 en 2003 omgezet (5). Behalve de conversie van de individuele gegevens werd ook gewerkt aan aparte databases met additionele informatie over de verschillende landen. Op die manier moet het identificeren en interpreteren van verschillen tussen landen vereenvoudigd worden. Drie bijkomende databases worden aangeboden: macrodata (informatie over sociaal beleid, arbeidsmarktbeleid en economisch beleid), Missoc-data (informatie over de socialezekerheidssystemen van de betrokken landen) en Misep-data (informatie over indicatoren van economisch beleid). Een tweede consortium dat zich rond de ECHP gevormd heeft, is de European Panel Analysis Group (EPAG) (6). Dit consortium is een samenwerkingsverband van onderzoekers en instellingen uit zes landen (Verenigd Koninkrijk, Ierland, Duitsland, Denemarken, Nederland en Italië) die allen longitudinale analyses uitvoeren. De groep realiseerde, net als Cher, een integratie van de huishoudpanels voor het Britse, Duitse en Nederlandse huishoudpanel. Vanuit het consortium worden congressen georganiseerd, publicaties verspreid en internationale projecten opgezet. Omdat de nadruk in het consortium steeds sterker kwam te liggen op de analyse van de ECHP-gegevens werd in 2003 EPUNet (7) (Europanel Users Group) opgestart.

550

(3) Voor TDA zie: http://www.stat.ruhr-uni-bochum.de/tda.html. Voor Glamm zie: www.gllamm.org. (4) Zie http://www.ceps.lu/Cher voor meer informatie. (5) In de marge van CHER is het nuttig te vermelden dat PSBH ook inkomensgegevens levert aan de Luxemburg Income Study (LIS, http://www.lisproject.org/). In tegenstelling tot CHER, is de LIS exclusief gefocust op inkomensonderzoek. Het doel blijft echter hetzelfde: verschillende databases uit de Europese Unie en daarbuiten met informatie over inkomen worden verzameld en geconverteerd naar één standaardformaat. De belangrijkste gegevensbron van de LIS is echter de Labour Force Surveys en niet de ECHP. (6) Zie: http://www.iser.essex.ac.uk/epag/ voor meer informatie. (7) Zie: http://epunet.essex.ac.uk/ voor meer informatie.

CASMAN-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 551


Dit netwerk wil ervaren en nieuwe gebruikers van de ECHP-gegevens samenbrengen om het gebruik van de panelgegevens te vereenvoudigen voor nieuwe gebruikers maar vooral om het gebruik van de gegevens te intensifiëren. Beide initiatieven proberen de hoge drempels rond comparatief longitudinaal onderzoek weg te nemen of in elk geval te verlagen. Het is moeilijk in te schatten in welke mate deze initiatieven succes zullen kennen in de nabije toekomst. Het bestaan van beide consortia toont aan dat er niet alleen een behoefte bestaat aan een laagdrempelig platform om longitudinale panelbestanden te ontsluiten, maar zeker ook dat de noodzaak van een ruim gebruik van de panelgegevens erkend wordt. Enkel de financiële drempel bij Eurostat lijkt op dit ogenblik nog sterk overeind te blijven. Dat is problematisch omdat andere (weliswaar cross-sectionele) gegevensbronnen als de European Social Survey (8) gratis en zeer laagdrempelig aan de Europese onderzoeksgemeenschap ter beschikking gesteld worden.

4.

BESLUIT Elf jaar uit het leven in België heeft tot doel een staalkaart te bieden van welke analyses mogelijk zijn met de PSBH-gegevens. De titel van het boek wil niet de indruk wekken dat we een soort van encyclopedie van cijfergegevens over het leven in België gedurende de afgelopen elf jaar presenteren. Wel wil het boek diverse themata aansnijden die belangrijk zijn in het leven van Belgen. De verschillende auteurs geven elk op hun manier een inzicht in de toestand van het leven in België en in de evolutie die de levensomstandigheden in ons land de afgelopen elf jaar hebben ondergaan. Daarbij wordt uiteraard ook de beleidsrelevantie van de resultaten uit de PSBH in de verf gezet. Het is immers geen toeval dat twee grote delen uit het boek gewijd zijn aan de armoedeproblematiek en het inzicht in arbeid en werkgelegenheid. Het zijn domeinen die vooraan op de agenda staan van beleidsverantwoordelijken op alle bestuursniveaus in dit land. Niettegenstaande de omvang van het boek, blijft het aangebodene een verplichte doch moeilijke keuze. PSBH heeft immers een lange traditie, niet alleen van gegevensverzameling maar ook van data-analyse. De PSBH-data werden reeds in verschillende studies geanalyseerd en het cijfermateriaal wordt in nog veel meer bronnen als referentie of vergelijkingsbasis aangehaald. Daarom is dit boek ook een heel beperkte selectie doch een selectie die de rijkdom van het Belgische huishoudpanel illustreert. De keuze biedt echter ook een kijk op de toekomst van de PSBH. Bij het verschijnen van dit boek komen de volledige elf golven van het panel beschikbaar (zie www.psbh.be). De longitudinale analyses die in de verschillende hoofdstukken gepresenteerd worden, geven hierdoor een passende vooruitblik op wat de exploitatie van de hele tijdspanne in de komende jaren zal opleveren. (Vertaling)

__________

(8) Zie: http://ess.nsd.uib.no/ voor meer informatie.

551

CASMAN-NED.qxp

27/02/2006

7:55

Pagina 552


INHOUDSTAFEL

ELF JAAR UIT HET LEVEN IN BELGIE. ANALYSES OP BASIS VAN DE GEGEVENS UIT HET GEZINSDEMOGRAFISCH PANEL PSBH

552

1. VAN HET PSBH TOT HET ECHP-BELGIUM

546

2. HET PSBH IN DE BELGISCHE WETENSCHAPPELIJKE CONTEXT

546

3. DE PANELSTUDIE VAN BELGISCHE HUISHOUDENS IN DE EUROPESE WETENSCHAPPELIJKE CONTEXT

548

4. BESLUIT

551

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 553

HUWELIJKSVERANDERINGEN EN DEPRESSIVITEIT. EEN LONGITUDINALE STUDIE DOOR

NAOMI WAUTERICKX, ANNELEEN GOUWY en PIET BRACKE Vakgroep Sociologie, Universiteit Gent

1.

INLEIDING Ideeën omtrent relaties, het huwelijk en de (echt)scheiding veranderen. Huwelijk en kinderen zijn vandaag veel meer gebaseerd op vrijwilligheid en minder op verplichting dan in voorgaande decennia. Gescheidenen worden meer en meer geaccepteerd door het toenemende belang van de vrijheidskeuze (Thornton and YoungDeMarco 2001). Scheiden en ongehuwd zwanger zijn heeft een deel van zijn stigma verloren. Anderzijds zien we dat er steeds hogere eisen gesteld worden aan de huwelijkskwaliteit en het psychologisch functioneren van de partner (de Graaf and Kalmijn 2001). Deze externe veranderingen zijn ook verbonden aan interne structuurveranderingen. Zo merken we een verschuiving van de geslachtsrollen zowel op economisch als cultureel vlak. Algemeen is er een trend naar egalitarisme. Meer en meer vrouwen, ongeacht de aanwezigheid van kinderen, nemen betaalde arbeid op. Hierdoor wordt de traditionele machtsrelatie binnen het huwelijk ondermijnd (Rogers and Amato 2000) en neemt het aantal echtscheidingen toe. Er bestaan reeds heel wat studies omtrent (echt)scheiding (Raschke 1988). Niet alleen de effecten voor de ex-partners maar ook de gevolgen voor kinderen worden zowel op korte als lange termijn onderzocht (Amato and Booth 2001). Wij concentreren ons hier, niet op de oorzaken maar de gevolgen van een (echt)scheiding, voor de eerste betrokkenen. In dit artikel proberen we ook meerdere invalshoeken te combineren onder eenzelfde theoretisch kader, de stress- en copingtheorieën. Het verschil tussen deze en andere theoretische vensters is dat meerdere factoren in rekening gebracht worden, dus niet enkel gebeurtenissen na de scheiding maar ook tijdens de scheiding (vb. opvattingen omtrent de partnerrelatie) (Plummer and Koch-Hattem 1986). Wanneer we spreken over verschillende invalshoeken, spreken we over zowel de socialecausatie- als de socialeselectietheorie en spreken we over zowel socio-structurele als culturele elementen. Zo kijken we niet enkel naar de gevolgen van een (echt)scheiding voor gevoelens van depressiviteit, maar houden we er rekening mee dat de mentale gezondheid vóór de gebeurtenis zelf als verklaring kan dienen (Johnson and Wu 2002). Ook mediërende invloeden kunnen het verband tussen een scheiding en depressiviteit verklaren. Zo onderscheiden we sociaal-structurele gevolgen zoals het inkomensniveau en ouderschap maar ook emotionele gevolgen zoals waarden en attitudes ten tijde van het huwelijk (Simon 2002). 553

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 554


2.

ECHTSCHEIDING EN DEPRESSIVITEIT Huwen heeft een positieve invloed op het welbevinden. Individuen kennen een uitbreiding van hun sociaal netwerk, ontwikkelen een stabiel en duidelijk zelfbeeld en leren zo gemakkelijker met stressoren om te gaan (Cotten 1999). Toch neemt het aantal huwelijken tussen twee ongehuwden ten opzichte van alle verbintenissen stelselmatig af. Zo waren er in 2002 slechts 65,3% van alle huwelijken in België eerste verbintenissen (NIS: bevolkingsstatistieken). De dalende huwelijkscijfers gaan eveneens samen met galopperende echtscheidingscijfers. Zo werden er in 2002 naast 40.434 huwelijken 30.628 echtscheidingen uitgesproken, of drie echtscheidingen voor iedere vier huwelijken. Onderzoek omtrent echtscheiding toont aan dat deze transitie overwegend negatieve gevolgen kent voor de psychologische en fysische gezondheid. De levenstevredenheid en het persoonlijke geluk nemen af (Spanier and Thompson 1984; Stack and Eshleman 1998), depressiviteit neemt toe (Aseltine and Kessler 1993; Cotten 1999) en rapporteringen van ziekte, zelfmoord en dood zijn hoger bij gescheiden dan gehuwde individuen (Raschke 1988; Wu and Hart 2002). Een echtscheiding kent in sommige gevallen ook positieve gevolgen. Wanneer een hoogst conflictrijk huwelijk beëindigd wordt, kan dit het welbevinden van de betrokken partners verbeteren. Toch blijven negatieve ervaringen krachtiger predictoren van de mentale gezondheid dan positieve ervaringen (Kessler 1997; Horwitz, McLaughlin, and White 1997). Positieve gevoelens omtrent een scheiding kunnen tegengewerkt worden door contextuele factoren, zoals een verzwakte financiële situatie, kleinere netwerken en problematischere leefomstandigheden. Mannen en vrouwen reageren verschillend op een echtscheiding. Een huwelijksbreuk zorgt in eerste instantie voor een grotere toename in depressiviteit bij vrouwen dan bij mannen (Hope, Rodgers, and Power 1999; Fokkema and Dijkstra 2001). Het geslachtsverschil is evenwel afhankelijk van de groepen respondenten die men vergelijkt. Wanneer bijvoorbeeld mannen en vrouwen in een tweede huwelijk worden uitgesloten, verkleint het geslachtsverschil (Aseltine and Kessler 1993). Wanneer nooit gehuwden worden uitgesloten, blijken mannen depressiever te zijn (Marks 1996). Een duidelijke afbakening van de doelgroepen is daarom essentieel. Een verklaring voor dit geslachtsverschil kan men vinden in de geslachtsspecifieke emotionele betrokkenheid. Zo worden vrouwen als grotere zorgverstrekkers gekenmerkt (Kessler and McLeod 1984), die meer dan mannen begaan zijn met problemen zowel binnen de eigen relaties als de ruimere familiale en vriendennetwerken waar zij deel van uitmaken (Horwitz, McLaughlin, and White 1997). Op basis van eerdere bevindingen zijn onze eerste hypothesen als volgt: we verwachten dat personen die een scheiding hebben ondergaan, algemeen meer depressief zijn; we verwachten dat vrouwen die een scheiding hebben ondergaan, meer depressief zijn dan gescheiden mannen.

