Belgisch Tijdschrift voor

1

1

1e trimester

2004

46e jaargang

2004

1e trimester

46e jaargang

'Informeren' en 'aanleren' zijn meer dan ooit twee sleutelwoorden van onze tijd. Het Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid wil daartoe bijdragen door kwaliteitsvolle ar tikelen te publiceren over juridische, economische, sociologische, … aspecten van de sociale bescherming, die de lezer enig inzicht bijbrengen en hem tevens tot nadenken kunnen aanzetten. Deze lijn wordt ook doorgetrokken naar het domein van de Europese Unie: elk nummer bevat een vaste Europese rubriek.

La Revue paraît chaque trimestre en deux versions : l’une française et l’autre néerlandaise. La Revue peut être consultée sur internet: http://socialsecurity.fgov.be/bib/index.htm

Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Zwar te Lievevrouwstraat 3c – B-1000 Brussel ISSN: 0775-0234

SOCIALE ZEKERHEID

' Information ' et ' formation ', ce sont là, plus que jamais, deux mots clefs de notre époque et deux exigences auxquelles la Revue belge de sécurité sociale veut souscrire en publiant des articles de haut niveau consacrés aux aspects juridiques, économiques, sociologiques … de la protection sociale, tout à la fois matière de connaissance et de réflexion pour le lecteur. Cette politique entend s’inscrire dans le cadre de l’Union européenne. Chaque numéro comporte, donc, une rubrique dédiée à cette fin.

Belgisch Tijdschrift voor

Het Tijdschrift verschijnt ieder trimester in twee versies: de ene in het Nederlands, de andere in het Frans. Het Tijdschrift kan ook worden geraadpleegd op het internet: http://socialsecurity.fgov.be/bib/index.htm

Belgisch

Tijdschrift

voor

SOCIALE ZEKERHEID

auteurs-n.qxd

1/06/04

15:34

Pagina 1

ISSN 0775-0234 Enkel de auteurs zijn verantwoordelijk voor de ondertekende inzendingen of voor de stukken die worden overgenomen met vermelding van de bron. De inhoud van de bijdragen in deze publicatie geeft niet noodzakelijk het standpunt of de mening weer van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid.

INHOU.qxd

1/06/04

16:18

Pagina 1

INHOUD VOORWOORD

3 ZORGVERZEKERING

DE NOODZAKELIJKE HERORIENTERING VAN DE VLAAMSE ZORGVERZEKERING BEA CANTILLON WAAROM EEN ZORGVERZEKERING? JEF BREDA

9

19

VLAAMSE, BELGISCHE EN EUROPESE SOCIALE ZEKERHEID JURIDISCHE ASPECTEN VAN DE VLAAMSE ZORGVERZEKERING, NAAR BELGISCH EN EUROPEES RECHT STEVEN VANSTEENKISTE ECONOMISCHE ASPECTEN VAN ZORGVERZEKERING IN FRANS- EN DUITSTALIG BELGIE RODRIGO RUZ TORRES ZORGVERZEKERING IN BELGIE: BEDENKINGEN VAN EEN ECONOMIST ALAIN JOUSTEN DISCUSSIE OVER DE INTRODUCTIE VAN EEN ZORGVERZEKERING IN DE EU JOZEF PACOLET

33

67

91

111

OVER E-GOVERNMENT E-GOVERNMENT. OVER HET BOEK « LE PAYSAGE INFORMATIQUE DE LA SECURITE SOCIALE COMME METAPHORE ? » VAN PIERRE VAN DER VORST

DE KRUISPUNTBANK VAN DE SOCIALE ZEKERHEID ANNO 2004 FRANK ROBBEN en PETER MAES

141

145

EINDVERHANDELINGEN UNIVERSITEITSSTUDENTEN PASSEND WERK VERSUS ACTIEVE WELVAARTSSTAAT: ANALYSE VAN DE REGELGEVING EN DE RECHTSPRAAK 1970-2003 KATIA DE LOOSE

177

ABSTRACTS 203

Voorwoord.qxd

1/06/04

15:35

Pagina 3

VOORWOORD Het eerste nummer van de 45ste jaargang concentreert zich op het thema zorgverzekering. Onlangs fuseerden het Genootschap voor Sociale Zekerheid, gesticht door wijlen professor emeritus en redactieraadslid Herman Deleeck, en de Belgische Afdeling van het Europese Instituut voor Sociale Zekerheid en organiseerden ze op 23 oktober 2003 in Brussel het colloquium ‘Zorgverzekering’. In dit nummer vindt de lezer de schriftelijke weergave van een aantal belangrijke bijdragen die aan bod zijn gekomen. In het inleidende artikel tekent Bea Cantillon uit hoe ‘zorg’ als nieuw ‘sociaal risico’ is ontstaan en onder welke vormen die problemen zich manifesteren, waarop het traditionele socialezekerheidsbeschermingssysteem onvoldoende antwoorden biedt. Ze plaatst de Vlaamse zorgverzekering in zijn Belgisch en Europees kader en stelt de vraag naar de verdere betaalbaarheid en de sociale doelmatigheid van het systeem. Jef Breda gaat verder in op de ontwikkeling van deze nieuwe behoefte aan sociale zorg en op de aard en de omvang van dit risico in Vlaanderen. Zo wordt duidelijk dat de schatting van de zorgbehoefte sterk afhankelijk is van de gehanteerde meetinstrumenten en dat de beleidskeuzen bij de afbakening van de zorgcategorieën belangrijke effecten genereren voor de betrokkenen. Niettegenstaande de verdiensten van de huidige Vlaamse zorgverzekering sluit hij, omwille van de doelmatigheid en de financiële haalbaarheid, grondige wijzigingen in de toekomst niet uit. Steven Vansteenkiste beoordeelt de Vlaamse zorgverzekering als een uitermate boeiend experiment, ondanks de weinig zorgvuldige wetgeving. Het is in de Europese context de eerste sociale verzekering, georganiseerd op het niveau van een deelstaat. Aan de hand van literatuur en vooral van de decreten en uitvoeringsbesluiten gaat hij nader in zowel op de aard, het personele toepassingsgebied, de vergoedingssleutels als op de financiering van het systeem. Hij beschrijft verder de bevoegdheidsverdeling tussen de federale en de regionale overheid en plaatst het systeem in de Europese context, inclusief in zijn verhouding tot de EG-verordening 1408/71. Rodrigo Ruz Torres focust op de situatie in Frans- en Duitstalig België en verdiept zich in de economische aspecten van een invoering van een zorgverzekering. Omdat die implementatie zal inspelen op het bestaande en beperkte zorgaanbod, is zeker ook een aangepast aanbodbeleid levensnoodzakelijk.

3

Voorwoord.qxd

1/06/04

15:35

Pagina 4

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 1e TRIMESTER 2004

Om de economische gevolgen in te kunnen schatten is het niet meer dan logisch een raming op te maken van het aantal zorgbehoevenden. Evenwel kan de invoering van een zorgverzekering een stijging van de zorgvraag teweeg brengen. De auteur beschrijft drie effecten die daarbij een rol spelen: aanzuigende werking, problemen met antiselectie en de demografische evolutie. Beschouwingen rond de financieringswijzen en de vooruitzichten inzake de evolutie van de budgettaire kost laten hem besluiten dat een financiering op federaal niveau noodzakelijk is. Ook Alain Jousten maakt gebruik van economische concepten om de vraagstukken bij de structurering van de zorgverzekering aan te pakken. De verschillende economische actoren, zoals zorgbehoevenden, zorgverleners, verzekeringsorganismen spelen hun rol en streven vaak niet gelijklopende belangen na. Fenomenen zoals ‘antiselectie’ en ‘morele druk’ kunnen de doeltreffendheid en de betaalbaarheid van het systeem zwaar onder druk plaatsen. De omvang van het systeem zal het resultaat moeten zijn van een evenwicht tussen het economisch haalbare en het sociaal wenselijke. Jozef Pacolet kijkt terug op de discussie en de evolutie in de jaren negentig in de landen van de toenmalige Europese Unie en Noorwegen, inzake de invoering van een zorgverzekering. De wijzigingen die toen in de bejaardenzorg werden doorgevoerd hadden meestal tot doel de duurder wordende intramurale zorg deels te vervangen door het begunstigen van thuiszorg en het integreren van informele zorg. Daarbij werden discussies gevoerd in welke mate een vergoeding tegenover de informele zorg dient te staan of de zorg zich moet concentreren rond welzijns- dan wel gezondheidszorg of een combinatie van beide en of het systeem in de sociale zekerheid ofwel in de sociale bijstand moet ingepast worden.

De Kruispuntbank van de Sociale zekerheid is een zeer belangrijk instrument bij egovernment en de organisatie en het beheer van de sociale zekerheid. Niet alleen staat ze garant voor een efficiënte dienstverlening naar de gebruikers, zowel burgers als ondernemingen, maar verzekert ze ook een vlotte gegevensuitwisseling tussen de diverse actoren binnen de sociale zekerheid, hierbij gebruik makend van moderne informatie- en communicatietechnologieën. Frank Robben en Peter Maes presenteren ons een helder en gestructureerd overzicht van de missie en de belangrijkste verwezenlijkingen van hun instelling. Het deel over de uitdagingen toont aan dat de Kruispuntbank ook in de toekomst haar ambities hoog blijft stellen.

4

In de rubriek ‘Eindverhandelingen universiteitsstudenten’ onderzoekt Katia De Loose in de regelgeving en rechtspraak van 1970 tot 2003 of door de activeringspolitiek — uit bezorgdheid voor het behoud van ons socialezekerheidssysteem en onze sociale welvaartsstaat — en de druk van ‘tewerkstelling tegen elke prijs’ het recht op ‘passend werk’ niet dreigt te verdwijnen.

Voorwoord.qxd

1/06/04

15:35

Pagina 5

VOORWOORD

Ze komt enerzijds tot het besluit dat de juridische bescherming, geboden door de notie ‘passend werk’, gehandhaafd blijft en zelfs is verbeterd maar dat de sancties aanzienlijk werden verzwaard. Anderzijds stelt ze zich de vraag of het begrip ‘werk’ niet kan evolueren naar een ruimere interpretatie dan die van puur ‘economische arbeid’ en ook de sociaal nuttige activiteiten kan insluiten om zo tot een samenleving met volwaardige participatie te komen. * Recentelijk ging Johan Luttun, directeur-generaal bij de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid en lid van het Redactiecomité van het Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, met pensioen. De redactie neemt met spijt afscheid van deze bezielende medewerker, niet in geringe mate gewaardeerd voor zijn minzame vastberadenheid, inzet, zijn juridische kennis en inzicht. __________

5

CANTILLON-NED.qxd

1/06/04

15:35

Pagina 1

DE NOODZAKELIJKE HERORIENTERING VAN DE VLAAMSE ZORGVERZEKERING

9

WAAROM EEN ZORGVERZEKERING?

19

VLAAMSE, BELGISCHE EN EUROPESE SOCIALE ZEKERHEID JURIDISCHE ASPECTEN VAN DE VLAAMSE ZORGVERZEKERING, NAAR BELGISCH EN EUROPEES RECHT

33

ECONOMISCHE ASPECTEN VAN ZORGVERZEKERING IN FRANS- EN DUITSTALIG BELGIE

67

ZORGVERZEKERING IN BELGIE: BEDENKINGEN VAN EEN ECONOMIST

91

DISCUSSIE OVER DE INTRODUCTIE VAN EEN ZORGVERZEKERING IN DE EU

111

CANTILLON-NED.qxd

1/06/04

15:35

Pagina 9

DE NOODZAKELIJKE HERORIENTERING VAN DE VLAAMSE ZORGVERZEKERING DOOR

BEA CANTILLON Professor Universiteit Antwerpen en Directeur Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck

Met de zorgverzekering is een erg waardevol instrument toegevoegd aan de Vlaamse zorgarchitectuur. Dit nieuwe instrument heeft evenwel nog niet de stabiliteit verworven die ze nodig heeft. Er zijn drie issues in het geding: de betaalbaarheid, (gelet op de te verwachte sterke stijging van de zorgbehoeften); de doelmatigheid, (gelet op de variatie van behoeften) en de Europees-rechtelijke inbedding van de zorgverzekering. In deze bijdrage wordt op elk van deze aspecten ingegaan en een hervormingsvoorstel geformuleerd.

1.

DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE ZORG ALS NIEUW SOCIAAL RISICO De naoorlogse sociale zekerheid bouwt voort op de vooronderstelling dat er voldoende werkende mannen zijn om de pensioenen te financieren en voldoende nietwerkende vrouwen om onbetaald de zorg op te nemen voor kinderen en voor ouderen. Beide vooronderstellingen hebben thans hun geldigheid verloren. Daarom is ‘zorg’ een nieuw sociaal risico geworden dat door de sociale zekerheid onvoldoende wordt gedekt (zie o.m. Cantillon, 2003a). Door de vrouwenemancipatie, de individualisering en de demografische ontwikkelingen is de behoefte aan zorg (voor kinderen en voor ouderen) disproportioneel toegenomen. Er is ook een erg grote diversiteit ontstaan van zorgvormen: collectieve opvang en (informele en formele) zorg aan huis. Deze ontwikkeling wordt gestuurd door een toenemende hang naar verzelfstandiging en strookt met de individuele voorkeuren van zowel de ‘zorgenden’ als de ‘verzorgden’. De zorgarbeid heeft bovendien een prijs gekregen: door de secularisering en de vrouwenemancipatie kwam de voorheen informele (gratis) zorg op de private en publieke markt van zorgverlening (1). Vanwege deze hoge kostprijs wordt een groot deel van de zorgarbeid verricht in de zwarte en of grijze zones van de arbeidsmarkt. (1) Het is ook aannemelijk dat de technologische revolutie een opwaarts effect heeft op de relatieve prijs van zorgen dienstenarbeid. Naarmate een economie steeds geavanceerdere technieken toepast ontstaat immers een steeds grotere kloof tussen de productiviteit van sectoren die wél van deze ontwikkeling kunnen profiteren en de productiviteit van sectoren die dat niet kunnen. Tegelijkertijd stijgen de lonen in de verschillende sectoren ongeveer even snel. In sectoren met geringe productiviteitsstijgingen zoals zorgen dienstenarbeid kunnen loonstijgingen dan alleen opgevangen worden met prijsverhogingen. Dit leidt ertoe dat deze diensten steeds duurder worden.

9

CANTILLON-NED.qxd

1/06/04

15:35

Pagina 10


Traditioneel wordt het zorgrisico door de sociale zekerheid ondervangen door middel van zogenaamde ‘kostwinnersondersteunende uitkeringen’. Afgeleide rechten inzake pensioenen, kinderbijslagen en gezondheidszorgen bieden een bescherming aan gezinsleden (meestal vrouwen) die geen betaalde arbeid verrichten en derhalve geen eigen socialezekerheidsrechten kunnen opbouwen. Kinderbijslagen werden ingevoerd om de ontoereikendheid te remediëren van het enig arbeidsloon om de zorg voor kinderen te dragen. Door de modulering van vervangingsinkomens wordt naar een doelmatige(r) bescherming gestreefd voor ééninkomensgezinnen. Behalve de sociale zekerheid die ondersteunend werkt voor de informele zorg in gezinsverband, zijn er van oudsher ook collectieve (residentiële) opvangvormen waar ouderen worden verzorgd. Door de toename en de diversificatie van de zorgbehoeften, de stijging van de (directe en indirecte) kosten van (formele en informele) zorgarbeid, door de vrouwenemancipatie en door de destabilisering van gezinnen is de verhouding tussen de traditionele socialezekerheidsondersteuning en ‘zorg’ echter in vier opzichten problematisch geworden. Ten eerste is de traditionele socialezekerheidsbescherming vaak ontoereikend om de stijgende zorglasten die op individuen en gezinnen wegen, te ondervangen. Door de hogere prijs van zorgarbeid werden de kostenvergoedende uitkeringen ontoereikend. Naast de ‘directe’ kosten van de zorg zijn er nu ook zogenaamde ‘indirecte’ kosten bijgekomen, veroorzaakt door het wegvallen of de vermindering van het arbeidsinkomen van de verzorgende persoon. Vanwege de koppeling aan het traditionele gezin werden afgeleide rechten bovendien ondoelmatig: gefragmenteerde gezinsloopbanen verhogen immers de kans om tussen de mazen van het verzorgingsnet te vallen. Ten tweede verhoogt de door sociale bijdragen gefinancierde sociale zekerheid de prijs van de formele zorgarbeid. Omdat de sociale zekerheid grotendeels gefinancierd wordt uit bijdragen die op de factor arbeid rusten, verhoogt zij de kost van laagproductieve zorgarbeid. Om hieraan tegemoet te komen werden in het recente verleden een groot aantal ad-hocstatuten voorzien. Om de stijgende loonlasten van verzorgers in de formele zorgcircuits te verzachten werden belangrijke lastenverminderingen toegekend (zie o.a. de sociale Maribel). We denken ook aan het bijzondere statuut van onthaalmoeders wier arbeid vrijgesteld wordt van sociale bijdragen, aan het statuut van huisbedienden, aan het PWA-stelsel en — meer recent — aan de dienstencheques. Deze statuten kennen een wisselend succes, zijn niet coherent en veroorzaken vaak perverse effecten (bv. PWA’s vergroten de werkloosheidsvallen en onthaalmoeders bouwen geen volwaardige socialezekerheidsrechten op).

10

CANTILLON-NED.qxd

1/06/04

15:35

Pagina 11


Ten derde worden de traditionele socialezekerheidsarrangementen ook op impliciete (en oneigenlijke) wijze gebruikt om het risico van de zorg te ondervangen: vaak zijn werkloosheidsuitkeringen de noodzakelijke aanvulling van het inkomen van eenverdieners met zorglasten. Ook de inkomensgarantie-uitkering voor onvrijwillig deeltijdse werklozen is niet zelden een financiële tegemoetkoming in de zorglasten. Deze beschermingswijzen impliceren een oneigenlijk gebruik van uitkeringen en wegen derhalve op de legitimiteit van de stelsels. Ten vierde is een weinig transparante verhouding ontstaan tussen bescherming ‘in cash’ en ‘in natura’. De kerntaak van de sociale zekerheid ligt in het voorzien van een inkomensvervanging en –ondersteuning wanneer een sociaal risico, i.c. een zorgrisico, zich voordoet. De expansie van het zorgrisico heeft echter bovendien ook de noodzaak doen ontstaan om gezinsvervangende zorgdiensten te ontwikkelen. Met betrekking tot de zorg voor ouderen en personen met een handicap blijft de vraag gesteld welke beleidsondersteuning het meest wenselijk is, inkomensondersteuning door de zorgverzekering of een systeem van verstrekkingen van diensten. Zorg verschijnt dus steeds meer als een ‘nieuw sociaal risico’ dat onvoldoende gedekt wordt in het socialebeschermingssysteem. Bij het uittekenen van een coherente socialebeschermingswijze zijn drie issues in het geding. Ten eerste is er de vraag naar de betaalbaarheid. Over de gevolgen van de veroudering voor de kosten van de gezondheidszorgen zijn de meningen verdeeld. Volgens sommigen neemt met de veroudering het aantal ongezonde levensjaren sneller toe dan de gezonde. Anderen menen dat gezonde en ongezonde levensjaren elkaar in evenwicht zullen houden, omdat de komende generaties ouderen hoger geschoold zullen zijn, minder en in betere arbeidsomstandigheden zullen gewerkt hebben, meer aan preventie zullen gedaan hebben en betere medische behandelingen zullen gekend hebben dan hun voorgangers. Vaststaat wel dat er belangrijke verschuivingen zullen optreden binnen het pakket van gezondheidszorgen én dat de kosten die verband houden met zorgafhankelijkheid snel en in belangrijke mate zullen toenemen. Zo voorspelt bijvoorbeeld een door de Europese Commissie gefinancierde microsimulatiestudie dat de uitgaven voor ‘long-term-care’ zullen verdubbelen tussen dit en 2050 in Duitsland, Italië, Spanje en het VK (2). Ten tweede is er de moeilijke vraag naar de afbakening van de zorgactiviteiten waarvoor de gemeenschap de lasten (minstens gedeeltelijk) op zich moet nemen. Het gaat hier om de vraag of behalve de heteronome arbeid (de bejaardenhelpster) ook autonome arbeid (de dochter die voor haar vader zorgt) voor geldelijke verloning in aanmerking komt. Het derde issue heeft betrekking op de vraag of de overheid een aanbod- dan wel een vraaggestuurd zorgmodel moet regisseren. In het eerste model worden diensten door de overheden gesubsidieerd; in het andere krijgen zorgbehoevenden een uitkering waarmee zij op de markt van publieke en private, formele en informele zorgverlening hun diensten kunnen gaan kopen. Elk van deze beleidskwesties heeft een impliciet, zij het niet altijd bevredigend antwoord gekregen in de vormgeving van de Vlaamse zorgverzekering. (2) ISSA-paper (?).

11

CANTILLON-NED.qxd

1/06/04

15:35

Pagina 12


2.

DE ZORGVERZEKERING IN DE BELGISCHE EN VLAAMSE ZORGARCHITECTUUR Om de ouderenzorg als nieuw sociaal risico te dekken zijn er 4 beleidsmodellen voorhanden: het aanbod van diensten, de bijstand, de verzekering en de ondersteuning van informele zorgverstrekkers. In de Vlaamse zorgarchitectuur zijn al deze modellen aanwezig: er is een ruim (zij het nog ontoereikend) aanbod van zorgvoorzieningen, gaande van thuiszorg over extra-, semi- en transmurale zorg. Het bijstandsmodel wordt gehanteerd in het systeem van Hulp aan Bejaarden en in de OCMW-tussenkomsten in de kosten van intramurale zorg. Met de nieuwe zorgverzekering beschikt Vlaanderen recent ook over het verzekeringsinstrument om zorgkosten te ondervangen: ongeacht de bestaansmiddelen kunnen alle verzekerden die door een ‘erkend’ zorgrisico getroffen worden, kostendekkende uitkeringen krijgen. Het tijdskrediet tenslotte, de PWA en de dienstencheques bieden een inkomen aan informele zorgverleners. Het tijdskrediet (als opvolger van de loopbaanonderbrekingsuitkeringen die in de jaren ’80 het daglicht zagen), de dienstencheques en de Vlaamse zorgverzekering zijn de nieuwkomers binnen de Vlaamse Zorgarchitectuur. Voor de beoordeling van deze systemen is het nog wat vroeg. Vast staat wel dat de Vlaamse zorgverzekering gezorgd heeft voor een belangrijk bijkomend structureel financieringskanaal. Er worden thans aan meer dan 100.000 zorgbehoevenden in Vlaanderen uitkeringen verstrekt van 90 à 120 EUR. Hoewel de feitelijke zorgkosten in veel gevallen beduidend hoger liggen, zijn dit geen onaanzienlijke bedragen; vergelijk ze bijvoorbeeld met de hoogte van de kinderbijslagen. De zorgverzekering heeft bovendien de intrinsieke meerwaarde het zorgrisico (althans gedeeltelijk) uit de sociale bijstandssfeer te hebben gehaald. Evenwel is duidelijk dat de jonge zorgverzekering nog lang niet is uitgekristalliseerd. De doelstelling van de zorgverzekering is om aan alle zorgbehoevenden in Vlaanderen een betaalbare en kwaliteitsvolle zorg te waarborgen. Er zijn echter goede redenen om aan te nemen dat de huidige vormgeving van de Vlaamse zorgverzekering noch financieel zeker noch sociaal doelmatig is. Hier ligt trouwens de oorzaak van het erg labiele karakter van de regelgeving sedert haar ontstaan (voor een overzicht van de belangrijke wijzigingen verwijzen we o.m. naar Vansteenkiste in dit volume). In de Vlaamse zorgverzekering is gekozen voor een forfaitair uitkeringssysteem. Dit betekent dat impliciet gekozen is om ook autonome arbeid (van de mantelzorger) in aanmerking te nemen voor tussenkomsten. Hoewel er erg goede argumenten zijn voor deze keuze (zie bv. Cantillon, 2003b) heeft dit uiteraard een belangrijke incidentie op de kostprijs (zie de artikels van Jousten en Ruz Torres in dit volume). Tegenover een te verwachte sterke toename van de kostprijs staat een onzeker financieringsdesign. Het basisstramien van de Vlaamse zorgverzekering gaat terug naar het Beveridgeaanse model van sociale zekerheid: forfaitaire bijdragen door iedereen te betalen en forfaitaire uitkeringen.De geschiedenis van met name de

12

CANTILLON-NED.qxd

1/06/04

15:35

Pagina 13


Britse sociale zekerheid heeft geleerd dat dit model niet kan werken. De reden daarvoor is erg simpel: wil men een verzekering hebben waaraan iedereen kan participeren, dan moeten de forfaitaire bijdragen erg laag gehouden worden. Derhalve blijvende de inkomsten voor het stelsel beperkt en kunnen ze nooit tot een volwaardige sociale bescherming leiden. Bovendien is het blind verdelen van forfaitaire vergoedingen (enkel rekening houdend met de graad van zorgbehoevendheid) niet erg doelmatig: er wordt geen rekening gehouden met de soort en dus de kost van de zorg die moet worden aangekocht (dat kan nogal verschillen van geval tot geval), er is ook geen enkele vorm van kwaliteitscontrole op de aangekochte zorgen en de overheid heeft geen sturingsmechanisme op de markt van zorgverlening. Om deze reden is het niet onwaarschijnlijk dat de Vlaamse Zorgverzekering in de nabije toekomst (terug) zal moeten bijgestuurd worden, zowel aan de zijde van de financiering als aan de zijde van de verstrekkingen.

3.

DE VLAAMSE ZORGVERZEKERING TUSSEN BELGIE EN EUROPA Het is geweten, de Vlaamse zorgverzekering wordt vanuit Wallonië met grote argwaan bekeken. Deze argwaan is impliciet (en soms ook expliciet aanwezig) in de bijdragen van Ruz Torres en Jousten. Er zijn, ten eerste, twijfels van juridische aard omtrent de bevoegdheid van Vlaanderen in deze materie. Twee standpunten worden hieromtrent bepleit: de zorgverzekering dekt een persoonsgebonden risico en behoort derhalve tot de Vlaamse bevoegdheidsfeer enerzijds en anderzijds het standpunt dat — gegeven de bijdragefinanciering en de betaling van bijdrage als voorwaarde voor het verkrijgen van uitkeringen — de zorgverzekering beschouwd dient te worden als een onderdeel van de sociale zekerheid waarover enkel de federale overheid een bevoegdheid heeft. Het geschil werd ten voordele van het eerste argument beslecht. Zowel de Raad van State als het Arbitragehof hebben geoordeeld dat de Gemeenschappen bevoegd zijn om een zorgverzekering te organiseren vanwege hun bevoegdheid inzake bijstand aan personen. In Wallonië blijft echter ook de vrees bestaan dat met de Vlaamse zorgverzekering een niet alleen feitelijk begin wordt gemaakt van een Vlaamse socialezekerheidstak, maar ook dat met de Vlaamse zorgverzekering een financieringskanaal wordt geopend dat de middelen van de federale sociale zekerheid zou kunnen onttrekken en derhalve zo ook een sluipende splitsing van de Belgische sociale zekerheid zou kunnen veroorzaken. Voor Europa maakt de Vlaamse zorgverzekering deel uit van de sociale zekerheid. Ze is derhalve onderworpen aan de Verordening 1408, die enerzijds stelt dat alle sociale verzekeringen moeten opengesteld worden voor al wie in Vlaanderen werkt (en niet alleen voor zij die er wonen zoals thans het geval is in de zorgverzekering) en, anderzijds, dat sociale verzekeringen niet kunnen opgelegd worden aan wie in het buitenland werkt (zoals thans wel het geval is voor de Vlamingen die bv. in Nederland werken). De Vlaamse volksverzekering hanteert het criterium van ‘inge-

13

CANTILLON-NED.qxd

1/06/04

15:35

Pagina 14


zetenschap’ of ‘woonplaats’: voor diegenen die in het Nederlandse taalgebied wonen is de zorgverzekering een verplichte verzekering, ongeacht de plaats waar men werkt (zie hiervoor de omstandige beschrijving in de bijdrage van Vansteenkiste in dit volume). Dit druist in tegen het werklandbeginsel dat door Europa wordt gebruikt. Onder meer om deze reden werd de Vlaamse zorgverzekering in gebreke gesteld door de Europese Commissie. Dit probleem kan theoretisch worden opgelost door het eenvoudig wegwerken van het voor Europa meest kwetsbare element in de Vlaamse zorgverzekering, nl. de uitsluiting van EU-onderdanen die in Vlaanderen werken, en de insluiting van Vlamingen die in het buitenland werken (zie voor een omstandig argument Vansteenkiste in dit volume). Intussen werd het decreet ook in deze zin aangepast. Dat betekent dat voortaan de zorgverzekering verplicht zal worden opgelegd aan alle Europese onderdanen die in Vlaanderen werken (met uitsluiting van de inwoners van de Franstalige en Duitstalige Gemeenschap) en, omgekeerd, dat de verzekering niet langer opgelegd wordt aan Vlaamse inwoners die in het buitenland (met uitsluiting van Vlamingen die in Wallonië wonen) werken. In klare taal betekent dit dat: Nederlanders, Fransen, Duitsers en ingezetenen van alle andere lidstaten verplicht verzekerd worden in de Vlaamse zorgverzekering voor zover ze in Vlaanderen werken. Dat is niet het geval voor de Walen en de inwoners van de Duitstalige Gemeenschap die in Vlaanderen werken. Het argument dat werd aangevoerd voor deze verschillende behandeling van Walen en andere EU-ingezetenen, is dat de situatie van de internationale migrant die vanuit een andere lidsstaat in Vlaanderen komt werken, niet vergelijkbaar is met die van een intra-gewestelijke ‘migrant’ die vanuit Wallonië of Brussel in Vlaanderen komt werken. Bij dit standpunt dat o.m. door Vansteenkiste in dit volume wordt verdedigd, rijst echter de vraag of met het vasthouden aan het ‘woonplaats-criterium’ voor de inwoners van België en het toepassen van het ‘werkland-beginsel’ voor de inwoners van andere lidstaten, er niet meteen een probleem naar intern Belgisch recht ontstaat. De rationale van de Europese regelgeving is immers gelegen in het totstandkomen van een economische unie waarin het vrije verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen dient gewaarborgd te worden. Deze rationale is a fortiori van toepassing binnen België, die op zichzelf ook een economische unie is. Dat betekent dat wat Europees-rechtelijk over de zorgverzekering wordt aangenomen, ook geldt in interrechtelijk verband. Het is daarom inhoudelijk moeilijk te verantwoorden dat de regels die gelden voor buitenlanders die in Vlaanderen werken, en Vlamingen die in het buitenland werken, niet zouden opgaan voor Walen en inwoners van de Duitstalige gemeenschap. De Europese regelgeving streeft er naar “een optimale allocatie van vraag en aanbod binnen de gemeenschappelijke markt te realiseren door een algehele mobiliteit van economische agenten”, en indien het grensoverschrijdende verkeer belemmerd wordt doordat in casu de Vlaamse zorgverzekering enkel van toepassing is op wie in Vlaanderen woonachtig is en niet op al wie in Vlaanderen werkt (bovendien omdat zij toepasselijk is op wie in Vlaanderen woont maar in het buitenland werkt), dan is dit a fortiori het geval voor het taalgrensoverschrijdend 14

CANTILLON-NED.qxd

1/06/04

15:35

Pagina 15


verkeer en dus ook voor de Belgische economische Unie. De nieuwe regeling neemt dus de hindernis weg voor het internationaal verkeer, maar niet voor het intranationaal verkeer. Anderzijds rijst ook de vraag of het opportuun was om nu aanpassingen aan de Vlaamse zorgverzekering door te voeren zonder de voorafgaandelijke vraag te stellen naar de financiële houdbaarheid en de sociale doelmatigheid van de Vlaamse zorgverzekering in de toekomst. Deze extra-juridische vraagstelling had mee richtinggevend moeten geweest zijn bij het formuleren van een antwoord op de ingebrekestelling, temeer omdat de Vlaamse zorgverzekering (zeker na de wijziging) in zichzelf ambivalent is (combinatie van werkland- en woonlandbeginsel en combinatie van uitkerings- en verstrekkingensysteem). Het is thans derhalve lang niet duidelijk hoe het stelsel op termijn zal worden ingepast in het Europese integratieproces.

4.

DE NOODZAKELIJKE HERORIENTERING VAN DE VLAAMSE ZORGVERZEKERING: EEN HERVORMINGSVOORSTEL De doelstelling van de zorgverzekering is om aan alle zorgbehoevenden in Vlaanderen een betaalbare en kwaliteitsvolle zorg te waarborgen. Er zijn redenen om aan te nemen dat de huidige vormgeving van de Vlaamse zorgverzekering noch financieel zeker noch sociaal doelmatig is (vandaar ook het enorm labiele karakter van de regelgeving sedert haar ontstaan). Bovendien noodzaakt ook de Europese regelgeving tot een hervorming van de zorgverzekering. Minstens één piste zou verder moeten worden onderzocht, nl. de hervorming van de Vlaamse zorgverzekering in de zin van een verstrekkingensysteem (wat het in oorsprong was). De Vlaamse zorgverzekering zou in zulk systeem de kosten compenseren die zorgbehoevenden maken wanneer zij — door de Vlaamse overheid erkende — diensten (dat kunnen ook mantelzorgers zijn) gebruiken. Dit zou kunnen gebeuren aan de hand van zorgcheques. Deze kostencompensatieverzekering zou dan kunnen gefinancierd worden door inkomensafhankelijke bijdragen. Dit systeem heeft i.v.m. het bestaande verschillende voordelen: n het is doelmatiger (want gekoppeld aan effectief gemaakte kosten voor diensten die van de overheid een kwaliteitslabel krijgen; n het is financieel zeker (want er kunnen hogere bijdragen gevraagd worden van hogere inkomens); n er is een duidelijke Vlaamse verankering (want de terugbetaling is afhankelijk van het gebruik van door de Vlaamse overheid erkende diensten en voorzieningen; dat kunnen eventueel ook mantelzorgers zijn); n gelet op het voorgaande is de toepassing van de 1408-regelgeving inzake een verstrekkingensysteem wellicht ook coherenter met een beschermingssysteem dat niet het hele grondgebied bestrijkt.

15

CANTILLON-NED.qxd

1/06/04

15:35

Pagina 16


BIBLIOGRAFIE Cantillon, B., De welvaartsstaat in de kering, Kapellen: Pelckmans, 1999, 317 p. Cantillon, B., Nieuwe sociale kwesties en de toekomst van de zorgzame en solidaire samenleving. Een voorzichtig optimistische conclusie in Cantillon, B., Elchardus, M., Pestieau, P., Van Parijs, Ph. e.a. (eds.), De nieuwe sociale kwesties, Antwerpen/Apeldoorn, Garant, 2003a, pp. 209-232. Cantillon, B., Deconstructie en reconstructie van zorgarbeid, Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, jrg. 19, 1, 2003b, p. 67-68. Jousten, A., Assurance dépendence en Belgique : réflexions d’un économiste, z.d. Pacolet, J., Hoofdstuk 6: Discussie over de introductie van een zorgverzekering, z.d. Ruz Torres, R., Aspects économiques d’une assurance dépendance en Belgique francophone et germanophone, z.d. Vansteenkiste, S., Vlaamse, Belgische en Europese sociale zekerheid. Juridische aspecten van de Vlaamse zorgverzekering, naar Belgisch en Europees recht, z.d. Vlaams Zorgfonds, Het Vlaams zorgfonds. Jaarverslag 2001-2002, Brussel, 2003. __________

16

CANTILLON-NED.qxd

1/06/04

15:35

Pagina 17


INHOUDSTAFEL DE NOODZAKELIJKE HERORIENTERING VAN DE VLAAMSE ZORGVERZEKERING 1. DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE ZORG ALS NIEUW SOCIAAL RISICO

9

2. DE ZORGVERZEKERING IN DE BELGISCHE EN VLAAMSE ZORGARCHITECTUUR

12

3. DE VLAAMSE ZORGVERZEKERING TUSSEN BELGIE EN EUROPA

13

4. DE NOODZAKELIJKE HERORIENTERING VAN DE VLAAMSE ZORGVERZEKERING: EEN HERVORMINGSVOORSTEL

15

BIBLIOGRAFIE

16

17

BREDA-NED.qxd

1/06/04

15:36

Pagina 19

WAAROM EEN ZORGVERZEKERING? DOOR

JEF BREDA Professor, Universiteit Antwerpen

1.