554

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 555


3.

STRESS- EN COPINGTHEORIEEN Hoe kan het verband tussen een (echt)scheiding en depressiviteit verklaard worden? Veelal gaat een scheiding gepaard met stress. Stress kan gedefinieerd worden als het aantal levenservaringen gedurende een specifieke periode. Zo kan men na het verlies van een levenspartner, ook verplicht worden een andere levensstijl aan te meten, een beroep uit te oefenen en te verhuizen. Willen we de belangrijkste gebeurtenissen herkennen, dan is het belangrijk het geheel aan karakteristieken die het stresspotentieel specifiëren, te bestuderen (Wheaton 1990). Een toepassing hiervan zijn de principes van de stress- en copingtheorieën (Hill 1949) als onderdelen van de crisistheorie. Het belang van de stresstheorie is te achterhalen hoe stress inducerende ervaringen zoals een (echt)scheiding de mentale gezondheid mediëren/modereren (George 1993). De stress- en copingtheorie houdt algemeen in dat de aanpassing aan een familiecrisis berust op drie factoren (ABCX-model): het aantal stressoren dat zich opstapelt (A); de aanwezige middelen om met stress om te gaan (B) en de manier waarop individuen hun situatie percipiëren en waarderen (C). Deze drie factoren bepalen hoe individuen zich aan de crisissituatie aanpassen (X). Hoewel Hill (1949) zich voornamelijk concentreerde op factoren voor de scheiding, concentreert men zich de voorbije decennia eveneens op factoren na de scheiding (Booth and Amato 1991). McCubbin en Patterson (1983) spreken van het dubbele ABCX-model (Plummer and Koch-Hattem 1986). De aA-component is opnieuw een opeenstapeling van huidige stressoren gedurende het aanpassingsproces, zoals financiële moeilijkheden, een volwassen kind dat het huis verlaat en de reorganisatie van sociale relaties (Plummer and Koch-Hattem 1986). De klemtoon wordt in deze studie gelegd op werkverlies en inkomensverlies. Een scheiding heeft een grote impact op de financiële situatie van de betrokkenen, aangezien het huishoudelijk inkomen vermindert met het inkomen van de ex-partner. Vooral vrouwen ondervinden hier het meeste nadeel van omdat zij in het algemeen minder bijdragen aan het gemeenschappelijk huishoudelijk inkomen (Bracke 1998). Na de scheiding blijken vrouwen meer betaalde arbeid op te nemen om hun inkomensverlies te compenseren. Ook dit heeft niet de gewenste verbetering van hun mentale gezondheid tot gevolg. Immers, de toenemende arbeidstijd vergroot mogelijke werk-familie-conflicten. Het inkomensniveau kan ook voor de (echt)scheiding als grote stressor aangeduid worden. Onderzoek toont immers aan dat vrouwen die fulltime werken een veel hogere scheidingskans hebben terwijl mannen met een hoog inkomensniveau juist veel minder kans hebben hun partner door een (echt)scheiding te verliezen (Kalmijn, de Graaf, and Poortman 2001). Inkomensverlies kan ook gekoppeld worden met werkverlies. Zo vinden Wang en Amato (2000) enkel bij werkloze respondenten een verlaagd welbevinden door inkomensverlies. Het positieve verband tussen werkloosheid en depressiviteit is reeds meermaals aangetoond (Dooley and Prause 2000). Toch ondervinden mannen meer nadelige effecten van werkloosheid dan vrouwen (Rushing 1979). Een mogelijke verklaring is dat vrouwen psychologisch meer benadeeld worden door familiale problemen en mannen meer door werkproblemen (Simon 1998).

555

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 556


De bB-component bevat persoonlijke en familiale middelen die aanwezig zijn voor het individu en die het omgaan met de scheiding en bijkomende stressoren kunnen vergemakkelijken. Voorbeelden zijn sociale steun, een nieuwe partner en het inkomen (Plummer and Koch-Hattem 1986). Gekoppeld aan inkomen is het onderwijsniveau. Minder geschoolde personen (onderwijs minder dan hogeschool) vertonen vaak hogere stressniveaus na een (echt)scheiding (Booth and Amato 1991). Dit kan, voornamelijk voor vrouwen, verklaard worden door de link tussen de scholingsgraad en de eigen opvattingen over een scheiding. Immers, vrouwen die een grotere economische interdependentie kennen (als gevolg van een hogere scholingsgraad) zijn meer blootgesteld aan niet-familiale waarden en staan als gevolg positiever tegenover een scheiding (Thornton 1985). Een andere adequate manier om met stress om te gaan is het ouderschap. Toch zijn de opvattingen hieromtrent gemengd. De aanwezigheid van kinderen kan negatief zijn omwille van de extra stressoren die zij teweegbrengen (conflicten met partner, meer huishoudelijk werk), maar anderzijds ook positief omwille van de steun die zij hun ouders verlenen. Vooral continu gehuwde vrouwen kennen de meeste voordelen van het ouderschap (Nomaguchi and Milkie 2003). Belangrijk is ook het aantal en de leeftijd van de kinderen, kenmerken die in zekere mate het zorgniveau van die kinderen aanduiden. Zo worden er meer problemen gerapporteerd bij ouders van jonge of adolescente kinderen (Gottman and Levenson 2000) en nog meer wanneer er minimum drie in het huishouden zijn opgenomen (Pearlin and Johnson 1977). Vooral gescheiden vrouwen met kinderen hebben de meeste problemen, ook omdat kinderen nog steeds voornamelijk aan de moeder worden toegewezen, maar ook omdat zij hun toestand, door de bijkomende financiële problemen, als uitzichtloos beschouwen (Fokkema and Dijkstra 2001). Wanneer vaders scheiden, kan men eveneens een daling in hun welbevinden waarnemen, dit omdat ze een van hun belangrijkste sociale rollen, namelijk ouderschap, zien inkrimpen. Vooral in combinatie met de afwezigheid van gewaardeerde rollen, impliceert een (echt)scheiding de escalatie van negatieve gevoelens (Menaghan and Lieberman 1986). De cC-component is de eigen definitie omtrent de scheiding en omtrent de aanwezige stressoren (Plummer and Koch-Hattem 1986). Wanneer een scheiding beschouwd wordt als een verlies of een bedreiging van de huidige leefsituatie, dan kan dat een aanpassing tegenwerken. Wanneer een scheiding daarentegen wordt beschouwd als een nieuw begin, dan wordt de aanpassing aanzienlijk vergemakkelijkt. Om een beeld te krijgen van de definitie van de huwelijksrelatie voor de scheiding, kan men kijken naar de huwelijkskwaliteit en/of de relatieverbondenheid ten tijde van het huwelijk. Een huwelijksbreuk kan immers leiden naar een reductie in depressiviteit bij respondenten die een lage relatiekwaliteit rapporteren en een stijging wanneer een hoge kwaliteit wordt meegedeeld. Een mogelijke verklaring is dat het emotioneel verlies van een scheiding groter is wanneer een huwelijk hoog werd ingeschat, of kleiner wanneer de scheiding onverwachts gebeurde (Aseltine and Kessler 1993). Ook interessant is de houding t.o.v. het belang van een gemeenschappelijke achtergrond. Partners worden gekozen op basis van de middelen die zij te bieden hebben in vergelijking met de eigen middelen die aangeboden kunnen 556

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 557


worden. Zo zijn socio-economische middelen belangrijk bij het uitkiezen van een partner maar zo ook, en minder opvallend, de culturele middelen. De idee van culturele middelen is gebaseerd op de preferentie om een gelijkaardig iemand te huwen. Gelijkheid in waarden en opinies leidt immers tot een wederzijdse bevestiging van elkaars gedrag en wereldbeelden (Kalmijn 1998). Personen die gelijkaardige sleutelkarakteristieken weergeven, huwen elkaar omdat de overeenkomsten de kans verhoogt dat zij een voordelige en wederzijds bevredigende relatie opbouwen (Houts, Robins, and Huston 1996). Men kan zich dan ook de vraag stellen of de rapportering van een homogame voorkeur qua partner, een effect uitoefent op de mentale gezondheid na een ervaren (echt)scheiding. Zo is het mogelijk dat respondenten die een gemeenschappelijke achtergrond met de partner belangrijk vinden, na een scheiding, een veel grotere depressiviteit rapporteren. Zowel kwalitatieve als homogame relatie-aspecten blijken belangrijker voor vrouwen dan voor mannen. Het is daarom mogelijk dat vrouwen die een hogere relatiekwaliteit rapporteren tijdens het huwelijk en meer belang hechten aan een homogame relatiepartner, na een scheiding, meer depressiviteit weergeven. De xX-factor in het dubbele ABCX-model staat voor de eigenlijke scheidingsaanpassing (Plummer and Koch-Hattem 1986). Deze kan op verschillende manieren gemeten worden. In dit onderzoek definiëren we deze aanpassing in functie van de eigen mentale gezondheid. Een verklaring voor geslachtsverschillen vinden we in de ‘coping’theorie. Mannen en vrouwen verschillen van elkaar qua reactie op bepaalde levensgebeurtenissen. Immers, vanaf de jonge kindertijd ontwikkelen vrouwen een moreel gevoel dat zorg voor anderen benadrukt terwijl mannen hoofdzakelijk een moraal voor individuele rechten en verantwoordelijkheid ontwikkelen (Kessler and McLeod 1984). Hypothesen omtrent het verband tussen scheiding en welbevinden zijn als volgt: hoe lager het werken inkomensverlies, hoe kleiner de invloed van een (echt)scheiding op de huidige mentale gezondheid; hoe hoger het behaalde diploma en hoe minder jonge kinderen, hoe kleiner de invloed van een (echt)scheiding op de huidige mentale gezondheid; hoe lager de relatieverbondenheid en de culturele homogamie voor de scheiding, hoe kleiner het verband tussen de (echt)scheiding en de huidige mentale gezondheid.