DE AARD VAN HET RISICO Lang niet alle volwassen personen kunnen in hun dagelijks leven voor zichzelf zorgen, althans niet in de volgende zeer basale betekenis: de eigen persoonlijke verzorging (zichzelf wassen bijvoorbeeld), het huishouden beredderen (koken bijvoorbeeld), de eigen administratie voeren of instaan voor de eigen mobiliteit (zich in huis of erbuiten zelfstandig verplaatsen). Wanneer blijvend een of meerdere van deze activiteiten van het dagelijks leven wegvallen, wordt men zorgafhankelijk. Deze beperkingen zijn op een gestandaardiseerde wijze te meten en deze vaststellingen worden reeds geruime tijd in allerlei socialezekerheidsmaatregelen en in sociale en medische zorgregelingen dan ook aangewend om uitkeringen en zorgvoorzieningen toe te kennen. Derden moeten deze activiteiten dan duurzaam overnemen en het zijn niet altijd formele voorzieningen en diensten die daarvoor instaan. Behalve op de vrijwel altijd aanwezige gezins- en familieleden blijkt uit veel onderzoek dat er inderdaad en tegelijk frequent een beroep gedaan wordt op een formeel aanbod dat publiek gefinancierd wordt én op een commercieel aanbod. In feite ontstaan er aldus zorgcircuits waarin in een veranderende mix meerdere van de genoemde instanties en actoren actief een deel van de sociale zorg voor hun rekening nemen. Zelfs bij personen die in een residentiële instelling worden opgenomen (een bejaardenhuis bijvoorbeeld), stelt men vast dat de bijdrage van de familieleden ook daar soms zeer groot blijft. Het geschetste zorgrisico kan afgegrensd worden van andere daarmee verwante of samen optredende risico’s: bij jongere personen met een handicap bijvoorbeeld bestaat er het risico dat de eigen ontwikkeling achterop blijft (opvoedings- en vormingsondersteuning) en bij volwassen personen met een handicap is er het risico dat zij niet of onvoldoende via betaalde arbeid een eigen inkomen kunnen verwerven. Uiteraard is er daarenboven en zeker bij die populatie ook de nood aan medische behandelingen en de kans op catastrofale kosten is er hoog. Het sociale zorgrisico is daarmee conceptueel afgegrensd ten opzichte van het inkomensrisico, het risico van onvoldoende eigen ontwikkeling en het medischekostenrisico.

19

BREDA-NED.qxd

1/06/04

15:36

Pagina 20


2.

HOE OMVANGRIJK IS DE GROEP ZORGAFHANKELIJKE PERSONEN? Het afbakenen van de groep van personen met een ernstige, langdurige zorgafhankelijkheid kan beleidsmatig op drie onderscheiden niveaus gebeuren. Vooreerst kan men hierbij vertrekken van een of andere geobjectiveerde vaststelling van de individuele zorgnood of -behoefte. Men kan eveneens de categorie zorgafhankelijken bepalen op het niveau van de zorgvraag zoals die door de personen zelf bij een of andere zorgverlenende instantie geformuleerd wordt. En ten slotte, kan men de categorie vastpinnen op het feitelijk gebruik van formeel verstrekte zorgvormen. Het objectiveren van de zorgbehoefte aan de hand van wetenschappelijke meetinstrumenten is in sterke mate beïnvloed door Katz, die in 1963 de Activiteiten van het Dagelijks Leven in een ADL-schaal samenbracht, waarin zes items in stijgende zin de moeilijkheid aangeven waarmee individuen hun persoonlijke zorg verrichten. Snel ontstonden er ook IADL-metingen (Instrumentele activiteiten die betrekking hebben op het zelfstandig kunnen voeren van het huishouden). Bovendien bleek dat beide vormen in elkaars verlengde liggen en dat ze samen één schaal vormen met een hoge technische waarde. In het wetenschappelijk onderzoek werden er echter snel ook andere meetinstrumenten ontwikkeld, met specifiekere meetobjectieven (bijvoorbeeld gericht op sociale vaardigheden, op communicatieve aspecten, op depressieve toestanden) en alras ontstond er een grote variëteit aan schalen die echter allemaal op een of andere manier wel schatplichtig zijn aan de initiële Katz-schaal. Deze diversiteit heeft echter wel tot gevolg dat de metingen lang niet altijd met elkaar vergelijkbaar zijn en dat daardoor de schattingen met betrekking tot wie zorgbehoeftig is, daarom alleen al uiteenlopen. Het succes van de op Katz gebaseerde metingen spreidde zich op den duur ook uit naar de bestuurlijke praktijk. Niet alleen in de zorgverlening zelf werden de schalen gebruikt, ook in de allocatiecriteria aan de hand waarvan diensten en uitkeringen worden uitgekeerd vindt men uiteenlopende versies van deze meetinstrumenten. Op internationaal vlak zijn er pogingen ondernomen om geïntegreerde schalen te ontwerpen waarin diverse domeinen aan bod kwamen en die toch hanteerbaar zijn in grootschalige surveys. Dit resulteerde in de zogenaamde WHO-Europe-schaal, die stilaan in meerdere landen en publicaties aan bod komt. In de Belgische Gezondheidsenquête van 2001 is de zorgbehoefte gemeten aan de hand van de genoemde WHO-schaal. Over een tiental ADL-functies werd aan de respondenten gevraagd of zij die activiteiten nog zelf konden uitvoeren, met enige of juist met veel moeite. De resultaten, naar leeftijd en geslacht berekend voor de Belgische thuiswonenden, worden in onderstaande tabel weergegeven.

20

BREDA-NED.qxd

1/06/04

15:36

Pagina 21


TABEL 1: AANWEZIGHEID VAN LANGDURIGE FUNCTIONELE BEPERKINGEN NAAR GESLACHT EN LEEFTIJD, BELGIE, % Leeftijdscategorie 15-24 25-54 55-64

65-74

75-84

85+

Totaal

Mannen

Geen beperking Matige beperking Ernstige beperking

96,3 3,1 0,6

89,6 7,9 2,6

73,6 21,4 5,0

57,3 29,2 13,5

45,3 35,3 19,4

20,4 27,1 52,4

82,2 12,6 5,2

Vrouwen


95,3 3,3 1,4

87,1 9,8 3,1

70,4 20,5 9,1

58,6 25,3 16,0

32,6 40,9 26,4

14,1 24,1 61,8

76,3 15,0 8,7

Totaal


95,8 3,2 1,0

88,3 8,8 2,9

72,0 20,9 7,1

58,0 27,1 14,9

37,4 38,8 23,8

15,9 25,0 59,1

79,2 13,8 7,0

Berekend aan de hand van de score op tien functies (locomotie, verplaatsing in/uit bed, verplaatsing in/uit zetel, aan- en uitkleden, wassen van handen en aangezicht, eten en voedsel snijden, naar het toilet gaan, urinaire incontinentie, gehoor, gezicht). Bron: WIV, Gezondheidsenquête 2001, eigen berekeningen.

Deze cijfers laten zien dat een hoog aantal personen aangeven (zeven procent van bijna de totale bevolking) dat zij ernstig gehinderd worden in hun dagelijks leven. En bovendien stellen wij vast dat die toestand zeer sterk gecorreleerd is met de leeftijd en in bepaalde mate ook met het geslacht. Deze laatste vaststellingen komen in internationale studies ook veel voor. Maar veel hangt natuurlijk af van de gebruikte meetschaal: welke items men hanteert en waar men de cesuur legt vanaf wanneer iemand ‘ernstig’ of ‘langdurend’ beperkt is. Ook al bij een kleine afwijking in de vraagformulering, het aantal activiteiten en de gehanteerde cesuur krijgt men al snel ietwat andere cijfers. Een omvangrijk Vlaams onderzoek (LOVO) van het Centrum voor Bevolking en Gezinsstudies (CBGS), uit ongeveer dezelfde periode (2001-2002) en gericht op onder andere de zorgbehoeften van thuiswonende ouderen boven de 55 jaar, komt bijvoorbeeld op basis van een diversiteit aan schalen tot zeer uiteenlopende cijfers (Van den Boer, 2003). Afgaand op de zogeheten OESO-meetschaal (alweer een andere variant van ADL-items) bekomt men voor de ernstige zorgbehoevendheid ongeveer hetzelfde beeld als in de Gezondheidsenquête: zowel wat de absolute hoogte betreft, als de correlatie met leeftijd en het verschil tussen mannen en vrouwen. Wanneer de studie echter alleen de (vrijwel) originele Katz-schaal hanteert, bekomt men een geheel ander beeld: er is nauwelijks nog een verschil tussen mannen en vrouwen, wel blijft de zeer sterke leeftijdsband, maar de gevonden percentages zijn in alle leeftijdsklassen drastisch gedaald: in de jongste categorie (55 tot 59 jaar) telt 21

BREDA-NED.qxd

1/06/04

15:36

Pagina 22


men minder dan één procent ernstig beperkte personen, en in de oudste leeftijdsgroep (85 jaar en meer) noteert men ‘slechts’ voor de mannen 11,1 en voor de vrouwen 12,2 procent ernstig beperkte personen. De verschillen tussen die onderscheiden metingen van hetzelfde LOVO-onderzoek zijn dus extreem: enkel de correlatie met leeftijd blijft behouden, de rest van het patroon is sterk gewijzigd. Men kan eruit besluiten dat de schattingen van de omvang van de zorgbehoefte sterk beïnvloed worden door de meetinstrumenten die men in het onderzoek hanteert: wanneer men meerdere domeinen opmeet, bekomt men ook hogere aantallen én grotere verschillen tussen mannen en vrouwen (omdat culturele verschillen hier spelen). En als men de cesuur versoepelt, leidt dit eveneens naar een groter aantal personen met beperkingen. De diversiteit aan meetschalen kent natuurlijk zijn wetenschappelijke ratio. Door op andere domeinen in te zoomen, de cesuren te wijzigen en de meetwijze aan te passen, komt men andere toestanden en gedragingen op het spoor. In een beleidsperspectief overheerst natuurlijk altijd ook de allocatie van schaarse middelen en moet er veelal een of andere prioriteit, al of niet tijdelijk, worden geformuleerd. Domeinen en cesuur zijn daarom ook zeer belangrijk in de meetinstrumenten die overheden hanteren, want zij hebben een direct gevolg op de omvang van de ‘gerechtigden’. Veel beleidsinstrumenten zijn bovendien ontworpen om één specifieke zorgvorm te ordenen en mikken daarin op één specifieke toestand, domein of gedrag. Eén meetinstrument voor alle doeleinden is daarom veel te grofmazig, ook voor de beleidsvoerders. Naargelang van beleidsdoelstellingen zal dan gekozen worden voor een of andere versie. Er is daarom geen onmiddellijke transfert mogelijk tussen de wetenschappelijke, epidemiologische gegevens en het beleid, laat staan de uitvoeringspraktijk. Evenwel, als beleidsvoerders ervoor opteren om zorgbehoefte te kiezen als criterium voor allocatie van uitkeringen of diensten zullen zij er niet aan kunnen ontsnappen om ergens een valabel instrument te kiezen en een cesuur aan te brengen. De cijfers van de Gezondheidsenquête 2001 kunnen bijvoorbeeld fungeren als de bovenste limiet bij een inschatting van de omvang van de populatie waarvoor men wil plannen, de gegevens op basis van de originele Katz-schaal zijn zowat de onderste limiet. Beleidsmatig kan men ook een categorie afbakenen op grond van de zorgvraag die betrokkenen aan een of andere zorgvoorziening hebben gesteld. Immers lang niet alle (legitiem bevonden) zorgvragen worden meteen beantwoord: mensen moeten wachten, krijgen beduidend minder dan ze effectief nodig hebben, krijgen een substituut of verlaten de dienstverlening snel omdat ze bijvoorbeeld ontevreden zijn over de verleende zorg. Toch is er ondertussen aan de hand van weer een onderscheiden schaal — een indicatie-instrument dat gericht is op de afstemming van de 22

BREDA-NED.qxd

1/06/04

15:36

Pagina 23


gestelde zorgvraag op een of andere formele zorgvorm — een uitspraak gevallen door een gezagsvolle instantie die bevestigt dat er een legitieme nood is waaraan op een gespecificeerde manier tegemoet zou moeten gekomen worden. Om deze toestand als uitgangspunt van het beleid te kunnen maken is er een goede centrale registratie van alle zorgvragen nodig. Dit is op enkele domeinen nu wel al het geval (bijvoorbeeld in de Vlaamse gehandicaptenzorg, waarin elke vrager eerst gescreend wordt en daaropvolgend desgevallend een ‘toegangsbewijs’ ontvangt, maar niet noodzakelijk al meteen de toegang krijgt), maar op de meeste zorgterreinen is dit niet zo. De derde vorm om de zorgafhankelijkheid beleidsmatig af te bakenen bestaat in het gelijkstellen ervan met effectief gebruik van een of andere zorgvorm. Uit Belgisch en buitenlands onderzoek over sociaal zorggebruik bij ouderen weten we bijvoorbeeld dat vrijwel alle zwaar zorgbehoevenden (hoe ook omschreven en geobjectiveerd) wel een of andere formele zorgvorm gebruiken, overigens samen met enkele medische zorgvormen. Het overgrote deel zou via deze weg dan toch worden bereikt. Toch is dit niet zo eenvoudig uit te voeren: er zijn niet alleen veel zorgvormen, elk met eigen toegangsvoorwaarden en beschikbare capaciteit, zij zijn op onderscheiden (lokaal, regionaal, nationaal) niveaus geregeld en bestuurd en er is geen instantie die op één punt de informatie over gebruik registreert. En vooral, in eenzelfde behoeftetoestand blijkt dat het zorggebruik zeer uiteenlopend kan zijn: zo blijkt uit diverse onderzoekingen (Breda, 1995, Lovo, 2003) dat minstens de helft van de meest beperkte ouderen thuis wordt verzorgd en dat een minderheid gebruik maakt van een bed in een RVT. Uit het zorggebruik mag men zeker niet de zorgtoestand of de zorgbehoefte afleiden. Als men uitkeringen zou koppelen aan types ontvangen zorg (en de daaraan verbonden kosten), dan geeft men een geheel ander signaal naar de betrokkenen dan als men dit doet via de rechtstreekse erkenning van de zorgnood. In het ene geval erkent men (on-)gelijke noden in het andere geval het differentiële gebruik (en de variabele zelf te dragen kosten ervan). De keuze van een van de drie geschetste afbakeningen — nood en behoefte, vraag en zorggebruik — impliceert natuurlijk dat er onderscheiden effecten en gevolgen tot stand komen. Uitkeringen uitsluitend op grond van het noodcriterium op zich, geven de betrokkene meer keuzemogelijkheden en daardoor een potentieel bredere aanwending van de persoonlijk ontvangen gelden. Transferten op grond van effectief zorggebruik van ‘erkende’ voorzieningen ondersteunen het formele zorgaanbod dan weer. Als dat aanbod echter te beperkt is ten overstaan van het geheel van zorgvragen, dan impliceert de beleidskeuze voor het zorggebruikscriterium dat er een impliciete rantsoenering in het beleid wordt ingebouwd. Kiezen voor het noodcriterium is daartegenover kiezen voor iedereen ‘gelijk’, of men nu zijn middelen aanwendt in het formele, commerciële of informele zorgcircuit (en/of in combinatie). Het criteri23

BREDA-NED.qxd

1/06/04

15:36

Pagina 24


um van formeel zorggebruik maakt dan meestal weer dat het beleid financieel/budgettair beter beheersbaar wordt: meer dan het voorradige aanbod kan er niet worden gefinancierd. Kiezen voor het beleidscriterium ‘nood’ werkt ongetwijfeld een aanzuigeffect in de hand: (bijna) alle betrokkenen zullen een claim indienen om persoonlijke uitkeringen te krijgen en het specifieke overheidsbudget kan moeilijk anders dan open zijn. De beleidscategorie ‘zorgvraag’ leunt nu eens dichter aan bij het behoeftencriterium, een andere keer bij het zorggebruikscriterium, reden waarom we hier niet verder op ingaan. De voorgestelde beleidskeuzes vergen niet alleen een eigen technische uitwerking en administratieve uitvoering met al de mogelijke implicaties, zij hebben bovendien belangrijke gevolgen voor de direct betrokkenen, de dienstverlenende instanties en de overheid als financier en regulator. Er is echter meer: ten gronde lijkt het erop dat er feitelijk bekeken, twee onderscheiden beleidsconcepten aan de basis kunnen liggen: namelijk een keuze waarin hetzij de ‘care’, de zorgverlening en de zorgorganisatie centraal staan, dan wel de ‘cash’-optie waarin dan weer de zorgbehoeftige en zijn entourage centraal staan. Die beleidskeuzes en -opties moeten uiteraard hun vertaling krijgen op een beleidsterrein waarin er al heel wat structureringen zijn. De nieuwe opgave — een verzekering voor langdurende zorgrisico’s introduceren — moet zich voegen in een grotendeels bestaand institutioneel veld: er zijn voor de betrokken populatie en de zorgverlenende instanties al allerlei regelingen uitgewerkt. In de federale sociale zekerheid is er bijvoorbeeld al een cofinanciering van de bedden in residentiële instellingen en is er een inkomensgebonden uitkering aan zwaar zorgbehoevende ouderen. De Vlaamse sociale dienstverlening voor ouderen en andere zorgafhankelijke personen kent een inkomensgebonden bijdragesysteem. In beide regelingen zitten er dus elementen die relevant zijn voor de aanpak van deze sociale risico’s. Blijft uiteraard dat er een beleidskeuze tussen cash en care, of een zekere mengvorm ervan, kon en moest gebeuren, een keuze die gevolgen heeft voor de planmatige en uitvoerende afbakening van de categorie, voor de aan te wenden instrumenten, voor de in te zetten middelen.

3.

WELKE SOCIALE PROBLEMEN LIGGEN AAN DE GRONDSLAG? De gekende algemene achtergrond wordt uiteraard gevormd door het proces van vergrijzing van de Westerse samenlevingen, een proces dat zich diverse decennia lang zal doorzetten. Dat zal er ongetwijfeld toe leiden dat er meer voorzieningen zullen komen, er naar zorgbehoevenden meer geld zal gaan, dat er meer financiering nodig zal zijn en dat er wellicht andere geldstromen zullen moeten worden ontworpen, dat het zorgsysteem niet alleen in omvang maar ook in zijn samenhang en performantie zal moeten verbeteren.

24

BREDA-NED.qxd

1/06/04

15:36

Pagina 25


Ondertussen melden er zich bij de direct betrokkenen wel al problemen: er zijn nu al her en der wachtlijsten voor residentiële opnames. Er is echter meer: gezins- en familieleden die thuis de zorg voor hun verwanten opnemen, raken makkelijk overbelast en worden voor hun zorgwerk niet alleen nu niet financieel gehonoreerd maar worden er later door benadeeld als ze geen eigen pensioenrechten en andere sociale rechten hebben weten op te bouwen. In de sociale wetgeving zijn er al wel enkele eerste maatregelen waardoor zelf zorg opnemen tijdelijk wordt mogelijk gemaakt zonder dat dit de beroepsloopbaan en de sociale bescherming zwaar ondermijnt maar deze regelingen zullen zich nog veel verder dienen door te zetten. Het huidige gebruik van formele sociale zorg kost nog altijd veel aan de betrokkenen. In thuiszorgsituaties van zwaar zorgbehoevenden stelden wij bijvoorbeeld vast dat de eigen bijdragen, ondanks de toepassing van het systeem van inkomensgebonden bijdragen, nog altijd zeer hoog waren en zwaarder uitvielen dan de veelvuldige medische uitgaven die deze personen ook nog te dragen hebben (Breda, 1995). In de residentiële sector is de zelf te betalen kostprijs van een opname hoog, althans in verhouding met de inkomsten van de betrokkenen. Zeer grote aantallen bewoners kunnen daarom hun verblijf niet (volledig) zelf betalen en vallen terug, al of niet via de alimentatieplicht, op familie en/of op de bijstand van het OCMW. Burgers die een gemiddeld pensioen hebben, worden aldus op het einde van hun leven bijstandsafhankelijk en dit wordt in grote mate afgewezen als vernederend en als niet meer bij de tijd zijnde. Deze problematieken doen een gevoel van urgentie ontstaan, zeker met het oog op wat er stellig komen zal. Men krijgt de indruk dat er nu moet gehandeld worden om klaar te zijn tegen dat de grijze golf er in volle breedte aankomt, op het terrein van de sociale zorg net als op andere verwante terreinen, zoals de pensioenen en de medische zorg. Deze overtuigingen groeien er bovendien langs de beide kanten: de overheid in zijn ordenende en financieringsrol, de direct betrokkenen in wat zij als normale verwachtingen koesteren in onze samenleving. Het laat zich aanzien dat dat veelvoud aan problemen niet met één oplossing kan worden aangepakt: veel deelproblemen vragen wellicht een op maat gesneden benadering. Toch figureren in de mogelijke oplossingsrichtingen de bovengenoemde opties — care of/en cash — nadrukkelijk. Het care-perspectief is expliciet aangewezen daar waar het gaat over de verdere uitbouw van de voorzieningen. Nu worden de voornaamste werkingskosten, zeker van de ambulante zorgen zoals de thuiszorgdiensten en de poetshulp, uit de algemene middelen betaald. Het aandeel van de persoonlijke bijdragen van de cliënten is redelijk beperkt. Een optie om de volledige werkingskosten voortaan via de inkomsten van een verplichte zorgverzekering te laten financieren, zou wel een erg grote verandering zijn en deze lijkt daarom al zeer moeilijk haalbaar. Immers de omvang van de benodigde middelen die via deze (nieuwe) bijdragen vanuit de bevolking zouden moeten aangebracht worden, is zeer groot, en als dit hét financieringskanaal is voor 25

BREDA-NED.qxd

1/06/04

15:36

Pagina 26


deze zorg, waarom zouden de andere voorzieningen, bijvoorbeeld de hulp aan de personen met een handicap en de kinderopvang, dan ook niet via verplichte bijdragen moeten worden gefinancierd? Deze optie om de volledige werking van de sociale zorg door bijdragen te laten financieren, is in Vlaanderen nooit serieus overwogen, wel de optie om de bestaande, veel beperktere persoonlijke bijdragen van de gebruikers nader te bekijken om ze te verlichten. Voor wat de ambulante diensten betreft, zou dit bijna een gewone aanpassing van de huidige inkomensgebonden tarieven kunnen zijn, al zal dat de overheid wel extra geld kosten. Een regeling voor de residentiële dienstverlening heeft echter meer voeten in de aarde. Iedereen is het erover eens dat de woon- en huishoudkosten door de cliënt zelf zijn te dragen, zoals dat elders ook het geval is, bijvoorbeeld als men thuis wordt verzorgd. De medische meerkosten worden nu al door het federale RIZIV vergoed. Voor het aspect sociale zorg dat dan overblijft geldt in principe nu nog dat de cliënt alles zelf moet betalen, dus daar zou nog een begin van een inkomensafhankelijke bijdrageregeling voor de gebruiker moeten worden ontworpen. De Vlaamse overheid zou daar bovenop haar deel van de financiering van de residentiële sociale zorg moeten opnemen, bijvoorbeeld op een vergelijkbare basis als in de ambulante zorg nu (waarbij ongeveer eenvierde van de uitgaven door cliëntenbijdragen is gefinancierd, de overige drievierde komt uit de algemene Vlaamse middelen). Deze regeling zou de Vlaamse overheid geld kosten maar zou er wel toe leiden dat er een uniforme bijdrageregeling én financieringsregeling voor alle sociale zorgvoorzieningen zou tot stand komen. Zou het vervolgens haalbaar geacht worden om deze extra overheidsuitgaven door de gehele bevolking rechtstreeks te doen financieren via een verplichte verzekering? De vanzelfsprekende beschikbaarheid van voldoende en gevarieerde zorgvoorzieningen zou een grote voorwaarde worden om de publieke opinie te kunnen overtuigen, dus zou er een extra impuls in die richting moeten worden gegeven. Zoniet riskeert men een bestendige problematiek in het leven roepen van ‘wachtlijsten in de zorg’. Zonder een bijkomend financieringskanaal zou deze optie — meer voorzieningen én gelijke persoonlijke inkomensgebonden bijdragen bij gebruik van alle diensten — voor de overheid erg duur uitvallen. Toch blijft dan ook nog het probleem van de niet-erkenning van de andere zorgvormen: de inspanningen van het gezin en de familie, de zorg die men vanuit het commerciële circuit inkoopt. Een uniformisering van het eigen bijdragesysteem bij om het even welk formeel zorggebruik zou wel zeer precies gericht kunnen worden om dàt ene probleem wel adequaat op te lossen. De zuivere cash-optie waarbij aan iedereen die formele zorg gebruikt of juist niet, maar zich wel in een noodsituatie bevindt, een financiële tegemoetkoming wordt uitgekeerd, maakt het wel mogelijk om precies wel breed te gaan in de distributie van gelden en zo alle noodsituaties te bestrijken. Dat zal precies het draagvlak in de publieke opinie verhogen, want men ziet dat gelijke situaties tot gelijke behandeling leiden. Een als legitiem beschouwde regeling zal de verplichte financiële bijdrage 26

BREDA-NED.qxd

1/06/04

15:36

Pagina 27


voor eenieder aanvaardbaar maken én tegelijk zal dergelijke regeling de overheid niks extra hoeven te kosten: de bijdragen van de gehele bevolking kunnen en moeten volstaan om de cashoperaties uit te voeren. Zeer zichtbaar wordt er dan ‘iets’ gedaan aan het probleem, ook al is de trefzekerheid van deze oplossing wellicht minder groot dan een goed uitgewerkte, uniforme persoonlijke gebruikersbijdrage bij formele zorgconsumptie (de care-formule) zoals hierboven geschetst. De cashformule kan bovendien boven op de vele bestaande regelingen in verband met de gebruiksvoorwaarden van formele zorg ingevoerd worden (ze kan uiteraard ook met allerlei andere oplossingen worden gecombineerd): wat alweer de realiseerbaarheid verhoogt. De formule heeft dus nogal wat voordelen ten aanzien van het bestaande formele zorgsysteem, de budgettaire situatie van de overheid én ten aanzien van de legitimiteit bij de bevolking. En ze sluit allerlei lange termijnperspectieven niet uit, bijvoorbeeld een verdere integratie in de/een socialezekerheidsformule, de groei naar een volledige financiering van alle uitgaven voor formele zorg en de verfijning van de doelmatigheid bij het oplossen van de kosten van zorggebruik van welke aard dan ook.

4.

DE VLAAMSE ZORGVERZEKERING, IN TWEE STAPPEN GOED VAN START Er is op beleidsniveau nooit ernstig overwogen om een federale zorgverzekering te organiseren, wat meteen impliceerde dat men buiten de bestaande institutionele kaders van de (federale) sociale zekerheid moest terechtkomen en dat er dus een nieuw kader moest worden geschapen. Dat daardoor een tijdlang institutionele (en zelfs constitutionele) discussies zouden ontstaan, was wel meteen duidelijk (wie wat mocht doen in dit federale land) én dat er nieuwe (Vlaamse) uitvoeringsstructuren zouden moeten worden opgericht. De politieke keuze is gemaakt ten voordele van hoofdzakelijk de cash-optie. Personen met een aantoonbare nood in de thuissituatie krijgen een maandelijkse uitkering. In een latere maar vooraf vastgelegde fase zou men de uitkering ook uitbreiden naar personen in residentiële zorgsituaties. Er is een verplichte forfaitaire bijdrage voor (vrijwel) alle volwassenen ingevoerd, zodanig dat er een nieuw financieringskanaal is ontstaan. De bijdrage lag laag (tien euro per jaar) maar de beslissing werd toch voorgesteld alsof die er zou toe leiden dat er zo een centrale reserve zou worden opgebouwd tegen dat de vergrijzing in de komende jaren volop zijn uitwerking zou krijgen. In de publieke opinie waren er nauwelijks tot geen afwijzende reacties. In de vormgeving stond het zuivere noodcriterium toch niet zeer centraal: de vaststelling van de nood van de persoon met beperkingen gebeurt, ongetwijfeld uit efficiencyoverwegingen, aan de hand van meetinstrumenten die gebruikt worden om de toegang en/of financiering van zorgvoorzieningen te regelen. De rechthebbende persoon moet bovendien de formele zorguitgaven bewijzen om (eventueel slechts een deel van) een uitkering te krijgen en de afhandeling van de dossiers verloopt grotendeels via bestaande locale instellingen die een rol in de organisatie van forme27

BREDA-NED.qxd

1/06/04

15:36

Pagina 28


le zorg opnemen. Er was wel de mogelijkheid om de bijdragen én uitkeringen naar eigen voorkeur via verzekeringsmaatschappijen te regelen, maar slechts een uiterst kleine minderheid van de bevolking koos deze weg. Het stelsel zit dus ingebed in de bestaande zorgsector, zij het dat hierin niet de zorgaanbieders maar wel de instanties van de sociale zekerheid (de mutualiteiten) en het OCMW voorop staan. Op het centrale niveau werd een aantal nieuwe instellingen opgericht om het beheer van het stelsel op te nemen. In de initiële startfase werd een deel van de uitkering niet opgehangen aan het simpele gebruik van zorgvoorzieningen: behalve het laten verdwijnen van de leeftijdsvoorwaarde (niet meer alleen ouderen, bijna alle personen met een zware functionele beperking komen in aanmerking) voorzag men ook een aparte uitkering voor de informele zorger die niet met zorguitgaven moest worden gestaafd. Deze kon, weliswaar op naam van de persoon met beperkingen, van een aparte uitkering genieten en dat meteen op verklaring en zelfs in combinatie met de uitkering van de rechthebbende. Zowel de aanbetalingen als de aanvragen en de uitbetalingen werden snel een succes. De hoge take-up verwonderde wel de politieke wereld maar kon niet verrassend worden genoemd. Uit vooruitberekeningen was al gebleken dat de vraag zo hoog kon zijn (Breda en Geerts, 2000) en dat het combinatiescenario — zowel een uitkering voor de persoon met beperkingen als voor een informele zorger — zeer frequent zou voorkomen. Immers zwaar zorgbehoevenden thuis, gebruiken vrijwel allemaal formele zorgvoorzieningen en kunnen in hun toestand precies maar thuisblijven als er ook een informeel netwerk aanwezig is. Als de uitkering bovendien zonder veel voorwaarden wordt toegekend en via bemiddeling van instanties die toch al in de dagelijkse zorg betrokken zijn, treden er weinig remmingen op bij de familieleden. Het stelsel dreigde snel te bezwijken onder dit succes en aanpassingen werden er al na korte tijd doorgevoerd. De bijdragen werden fors opgetrokken (naar 25 euro per persoon per jaar) zonder dat dit in de publieke opinie kritisch werd onthaald. De uitkeringen werden naar vorm en structuur min of meer grondig hervormd en enigszins ingeperkt. Er werd in de thuissituatie geen onderscheid meer gemaakt tussen een ‘gewone’ uitkering en een uitkering voor de informele zorger. Een keer één bedrag, en bovendien zonder dat er zorguitgaven moesten worden bewezen. Daarmee is de administratieve last bedwongen en de formele zorg-connotatie weggelaten, maar de uitkeringen zullen voor velen nu wel lager zijn geworden. Protest was er nu wel, van de kant van de georganiseerde informele zorgers. Zoals gepland werd de werking verruimd naar de residentiële zorggebruiker, en de ene, hogere uitkering, wordt zonder omwegen toegekend als men in een dergelijke instelling verblijft. Hier is de formele zorg-con-

28

BREDA-NED.qxd

1/06/04

15:36

Pagina 29


notatie dan weer toegenomen. De beleidsvoerders gaan er kennelijk van uit dat rusthuisbewoners hoe dan ook hoge zorguitgaven kennen en dat de nood er evident aanwezig is. Ondanks de algemeen hogere bijdragen en de verlaagde uitkeringen in de thuissituatie is er geen frontale aanval op het stelsel ontstaan maar wordt de snelle aanpassing eerder gezien als het uit opgedane ervaring leren van een beleidsinnovatie. De introductie van de Vlaamse zorgverzekering is administratief vrijwel perfect verlopen, langs de gekende wegen van uitvoerende instellingen die al in het bestaande zorgstelsel functioneerden, en op het centrale niveau via de snel presterende nieuwe instellingen. Het succes bij de beoogde doelgroep is groot: de take-up is er maximaal en de uitgekeerde bedragen zijn toch betekenisvol, al zullen daarmee de kosten voor velen lang niet volledig worden gedekt. De mate van doelmatigheid is niet gekend maar lijkt moeilijk voor de meerderheid van de rechthebbenden en hun informele zorgers te kunnen volstaan. De houdbaarheid bleek snel problematisch maar is daadkrachtig bijgestuurd én met de steun van de publieke opinie en de politieke wereld. De nieuwe en na de snelle hervorming verruimde financiële stroom zou nu wel naar reservevorming kunnen leiden en zelfs andere bestedingen in de hand kunnen werken. De positie van het bestaande zorgstelsel lijkt door de introductie van de Vlaamse zorgverzekering versterkt te zijn want de aanbetalingen en de uitkeringen verlopen grotendeels langs hen. De nieuwe sociale verzekering is eigenlijk boven op het bestaande zorgstelsel gebouwd: het functioneert er inhoudelijk naast en is eerder een aanvulling en correctie zonder de basisuitgangspunten van het bestaande sociale zorgstelsel in vraag te stellen. De problemen van de sociale zorgsector zijn er maar voor een beperkt deel mee opgelost. Zeker alle zwaar functioneel beperkte personen komen in aanmerking maar de plaats van de informele zorger is toch weer ondergeschoven geraakt. Naar de toekomst toe, en dat is op dit terrein zeer relevant, stelt zich naast het doelmatigheidsprobleem in ieder geval ook de houdbaarheidskwestie. Zeker als men zou beslissen om bijvoorbeeld de uitkeringen te verfijnen en te verhogen om zo de doelmatigheid te verbeteren, dan komt het financiële evenwicht mogelijks in gevaar.

29

BREDA-NED.qxd

1/06/04

15:36

Pagina 30


Op zijn lauweren kan de overheid niet rusten want allerlei zorginterne kwesties blijven zich stellen, op het Vlaamse niveau — de zorgcapaciteit verhogen a rato van de toename van de veroudering bijvoorbeeld — net als op het federale niveau waar in synergie zorginhoudelijke kwesties moeten aangepakt worden. Er zal telkens nog een echt zorgbeleid moeten worden gevoerd. Niettegenstaande de Vlaamse zorgverzekering nu een stelsel is dat als een mantel over het bestaande sociale zorgstelsel is gelegd, sluit dit grondige zorginhoudelijke wijzigingen in de toekomst niet uit. Binnen het ontworpen kader zou dit stelsel verder kunnen doorgroeien naar bijvoorbeeld het Duitse model waarbij de rechthebbende persoon werkelijk de keuze kan maken om zelf de zorg te organiseren (want een hoog bedrag ligt dan klaar om zorg in te kopen, ondermeer via een informele zorger die wel een sociaal statuut krijgt) dan wel om een beroep op een formeel zorgpakket te doen. Een duidelijke keuze op persoonlijk vlak tussen care en cash dus. Om zo ver te geraken zal de Vlaamse financieringsbasis wel erg grondig verhoogd moeten worden en moet de verhouding met het sociale zorgstelsel wel grondig worden herdacht. Maar er is nu een kader van financiering en een uitkeringsorganisatie. Ook andere keuzes dan het Duitse systeem lijken naar de toekomst toe verzoenbaar te zijn met het huidig kader, bijvoorbeeld naar Nederlands model, waar deze sociale zorg binnen in de klassieke sociale zekerheid zit. Bovenal, los van het institutionele gekibbel, is er de blijvende hoge legitimiteit: er is geen rivaliserend concept zichtbaar, de aanpassingen worden breed zij het niet volledig geaccepteerd als goed beleid, de erg zichtbare performantie wordt als positief bestempeld. Het nieuwe stelsel is al geïnstitutionaliseerd. __________

30

BREDA-NED.qxd

1/06/04

15:36

Pagina 31


BIBLIOGRAFIE Breda, J., Crets, S. en Lauwereys, L., Optimalisering van de zorgcircuits van hulpbehoevende hoogbejaarden, Brussel, Federale Diensten voor Wetenschapsbeleid, 1995. Breda, J. en Geerts, J., Aanvullende expertenstudie inzake de externe kostprijs van de implementatie van de Zorgverzekering, Antwerpen, 2000. Breda, J. en Geerts, J., Care dependency and non-medical care use in Flanders, Archives of Public Health, 59, 2001, pp. 329-346. Van den Boer, L., Hulp nodig?, Brussel, CBGS, 2003, p. 6. __________

31

BREDA-NED.qxd

1/06/04

15:36

Pagina 32


INHOUDSTAFEL WAAROM EEN ZORGVERZEKERING?

32

1. DE AARD VAN HET RISICO

19

2. HOE OMVANGRIJK IS DE GROEP ZORGAFHANKELIJKE PERSONEN?

20

3. WELKE SOCIALE PROBLEMEN LIGGEN AAN DE GRONDSLAG?

24

4. DE VLAAMSE ZORGVERZEKERING, IN TWEE STAPPEN GOED VAN START

27

BIBLIOGRAFIE

31

VANSTEENKISTE-NED.qxd

1/06/04

15:39

Pagina 33

VLAAMSE, BELGISCHE EN EUROPESE SOCIALE ZEKERHEID JURIDISCHE ASPECTEN VAN DE VLAAMSE ZORGVERZEKERING, NAAR BELGISCH EN EUROPEES RECHT DOOR

STEVEN VANSTEENKISTE Directeur, ING Insurance

1.

INLEIDING: EEN ROMMELIG MAAR ORIGINEEL DECREET Op 30 maart 1999 stemde het Vlaamse Parlement het decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering (1). Daarmee werden de fundamenten gegoten voor een Vlaamse sociale verzekering met betrekking tot niet-medische kosten die het gevolg zijn van afhankelijkheid. De genese van de zorgverzekering kan niet los gezien worden van het pre-electorale klimaat waarin ze tot stand kwam. Vanuit de meerderheidsfracties (CVP-SP) werd in het najaar van 1998 een voorstel van decreet ingediend, korte tijd daarna volgde een concurrerend voorstel van decreet uit de VLD-fractie (2). Omwille van de nakende ontbinding van het parlement werd de behandeling van het decreet op een drafje afgewerkt. In het licht van de verkiezingsstrijd bleek elke fractie bovendien wel een goede reden te hebben om niet tegen te stemmen. De Vlaamse socialisten waren zelfs al zo ver geweest om de zorgverzekering in de verkiezingsstrijd als een verworvenheid voor te stellen (3). Het decreet werd in de plenaire vergadering met quasi-unanimiteit goedgekeurd (4). De verkiezingskoorts en de ontroerende unanimiteit die er het gevolg van was, hebben geleid tot een decreet dat weliswaar een aantal krachtlijnen vastlegt, maar dat heel veel opties ter invulling aan de Vlaamse regering overlaat, onder meer wat betreft de financiering (systeem én omvang), de uitvoeringsorganisatie, de doelgroep, de vaststelling van de zorgbehoevendheid, enzovoort. In de parlementaire voorbereiding (1) B.S. 28 mei 1999. (2) Voorstel van decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering, van de heer Guy Swennen en mevrouw Sonja Becq c.s., Parl. St., Vl. Parl., 1998-1999, nr. 1239/1; Voorstel van decreet houdende de invoering van een zorgverzekering voor zorgbehoevenden, van mevrouw Yolande Avontroodt en de heren André Denys, Dirk Van Mechelen en Etienne De Groot, Parl. St.,Vl. Parl., 1998-1999, nr. 1281/1; De VLD had overigens reeds begin 1997 een analoog voorstel van decreet ingediend, Parl. St., Vl. Parl., 1996-1997, nr. 531/1. (3) Zie hierover Parl. St., Vl. Parl., 1998-1999, nr. 1239/7, p. 7-8. (4) Op 113 aanwezigen stemden 112 voor en was er één onthouding! Parl. Hand., Vl. Parl., Hand., Plenaire vergadering 17 maart 1999, 1998-1999, nr. 43, p. 27 e.v.

33


1/06/04

15:39

Pagina 34


werd daarom terecht gesproken van een ‘kaderdecreet’ (5). Van een kaderdecreet zou men mogen verwachten dat de grote politieke keuzes door het parlement worden gemaakt terwijl de concrete uitvoering van de regeling aan de regering wordt gedelegeerd. In het geval van de zorgverzekering blijft het ‘kaderdecreet’ echter in gebreke om een aantal essentiële keuzes te maken. Dit gebrek werd overigens slechts ten dele goedgemaakt door de latere wijziging van het decreet (6). Het resultaat is een decreet dat hinkt op tegenstrijdige gedachten en dat wel talloze problemen in de uitvoering moest opleveren. We zullen deze (vast)stelling hierna verder onderbouwen. Laten we er hier slechts op wijzen dat ook de Raad van State merkte op dat het decreet voorziet in een wel zeer ruime delegatie van bevoegdheden aan de Vlaamse regering en dat het decreet niet volstaat om de zorgverzekering operationeel te maken (7). Dat de uitvoering niet eenvoudig zou zijn, moge reeds blijken uit het feit dat de zorgverzekering, volgens het decreet, op 1 januari 2000 van start zou gaan (8), terwijl het effectieve startschot er pas twee jaar later zou komen. Maar ook vandaag kan bezwaarlijk beweerd worden dat de zorgverzekering een zekere stabiliteit heeft gevonden. De Vlaamse zorgverzekering mag dan geen toonbeeld van zorgvuldige legistiek zijn, ze is in ieder geval wel een uitermate boeiend experiment. De Vlaamse zorgverzekering is immers in meer dan één opzicht merkwaardig en in een aantal opzichten zelfs uniek. Zo is de Vlaamse zorgverzekering de eerste sociale verzekering die op het niveau van een deelstaat wordt georganiseerd. Dit is niet alleen het geval in de Belgische context maar ook in die van de Europese Unie. De zorgverzekering is daardoor ook de eerste gedecentraliseerde sociale verzekering die onder het toepassingsgebied van EG-Verordening 1408/71 valt. Voorts kan gezegd worden dat de zorgverzekering in de Belgische context een nieuw sociaal risico invoert, dat ze een nieuwe vorm van uitvoeringsorganisatie in het leven heeft geroepen waarbij zowel ziekenfondsen als particuliere verzekeringsmaatschappijen een rol spelen, en dat voor het eerst minstens de mogelijkheid tot kapitalisatie in een sociale verzekering werd voorzien. In het onderstaande lichten we deze bijzonderheden van de zorgverzekering verder toe. Vooreerst proberen we de aard van de zorgverzekering vast te stellen. Vermits het decreet vele mogelijkheden openlaat is dit onvermijdelijk een momentopname. Vervolgens schetsen we de constitutionele bevoegdheidsverdeling die de Vlaamse Gemeenschap heeft toegelaten deze ‘sociale verzekering’ in het leven te roepen, hoe-

34

(5) Parl. St., Vlaams Parlement, 1998-1999, nr. 1239/7, p. 9 e.v. (6) Decreet van 18 mei 2001 tot wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, B.S. 28 juli 2001. (7) Raad Van State, advies van 17 december 1998, nr. L.28.583/3, Parl. St., Vl. Parl., 1998-1999, nr. 1239/3, p. 14: “De gehanteerde techniek heeft tot gevolg dat het voorstel het aan de regering overlaat regelingen te treffen met betrekking tot essentiële aspecten van de zorgverzekering. Het zou beter zijn dat de decreetgever ten minste de criteria zou aangeven op grond waarvan de regering telkens van de haar toegekende bevoegdheden gebruik zou kunnen maken”. (8) Artikel 24 van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, B.S. 28 mei 1999.


1/06/04

15:39

Pagina 35

VLAAMSE, BELGISCHE EN EUROPESE SOCIALE ZEKERHEID ...

wel ‘sociale zekerheid’ een exclusief federale bevoegdheid is gebleven. Daarna bekijken we de Vlaamse zorgverzekering met een Europese bril. In dit deel hebben we het vooral over de vraag of de zorgverzekering al dan niet onder de toepassing valt van EG-Verordening 1408/71. De rode draad in het verhaal is de notie ‘sociale zekerheid’. Om die reden hebben we de volgende hoofdstukken respectievelijk de titel Vlaamse, Belgische en Europese sociale zekerheid meegegeven.

2.

VLAAMSE SOCIALE ZEKERHEID De Vlaamse zorgverzekering vindt haar basis in het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering (9), zoals gewijzigd bij het decreet van 18 mei 2001 (10). Een reeks herhaaldelijk gewijzigde besluiten van de Vlaamse regering vervolledigt de regelgeving (11). Deze wetgeving laat zich niet gemakkelijk ontcijferen. De geduldig spellende lezer parafraseert uiteindelijk Martinus Nijhoff: “De wetgever mijmert gekkepraat. Lees maar, er staat niet wat er staat”. Het hermetische karakter van het decreet over de zorgverzekering is uiteindelijk te wijten aan het feit dat de decreetgever bij herhaling hinkt op twee gedachten en niet in staat bleek heldere keuzes te maken. In het onderstaande proberen we ons niet te laten ontmoedigen en toch op zoek te gaan naar de ware aard van de Vlaamse zorgverzekering, doorheen de wijzigende teksten van het decreet en de uitvoeringsbesluiten.

2.1.

HET SOCIALE RISICO: KOSTEN VOOR NIET-MEDISCHE HULP- EN DIENSTVERLENING Het risico waartegen de zorgverzekering dekking biedt zijn de “kosten voor nietmedische hulp- en dienstverlening”. De gebruikte terminologie wordt toegelicht in artikel 2 van het decreet. Niet-medische hulp en dienstverlening is “de hulp en bij-

(9) B.S. 28 mei 1999. (10) Decreet van 18 mei 2001 tot wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, B.S. 28 juli 2001. (11) Besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende de erkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en de tenlasteneming in het kader van de zorgverzekering , B.S. 20 maart 2002, gewijzigd bij BVR 14 december 2001, B.S. 25 april 2002, gewijzigd bij BVR 25 oktober 2002, B.S. 28 november 2002, gewijzigd bij BVR 13 december 2002, B.S. 29 januari 2003, gewijzigd bij BVR 9 mei 2003, B.S. 30 mei 2003; Besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende de regeling van de uitvoering van de tenlastenemingen in het kader van de zorgverzekering, B.S. 8 maart 2002, gewijzigd bij BVR 25 oktober 2002, B.S. 28 november 2002, opgeheven bij BVR 13 december 2002, B.S. 29 januari 2003; Besluit van de Vlaamse regering van 19 oktober 2001 houdende de voorwaarden van de vaststelling, de uitbetaling en de terugvordering van de subsidies van de zorgkassen in het kader van de zorgverzekering voor de jaren 2001 en 2002, B.S. 13 december 2001, gewijzigd bij BVR 14 juni 2002, B.S. 27 juli 2002, gewijzigd bij BVR 5 juli 2002, B.S. 18 juli 2002, gewijzigd bij BVR 24 januari 2003, B.S. 27 februari 2003; Besluit van de Vlaamse regering van 14 februari 2003 houdende de voorwaarden van de vaststelling, de uitbetaling en de terugvordering van de subsidies van de zorgkassen in het kader van de zorgverzekering voor het jaar 2003, B.S. 20 maart 2003.

35


1/06/04

15:39

Pagina 36


stand verleend door derden aan een persoon met een verminderd vermogen tot zelfzorg in residentieel, semi-residentieel of ambulant verband”. Het verminderd zelfzorgvermogen is “de toestand van een persoon van wie de mogelijkheden tot zelfzorg zijn aangetast”. Onder zelfzorg wordt dan weer verstaan “de beslissingen en de acties van een natuurlijke persoon in het dagelijkse leven met het oog op het voorzien in de basisbehoeften, en de daarbij aansluitende activiteiten die voornamelijk betrekking hebben op de uitvoering van huishoudelijke activiteiten en de mogelijkheid om sociale contacten te leggen, zich te ontplooien en zich te oriënteren in tijd en ruimte”. Hier wordt dus het door de zorgverzekering gedekte risico omschreven en daardoor wordt het meteen een sociaal risico. De verzekering tegen het omschreven risico wordt doorgaans bestempeld als een ‘afhankelijkheidsverzekering’ of ‘zorgverzekering’. Dat wil zeggen een verzekering tegen het risico ‘afhankelijkheid’ of ‘niet-zelfredzaamheid’, wat het niet meer zelfstandig kunnen vervullen van een aantal dagelijkse handelingen veronderstelt. De afhankelijkheid brengt de nood aan niet-medische hulp van een derde persoon met zich mee, alsmede eventueel ook andere extra uitgaven die het gevolg zijn van de verminderde zelfredzaamheid. Het zijn die kosten die geheel of gedeeltelijk door een afhankelijkheidsverzekering worden gedekt (12). Het aldus omschreven sociale risico kan op diverse manieren bestreden worden en dat wordt het ook. Vooreerst kan gewezen worden op de meest volledige dekking van dit risico. Deze is opgenomen in de arbeidsongevallenwet. Het slachtoffer van een arbeidsongeval kan aanspraak maken op een bijkomende vergoeding “indien de toestand van de getroffene volstrekt de geregelde hulp van een ander persoon vergt” (13). Vervolgens worden onvermijdelijk in de federale ziektekostenverzekering ook een aantal prestaties gedekt die strikt genomen tot het domein van de nietmedische kosten kunnen gerekend worden. Waar ligt trouwens de exacte grens? (14). Tenslotte bieden ook andere regelingen enig soelaas tegen het afhankelijkheidsrisico, zoals de federale toelagen aan personen met een handicap en de tegemoetkomingen aan bejaarden, de tussenkomsten van het Vlaams Fonds voor sociale

(12) Bertels, J., en Cocquyt, W., De zorgverzekering voor ouderen. De situatie in vijf Europese landen, Maklu, Antwerpen/Apeldoorn, 1993, p. 11 e.v.; Bertels, J., en Cocquyt, W., ‘Niet-zelfredzaamheid van bejaarden: een nieuwe uitdaging?’, in Instituut Sociaal Recht, De Sociale Zekerheid Herdacht, Mys en Breesch/Universitaire Pers Leuven, Gent/Leuven, 1992, p. 74-75; Pacolet, J., e.a., De financiering van de bejaardenzorg: nood aan een afhankelijkheidsverzekering?, HIVA, 1994, p. 5 e.v.; Van Buggenhout, B., e.a., De afhankelijkheidsverzekering, Die Keure, Brugge, 1994. (13) Artikel 24, vierde lid, van de arbeidsongevallenwet van 10 april 1971. (14) Van Buggenhout, B., o.c., p. 5 en de daar opgesomde voorbeelden.

36


1/06/04

15:39

Pagina 37


integratie van personen met een handicap (15), de subsidiëring van rusten verzorgingstehuizen en uiteindelijk de tussenkomsten van het OCMW in de kosten voor ziekenhuizen en rusten verzorgingstehuizen. Blijft de vaststelling dat er voorafgaand aan de zorgverzekering geen regeling bestaat die het afhankelijkheidsrisico op een omvattende wijze voor alle mogelijke getroffenen dekt. De Vlaamse zorgverzekering speelt bijgevolg ongetwijfeld in op een reële behoefte. De invulling van die behoefte op het niveau van de Vlaamse Gemeenschap impliceert noodzakelijkerwijze een scheiding tussen het risico van de ‘medische kosten’ in de ziektekostenverzekering en het afhankelijkheidsrisico. De beperking tot kosten voor ‘niet-medische’ zorg moet de zorgverzekering immers weghouden uit het vaarwater van de ziektekostenverzekering die een exclusief federale bevoegdheid is (infra). Het moge duidelijk zijn dat dit een politieke keuze is. Technisch gezien kan de afhankelijkheidsverzekering immers ook perfect, of althans toch beter, ingebouwd worden in de ziektekostenverzekering. De voorstanders van een Vlaamse zorgverzekering zijn overigens niet noodzakelijkerwijs tegenstanders van het samenvoegen van ziektekosten- en afhankelijkheidsverzekering. De afgelopen jaren werd door het Vlaams parlement en door de Vlaamse regering immers herhaaldelijk de eis geformuleerd van een communautarisering van de ziektekostenverzekering. In dat licht zullen sommigen de Vlaamse zorgverzekering ongetwijfeld ook zien als een tactische zet in afwachting van de splitsing van de ziektekostenverzekering (16).

2.2.

DE TECHNIEK: SOCIALE VERZEKERING OF SOCIALE BIJSTAND? De benaming ‘zorgverzekering’ suggereert dat het hier gaat om een sociale verzekering. Nochtans is deze ‘zorgverzekering’ gebaseerd op de gemeenschapsbevoegdheid inzake ‘bijstand aan personen’. Los van de bevoegdheidskwestie die verder aan bod komt, proberen we hier de inhoudelijke aard van de zorgverzekering te bepalen.

(15) Voor de bevoegdheidsverdeling inzake het beleid ten aanzien van personen met een handicap zie Pieters, D., en Vansteenkiste, S., “De verdeling van de bevoegdheden inzake gehandicaptenbeleid tussen Staat, Gemeenschappen en Gewesten”, p. 1-16 in Van Buggenhout, B., (ed.), Handicap en integratie. Het nieuw Vlaams fonds voor de sociale integratie van personen met een handicap, Die Keure, Brugge, 1991. ISBN 90-6200-454-7. (16) Voor een bespreking van het debat over de communautarisering van de ziektekostenverzekering, zie Poirier, J., en Vansteenkiste, S., “Het debat over de federalisering van de sociale zekerheid in België: spiegel van de wil tot samenleven?”, Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, juni 2000; Vansteenkiste, S., Het gezondheidsbeleid, in de reeks De bevoegdheidsverdeling in het federale België, Die keure, Brugge, 2001, p. 141 e.v.

37


1/06/04

15:39

Pagina 38


De sociale verzekering en de sociale bijstand worden doorgaans op basis van twee criteria van elkaar onderscheiden, die beide verband houden met de verzekeringsidee: enerzijds de financiering en anderzijds de vraag of de behoefte van de betrokkene bij het toekennen van een prestatie enige rol speelt (17). Terwijl sociale bijstand uit de algemene middelen gefinancierd wordt, wordt de sociale verzekering (overwegend) gefinancierd uit bijdragen van werkgevers en werknemers, van andere professionele groepen zoals zelfstandigen, of zelfs uit bijdragen van de gehele bevolking. Zo zit in de sociale verzekering, minstens in theorie, steeds een verwijzing naar de idee van ‘verzekering’, in die zin dat er een bepaalde band bestaat tussen het (sociale) risico, de bijdrage (premie) en de prestatie (schadevergoeding). Die verzekeringsidee wordt in de sociale verzekering uiteraard gecorrigeerd door de introductie van solidariteitselementen. In een pure socialeverzekeringslogica hangt het recht op een prestatie niet af van de subjectieve behoefte van de verzekerde. Er is geen ruimte voor een inkomens- of middelentoets. In de sociale bijstand daarentegen, worden de prestaties gericht op de meestbehoevenden door middel van dergelijke inkomens- of middelentoetsen. In de praktijk vinden we uiteraard heel wat regelingen die kenmerken bevatten van zowel sociale verzekering als sociale bijstand. De zogenaamde ‘demogrant’ is de meest karakteristieke mengvorm. Een demogrant wordt weliswaar gefinancierd uit de algemene middelen maar de prestaties hangen niet af van een inkomens- of middelentoets (18). In dit perspectief is de Vlaamse zorgverzekering als een sociale verzekering of als een quasi-demogrant te beschouwen. Het gaat duidelijk niet om een vorm van sociale bijstand, daar geen enkele middelen- of inkomenstoets wordt gehanteerd. Voor wat de financiering van het stelsel betreft voorziet het decreet voornamelijk in enerzijds een financiering uit de algemene middelen en anderzijds een financiering uit ‘solidaire bijdragen’. Deze zogenaamde ‘ledenbijdrage’ is in de uitvoering geconcipieerd als een forfaitaire bijdrage verschuldigd door elke aangeslotene die de leeftijd van 25 jaar heeft bereikt. Voor 2003 is de bijdrage gelijk aan € 25 per persoon, voor een aantal specifieke categorieën van personen geldt een verminderde bijdrage

(17) Cfr. Berghman, Jos, “Basic concepts of social security”, in Pieters, Danny, (ed.), Social Security in Europe, Bruymant/Maklu, Brussel/Antwerpen, 1991, p. 32 e.v. (18) Heel wat kinderbijslagregelingen in de wereld zijn zogenaamde ‘demogranten’.

38


1/06/04

15:39

Pagina 39


van € 10 (19). Het is duidelijk dat de ledenbijdrage onvoldoende is om de uitgaven van de zorgverzekering te dekken en dat het leeuwendeel van de middelen nog steeds komt uit de overheidsdotatie. Over het zogenaamde ‘solidaire’ van die bijdrage is overigens heel wat te doen. In een minimale interpretatie kan men erop wijzen dat alle aangeslotenen eenzelfde bijdrage betalen, dus los van hun risico op afhankelijkheid. Hierin schuilt reeds een belangrijke vorm van solidariteit, doordat bijvoorbeeld een 25-jarige dezelfde bijdrage betaalt als een 80-plusser. In de memorie van toelichting wordt vermeld dat de bijdrage zal worden bepaald “naargelang van de draagkracht van het gezin” (20). Sommigen lezen daarin dat de bijdragen uiteindelijk aan het inkomen gebonden dienen te zijn in een progressief systeem van fiscale of andere aard (21). Het feit dat aan bepaalde categorieën nu een verminderde bijdrage wordt gevraagd, is slechts een stap in die richting. We wijzen er hier slechts op dat een progressieve parafiscaliteit voor de zorgverzekering, naar analogie met de federale inkomstenbelastingen of de Nederlandse volksverzekeringen, niet verzoenbaar lijkt met de huidige gemeenschapsbevoegdheden. Zoals we verder uiteenzetten, valt de zorgverzekering onder de gemeenschapsbevoegdheid, als persoonsgebonden aangelegenheid. Vlaamse decreten die op deze basis worden genomen, hebben kracht van wet in het Nederlandse taalgebied én ten aanzien van de instellingen gevestigd in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad die, wegens hun organisatie, moeten worden beschouwd uitsluitend te behoren tot de ene of de andere gemeenschap (22). Met andere woorden, de Vlaamse en de Franse Gemeenschap kunnen in Brussel slechts normeren ten aanzien van

(19) Decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, artikel 13. De ‘solidaire bijdrage’ is verschuldigd door elke persoon die verplicht onder de toepassing van de zorgverzekering valt en die de leeftijd van 25 jaar heeft bereikt. In de uitvoeringsbesluiten wordt dit de “ledenbijdrage” genoemd, ze wordt geïnd door de Zorgkassen. Zie artikel 15 e.v. Besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende de erkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en de tenlasteneming in het kader van de zorgverzekering, B.S. 20 maart 2002. De ledenbijdrage bedroeg € 10 voor de periode van 1 oktober 2001 tot en met 31 december 2002, zie artikel 17 van voornoemd BVR. Voor het jaar 2003 bedraagt de ledenbijdrage € 25. Degenen die op basis van artikel 37, §1 tweede lid en §19, van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen (14 juli 1994) recht hebben op de verhoogde verzekeringstegemoetkoming, betalen slechts € 10 als ledenbijdrage. Zie artikel 1, Besluit van de Vlaamse regering van 25 oktober 2002 tot wijziging van het Besluit van de Vlaamse Regering van 28 september 2001 houdende de erkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en de tenlasteneming in het kader van de zorgverzekering, B.S. 28 november 2002. (20) Er is sprake van de draagkracht van ‘het gezin’. Daarbij kan opgemerkt worden dat in de vigerende regeling de Vlaamse Zorgverzekering ‘het gezin’ niet kent, zowel de rechten als plichten worden op individuele basis opgebouwd. Zo is er nergens sprake van een gezinsbijdrage. Evenmin wordt de figuur van de medeverzekering gehanteerd. (21) Bijvoorbeeld, Guy Swennen, bij de bespreking van het decreet, Parl. St., Vl. Parl., 1998-1999, nr. 1239/7, p. 9 en 13. (22) Artikel 128, §2, GW.

39


1/06/04

15:39

Pagina 40


instellingen en niet ten aanzien van personen. Het is dan ook niet duidelijk hoe een algemene parafiscale heffing kan gerealiseerd worden door de Gemeenschappen. Artikel 170, §2, van de Grondwet voorziet weliswaar, in theorie, de mogelijkheid van gemeenschapsbelastingen, maar de uitoefening van deze bevoegdheid in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad werd nooit geregeld. In de praktijk zou een (para)fiscale regeling voor de bijdragen van de zorgverzekering wellicht slechts mogelijk zijn na de stemming van een federale wet die de toepassing van artikel 170, §2, GW, regelt of na een samenwerkingsakkoord tussen de Franse Gemeenschap en de Vlaamse Gemeenschap.

2.3.

PERSONEEL TOEPASSINGSGEBIED: EEN VLAAMSE VOLKSVERZEKERING Het personeel toepassingsgebied van de Vlaamse zorgverzekering wordt geregeld in artikel 4 van het decreet. Voor degenen die in het Nederlandse taalgebied wonen, is de zorgverzekering een verplichte sociale verzekering, onverminderd de toepassing van de Europese coördinatieverordening 1408/71 en eventueel andere bepalingen van Europees of internationaal recht waarop we verder terugkomen. Die verplichting is omschreven als een verplichting zich aan te sluiten bij een door het decreet erkende zorgkas. Degenen die dit niet spontaan doen, worden overigens ambtshalve aangesloten bij de door het Vlaams Zorgfonds opgerichte zorgkas. In tegenstelling tot de federale sociale verzekeringen knoopt de Vlaamse zorgverzekering dus aan bij het criterium ‘woonplaats’ of ‘ingezetenschap’. Naar analogie met het Nederlandse model van sociale verzekeringen kunnen we spreken van een ‘volksverzekering’ (23). Zoals gezegd is de Gemeenschap in Brussel enkel bevoegd ten aanzien van instellingen die wegens hun organisatie geacht worden te behoren tot de Vlaamse Gemeenschap. De Vlaamse Gemeenschap kan dus uiteraard geen verplichting opleggen ten aanzien van om het even welke inwoner van het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad. Toch heeft het Vlaamse Parlement hun de toegang tot de zorgverzekering niet willen ontzeggen. Luidens artikel 4, §2, van het decreet kan elke inwoner van het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad zich vrijwillig bij een erkende zorgkas van zijn keuze aansluiten. De Brusselse problematiek verdient een diepgaande juridische en actuariële analyse die we in het bestek van deze bijdrage niet kunnen leveren. We beperken ons noodgedwongen tot enige algemene opmerkingen. Het feit dat de Brusselaars vrijwillig kunnen aansluiten, levert immers een aantal specifieke moeilijkheden op.

(23) De term ‘volksverzekering’ wordt in Nederland gehanteerd om de veralgemeende sociale verzekeringen aan te duiden waarvan het personeel toepassingsgebied wordt bepaald aan de hand van het ingezetenschap. Daartegenover staan de zogenaamde ‘werknemersverzekeringen’ waarvan het personeel toepassingsgebied wordt bepaald door de verwijzing naar een bepaalde professionele categorie (werknemers, zelfstandigen, ambtenaren, enzovoort).

40


1/06/04

15:39

Pagina 41


Vooreerst kan erop gewezen worden dat de zorgverzekering voornamelijk gefinancierd wordt uit de zogenaamde dotatie van de Vlaamse Gemeenschap (supra). De Brusselaar heeft aan deze middelen niet bijgedragen en wanneer hij gebruik maakt van zijn recht om vrijwillig bij de zorgverzekering aan te sluiten, maakt hij dus gedeeltelijk een ‘free ride’. We hebben hierboven reeds gesteld dat de Gemeenschappen in Brussel op dit moment geen (para)fiscale heffingen kunnen instellen. Zolang dit het geval is, bestaat er ook geen oplossing voor het probleem van de ‘free ride’. Vervolgens ontstaat door de vrijwillige aansluiting het risico van antiselectie. Het valt inderdaad te verwachten dat naar verhouding meer mensen met een hoog of reeds geactualiseerd risico van afhankelijkheid zich in eerste instantie bij de Zorgkas zullen aansluiten. In dat geval zal de verhouding uitgaven versus inkomsten uit bijdragen in Brussel slechter liggen dan in het Nederlands taalgebied. De decreetgever was zich daarvan bewust, maar heeft zich beperkt tot de machtiging aan de Vlaamse regering om de “nadere regels en de nadere voorwaarden inzake de aansluiting” te bepalen (24). De voorwaarden om aanspraak te maken op tenlastenemingen, zijn verschillend voor degenen die in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad wonen in vergelijking met degenen die in het Nederlandse taalgebied wonen. Deze verschillen zijn ons inziens te rechtvaardigen daar waar zij pogen het eerder genoemde risico van antiselectie in te perken. Dat is het geval waar van ‘late aansluiters’ in Brussel-Hoofdstad een verzekerde periode van minimaal tien jaar wordt vereist vooraleer zij van het recht op tenlastenemingen kunnen genieten (25). Hetzelfde geldt voor de opschorting van het recht op tenlasteneming voor elk jaar waarin geen bijdrage werd betaald (26). Gezien de aansluitingsplicht in Vlaanderen en de keuzevrijheid in Brussel is het verklaarbaar en verantwoordbaar dat deze maatregelen enkel gericht zijn op de Brusselaars. Het zijn evenredige consequenties van het voordeel dat de Brusselaar heeft om al dan niet vrijwillig aan te sluiten.

(24) Artikel 4, §3, Decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering, zoals vervangen bij Decreet van 18 mei 2001, B.S. 28 juli 2001, artikel 5, §3. (25) Artikel 5, 6º, Decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering, zoals toegevoegd bij Decreet van 18 mei 2001, B.S. 28 juli 2001, artikel 6, 3º. Voor personen die in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad wonen en die zich niet vrijwillig aansluiten binnen een bepaalde termijn, geldt dat zij ten minste tien jaar ononderbroken aangesloten moeten zijn bij een erkende zorgkas om aanspraak op tenlastenemingen te kunnen maken. Deze voorwaarde is enkel van toepassing als een persoon die de leeftijd van vijfentwintig jaar bereikt heeft en die in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad woont of komt wonen, niet bij een zorgkas aansluit binnen zes maanden nadat hij had kunnen aansluiten. Zie artikel 20, §4, besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende de erkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en de tenlasteneming in het kader van de zorgverzekering. (26) Artikel 10, §2, tweede lid, Decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering.

41


1/06/04

15:39

Pagina 42


Veel moeilijker te verantwoorden lijkt ons het feit dat in de tenlastenemingen zelf een verschillend regime kan ontstaan tussen de gebruikers van de zorgverzekering, afhankelijk van de vraag of zij in het Nederlands taalgebied wonen, dan wel in het tweetalige Brussel-Hoofdstad. Het decreet geeft de regering nochtans de expliciete machtiging om dergelijke verschillen in het leven te roepen (27). De regering heeft daarvan ook gebruik gemaakt. Verder in de tekst gaan we uitgebreider in op de aard van de tenlastenemingen, we wijzen er hier slechts op dat gebruikers van de zorgverzekering in het Nederlandse taalgebied een maandelijkse tenlasteneming van € 90 per maand kunnen ontvangen, zonder dat zij enige vorm van professionele hulpverlening moeten aantonen. Voor de Brusselaars geldt dit niet, zij kunnen de tenlasteneming wegens mantelzorg enkel verkrijgen wanneer zij tegelijkertijd ook het gebruik van de professionele hulpverlening kunnen aantonen (28). Dit onderscheid heeft niets meer te maken met de specifieke constitutionele situatie van de Brusselaar — keuzevrijheid en de pendant ervan. Het gemaakte onderscheid stuit des te meer tegen de borst als men bedenkt dat het aantal erkende Vlaamse (unicommunautaire) voorzieningen in Brussel bijzonder klein is en dat de gebruiker in de praktijk er vaak of meestal niet in zal slagen op deze voorzieningen een beroep te doen (29).

2.4.

DE PRESTATIES: FORFAITAIRE UITKERINGEN OF TERUGBETALING VAN BEPAALDE VERSTREKKINGEN? Eenmaal de keuze is gemaakt om een nieuwe regeling te maken die tegemoetkomt aan het ‘nieuwe’ sociale risico afhankelijkheid, kunnen uiteenlopende keuzes worden gemaakt. Zo kan men enerzijds opteren voor een systeem van terugbetalingen van effectief gemaakte kosten. In dat geval wordt een lijst van prestaties opgemaakt, die dan geheel of gedeeltelijk worden terugbetaald aan de genieter. Dit is, vereenvoudigd voorgesteld, het systeem dat in de federale ziektekostenverzekering gehanteerd wordt. Anderzijds kan men ervoor opteren om aan degene die objectief gezien in een situatie van afhankelijkheid verkeert, een bepaalde forfaitaire uitkering te doen. Dit systeem gaat uit van de redenering dat afhankelijkheid sowieso steeds bepaalde extra kosten met zich meebrengt en dat de gemeenschap een deel van die kosten in solidariteit wil dragen. In een dergelijk systeem wordt niet de vraag naar de effectieve uitgaven gesteld. Een dergelijk systeem wordt gehanteerd in de federale gezinsbijslagenregeling, waar het hebben van kinderen volstaat om een forfaitaire uitkering in de vorm van kinderbijslagen te ontvangen.

(27) Artikel 6, §1, in fine, Decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, zoals vervangen door het decreet van 18 mei 2001, B.S. 28 juli 2001, artikel 7, 4. (28) Artikel 31, tweede lid, besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende de erkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en de tenlasteneming in het kader van de zorgverzekering. (29) Zie over deze problematiek ook het Voorstel van resolutie betreffende de uitbreiding van het aanbod voor de zorgverzekering in Brussel, Parl. St., Vl. Parl, 2001-2002, nr. 1201/1.

42


1/06/04

15:39

Pagina 43


De eerste methode heeft ongetwijfeld als voordeel dat ze het effectiefste de noden lenigt waar die zich werkelijk voordoen. De tweede methode heeft als grootste voordeel dat de kosten vrij goed in te schatten zijn en dat die kosten beheersbaar blijven. De Vlaamse decreetgever lijkt op het eerste gezicht te kiezen voor een systeem van terugbetaling. De gebruikers van de zorgverzekering hebben immers, krachtens het reeds geciteerde artikel 3 van het decreet, recht op “tenlasteneming van kosten”, “ten belope van een jaarlijks maximumbedrag”. Welke vorm nemen ze nu aan, die ‘tenlastenemingen’? In het oorspronkelijke decreet staat duidelijk dat de tenlasteneming de gehele of gedeeltelijke dekking “van effectief aan de gebruiker aangerekende kosten of prestaties” betreft (30). Dit duidt op een terugbetalingssysteem, zij het tot een geplafonneerd bedrag (31). Bovendien is het systeem volgens het decreet aanvullend ten aanzien van bestaande federale of gemeenschapsregelingen (32). Ook dit laatste lijkt er op te wijzen dat het inderdaad niet gaat om een forfaitaire tegemoetkoming (33). Met het decreet van 18 mei 2001 wordt daar nog aan toegevoegd dat de tenlasteneming ook “de door de mantelzorger effectief aan de gebruiker geleverde prestaties” betreft. Ook hier gaat het dus om de terugbetaling van effectief gemaakte kosten (34). Voorts bepaalt het oorspronkelijke decreet dat de tenlastenemingen door de zorgkas worden uitgevoerd bij middel van zorgcheques op naam van de gebruiker of bij middel van daarmee gelijkgestelde dragers (35). Met de decreetswijziging van 18 mei 2001 werd daaraan toegevoegd dat, in geval van mantelzorg, de tenlastenemingen ook met een ander middel dan de zorgcheque uitgevoerd kunnen worden (36).

(30) Decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, art. 6, §1, 1°. (31) “Het gaat over echt gemaakte kosten. Het is geen inkomensvervangende uitkering. De mensen kiezen de zorg die zij willen. Het kan dus ook betrekking hebben op materiële bijstand of mantelzorg. Er is keuzevrijheid. De zorgverstrekkers moeten worden erkend om de kwaliteit te garanderen en financiële stromen te controleren. Een beroep op de tegemoetkoming is mogelijk zowel voor de residentiële als thuissituatie. Ook de mantelzorger kan worden erkend. Zij zullen daarbij worden geregistreerd en eventueel wordt een activiteitenplan opgesteld”. Parl. St., Vl. Parl., Stuk 1239 (1998-1999) — Nr. 7, p. 6. (32) Decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, artikel 6, §2, zoals gewijzigd bij het decreet van 18 mei 2001, artikel 7, 5°: “De tenlastenemingen worden, volgens de regels en onder de voorwaarden die de regering vaststelt, geweigerd of verminderd, indien de gebruiker, krachtens andere wettelijke of decretale bepalingen, aanspraak heeft op dekking van dezelfde kosten van niet-medische hulp- en dienstverlening”. (33) “Het systeem is aanvullend. Dit betekent dat wanneer er tegemoetkomingen mogelijk zijn op basis van andere regelgevingen deze eerst aangewend dienen te worden. Dit is mogelijk omdat in het voorstel gesproken wordt van de tenlasteneming van kosten en niet over een forfaitaire vergoeding.” Parl. St., Vl. Parl., 1998-1999, nr. 1239/7, p. 5. (34) Decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, artikel 6, §1, 1°, zoals gewijzigd bij het decreet van 18 mei 2001, artikel 7, 1°. (35) Decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, artikel 10. (36) Decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, het nieuwe artikel 10, §2, zoals gewijzigd door het decreet van 18 mei 2001.

43


1/06/04

15:39

Pagina 44


Een en ander werd nader geregeld bij een besluit van de Vlaamse regering (37), dat inmiddels weer werd opgeheven (38) en dat we dus onbesproken kunnen laten. De nu vigerende regeling lijkt echter nog maar heel moeizaam bij de bepalingen van het decreet aan te sluiten. Nu geldt immers dat de tenlastenemingen voor mantel- en thuiszorg maandelijks door de zorgkas via overschrijving of in contanten aan de gebruiker worden betaald (39). In dit geval is er in de praktijk bijgevolg geen sprake meer van terugbetaling op factuur of van zorgcheques die enkel bij erkende dienstverleners gehonoreerd kunnen worden; er is daarentegen wel sprake van een forfaitaire maandelijkse uitkering. De tenlasteneming voor personen in residentiële zorg wordt per overschrijving betaald aan de gebruiker, na het voorleggen van de nodige attesten die het verblijf in de zorgvoorziening aantonen (40). Ook hier kan men de facto spreken van een forfaitaire uitkering. Het decreet bepaalt niets over de bedragen van de uitkering, zij het dat er een jaarlijks maximumbedrag is. De bedragen van de tenlastenemingen worden dus volledig door de Vlaamse regering bepaald. De bedragen werden reeds herhaaldelijk gewijzigd, maar volgens de laatste stand van zaken bedraagt de tenlasteneming voor de mantel- en thuiszorg € 90 per maand. De gebruikers die in een erkende voorziening verblijven kunnen rekenen op € 125 per maand (41). De notie maximumbedrag heeft in deze context van forfaitaire uitkering uiteraard nog weinig zin.