4.

SELECTIVITEITSTHEORIE Wanneer de principes van de stress- en copingtheorieën gehanteerd worden, nemen we aan dat er sociale causatie is. Hiermee wordt bedoeld dat de huwelijksstaat het welbevinden beïnvloedt. Enerzijds blijkt het huwelijk zelf geluk te vergroten (Stack and Eshleman 1998), fysiekegezondheidsvoordelen te verschaffen (Wu and Hart 2002) en de mentale gezondheid te verbeteren (Marks 1996). Anderzijds leidt een huwelijksverbreking tot een verminderd welbevinden. Behalve

557

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 558


causatie- kunnen er echter ook selectie-effecten meespelen. Immers, mensen met meer psychologische problemen en depressies hebben in de eerste plaats minder kans een huwelijk aan te gaan en wanneer zij toch een partnerrelatie aangaan, meer kans deze na verloop van tijd te beëindigen. Het is dus mogelijk dat niet de scheiding zelf maar het welbevinden voor de huwelijksbreuk verantwoordelijk is voor de slechtere mentale gezondheid van gescheiden mannen en vrouwen. Onderzoek toont aan dat én socialecausatie- én socialeselectieprocessen in dezelfde mate aanwezig zijn (Simon 2002). Onderzoek doet vermoeden dat vooral mannen verantwoordelijk zijn voor dit selectie-effect onder meer omdat mannen met een lager welbevinden, meer nog dan vrouwen, moeilijkheden hebben om hun relatie in stand te houden (Horwitz, White, and Howel-White 1996a; Mastekaasa 1992; Wu and Hart 2002). Een andere reden waarom niet vrouwen maar mannen met een lager welbevinden onstabiele huwelijksrelaties onderhouden, is dat mannen een huwelijkspartner kiezen waartegenover zij zich superieur voelen (Marks 1996). Vrouwen met een lager welbevinden voor en tijdens het huwelijk worden minder vlug dan mannen geconfronteerd met een mogelijke (echt)scheiding. Dit verhoogt het vermoeden dat meer mannen dan vrouwen met inadequate persoonlijkheidskarakteristieken geconfronteerd worden met selectie. Onze laatste hypothese is als volgt: niet enkel de (echt)scheiding zelf maar ook de eerdere mentale gezondheid oefenen een onafhankelijk effect uit op de huidige mentale gezondheid.

5.

ONDERZOEKSPOPULATIE EN OPERATIONALISERING

5.1.

STEEKPROEFPOPULATIE Data van het Panel of Belgian Households (PSBH)1 lenen zich uitstekend tot het huidige longitudinale opzet. Immers, deze panelstudie heeft als hoofddoel veranderingen in de leefomstandigheden van personen die in België in private huishoudens leven, te observeren en te verstaan. Vanaf 1992 werd voor het eerst een representatieve toevallige steekproef van private huishoudens getrokken waarin alle leden vanaf zestien jaar zijn opgenomen. De gegevens gebruikt in dit artikel omvatten informatie van respondenten op twee uiteenliggende tijdstippen: 1992 (golf 1) en 1998 (golf 7). Enkel personen die op beide tijdstippen de vragenlijsten zo volledig mogelijk (in het licht van de betrokken probleemstelling) invulden en die geen of slechts één transitie meemaakten (namelijk van gehuwde naar gescheiden toestand), werden in deze beperktere onderzoekssteekproef opgenomen: 1.394 mannen en 1.452 vrouwen met een gemiddelde leeftijd van respectievelijk 52,2 en 49,5 jaar. Dit impliceert eveneens dat 1.650 respondenten die beide vragenlijsten invulden, geen deel van de huidige steekproef uitmaken. Op verscheidene vlakken onderscheiden deze personen zich van de uiteindelijk opgenomen longitudinale respondenten (geen tabel): ze zijn minder geschoold, werken minder en hebben aldus ook een kleiner inkomen. Dit komt voornamelijk door hun jongere leeftijd maar kan misschien ook wel gelinkt worden aan hun huwelijksstaat. Hoewel gede-

558

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 559


tailleerde informatie van de burgerlijke staat ontbreekt bij deze respondenten, zien we wel dat wat de ideeën omtrent een partner en partnerrelatie (zijnde een beoordeling van de gewenste leefvorm en het hebben van een gemeenschappelijke achtergrond) betreft, minder gunstige signalen in de richting van het huwelijk en een gelijkgestemde partner gerapporteerd worden. Als gevolg van deze selectie kunnen de eindresultaten licht vertekend zijn in de richting van een positievere mentale gezondheid.

5.2.

OPERATIONALISERING

5.2.1.

Afhankelijke variabelen

depressiviteit Depressiviteit wordt met een aangepaste versie van de depressieschaal van Moos afgeleid van de Health and Daily Living Form. De gehanteerde kortere schaal bevat zeventien van de oorspronkelijk achttien vragen. Alle respondenten werd gevraagd de aanwezigheid en frequentie van bepaalde klachten in de drie maanden voor het interview mee te delen. Vier van deze items werden in de uiteindelijke analyse niet opgenomen (Bracke 1996). Een eerste item ‘gemakkelijk wenen’ werd uitgesloten omwille van zijn verschillende betekenis voor mannen en vrouwen. Verschillende studies hebben reeds uitgewezen dat het gebruik van dit item in depressieschalen kan leiden tot een overschatting van het geslachtsverschil in depressie. Een tweede uitgesloten item betreft ‘fysieke ziekteverschijnselen’ omwille van diens dubieuze betrouwbaarheid. De laatste twee verwijderde items ‘denken aan zelfmoord’ en ‘denken aan de dood’ werden eveneens niet in de uiteindelijke schaal opgenomen omdat ze in de eerste datagolf als één enkel item en in de zevende (tweede tijdstip) als twee afzonderlijke werden gehanteerd. De gehanteerde schaal in deze analyses bevat dertien vragen die depressie en aan depressie gerelateerd gedrag trachten te vatten. Wanneer informatie voor minder dan vijf items ontbrak, werden deze items opgevangen door ze aan de hand van gemiddelden te vervangen. Uiteindelijk werden de depressiescores log-getransformeerd omwille van de waargenomen scheve verdeling. Cronbach’s alpha voor deze dertien items samen is 0,88 op het eerste en 0,90 op het tweede tijdstip.

5.2.2.

Onafhankelijke variabelen

huwelijksverlies Om het verlies van de huwelijkse staat binnen de zevenjarige periode te meten, werd de variabele transitie gecreëerd die de stabiel gehuwden (score 0) vergelijkt met de respondenten die op tijdstip 1 (1992) gehuwd en op tijdstip 2 (1998) als ongehuwd gekend zijn (score 1). Zoals eerder vermeld zijn de personen die meerdere scheidingen gedurende deze tijdsperiode kenden, en personen die andere transities meemaakten (zoals verweduwing en een huwelijkswinst), niet opgenomen.

559

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 560


Geslacht Hierbij wordt voor mannen code 0 en voor vrouwen code 1 gehanteerd.

Controle-variabelen Belangrijk zijn leeftijd in jaren als continue variabele, onderwijsniveau bestaande uit negen categorieën gaande van geen diploma tot het hebben van een postuniversitaire graad en ouderschap (code 1: ouder zijn van minimum één kind).

5.2.3.

Mediërende variabelen

Stressoren Deze twee variabelen omvatten de werken inkomensveranderingen over de zevenjarige periode. Wanneer een respondent in deze tijdsspanne geen verandering in diens werkstatus ervoer of betaald werk opnam, dan krijgt die score 0 op de variabele werkverandering; wanneer de respondent echter begon te werken, krijgt die score 1. Wanneer een respondent een stabiel inkomen kent over de zevenjarige periode of juist meer verdient, dan krijgt die de score 0 op de variabele inkomensverandering; wanneer het huishoudelijk inkomen per maand gedurende deze periode afnam, krijgt die score 1.

Houding t.o.v. een partner Deze variabele is een gesommeerde schaal van vijf items (2) die in 1992 het belang van een gemeenschappelijke achtergrond in een succesvolle partnerrelatie tracht te vatten. Algemeen wordt gevraagd of bepaalde elementen niet (1), eigenlijk niet (2), neutraal (3), eigenlijk wel (4) of (wel) belangrijk zijn. Dit geldt voor alle respondenten (gehuwd en gescheiden) en is niet toegespitst op een partnerrelatie specifiek in samenwonings- of huwelijksverband. Hoe hoger de waarde, hoe belangrijker een gemeenschappelijke achtergrond voor het slagen van een partnerrelatie. Cronbach’s alpha voor deze vijf items samen is 0.65 op het eerste tijdstip. In de multivariate analyses wordt enkel deze eerste meting gebruikt.

Relatiebetrokkenheid (tijdstip 1) Relatiebetrokkenheid is een gesommeerde schaal van zes items (3) waar individuen betrokken in een partnerrelatie gevraagd werden of zij bepaalde relatiekenmerken een zeer slechte (1), een slechte (2), een goede (3) of een zeer goede (4) beschrijving vonden van hun huidige relatie. Cronbach’s alpha voor deze zes items samen is 0,61.

6.

RESULTATEN

6.1.

SOCIO-DEMOGRAFISCHE KENMERKEN Voor een statistische toetsing van de hypothesen worden de mannen en vrouwen van deze steekproef afzonderlijk bestudeerd volgens enkele belangrijke sociodemografische kenmerken (tabel 1). Algemeen worden de stabiel gehuwden

560

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 561


(gehuwd op tijdstip 1 en 2) vergeleken met de respondenten die tussen de twee tijdsmomenten een huwelijksverlies meemaakten. We dienen echter op te merken dat de groep personen die een transitie doormaakt klein is in vergelijking met de stabiel gehuwde respondenten: slechts 2,64% van de respondenten ervaart een huwelijksverlies doorheen de zevenjarige periode, terwijl 67,04% stabiel gehuwd blijft. In tabellen 1a en 1b vinden we belangrijke verschillen tussen de respondenten die een stabiele huwelijksstaat behouden en respondenten die binnen de zevenjarige periode scheiden. Voor mannen en vrouwen geldt dat personen die de huwelijksstaat verliezen, jonger zijn en na de scheiding (tijdstip 2) een hoger diploma en een lager huishoudelijk inkomen rapporteren. Gescheiden respondenten, en vooral vrouwen, zijn in het algemeen ook meer op de arbeidsmarkt te vinden dan stabiel gehuwden. Voor wat betreft het welbevinden zijn gescheiden mannen en vrouwen t.o.v. stabiel gehuwden depressiever. Dit verschil in mentale gezondheid is reeds een gedeeltelijke bevestiging van onze eerste hypothese en ook van de selectiviteitstheorie. Gescheidenen zijn niet enkel depressiever na maar ook voor de scheiding. Een gemeenschappelijke achtergrond (eenzelfde sociale achtergrond, kinderen, smaak en interesse, politieke opstelling en godsdienstige overtuiging) is voor gescheiden respondenten minder belangrijk dan voor gehuwden. Ook interessant is de significant lagere relatiebetrokkenheid, gemeten op het eerste tijdstip, bij de gescheidenen in vergelijking met de stabiel gehuwden. Wanneer veranderingen in de economische situatie over de zevenjarige periode nader bekeken worden (tabel 1b), blijken de resultaten conform aan eerdere onderzoeksbevindingen: beduidend meer gescheiden vrouwen (en mannen!) rapporteren een daling in hun huishoudelijk inkomen, wat een deel onder hen stimuleert om gedurende die periode betaald werk op te nemen. Deze resultaten voor mannen kunnen een selectie-effect weerspiegelen: immers, er is slechts informatie van 39 mannen voor en na de scheiding aanwezig.