2.5.

DE FINANCIERING Wat de financieringswijze betreft blijft het decreet bijzonder vaag. Het reeds aangehaalde artikel 13 van het decreet somt de financieringsbronnen op, waarvan de dotatie uit de algemene middelen en de solidaire bijdragen ongetwijfeld de belangrijkste zijn. De omvang van de dotatie en de hoogte van de bijdragen wordt volledig aan de regering overgelaten, evenmin is er enige aanduiding over de verhouding tussen beide financieringsbronnen. In het derde lid van artikel 13 wordt enkel gesteld

(37) Besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende de regeling van de uitvoering van de tenlastenemingen in het kader van de zorgverzekering, B.S. 8 maart 2002. (38) Opgeheven bij BVR van 13 december 2002, B.S. 29 januari 2003. (39) Artikelen 44bis en 44ter van het Besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende de erkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en de tenlasteneming in het kader van de zorgverzekering, B.S. 20 maart 2002, toegevoegd bij BVR 13 december 2002, B.S. 29 januari 2003. (40) Artikelen 44quater en 44quinquies van het Besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende de erkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en de tenlasteneming in het kader van de zorgverzekering, B.S. 20 maart 2002, toegevoegd bij BVR 13 december 2002, B.S. 29 januari 2003. (41) Artikel 31 van het Besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende de erkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en de tenlasteneming in het kader van de zorgverzekering.

44


1/06/04

15:39

Pagina 45


dat de dotatie en de omvang van de bijdragen voor elk begrotingsjaar worden berekend “op basis van parameters aangaande het aantal en de som van de tenlastenemingen die worden toegekend, het profiel van de gebruikers inzake de ernst en de duur van het verminderde zelfzorgvermogen, het aanleggen van financiële reserves met het oog op de dekking van toekomstige uitgavenverplichtingen, en de andere middelen die het Vlaams Zorgfonds toekomen”. Eerste opmerkelijke vaststelling is dat alle elementen die in deze formule opgesomd worden, voor de decreetgever ‘onbekenden’ zijn. De invulling ervan wordt volledig naar de regering doorgeschoven. Andere vaststelling is dat één van de elementen gevormd wordt door “de financiële reserves met het oog op de dekking van toekomstige uitgavenverplichtingen”. Dit duidt er op dat de decreetgever een idee van collectieve kapitalisatie of fondsvorming in gedachten had. Hoe deze kapitalisatie er in praktijk moet uitzien of volgens welke principes ze zou kunnen verlopen, daarover zwijgt het decreet in alle talen. We moeten het doen met de lapidaire stelling in artikel 13, in fine, dat “het geheel van de middelen wordt aangewend in een gemengd systeem van kapitalisatie en repartitie”. De keuzes die door de Vlaamse regering werden gemaakt, en de verhouding tussen dotatie en bijdragen komen elders in dit nummer aan bod. Helaas kan op dit moment niet gezegd worden dat er veel logica schuilt achter de financieringswijze. Het lijkt er vooral op dat kapitalisatie hoogstens zal gebeuren met toevallige overschotten, en niet als consequentie van een berekening van de toekomstige uitgaven en een visie op de financiering daarvan.

3.

BELGISCHE SOCIALE ZEKERHEID

3.1.

BIJSTAND AAN PERSONEN: BEVOEGDHEID VAN DE GEMEENSCHAPPEN De bevoegdheidsgrond voor de Vlaamse Gemeenschap om een zorgverzekering in te richten, wordt gevonden in artikel 5, §1, van de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 tot Hervorming der Instellingen (BWHI). Artikel 5 BWHI verleent uitvoering aan artikel 128 van de Grondwet krachtens hetwelk de Gemeenschappen bevoegd zijn voor de persoonsgebonden aangelegenheden. De Grondwet zelf geeft geen definitie van de notie ‘persoonsgebonden aangelegenheden’ (42) en beperkt zich tot het geven van de bevoegdheid aan de bijzondere wetgever om deze aangelegenheden vast te stellen (43). In het algemeen zijn de persoonsgebonden aangelegenhe(42) Zie onze bespreking van de grondwettelijke notie ‘persoonsgebonden aangelegenheden’ in Vansteenkiste, Steven, Het gezondheidsbeleid, p. 47-56, in de reeks De bevoegdheidsverdeling in het federale België, Van Haegendoren, Geert, en Seutin, Bruno, (eds.), deel 10, Die Keure, Brugge, 2001. (43) Voor wat betreft de Duitstalige Gemeenschap wordt de bevoegdheid inzake persoonsgebonden aangelegenheden bij gewone wet vastgesteld, zie artikel 130 van de Grondwet. Voor de Duitstalige Gemeenschap werd dit geregeld in de Wet van 31 december 1983 tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap. Krachtens artikel 4, §2, van deze Wet heeft de Duitstalige Gemeenschap inzake de persoonsgebonden aangelegenheden dezelfde bevoegdheden als de Vlaamse en de Franse Gemeenschap.

45


1/06/04

15:39

Pagina 46


den die aangelegenheden “die nauw met het leven van de mens in zijn Gemeenschap zijn verbonden” (44). We wezen er eerder reeds op dat de decreten inzake persoonsgebonden aangelegenheden kracht van wet hebben respectievelijk in het Nederlandse taalgebied en in het Franse taalgebied, en ook ten aanzien van de instellingen gevestigd in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad die, wegens hun organisatie, moeten worden beschouwd uitsluitend te behoren tot de ene of de andere gemeenschap (45). Hier dient nog opgemerkt te worden dat artikel 128 van de Grondwet geen enkele directe bevoegdheid geeft aan de Gemeenschappen. De Gemeenschappen zijn slechts bevoegd inzake persoonsgebonden aangelegenheden op voorwaarde dat zij uitdrukkelijk werden toegewezen in de BWHI (46) en op voorwaarde dat de wet geen onderdelen of aspecten van deze aangelegenheid aan de federale wetgever heeft voorbehouden (47). De in artikel 5, §1, BWHI, opgesomde aangelegenheden werden ingedeeld in twee categorieën, die op hun beurt in een aantal subcategorieën onderverdeeld werden. In de eerste categorie (artikel 5, §1, I, BWHI) vallen twee aangelegenheden die het ‘gezondheidsbeleid’ betreffen, met name: n het beleid betreffende de zorgenverstrekking in en buiten de verplegingsinrichtingen, met een aantal uitzonderingen; n de gezondheidsopvoeding alsook de activiteiten en diensten op het vlak van de preventieve gezondheidszorg, met uitzondering van de nationale maatregelen inzake profylaxies. In de tweede categorie (artikel 5, §1, II) vallen een aantal aangelegenheden die de ‘bijstand aan personen’ betreffen, met name: n het gezinsbeleid (…); n het beleid inzake maatschappelijk welzijn (…); n het beleid inzake onthaal en integratie van inwijkelingen; n het beleid inzake mindervaliden (…); n het bejaardenbeleid (…); n de jeugdbescherming (…); n de sociale hulpverlening aan gedetineerden met het oog op hun sociale integratie. De gemeenschapsbevoegdheid inzake de zorgverzekering is gebaseerd op artikel 5, §1, II, BWHI. Dit zijn de aangelegenheden die ‘de bijstand aan personen’ betreffen. In artikel 5, §1, II, BWHI, worden, zoals hierboven is aangegeven, verscheidene specifieke beleidsdomeinen opgesomd. Bij de voorbereiding van het decreet werd niet

(44) Parl. St., Kamer, 1977-1978, nr. 461/1, 28. (45) Artikel 128, §2, Grondwet. (46) Arbitragehof nr. 70, 14 december 1988, B.S. 31 december 1988. (47) Zie artikel 19, §1, BWHI.

46


1/06/04

15:39

Pagina 47


specifiek aangegeven onder welke van deze beleidsdomeinen de zorgverzekering zou vallen (48). Het Arbitragehof heeft daarin geen graten gezien. Volgens het Hof volgt de bevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap om een zorgverzekering in te richten uit de algemene bevoegdheid van de Gemeenschappen ten aanzien van de ‘bijstand aan personen’ (49). Het Hof merkt daarbij uitdrukkelijk op dat de Gemeenschappen in beginsel bevoegd zijn voor de gehele materie betreffende de bijstand aan personen en niet enkel ten aanzien van de categorieën die met naam worden opgesomd in artikel 5, §1, II, BWHI (50). Het blijkt dus dat de Gemeenschap onder haar bevoegdheid inzake bijstand aan personen principieel bevoegd is om een zorgverzekering in het leven te roepen. Daarmee is de kous echter nog niet af. Bij de uitoefening van haar bevoegdheid mag de Gemeenschap immers geen afbreuk doen aan de bevoegdheden die door de Grondwet of door de bijzondere wet aan de federale wetgever zijn voorbehouden. Hierna bekijken we deze voorwaarde ten aanzien van de exclusieve federale bevoegdheid inzake de ‘sociale zekerheid’.

3.2.

SOCIALE ZEKERHEID: FEDERALE BEVOEGDHEID De grondwet spreekt zich niet uit over de bevoegdheid inzake sociale zekerheid. Artikel 23, 2 van de grondwet waarborgt «het recht op sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en sociale, geneeskundige en juridische bijstand [...]», maar stelt expliciet dat het waarborgen van de sociale zekerheid zowel door de wet, het decreet of de ordonnantie kan gebeuren. Overigens vormt de aparte opsomming van ‘sociale zekerheid’ en ‘sociale bijstand’ een indicatie dat de grondwetgever beide regelingsgehelen als van elkaar onderscheiden ervaart (51). Verder komt het begrip sociale zekerheid niet in de grondwet voor (52). (48) In de toelichting bij het voorstel van decreet tot invoering van de Vlaamse zorgverzekering werd ervan uitgegaan dat de niet-medische hulp- en dienstverlening aan zorgbehoevende personen behoort tot het domein van de bijstand aan personen Toelichting, Parl. St. Vl. Parl. 1998-1999, nr. 1239-1, 5. (49) Arbitragehof, nr. 33/2001, 13 maart 2001, B.S. 27 maart 2001. (50) In haar advies had de Raad van State reeds eerder de bevoegdheid van de Gemeenschappen bevestigd, R.v.St., afd. wetg., 17 december 1998, nr. L. 28.583/3, Parl. St., Vl. Parl., 1998-1999, nr. 1239/1; Te dezen gaat het, volgens de Raad, meer bepaald om het beleid inzake maatschappelijk welzijn (artikel 5, §1, II, 2°, BWHI). (51) Sociale zekerheid en sociale bijstand zijn voor de grondwetgever kennelijk twee onderscheiden materies. Sociale bijstand is met andere woorden geen onderdeel van wat onder sociale zekerheid wordt begrepen. Wanneer de BWHI de sociale zekerheid exclusief aan de federale wetgever voorbehoudt, dan geldt dit voorbehoud dus niet ten aanzien van de sociale bijstandsregelingen. Wijzen we er hier wel op dat in artikel 5 BWHI een aantal bijstandsregelingen exclusief of gedeeltelijk aan de federale wetgever wordt toegewezen: het gewaarborgd inkomen (art. 5, §1, II, 2°, a), de toelagen aan personen met een handicap (art. 5, §1, II, 4°, a), en het gewaarborgd inkomen voor bejaarden (art. 5, §1, II, 5°). (52) Wel wordt in een aantal gevallen uitdrukkelijk de bevoegdheid inzake ‘pensioenen’ aan de federale wetgever voorbehouden: art. 127, §1, 2°, c), GW, met betrekking tot het onderwijspersoneel; art. 152, GW, met betrekking tot de rechters; art. 186, GW, met betrekking tot de militairen; zie ook art. 179 en 181, GW.

47


1/06/04

15:39

Pagina 48


Krachtens artikel 6, §1, VI, laatste lid, 12º, BWHI is «alleen de federale overheid bevoegd» ten aanzien van «het arbeidsrecht en de sociale zekerheid». Het is daarbij duidelijk dat de exclusieve federale bevoegdheid inzake sociale zekerheid in de genoemde bepaling op algemene wijze wordt vastgelegd. Daaruit volgt, onder meer, dat de aan de federatie voorbehouden bevoegdheid inzake sociale zekerheid tevens een beperking kan vormen van de gemeenschapsbevoegdheden inzake persoonsgebonden aangelegenheden. Het feit dat de exclusieve federale bevoegdheid inzake sociale zekerheid geformuleerd wordt als een uitzondering op de gewestbevoegdheid inzake economisch beleid, doet daaraan geen afbreuk. De exclusieve federale bevoegdheid inzake sociale zekerheid en het feit dat deze ook gevolgen heeft voor de bevoegdheden van de Gemeenschappen wordt herhaaldelijk bevestigd in de jurisprudentie van het Arbitragehof (53). Rijst dus de vraag wat begrepen dient te worden onder ‘sociale zekerheid’ en daarbij aansluitend of de Vlaamse Gemeenschap met het instellen van haar zorgverzekering afbreuk doet aan de exclusief federale bevoegdheid inzake sociale zekerheid. Naar aanleiding van de Vlaamse zorgverzekering dienden zowel de afdeling wetgeving van de Raad van State als het Arbitragehof zich over deze laatste vraag uit te spreken. Beide instanties komen tot het besluit dat de Vlaamse zorgverzekering niet op het terrein van de sociale zekerheid komt en dus binnen de gemeenschapsbevoegdheid valt. Opmerkelijk is dat ze via onderscheiden wegen tot die conclusie komen. Bij nader toezien geven beide instanties een andere invulling aan de notie ‘sociale zekerheid’. De Raad van State geeft een restrictieve interpretatie aan de inhoud van de notie ‘sociale zekerheid’ in artikel 6, §1, VI, vijfde lid, 12º, BWHI, in haar advies over het decreet houdende de inrichting van de Vlaamse Zorgverzekering (54). In dat advies noemt de Raad van State het uitgangspunt van de indieners van het voorstel dat «niet-medische hulp- en dienstverlening aan zorgbehoevende personen behoort tot het domein van de bijstand aan personen» (55), «principieel juist». De bijstand

(53) Zo stelde het Arbitragehof in een arrest van 1991: «Hoewel het nieuwe artikel 6, §1, VI, derde lid van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen kadert in de toewijzing van bevoegdheden aan de Gewesten wat de economie betreft, geldt die bepaling als uitdrukkelijke uiting van de wil van de bijzondere wetgever om een eenvormige basisregeling van de organisatie van de economie in een geïntegreerde markt te handhaven»; Arbitragehof, nr. 32/91, 14 november 1991, B.S. 28 november 1991; In een arrest van 1993 bevestigt het Hof dit beginsel uitdrukkelijk ten aanzien van de sociale zekerheid: «Daarenboven vermag de Gemeenschapswetgever [sic] niet zich in te laten met de pensioenregeling van personeelsleden die door een arbeidsovereenkomst verbonden zijn, vermits de sociale zekerheid een aan de federale wetgever toegewezen bevoegdheid is [art. 6, §1, VI, laatste lid, 12º, BWHI]»; Arbitragehof, nr. 88/93, 22 december 1993, B.S. 1 maart 1994. In dezelfde zin, zie Arbitragehof, nr. 23/92, 2 april 1992, B.S. 8 mei 1992; nr. 24/92, 2 april 1992, B.S. 20 mei 1992; nr. 32/92, 23 april 1992, B.S. 30 mei 1992; nr. 78/92, 17 december 1992, B.S. 19 januari 1993; nr. 74/93, 21 oktober 1993, B.S. 13 november 1993. (54) Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 30 maart 1999, B.S. 28 mei 1999; R.v.St., afd. wetg., 17 december 1998, nr. L. 28.583/3, Parl. St., Vl. Parl., 1998-99, nr. 1239/3, 7-12. (55) Zie Toelichting, Parl. St., Vl. Parl., 1998-99, nr. 1239/1, 5.

48


1/06/04

15:39

Pagina 49


aan personen (artikel 5, §1, II, BWHI) is volgens de Raad «gericht op personen die zich om een of andere reden in een situatie bevinden die hun recht geeft op een bepaalde bijstand vanwege de overheid». Te dezen gaat het, volgens de Raad, meer bepaald om het beleid inzake maatschappelijk welzijn (artikel 5, §1, II, 2°, BWHI). Dit beleid is specifiek gericht op het verschaffen van bijstand aan mensen die in een zekere nood verkeren. De aard van de nood, althans bekeken in het licht van de omstandigheden die ertoe aanleiding gegeven hebben, speelt bij dit aspect van de bijstand aan personen geen rol (56). Het dekken van de kosten voor niet-medische hulp- en dienstverlening aan personen met een verminderd zelfzorgvermogen kan beschouwd worden als een vorm van bijstand aan personen die, gelet op de situatie zelf van verminderd zelfzorgvermogen, in een zekere nood verkeren. «Geen van de in artikel 5, §1, II, 2°, opgesomde uitzonderingen op de gemeenschapsbevoegdheden zijn te dezen relevant», aldus de Raad van State. De Raad vraagt zich vervolgens ook af of de Vlaamse Gemeenschap zich met de voorgestelde zorgverzekering niet op het terrein van de sociale zekerheid begeeft: «Zoals de zorgverzekering in het voorliggende voorstel opgevat wordt, gaat het niet om een regeling die gebruik maakt van het bestaande systeem van de federale sociale zekerheid. De financiering van de zorgverzekering, die gericht is op een nieuw sociaal risico, gebeurt op basis van een solidariteitsregeling die geen banden blijkt te hebben met de financieringsbronnen van de bestaande sociale zekerheid. Derhalve wordt geen inbreuk gemaakt op de bevoegdheid van de federale overheid». De Raad lijkt met andere woorden de redenering te volgen dat de aan de federale overheid voorbehouden ‘sociale zekerheid’, beperkt blijft tot het systeem van werknemersverzekeringen die gefinancierd worden uit bijdragen op arbeid. De Raad fundeert deze conclusie op de context waarin artikel 6, §1, VI, vijfde lid, 12°, BWHI, gesitueerd moet worden, met name de bescherming van de Belgische economische en monetaire unie. De Raad merkt dienaangaande op dat «de Gemeenschappen, bij het opzetten van een zorgverzekering, hun bevoegdheden moeten uitoefenen met inachtneming van het algemeen normatief kader van de economische unie en de monetaire eenheid (zie artikel 6, §1, VI, derde lid, BWHI). De financiering van de zorgverzekering zal derhalve niet mogen gebeuren door bijdragen op inkomsten uit arbeid, aangezien het invoeren van dergelijke bijdragen een invloed kan uitoefenen op de Belgische economische en monetaire unie. Een zorgverzekering die op een dergelijke financiering zou steunen, zou enkel door de federale overheid ingevoerd kunnen worden. Niets wijst er echter op dat de voorgestelde regeling uitgaat van bijdragen op inkomsten uit arbeid. Die regeling blijft dus binnen het kader van de economische en monetaire unie». Men merke op dat de Raad hier expliciet erkent dat beide overheidsniveaus bevoegd zijn om een zorgverzekering in te richten, afhankelijk van de financieringstechniek. (56) Vgl. R.v.St., afd. wetg., 12 november 1996, nr. L. 25.285/8, over het voorstel dat geleid heeft tot het decreet van 23 juni 1998 houdende bijkomende bijstand aan personen die in een bestaansonzekere toestand verkeren ten gevolge van oorlogsomstandigheden, repressie en epuratie, Parl. St., Vl. Parl., 1995-1996, nr. 298/2, 9.

49


1/06/04

15:39

Pagina 50


De Raad merkt verder nog op dat de zorgverzekering ook geen inbreuk vormt op de federale bevoegdheid inzake de toelagen aan de personen met een handicap, met inbegrip van de individuele dossiers (artikel 5, §1, II, 4°, a, BWHI) (57). De Raad sluit hier bij een aantal oudere adviezen aan (58). Ons inziens terecht beperkt de Raad van State de betekenis van het begrip ‘sociale zekerheid’ tot die socialezekerheidsregelingen die zich richten tot actieven en die gefinancierd worden uit bijdragen op arbeid of beroepsinkomsten (59). De uitzondering inzake sociale zekerheid in artikel 6, §1, VI, vijfde lid, 12°, BWHI vindt uiteindelijk haar verantwoording in de noodzaak om de economische en monetaire unie en het vrij verkeer van diensten en personen te vrijwaren (60). Een decentralisatie van de bevoegdheid inzake sociale zekerheid, waarbij de huidige financieringstechniek behouden zou blijven, zou immers leiden tot een differentiatie van de socialezekerheidsbijdragen. Op haar beurt zou deze een differentiatie in de loon- en productiekosten veroorzaken, hetgeen tot ‘sociale dumping’ kan leiden (61). Bovendien zou een differentiatie naar de gemeenschappen leiden tot de wel zeer ongewenste situatie dat de sociale lasten zouden kunnen verschillen naargelang van de gemeenschapsaanhankelijkheid van de betrokken werknemer. Hetzelfde verstorende effect wordt daarentegen niet bereikt door een differentiatie van socialezekerheidsregelingen die niet gefinancierd worden met bijdragen op inkomsten uit arbeid, maar uit de algemene middelen of via bijdragen in een volksverzekering. Dergelijke differentiatie is immers neutraal voor de werkgever. Alles bijeen leidt dit tot de stelling dat het begrip sociale zekerheid in artikel 6 BWHI in beperkte zin moet opgevat worden. Het gaat slechts om sociale verzekeringen waarvan het personeel toepassingsgebied en de financieringswijze verwijzen naar de professionele activiteiten van de verzekerde. Op dit moment hoort het hele

(57) «Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat met de ‘toelagen’ enkel de inkomensvervangende tegemoetkomingen bedoeld werden. De toekenning van zorgcheques, als bedoeld in het voorstel van decreet met betrekking tot de zorgverzekering, is vreemd aan de inkomensvervangende tegemoetkomingen, bedoeld in de federale wetgeving. Zelfs al zou de voorgestelde regeling geacht moeten worden te passen in het ‘beleid inzake mindervaliden’, dan nog moet geconcludeerd worden dat het voorstel niet raakt aan de aspecten van het gehandicaptenbeleid waarvoor de federale overheid bevoegd is gebleven». (58) Zie, onder meer, R.v.St., afd. wetg., 8 juli 1996, nr. L.25.298/8/1, Parl. St., Kamer, 1995-1996, nr. 607/14, 7-9; Zie ook reeds R.v.St., afd. wetg., 31 mei 1996, nr. L.25.169/1, Parl. St., Kamer, 19951996, nr. 607/1, 149; Zie ook reeds D. Pieters en S. Vansteenkiste, o.c., 1-16. (59) Dit standpunt van de Raad was reeds impliciet terug te vinden in een hele reeks eerdere adviezen, zie S. Vansteenkiste, “Coherenties en incoherenties in de persoonsgebonden aangelegenheden”, in Vansteenkiste, S., en Taeymans, M., (eds.), Sociaal Beleid en Federalisme, Vlaamse Staatsrechtconferentie 1998, Brussel, Larcier, 1999, p. 129 e.v. (60) Voor een omschrijving van de karakteristieken van een economische unie, zie Parl. St., Kamer, 1988, nr. 516/1, p. 9. (61) Zie uitgebreid Demeester, N., en Yvergnaux, R., Normatieve en macro-economische analyse van de interregionale stromen in de sociale zekerheid, Vlaamse Onderzoeksgroep Sociale Zekerheid 2002, Acco, Leuven, 1994, eerste hoofdstuk.

50


1/06/04

15:39

Pagina 51


bestaande arsenaal van sociale verzekeringen tot dit type. Nieuwe vormen van sociale bescherming, zoals nu de Vlaamse zorgverzekering, vallen, ons inziens, niet onder de uitzondering; op voorwaarde dat ze de vorm aannemen van een volksverzekering of gefinancierd worden uit de algemene middelen. Het bovenstaande geldt uitdrukkelijk niet voor de ziekte- en invaliditeitsverzekering, omdat deze immers expliciet uit het bevoegdheidsbereik van de gemeenschappen wordt gesloten (62). Zoals gezegd kwam ook het Arbitragehof tot het besluit dat Vlaamse zorgverzekering niet strijdig is met de exclusieve federale bevoegdheid inzake sociale zekerheid (63). Ook in haar recente tweede arrest over de zorgverzekering bevestigt het Arbitragehof de bevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap (64). Het Hof doet dit echter niet zoals de Raad van State door een definitie te geven aan de notie ‘sociale zekerheid’ in de BWHI. Het Hof stelt: “Door de materie van de sociale zekerheid aan de federale overheid voor te behouden, heeft de bijzondere wetgever willen verbieden dat de gemeenschappen en gewesten zich zouden mengen in de door de federale overheid vastgelegde reglementering. (…) Doordat hij echter de gemeenschappen de bevoegdheid heeft toegekend om steunmaatregelen te nemen ten gunste van de in B.3.3 vermelde categorieën van personen, heeft hij noodzakelijkerwijs erkend dat door die maatregelen personen kunnen worden geholpen die eveneens in aanmerking komen voor het systeem van de sociale zekerheid. Die twee bevoegdheidstoewijzingen moeten op dusdanige wijze worden geïnterpreteerd dat ze verenigbaar zijn. (…) De maatregelen waarmee de gemeenschap een sociale zekerheidsregel wil wijzigen, ze wil vervangen, ervan wil afwijken of ze wil opheffen, zouden als een overschrijding van de gemeenschapsbevoegdheid moeten worden beschouwd”. Dit gebeurt in casu kennelijk niet, al geeft het Hof niet aan welke wetgeving als ‘sociale zekerheidsregel’ dient te worden beschouwd. Het Hof lijkt wel te aanvaarden dat de zorgverzekering van de Vlaamse Gemeenschap aanvullend kan zijn op de federale sociale zekerheid: “Maar een gemeenschap overschrijdt haar bevoegdheden niet indien zij, bij de uitoefening van de bevoegdheden die haar inzake de bijstand aan personen zijn toegewezen, aan een aantal personen een bijzondere bijstand toekent, onderscheiden van de bijstand toegekend in het kader van het door de federale overheid georganiseerde socialezekerheidsstelsel, en zonder te raken aan een aan die overheid voorbehouden materie”. Het komt ons voor dat het Arbitragehof hier de idee opgeeft dat de ‘sociale zekerheid’ een exclusieve bevoegdheid zou zijn. Beide overheidsniveaus kunnen immers ‘bijstand’ verlenen aan personen. De Gemeenschap doet dit in het kader van haar bevoegdheden onder artikel 5, §1, II, BWHI. De federale overheid doet dat in de vorm van ‘het socialezekerheidsstelsel’. Enkel indien de Gemeenschap afbreuk zou

(62) Zie artikel 5, §1, I, 1°, c, BWHI. (63) Arbitragehof, nr. 33/2001, 13 maart 2001, B.S. 27 maart 2001. (64) Arbitragehof nr. 8/2003, 22 januari 2003.

51


1/06/04

15:39

Pagina 52


doen aan dat socialezekerheidsstelsel zou er sprake zijn van een bevoegdheidsoverschrijding. In zijn praktische uitwerking leidt een dergelijke redenering niet tot een exclusieve bevoegdheidsverdeling maar tot concurrerende bevoegdheden, waarbij een voorrang geldt voor de federale regelgeving op voorwaarde dat deze formeel deel uitmaakt van het socialezekerheidsstelsel. Het Hof definieert de notie ‘sociale zekerheid’ niet, maar door de verwoording wordt sterk gesuggereerd dat het gaat om de regelingen die formeel werden opgenomen in het socialezekerheidsstelsel. Dat formele socialezekerheidsstelsel zou geïdentificeerd kunnen worden aan de hand van de positiefrechtelijke definities van het begrip ‘sociale zekerheid’ in het Belgische recht. De introductie van de notie ‘sociale zekerheid’ in het Belgisch recht, zij het in de vorm van ‘maatschappelijke zekerheid’, gaat terug tot de besluitwet van 1944 op de maatschappelijke zekerheid voor werknemers (65). Deze wet geeft geen definitie van de sociale zekerheid maar groepeert op een pragmatische wijze een aantal voorzieningen voor de werknemers. Deze groepering van voorzieningen valt niet volledig samen met het in de rechtsleer gebruikelijke socialezekerheidsbegrip. Zo bevat de wet bepalingen inzake de jaarlijkse vakantie, maar geen bepalingen inzake de arbeidsongevallen. Ook het stelsel voor de zelfstandigen valt hier buiten het socialezekerheidsbegrip (66), alsook een aantal regelingen met betrekking tot de ‘sociale zekerheid’ van het vastbenoemde overheidspersoneel. In de Wet houdende de algemene beginselen van de sociale zekerheid voor werknemers wordt een opsomming gegeven van de regelingen die omvat worden door ‘de sociale zekerheid der werknemers’ (67). Ook in deze bepaling blijft het stelsel van de zelfstandigen achterwege en wordt de regeling inzake het vakantiegeld tot de sociale zekerheid gerekend. In beide genoemde wetten blijven de bestaansminimumregelingen buiten het socialezekerheidsconcept. De meest omvattende definitie van de notie ‘sociale zekerheid’ komt echter voor in wetgeving die dateert van na de invoering van de bijzondere wet. Verwezen kan worden naar de definitie in artikel 1 van de Wet van 15 januari 1990 houdende oprichting en organisatie van een Kruispuntbank van de sociale zekerheid (68), die ook werd opgenomen in artikel 2, 1° van de Wet van 11 april 1995 tot invoering van het ‘handvest’ van de sociaal verzekerde (69). Het hier gehanteerde socialezekerheidsbegrip omvat zowel de sociale zekerheid voor werknemers (70), alle rege-

52

(65) Wet van 27 juni 1969 tot herziening van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders, B.S. 27 juni 1969. (66) Het socialezekerheidsstelsel van de zelfstandigen: K.B. nr. 38 van 27 juli 1967 houdende inrichting van het sociaal statuut der zelfstandigen. (67) Met name de ziekte- en invaliditeitsuitkeringen, de werkloosheidsuitkeringen, de rusten overlevingspensioenen, de uitkeringen uit hoofde van arbeidsongevallen en beroepsziekten, de terugbetaling inzake geneeskundige verzorging, de gezinsbijslag en de jaarlijkse vakantieuitkeringen. cf. artikel 21 van de Wet houdende de algemene beginselen van de sociale zekerheid voor werknemers van 29 juni 1981, B.S. 2 juli 1981. (68) B.S. 22 februari 1990, err. B.S. 2 juni 1990, err. B.S. 2 oktober 1990. (69) B.S. 6 september 1995. (70) Dit zijn alle regelingen opgesomd in artikel 21 van de wet van 29 juni 1981 houdende de algemene beginselen van de sociale zekerheid voor werknemers, alsmede die van de sociale zekerheid voor de zeelieden ter koopvaardij en voor de mijnwerkers.


1/06/04

15:39

Pagina 53


lingen van de openbare sector die een gelijkwaardige functie vervullen, de sociale zekerheidsregelingen voor de zelfstandigen (71), de overzeese sociale zekerheid (72), de sociale bijstand (73), als de aanvullende regelingen die door de Fondsen voor bestaanszekerheid toegekend worden. Het is wellicht deze ruime definitie die gehanteerd moet worden om de bedoeling van de bijzondere wetgever weer te geven op het moment dat ‘de sociale zekerheid’ aan de federale wetgever werd voorbehouden. Het arrest van het Hof mag dan al een praktische oplossing bieden voor de zorgverzekering, op termijn zal het wellicht niet zonder meer kunnen blijven dienen als basis voor de oplossing van toekomstige grensconflicten in het domein van de sociale bescherming. De redenering van het Hof vertoont immers een aantal zwakke plekken. Vooreerst moet er op gewezen worden dat de wettelijke definities van sociale zekerheid recenter zijn dan de BWHI. De bijzondere wetgever kan derhalve niet naar deze definities verwezen hebben toen hij de notie ‘sociale zekerheid’ hanteerde. Nu kan men inderdaad tegenwerpen dat deze definitie weliswaar niet bestond, maar dat de bijzondere wetgever wel degelijk een gelijkaardig concept in het hoofd had. Al was het dan niet als dusdanig neergeschreven, er was wel degelijk een welomlijnd socialezekerheidsstelsel op het moment dat de bijzondere wetgever zijn werk deed. Dat is ook wel zo, maar een tweede problematiek duikt vervolgens op. Indien de bijzondere wetgever heeft bedoeld te verwijzen naar de toen algemeen als sociale zekerheid bekend staande regelgeving — en dat is natuurlijk zo, voor de bijzondere wetgever was dit kennelijk zo evident dat de vraag naar de definitie tijdens de voorbereidende werken op geen enkel moment werd gesteld — blijven twee mogelijke interpretaties over: n

Eén, het gaat om de sociale zekerheid zoals die toen bestond. Deze interpretatie is uiteraard moeilijk aanvaardbaar, het zou betekenen dat het federale voorbehoud ten aanzien van de sociale zekerheid niet dynamisch zou zijn en dat nieuwe vormen en technieken van sociale bescherming, nieuwe sociale risico’s, enzovoort, eigenlijk niet onder de sociale zekerheid zouden vallen en dus niet onder de federale bevoegdheid.

(71) Zie Besluit nr. 38 van 27 juli 1967 houdende inrichting van het sociaal statuut der zelfstandigen, B.S. 29 juli 1967, err. B.S. 2 december 1967. (72) Alle regelingen opgesomd in artikel 12 van de wet van 17 juli 1963 betreffende de overzeese sociale zekerheid of bedoeld door de wet van 16 juni 1960, die de organismen belast met het beheer van de sociale zekerheid van de werknemers van Belgisch-Congo en Rwanda-Urundi onder de controle en de waarborg van de Belgische Staat plaatst en die waarborg draagt door de Belgische Staat van de maatschappelijke prestaties ten gunste van deze werknemers verzekerd. (73) Zijnde de tegemoetkomingen aan gehandicapten, het recht op een bestaansminimum, de gewaarborgde gezinsbijslag en het gewaarborgd inkomen voor bejaarden.

53


1/06/04

15:39

Pagina 54


n

Twee, het gaat om een dynamisch begrip en het federale socialezekerheidsstelsel kan naar believen uitgebreid worden door de federale wetgever, met nieuwe regelingen, nieuwe technieken, nieuwe doelgroepen, nieuwe sociale risico’s, enzovoort. Ook deze interpretatie is moeilijk aanvaardbaar. Ze zou immers meebrengen dat de federale wetgever zijn exclusieve bevoegdheden bij gewone wet autonoom kan uitbreiden ten koste van de Gemeenschappen. Het zou volstaan om de materies in kwestie formeel onderdeel van de sociale zekerheid te maken. Dit druist uiteraard volledig in tegen de grondbeginselen van de federale staatsstructuur. Het antwoord van het Arbitragehof op de bevoegdheidsvraag is wellicht daarom onbevredigend omdat ze voorbijgaat aan de techniek van de exclusieve bevoegdheidsverdeling. Hoe men het ook draait of keert, zowel de sociale zekerheid als de bijstand aan personen werden in de BWHI immers als exclusieve bevoegdheden geconstrueerd, niet als synoniemen voor eenzelfde materie die in een systeem van concurrerende bevoegdheden is opgenomen. De Raad van State draagt vanuit die vaststelling een vrij heldere en ons inziens bruikbare waterscheiding tussen beide bevoegdheidssferen aan, het Hof doet dit in deze niet.

4.

EUROPESE SOCIALE ZEKERHEID

4.1.

COORDINATIE Binnen de Europese Unie geldt tot nog toe de vaststelling dat de lidstaten autonoom gestalte geven aan hun nationale sociale zekerheid. Die quasi-exclusieve bevoegdheid van de lidstaten moet verzoend worden met de grote beginselen van het verdrag, in casu het vrij verkeer van werkenden. Het is die noodzaak die het bestaan verklaart van de enige harde bevoegdheid van de Europese Unie op het vlak van de sociale zekerheid: de opdracht aan de Raad van Ministers om een coördinatieregeling voor de sociale zekerheid uit te werken, zoals voorzien in artikel 42 van het Verdrag van Rome (74). De bepaling van artikel 42 (ex 51) vormde de basis voor de invoering van EEG-Verordeningen nrs. 3 en 4. Deze Verordeningen werden herhaaldelijk gewijzigd en uiteindelijk vervangen door de Verordeningen 1408/71 en 574/72 die op hun beurt met de regelmaat van de klok werden en worden geamendeerd (75). Verordening 1408/71 bevat een aantal regels die het mogelijk maken dat werknemers en zelfstandigen en hun gezinsleden mobiel kunnen zijn binnen de Europese Unie zonder dat daardoor aanspraken op sociale zekerheid verloren gaan. We herhalen dat de Verordening het socialezekerheidsrecht van de lidstaten in beginsel

54

(74) Voor een bespreking van de Europese bevoegdheden inzake sociale zekerheid, zie Vansteenkiste, Steven, Sociale zekerheid, federalisme en de Europese Gemeenschap, Acco, Leuven, 1995, p. 313-412. (75) EG-Verordening nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, PB L. 5 juli 1971, afl. 149, 2, hierna benoemd als ‘Verordening 1408/71’.


1/06/04

15:39

Pagina 55


onverlet laat. De Verordening draagt in beginsel enkel oplossingen aan voor de problemen die ontstaan bij zogenaamde ‘grensoverschrijdende’ gevallen. Zo bevat de Verordening regels die uitmaken welke lidstaat bevoegd is in elk concreet geval. In beginsel moet dit ertoe leiden dat op een bepaalde persoon slechts het socialezekerheidsrecht van één lidstaat van toepassing is. De hoofdregel hierbij is dat de lidstaat waar men werkt, ook de lidstaat is waar men sociaal verzekerd is. Verder voorziet de Verordening in de samentelling van periodes van tewerkstelling, verzekeringsperiodes, periodes van bijdragenbetaling, enzovoort, die in verscheidene lidstaten werden gerealiseerd. Ten slotte maakt de Verordening het mogelijk dat de uitkeringen waarop een bepaalde persoon recht heeft volgens het recht van de bevoegde lidstaat, ook in andere lidstaten kunnen genoten worden. De coördinatie moet met andere woorden vermijden dat het nationale socialezekerheidsrecht, door het ontstaan van positieve en negatieve wetsconflicten bij grensoverschrijdend verkeer, een rem zou vormen op de mobiliteit van werknemers en zelfstandigen binnen de gemeenschappelijke markt.

4.2.

TOEPASSELIJKHEID VAN VERORDENING 1408/71 OP DE VLAAMSE ZORGVERZEKERING De vraag die hiervoor voorligt, is of de Vlaamse Zorgverzekering onder het materieel toepassingsgebied van Verordening 1408/71 valt (76). Krachtens het eerste lid van artikel 4 van de Verordening is de Verordening enkel van toepassing op socialezekerheidsprestaties. Voor de reikwijdte van de notie sociale zekerheid moet verwezen worden naar de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie, dat een onderscheid maakt tussen prestaties die onder de Verordening vallen, en prestaties die er niet onder vallen op basis van twee criteria. Dit onderscheid berust op de constitutieve elementen van elke prestatie, met name het doel waarop zij is gericht, en de voorwaarden waaronder zij wordt toegekend, en niet op het feit of een prestatie door een nationale wetgeving al dan niet als een socialezekerheidsuitkering wordt aangemerkt (77). Volgens deze rechtspraak kan een prestatie vooreerst als socialezekerheidsprestatie worden beschouwd wanneer zij, zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften, aan de rechthebbenden wordt toegekend op grond van een wettelijk omschreven positie. Indien dergelijke beoordelingsvrijheid wel bestaat, dan gaat het niet om sociale zekerheid maar om sociale bijstand. Krachtens artikel 4, laatste lid, vallen sociale en medische bijstandsregelingen niet onder het toepassingsgebied van de Verordening. Merk daarbij op dat het Europese begrip sociale bijstand niet noodzakelijk samenvalt met de nationale definitie daarvan. Zo is, bijvoorbeeld, het Belgische gewaarborgd inkomen voor bejaarden naar Europees recht wel degelijk een socialezekerheidsuitkering en geen sociale bijstand (78). (76) Voor een meer uitgebreide behandeling van deze vraag verwijzen we graag naar Goyens, Floris, Vlaamse zorg in EG-Verordening 1408/71, TSR, 2002/1, p. 29-69. (77) Zie, bijvoorbeeld, H.v.J., 2 augustus 1993, Acciardi, nr. C-66/92, Jur. 1993, I-4567. (78) Goyens, o.c., p. 36 en de daar geciteerde jurisprudentie.

55


1/06/04

15:39

Pagina 56


Tweede criterium is dat de prestatie verband houdt met een van de in artikel 4, lid 1, van de Verordening 1408/71 uitdrukkelijk genoemde eventualiteiten (79). Volgens deze bepaling is de Verordening van toepassing op “alle wettelijke regelingen betreffende de volgende takken van de sociale zekerheid: n prestaties bij ziekte en moederschap; n prestaties bij invaliditeit, met inbegrip van die tot instandhouding of verbetering van de verdiencapaciteit; n uitkeringen bij ouderdom; n uitkeringen aan nagelaten betrekkingen; n prestaties bij arbeidsongevallen en beroepsziekten; n uitkeringen bij overlijden; n werkloosheidsuitkeringen; n gezinsbijslagen”. Wanneer we nu beide criteria op de Vlaamse zorgverzekering toepassen, dan kan er geen twijfel over bestaan dat deze onder het toepassingsgebied van Verordening 1408/71 valt. We hebben hoger uiteen gezet dat het gaat om een verplichte sociale verzekering tegen de kosten voor niet-medische hulp die het gevolg zijn van een verlies aan zelfredzaamheid. De zorgverzekering geeft de gebruiker onder bepaalde voorwaarden een subjectief recht op tegemoetkomingen. De voorwaarden om van de tegemoetkoming te kunnen genieten zijn objectief controleerbare criteria, de toekenning is niet afhankelijk van een discretionnaire beoordeling van de uitvoeringsinstellingen (80). Wat betreft de inhoudelijke aansluiting bij één van de sociale risico’s die worden opgesomd in artikel 4, lid 1, van de Verordening, kan gewezen worden op de bestaande rechtspraak van het Hof van Justitie. Zowel de Duitse als de Oostenrijkse Pflegeversicherung dekken een gelijkaardig sociaal risico als de Vlaamse zorgverzekering. Het Hof diende zich over de toepasselijkheid van de Verordening op deze regelingen uit te spreken. In beide gevallen kwam het Hof tot de conclusie dat de Verordening van toepassing is, en in beide gevallen oordeelde het Hof dat het gaat om “prestaties bij ziekte” in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van Verordening 1408/71 (81).

(79) Zie vooreerst arrest Molenaar, C-160/96, Jurispr. I-843, van 5 maart 1998, punt 20. Het gaat hier om de Oostenrijkse Pflegeversicherung, die inhoudelijk vergelijkbaar is met de Vlaamse zorgverzekering. Verder kan ook verwezen worden naar H.v.J., arrest van 16 juli 1992, Hughes, C-78/91, Jurispr. I-4839, punt 14; H.v.J., arrest van 15 februari 2000, Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Franse Republiek, C-169/98, Jurispr. I-1049, punt 32). (80) Zie artikelen 5 en 6 van het decreet, en de artikelen 28 en 31 Besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende de erkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en de tenlasteneming in het kader van de zorgverzekering. (81) H.v.J. 5 maart 1998, M. Molenaar, B. Fath-Molenaar v. Allgemeine Ortskrankenkasse Baden-Württemberg, nr. C-160/96, Jur. 1998, I-843; H.v.J. 8 maart 2001, F. Jauch v. Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter, C-215/99, Jur. 2001, I-1901.

56


1/06/04

15:39

Pagina 57


Irrelevant voor de kwalificatie als ‘sociale zekerheid’ in de zin van de Verordening is de wijze waarop de prestaties worden gefinancierd (82). De wijze van financiering heeft daarentegen wel groot belang voor de kwalificatie van twee uitzonderingen op de coördinatieregels. De eerste uitzondering betreft de zogenaamde niet-contributieve prestaties. Dergelijke prestaties worden volledig van de werking van de Verordening uitgesloten indien ze slechts op een gedeelte van het grondgebied van een Lidstaat worden toegekend, en op voorwaarde dat zij expliciet staan vermeld in de bijlagen van de Verordening (83). De overige niet-contributieve prestaties kunnen uitsluitend worden genoten op het grondgebied van de Lidstaat waar de begunstigde woont en volgens de wetgeving van die Lidstaat, op voorwaarde dat ze een aanvullende dekking bieden ten aanzien van in artikel 4, eerste lid, opgesomde lijst van prestaties (supra). Ook hier is een expliciete vermelding in de bijlagen vereist (84). Men merke op dat de vermelding in de bijlagen een noodzakelijke voorwaarde is, maar geen voldoende (85). Niet-contributieve regelingen zijn diegene die niet gefinancierd worden uit ‘sociale bijdragen’. Uit de jurisprudentie blijkt dat socialezekerheidsregelingen enkel als nietcontributieve prestaties kunnen worden beschouwd wanneer ze integraal worden gefinancierd met middelen die niet specifiek bestemd zijn voor zorg- of andere socialezekerheidsprestaties (86). In zijn huidige vorm kan de Vlaamse zorgverzekering niet als een niet-contributieve prestatie beschouwd worden. Het decreet voorziet immers uitdrukkelijk in de gedeeltelijke financiering van de zorgverzekering door middel van ‘solidaire bijdragen’, verplicht te betalen door alle aangeslotenen (87). Het recht op prestaties wordt zelfs afhankelijk gemaakt van het betaald hebben van de bijdragen (88).

(82) Artikel 4, lid 2, Verordening 1408/71. (83) Artikel 4, lid 2ter, Verordening 1408/71. De vermelding dient te gebeuren in Bijlage II, Afdeling III van de Verordening. (84) Artikel 10bis, Verordening 1408/71. De vermelding dient te gebeuren in Bijlage IIbis van de Verordening. Men vindt in die bijlage ook de volgende Belgische regelingen: de tegemoetkomingen aan gehandicapten, het gewaarborgd inkomen voor bejaarden, en de gewaarborgde gezinsbijslag. (85) H.v.J. 8 maart 2001, F. Jauch v. Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter, C-215/99, Jur. 2001, I-1901. (86) Zie hierover Goyens, F., o.c., p. 42-47. (87) Zie artikel 13 van het decreet en artikelen 17 en 18 Besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende de erkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en de tenlasteneming in het kader van de zorgverzekering. (88) Artikel 20 Besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende de erkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en de tenlasteneming in het kader van de zorgverzekering.

57


1/06/04

15:39

Pagina 58


4.3.

GEVOLGEN VOOR DE INTERN-BELGISCHE BEVOEGDHEIDSVERDELING Verordening 1408/71 heeft niet als doelstelling in te grijpen in het interne socialezekerheidsrecht. Het staat de lidstaat België vrij zijn sociale zekerheid in te richten zoals hij dat zelf wenst. Het Hof van Justitie wees er herhaaldelijk op dat het de lidstaten vrij staat “om de voorwaarden vast te stellen waaronder het recht of de verplichting tot aansluiting bij een stelsel van sociale zekerheid of bij een bepaalde tak van een dergelijk stelsel ontstaat, zolang hierbij maar geen onderscheid ontstaat tussen eigen onderdanen en onderdanen van andere Lidstaten” (89). Het feit dat de Vlaamse zorgverzekering naar Europees recht gekwalificeerd wordt als ‘sociale zekerheid’ en ‘prestatie bij ziekte’, belet niet dat in de interne Belgische rechtsorde een onderscheid wordt gemaakt tussen medische zorg (vallend onder de exclusief federale ziektekostenverzekering) en niet-medische zorg in geval van zorgbehoevendheid (zoals gedekt in de Vlaamse zorgverzekering). Het belet evenmin dat de zorgverzekering naar Belgisch constitutioneel recht niet beschouwd wordt als ‘sociale zekerheid’ en wel als ‘bijstand aan personen’. In de Europese regelgeving wordt nu eenmaal een andere betekenis gehecht aan deze begrippen. Het kan hier volstaan erop te wijzen dat ook in het interne recht van de andere lidstaten steeds een definitie wordt gegeven van ‘sociale zekerheid’ die niet gelijk is aan de definitie daarvan in Verordening 1408/71. Dit is ook logisch, gezien de Verordening geenszins de bedoeling heeft enige harmonisering van de socialezekerheidsstelsels te bekomen, doch slechts de coördinatie nastreeft die noodzakelijk is om het vrij verkeer van werkenden te garanderen. Een Belgische bijzonderheid is dat nu voor het eerst in de Europese Unie een regeling die naar Europees recht ‘sociale zekerheid’ is, tot de bevoegdheid behoort van een deelgebied. Het recht van de lidstaten autonoom vorm te geven aan hun socialezekerheidsstelsel, houdt voor een lidstaat ook de mogelijkheid in om bepaalde prestaties die Europees als ‘sociale zekerheid’ bestempeld worden, constitutioneel toe te vertrouwen aan de bevoegdheid van de deelgebieden, zoals is gebeurd met de zorgverzekering als onderdeel van de bevoegdheid inzake bijstand aan personen. Het gevolg van dit federale model is dat een bepaalde vorm van ‘sociale zekerheid’ autonoom wordt georganiseerd door de onderscheiden Gemeenschappen, zoals dit voor zovele andere bevoegdheden het geval is. In casu leidt dit model in België op dit moment tot het bestaan van een zorgverzekering in één van de Gemeenschappen en het ontbreken daarvan in de andere Gemeenschappen. Voor de inwoners van België is de consequentie dat hun onderworpenheid aan de zorgverzekering afhangt van hun woonplaats.

58

(89) Onder meer, H.v.J., Brunori, reeds geciteerd; H.v.J., 15 januari 1986, zaak nr. 41/84, Pietro Pinna t. Caisse d’allocations familiales de la Savoie, 1986, Jur. 1986, p. 1; H.v.J., 25 februari 1986, zaak nr. 254/84, G.J.J. De Jong t. Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, Jur. 676; H.v.J., 24 april 1980, zaak nr. 110/79, U. Coonan t. Insurance Officer, Jur. 1980, p. 1445; H.v.J., 21 februari 1991, zaak nr. C245/88, Daalmeijer t. Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, Jur. 1991, I-573; H.v.J., 4 oktober 1991, zaak nr. C-349/87, E. Paraschi t. Landesversicherungsanstalt Württemberg, Jur. 1991, p. I-4501.


1/06/04

15:39

Pagina 59


In dit verband kan er overigens op gewezen worden dat de Verordening niet is aangepast aan het bestaan van “socialezekerheidsregelingen” (naar Europees recht) die binnen een federale staat vorm gegeven worden op het niveau van de deelgebieden. De Verordening wijst voor elke grensoverschrijdende situatie een bevoegde lidstaat aan (in casu België), zonder dat er rekening gehouden wordt met het bestaan van territoriaal uiteenlopende regelingen binnen een lidstaat (in casu voor de Vlaamse Gemeenschap). Dit maakt een interpretering van de Verordening noodzakelijk. Waar bij de formulering van de aanwijzingsregels van de Verordening gebruik gemaakt wordt van de begrippen “werken” of “verblijven” in “België”, hier telkens moet begrepen worden “werken” of “verblijven” in “het Vlaamse Gewest of het Brussels Hoofdstedelijk Gewest”. Elke andere interpretatie zou immers leiden tot absurde consequenties. Concreet betekent dit dat eerst dient vastgesteld te worden — aan de hand van het Europese recht — dat de Belgische sociale zekerheid op een persoon die in een andere lidstaat woont van toepassing is. In tweede instantie dient vervolgens bekeken te worden of deze persoon werkt in het Vlaamse Gewest, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest of het Waals Gewest. Indien deze persoon in het Vlaamse Gewest werkt, zal het decreet verplicht van toepassing zijn, indien hij in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest werkt, zal hij dezelfde keuze krijgen als de inwoners van dat Gewest, indien hij in het Waals Gewest werkt, dan is het decreet niet van toepassing. Indien de betrokkene tegelijkertijd werkt in verschillende Gewesten moeten dezelfde aanwijsregels toegepast worden die in de Europese Verordening gehanteerd worden bij tewerkstelling in meerdere lidstaten. Ten slotte moet erop gewezen worden dat Verordening 1408/71 geen enkel effect heeft op situaties die louter intern zijn aan een bepaalde Lidstaat (90). Op geen enkele wijze verplicht het EG-recht de Vlaamse Gemeenschap om personen die in het Vlaams Gewest werken maar in het Waals Gewest wonen te verzekeren. Evenzeer laat het Europese recht toe dat de Vlaamse Gemeenschap een regeling instelt waarbij inwoners van het Vlaams Gewest verplicht verzekerd zijn, ongeacht het feit dat zij eventueel in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest of in het Waals Gewest zouden werken. Het feit dat de Franse Gemeenschap desgevallend zelf een zorgverzekering zou instellen, verandert hier — Europeesrechtelijk gezien — niets aan. De Verordening leidt er dus toe dat een persoon die in Vlaanderen werkt, terwijl zijn woonplaats in Nederland is, verplicht onder de toepassing van de zorgverzekering valt en hiervan alle lasten en lusten zal dragen. Dezelfde persoon die zijn woonplaats in Wallonië zou hebben en in Vlaanderen komt werken, valt daarentegen niet onder de toepassing van het decreet. Deze schijnbare “ongelijke behandeling” zal sommigen op het eerste zicht wellicht tegen de borst stuiten. Is dit geen discriminatie? Vanuit juridisch oogpunt is er niet het minste probleem, het gaat immers om ongelijke gevallen, die ontstaan op het kruispunt van de intern Belgische regelgeving en de coördinerende rol van het Europese recht. Vooreerst laat het Belgische

(90) Zie bijvoorbeeld, H.v.J., 22 september 1992, Petit, nr. 153/91, Jur. H.v.J., 1992, I, 4973.

59


1/06/04

15:39

Pagina 60


federale model toe dat Gemeenschappen en Gewesten rechten en plichten toekennen aan de personen die in hun territorium wonen of verblijven. Daardoor ontstaan uiteraard verschillen tussen de Belgen, naargelang van het Gewest of het taalgebied waar ze wonen. Nu de Gemeenschappen bevoegd zijn gebleken voor de zorgverzekering ontstaan ook op dat vlak geschillen. Er is hier uiteraard geen sprake van discriminatie, maar van een logisch gevolg van de keuze voor een federaal model. Het Europese recht nu bepaalt in eerste instantie het toepasselijke socialezekerheidsrecht in grensoverschrijdende gevallen. Voor de Nederlander die in België komt werken, rijst de vraag welk recht toepasselijk is: dat van zijn woonplaats of dat van zijn werkplaats? De Verordening wijst de werkplaats aan als bevoegde Staat. Hij valt dus onder Belgisch recht, voor het geheel van zijn sociale zekerheid. Binnen de Belgische rechtsorde wordt dan bekeken of hij ook onder de Vlaamse zorgverzekering valt. Zonder toepassing van Verordening 1408/71 zou deze Nederlander zowel aangesloten zijn bij de Nederlandse volksverzekeringen op basis van zijn woonplaats, als bij de Belgische werknemersverzekeringen op basis van zijn tewerkstelling. De Verordening dient net om een dergelijk wetsconflict op te lossen. De inwoner van het Waals Gewest die in Vlaanderen komt werken, verkeert in een niet-vergelijkbare situatie. Er is geen sprake van een grensoverschrijdende situatie. Hij valt voor zijn gehele socialezekerheidssituatie onder het Belgisch recht. In de interne Belgische rechtsorde is het vervolgens eenmaal zo dat bepaalde prestaties inzake bijstand aan personen, zoals de zorgverzekering, gedecentraliseerd zijn en dus verschillen naargelang van de woonplaats. De Gemeenschappen maken daarbij autonoom keuzes. De Vlaamse Gemeenschap heeft een regeling opgezet, de Franse Gemeenschap (nog) niet. Met andere woorden, de situatie van de internationale migrant die vanuit een andere Lidstaat in Vlaanderen komt werken is niet vergelijkbaar met die van een intragewestelijke ‘migrant’ die vanuit Wallonië of Brussel in Vlaanderen komt werken. Terwijl de eerste door zijn tewerkstelling in Vlaanderen onder de Belgische sociale zekerheid komt te vallen en dus uit de sociale zekerheid van zijn woonland verdwijnt, blijft laatstgenoemde voor én na zijn ‘migratie’ onderworpen aan de Belgische sociale zekerheid. Voor de eerste dient vastgesteld te worden — nu hij onder de Belgische sociale zekerheid valt en géén woonplaats in België heeft — of hij al dan niet onder de toepassing van de zorgverzekering valt. Het criterium is daarbij, bij gebrek aan woonplaats, de plaats van tewerkstelling. Voor de laatstgenoemde is de Europese verordening niet van toepassing, dus bepaalt exclusief de woonplaats onder welk gemeenschapsrecht hij ressorteert.

4.4.

PERSONEEL TOEPASSINGSGEBIED Verordening 1408/71 bevat een aantal regels die ertoe moeten leiden dat in grensoverschrijdende situaties in beginsel de wetgeving van slechts één lidstaat van toepassing is. Krachtens artikel 13 van de Verordening is dit in principe de wetgeving

60


1/06/04

15:39

Pagina 61


van de lidstaat waar de betrokkene werkt (91). De toepassing van deze toewijzingsregels houdt een uitzondering in op de woonplaatsvereiste die in het decreet over de zorgverzekering wordt gehanteerd. Toepassing van Verordening 1408/71 houdt in dat volgende personen onder de toepassing van het decreet zouden vallen: n al wie zijn woonplaats heeft in Vlaanderen, met uitzondering van degenen voor wie omwille van tewerkstelling in een andere lidstaat door EG-Verordening 1408/71 een andere bevoegde lidstaat wordt aangewezen; n al wie op basis van de aanwijzingsregels van EG-Verordening nr. 1408/71 onderworpen is aan de Belgische socialezekerheidswetgeving (omwille van tewerkstelling in Vlaanderen). Zijn niet onderworpen: personen die in Vlaanderen wonen, maar op basis van de aanwijzingsregels van EG-Verordening nr. 1408/71 verzekerd zijn onder de wetgeving van een andere lidstaat. n

Een eerste bemerking daarbij is dat een beperkte wijziging van het decreet zich opdringt. Het decreet bevat immers een aantal bepalingen die niet zonder meer verenigbaar zijn met het Europese recht, met name in de vaststelling van het personeel toepassingsgebied van het decreet en wat betreft de toepassing van de verblijfsvoorwaarden op de intra-Communautaire migranten en grensarbeiders. Dit betekent niet dat het gebruik van de woonstaat als aansluitingscriterium geheel moet opgeheven worden. Wel moet enerzijds duidelijk gemaakt worden dat er geen aansluitingsplicht bestaat voor zij die in Vlaanderen wonen maar werkzaamheden op het grondgebied van een andere lidstaat uitoefenen en daardoor onder de sociale zekerheid van een andere lidstaat vallen. Anderzijds moet duidelijk gemaakt worden dat de Vlaamse zorgverzekering verplicht van toepassing is op personen die wonen in een andere lidstaat maar hun werkplaats in Vlaanderen hebben en derhalve door de toepassing van het Europese recht onder de Belgische sociale zekerheid vallen. Om aan de Europese regelgeving tegemoet te komen kan het volstaan in het decreet een bepaling op te nemen die de toepasselijkheid van de Europese coördinatieregeling erkent (92).

4.5.

SAMENTELLING VAN TIJDVAKKEN In het decreet op de zorgverzekering wordt een aantal verblijfs- en aansluitingsvoorwaarden gesteld voor het openen op het recht op tenlastenemingen. Zo wordt vereist dat de betrokkene gedurende ten minste vijf jaar, voorafgaand aan de aan(91) Op deze hoofdregel bestaan een aantal verfijningen en uitzonderingen, bijvoorbeeld in het geval van gelijktijdige tewerkstelling in meerdere lidstaten of in het geval van tijdelijke detachering. Zie hiervoor de artikelen 14, 14bis, 14quarter en 17 van Verordening 1408/71. (92) Dezelfde oplossing wordt gebruikt in de Nederlandse volksverzekeringen, zie artikel 6a AOW; artikel 13a ANW; artikel 6a AKW; artikel 5b AWBZ.

61


1/06/04

15:39

Pagina 62


vraag tot tenlasteneming, ononderbroken woont in het Nederlandse taalgebied of het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad (93). Wat betreft degenen die wonen in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad, wordt bijkomend vereist dat zij gedurende minstens tien jaar voorafgaand aan de aanvraag tot tenlasteneming, ononderbroken bij een erkende zorgkas aangesloten zijn geweest (94). In het decreet wordt daaraan toegevoegd dat de voorwaarde van voorafgaand wonen niet is vereist voor personen die Belg zijn of onderdaan van een andere lidstaat van de Europese Unie, op voorwaarde dat deze personen de sociale bijdragen voor de zorgverzekering gedurende ten minste vijf jaar hebben betaald of alsnog betalen. Deze bepalingen zijn niet onverkort houdbaar in het licht van Verordening 1408/71. Krachtens artikel 18, eerste lid, van de Verordening moet voor de vervulling van de genoemde voorwaarden immers rekening gehouden worden met de krachtens de wetgeving van elke andere lidstaat vervulde tijdvakken van verzekering, arbeid of wonen. Die tijdvakken moeten meegeteld worden alsof ze krachtens de Vlaamse zorgverzekering werden vervuld. Met andere woorden, onderdanen van de Europese Unie die gedurende een bepaalde periode verzekerd waren voor uitkeringen of verstrekkingen inzake ‘ziekte’, mogen deze periode meetellen om te voldoen aan de vereisten van het decreet op de zorgverzekering. In dat geval kan aan deze persoon de verblijfsvoorwaarde niet tegengeworpen worden. Evenmin kan aan deze persoon de verzekeringsvoorwaarde die voor Brussel-Hoofdstad geldt, tegengeworpen worden. Ten slotte kan er ook geen sprake van zijn dat van deze persoon alsnog vereist wordt dat hij de bijdragen van vijf jaar verzekering zou betalen. Om aan de Europese regelgeving tegemoet te komen kan het onzes inziens, ook hier volstaan in het decreet een bepaling op te nemen die de toepasselijkheid van de Europese coördinatieregeling erkent.

4.6.

VERSTREKKINGEN OF UITKERINGEN? Voor het overige dienen de coördinatieregels die voor de prestaties in geval van ziekte of moederschap gelden, toegepast te worden (95). Voor een algemene bespreking van deze regels verwijzen we hier naar anderen (96). In het onderstaande beperken we ons tot het voor de zorgverzekering relevante onderscheid tussen ‘uitkeringen’ en ‘verstrekkingen’. Het onderscheid is niet zonder relevantie. Een zieke

(93) Zie artikel 5, 5°, decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering. (94) Zie artikel 5, 6°, decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering. (95) Deze regels zijn opgenomen in Hoofdstuk I van Titel III van de Verordening. (96) Voor een algemene bespreking van Verordening 1408/71 zie Jorens, Y. en Geenen, S., (ed.), De toepassing van de Verordening (EEG) nr. 1408/71 in België, Brugge, Die Keure, 1999, 428 p.; Pennings, Frans, Introduction to European Social Security Law, Den Haag-Londen-Boston, Kluwer Law International, 2001, 347 p.

62


1/06/04

15:39

Pagina 63


die in het buitenland wordt verzorgd, heeft volgens de Verordening recht op verstrekkingen volgens de wetgeving van de Lidstaat waar hij die verzorging verkrijgt. Uitkeringen daarentegen worden ook bij verblijf in het buitenland toegekend volgens de wetgeving van de bevoegde lidstaat (97). Op vereenvoudigde wijze gesteld is er sprake van ‘verstrekkingen’ telkens wanneer een socialezekerheidsprestatie bestaat in het in natura aanbieden van bepaalde diensten of de geldelijke terugbetaling van effectief gepresteerde diensten (bijvoorbeeld de prestaties in de ziektekostenverzekering). Er is sprake van ‘uitkeringen’ wanneer via een geldelijke prestatie inkomensverlies wordt gedekt (bijvoorbeeld de prestaties in de arbeidsongeschiktheidsverzekering) (98). Het ligt niet voor de hand om de ‘tenlastenemingen’ van de Vlaamse zorgverzekering te kwalificeren als ‘uitkeringen’ of ‘verstrekkingen’. Zoals we hoger beschreven (deel 2.4), lijkt de Vlaamse decreetgever op het eerste gezicht te kiezen voor een systeem van terugbetaling van effectief gemaakte kosten, geplafonneerd tot een jaarlijks maximumbedrag (99). Dit zou betekenen dat het gaat om verstrekkingen. Na een nadere analyse van de uitvoering van het decreet kwamen we echter tot de conclusie dat we de facto veeleer moeten gewagen van forfaitaire uitkeringen aan alle zorgbehoevenden, waarbij de hoogte van de uitkering weliswaar afhankelijk is van de zorgvorm, maar niet meer van de effectief gemaakte kosten. Dit moet dan weer veeleer tot de conclusie leiden dat het gaat om zogenaamde uitkeringen. We nemen aan dat bij betwisting het Hof van Justitie op basis van de feitelijke implementatie van de zorgverzekering tot de conclusie zal komen dat het gaat om uitkeringen. Wat met zich meebrengt dat de tenlastenemingen exporteerbaar zijn, dat wil zeggen dat ze ook genoten moeten kunnen worden bij verblijf in een andere lidstaat.

5.

ENKELE CONCLUSIES In artikel 3 van het decreet op de zorgverzekering luidt het dat “de zorgverzekering gebruikers, onder de voorwaarden van dit decreet en ten belope van een jaarlijks maximumbedrag, recht geeft op tenlastenemingen door een zorgkas van kosten voor niet-medische hulp- en dienstverlening”. Dit is de mission statement van het decreet. Het decreet heeft daarbij wel een duidelijke keuze gemaakt voor de techniek van de sociale verzekering, zoals we hierboven hebben uiteengezet. Ook omtrent de omschrijving van het sociale risico kan weinig fundamentele betwisting bestaan. Maar alles wat daarna komt, is veel minder duidelijk.

(97) Artikel 22, Verordening 1408/71. (98) Voor een meer gedetailleerde bespreking met verwijzing naar de relevante jurisprudentie, zie Goyens, o.c., p. 48-54. (99) Artikel 3 Decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering.

63


1/06/04

15:39

Pagina 64


n

De essentiële keuzes inzake de financiering van het stelsel, zowel wat betreft inkomsten als uitgaven, werden volledig naar de regering gedelegeerd. n We wezen reeds op het feit dat het decreet minstens sterk de indruk wekt dat het gaat om een systeem van — weliswaar geplafonneerde — terugbetaling van effectief gemaakte kosten, terwijl in de uitvoering geopteerd wordt voor een forfaitaire uitkering. n De uitvoeringsorganisatie bleef hier onbesproken, maar ook daarvan kan gezegd worden dat het decreet veel opties toeliet en het was aan de regering om de principiële keuzes te maken; Ook de Europese problematiek inzake de uitvoeringsorganisatie bleef hier onbesproken. We merken hier alleen op dat de keuze voor de inschakeling van private zorgkassen (opgericht door ziekenfondsen en verzekeringsmaatschappijen) en het opleggen van bepaalde territoriale vereisten aan die zorgkassen, in het licht van het Europese mededingingsrecht wel eens problematisch zou kunnen blijken. Het blijft daarom ten zeerste aangewezen dat het Vlaams Parlement zijn huiswerk zou overdoen en de essentiële principes van de zorgverzekering in het decreet zou vastleggen. De huidige delegatie van bevoegdheden aan de regering is ongetwijfeld veel te ruim. Zonder ingrijpen van het parlement valt te vrezen dat de zorgverzekering nog geruime tijd instabiel zal blijven. Uit andere bijdragen in dit nummer kan wellicht besloten worden dat de Vlaamse zorgverzekering in economisch opzicht nog een vrij bescheiden regeling is. Dat neemt niet weg dat zij vanuit academisch en beleidsstandpunt meer aandacht verdient dan tot nog toe het geval was. We kunnen immers enkel vaststellen dat de Vlaamse zorgverzekering in vele opzichten merkwaardig is en in een aantal opzichten uniek. Hoewel de zorgverzekering naar Belgisch constitutioneel recht niet als sociale zekerheid, noch als een vorm van ziektekostenverzekering kan beschouwd worden, is het toch de eerste ‘sociale verzekering’ op het niveau van een Gemeenschap. Naar Europees recht is de zorgverzekering dan weer wel ‘sociale zekerheid’ en meer bepaald een prestatie inzake ‘ziekte’. Daarmee is het ook de eerste socialezekerheidsregeling op Europees vlak die niet van een Lidstaat uitgaat. Zoals we uiteengezet hebben, levert dat geen juridische problemen op. Het valt echter wel te vrezen dat veel communicatietalent zal nodig zijn om één en ander uit te leggen aan de publieke opinie én aan de verantwoordelijke beleidsmakers op Vlaams en Belgisch vlak. Ten slotte kunnen we in het licht van het bovenstaande enkel toejuichen dat het ‘Genootschap voor de sociale zekerheid’ de zorgverzekering heeft uitgekozen als onderwerp voor het colloquium naar aanleiding van haar herstichting. Het zal, gezien de complexiteit van het onderwerp en de instabiliteit van de huidige zorgverzekering, allicht ook niet de laatste keer geweest zijn. __________

64


1/06/04

15:39

Pagina 65


INHOUDSTAFEL VLAAMSE, BELGISCHE EN EUROPESE SOCIALE ZEKERHEID JURIDISCHE ASPECTEN VAN DE VLAAMSE ZORGVERZEKERING, NAAR BELGISCH EN EUROPEES RECHT 1. INLEIDING: EEN ROMMELIG MAAR ORIGINEEL DECREET

33

2. VLAAMSE SOCIALE ZEKERHEID

35

2.1. HET SOCIALE RISICO: KOSTEN VOOR NIET-MEDISCHE HULP- EN DIENSTVERLENING 2.2. DE TECHNIEK: SOCIALE VERZEKERING OF SOCIALE BIJSTAND? . . . . . . . . 2.3. PERSONEEL TOEPASSINGSGEBIED: EEN VLAAMSE VOLKSVERZEKERING . . . . . 2.4. DE PRESTATIES: FORFAITAIRE UITKERINGEN OF TERUGBETALING VAN BEPAALDE VERSTREKKINGEN? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. DE FINANCIERING. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. .

35 37 40

. .

42 44

3. BELGISCHE SOCIALE ZEKERHEID

45

3.1. BIJSTAND AAN PERSONEN: BEVOEGDHEID VAN DE GEMEENSCHAPPEN . . . . . . 3.2. SOCIALE ZEKERHEID: FEDERALE BEVOEGDHEID . . . . . . . . . . . . . . .

45 47

4. EUROPESE SOCIALE ZEKERHEID

54

4.1. COORDINATIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. TOEPASSELIJKHEID VAN VERORDENING 1408/71 OP DE VLAAMSE ZORGVERZEKERING 4.3. GEVOLGEN VOOR DE INTERN-BELGISCHE BEVOEGDHEIDSVERDELING. . . . . . . 4.4. PERSONEEL TOEPASSINGSGEBIED . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5. SAMENTELLING VAN TIJDVAKKEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6. VERSTREKKINGEN OF UITKERINGEN? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54 55 58 60 61 62

5. ENKELE CONCLUSIES

63

65

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 67

ECONOMISCHE ASPECTEN VAN ZORGVERZEKERING IN FRANSEN DUITSTALIG BELGIE (1) DOOR

RODRIGO RUZ TORRES (2) Onderzoeker aan het DULBEA, Université libre de Bruxelles

1.

INLEIDING In onderhavig nummer van het Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid werkt Jousten een aantal economische beschouwingen uit aangaande de invoering van de zorgverzekering in het algemeen. Ons artikel geeft een overzicht van de problematiek van de praktische invoering van zorgverzekering in Frans- en Duitstalig België, waarbij de klemtoon wordt gelegd op beschouwingen die die van Jousten aanvullen vanuit drie invalshoeken: het aanbod aan en de vraag naar hulp en de financieringsmodaliteiten van het systeem. Zodra het nut van een openbare zorgverzekering wordt vastgesteld, rijst immers de vraag naar de manier waarop deze moet worden geïmplementeerd. Welke personen zullen worden verzekerd? Hoeveel individuen? Voor welk risico? Op welke manier wordt de dekking gefinancierd? We willen hier geen definitief antwoord op deze vragen geven, maar enkele problemen die erdoor ontstaan, toelichten. De uiteenzetting concentreert zich in hoofdzaak op de problemen in verband met de zorgverzekering die de thuisverpleging dekt (in tegenstelling tot de zorgverlening in een instelling). Dit wordt geïllustreerd aan de hand van enkele kwantitatieve vaststellingen, opgetekend door een consortium van universiteiten in het kader van een onderzoek in opdracht van de deelregeringen van het Frans- en Duitstalig landgedeelte van België (3).

(1) Dit artikel steunt op beschouwingen die tot stand kwamen in het kader van een onderzoek dat in opdracht van het Waals Gewest, het Brussels Gewest, de Frans- en de Duitstalige Gemeenschap door een consortium UCL-ULB en Ulg werd uitgevoerd. De meningen die hier worden uitgedrukt, vallen echter volledig onder de verantwoordelijkheid van de auteur. (2) E-mail: [email protected]. (3) Behalve de economische aspecten werden bij dit onderzoek ook de gerontologische, sociologische en juridische aspecten van de zorgbehoevendheid aangekaart. Volgende verslagen werden opgemaakt: Ethgen et al. (2003), Fagnart en Lutte (2002), Leroy en Neyrinck (2003) Ruz Torres et al. (2002), Swine et al. (2003) evenals het syntheserapport (Consortium, 2003).