561

562 4,098 (2,399) 0,727 (0,446) 4,522 (1,527) 0,883 (0,321) 0,566 (0,321)

3,253 (0,822) 3,355 (0,439)

Werk (1: werk)

Inkomen

Ouderschap (1: ouder)

Depressie

Gemeenschappelijke achtergrond

Relatieverbondenheid

0,821 (0,389)

0,621 (0,485) 4,858 (1,589) 0,883 (0,321) 0,625 (0,338)

Inkomen

Ouderschap

Depressie

0,720 (0,346)

0,795 (0,409)

4,180 (1,430)

4,462 (2,437)

3,999 (2,419)

Werk

3,162 (0,520)

2,870 (0,876)

0,688 (0,362)

0,795 (0,409)

4,615 (1,444)

0,923 (0,270)

4,641 (2,170)

44,744 (9,026)

Diploma

tijdstip 2 (1998)

Waarden en normen

52,387 (13,750)

Diploma

N=39 N=39

t=2,91; sig. t=0,088

t=2,83; sig. t=0,093

t=6,94; sig. t=0,009

t=6,45; sig. t=0,011

t=1,39; sig. t=0,239

t=6,89; sig. t=0,009

t=7,77; sig. t=0,005

t=5,46; sig. t=0,020

t=2,83; sig. t=0,093

t=0,14; sig. t=0,706

t=7,48; sig. t=0,006

t=1,95; sig. t=0,163

0,752 (0,314)

0,887 (0,317)

4,862 (1,590)

0,443 (0,497)

3,737 (2,270)

3,375 (0,435)

3,393 (0,781)

0,696 (0,317)

0,887 (0,317)

4,519 (1,524)

0,538 (0,499)

3,690 (2,217)

t=11,90; sig. t=0,001 49,880 (13,460)

N=1394 N=1394

Vrouwen

0,899 (0,300)

0,882 (0,325)

3,706 (1,487)

0,623 (0,488)

4,130 (2,222)

3,128 (0,556)

3,102 (0,792)

0,821 (0,333)

0,882 (0,325)

4,574 (1,396)

0,623 (0,488)

4,091 (2,265)

41,594 (8,553)

Stabiel gehuwd Huwelijksverlies Stabiel gehuwd Huwelijksverlies Mean (S.D.) Mean (S.D.) Mean (S.D.) Mean (S.D.) N=1383 N=1383 N=69 N=69

t=14,14; sig. t<0,001

t=0,01; sig. t=0,912

t=34,44; sig. t<0,001

t=8,63; sig. t=0,003

t=1,98; sig. t=0,160

t=18,22; sig. t<0,001

t=7,85; sig. t=0,005

t=10,13; sig. t=0,001

t=0,01; sig. t=0,912

t=0,08; sig. t=0,773

t=1,93; sig. t=0,166

t=2,06; sig. t=0,152

t=25,62; sig. t<0,001

N=1452 N=1452

Verschil Verschil P-waarde P-waarde

8:06

Leeftijd

N=1355 N=1355


27/02/2006

tijdstip 1 (1992)

Stabiel gehuwd Huwelijksverlies Stabiel gehuwd Huwelijksverlies Mean (S.D.) Mean (S.D.) Mean (S.D.) Mean (S.D.)

Mannen

TABEL 1A: GEMIDDELDEN EN STANDAARDAFWIJKINGEN VAN DE BELANGRIJKSTE VARIABELEN NAAR HUWELIJKSTRANSITIE VOOR MANNEN EN VROUWEN

WAUTERICKX-NED.qxp Pagina 562


11,4% 8,9%

Begonnen 40,4% 15,9% 43,8%

Stabiel

Minder

Meer

20,5%

59,0%

20,5%

5,1%

15,4%

79,5%

p<0,001

df=2

Chi²=49,63

p=0,023

df=2

Chi²=7,58

44,2%

17,5%

42,9%

3,2%

12,5%

84,3%

N=1383 N=1383

Vrouwen

19,4%

56,7%

23,9%

15,9%

15,9%

68,1%

N=69 N=69

Huwelijksverlies Huwelijksverlies Percentage Percentage

p<0,001

df=2

Chi²=70,80

p<0,001

df=2

Chi²=30,61

Verschil Verschil P-waarde P-waarde N=1452 N=1452

8:06

Inkomen

87,7%

Stabiel

Gestopt

N=1394 N=1394

N=39

N=1355 N=1355

gehuwd Stabiel Stabiel gehuwd Percentage Percentage

27/02/2006

Werk

Veranderingen


Huwelijksverlies Huwelijksverlies Percentage Percentage

gehuwd Stabiel Stabiel gehuwd Percentage Percentage

Mannen

TABEL 1B: PERCENTAGES EN CHI²-TOETSEN VAN VERANDERINGSVARIABELEN NAAR HUWELIJKSTRANSITIE VOOR MANNEN EN VROUWEN



563

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 564


6.2.

ECHTSCHEIDING, ATTITUDES EN DEPRESSIVITEIT Belangrijk in dit verhaal is inzicht te verwerven in de gevolgen van een (echt)scheiding voor de mentale gezondheid van mannen en vrouwen. Daarom worden in de volgende tabellen ongestandaardiseerde regressiecoëfficiënten weergegeven voor depressie (tabel 2). In lijn met de gestelde hypothesen werden ook controlevariabelen, selectieen veranderingsvariabelen en waarden en normen, voor de hele steekproef en voor mannen en vrouwen afzonderlijk, opgenomen. De drie tabellen hebben eenzelfde opbouw. In eerste instantie gaan we na of depressiviteit significant beïnvloed wordt door de scheiding gecontroleerd voor geslacht, leeftijd, scholingsgraad en ouderschap (model 1). In modellen 2 en 3 worden respectievelijk stressoren (ook de selectievariabele) en waarden toegevoegd. Dit om na te gaan in hoeverre ze de relatie tussen de transitie en de mentale gezondheid beïnvloeden. In een vierde en laatste model worden alle variabelen samen opgenomen. Een eerste conclusie (tabel 2) is dat vooral gescheiden vrouwen, ten opzichte van stabiel gehuwde vrouwen, meer klachten van depressiviteit rapporteren. Voor mannen vinden we geen verschil. Dit bevestigt ten dele de eerste en de tweede hypothese. Dit verschil in depressiviteit verkleint, maar blijft bestaan na controle voor werken inkomensverlies en na controle voor de eerdere mentale gezondheid (tijdstip 1). Dit impliceert dat de selectiviteitstheorie voor vrouwen in dit geval niet opgaat. Bij de gescheiden mannen heeft werken inkomensverlies een grotere impact. Echter, werkloosheid heeft een grote negatieve invloed op alle mannen. Belangrijker, zowel voor mannen als vrouwen, is de eigen definitie van de relatiebetrokkenheid, en voor vrouwen het belang van een gemeenschappelijke achtergrond. We hypothetiseerden dat mensen met een hoge relatiebetrokkenheid ten tijde van het huwelijk qua mentale gezondheid meer nadelige effecten ondervinden van een (echt)scheiding. Echter, in tegenstelling tot deze verwachting zien we dat een hoge relatiebetrokkenheid en het waarderen van een gemeenschappelijke achtergrond, de gevoelens van depressiviteit achteraf milderen. We kunnen ons afvragen in welke mate deze waarden bepalend zijn voor de relatie tussen een scheiding en depressiviteit. Het invoegen van interactie-effecten voor deze waarden en de transitie-variabele (geen tabel) toont slechts één significant resultaat. Enkel voor mannen is een scheiding verantwoordelijk voor meer depressiviteit wanneer men tijdens het huwelijk gelooft dat de verbondenheid met de partner goed is. Deze interactieterm is dus wel een bevestiging van onze eerder gestelde hypothese.

564

0,418*** 0,327

0,079

R²

(-2,948)

(-4,352) 0,101 b: p=0,060

0,329

0,558***

-0,021**

-0,035*** 1,194***

-0,021 (-1,680)

(29,317)

(31,252)

(-5,815)

0,513***

0,530***

-0,083***

-0,026 (-1,731)

-0,025 (-1,712)

0,835***

a: p=0,055

0,037 (1,246) 0,037*

(1,884)

0,063b

(2,163)

(2,856)

0,010 (0,571)

0,034*

0,091**

0,026 (1,340)

(0,756)

0,002

(-4,068)

(2,049)

0,047 (1,658)

(1,917)

Constante

Gem. achtergrond

Relatiebetrokkenheid t1

Depressie t1

Inkomensverlies

Werkverlies

Transitie

0,011 (0,630)

0,037a

(0,058)

0,000

(-7,603)

-0,002***

(5,325)

0,059***

0,047

0,861***

(1,137)

0,062

(2,047)

0,057*

(-0,292)

-0,001

(-7,841)

-0,005***

(1)

0,305

0,442***

(21,749)

0,543***

(-1,704)

-0,038

(2,522)

0,066*

(0,357)

0,017

(1,068)

0,026

(0,485)

0,002

(-4,672)

-0,003***

(2)

(3)

0,064

1,196***

(-1,837)

-0,022

(-4,046)

-0,086***

(0,957)

0,053

(1,469)

0,042

(-0,589)

-0,002

(-6,257)

-0,005***

Mannen Mannen

0,306

0,555***

(-1,226)

-0,013

(-1,105)

-0,021

(20,698)

0,532***

(-1,535)

-0,034

(2,366)

0,062*

(0,550)

0,027

(0,852)

0,021

(0,236)

0,001

(-4,027)

-0,003***

(4)

0,038

0,923***

(2,898)

0,113**

(0,628)

0,016

(0,643)

0,002

(-5,871)

-0,004***

(1)

0,300

0,452***

(22,465)

0,516***

(-0,834)

-0,016

(0,659)

0,014

(1,967)

0,068*

(-0,249)

-0,006

(1,032)

0,003

(-2,207)

-0,001*

(2)

(3)

0,071

1,319***

(-4,408)

-0,049***

(-4,226)

-0,081***

(1,774)

0,073

(0,420)

0,011

(0,825)

0,003

(-4,349)

-0,003***

Vrouwen Vrouwen

0,303

0,623***

(-3,024)

-0,030**

(-1,203)

-0,021

(20,706)

0,494***

(-0,946)

-0,019

(0,918)

0,021

(1,247)

0,046

(-0,052)

-0,001

(1,046)

0,004

(-1,726)

-0,001

(4)

8:06

Ouderschap

0,002 (0,936)

0,000

(0,147)

(-4,863)

(-9,807)

-0,004***

(10,153)

(4,927) -0,002***

(9,640)

-0,005***

0,125***

0,053***

0,118***

(1) (4)

27/02/2006

Onderwijs

Leeftijd

Geslacht

(4) (3)

(3) (2)

Algemeen Algemeen Algemeen Algemeen

(2) (1)

Effect scheiding op depressie

TABEL 2: ONGESTANDAARDISEERDE REGRESSIECOEFFICIENTEN VOOR DEPRESSIE T2 MET CONTROLEVARIABELEN (MODEL 1), SELECTIEEN VERANDERINGSVARIABELEN (MODEL 2) EN WAARDEN EN NORMEN (MODEL 3)



565

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 566


7.