67

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 68


In deel 2 van onderhavig artikel wordt de zorgverzekering in de internationale economische literatuur gesitueerd. Door een zorgverzekering te implementeren zou de solvabilisering van de vraag de op het terrein aanwezige problemen inzake het ontoereikende aanbod nog kunnen beklemtonen. Daarom is het belangrijk dat de vraag vergezeld gaat van een aanbodbeleid, een punt dat in deel 3 wordt besproken. In deel 4 komt, wat de vraag betreft, de kwantificering aan bod van het aantal zorgbehoevenden en dus van de vraag naar hulp, zowel op korte als op langere termijn. Deel 5 benadrukt het belang van een op lange termijn houdbare financiering, kaart de problematiek van het progressieve karakter van de financiering aan en stelt de vraag welk niveau van financiële tegemoetkoming wenselijk is. Deel 6 bevat een aantal elementen ter conclusie.

2.

DE PLAATS VAN DE ZORGBEHOEVENDHEID IN DE ECONOMISCHE LITERATUUR Met enige verbazing stellen we vast dat de notie “zorgbehoevendheid”, die ons zo vertrouwd in de oren klinkt, in de internationale economische literatuur niet afzonderlijk wordt behandeld. De notie wordt er vertegenwoordigd door de meer algemene term long-term care, of zorgverlening op lange termijn. Norton (2000) maakt een overzicht van de literatuur over long-term care, in hoofdzaak gebaseerd op studies betreffende de Verenigde Staten, maar waarvan het conceptuele kader relevant blijft voor de andere ontwikkelde landen (4). Voor Norton zijn dit de vier voornaamste verschillen tussen long-term care en acute medische zorgverlening: n het chronische aspect, dat een ophoping van kosten over een lange periode impliceert, in tegenstelling tot het acute aspect; n het overwicht van bedrijven met winstoogmerk bij de institutionele hulpverleners, in situaties van bovenmatige vraag; n het belang van de informele hulpverlening door verwante helpers, die 70% van het totale volume van de hulpverlening zouden vertegenwoordigen; n het haast niet bestaan van vrijwillige privé-verzekering voor long-term care, zelfs in landen als de Verenigde Staten, wat op verschillende manieren kan worden verklaard (zie bijvoorbeeld Meier, 1999). Vooral het risico op long-term care is moeilijk voorspelbaar en kan niet intertemporeel worden gediversifieerd: het hangt gedeeltelijk af van de tijdsgebonden ontwikkelingen van de gemiddelde kostprijs. Voor de dekking tegen dit risico stellen de verzekeraars uitkeringen voor die in de toekomst mogelijks ontoereikend zouden zijn en proberen een hoger rendement te bekomen in vergelijking met minder gewaagde investeringen, waardoor het belang om zich te verzekeren, wordt beperkt. Bij de klassieke problemen van antiselectie en moreel risico tussen verzekeraar en verzekerde komt nog een probleem van moreel risico tussen de verzekerde (4) Hij stelt overigens vast dat slechts een klein aantal onderzoeken over long-term care in het Engels werd gepubliceerd, aan problemen buiten de V.S. is gewijd en op gegevens van buiten de V.S. steunt.

68

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 69


en zijn afstammelingen. Een verzekering beperkt voor de afstammelingen immers de kosten voor de formele zorgverlening (en meer bepaald die van de rusthuizen) in vergelijking met de informele zorgverlening thuis. Indien de persoon de voorkeur geeft aan rechtstreeks contact met zijn afstammelingen, kiest hij er rationeel voor om geen verzekering aan te gaan, zelfs als deze verzekering aan redelijke voorwaarden wordt aangeboden en zelfs als de individuen niet arm zijn (Pauly, 1990). Deze vier kenmerken omvatten uiteraard ook wat we doorgaans onder het verlies van autonomie verstaan, maar ook andere noties zoals invaliditeit en chronische medische zorgverlening. De opdeling tussen medische en niet-medische zorgverlening bestaat in economische termen eenvoudigweg niet, evenmin als het onderscheid tussen sociale zekerheid en welzijnszorg. Het onderscheid blijft nochtans relevant — dat zien we verderop — als we de theorie aan de Belgische juridische en institutionele werkelijkheid moeten toetsen. Doordat er voor de zorgverlening op lange termijn zo goed als geen privé-verzekering is, zou de overheid kunnen overwegen om deze risico’s, en dus ook het verlies van autonomie, door een verzekering te dekken. Dan rijst de vraag of zulk een overheidsverzekering wenselijk is (5). Vanuit het standpunt van de betrokken personen wordt de invoering van een zorgverzekering vrij vanzelfsprekend gerechtvaardigd, want ze is noodzakelijk om de vaak zware financiële en niet-financiële lasten te beperken wanneer deze doorwegen op de betrokken huishoudens omdat een beroep wordt gedaan op de interpersoonlijke solidariteit. Vanuit het macro-economische standpunt stellen Miyazawa et al. (2000) vast dat het in het kader van een theoretisch intergenerationeel model niet gemakkelijk is om de rol van een openbare ziekteverzekering op lange termijn in zuiver financiële termen te rechtvaardigen. Een dergelijke tegemoetkoming zou vanuit het financiële standpunt sociaal interessant zijn, enkel als de rentevoeten lager liggen dan de groeicijfers van de bevolking, wat in de ontwikkelde economieën niet het geval is. Ze stellen daarentegen wel vast dat een privé-verzekeringssysteem voor long-term care ondoeltreffend zal zijn door het feit dat de kosten van een onderinvestering in gezondheidszorg door individuen niet wordt geïnternaliseerd. Hun model toont aan dat de invoering van een openbare verzekering de omvang van deze ondoeltreffendheid kan verminderen en biedt zo dus een rechtvaardiging voor de openbare zorgverzekering.

(5) Onder openbare verzekering voor long-term care verstaan wij een verzekering die door de overheid wordt georganiseerd, ongeacht het statuut van de operatoren. De Zorgverzekering integreert zorgkassen uit de privé-sector, maar is een openbare verzekering.

69

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 70


In België dekt de ziektekostenverzekering relatief uitgebreid een aantal omstandigheden uit de long-term care, meer bepaald de rusten verzorgingstehuizen (RVT), de rustoorden voor bejaarden (ROB), de psychiatrische verzorgingstehuizen, het forfait chronisch zieken. Er bestaat ook aan inkomensonderzoek gebonden federale bijstand, zoals bijvoorbeeld de hulp aan bejaarden. Vlaanderen heeft tot slot ook een eigen Zorgverzekering. Een aanzienlijk deel van de niet-medische zorgverlening is echter in Frans- en Duitstalig België nog steeds niet gedekt.

3.

BESCHOUWINGEN OVER HET ZORGAANBOD Zoals we reeds hebben gezien, bevat het hulpverleningsaanbod op lange termijn een formeel luik (rusthuizen, professionele thuisverzorging) en een informeel luik (hulp van verwanten). Voor die twee luiken kunnen de deelentiteiten, door hun bevoegdheden, rechtstreeks tussenkomen.

3.1.

DE FORMELE HULPVERLENING Een groot deel van de theoretische literatuur over het aanbod aan long-term care is gewijd aan de werking van de markt van formele zorgverlening, in het bijzonder aan de rusthuizen, voor de modellen voor het aanbod aan bedden, modellen voor toegang gebaseerd op betalingen aan de rusthuizen en modellen voor de kwaliteit van de hulpverlening; deze modellen bestuderen meer bepaald de gevolgen van een gelijktijdig aanwezig zijn in een rusthuis van patiënten die toelagen krijgen, en privé-patiënten. Ze steunen in de meeste gevallen op Amerikaanse experimenten en gebruiken mechanismen die specifiek zijn voor de Verenigde Staten. De lezer vindt bij Norton (2000) een uitgebreid overzicht. We haalden reeds aan dat de long-term-caremarkten door een situatie van overtollige vraag worden gekenmerkt. De implementatie van de zorgverzekering zou dan ook wel eens gepaard kunnen gaan met problemen op het niveau van het aanbod. Bij de lancering van de Duitse zorgverzekering bijvoorbeeld, kon 30% van het budget dat voor thuisverzorging was voorzien, in de initiële fase niet worden uitgegeven. De volledige absorptie van de prestaties van het thuisverzorgingsprogramma tijdens deze fase zou een vrij opzienbarende toename van het personeel in de sector van de formele zorgverlening hebben vereist; deze toename werd op 150.000 eenheden geschat (Schneider, 1999). Leroy en Neyrinck (2003) hebben om het formele hulpverleningsnetwerk te evalueren, een inventaris opgemaakt van de systemen die in het Waalse en Brusselse Gewest bestaan op het vlak van hulpvoorzieningen bij verlies aan zelfstandigheid. Hieruit blijkt duidelijk dat er zwakke schakels zijn in het continuum van de hulpverlening aan zorgbehoevenden, meer bepaald inzake de mogelijkheden voor tijdelijk verblijf in een instelling of voor ziekenoppas thuis.

70

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 71


Deze vaststelling op basis van het beschikbare aanbod wordt bevestigd door metingen aangaande de niet-ingevulde behoeften. Aan de hand van een veldenquête die in 2002 werd gerealiseerd bij personen aan huis, ouder dan 75, werd vastgesteld dat de ontoereikendheid van de hulpverlening (geen hulp ondanks de behoefte of onvoldoende hulp) vooral is geconcentreerd in de instrumentele activiteiten dagelijks leven (IADL) en dan in het bijzonder in de sectoren gezinshulp en hulp in het huishouden, ziekenoppas overdag en ‘s nachts, huisinrichting en teleassistentie. De constatatie dat de vereiste hulpverlening zich in hoofdzaak in het instrumentele domein van het dagelijkse leven bevindt, wordt overigens bevestigd door een andere recente studie over de thuisverzorging in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (De Henau et al. 2003). In deze sectoren — gezinshulp en hulp in het huishouden, ziekenoppas, tijdelijk verblijf in een instelling en aanpassing van de woning — zouden zich bij de lancering van een zorgverzekering voor thuisverzorging de meeste knelpunten kunnen voordoen. Men moet vooral voorkomen dat de financiële steun voor zorgbehoevenden grotendeels wordt geabsorbeerd door een stijging van de prijzen voor de dienstverlening. Derhalve zou de lancering van een zorgverzekering gepaard moeten gaan met een beleid ten aanzien van het formele aanbod, meer bepaald door toelagen voor gezinshulp en hulp in het huishouden en door de ontwikkeling van nauwelijks bestaande diensten, zoals aanpassing van de woning, vervoer van chronisch zieken, thuisoppasdienst, of onvoldoende toegankelijke diensten zoals teleassistentie. Dit aanbodbeleid gaat ook over steun aan professionele tussenkomende partijen via een erkenning van het statuut, een beter aanbodbeheer en promotie van de coördinatie (Consortium 2003). Vooral institutionele beperkingen kunnen de coördinatie van de dienstverlening aanzienlijk afremmen, zelfs al doet de nood om medische en niet-medische zorgverlening te coördineren zich op het terrein gelden (De Henau et al., 2003).

3.2.

DE INFORMELE HULPVERLENING De theoretische modellen voor informele hulpverlening illustreren voornamelijk de keuzes die de hulpverleners moeten maken tussen werk, vrije tijd en tijd besteed aan hulpverlening. Zie bijvoorbeeld de uiteenzetting in Norton (2000) en de discussie in Jousten (2003). De verschillende studies van het consortium bevestigen dat de taak van de verwante hulpverlener essentieel is om de zorgbehoevende thuis te kunnen houden. Niettemin draagt de hulpverlener in termen van tijd die hij aan de hulpverlening besteedt, een zware last: ongeveer 7% van de personen verklaart in het PSBH-onderzoek dat hij een verwante helpt; 36% van hen besteedt meer dan 20 uur per week aan de hulpverlening (Leroy en Neyrinck, 2003). In de internationale literatuur blijkt uit pogingen om de vervanging van formele zorgverlening door informele zorgverlening te beoordelen, dat de schaal heel wat lager zou liggen dan één per één. Het lijkt derhalve wenselijk om in de mate van het 71

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 72


mogelijke de vervanging te beperken, aangezien deze niet alleen leidt tot een verhoging van de kostprijs voor de hulpverlening, maar ook tot een vermindering van het volume ervan. De noodzaak om de verwante hulpverlener te steunen, vloeit rechtstreeks uit deze twee vaststellingen voort. Tot de diensten die gedekt zijn, zouden moeten behoren: huishoudelijk onderhoud in de woning van de verwante hulpverlener en korte verblijven, teneinde de hulpverlener de kans te geven om op adem te komen. Het consortium (2003) oordeelde echter dat de steun aan de verwante hulpverlener via een financiële bijdrage, een “absoluut afgeraden” optie is, aangezien deze negatieve effecten zou kunnen hebben (denk aan de mishandeling van bejaarden, verandering van de gevoelsrelatie van de geholpene voor de verwante hulpverlener, die hem derhalve hulp “verschuldigd” is,...). We willen hier niet het belang tegenspreken van voor de zorger niet-bestraffende maatregelen; zo is er het vervangingsinkomen voor een werknemer die zijn werktijd vermindert om voor een zorgbehoevende te zorgen, of de regel om de tijd die een hulpverlener doorbrengt met het zorgen voor een zorgbehoevende in aanmerking te nemen bij zijn pensioenberekening. Dergelijke maatregelen vallen echter buiten het kader van de eigenlijke zorgverzekering en behoren tot de bevoegdheid van de federale overheid.

4.

BESCHOUWINGEN OVER DE ZORGVRAAG De theoretische economische aspecten van het luik “zorgvraag” worden door Jousten (2003) uitvoerig besproken. Wij hebben het hier derhalve over de praktische aspecten van het kwantificeren van de vraag. Het aantal personen dat zich vóór de invoering van de zorgverzekering in een situatie van zorgbehoevendheid bevond, kan worden gemeten volgens administratieve criteria en volgens functionele criteria, of ook door een gecombineerd gebruik van deze twee soorten van criteria. Bovendien wijzen verschillende ervaringen uit het buitenland erop dat men een stijging kan verwachten van het aantal personen dat zich als zorgbehoevend beschouwt, dit als een rechtstreeks gevolg van de invoering van een zorgverzekering. We geven een overzicht van de drie effecten die bij deze stijging een rol spelen: aanzuigende werking, problemen met antiselectie (die de verzekering aantrekkelijker maakt voor personen die het meest in aanmerking komen om er gebruik van te maken) en de demografische evolutie. Tot slot halen we enkele punten aan, zonder er een definitief antwoord op te geven, die bij de bepaling van de modaliteiten voor de zorgverzekering moeten worden aangekaart.

72

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 73


4.1.

STATISCHE KWANTIFICATIE VAN DE ZORGBEHOEVENDEN Teneinde de economische en budgettaire consequenties van de invoering van de zorgverzekering te meten, bestaat de eerste fase erin het aantal personen te bepalen dat in de huidige omstandigheden mogelijkerwijze met zorgbehoevendheid of verlies aan zelfstandigheid te maken heeft. Deze raming kan op basis van verschillende bronnen worden opgemaakt. Een raming op basis van administratieve criteria (bestaan van een attest, gebruik van een dienst) leidt niet echt tot een kwantificatie van de zorgbehoevendheid als dusdanig, maar wel tot een kwantificatie van de personen die bepaalde indicatoren vertonen waarvan wordt geoordeeld dat ze wijzen op een toestand van zorgbehoevendheid. Een raming op basis van functionele criteria (wat de persoon kan doen, bijvoorbeeld op het vlak van ADL — activiteiten dagelijks leven — of IADL — instrumentele activiteiten dagelijks leven) heeft het voordeel dat deze dichter in de buurt komt van de gerontologische literatuur en van de eigenlijke notie van zorgbehoevendheid die men probeert te identificeren; deze raming is doorgaans evenwel slechts mogelijk op basis van relatief kleine steekproeven. Een poging om in de betrokken gewesten het aantal thuisverblijvende zorgbehoevenden in te schatten op basis van administratieve gegevens aangaande de totale bevolking, werd ondernomen in het kader van het hoger genoemde onderzoek (Ruz Torres et al. 2002). Hiermee kunnen de struikelblokken van elke mogelijke vorm van kwantificatie op basis van administratieve gegevens worden toegelicht. We zijn uitgegaan van de erkende gegevens voor het jaar 2001, die ons door de verschillende ziekenfondsen van het land ter beschikking werden gesteld. Deze gegevens bieden ons inderdaad details over de vereisten voor het toekennen van de sociale franchise en de forfaitaire bedragen voor chronische ziekten in het kader van de ziektekostenverzekering. Hierin staan onder meer de gegevens met betrekking tot het recht op de forfaits B en C voor thuisverpleging, op hulp aan bejaarden (cat. III, IV of V), op de integratietegemoetkoming (cat. III of IV) en op de tegemoetkoming voor hulp van derden, enz. In vergelijking met de doorgaans beschikbare administratieve gegevens hebben deze gegevens het voordeel dat zij van één bron afkomstig zijn, waardoor het risico op dubbel tellen wordt uitgesloten. We merken hierbij op dat de gebruikte administratieve gegevens gedeeltelijk dezelfde concepten overlappen als degene waarmee rekening wordt gehouden bij het toekennen van het recht op een tegemoetkoming in het kader van de Vlaamse Zorgverzekering, maar in een minder beperkende mate. Wat bijvoorbeeld de hulp aan bejaarden en de integratietegemoetkoming betreft, leggen de criteria die in Vlaanderen zijn weerhouden, een minimum van 15 punten op op de zogenaamde schaal van Katz, daar waar de indicatoren die bij de erkenning van chronische ziekten een rol spelen, die personen betreffen die meer dan 12 punten toegewezen krijgen. Deze benadering heeft een aantal beperkingen. Het feit dat gegevens met betrekking tot de medische zorgverlening worden gebruikt om niet-medische behoeften in te schatten, is een eerste ontoereikendheid. Vervolgens gebeurt de kwantificatie op 73

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 74


basis van gebruiksgegevens: enerzijds is het mogelijk dat personen hun recht hebben behouden op uitkeringen, in rekening gebracht voor het opstellen van indicatoren, maar er niet langer behoefte aan hebben; anderzijds wordt misschien steun verleend aan personen die er momenteel geen behoefte aan hebben, maar die ze aanvragen om van de zorgverzekering te kunnen genieten. Deze potentiële gerechtigden kunnen niet worden geïdentificeerd op basis van de beschikbare administratieve gegevens. Tot slot zouden sommige verschillen tussen de verzekeringsinstellingen verband kunnen houden, niet zozeer met de gezondheidstoestand en mate van behoefte van de bevolkingsgroepen, maar met de verschillen in boeking of controle van deze criteria (6). Voor de indicator voor zorgbehoevendheid werd een aantal definities, gebaseerd op verschillende combinaties van de beschikbare variabelen, toegepast. De resultaten die werden verkregen voor de gerechtigden op het forfait C voor verpleegkundige zorg, van de forfaits B en C, en van een indicator gebaseerd op het geheel van de variabelen inzake de toekenning van het forfait voor chronische ziekten en ziekten met zorgbehoevendheid, werden in tabel 1 samengevat. Deze tabel illustreert duidelijk de verschillen in omvang van het gemeten fenomeen “zorgbehoevendheid”, naargelang van de ene of de andere definitie van zorgbehoevendheid.

TABEL 1: VERHOUDING VAN HET AANTAL THUISVERBLIJVENDE ZORGBEHOEVENDEN, GESCHAT VOLGENS VERSCHILLENDE ADMINISTRATIEVE CRITERIA, 2001 (IN %) Ouder dan 75

Brussel Waals Gewest (zonder Duits Gewest) Duitstalige Gemeenschap Totaal

Forf. C

Forf. B en C

Alle indicatoren

0,47 0,57 0,49 0,55

1,73 2,17 1,88 2,09

6,65 8,52 8,93 8,17

Forf. C

Forf. B en C

Alle indicatoren

0,07 0,08 0,07 0,08

0,24 0,29 0,25 0,28

1,52 1,85 1,95 1,80

Alle leeftijdscategorieën


(6) Dit probleem zou zich in de werkelijkheid echter ook voordoen, indien de zorgbehoevendheid op basis van dit soort criteria werd gemeten.

74

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 75


Teneinde een idee te geven van de betrouwbaarheid van deze resultaten, passen we dezelfde methodologie toe op de gegevens met betrekking tot het Noorden van het land, wat leidt tot een overschatting van het percentage zorgbehoevenden, geschat op 1,8%, tegenover 1,2% van de totale bevolking in juni 2002 volgens de cijfers van de Zorgverzekering (Het Vlaams Zorgfonds, 2002), maar we herhalen dat onze criteria minder beperkend zijn. We moeten deze resultaten dan ook uiterst voorzichtig interpreteren. Behalve deze mogelijke overschatting van het aantal zorgbehoevenden op het niveau van de bevolking in het algemeen, leert een vergelijking van onze resultaten met op functionele criteria gebaseerde indicatoren (zie tabel 2), dat het gebruik van administratieve gegevens het percentage zorgbehoevenden onder de personen ouder dan 75 zou onderschatten.

TABEL 2: VERHOUDING VAN HET AANTAL THUISVERBLIJVENDE ZORGBEHOEVENDEN, GESCHAT VOLGENS VERSCHILLENDE FUNCTIONELE CRITERIA, 1992 OF 1997 (IN % VAN DE BEVOLKING OUDER DAN 75) Meetinstrument

Bevolking

Jaar

% Zorgbehoev.

Katz origineel Katz RIZIV Katz RIZIV B of C Lawton (AIVJ) Lawton streng (AIVJ) Fysische dimensie HIS-97

Brussel en Wallonië Brussel en Wallonië Brussel en Wallonië Brussel Brussel Brussel en Wallonië

1992 1992 1992 1992 1992 1997

14,3 11,1 2,3 77,0 11,0 11,0

Het gebruik van op administratieve gegevens gebaseerde ramingen stelt ons wel in staat om vaststellingen te doen die coherent zijn met de resultaten van andere studies. Zo stemt de vaststelling van een hoger percentage sterk zorgbehoevenden in het Waalse Gewest (zonder de Duitstalige Gemeenschap) overeen met de vaststellingen van het onderzoek van de CRIV in 1992.

4.2.

WOONPLAATS OF WERKPLAATS? Het probleem van onderwerping op basis van de (huidige of vroegere) plaats van tewerkstelling werd aangehaald met verwijzing naar de Europese verordening nr. 1408/71. Het zou vanuit juridisch standpunt denkbaar zijn om het criterium van woonplaats in België en dat van de plaats van tewerkstelling voor buitenlandse onderdanen die in België werken, toe te passen. Deze benadering houdt bijvoorbeeld ook in dat een persoon die in het Waalse Gewest zijn woonplaats heeft en in Vlaanderen werkt, niet het recht heeft om aan te sluiten bij de Zorgverzekering, in tegenstelling tot personen die hun woonplaats in Nederland of Frankrijk hebben. Deze mogelijkheid lijkt ons inziens moeilijk verdedigbaar. Daarom lijkt het interes75

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 76


sant om de dimensie plaats van tewerkstelling in te voeren voor de schatting van het aantal mogelijke gerechtigden, waarbij de idee niet zozeer is om precieze schattingen te bekomen, dan wel een orde van grootte van de veranderingen die men zou kunnen verwachten. Om onze gegevens gebaseerd op de woonplaats om te zetten, hebben we een overgangsmatrix gebruikt, opgebouwd op basis van de resultaten van de Enquête naar de Arbeidskrachten (EKA) van het INS; de vragenlijst van deze enquête bevat wel degelijk een vraag naar de woonplaats en de werkplaats, maar heeft alleen betrekking op de actieve bevolking. Aangezien het erom ging om inactieve en gemiddeld vrij oude personen in te delen, hebben wij ervoor gekozen om niet de recentste gegevens te gebruiken, maar wel de resultaten van de EKA van 1985 tot 1997. Het gemiddelde percentage van de beroepsbevolking dat in de ene provincie verblijft en in de andere provincie werkt, werd weerhouden als criterium voor de verrekening van personen op de verschillende werkplaatsen. Voor de Duitstalige Gemeenschap hebben we de omzetting uitgevoerd op basis van gegevens voor de provincie Luik, aangezien het gebruik van een niveau lager dan de provincie onvoldoende precieze resultaten zou opleveren.

TABEL 3: AANTAL PERSONEN DAT ALS ZORGBEHOEVEND WORDT BESCHOUWD NAARGELANG VAN DE WOONPLAATS OF DE WERKPLAATS, PERSONEN DIE RECHT HEBBEN OP EEN FORFAIT B OF C VOOR THUISVERPLEGING, 2001 Ouder dan 75


Woonplaats

Werkplaats

Verschil %

1414 5647 1370 8431

2002 5485 1334 8821

41,58 -2,872 -2,63 4,63

Woonplaats

Werkplaats

Verschil %

2231 9059 2403 13693

3206 8832 2320 14358

43,70 -2,51 -3,45 4,86

Alle leeftijdscategorieën


Men kon verwachten dat het aantal personen aanzienlijk verschilt naargelang de verrekening gebeurt volgens de woonplaats of de werkplaats, met een toename van het aantal potentiële gerechtigden voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest in het bijzonder, te wijten aan de stroom pendelaars naar de hoofdstad. Tabel 2 illustreert de 76

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 77


omvang van deze verschillen voor één categorie van potentiële gerechtigden: de personen die voor de forfaits B en C voor thuisverpleging in aanmerking komen. Het aantal personen dat bij een zorgverzekering in Brussel kan aansluiten, zou meer dan verdubbelen als men de werkplaats in rekening brengt. De gegevens van tabel 2 zijn echter gebaseerd op de veronderstelling dat de Vlamingen, die reeds bij de Zorgverzekering zijn verzekerd, beslissen om in dat systeem te blijven. Deze veronderstelling lijkt realistisch zolang de door de concurrerende zorgverzekeringen voorgestelde prestaties niet substantieel verschillen. Zelfs bij deze veronderstelling bedraagt de toename van het aantal personen dat zich in Brussel kan aansluiten, 43,7%. De overgang van een zorgverzekering gebaseerd op de woonplaats naar een zorgverzekering gebaseerd op de werkplaats, zou het potentiële probleem van antiselectie in Brussel aanzienlijk versterken. Ondanks het feit dat dit resultaat verband houdt met een vermindering van het aantal betrokken gerechtigden in de andere subgewesten, blijft het nettosaldo positief, aangezien de geschatte toename van de effectieven voor het Franstalige en Duitstalige landgedeelte hoger ligt dan 4,6%. Men kan verschillende alternatieve veronderstellingen bedenken, zoals het naast elkaar bestaan van een zorgverzekeringssysteem gebaseerd op de woonplaatsvereiste en een ander systeem gebaseerd op de werkplaatsvereiste, of nog, de mogelijkheid dat een van de twee systemen (of de twee samen) beslist om met beide criteria tegelijkertijd rekening te houden. In elk geval zou het potentiële probleem van antiselectie in een situatie die louter op de woonplaatsvereiste is gebaseerd, op een beduidende manier toenemen.

4.3.

EVOLUTIE VAN HET AANTAL ZORGBEHOEVENDEN

4.3.1.

Aanzuigende werking De invoering van de zorgverzekering kan leiden tot een stijging van het aantal potentiële gerechtigden en met dat resultaat moet bij de kostenraming rekening worden gehouden. Met de uitdrukking “aanzuigende werking” verwijzen we naar de toename van de vraag die het gevolg is van de invoering van de zorgverzekering, zonder dat we een waardeoordeel geven over het al dan niet gegrond karakter van deze stijging. Een ongeschikte stimulerende structuur kan immers de ontwikkeling van een te grote consumptie begunstigen. Deze consumptie zou verband kunnen houden met problemen van moral hazard of zelfs door het aanbod kunnen worden opgewekt (het fenomeen supplier-induced demand blijft in de literatuur over de gezondheidseconomie vrij omstreden). De aanzienlijke stijging van het aantal gerechtigden kan vanuit dit opzicht wijzen op een “onbehoorlijk” of vanuit sociaal standpunt ongewenst gebruik. Men kan daarentegen als argument aanhalen dat de toename van het aantal personen de uiting is van een vooraf bestaande vraag die tot dan toe niet was voldaan. Het gaat dus om het effect van een betere toegankelijkheid van de hulpverlening. In dat geval zal men deze evolutie eerder zien als de weerspiegeling van het succes van de maatregel. In beide denkbeeldige situaties kunnen de gevolgen voor de projectie van de begrotingskosten van de maatregel tamelijk groot zijn en loont het er rekening mee te houden.

77

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 78


Zo is het aantal personen dat in het kader van de Duitse Pflegeversicherung recht heeft op een tegemoetkoming, gestegen van 1,061 miljoen bij de invoering van het systeem in 1995 (alleen ambulante zorgbehoevenden) en 1,546 miljoen in 1996 (ambulant en in een instelling) tot 1,839 miljoen in 2001; dat is een gemiddelde groei van 3,5% per jaar tussen 1996 en 2001 of 18% in vijf jaar tijd (Bundesministerium Gesundheit, 2002a). Tussen 1996 en 2001 dragen de categorieën met de minst zorgbehoevende gerechtigden (categorie I ambulant en categorie II en III in een instelling (7)) het meest bij tot de stijging van het totale aantal. De daling van het aantal gematigd of sterk zorgbehoevenden in de ambulante sector (-13% op vijf jaar tijd) wordt gecompenseerd door een sterke stijging van mensen in een instelling (met uitzondering van sterk zorgbehoevenden — categorie III) wier aantal voor alle categorieën samen in 5 jaar tijd met 50,2% stijgt. We hebben dus te maken met een verschuiving tussen thuisverzorging en verzorging in een instelling. Wel merken we hierbij op dat de kostprijs voor de hulpverlening minder opzienbarend evolueert: deze stijgt van 14,3 miljard euro in 1997 (met hulpverlening in een instelling het hele jaar door) tot 16 miljard euro in 2001. In Vlaanderen schatten Breda, Geerts en Teughels (2000) het aantal sterk zorgbehoevenden in het Vlaamse Gewest in 1999 — thuis of in een instelling — op 78.000. Deze schatting werd uitgevoerd op basis van de fysieke ADL-items afkomstig van de Gezondheidsenquête 1997 voor personen van jonger dan 75 en de enquête bij Vlaamse bejaarden (UFSIA-DDSM) voor de leeftijdsgroep van boven de 75. Door van dit aantal de zwaar zorgbehoevenden in RVT en ROB af te trekken, verkrijgt men een cijfer van 54.000 thuisverblijvende zwaar zorgbehoevenden in Vlaanderen. De cijfers betreffende de toetreding en de vraag naar tenlasteneming aan de Vlaamse Zorgverzekering (daterend van juni 2002) geven een aantal gerechtigden dat beduidend hoger ligt. Twee bronnen worden gebruikt om het aantal gerechtigden te tellen: enerzijds de statistische tabellen die door de zorgkassen aan het Vlaams Zorgfonds worden doorgegeven, en anderzijds de gegevensbanken van de zorgkassen. Volgens de bron situeerde het aantal aanvaarde aanvragen zich tussen 70.400 en 72.980 voor Vlaanderen en tussen 441 en 446 voor Brussel. Deze cijfers wijzen in het beste geval op een aantal gerechtigden dat 30% hoger ligt dan de schattingen die in 2000 werden gemaakt! Het aantal aanvragen dat in juni 2002 werd ingediend, bedroeg volgens de statistische tabellen 91.596 in totaal; 70.841 daarvan werden aanvaard (hetzij een weigeringsgraad van 17,6%). Dit duidelijke verschil vindt zijn oorsprong grotendeels in de gehanteerde definitie van zorgbehoevendheid. De criteria die uiteindelijk werden opgesteld om van de Zorgverzekering te kunnen genieten, steunen ruimschoots op administratieve criteria en worden aangevuld door het gebruik van de BEL-schaal. De criteria die voor de uitvoering van de projectie werden gekozen, waren van louter functionele aard (score 5 of 6 op de

(7) De categorieën van zorgbehoevendheid van de Pflegeversicherung worden bepaald volgens het aantal (gestandaardiseerde) minuten dagelijkse zorgverlening en het aantal minuten dat aan hulp bij noodzakelijke huishoudelijke activiteiten wordt besteed (afhankelijk van het tijdstip van de dag en/of de nacht). Categorie III vertegenwoordigt de hoogste graad van zorgbehoevendheid.

78

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 79


gewijzigde schaal van Katz) en ze zijn beperkender dan die van de BEL-schaal. De vergelijking is derhalve moeilijk te maken, maar illustreert eens te meer de fundamentele rol van het instrument dat zorgbehoevendheid meet. In tegenstelling tot het Duitse en Vlaamse voorbeeld is het aantal gerechtigden van de Oostenrijkse Pflegevorsorge slechts in beperkte mate veranderd sinds het systeem in 1993 werd ingevoerd. Deze constatatie moet evenwel worden gerelativeerd door het feit dat de maatregel vanaf de lancering een aanzienlijk hoger aandeel van de bevolking raakte dan in Duitsland of Vlaanderen, waardoor er uiteraard minder ruimte was voor toename achteraf. De vergelijking van de verschillende ervaringen suggereert dat men ten opzichte van de oorspronkelijke verwachtingen een stijging van het aantal mag verwachten, maar dat deze stijging a priori niet met zekerheid kan worden gekwantificeerd. Toch zetten ze aan tot voorzichtigheid. Het instrument dat het verlies aan zelfstandigheid meet, zal ongetwijfeld de omvang van deze evolutie beïnvloeden, omdat sommige instrumenten minder betrouwbaar zijn, er een kleinere overeenstemming is tussen beoordelers, of omdat de instrumenten gemakkelijker kunnen worden gemanipuleerd.

4.3.2.

Antiselectie Aangezien er in Brussel geen subnationaliteit bestaat, is de toetreding tot de Zorgverzekering facultatief in het tweetalige Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Dat zou ook het geval moeten zijn voor een eventuele Franstalige zorgverzekering in Brussel. De facultatieve toetreding houdt een potentieel gevaar voor antiselectie in, een effect waarbij de grote risicodragers een sterkere geneigdheid hebben om zich aan te sluiten. Aan de hand van de ervaring van de Zorgverzekering in Brussel kunnen we een verondersteld fenomeen van antiselectie niet bevestigen. Bij antiselectie zou men immers verwachten dat de verhouding gerechtigden tegenover aangeslotenen in het Brusselse Gewest hoger zou zijn, aangezien de toetreding er facultatief is. De verzekering zou in principe die mensen aantrekken die het meeste risico’s vertonen. Op 30 juni 2002 bedroeg het aantal aangeslotenen in Brussel 38.444 en werden voor deze aangeslotenen 441 aanvragen voor tenlasteneming aanvaard. Het percentage van ten laste genomen personen in vergelijking met het totaal aantal aangeslotenen in Brussel (1,1%) lag dus lager dan dat in Vlaanderen (1,8%), waar de aansluiting nochtans verplicht is; dit lagere percentage voor tenlasteneming in Brussel was systematisch aanwezig in alle leeftijdsgroepen (Het Vlaamse Zorgfonds, 2002). Ook al ligt de weigeringsgraad voor de hulpverlening in Brussel hoger (21,5% tegenover 17,8% in Vlaanderen), dan nog volstaat dit verschil niet om het onderscheid in termen van tenlasteneming te verklaren. De Vlaamse maatregel verplicht de Brusselse verzekerden er echter toe om een beroep te doen op de diensten van een professionele hulpverlener, als voorwaarde voor het verkrijgen van een tegemoetkoming; 79

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 80


deze hulpverlener moet overigens door de Vlaamse Gemeenschap erkend zijn. De uiterst beperkte beschikbaarheid van Nederlandstalige dienstverlening in Brussel treedt dientengevolge op als een sterke rem voor het fenomeen van antiselectie. Aangezien deze rem voor de Franstalige dienstverlening a priori minder beperkend is, kan men vrezen dat de antiselectie op een acutere manier tot uiting zal komen in het geval van een Franstalige zorgverzekering in Brussel.

4.3.3.

Demografische evolutie Projecties die door de ULg werden opgesteld op basis van de zorgbehoevendheidscijfers per leeftijd, en bevolkingsprojecties opgesteld door het Nationaal Instituut voor de Statistiek geven verontrustende resultaten: afhankelijk van de hypothesen heeft de cumulatieve reservecurve het uitzicht van een parabool, waardoor we kunnen voorspellen dat er vroeg of laat een ontoereikende financiering zal zijn ten gevolge van de vergrijzing van de bevolking (Ethgen et al. 2002). Deze weinig gunstige beschrijving steunt echter op de hypothese dat de afhankelijkheidsgraden per leeftijd in de loop van de tijd constant blijven. De beschrijving zou dus moeten worden getemperd door de mogelijkheid dat de zorgbehoevendheid niet van de leeftijd afhangt, dan wel van de time until death, althans toch gedeeltelijk. Deze idee steunt meer bepaald op de kostenconcentratie die in de loop van de drie à vijf jaar voorafgaand aan het overlijden wordt vastgesteld. Door de langere levensduur van een persoon zou vooral de duur van zijn leven in goede gezondheid langer worden, en niet de periode die op de langetermijnverzorging betrekking heeft. Norton (2000) citeert enkele studies die dit beamen, en volgens Jacobzone (2000) is de levensverwachting zonder matige handicap op 65 jaar in alle ontwikkelde landen in de jaren tachtig toegenomen. Lakdawalla en Philipson (2002) gaan uit van de vaststelling dat het aantal personen dat in een instelling verblijft, in de Verenigde Staten langzamer is gestegen dan de bevolking. Deze auteurs ontwikkelen een theoretisch model dat suggereert dat de toename van de levensverwachting op macro-economisch niveau zelfs een vermindering van de (medische en niet-medische) kosten voor de long-term care tot gevolg zou kunnen hebben. Dit op het eerste gezicht paradoxale resultaat wordt in hun model via twee effecten verkregen. Enerzijds zou de langere levensduur in goede gezondheid als gevolg hebben dat het zorgaanbod (verstrekt door mensen in goede gezondheid, ook door bejaarden, met name de gezonde echtgenoot) toeneemt en de prijs ervoor dus daalt. Anderzijds zou het feit dat het verschil in levensduur voor mannen en vrouwen inkrimpt, ertoe leiden dat minder weduwen er door de afzondering toe worden gedreven om naar een instelling te gaan. Ethgen et al. (2003) merken op basis van de gegevens van een enquête uit 1990 (Van Oyen et al. 1996) evenwel op dat het verschil tussen levensverwachting en levensverwachting in goede gezondheid aanzienlijk groter is in Wallonië dan in Vlaanderen. Volgens deze gegevens zou niet alleen de levensverwachting, maar ook

80

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 81


de levensverwachting in goede gezondheid bij de Walen lager liggen dan bij de Vlamingen, waarbij het verschil tussen de twee waarden in Wallonië ook groter is, vooral dan bij de mannen. Ook al kan men deze levensverwachting in slechte gezondheid niet onmiddellijk associëren met de duur van de zorgbehoevendheid, toch wijst deze constatatie erop dat het probleem van de zorgbehoevendheid en de financiering ervan potentieel acuter is in Wallonië dan in Vlaanderen. Het gevolg van de vergrijzing van de bevolking zou met de tijd dus minder duidelijk kunnen zijn en zelfs de tendens tot stijging van de kosten voor zorgbehoevendheid kunnen doen omslaan. Het gaat hier echter om een macro-economisch effect op lange termijn waarvan men niet kan voorspellen hoe het zal evolueren. We moeten dus voorzichtig blijven en ons afvragen wat de haalbaarheid van het systeem op lange termijn is vanaf de lancering.

4.4.

ENKELE BEOORDELINGEN INZAKE DE OMSCHRIJVING VAN DE BEGUNSTIGDEN EN HET TYPE VAN UITKERINGEN

4.4.1.

Met welke middelen kan men de zorgbehoevendheid meten? We legden reeds de klemtoon op het belang van het meetinstrument voor de zorgbehoevendheid. De instrumenten die op administratieve criteria zijn gebaseerd, hebben het voordeel dat ze de administratiekosten drukken. Dit voordeel zou echter kunnen afnemen, aangezien deze instrumenten, ook al zijn ze dan minder goed gecontroleerd en hangen ze gedeeltelijk af van de wetgeving op federaal niveau, gevoeliger kunnen zijn voor vertekeningen in de stimulerende structuur van het systeem. Bovendien zijn ze niet echt geschikt voor een geëigende afstemming van de hulpverlening volgens de situatie van de persoon. Instrumenten die op functionele criteria zijn gebaseerd, zijn in principe beter voor de identificatie van de zorgbehoevendheid en voor de meting van de behoeften, voor zover ze goed zijn ontworpen. Heel wat meetinstrumenten kunnen naast elkaar worden geplaatst en spreken elkaar soms tegen, aangezien ze meestal werden opgesteld om een bepaald risico in te schatten (Swine et al. 2002). Verschillende beoordelingsschalen kunnen worden gebruikt: de schaal van Katz (gebruikt door het RIZIV voor de forfaits verpleegkundige verstrekkingen naargelang van de zorgbehoevendheid), AGGIR (Autonomie Gérontologique, Groupes Iso-Ressources, in Frankrijk gebruikt in het kader van de Allocation Personnalisée d’Autonomie), de medisch-sociale schaal die in België voor Hulp aan Bejaarden wordt gebruikt), SOCIOS (beoordelingsinstrument voor de toekomstperspectieven van de bejaarde en zijn interactie met de groep hulpverleners) of RAI (Resident Assessment Instrument). De verkregen resultaten liggen soms ver uit elkaar, vooral als het erom gaat de categorieën van het niveau van zorgbehoevendheid te beschouwen met het oog op het toekennen van een uitkering. 81

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 82


Swine et al. (2002) verklaren met klem dat het ideale instrument een goede standvastigheid moet vertonen, dat wil zeggen dat de beoordeling door verschillende personen overeenstemmend moet zijn; verder moet het rekening houden met de nood aan hulp voor instrumentele activiteiten van het dagelijks leven (IADL) en met de impact van cognitieve stoornissen op de zelfstandigheid van de persoon en zijn omgeving. Aangezien deze indicatoren op het niveau van de bevolking momenteel niet beschikbaar zijn, zou het gebruik ervan inhouden dat men inspanningen moet leveren op het gebied van meting en controle en dat hun implementatie ook kosten met zich zou meebrengen. Er zouden ook pluridisciplinaire teams moeten worden samengesteld om de zorgbehoevendheid te meten en dus ook om na te gaan of er al dan niet voldoende bevoegd personeel beschikbaar is.

4.4.2.

Zware zorgbehoevendheid als doelgroep kiezen? De zwaar zorgbehoevende personen vertegenwoordigen slechts een deel van alle zorgbehoevenden. In het kader van een trapsgewijze invoering van de zorgverzekering kan men overwegen om in eerste instantie alleen de zwaar zorgbehoevenden die boven een bepaalde leeftijdsgrens zitten, te dekken. Bij de vaststelling dat hoe slechter een persoon zijn gezondheid inschat, hoe sterker hij het gebrek aan hulp ervaart, onderstrepen Leroy en Neyrinck (2003) echter dat niemand met een sterke zorgbehoevendheid voor ADL (forfait C) verklaart een tekort aan hulp te hebben. Er moet dus op worden gelet dat de matig zorgbehoevende personen niet worden uitgesloten, omdat zij een groot deel uitmaken van degenen die met niet-voldane hulpbehoeften zitten.

4.4.3.

Bestaansmiddelenonderzoek invoeren? Assous en Ralle (2000) redeneren dat hulpverlening zonder bestaansmiddelenonderzoek twee belangrijke nadelen heeft. Enerzijds is, bij een gegeven niveau van dienstverlening, de kostprijs voor deze dienstverlening hoger dan bij een maatregel die slechts op een beter omschreven deel van de bevolking gericht is. Anderzijds is deze dienstverlening economisch gezien niet doeltreffend, daar een deel van de personen die van diensten gebruik maken, dit gebruik ook zouden maken bij afwezigheid van openbare dienstverleningen. Er bestaat nochtans een uitgebreide literatuur over de gevolgen die een hulpsysteem dat onderworpen is bestaansmiddelenonderzoek zoals Medicaid in de Verenigde Staten, heeft op het spaargedrag. Volgens verschillende theoretische modellen zou hulp die aan een bestaansmiddelenvoorwaarde is onderworpen, het sparen ontmoedigen in huishoudens die de drempel voor het in aanmerking komen benaderen. De beschikbare proefondervindelijke feiten bevestigen deze intuïtie slechts gedeeltelijk of spreken ze tegen (Norton, 2000).

82

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 83


Men stelt echter vast dat de personen met de laagste inkomens het meest lijden onder het gebrek aan hulp. Voor Brussel toont de studie van het CRIV 1992 aan dat het gebrek aan hulp frequenter is als het inkomensniveau zowel qua frequentie als qua volume laag is. De helft van de personen met een gebrek aan hulp had een inkomen dat lager lag dan 20.000 BEF (495,79 EUR) per maand (in 1992) en deze minder begunstigde categorie had tweemaal meer gebrek aan hulp dan de andere inkomensklassen, ten gevolge van de aanzienlijke kostprijs van de gezinshulp of hulp in het huishouden (Leroy en Neyrinck, 2003). De Henau et al. (2003) stellen tevens vast dat er verschillen zijn in het gedrag als een beroep wordt gedaan op hulp, verschillen die aan het verschil in inkomen gebonden zijn. De invoering van een bestaansmiddelenonderzoek voor het verkrijgen van hulp sluit eerder aan bij de systemen die op de notie van bijstand aan personen gebaseerd zijn, dan op de notie van een verzekering als dusdanig.

4.4.4.

Forfaitaire of aangepaste financiële tegemoetkoming? Door de resultaten van de enquête te velde 2002 te analyseren, kunnen een aantal verschillen op subregionaal niveau worden vastgesteld. Brussel heeft bijvoorbeeld een groter percentage alleenstaanden dan de andere gewesten. In het Waalse Gewest daarentegen wordt vaker een beroep gedaan op gezinshulp, ziekenoppas en ergotherapeuten. In de Duitstalige Gemeenschap ligt de aanpassing van de woning dan weer gunstiger, maar de sociale complexiteit is er groter en er is minder groepsparticipatie, zoals door het SOCIOS-instrument wordt gemeten. Tot slot wordt ook de reeds aangehaalde vaststelling dat er in Wallonië een groter percentage sterk hulpbehoevenden is, door deze studie bevestigd (Swine et al., 2003). Deze regionale verschillen getuigen van een nog grotere verscheidenheid tussen personen inzake de mate van zorgbehoevendheid, de soorten van noodzakelijke tegemoetkoming, de inkomens van thuisverblijvende zorgbehoevenden maar ook inzake hun omgeving. De nood aan hulp is een multidimensionaal begrip dat niet tot een gemiddelde kostprijs kan worden herleid. Derhalve zal een aangepast antwoord de doelstellingen beter bereiken dan een forfaitair bedrag, vooral als er budgettaire beperkingen zijn, zij het mits een hogere administratiekost. Het probleem is vergelijkbaar en verwant met dat van de keuze van het meetinstrument. Het consortium heeft zich uitgesproken voor een gemoduleerde uitkering naargelang van de zorgbehoevendheid en de financiële situatie van de zorgbehoevende.

5.

WAT MET DE FINANCIERING? Tautologisch gesproken zou men kunnen stellen dat de kosten afhangen van het aantal verzekerde gerechtigden en het aantal en het type van de uitkeringen. Deze vaststelling blijkt echter heel wat minder vanzelfsprekend wanneer men de moeilijkheden inschat die zich voordoen als men een van deze bestanddelen wil analyseren.

83

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 84


In de veronderstelling dat de bevoegde overheid een keuze zou hebben gemaakt op het vlak van de te verzekeren personen, de types van te verstrekken hulp en de types van uitkeringen, dan nog moet worden bepaald hoe deze kosten op een haalbare, rechtvaardige en optimale manier kunnen worden gefinancierd. De beperkingen die door de Belgische institutionele structuur worden opgelegd, krijgen voor dit gedeelte een extreem hoog belang.

5.1.

HAALBAARHEID VAN DE FINANCIERING In alle in overweging genomen scenario’s zou de budgettaire kost van een zorgverzekering op korte termijn draagbaar zijn en zou men een fonds kunnen samenstellen, vooral in het geval waarin deze verzekering oorspronkelijk de gevallen van zware zorgbehoevendheid thuis zou beogen (fenomeen van het gratis ontbijt). De gevolgen van de demografische ontwikkeling op lange termijn werden door Jousten (2003) en in dit artikel besproken. Ondanks het feit dat men kan verwachten dat de gevolgen van de demografische veroudering met de tijd zullen afnemen, geven de overblijvende onzekerheden aan dat er rekening moet worden gehouden met een haalbaarheid op lange termijn van een zorgverzekeringssysteem vanaf het ogenblik dat het wordt gelanceerd, meer bepaald door het opbouwen van een fonds met collectieve kapitalisatie.

5.2.

PROGRESSIEF KARAKTER In het kader van de invoering van de Zorgverzekering hebben Pacolet et al. (2000) een micro-simulatie uitgevoerd van de verdelende gevolgen van vier alternatieve financieringsmodaliteiten: n een heffing afkomstig van de algemene middelen van de Gemeenschappen; n het niet toepassen van afcentiemen (forfaitair bedrag) op de personenbelasting; n opcentiemen in centiemen (forfaitair bedrag) op de personenbelasting; n opcentiemen evenredig met de personenbelasting. De conclusies waartoe de auteurs komen, kunnen als volgt worden samengevat. In overeenstemming met de intuïtie is de oplossing die in termen van herverdeling de meest progressieve gevolgen heeft, de financiering door opcentiemen evenredig met de personenbelasting. Hoewel de financiering via algemene middelen van de Gemeenschappen het voordeel heeft eenvoudig te zijn, vermindert deze het progressieve karakter van de afhankelijkheidsverzekering in vergelijking met opcentiemen bij de personenbelasting. De voornaamste reden daarvoor is dat deze middelen grotendeels afkomstig zijn van de BTW, een belasting met een duidelijk regressief effect (8). Het niet toepassen van afcentiemen heeft duidelijk regressieve gevolgen, net zoals de invoering van forfaitaire opcentiemen.

(8) Toch is de Vlaamse Regering deze weg ingeslagen voor de herfinanciering van de Zorgverzekering.

84

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 85


De financiering van de Zorgverzekering, zoals die werd ingevoerd, wordt grotendeels verzekerd door forfaitaire premies die door de verzekerden worden betaald en die in de praktijk overeenkomen met forfaitaire opcentiemen. Dit systeem heeft het voordeel dat het een stuk eenvoudiger is om in te voeren, maar het heeft een regressief effect inzake de inkomensverdeling. De invoering van een differentiëring van de forfaitaire bijdragen tussen alleenstaanden en WIGW’s en de rest van de bevolking — differentiëring die ontstond tegelijkertijd met een sterke stijging van het niveau van de premies voor deze laatsten — heeft dit regressieve effect waarschijnlijk verzacht. Ook andere alternatieven zouden een hoge mate van progressief karakter kunnen hebben indien ze op het niveau van de deelgewesten werden toegepast, bijvoorbeeld een heffing op de socialezekerheidsbijdragen die rekening houdt met de pensioenen en de werkloosheidsuitkeringen (zoals in Duitsland of Luxemburg), of een heffing op een veralgemeende sociale bijdrage (zoals in Frankrijk). De toepassing van dergelijke oplossingen lijkt in de Belgische context echter onrealistisch op het niveau van de deelgewesten.

5.3.

OP WELK OVERHEIDSNIVEAU ZOU DE FINANCIERING MOETEN TUSSENKOMEN? Opdat het systeem haalbaar, doeltreffend en rechtvaardig zou zijn, zou de grondslag van de heffing zo breed mogelijk moeten zijn. Een dergelijke financiering is op communautair niveau echter moeilijk te realiseren. Ze kampt in de Belgische context met het feit dat de Gemeenschappen geen fiscale bevoegdheid hebben en hun financiering voornamelijk uit dotaties van de Federale Staat bestaat. Het Gewest kan opcentiemen innen en er zijn andere regionale financieringsbronnen, zoals federale dotaties en regionale belastingen. Een financiering met opcentiemen op het niveau van de Gewesten stoot echter op een probleem van rechtvaardigheid tussen inwoners van de gewesten. Ofwel worden de inwoners van het Waalse Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest aan deze opcentiemen onderworpen, maar in dat geval worden de Vlamingen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest benadeeld, want de aansluiting zou er voor hen facultatief zijn. Ofwel zouden de opcentiemen alleen in het Waalse Gewest worden toegepast, maar in dat geval zouden de Walen alleen de zorgverzekering van de Brusselaars financieren. We wijzen tevens op het gevaar voor financiële concurrentie tussen de gewesten, teweeggebracht door de verschillen in heffing van opcentiemen. Op basis van deze constataties kunnen wij stellen dat een haalbare, doeltreffende en rechtvaardige financiering van een zorgverzekering, in welke vorm dan ook, op federaal niveau zou moeten worden geregeld.

85

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 86


6.

BIJ WIJZE VAN CONCLUSIE Zelfs al is de omvang van het fenomeen betwistbaar, toch is de zorgbehoevendheid op lange termijn een onontkoombaar risico dat onvermijdelijke kosten meebrengt die door de betrokken personen moeilijk te dragen zijn. De privé-verzekeringen zullen niet volstaan om de kosten op een doeltreffende manier ten laste te nemen. De verzekering voor zorgverlening op lange termijn heeft bijzondere economische kenmerken, waardoor de tegemoetkoming van de overheid wenselijk is. De recente uitbreiding van de tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden en de verhoging van de lage pensioenen gaan in de richting van een hogere dekking van de behoeften aan niet-medische zorgverlening, maar toch blijven in het Waalse en het Brussels Gewest grote bevolkingsgroepen onverzekerd voor niet-medische zorgverlening veroorzaakt door zorgbehoevendheid. De nood aan een zorgverzekering voor deze bevolkingsgroep is duidelijk voelbaar. Toch moeten we bijzonder goed opletten bij de definiëring van de modaliteiten voor deze zorgverzekering, teneinde bepaalde potentiële ongewenste effecten te vermijden. De knelpunten op het niveau van het aanbod, de vervanging van informele door formele hulpverlening, de vervanging van hulpverlening thuis door plaatsing in een instelling, de gevolgen van een onaangepaste stimulerende structuur kunnen leiden tot een stijging van de middelen die noodzakelijk zijn om die mensen te bereiken die ze het meest nodig hebben. De vooruitzichten inzake de evolutie van de budgettaire kost van een zorgverzekeringsinitiatief zetten er overigens toe aan om gepaste financiële middelen in overweging te nemen. Als men een financieringswijze zoekt die tegelijkertijd op lange termijn haalbaar, doeltreffend en rechtvaardig is en met de institutionele beperkingen rekening houdt, dan dringt een financiering op federaal niveau zich op. Behalve de moeilijkheden die eigen zijn aan de implementatie van een financieringswijze op het niveau van de deelgewesten, veroorzaakte de vrije toetreding in Brussel, zoals we reeds aanhaalden, potentiële problemen van antiselectie. Deze problemen werden in de Zorgverzekering opgelost door op het niveau van de uitkeringen een ongelijke behandeling tussen Brusselse Vlamingen en in Vlaanderen wonende Vlamingen in te voeren, aangezien de Brusselaars zelfs voor informele zorgverlening slechts recht hebben op een tegemoetkoming als ze in die maand een beroep hebben gedaan op een erkende formele dienstverlener, een voorwaarde die aan de inwoners van Vlaanderen niet wordt opgelegd. We hebben gezien dat het gebruik van de werkplaats als criterium voor de toetreding, tot gevolg zou hebben dat de problemen aangaande het naast elkaar bestaan van twee systemen die verschillende uitkeringen toekennen, nog worden aangescherpt. We zien in dit artikel eveneens dat de ideale oplossingen voor sommige problemen bij de implementatie in sommige gevallen kunnen verschillen van degene die in het kader van de Zorgverzekering door pragmatisme werden weerhouden, gezien de beperkingen die eigen zijn aan de implementatie op het niveau van een deelgewest. De tussenkomsten tijdens het

86

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 87


colloquium over de zorgverzekering op 23 oktober 2003 tonen duidelijk aan dat het debat over deze modaliteiten verre van afgesloten is, zowel in het Noorden als in het Zuiden van het land; zo komt er overigens een bredere context voor beschouwingen dan de context die binnen de grenzen van de deelgewesten denkbaar is. Met een federale financiering zouden reeds twee systemen met verschillende toepassingsmodaliteiten een deel van de beperkingen kunnen wegwerken. Dankzij de meest ambitieuze oplossing voor een zorgverzekering die zowel voor de financiering als op het niveau van de uitkeringen federaal zou zijn, zou elk van de landsdelen op een nog doeltreffendere manier kunnen ingaan op de uitdaging die de zorgbehoevendheid is. In het licht van die uiteenlopende belangen is deze gedachtengang minder utopisch dan op het eerste gezicht lijkt, en de mogelijkheid om deze te concretiseren is het overwegen waard. (Vertaling) __________

87

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 88


BIBLIOGRAFIE Assous, L. en Ralle, P., (2000) “La prise en charge de la dépendance des personnes âgées : une mise en perspective internationale”, Conférence internationale de recherche en sécurité sociale, Association internationale de Sécurité sociale, Helsinki, pp. 25-27 september. Breda, J., Geerts, J. en Teughels, S., (2000) Aanvullende expertisenstudie inzake de externe kostprijs van de implementatie van de Zorgverzekering, UFSIA — Vakgroep Sociologie en Sociaal Beleid, mei. Bundesministerium Gesundheit, (2002a) Leistungsempfänger der sozialen Pflegeversicherung am Jahresende nach Pflegestufen. Bundesministerium Gesundheit, (2002b) Zahlen und Fakten zur Pflegeversicherung, 08/2002. Consortium bestaande uit teams van drie Franstalige universiteiten (ULB, UCL, ULg) en van de Franstalige leden van het Intermutualistisch College, (2003) Etude relative à la mise en œuvre des mécanismes d’aides en faveur des personnes en perte d’autonomie. Synthèse finale, januari. De Henau, J., Meulders, D. en Zadunayski, E., (2003) Home sweet home — Au chevet des politiques de maintien à domicile, Brussels Economic Series, Editions du DULBEA, Brussel. Ethgen, O., Gillain, D., Gillet, P., Gosset, C., Jousten, A. en Reginster, J.-Y., (2003) Etude relative à la mise en œuvre des mécanismes d’aides en faveur des personnes en perte d’autonomie, Ulg, Rapport final, januari. Fagnart, J.-L. en Lutte, I., (2002) Etude relative à la mise en œuvre de mécanismes d’aide en faveur des personnes en perte d’autonomie. Analyse juridique, ULB, november. Jacobzone, S., (2000) An Overview of International Perspectives in the Field of Ageing and Care for Frail Elderly Persons, Labour Market and Social Policy Occasional Papers, nr. 38, OECD, Parijs. Jousten, A., (2003) Zorgverzekering In België: beschouwingen van een economist, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, in ditzelfde nummer. Lakdawalla, D. en Philipson, T., (2002) The rise in old-age longevity and the market for long term care, American-Economic-Review, maart; vol. 92, nr. 1, pp. 295-306.

88

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 89


Leroy, X. en Neyrinck, I., (2003) Etude relative à la mise en œuvre par les pouvoirs publics de mécanismes de soutien en faveur des personnes ayant besoin d’aide dans leur vie journalière. Rapport final, SESA-UCL, januari. Meier, V., (1999) Why the young do not buy long-term care insurance, Journal of Risk and Uncertainty, vol. 18, nr. 1, pp. 83-98. Miyazawa, K., Moudoukoutas, P. en Yagi, T., (2000) Is public long-term care necessary?, Journal of Risk and Insurance, vol. 67, nr. 2, pp. 249-264. Norton, E.C., (2000) Long-term care, in A.J. Cuyler and J.P. Newhouse, eds., Handbook of Health Economics, vol. 1B, pp. 955-994. Pacolet, J., Van De Putte, I., Decoster, A. en Van Camp, G., (2000), De solidaire financiering van de Zorgverzekering, Leuven, HIVA, 132 p. Pauly, M.V., (1990) The rational non-purchase of long-term care insurance, Journal of Political Economy, vol. 98, nr. 1, pp.153-168. Rubisch, M., Philipp, S., Worzel, W. en Enge, I., (2001) Pflegevorsorge im Osterreich, herausgegeben vom Bundesministerium für soziale Sicherheit und Generationen. Ruz Torres, R., Karakaya, G. en Plasman, R., (2002) Etude relative à la mise en œuvre de mécanismes d’aides en faveur des personnes en perte d’autonomie, Quantification des bénéficiaires sur base de données administratives, DULBEA, Université Libre de Bruxelles, december. Schneider, U., (1999) L’assurance sociale de soins de longue durée en Allemagne : conception, application et évaluation, Revue internationale de sécurité sociale, vol. 52, nr. 2, pp. 39-92. Swine, Ch., Lucas, P., Gillet, P., Gillain, D. en Falez, F., (2003) Etude relative à la mise en œuvre de mécanismes d’aides aux personnes en perte d’autonomie. Etude de validation de différents instruments de mesure de la dépendance, UCLULB-Ulg, januari. Het Vlaams Zorgfonds, (2002) Statistische analyse — situatie per 30 juni 2002, 5 p. Van Oyen, H., Tafforeau, J. en Roelands, M., (1996) Regional inequities in health expectancy in Belgium, Social Science and Medicine, Vol. 43, nr. 11, pp.1673-1678. __________

89

TORRES-NED.qxd

1/06/04

15:40

Pagina 90


INHOUDSTAFEL ECONOMISCHE ASPECTEN VAN ZORGVERZEKERING IN FRANSEN DUITSTALIG BELGIE 1. INLEIDING

67

2. DE PLAATS VAN DE ZORGBEHOEVENDHEID IN DE ECONOMISCHE LITERATUUR

68

3. BESCHOUWINGEN OVER HET ZORGAANBOD

70

3.1. DE FORMELE HULPVERLENING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. DE INFORMELE HULPVERLENING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70 71

4. BESCHOUWINGEN OVER DE ZORGVRAAG

72

4.1. STATISCHE KWANTIFICATIE VAN DE ZORGBEHOEVENDEN . . . . . . . . . . 4.2. WOONPLAATS OF WERKPLAATS? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. EVOLUTIE VAN HET AANTAL ZORGBEHOEVENDEN . . . . . . . . . . . . . 4.4. ENKELE BEOORDELINGEN INZAKE DE OMSCHRIJVING VAN DE BEGUNSTIGDEN EN HET TYPE VAN UITKERINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

. . .

73 75 77

.

81

5. WAT MET DE FINANCIERING?

83

5.1. HAALBAARHEID VAN DE FINANCIERING . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. PROGRESSIEF KARAKTER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. OP WELK OVERHEIDSNIVEAU ZOU DE FINANCIERING MOETEN TUSSENKOMEN? . .

84 84 85

6. BIJ WIJZE VAN CONCLUSIE

86

BIBLIOGRAFIE

88

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 91

ZORGVERZEKERING IN BELGIE: BEDENKINGEN VAN EEN ECONOMIST (1) DOOR

ALAIN JOUSTEN Universiteit van Luik, IZA en CEPR

1.

INLEIDING De meeste ontwikkelde landen hebben te kampen met ingrijpende demografische veranderingen. De aanzienlijke daling van het vruchtbaarheidscijfer en de veralgemeende stijging van de levensverwachting liggen aan de oorsprong van wat veelal “de crisis van de pensioenstelsels” wordt genoemd. De impact van deze demografische veranderingen blijft uiteraard niet beperkt tot de pensioenstelsels. Integendeel, talloze aspecten van ons dagelijks leven worden erdoor getroffen of zullen er in de toekomst door worden getroffen. Deze vaststelling is vooral waar voor wat de goederen en diensten voor bejaarden betreft. Zowel voor de vraag naar als voor het aanbod van zorgverlening voor zorgbehoevenden zullen de basisparameters ongetwijfeld sterk evolueren. In deze algemene context van demografische uitdaging worden de politieke besluitvormers van heel wat landen geconfronteerd met steeds frequentere eisen voor systemen van “zorgverzekering”. Van de vele beweegredenen die voor deze eisen worden aangehaald, komen sommige duidelijk tot uiting. Eerst en vooral hebben de betere integratie van de vrouwen op de arbeidsmarkt en de onafgebroken stijging van het beschikbare inkomen van de huishoudens een diepgaande invloed inzake de diensten die aan zorgbehoevenden worden verleend, meer bepaald ten opzichte van de informele zorgverlening en de zorgverlening in gezinsverband. Vervolgens oefent ook de evolutie van de levensverwachting een zekere invloed uit op de relatie helper-geholpene, vooral dan in gezinsverband. Vroeger was er een gezinsstructuur met twee generaties volwassenen, waarbij de “jongeren” actief bijdroegen tot de tenlasteneming van de “oude” ouders. Nu wordt de realiteit eerder vertegenwoordigd door een model met drie generaties volwassenen, waarbij de kinderen van de zorgbehoevenden zelf in de buurt van de pensioenleeftijd komen, met alle positieve en negatieve gevolgen van dien. Tot slot zullen ook de tendensen voor meer heterogene en meer onstandvastige gezinsstructuren gevolgen hebben voor de wereld van de dienstverlening aan zorgbehoevenden. (1) Dit artikel is de vrucht van een werk dat werd gerealiseerd in het kader van een inter-universitair onderzoek in opdracht van de Frans- en Duitstalige deelregeringen van het land. Ik wens dank te betuigen aan Valérye Périn, alsmede aan de leden van de werkgroep, voor hun talloze opmerkingen.

91

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 92


De bedoeling van onderhavige studie is om de invoering van een dergelijk zorgverzekeringssysteem met de ogen van een economist te bekijken en dat, zowel vanuit een algemeen standpunt als vanuit een specifieker standpunt, dat van België. Het artikel is in verschillende hoofdstukken onderverdeeld. In deel twee worden enkele basisconcepten besproken die op elk verzekeringssysteem betrekking hebben en wordt de invoering van een zorgverzekeringssysteem gemotiveerd. Het derde deel bespreekt de problemen met gebrekkige informatie en de sterke financiële stimulansen die eruit voortvloeien, meer bepaald in het kader van de keuze tussen thuisverzorging en verzorging in een instelling. Het vierde deel is gewijd aan aspecten van fiscaal federalisme, die in de institutionele context van België heel belangrijk zijn. In het vijfde en zesde deel komen de kwesties van intra- en intergenerationele distributie aan bod, evenals de betaalbaarheid van een dergelijk zorgverzekeringssysteem. In deel 7 wordt de Duitse ervaring besproken. Deel 8 bevat de conclusies van het artikel.

2.

DEFINITIES Naar onze mening is het belangrijk om te beginnen met een economische definitie van wat wij verstaan onder het eigenlijke concept “zorgverzekering”. Het gaat om een mechanisme dat op een verzekeringsprincipe is gebaseerd, dat wil zeggen een mechanisme dat individuen, firma’s of instellingen dekt door middel van de betaling van verzekeringspremies voor bepaalde risico’s. In het bijzondere geval dat het voorwerp van deze studie uitmaakt, gaat het om een dekking tegen de gevolgen van een toestand van zorgbehoevendheid. Reeds in dit stadium is een aantal opmerkingen onvermijdelijk. Eerst en vooral is een zorgverzekeringssysteem niet noodzakelijkerwijze een systeem dat door de overheid wordt georganiseerd. Net zoals sommige landen kozen voor een ziekteverzekeringssysteem bij privé-verzekeraars, kan men zich immers gemakkelijk voorstellen dat een zorgverzekeringssysteem op touw wordt gezet op basis van een verplicht of facultatief lidmaatschap bij privé-verzekeraars. Ten tweede moet men, zelfs als men ervan uitgaat dat de overheid in de organisatie van een dergelijk systeem tussenkomt, verschillende interventieniveaus onderscheiden. Zo zou het kunnen dat de overheid wenst tussen te komen op het niveau van de inning van de bijdragen voor een verzekeringssysteem omwille van de efficiëntie op het vlak van de administratiekosten. Dit argument is vooral van toepassing in een context van een verzekeringssysteem met een dekking van de (quasi-)universele bevolking, zoals de ziekte- en invaliditeitsverzekering in België. Een tweede interventieniveau is de oprichting van een verzekeringsorganisme, zoals de openbare ziekenfondsen voor de zorgbehoevenden in Duitsland, die het ziekteverzekeringssysteem beheren. Een derde interventieniveau is dat van de verstrekking van goederen of diensten aan de verzekerden, zoals de Engelse “National Health Service” op het vlak van de ziekteverzekering.

92

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 93


Ten derde moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen een (sociaal) verzekeringssysteem en een socialebijstandssysteem; dit laatste betaalt uitkeringen ten gunste van bepaalde categorieën van personen waarvan geoordeeld wordt dat ze zorgbehoevend zijn, zonder specifieke premies en bijdragen voor de dekking tegen het risico. In dit verband toont Summers (1989) aan hoe belangrijk het is om het verzekeringsaspect van een socialebijstandssysteem tot uiting te doen komen. Indien individuen het verband tussen de door hen gestorte bijdragen en de dekking tegen het risico of de uitkeringen door het systeem niet zien, dan beschouwen zij de bijdragen enkel en alleen als een vorm van verdoken belastingen! Op deze manier beschouwd, nemen de bijdragen tot het socialeverzekeringssysteem alle kenmerken aan van een (werkontradende,...) belasting en worden de verzekeringskenmerken, die aan de risicodekking zijn toe te schrijven, minder duidelijk naar voren geschoven. Tot slot moeten de risico’s die door de verzekering worden gedekt, worden omschreven. Het is dus belangrijk om eerst te preciseren welke persoon als zorgbehoevende wordt beschouwd; vervolgens moet men, in een situatie met erkende zorgbehoevendheid als voorwaarde, bepalen welke uitgaven of welke medische behoeften door het verzekeringssysteem ten laste worden genomen (zie Jousten, 2003b). De opdracht om de verschillende categorieën van zorgbehoevendheid te bepalen, komt in hoofdzaak toe aan beroepsmensen uit de medisch-sociale sector, maar de economische theorie levert een belangrijke bijdrage op dit vlak, zoals de volgende delen aantonen.

3.

STIMULERENDE STRUCTUUR

3.1.

ALGEMEEN De reële wereld wordt gekenmerkt door een gebrekkige informatiestructuur, waarbij sommigen een betere kennis hebben van of een betere toegang hebben tot de informatie. Het economisch onderzoek van de voorbije decennia legde de klemtoon op de studie van de problemen van asymmetrische informatie en de gevolgen daarvan op het niveau van de besluitvorming, zowel in de privé-sector als in de openbare sector. Tegenwoordig kan de hedendaagse economische theorie worden gezien als een belangrijke hulp bij de besluitvorming inzake het structureren van verzekeringsprogramma’s en -systemen, of deze nu privé of sociaal zijn. Uit het theoretische onderzoek in contexten van asymmetrische informatie blijkt als voornaamste resultaat dat de optimale oplossingen voor een wereld met perfecte informatie (vaak “best-optimum” genoemd), vaak niet haalbaar zijn in een wereld met gebrekkige informatie. In een dergelijke situatie leert de welzijnstheorie ons dat de doelstelling van de regering alleen het zoeken naar een “second-best-optimum” kan zijn, d.w.z. onder informatiedwang. In de praktijk betekent dat dat de regering probeert de best mogelijke oplossing te vinden, rekening houdende met zijn informatiebeperkingen en de strategische houdingen van de andere economische acto93

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 94


ren, die ernaar streven om hun informatievoordeel uit te buiten. Beleidsacties die met de stimulansen geen rekening houden, leiden eenvoudigweg tot heel wat ergere situaties dan situaties van “second-best-optimum”. Het meest sprekende voorbeeld komt waarschijnlijk uit het domein van de levensverzekering. Een bevolking die bestaat uit mensen met een goede en mensen met een slechte gezondheid, moet worden verzekerd tegen het risico op overlijden vóór leeftijd X. Bij perfecte informatie heeft elk type van individu zijn eigen verzekeringspolis, waarbij mensen met een goede gezondheid een lagere premie betalen dan de andere. Dit is de “best-optimum”. Bij een gebrekkige informatie, als de verzekeraar de verschillende risicocategorieën in de bevolking niet langer kan onderscheiden, zijn deze twee “best-optimum”-contracten niet haalbaar. Elke verzekerde zal immers verklaren in goede gezondheid te zijn en bijgevolg verlaat de verzekeraar de markt. Een “second-bestoptimum” integreert dit informatievoordeel van de individuen die een dekking door een verzekering zoeken. De contracten die bij een “second-best-optimum” worden voorgesteld, moeten dan ook zo worden gestructureerd dat ze de best mogelijk verzekeringsdekking bieden, maar tegelijkertijd voorkomen dat de hogerisicopersonen beweren personen met een gematigd risico te zijn. In ietwat technischere termen uitgedrukt: men moet een stimulans invoeren in het besluitvormingsprobleem van de regering, waardoor men dit informatievoordeel van een van de tussenkomende partijen kan integreren. Elk verzekeringssysteem (of bijstandssysteem) brengt immers automatisch een zekere stimulansstructuur voort die kan leiden tot strategische gedragingen van de individuen. Twee grote categorieën van strategische gedragingen moeten in de analyse en in de uitwerking van een verzekeringsstructuur worden opgenomen: antiselectie en moreel risico. Antiselectie was het voorwerp van talloze, zowel theoretische als empirische onderzoekingen. Rothschild en Stiglitz (1976) behandelen het fundamentele probleem van de verzekeringsmarkt indien het individu de vrije keuze heeft. Indien een persoon met een hoog intrinsiek risico erin slaagt om zich voor te doen als iemand met een laag risico, en indien de verzekeraar dit (technisch gezien of om wettelijke redenen) niet kan detecteren, dan heeft de perfect concurrerende verzekeringsmarkt te kampen met niet-onbelangrijke functiestoornissen. Antiselectie leidt tot een fenomeen van onderverzekering van personen met een laag risico en kan zelfs leiden tot een situatie waarin de verzekeringsmarkt totaal afwezig is. De klassieke remedies tegen dergelijke situaties zijn tweeërlei. Ofwel investeren de verzekeraars in mechanismen die de risicocategorieën aan het licht brengen, of hebben ze het recht om alle technisch haalbare procedures te gebruiken, wat bijvoorbeeld gebeurt in het kader van de auto- of levensverzekering. Ofwel komt de overheid tussen door de keuzes voor de individuen te beperken en ze ertoe te verplichten om één enkele algemene verzekeringspolis te onderschrijven. Het moreel risico (moral hazard) is te wijten aan het feit dat het economische subject de waarschijnlijkheid en de kost van de door een verzekeringspolis gedekte gebeurtenissen kan beïnvloeden. Het bekendste voorbeeld is dat van de omniumverzekering. Zodra de verzekeringspolis ondertekend is, heeft het individu geen finan94

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 95


ciële stimulans meer om de risico’s op een ongeval zo laag mogelijk te houden; door zijn gedrag beïnvloedt hij dus de kosten die de verzekeringsmaatschappij zal moeten dragen. De problemen van het moreel risico zijn principieel omvangrijker in het kader van de door de overheid georganiseerde verzekeringen dan in de contracten met de privé-verzekeraars. Deze laatsten hebben er immers, door hun doelstelling om de winst zo hoog mogelijk te maken, enigszins belang bij om (wettelijk of onwettelijk) buitensporig gedrag van de verzekerden in te dijken.