BESPREKING EN BESLUIT

7.1.

SAMENVATTING Algemeen kan men concluderen dat een (echt)scheiding nefast is voor de mentale gezondheid. Deze relatie is gedeeltelijk functie van de mate van depressiviteit van de ex-partners én de kwaliteit van hun huwelijksrelatie voor de scheiding. Bevestigd wordt dat mannen en vrouwen gevoelig zijn voor de kwaliteit van hun partnerrelatie en hun perceptie van culturele homogamie. Nadelige effecten van een (echt)scheiding zijn uitgesprokener bij jongere respondenten en personen die enerzijds niet lang gehuwd waren voor de breuk (1-7 jaar) of die qua verwerkingstijd nog in een beginfase verkeren.

7.2.

DISCUSSIE De meerderheid van de hypothesen worden bevestigd door onze resultaten. Zoals verwacht, vergroten klachten van depressiviteit wanneer een huwelijk beëindigd wordt. Om deze redenen werden in deze studie continu gehuwden vergeleken met gescheidenen. Hierbij werd geen rekening gehouden met de vraag of dit een eerste of tweede scheiding was. Immers, meerdere scheidingen gaan gepaard met een grotere symptomatologie (Barrett 2000). Onze resultaten kunnen dus een lichte overschatting inhouden van het scheidingseffect. Anderzijds is de beperking van twee onderzoeksgroepen een duidelijke afbakening van onze doelstellingen. Immers, respondenten in andere leefomstandigheden (samenwonenden) en andere alleenstaanden (verweduwden) reageren heel anders op transities (Wu and Hart 2002). In lijn met de tweede hypothese vinden we dat vrouwen meer beïnvloed worden door een (echt)scheiding dan mannen. Eigenlijk vinden we helemaal geen effect van een huwelijksbreuk op klachten van depressiviteit bij mannen. Na de (echt)scheiding vinden we dan ook geen verschil in depressiviteit voor gescheiden en continu gehuwde mannen. Verder concentreerden we ons op een mogelijke verklaring van de relatie tussen (echt)scheiding en depressiviteit aan de hand van het dubbele ABCX-model (Plummer and Koch-Hattem 1986). Wanneer bijkomende stressoren (Aa-component) in ons model worden opgenomen, zien we een duidelijke intermediërende werking. Zo verhoogt een werkverlies depressiviteit van mannen. Het effect van mogelijke stressontladers na een scheiding (de Ba-component) is miniem. Noch de scholingsgraad noch het aantal kinderen hebben een grote invloed op de relatie tussen een echtelijke breuk en depressiviteit. Toch spreken onze resultaten de hypothesen niet tegen. Ook blijkt de aanwezigheid van jonge kinderen depressiviteit (voor mannen) te verhogen. Deze resultaten bevestigen de rol van ouderschap als zorgbelastende huishoudelijke taak. Een derde mogelijke manier om met de stress van een (echt)scheiding om te gaan is de aanwezigheid van een nieuwe partner. Echter, deze variabele kon niet in het huidige model worden opgenomen wegens de grote multicollineariteit (Pearson’s r = -0,846) met de eigenlijke transitievariabele. Algemeen blijkt wel dat de aanwezigheid van een partner depressiviteit verkleint (geen tabel).

566

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 567


De laatste mediërende factor van het ABCX-model is de eigen definitie van de situatie, hier geoperationaliseerd als relatiegebondenheid en het belang van een gemeenschappelijke achtergrond. Hoewel deze waarden wel degelijk verbonden zijn met de huidige mentale gezondheid na een scheiding en het effect van de transitie temperen, vooral voor vrouwen, zien we dat de verbanden niet in de verwachte richting gaan! Zo werd voorgesteld dat een hoge relatieverbondenheid ten tijde van het huwelijk mogelijk de verwerking van een scheiding hindert en een hogere waardering van culturele homogamie het gevoel van mislukking vergroot. Echter, uit onze resultaten blijkt dat, vooral voor vrouwen, een positiever beeld van de relatie de negatieve effecten van een echtscheiding tempert en zelfs omkeert. Andere studies vonden eerder dat relatiekwaliteit de mentale gezondheid niet (Menaghan and Lieberman 1986) of positief (Johnson and Wu 2002) beïnvloedt na een (echt)scheiding. Hier kunnen verschillende mogelijke verklaringen een rol spelen. Johnson en Wu leggen de nadruk op de sterke correlatie tussen persoonlijk geluk en huwelijksgeluk. Hierdoor is het mogelijk dat mensen met een positievere levenshouding zich vlugger aanpassen aan een echtelijke breuk. Een andere verklaring is dat individuen die een gelukkig huwelijk op het eerste tijdstip rapporteren niet de initiators zijn en dus minder langetermijnproblemen onderscheidden. Zo vond eerder onderzoek dat initiators vroeg na een (echt)scheiding meer negatieve gevolgen ondervinden dan niet-initiators (Buehler 1987). Een derde mogelijke verklaring is dat een huwelijk minder gebonden is aan tevredenheid omdat niet-gehuwden makkelijker dan vroeger seksuele relaties kunnen aangaan zonder gestigmatiseerd te worden, meer financiële zekerheden kennen ook na een scheiding (door de toenemende arbeidsparticipatie van de vrouw) en meer autonomie en groei rapporteren (Marks 1996). Ten slotte is het ook mogelijk dat de waarden weergegeven tijdens het huwelijk achteraf aangepast worden waardoor de eersten niet waarheidsgetrouw verbonden kunnen worden aan de eigenlijke huwelijksbreuk. Zo bepalen normatieve vereisten en verwachtingen van het huwelijk dat mensen op een bepaalde manier denken en bepaalde waarden aannemen (Moors 1996). Algemeen kadert dit resultaat in de vaak veronachtzaamde observatie dat een scheiding ook positieve gevolgen kan hebben. Het selectie-effect werd eveneens bevestigd in onze resultaten. Men kan echter besluiten dat deze slechts in combinatie met de socialecausatietheorie, en niet alleenstaand, een rol speelt als verklarende factor. Hoewel een sterke predictor van de mentale gezondheid, zwakt het de relatie tussen een huwelijksbreuk en depressiviteit af, maar laat het niet verdwijnen. Algemeen speelt de mentale gezondheid van individuen een rol in het scheidingsproces, reeds ten tijde van het huwelijk.

7.3.

TEKORTKOMINGEN Tot slot willen we eveneens enkele tekortkomingen van dit onderzoek verduidelijken. Niet enkel methodologische problemen maar ook alternatieve metingen en ideeën voor verder onderzoek worden ter afsluiting in de kijker gezet. 567

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 568


Een eerste opmerking betreft het gebruik van depressiviteit als afhankelijke variabele. Symptomen van depressiviteit worden vaak beschouwd als geslachtsspecifieke indicatoren van welbevinden, waardoor een vertekend beeld ontstaat qua geslachtsverschillen. Dit leidt tot de valse conclusie dat vrouwen meer psychologische gevolgen ervaren dan mannen. Zo focust onderzoek naar geslachtsverschillen zich voornamelijk op internaliserend gedrag, waardoor externaliserende gevolgen vaak genegeerd worden. Een mogelijke oplossing is bijvoorbeeld alcoholmisbruik als afhankelijke variabele in het onderzoek op te nemen. Resultaten echter tonen een inconsistent beeld. Enerzijds concludeert men dat mannen en vrouwen in eenzelfde mate drankmisbruik vertonen na een (echt)scheiding (Horwitz, White, and HowelWhite 1996b). Toch worden geslachtsverschillen duidelijk wanneer typische stressoren benadrukt worden (Simon 1998). Zo is depressiviteit een specifieke bron van stress na een echtscheiding voor vrouwen en alcoholmisbruik toch een grotere stressverwekker bij mannen. Dat bepaalde persoonlijke kenmerken zoals de mentale gezondheid, attitudes en waarden, vóór de scheiding, een invloed uitoefenen op het verwerken van die breuk wordt hier bevestigd. Maar ook andere pre-scheidingsfactoren kunnen het effect van een scheiding beïnvloeden. Zo zijn er in eerste instantie de persoonlijkheidskenmerken van de betrokkenen. Belangrijk voor het nahuwelijkse welbevinden, zijn ook gevoelens van zelfvertouwen en controle (Kessler and Essex 1982), eigen kwaliteiten (Wheaton 1990), onconventionele ideeën (DeMaris and MacDonald 1993), gebeurtenissen tijdens de kindertijd zoals een ouderlijke scheiding (Amato and Keith 1991; Amato et al. 2003) en de religieuze beleving (Thornton 1985). Een laatste opmerking betreft de mogelijke aanwezigheid van internationale verschillen. Zo werd in 1998 een onderzoek uitgevoerd naar het verband tussen geluk als positief persoonlijk gevoel en de huwelijkse staat en vond men in 16 van de 17 landen een positief significant verband. Echter, wanneer de landen onderling onderzocht werden, bleek België een van de kleinste gestandaardiseerde coëfficiënten weer te geven. Dit betekent dat er voor Belgen, wanneer socio-demografische kenmerken, financiële en gezondheidskenmerken worden gecontroleerd, minder voordeel uit het huwelijk te halen valt dan voor individuen uit andere Europese en Westerse landen (Stack and Eshleman 1998). Een andere studie waarin internationale verschillen verduidelijkt worden, is deze van Fokkema en Dykstra (2001). Daar verschilt Nederland van Angelsaksische landen, in die zin dat de invloed van economische factoren op depressiviteit van gehuwde vrouwen veel sterker naar voren komt dan in buitenlandse studies. Onze Belgische gegevens komen hier echter niet mee overeen. Hier blijken zowel socio-structurele als emotionele factoren plus een deel selectiviteit het effect van een (echt)scheiding op depressiviteit

568

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 569


te verklaren. Toch zou het ook interessant zijn deze resultaten in een internationele studie met meer landen (Europees en Amerikaans) te reproduceren en te vergelijken. __________

(1) Met dank aan D. Mortelmans en het PSBH-onderzoeksteam voor het ter beschikking stellen van de gegevens [PSBH/golf1 (1992)/golf7 (1998)]. (2) De houding tegenover het belang van een gemeenschappelijke achtergrond als sleutel voor een succesvolle partnerrelatie wordt gemeten aan de hand van een gesommeerde score op volgende items: eenzelfde sociale achtergrond hebben, allebei kinderen willen, gemeenschappelijke smaak en interesse, eenzelfde politieke overtuiging hebben en een zelfde godsdienstige overtuiging hebben. (3) De relatieverbondenheid wordt gemeten aan de hand van de gesommeerde score op volgende items: wij verbergen niets voor elkaar; wij brengen het grootste deel van onze vrije tijd samen door; wij zijn het meestal eens, zeker over essentiële zaken; wij praten meningsverschillen altijd uit; wij zijn vaak in het gezelschap van vrienden, wij bezoeken er veel en ons huis staat altijd voor hen open; wij hebben veel contact met familie.

569

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 570


REFERENTIES Amato, P. R. en Booth, A., Consequences of Parental Divorce and Marital Unhappiness for Adult Well-Being, in Social Forces, 69 (3), pp. 895-914, 2001. Amato, P. R. et al,. Continuity and Change in Marital Quality Between 1980 and 2000, in Journal of Marriage and the Family, 65, pp. 1-22, 2003. Amato, P. R. en Keith, B., Parental Divorce and Adult Well-Being: A Meta-Analysis, in Journal of Marriage and the Family, 53, pp. 43-58, 1991. Aseltine, R. H. en Kessler, R. C., Marital Disruption and Depression in a Community Sample, in Journal of Health and Social Behavior, 34, pp. 237-251, 1993. Barrett, A. E., Marital Trajectories and mental Health, in Journal of Health and Social Behavior, 41, pp. 451-464, 2000. Booth, A. en Amato, P. R., Divorce and Psychological Stress, in Journal of Health and Social Behavior, 32, pp. 396-407, 1991. Bracke, P., Geslachtsverschillen in Depressief gedrag in een representatieve steekproef van de Vlaamse bevolking: de validiteit van een zelfrapportageschaal, in Archives of Public Health, 54 (7-8), pp. 275-300, 1996. Bracke, P., Depressiviteit en de economische gevolgen van echtscheiding voor mannen en vrouwen, in Mens en Maatschappij, 73 (3), pp. 239-258, 1998. Buehler, C., Initiator Status and the Divorce Transition, in Family Relations, 36, pp. 82-86, 1987. Cotton, S. R., Marital Status and Mental Health Revisited: Examining the Importance of Risk Factors and Resources, in Family Relations, 48, pp. 225-233, 1999. de Graaf, P. M. en Kalmijn, M., Scheidingsmotieven in Nederland sinds de jaren vijftig, in Sociale Wetenschappen, 44, pp. 16-32, 2001. DeMaris, A. en MacDonald, W., Premarital Cohabitation and marital Instability: a Test of the Unconventionality Hypothesis, in Journal of Marriage and the Family, 55, pp. 399-407, 1993. Dooley, D. en Prause, J., Underemployment and depression: longitudinal relationships, in Journal of Health and Social Behavior, 41, pp. 421-437, 2000.

570

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 571


Fokkema, T. en Dijkstra, P. A., Verschillen in depressie tussen gehuwde en gescheiden vrouwen in Nederland: op zoek naar een verklaring, in Sociale Wetenschappen, 2, pp. 111-133, 2001. George, L. K., Sociological perspectives on life transitions, in Annual Review of Sociology, 19, pp. 353-373, 1993. Gottman, J. M. en Levenson, R. W., The Timing of Divorce: Predicting When a Couple Will Divorce over a 14-Year Period, in Journal of Marriage and the Family, 62, pp. 737-745, 2000. Hill, R., Families Under Stress, New York, Harper and Row, 1949. Hope, S., Rodgers, B., en Power, C., Marital status transitions and psychological distress: longitudinal evidence from a national populations sample, in Psychological Medicine, 29, pp. 381-389, 1999. Horwitz, A. V., McLaughlin, J., en White, H. R., How the Negative and Positive Aspects of Partner Relationships Affect the Mental Health of Young Married People, in Journal of Health and Social Behavior, 39, pp. 124-136, 1997. Horwitz, A. V., White, H. R., en Howel-White, S., Becoming Married and Mental Health: a Longitudinal Study of a Cohort of Young Adults, in Journal of Marriage and the Family, 58, pp. 895-907, 1996a. Horwitz, A. V., White, H. R., en Howel-White, S., The use of multiple outcomes in stress research: a case study of gender differences in response to marital dissolution, in Journal of Health and Social Behavior, 37, pp. 278-291, 1996b. Houts, R. M., Robins, E., en Huston, T. L., Compatibility and the Development of Premarital Relationships, in Journal of Marriage and the Family, 58, pp. 7-20, 1996. Johnson, D. R. en Wu, J., An Empirical Test of Crisis, Social Selection and Role Explanations of the Relationship Between Marital Disruption and Psychological Distress: a Pooled Time-Series Analysis of Four-Wave Panel Data, in Journal of Marriage and the Family, 64, pp. 211-224, 2002. Kalmijn, M., Intermarriage and Homogamy: Causes, Patterns, Trends, in Annual Review of Sociology, 24, pp. 395-421, 1998. Kalmijn, M., de Graaf, P. M., en Poortman, A. R., Werk en echtscheiding: de interactie van economische en culturele invloeden, in Sociale Wetenschappen, 44, pp. 33-52, 2001.

571

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 572


Kessler, R. C., The Effects of Stressful Life Events on Depression, in Annual Review of Psychology, 48, pp. 191-214, 1997. Kessler, R. C. en Essex, M., Marital Status and Depression: the Importance of Coping Resources, in Social Forces, 62, pp. 484-507, 1982. Kessler, R. C. en McLeod, J. D., Sex Differences in Vulnerability to Undesirable Life Events, in American Sociological Review, 49, pp. 620-631, 1984. Kitson, G. C. en Morgan, L. A., The Multiple Consequences of Divorce: A Decade Review, in Journal of Marriage and the Family, 52, pp. 913-924, 1990. Marks, N. F., Flying Solo at Midlife: Gender, Marital Status, and Psychological WellBeing, in Journal of Marriage and the Family, 58, pp. 917-932, 1996. Mastekaasa, A., Marriage and Psychological Well-being: Some Evidence on Selection Into Marriage, in Journal of Marriage and the Family, 54, pp. 901-911, 1992. Menaghan, E. G. en Lieberman, M. A., Changes in Depression Following Divorce: A Panel Study, in Journal of Marriage and the Family, 48, pp. 319-328, 1996. Moors, G., Gezinsvorming en processen van waardenselectie en aanpassing, in Mens en Maatschappij, 71, pp. 4-24, 1996. Nomaguchi, K. M. en Milkie, M. A., Costs and Rewards of Children: the Effects of Becoming a Parent on Adults’ Lives, in Journal of Marriage and the Family, 65, pp. 356-374, 2003. Pearlin, L. I. en Johnson, J. S., Marital Status, Life-strains and Depression, in American Sociological Review, 42, pp. 704-715, 1977. Plummer, L. P. en Koch-Hattem, A., Family Stress and Adjustment to Divorce, in Family Relations, 35, pp. 523-529, 1986. Raschke, H. J., Divorce, in Sussman, M. B. en Steinmetz, S. K. (eds), Handbook of Marriage and the Family (pp. 597-624), New York, Plenum Press, 1988. Rogers, S. J. en Amato, P. R., Have Changes in Gender Relations Affected Marital Quality?, in Social Forces, 79, pp. 731-753, 2000. Rushing, W. A., Marital Status and Mental Disorder: Evidence in Favor of a Behavioral Model, in Social Forces, 58 (2), pp. 540-556, 1979.

572

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 573


Simon, R. W., Assessing sex differences in vulnerability among employed parents: the importance of Marital Status, in Journal of Health and Social Behavior, 39, pp. 38-54, 1998. Simon, R. W., Revisiting the Relationships among Gender, Marital Status, and Mental Health, in American Journal of Sociology, 107 (4), pp. 1065-1096, 2002. Spanier, G. B., Thompson, L., Well-being, in Spanier, G. B., Thompson, L. (eds), Parting. The Aftermath of Separation and Divorce (pp. 209-234). London, Sage Publications, 1984. Stack, S. en Eshleman, J. R., Marital Status and Happiness: A 17-Nation Study, in Journal of Marriage and the Family, 60, pp. 527-536, 1998. Thornton, A., Changing Attitudes toward Separation and Divorce: Causes and Consequences, in American Journal of Sociology, 90, pp. 856-872, 1985. Thornton, A. en Young-DeMarco, L., Four Decades of Trends in Attitudes Toward Family Issues in the United States: The 1960s Trough the 1990s, in Journal of Marriage and the Family, 63, pp. 1009-1037, 2001. Wang, H. Y. en Amato, P. R., Predictors of divorce adjustment: stressors, resources and definitions, in Journal of marriage and the family, 62, pp. 655-668, 2000. Wheaton, B., Life Transitions, Role Histories, and Mental Health, in American Sociological Review, 55, pp. 209-223, 1990 Wu, Z. en Hart, R., The Effects of Marital and Nonmarital Union Transition on Health, in Journal of Marriage and the Family, 64, pp. 420-432, 2002. __________

573

WAUTERICKX-NED.qxp

27/02/2006

8:06

Pagina 574


INHOUDSTAFEL


574

1. INLEIDING

553

2. ECHTSCHEIDING EN DEPRESSIVITEIT

554

3. STRESS- EN COPINGTHEORIEEN

555

4. SELECTIVITEITSTHEORIE

557

5. ONDERZOEKSPOPULATIE EN OPERATIONALISERING

558

5.1. STEEKPROEFPOPULATIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. OPERATIONALISERING. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

558 559

6. RESULTATEN

560

6.1. SOCIO-DEMOGRAFISCHE KENMERKEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2. ECHTSCHEIDING, ATTITUDES EN DEPRESSIVITEIT . . . . . . . . . . . . . . .

560 564

7. BESPREKING EN BESLUIT

566

7.1. SAMENVATTING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2. DISCUSSIE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3. TEKORTKOMINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

566 566 567

REFERENTIES

570

Abstracts-ned.qxp

27/02/2006

7:53

Pagina 1

ABSTRACTS

Abstracts-ned.qxp

27/02/2006

7:53

Pagina 577

ABSTRACTS

ABSTRACTS “De bestuursovereenkomst: kansen en gevaren van een complexe omgeving” door Amaury Legrain, Hendrik Larmuseau en Tom Auwers De contractualisering van de betrekkingen tussen de politieke overheid en de openbare instellingen is in de federale overheidsdienst uiteindelijk een weidverbreid fenomeen geworden. De Belgische socialezekerheidssector is hierop geen uitzondering. In dat verband kregen in 2002 tien openbare instellingen van sociale zekerheid een bestuursovereenkomst voor de periode 2002-2004, waarmee deze instellingen zich ertoe verbonden om een aantal doelstellingen te verwezenlijken. In 2003 sloten nog vijf instellingen een dergelijke overeenkomst. Met het oog op de onderhandelingen over de volgende overeenkomsten moet de stand van zaken worden opgemaakt van de contractualisering en de omgeving daarvan binnen de sociale zekerheid. Op basis van de uiteenzetting door Tom Auwers (Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid) en Frank Robben (Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid) en op basis van hun eigen ervaring met contractualisering, willen de auteurs de hoofdlijnen voor verbetering zichtbaar maken aan de hand van een analyse van drie kernfactoren die een invloed uitoefenen (heterogene omgeving, modernisering van de performantie en eerste, contrastrijke ervaring met de bestuursovereenkomst).

“The management contract: opportunities and threats of a complex environment” by Amaury Legrain, Hendrik Larmuseau and Tom Auwers The contractualisation of the relations between the political authorities and public institutions has finally spread throughout the federal public administration. The Belgian social security sector did not escape this trend. In 2002, ten public social security institutions received a management contract for 2002-2004, in which these institutions committed themselves to reach a number of objectives. In 2003, five other institutions followed. In view of the negotiation of future contracts, it seems appropriate to examine the image of the contractualisation and its environment within social security. On the basis of the report by Tom Auwers (Federal Public Service Social Security) and Frank Robben (Crossroads Bank for Social Security) and on the basis of their own experience of contractualisation, the authors intend to outline the major axes for improvement, by means of an analysis of three major influencing factors (a heterogeneous environment, the modernisation of performance and the first comparative experience of the management contract). * *

*

577

Abstracts-ned.qxp

27/02/2006

7:53

Pagina 578


“De bestuursovereenkomsten van de overheidsinstellingen van sociale zekerheid. Een beheersinstrument voor de Staat” door Philippe Devries en Nikola Mirkovic Dit artikel beschrijft een audit van het Rekenhof, gewijd aan de beheersing door de Staat van het contractualiseringsproces waartoe de wet van 26 juli 1996 de aanzet was. Deze audit, die in 2004 werd gerealiseerd, onderzoekt de manier waarop de Staat zich als toezichthoudende overheid bij de contractualisering van zijn taak heeft gekweten. De wetgever had de bedoeling om, door middel van een bestuursovereenkomst, het beheer van de openbare instellingen van sociale zekerheid (OISZ) doeltreffender te maken door hun verantwoordelijksgevoel te stimuleren en door hun verslag te doen uitbrengen van hun prestaties. De geplande procedure werd beoordeeld in vergelijking met de normen en goede praktijken die de ideale situatie voorstaan; de uiteindelijke bedoeling bestaat erin om de sterke en zwakke punten van de procedure vast te stellen. Uit de analyse is gebleken dat de Staat niet bij machte was om zijn rol van medecontractant ten volle te spelen: de Staat kon niet over de verbintenissen van de OISZ onderhandelen, noch bepalen welke middelen en follow-up voor de verwezenlijking van de doelstellingen noodzakelijk zijn. De eerste overeenkomsten, die passen in het kader van een leerproces, maakten het de Staat niet mogelijk om de zuinigheid, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de werking van de OISZ en ten slotte ook van de dienst aan de sociaal verzekerde te beoordelen. Om een dergelijke doelstelling, die het einddoel uitmaakt van deze nieuwe beheerstechniek, te bereiken, moeten alle overeenkomsten op een homogene en oordeelkundige manier worden uitgewerkt, besproken en opgevolgd. Door een onduidelijke reglementering, meer bepaald voor wat de rol van de Staat betreft, en door de beperkt beschikbare middelen, konden de vertegenwoordigers van de Staat niet rekenen op de georganiseerde ondersteuning en de noodzakelijke richtlijnen en normen; evenmin konden ze zich vergewissen van de kwaliteit van de doelstellingen en de indicatoren die door de OISZ werden voorgesteld, en ze konden de eerste bestuursovereenkomsten ook niet doeltreffend opvolgen. Deze elementen verklaren waarom de betrokkenheid van de Staat voor de verschillende bestuursovereenkomsten sterk verschilt en houden tezelfdertijd het risico in het leerproces in het gedrang te brengen. Het Rekenhof beklemtoont niettemin dat er, onder meer door de nieuwe diensten van de FOD Sociale Zekerheid, wel inspanningen werden geleverd om de organisatorische beheersing van dit proces te verbeteren.

578

Abstracts-ned.qxp

27/02/2006

7:53

Pagina 579

ABSTRACTS

“The management contracts of the public social security institutions. A management instrument for the State” by Philippe Devries and Nikola Mirkovic This article describes an audit by the Court of Audit regarding the manner in which the State controls the contractualisation process as initiated by the Law of 26 July 1996. This audit, which was performed in 2004, examines the manner in which the State exercises its role in the context of contractualisation, as the supervising authority. By concluding an administrative agreement the legislator’s objective was to improve the efficiency of the public social security institutions (PSSIs) by raising responsibility and by forcing them to account on their performance. The envisaged process has been evaluated in function of the standards and best practices, which outline the ideal situation, the objective being to find out the strengths and weaknesses of this process. The analysis showed that the State has not been capable to fully play its role of cocontractor, neither with regard to the negotiation of the commitments of PSSIs or with regard to the determination of the means required and the follow-up of the realisation of the targets. The first contracts, which were part of a learning cycle, did not enable the State to evaluate the savings, the efficiency and the efficacy of the functioning of the PSSIs and finally of the service to the socially insured persons. In order to achieve such an objective, which is the final target of this new management technique, the State needs to draw up, negotiate and follow-up all the management contracts in a consistent and homogenous manner. In the face of vague regulations, notably with regard to the State’s role and in view of the shortage of available means, the State’s representatives did not have the organised support and the required standards and directives and thus were unable to ensure the quality of the objectives and indicators proposed by the PSSIs on the one hand, and to efficiently comply with the first agreements on the other hand. These elements explain why the State’s implication is rather variable depending from contract to contract and may undermine the learning process. However, the Court of Audit has emphasised the efforts made, notably by the new services of the Federal Public Service of Social Security, to improve the organisational management of this process. * *

*

579

Abstracts-ned.qxp

27/02/2006

7:53

Pagina 580


“Communicatie, participatie en motivatie van de actoren van de bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid” door Patrick Stoop Tijdens een studiedag op donderdag 14 april 2005 bespraken 30 deelnemers van een twintigtal verschillende organisaties een reeks ervaringen, tips, lessen, knelpunten en suggesties tot verbetering. Een eerste significant probleem voor de openbare instellingen van sociale zekerheid (OISZ) is de lage betrokkenheid bij de bestuursovereenkomst. Problematisch is o.a. dat hele groepen medewerkers geen eigen (rechtstreekse) doelstellingen hebben in de bestuursovereenkomst. Het “werken met doelstellingen” en het introduceren van “meten en evalueren” vereist ook heel andere organisatiecultuur een langdurig organisatieontwikkelingsproces. Als succesfactor benadrukten de OISZ o.a.: een adequate combinatie van ‘top-down’ en ‘bottom-up’ benaderingen, een verbeterd imago van de OISZ en het bij de ontwikkelcirkels verwijzen naar de doelstellingen van de bestuursovereenkomst. Tegelijkertijd werden o.a. als faalfactor genoemd: niet-realistische doelstellingen (al dan niet onder druk van de politiek), het louter aan de ‘façade’ werken en het uitblijven van beloofde extra middelen. Goede en specifiek doelgroepgerichte communicatie, zowel intern als extern, zijn bij dit alles zeer belangrijk. Bij het bepalen van de “scope” van de bestuursovereenkomst zoeken de OISZ naar het beste evenwicht tussen een bestuursovereenkomst die: hetzij de essentiële nieuwe prioriteiten en innovaties extra in de verf zet; hetzij relevant is voor de hele organisatie en waarbij zo veel mogelijk alle (belangrijke) deelopdrachten van de OISZ aan bod komen. Minder cruciaal is de vraag of de bestuursovereenkomst ‘echte contractverhoudingen’ creëert tussen OISZ en regering, veel meer impact heeft immers de interne organisatiecultuurverandering de samenhangt met de introductie van het doel- en resultaatgericht werken en van het ‘responsabiliseren’. Echter, vanuit een historisch perspectief, mogen wij niet vergeten dat de introductie van de bestuursovereenkomst toch samengegaan is met de introductie van extra eigen beslissingsbevoegdheden en dus ook veel impact gehad heeft voor het (soepel) beheer van de OISZ.

580

Abstracts-ned.qxp

27/02/2006

7:53

Pagina 581

ABSTRACTS

“Communication, participation and motivation of the actors of the management contracts with the Public Social Security Institutions” by Patrick Stoop During a seminar on Thursday 14 April 2005, 30 participants from about 20 different organisations discussed a number of experiences, tips, learnings, bottlenecks and suggestions for improvement. A first significant issue for the Public Social Security Institutions (PSSIs) is the low level of involvement in the management contracts. Problematic is a.o. the fact that whole groups of collaborators do not have their own (direct) targets laid down in the management contract. “Working with targets” and the introduction of “indicators and evaluations” require an entirely different organisational culture and a longterm development process. The PSSIs stressed certain success factors, such as an adequate combination of ‘topdown’ and ‘bottom-up’ approaches, an improved image of the PSSIs and the reference to targets set in the management contract in the development circles. At the same time they also emphasised a number of factors of failure: unrealistic targets (sometimes under political pressure), merely working on the ‘façade’ and the fact that the promised additional means fail to materialize. Good and specific targeted communication, both at internal and external level, are crucial to this process. When determining the scope of the management contracts, the PSSIs search for the best equilibrium between management contracts that: highlight the essential new priorities and innovations; or that are relevant for the entire organisation and which focuses as much as possible on all the (important) subtasks of the PSSIs. A less crucial question is whether the management contracts really do create “contract relations’ between the PSSIs and the government. The internal organisational change, which is closely connected to the introduction of targets and result-oriented working and of accountability, has much more of an impact. However, from a historic perspective, it is important not to forget that the introduction of the management contracts coincided with the introduction of additional personal decision-making competences, which also had quite an impact on the (flexible) management of the PSSIs. * *

*

581

Abstracts-ned.qxp

27/02/2006

7:53

Pagina 582


“Sociologische determinanten van de intergenerationele betrekkingen: studie van twee golven” door Laurent Nisen De teleurgang van het gezin betreuren is in onze tijd een gemeenplaats geworden. Op basis van enkele vragen van het PSBH-onderzoek en de vergelijking van de antwoorden die tijdens golf 3 en 11 van deze longitudinale studie werden bekomen, gaat de auteur na in hoeverre deze stelling steekhoudend is. De frequentie van de gezinsrelaties, evenals de intergenerationele hulp die de gezinsleden aan elkaar verlenen, worden in perspectief geplaatst met verklarende variabelen zoals geslacht, leeftijdscategorie, diploma, tewerkstelling, integratie van de echtgenoot. Uit de analyse blijkt dat de hulpverlening en contacten op de behoeften zijn afgestemd maar getemperd door de beperkingen en verlangens van de verschillende categorieën van individuen.

“Sociological determiners of the intergenerational relations: study regarding two waves” by Laurent Nisen It has become commonplace to deplore the decline of the family as an institution. On the basis of a number of questions of the PSBH survey and a comparison of the answers received in waves 3 and 11 of this longitudinal study, the author attempts to apprehend the pertinence of this cliché. The frequency of family relations and the intergenerational aid between the family members are put into perspective with explicative variables such as sex, age category, level of education, employment and conjugal status. This detailed analysis denotes an adequacy of aid and contacts to needs, tempered by the constraints and aspirations of the different categories of individuals. * *

*

“De beroepsloopbanen van de werknemers in de industriesectoren in het Waalse Gewest: van onzekere tewerkstelling tot werkontevredenheid” door Rebecca Cardelli en Marjorie Nibona Deze bijdrage probeert, aan de hand van de beroepsloopbanen van de werknemers, inzicht te krijgen in de grote veranderingen die de industriesectoren in het Waalse Gewest hebben ondergaan. Om de beroepsloopbanen te begrijpen, worden de veranderingen die zich hebben voorgedaan – enerzijds in de beroepsactiviteit, waaruit nieuwe pijnlijke toestanden in verband met werk blijken, en anderzijds in het verloop van de beroepsloopbaan – besproken aan de hand van periodes van 582

Abstracts-ned.qxp

27/02/2006

7:53

Pagina 583

ABSTRACTS

overgang of onderbreking. Uit de analyse blijkt dat het noodzakelijk is om deze twee dimensies van beroepsinschakeling in aanmerking te nemen, teneinde de menselijke belangen die achter de beroepsloopbanen schuilgaan, veel meer nog dan de economische belangen, te laten uitkomen.

“The professional careers of the salaried workers in the industrial sectors in the Walloon region: from uncertain employment to dissatisfaction about work” by Rebecca Cardelli and Marjorie Nibona This contribution tries to outline the big changes in the industrial sectors in the Walloon region on the basis of the professional careers of the salaried workers. In order to understand these professional careers, the study considers changes as regards professional activity on the one hand, thus revealing new woes in the context of work. On the other hand it looks at the changes in the development of these careers, through transitional moments or breaking points. The analysis demonstrates that the two dimensions of professional integration should be taken into account, so that the human stakes which are outlined behind these professional careers, become apparent beyond the economic stakes. * *

*

“Elf jaar uit het leven in België. Analyses op basis van de gegevens uit het gezinsdemografisch panel PSBH” door Marie-Therese Casman en Dimitri Mortelmans Het Panel is een enquête die gedurende elf jaar, van 1992 tot 2002, bij dezelfde gezinnen in België werd gehouden. Deze uitgebreide studie werd gezamenlijk uitgevoerd door de afdelingen sociologie van de Universiteit van Antwerpen en van Luik. Sinds 1994 werd het panel opgenomen in het European Community Household Panel (ECHP) om de vergelijking van gegevens op Europees niveau mogelijk te maken. De voornaamste doelstelling van deze lang durende studie bestond erin, een longitudinale gegevensbank ter beschikking te stellen van de wetenschappelijke gemeenschap en de openbare instellingen; met deze gegevensbank kunnen tal van analyses worden uitgevoerd in verband met thema’s als de levensomstandigheden van de huishoudens in België en de levensloop van de individuen. Het belang van de longitudinale aanpak ten overstaan van de louter transversale aanpak hoeft niet meer te worden bewezen: deze aanpak biedt de onderzoeker de mogelijkheid om het domein van de sociale verandering te bestuderen, alsmede de richting die ze uitgaat, en de kracht van de causale verbanden. Dit soort aanpak vergt evenwel veel middelen en tijd, en tijd is daardoor een centraal element in de 583

Abstracts-ned.qxp

27/02/2006

7:53

Pagina 584


analyse. Ondanks de kostprijs en de methodologische en technische moeilijkheden die moeten worden overwonnen, neemt de longitudinale en internationale vergelijkende studie in het huidige onderzoek een belangrijke plaats in. De enquête “Panel Studie van Belgische Huishoudens” werd in december 2004 afgesloten, met de organisatie van een colloquium in Brussel en de publicatie van een boek, waarin analyses werden opgenomen die door onderzoekers van de verschillende universiteiten in België werden uitgevoerd. De grote hoofdstukken van het boek zijn: het meten van armoede, de beroepsloopbanen en de maatschappelijke kwesties (intergenerationele betrekkingen, omgeving, echtscheiding en depressie, enz.).

“Eleven years of life in Belgium. Analysis based on data from the Household Demographic Panel” by Marie-Therese Casman and Dimitri Mortelmans The Panel is a survey, which has been carried out over eleven years among the same households in Belgium from 1992 to 2002. The sociology departments of the universities of Liège and Antwerp have jointly carried out this extensive study. From 1994 onwards, it has been integrated in the European Community Household Panel (ECHP) in order to allow comparisons of the data at a European level. The main objective of this long study was to make a longitudinal database available to the scientific community and public organisations allowing various analyses on topics dealing with the living conditions of the Belgian households and the course of life of the individuals. The interest of the longitudinal approach in comparison to the purely transversal approach no longer needs proof: it allows investigating the field of social change as well as the direction and the power of the causalities. However, this type of approach demands a lot of means and time, time is thus a central element of the analysis. Despite the costs and the methodological and technical difficulties that have to be overcome, the comparative longitudinal and international approach takes up an important place in current research. The “Household Demographic Panel” survey ended in December 2004, with the organisation of a conference in Brussels and with the publication of a book adopting a sample of the analysis carried out by researchers from different universities in Belgium. The main chapters of the book relate to the question of the measuring poverty, professional careers and questions regarding society (intergenerational relationships, environment, divorce and depression, etc.). * * *

584

Abstracts-ned.qxp

27/02/2006

7:53

Pagina 585

ABSTRACTS

“Huwelijksveranderingen en depressiviteit. Een longitudinale studie” door Naomi Wauterickx, Anneleen Gouwy en Piet Bracke In voorgaand onderzoek werd reeds meermaals bevestigd dat de transitie van de huwelijkse staat naar een echtscheiding gepaard gaat met een vermindering van de mentale gezondheid. Hierbij wordt de vraag gesteld hoe deze relatie, ten minste gedeeltelijk, te verklaren valt. Een antwoord vinden we in de principes van de stress- en copingtheorieën. In het onderzoek hanteren we er drie: middelen om met stress om te gaan, de accumulatie van stressoren, en de eigen definitie van de gebeurtenis. Ook houden we, naast deze causale hypothesen, rekening met de selectiviteitstheorie. Data van de Panel Study of Belgian Households (1394 mannen en 1452 vrouwen) lenen zich uitstekend tot de huidige longitudinale opzet en omvatten twee uiteenlopende tijdstippen: 1992 (golf 1) en 1998 (golf 2). De resultaten bevestigen dat een (echt)scheiding nefast is voor de mentale gezondheid. Deze relatie is gedeeltelijk functie van de mentale gezondheid van de ex-partners én de kwaliteit van hun huwelijksrelatie voor de scheiding. Vrouwen blijken gevoeliger voor de kwaliteit van de partnerrelatie terwijl het welbevinden van mannen eerder functie is van hun positie op de arbeidsmarkt.

“Marital change and depression. A longitudinal study” by Naomi Wauterickx, Anneleen Gouwy and Piet Bracke Previous research already confirmed on numerous occasions that the transition from marital status to a divorce is always accompanied by a decrease in mental health. This study looks at how this relation can, at least in part, be explained. An answer can be found in the principles of stress and coping theories. Three elements are used in this study: means to cope with stress, the accumulation of stressors and the individual’s own definition of the event. In addition to these causal hypotheses, we also take into account the selectivity theory. Data from the Panel Study of Belgian Households (1,394 men and 1,452 women) are excellently suited to the longitudinal set-up of the study and comprise two divergent points in time: 1992 (wave 1) and 1998 (wave 2). The results confirm that a separation/divorce is pernicious for mental health. This relation is partly a function of the mental health of the former partners and the quality of their marital relations prior to the divorce. Women seem more sensitive to the quality of the partner relationship while the wellbeing of men must rather be seen in function of their position in the labour market. __________

585

Laatste-n.qxp

27/02/2006

7:59

Pagina 1

PRIJS Per nummer Voor België .......................... 6,50 EUR Voor het buitenland .............. 7,50 EUR

Jaarabonnement (4 nummers) Voor België .........................19,00 EUR Voor het buitenland ........... 22,50 EUR ISSN 0775-0234 Girorekening nr: 679-2005866-03

De auteurs wordt verzocht hun kopij te zenden naar Hendrik Larmuseau, Directeurgeneraal, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Eurostation II 5D21 Victor Hortaplein 40, bus 20 1060 Brussel

e-mail: [email protected] De ingezonden teksten worden voor advies aan deskundigen voorgelegd.

De integrale tekst van het Tijdschrift kan ook worden geraadpleegd op het internet: http://socialsecurity.fgov.be/bib/index.htm

Laatste-n.qxp

27/02/2006

7:59

Pagina 2

REDACTIERAAD VOORZITTER Jef VAN LANGENDONCK, professor Katholieke Universiteit Leuven (KU Leuven). WETENSCHAPPELIJK ADVISEURS Jos BERGHMAN, professor, Katholieke Universiteit Leuven (KU Leuven); Bea CANTILLON, professor, Universiteit Antwerpen (UA); Gabrielle CLOTUCHE, professor, Université Catholique de Louvain (U.C.L.) – adviseur, European Trade Union Confederation (ETUC); Michel DISPERSYN, professor, Université Libre de Bruxelles (U.L.B.); Pierre PESTIEAU, professor, Université de Liège, (U.Lg); Bernd SCHULTE, professor, Max Planck Institut München; Pierre VAN DER VORST, professor, Université Libre de Bruxelles (U.L.B.); Willy VAN EECKHOUTTE, professor, Universiteit Gent (U.Gent); Pascale VIELLE, professor, Université Catholique de Louvain (U.C.L.). Voor de periode 1995-2004 werd het voorzitterschap waargenomen door de ere-Koninklijke Commissarissen Roger DILLEMANS en Pierre VAN DER VORST. LEDEN VAN DE ADMINISTRATIE Frank VAN MASSENHOVE, voorzitter FOD Sociale Zekerheid; Tom AUWERS, directeur-generaal, FOD Sociale Zekerheid; Hendrik LARMUSEAU, directeur-generaal, FOD Sociale Zekerheid; Frank ROBBEN, administrateur-generaal, Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid.

REDACTIECOMITE VOORZITTER Hendrik LARMUSEAU, directeur-generaal, FOD Sociale Zekerheid. LEDEN Frank VAN MASSENHOVE, voorzitter FOD Sociale Zekerheid; directeurs-generaal bij de FOD Sociale Zekerheid: Tom AUWERS, Jan BERTELS, Marie-Claire DUBUISSON en Hubert MONSEREZ; adviseurs-generaal bij de FOD Sociale Zekerheid: Michel EGGERMONT, Muriel RABAU en Daniel TRESEGNIE. VASTE MEDEWERKERS Roland VAN LAERE, Françoise GOSSIAU, Jean-Paul HAMOIR en Guy RINGOOT.

Belgisch Tijdschrift voor

Recommend Documents