3.2.

DE ZORGVERZEKERING We kunnen deze algemene concepten probleemloos toepassen op het bijzondere geval van de zorgverzekering. De verschillende economische actoren buiten op een rationele wijze hun informatievoordelen ten aanzien van het verzekeringsorganisme uit. Onder economische actoren verstaan we niet alleen de zorgbehoevenden, maar ook hun gezin en de personen die rechtstreeks of onrechtstreeks bij het verstrekken van goederen of diensten aan deze zorgbehoevenden betrokken zijn: geneesheren, verpleegkundigen, sociale hulpverleners,… . Het probleem van de antiselectie komt op twee verschillende niveaus tot uiting: de beslissing van de individuen om al dan niet deel te nemen aan een verzekeringssysteem en de beslissing aangaande de categorieën van personen en de zorgverlening en diensten die door het systeem gedekt zijn. Deze twee problemen pleiten ons inziens voor een zekere mate van tussenkomst van de regering in de invoering van een zorgverzekeringssysteem. De tussenkomst van de regering kan verschillende vormen aannemen. Een eerste interventieniveau is het verplicht maken van de verzekeringspolis voor een grote groep van personen, teneinde te voorkomen dat alleen personen met een hoog risico een verzekering aangaan, omdat dit tot een financieel onhaalbare situatie zou leiden. Niettemin moet worden opgemerkt dat dit argument niet noodzakelijk pleit ten gunste van een verzekeringssysteem dat door de overheid wordt beheerd, en dat een verplichte privé-verzekering een mogelijkheid is (2). Een tweede interventieniveau is dat van de afbakening van de uitkeringen of vergoedingen die door het zorgverzekeringssysteem worden gefinancierd. In dit verband vragen we ons voornamelijk af hoe de zorgbehoevenden in een rusthuis of ziekenhuis enerzijds en de zorgbehoevenden die thuis worden verzorgd anderzijds, door dit systeem worden behandeld. Het is in onze ogen immers vanzelfsprekend dat het relatieve uitkeringsniveau dat aan de ene of de andere groep wordt toegekend (op het vlak van hoeveelheid, kwaliteit en terugbetalingsregels), op een beduidende manier de relatieve vraag naar beide types van zorgverlening kan beïnvloeden. Bijvoorbeeld een gedeeltelijk zorgverzekeringssysteem dat de kosten voor verzorging in een rusthuis veel rijkelijker dekt dan thuisverzorging, kan tot antiselectie leiden op het niveau van de zorgbehoevenden of hun omgeving. In een dergelijk geval en vanuit een puur financieel standpunt hebben alle gezinnen die een persoon met een (2) Zie het geval van de wetsverzekering tegen arbeidsongevallen.

95

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 96


beperkte zorgbehoevendheid ten laste namen, er voortaan alle baat bij om staande te houden dat ze met een geval van volledige zorgbehoevendheid worden geconfronteerd, teneinde de persoon in een zorginstelling te laten opnemen. Deze verschuiving gaat uiteraard samen met beduidende begrotingskosten op het niveau van het socialeverzekeringssysteem, kosten die zelfs de haalbaarheid van het systeem in gevaar kunnen brengen. Het systeem in kwestie moet dus van een stimulansstructuur en/of controlestructuur worden voorzien waarmee ontsporingen van de begroting ten gevolge van deze antiselectiefenomenen kunnen worden voorkomen. Bovendien kunnen de stimulansen die door het zorgverzekeringssysteem werden gecreëerd, gemakkelijk een weerslag hebben op andere takken van de verzekering en de regering, aangezien ze beduidende gedragswijzigingen teweegbrengen die ertoe leiden dat de gezinnen de zorgbehoevenden minder vaak ten laste nemen en dat er vaker een beroep wordt gedaan op de geïnstitutionaliseerde dienstverlening. Het moreel risico speelt eveneens op verschillende niveaus een rol en betekent een niet te onderkennen gevaar voor de betaalbaarheid van een dergelijk zorgverzekeringssysteem. Eerst en vooral speelt het een rol op het niveau van de zorgbehoevende en zijn directe omgeving. In het geval van een zorgverzekeringssysteem dat sommige uitkeringen en verzorgingen meer vergoedt dan andere, kunnen de individuen op een strategische manier hun inspanningen vergroten of beperken; op die manier kunnen ze het volume en de kost van de vergoedingen die door het systeem zijn verzekerd, doen toenemen. Dit kan leiden tot een vervanging van de informele verzorging, die minder kost en door leden van het gezin wordt verstrekt, door de formele verzorging door beroepspractici. Als het systeem bijvoorbeeld de kosten van een gezinshulp terugbetaalt, heeft geen enkel gezinslid er nog belang bij om informele zorg te verstrekken. In die zin wordt de architectuur van een zorgverzekeringssysteem onderworpen aan een sterke druk, aangezien het er duidelijk om te doen is om dergelijke sociaal onwenselijke vervangingsfenomenen te voorkomen. Vervolgens speelt het moreel risico in een zorgverzekeringspolis een rol op het niveau van de zorgverlening en de medische sector. Deze betrokken partijen hebben er alle belang bij om de toestand van zorgbehoevendheid van de zorgbehoevenden te hoog te schatten, aangezien de omvang en de types van uitkeringen geen exogeen gegeven parameters zijn, maar eerder discretionaire variabelen. De zorgverzekering is in die zin vergelijkbaar met een omniumverzekering, waarin noch de gerechtigden op zorgverlening, noch de zorgverleners er belang bij hebben om de uitgaven die ze bij de verzekeringsmaatschappij zullen inbrengen, te beperken. Een voorbeeld: de onderverdeling van personen in verschillende categorieën van zorgbehoevendheid levert grote problemen met het moreel risico op indien de bij deze besluitvorming betrokken personen een rechtstreeks of onrechtstreeks voordeel halen uit deze onderverdeling in categorieën. Vanuit dit standpunt is het uitermate belangrijk om onafhankelijke controle- en regelgevingsorganismen te voorzien, teneinde fenomenen van autogegenereerde vraag binnen de zorgverleningssector te voorkomen. Bij gebrek aan een bijdrage ten laste van de zorgbehoevende of zijn gezin, lijkt het ons eveneens aanbevelenswaardig om ten minste een zekere publici96

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 97


teit te geven aan de facturatie van de zorgverleners aan de verzekeraars, teneinde problemen met overfacturatie en gevallen van “overklassering” van de toestand van zorgbehoevendheid te voorkomen. Met overklassering bedoelen we een fenomeen waarbij de zorgverleners zorgen verstrekken die verder reiken dan de reële behoeften van de zorgbehoevenden (fenomeen dat onder de Engelse benaming coding creep bekendstaat).

3.3.

ZORGVERLENING THUIS OF IN EEN INSTELLING In de context van een zorgverzekering rijst onvermijdelijk de vraag naar de relatieve positie van de thuisverzorging in vergelijking met de zorgverlening in een instelling, vooral in het geval van gedeeltelijke zorgbehoevendheid. Deze kwestie is in werkelijkheid veel complexer dan ze op het eerste gezicht lijkt. Jousten, Lipszyc, Marchand en Pestieau (2003) ontwikkelen een theoretisch model dat aantoont dat de keuze tussen de verschillende types van zorgverlening een multidimensionaal besluitvormingsprobleem is, ten minste toch vanuit het sociale standpunt. Eerst en vooral zijn de twee types van zorgverlening verschillend op het vlak van de betrokken zorgverleners. De zorgverlening in een instelling wordt haast uitsluitend verstrekt door zorgverleners van de formele sector van de economie; een groot deel van de thuisverzorging daarentegen gebeurt in de informele sector door verwanten van de zorgbehoevende, of het nu gaat om gezinsleden of andere mensen uit de omgeving. Onder formele sector verstaan we de morele of juridische personen van welke aard ook — zowel uit de privé-sector (traditionele sector of sector van de diensten) als uit de openbare sector — die hun diensten verstrekken in een duidelijk afgelijnd, administratief en wettelijk kader. Om de redenering te vereenvoudigen beschouwen de auteurs een extreme situatie, waarbij de volledige thuisverzorging door het gezin van de zorgbehoevende wordt verstrekt, terwijl de verzorging in een instelling volledig in handen is van zorgverleners uit de formele sector. Vaak wordt aangenomen dat de dienstverleners in zorginstellingen, door hun per definitie zwaardere administratieve en organisatorische structuur, te lijden hebben onder een structureel nadeel op het niveau van de productiekosten van de zorgverlening. De auteurs nemen dit standpunt over en brengen een voordeel op het niveau van het doeltreffende gebruik van de middelen van de thuisverzorgers in model. Een tweede eigenschap die de tenlasteneming van een persoon thuis onderscheidt van de tenlasteneming van een persoon in een instelling, is het belang van beweegredenen, die men “altruisme” zou kunnen noemen. Voor de auteurs is het concept van het altruisme (los van elke subjectieve connotatie), kort samengevat, de mate waarin de verwanten het welzijn van de zorgbehoevenden in hun individuele besluitvorming integreren. Een derde verschil ligt in de financieringsmechanismen van deze twee grote categorieën van zorgverlening. De institutionele zorgverlening wordt vaak medegefinancierd door de systemen van ziekte- en invaliditeitsverzekering; dit is voor de thuis97

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 98


verzorging echter vaak niet het geval. De thuisverzorging heeft immers vaak een duidelijker uitgesproken “gezinsaspect”, ofwel rechtstreeks doordat de familie of de naasten van de zorgbehoevende de financiële lasten dragen, ofwel onrechtstreeks doordat zij niet-vergoede zorgen verstrekken, die dus volledig niet-monetair zijn. Dit verschil in tenlasteneming heeft twee gevolgen op sociaal vlak. Enerzijds zijn, bij gegeven uitgaven, voor de zorgverlening in een instelling relatief meer openbare fondsen noodzakelijk dan voor thuisverzorging. Een logisch gevolg van deze algemene vaststelling is dat de kostprijs in termen van vertekeningen noodzakelijkerwijze hoger ligt in het geval van een institutionele tenlasteneming, gezien de nood aan grotere fiscale inkomsten. Dit gevolg wordt nog eens versterkt door het feit dat de ontmoedigende effecten meer dan proportioneel toenemen bij stijgende belastingtarieven. Anderzijds decentraliseert de tenlasteneming door het gezin de facto een deel van de risiconame van de gemeenschap, naar de gezinnen toe. Zulke decentralisering van de risiconame kan, op morele of andere basis, een onaanvaardbare situatie lijken. In het volgende gedeelte wordt dit probleem aangekaart en wordt aangetoond dat de gevolgen ingrijpend kunnen zijn.

3.4.

BEDENKINGEN Decentralisering van het zorgbehoevendheidsrisico is een typisch voorbeeld van de toepassing van de “second-best-optimum”-theorie. In een “best-optimum”-wereld met perfecte informatie en marktstructuur heeft deze decentralisering van de zorgbehoevendheidsrisico’s immers totaal geen gevolgen. De regering en de individuen kunnen eenvoudigweg hun gedrag aan de nieuwe situatie op het vlak van de risicoverdeling aanpassen. Zo kan gemakkelijk worden aangetoond dat zowel de privéverzekeringspolissen als de forfaitaire overdrachten van de overheid tussen de verschillende categorieën van personen het collectieve verzekeringssysteem vervangen, teneinde hetzelfde evenwicht te bewerkstelligen als vóór de decentralisering. Bij een gebrekkige informatie is dat niet langer het geval. Het voorbeeld dat door Jousten et al. (2003) wordt weerhouden, betreft asymmetrische informatie op het vlak van de mate van altruisme van de kinderen van de zorgbehoevenden. De kinderen kunnen strategisch hun mate van altruisme verborgen houden voor de regering, die dan niet langer gebruik kan maken van het beleid van overdracht van middelen tussen de altruisten en de niet-altruisten, aangezien hij de mate van altruisme niet langer als dusdanig waarneemt. Aan de hand van hun eenvoudige theoretische model tonen de auteurs aan dat het (“second-)best”-optimum is voor een regering om de risiconame voor zorgbehoevendheid niet perfect te centraliseren. Het “bestoptimum”-beleid houdt in dat de altruistische kinderen (met subsidies van de Staat) thuis voor hun ouders zorgen, terwijl de ouders van de niet-altruistische kinderen worden verzorgd in een instelling (die volledig door de Staat wordt gefinancierd). De intuïtie voor dit resultaat van gedifferentieerde tenlasteneming volgens de mate

98

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 99


van onbaatzuchtigheid is eenvoudig. Door de zuiver budgettaire beperkingen is een volledige tenlasteneming in een instelling immers onmogelijk, zowel omwille van de lagere kosten voor thuiszorg als omwille van de vertekeningseffecten van het belastingsysteem. Een ander kenmerk van het “best-optimum” is dat de niet-altruisten er in de meeste gevallen in slagen om een deel van de kosten voor de verzorging van hun ouders te doen dragen door de altruisten. Zowel de altruisten als de niet-altruisten financieren immers de zorgverlening in instellingen, via de belastingen die ze betalen. Anders uitgedrukt: het is dus sociaal gesproken optimaal om van het altruisme van de mensen gebruik te maken teneinde structuren met te hoge en onbetaalbare kosten te vermijden. Het “best-optimum”-beleid houdt eveneens in dat de zorgverlening in instellingen niet “te vrijgevig” mag zijn, teneinde te voorkomen dat de altruisten hun ouders in een instelling plaatsen, ondanks hun altruisme. Deze idee, die sommigen misschien onfatsoenlijk toeschijnt, werd in het buitenland echter uitdrukkelijk erkend. Het Duitse zorgverzekeringssysteem, dat in 1995 tijdens de regering van Helmuth Kohl werd ingevoerd, is door dit resultaat geïnspireerd: men besloot om de generositeit van de zorgverlening in een instelling te beperken door de uitgaven voor het dagelijks leven, evenals het gedeelte huisvesting in een instelling, uit te sluiten uit de dekking van het systeem. Vollmer (2000) vat, op pagina 10, deze situatie goed samen: “... Hence it follows that people in nursing homes have to pay their own living and accomodation. This was an explicit political decision. It was feared that the inclusion of living and accomodation costs into the range of care benefits would give relatives an incentive to “push off” the “old man” or (for that matter) “old lady” into a nursing home and keep his or her pension. ...” Samengevat: de theoretische resultaten tonen aan dat een perfecte centralisering van het zorgbehoevendheidsrisico sociaal gezien onwenselijk is, of, anders uitgedrukt: het is onwenselijk dat de kosten die met een staat van zorgbehoevendheid verband houden, volledig ten laste worden genomen door een socialebeschermingssysteem. Een “best-optimum” wordt verder ook gekenmerkt door de relatief belangrijke positie van de thuiszorg, gezien het voordeel ervan op het vlak van rechtstreekse (uitkeringen) en onrechtstreekse (nood aan minder fiscale inkomsten) kosten. In het kader van de huidige institutionele structuur in België lijkt dit resultaat erop te wijzen dat er een behoefte aan uitbreiding van de thuiszorg bestaat, in vergelijking met de zorgverlening in een instelling, teneinde te voorkomen dat er te vaak een beroep wordt gedaan op zorgverlening in een instelling. Een dergelijke doelstelling kan worden bereikt als niet alleen gebruik wordt gemaakt van beleidsvormen die het aanbieden van thuiszorg stimuleren (subsidiëring van de zorgverleners), maar ook van een beleid gericht op de vraag (geldoverdracht naar zorgbehoevenden thuis, teneinde hun vraag kredietwaardig te maken).

99

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 100


4.

FISCAAL FEDERALISME De Belgische context noopt ons ook om ons te buigen over de gevolgen van de federale structuur van de overheid. Hierbij besteden we vooral aandacht aan drie punten. Ten eerste: hoewel het zorgverzekeringssysteem een regionaal of communautair getint systeem is, is dat voor het institutionele niveau van het socialebijstandssysteem niet het geval. Het socialebijstandssysteem neemt een aantal uitgaven voor zijn rekening die voortvloeien uit een toestand van zorgbehoevendheid; het gaat hier voornamelijk om uitgaven voor zorgverlening in een instelling verstrekt aan personen met een laag inkomen. Dit systeem is gebaseerd op een federale wetgeving, maar is op een gemeentelijk niveau georganiseerd, door de openbare centra voor maatschappelijk welzijn (OCMW). Deze situatie houdt in dat de invoering van een universeel zorgverzekeringssysteem op het niveau van een gewest of een gemeenschap rechtstreekse gevolgen heeft voor de structuur van de uitgaven van de gemeentelijke OCMW’s, via een wijziging van het aantal gerechtigden, evenals van het bedrag van de tussenkomsten. Ten tweede: aangezien de ziekte- en invaliditeitsverzekering op een federale basis steunt, is de organisatie van een zorgverzekeringssysteem op regionaal of communautair niveau niet van dien aard dat ze de conceptie van het systeem vereenvoudigt. Er zijn immers talloze raakvlakken tussen deze twee verzekeringssystemen, die op het niveau van de bevoegdheden hoe dan ook gevoelige kwesties inhouden. Ten derde: interactie tussen de regionale en communautaire zorgverzekering en de federale belastingsregeling kan niet worden uitgesloten. Zo ontstaat voornamelijk de vraag naar de fiscale aftrekbaarheid van de bijdragen of zorgverzekeringspremies en de fiscale vrijstelling van de uitkeringen van deze verzekering. In het geval van aftrekbaarheid en/of vrijstelling, leidt de invoering van heterogene systemen in de gewesten en gemeenschappen van het land tot interregionale en intercommunautaire herverdelingen van de inkomsten.

5.

HERVERDELING

5.1.

ALGEMEEN Een dimensie die bij de discussies over de wenselijkheid van een zorgverzekeringssysteem vaak over het hoofd wordt gezien, is het herverdelingseffect van een dergelijk systeem, welke ook de dominerende sector is (privé- of openbare sector). Het gebrek aan belangstelling voor dit thema is tamelijk verbazingwekkend, gezien de haast gelijklopende heftige discussies over de herverdelingsaspecten van de pen-

100

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 101


sioenstelsels. Onder herverdelingseffect verstaan we het effect van de herverdeling van de inkomens, zowel op intergenerationeel niveau als op intragenerationeel niveau, over de verschillende sociaal-economische categorieën van de bevolking (3). Op intergenerationeel niveau kunnen we ons inziens niet om een vergelijking met de pensioenstelsels heen (4). De pensioenstelsels worden vaak georganiseerd op een zogenaamde basis van repartitie of pay-as-you-go (PAYG). Een zuiver repartitiestelsel steunt op het principe dat de beroepsbevolking van nu de uitkeringen betaalt die aan de gepensioneerden van nu worden gestort. Deze betaling van de pensioenen kan gebeuren, hetzij door middel van een specifieke bijdrage voor het pensioenstelsel, hetzij door middel van de algemene overheidsbegroting. Een dergelijk systeem heeft dus noodzakelijkerwijze een intergenerationele dimensie. Enkele kernvoorbeelden zijn de openbare pensioenstelsels in België, Frankrijk en Duitsland, maar ook de openbare stelsels in Nederland en Groot-Brittannië. Daarentegen wordt een zuiver kapitalisatiestelsel georganiseerd volgens het principe dat de bijdragen van de beroepsbevolking van nu dienen om de pensioenen van deze zelfde individuen te verzekeren zodra zij de arbeidsmarkt hebben verlaten. Dat betekent dat de bijdragen van de jongeren worden geïnvesteerd teneinde de toekomstige pensioenuitgaven te financieren met het hoofdkapitaal en de interesten. Een dergelijk kapitalisatiestelsel heeft in zijn financieringsmechanisme dus geen intergenerationele dimensie. Hierbij moet worden opgemerkt dat deze verschillen op het vlak van financieringsmechanisme geldig zijn ongeacht de mate van intragenerationele herverdeling die in een specifiek systeem is voorzien. Men kan zich dan ook goed voorstellen dat er zou worden gekozen voor een zuiver kapitalisatiestelsel dat elke vorm van intergenerationele herverdeling uitsluit, maar op intragenerationeel vlak sterk herverdelend is naargelang van het inkomen. De mate van herverdeelbaarheid op intragenerationeel niveau hangt sterk af van de financieringsmodaliteiten van het stelsel. Andere belangrijke factoren zijn de generositeit van de uitkeringen en de toekenningscriteria die de toegang tot deze uitkeringen van het verzekeringssysteem bepalen. Bij wijze van voorbeeld stellen we de voornaamste kenmerken van de herverdeling in twee openbare pensioenstelsels voor: het Duitse stelsel en het Amerikaanse openbare stelsel. Het Duitse stelsel voorziet bijdragen in verhouding tot het looninkomen en pensioenuitkeringen die eveneens in verhouding staan tot het looninkomen; het Amerikaanse systeem daarentegen voorziet proportionele bijdragen, maar uitkeringen die uitermate herverdelend zijn ten gunste van sommige categorieën van mensen. Zo genieten onder meer de

(3) Met intragenerationele herverdeling bedoelen we uitsluitend een herverdeling (die we kunnen beschouwen als ex ante) die verder gaat dan de zuivere risicoverdeling (ex post) die eigen is aan elke verzekeringsovereenkomst. (4) Zie Jousten (2003a) voor een gedetailleerdere bespreking.

101

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 102


gezinnen met één beroepsinkomen, personen met een laag inkomen en personen met een onvolledige loopbaan van een herverdeling die in dit systeem ten gunste van hen is.

5.2.

DE ZORGVERZEKERING De vergelijking met de pensioenstelsels leert ons dat een zorgverzekeringssysteem een intergenerationele dimensie kan hebben, maar dat niet hoeft te hebben. Dat betekent dat de keuze van de modaliteiten voor de organisatie en de financiering van het stelsel de mate van intergenerationele herverdeling beïnvloedt! Behalve een stelsel van repartitie kan men zich gemakkelijk voorstellen dat men een stelsel gebruikt dat in de buurt komt van kapitalisatie en gebaseerd is op een zuivere verzekeringslogica binnen een relatief homogene leeftijdscategorie. Een dergelijke logica zou tot uiting komen in een totale afwezigheid van zowel expliciete als impliciete, intergenerationele overdrachten. Expliciete generationele overdrachten omvatten de individuele bijdragen tot een repartitiesysteem en ook de financiële overdrachten ten laste van de overheidsbegroting, gezien hun rechtstreekse impact op het niveau van de openbare schuld, die bij het ontbreken daarvan kleiner zou zijn. De impliciete overdrachten bestaan in hoofdzaak uit de mogelijkheden tot fiscale aftrekbaarheid of, met andere woorden, uit de fiscale uitgaven die de overheid ten gunste van een dergelijk zorgverzekeringssysteem kan verrichten, met dezelfde gevolgen voor de openbare schuld. Door met de pensioenstelsels te vergelijken kunnen we een ander facet van de intergenerationele problematiek illustreren, dat uiterst belangrijk is. In de loop van de voorbije jaren blijkt er een zekere consensus te zijn ontstaan ten gunste van een tendens die erop gericht is, het herverdelende karakter tussen generaties met de tijd te doen afnemen. Ten overstaan van het probleem van de vergrijzing lijken de economische, politieke en sociale actoren het belang in te zien van een aanvulling van het traditionele pensioenstelsel met een bijkomend kapitalisatiesysteem, teneinde de leefbaarheid van het openbare pensioenstelsel op middellange en lange termijn te garanderen en tegelijkertijd een relatief hoog rustpensioenniveau te waarborgen. Niettemin wordt deze logica eigenaardig genoeg niet gevolgd in een groot aantal discussies over de wenselijkheid van een zorgverzekeringssysteem. In de meeste gevallen houden de discussies helemaal geen rekening met de hechte verwantschap met de pensioenstelsels en concentreren ze zich exclusief op alternatieven die een hoge mate van herverdeling tussen de generaties inhouden. Deze haast volledige dichotomie tussen de twee verzekeringsprogramma’s is des te eigenaardiger, daar de invoering van een zorgverzekeringssysteem met herverdeling, de intergenerationele effecten gedeeltelijk zou tenietdoen, in tegenstelling tot een fiscale aanmoediging van de aanvullende pensioenen door kapitalisatie. De mate van intragenerationele herverdeling hangt in sterke mate af van de modaliteiten van financiering en vergoeding en kan in termen van vermogen of inkomen net zo goed een regressieve als een progressieve vorm aannemen. Met een voor-

102

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 103


beeld kunnen we deze algemene vaststelling illustreren. Een openbaar zorgverzekeringssysteem dat volledig door overdrachten van de federale, regionale of communautaire begroting wordt gefinancierd, herverdeelt ten gunste van personen met een inkomen met een voordelig belastingstelsel, zoals de kapitaalinkomens.

6.

HAALBAARHEID VAN DE ZORGVERZEKERING De kwestie van de haalbaarheid van een zorgverzekering moet zowel op korte als op middellange en lange termijn worden bestudeerd. De haalbaarheid op korte termijn is een relatief begrijpelijke vereiste, althans vanuit het conceptuele standpunt. Voor het begrotingsevenwicht van de verzekering is gelijkheid tussen inkomsten en uitgaven vereist. Bij de financiële ontvangsten van een verzekeringssysteem telt men onder meer de verzekeringspremies, maar ook de expliciete overdrachten van de overheid en de eventuele investeringsinkomsten. Afhankelijk van de organisatiemodaliteiten van het systeem moet men expliciete of impliciete beperkingen invoeren op het vlak van totale fiscale en parafiscale druk opgelegd aan de werknemers. Een te grote afhankelijkheid van de belastingontvangsten kan leiden tot stijging van de belastingtarieven, met de welbekende ontmoedigende gevolgen van dien. Bij de uitgaven rekent men voornamelijk de uitkeringen aan de verzekerden maar ook, voor een niet te verwaarlozen aandeel, de structurele en administratieve kosten. Vanuit dit standpunt kan een kostendrukkingsstrategie bestaan uit het onderbrengen van deze verzekeringspolis bij dragers, die in hetzelfde activiteitendomein in het buitenland of in gelijkaardige activiteitendomeinen in het binnenland reeds actief zijn. De andere bestanddelen van de budgetbeperking kunnen in de context van het zoeken naar een evenwichtig systeem weinig beperkend lijken. De verleiding kan immers groot zijn om het systeem te starten vanop een zuivere repartitiebasis, die in een extreme versie slechts heel weinig middelen vereist om het programma te starten: een relatief omvangrijke cohorte begint in tijd t bij te dragen en een cohorte gerechtigden (kleiner in omvang) trekt vanaf tijd t vergoedingen. In t+1, t+2, … worden de cohorten bijdrage en uitkering geleidelijk aan uitgebreid. Dit fenomeen wordt door de economisten een “gratis ontbijt” genoemd: de eerste generaties hebben recht op uitkeringen waarvoor ze slechts gedeeltelijk hebben bijgedragen. Een vergelijking met de openbare pensioenstelsels is ons inziens ook hier tamelijk veelzeggend (5). De openbare pensioenstelsels in de meeste Europese landen dateren, in hun huidige vorm, van het einde van de Tweede Wereldoorlog en de eerste generaties hebben van een “gratis ontbijt” kunnen genieten. De pensioenstelsels zijn deze startfase voorbij en bevinden zich voortaan in een fase van stabiliteit. Bovendien verminderen de demografische veranderingen en de gedragswijzigingen (vervroegd pensioen) de ontvangsten in termen van bijdragen en doen ze de pensioenuitkeringen stijgen. (5) Zie Jousten (2003a) voor een gedetailleerdere bespreking.

103

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 104


Zelfs als de zuiver demografische factoren inzake zorgverzekering en inzake ouderdomsverzekering een verschillende invloed uitoefenen, blijft deze basisvaststelling niet zonder gevolgen, vooral dan in een context van financiering door repartitie. Tabel 1 geeft de verwachtingen weer voor de verschillende ontvangsten en uitgaven van de ouderdoms- en ziekteverzekeringssystemen (met inbegrip van sommige vormen van zorgverlening in een instelling of thuis) voor de bejaarden in de V.S. Zowel de pensioenen als de ziekteverzekering voor de bejaarden worden in hoofdzaak op basis van repartitie gefinancierd. Ondanks het feit dat de demografische overgang in de V.S. minder scherp is dan in Europa, kunnen de cijfers als basis dienen om het repartitiemodel als referentiemodel in termen van financiering van een zorgverzekering, volledig op losse schroeven te zetten. Vertrekkend vanuit een globale benadering op het niveau van verwachtingen inzake uitgaven voor ouderdomsverzekeringsen zorgverzekeringsprogramma’s, kan ons inziens alleen een financieringsbasis die intergenerationele herverdeling vermijdt, een zorgverzekeringssysteem op lange termijn betaalbaar maken.

TABEL: VERWACHTINGEN VOOR DE ONTVANGSTEN EN DE UITGAVEN IN DE V.S. (IN % VAN HET BBP) 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Demografische afhankelijkheidsgraad (a) (%)

21,1

21,4

27,5

35,5

36,9

37,2

Pensioenen (bijdragen) Pensioenen (uitgaven) Gezondheid (b) (bijdragen) Gezondheid (uitgaven)

5,00 4,65 1,46 1,92

4,96 4,87 1,47 2,43

4,94 5,80 1,49 3,18

4,91 6,57 1,51 4,01

4,84 6,56 1,50 4,49

4,77 6,50 1,49 4,63

(a) De demografische afhankelijkheidsgraad komt overeen met de bevolking van ouder dan 65 gedeeld door de bevolking van tussen de 20 en 64 jaar oud. (b) Het verplichte ziekteverzekeringsstelsel "Medicare, Part A" dekt alle gepensioneerden die ouder zijn dan 65. Bron: OASDI Trustee Report (1997), tabel IIIC1, centraal scenario.

7.

HET DUITSE STELSEL

7.1.

ALGEMEEN Het Duitse zorgverzekeringssysteem, dat in 1995 werd ingevoerd, is vanuit Belgisch standpunt een interessante casestudy. Door zijn economische structuur, maar ook door zijn socialebeschermingssysteem is Duitsland immers een van de landen die het meest op België gelijken. Meer nog, beide landen hebben een federale structuur en hebben dus hetzelfde soort problematiek inzake fiscaal federalisme.

104

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 105


De Duitse wetgever heeft gekozen voor een federale organisatie van het zorgverzekeringssysteem, dat wordt gekenmerkt door een verplichte dekking van alle in Duitsland tewerkgestelde werknemers. Wat het lidmaatschap en de administratie betreft, geldt als basisprincipe dat de zorgverzekering de ziekteverzekering volgt (6). Individuen verzekerd onder het sociale ziekteverzekeringssysteem zijn eveneens verzekerd onder het sociale zorgverzekeringssysteem (92 procent van de bevolking), terwijl degenen die bij een privé-maatschappij verzekerd zijn voor de gezondheidsrisico’s, dat ook zijn voor de risico’s op zorgbehoevendheid. Hieronder analyseren wij uitsluitend het sociale gedeelte van de Duitse zorgverzekering. Het verzekeringsstelsel wordt gefinancierd door een bijdrage die wordt afgehouden van alle inkomens die aan sociale bijdragen zijn onderworpen, met andere woorden, bij alle werknemers, maar ook bij de gepensioneerden. De individuele bijdragen zijn aan het inkomen gebonden. Het bijdragepercentage bedroeg bij de invoering van het systeem 1,3% van de geplafonneerde lonen, was in 1996 al gestegen tot 1,7% en blijkt momenteel ontoereikend te zijn om de stroom van uitgaven van het systeem te dekken (7). Het grensbedrag (dat jaarlijks wordt aangepast) is hetzelfde als het bedrag dat in de ziekteverzekering wordt toegepast, en ligt momenteel rond 3.300 EUR per maand. In tegenstelling tot de bijdragetarieven voor de ziekteverzekering, die op het niveau van de verschillende ziekteverzekeringsfondsen worden bepaald, wordt het bijdragetarief voor de zorgverzekering, net als het bijdragetarief voor het pensioenstelsel, wettelijk bepaald en is het voor alle werknemers gelijk. Het Duitse stelsel biedt zowel voor thuisverzorging als voor verzorging in een instelling een dekking. De vergoeding voor thuisverzorging omvat twee alternatieven. Ofwel kiezen het individu en zijn gezin voor de terugbetaling van de kosten voor de dienstverlening door professionele dienstverleners (met grensbedragen voor de terugbetaling afhankelijk van de mate van zorgbehoevendheid), ofwel kiezen ze voor een vergoeding voor informele dienstverlening. In dit laatste geval zijn twee types van tussenkomst door het zorgverzekeringssysteem voorzien. Enerzijds stort het systeem een forfaitaire vergoeding naargelang van de mate van zorgbehoevendheid van de persoon in kwestie (tussen 200 EUR en 650 EUR). Anderzijds stort het systeem, als de informele dienstverlener aan bepaalde voorwaarden voldoet, bijdragen aan de pensioenverzekering, teneinde de helper voor zijn inspanningen te belonen. De motivering voor die maatregelen moet worden gezocht in het verlangen van de Duitse besluitvormers om een zeker (wankel) evenwicht in stand te houden tussen de vergoedingen voor de thuisverzorging (zowel de formele als de informele) en de verzorging in een instelling, teneinde te voorkomen dat er te vaak een beroep wordt gedaan op de institutionele diensten. (6) In de praktijk creëert elk ziekteverzekeringsfonds een zorgverzekeringsfonds, dat het zelf beheert. (7) De bijdragen van 1,7 procent zijn ten laste van de werknemers en de werkgevers, die een gelijk aandeel betalen, met uitzondering van het Land Sachsen, waar de werknemers een groter aandeel voor hun rekening moeten nemen (1,35 procent). De oorzaak voor deze bijzonderheid is de weigering van dit Land om een wettelijke feestdag af te schaffen in ruil voor bijdragen van de werkgevers.

105

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 106


De invoering van de verplichte zorgverzekering in 1995 had een doorslaggevend impact op de budgetten die aan de bijstandsvoorzieningen zijn gewijd. Twee factoren verklaren deze impact. Eerst en vooral is in Duitsland een wet van kracht die de openbare centra voor maatschappelijk welzijn ertoe verplicht om de kosten voor de zorgbehoevenden te dragen, in het geval dat de middelen op het niveau van het gezin van de zorgbehoevende ontoereikend zijn. Vervolgens bepaalt de wet ter invoering van de zorgverzekering dat de uitkeringen die onder dit stelsel worden gestort, niet cumuleerbaar zijn met de uitkeringen die onder het socialebijstandsstelsel worden gestort; deze laatste bijdragen worden met een euro verminderd voor elke euro die door het zorgverzekeringssysteem wordt uitbetaald. Een ander facet van deze vermindering van de budgettaire enveloppes voor bijstandsvoorzieningen die voor de vergoeding van prestaties aan zorgbehoevenden bestemd zijn, is de aanzienlijke vermindering van het aantal personen dat maatschappelijke steun krijgt vanwege zorgbehoevendheid. Het aantal sociale-uitkeringstrekkers die van thuisverzorging genieten, is tussen 1994 en 1998 met ongeveer tweederde gedaald en bereikt een absoluut cijfer van 60.000 gerechtigden. Het aantal personen in een instelling die van de sociale bijstand afhangen, is met ongeveer 44% gedaald tussen de start van de vergoeding voor zorgverlening in een instelling in 1996, en 1998.

7.2.

BETAALBAARHEID OP LANGE TERMIJN Het stelsel is een zuiver herverdelingsstelsel, dat wil zeggen dat de belastingplichtigen van nu (met een groot aandeel van jonge werknemers) de uitkeringen betalen die aan de zorgbehoevenden (in hoofdzaak bejaarden) worden uitbetaald. In die zin versterkt het Duitse systeem het aspect van intergenerationele herverdeling, dat reeds duidelijk tot uiting kwam in het nieuwe openbare pensioenstelsel (Gesetzliche Rentenversicherung). Het Duitse pensioenstelsel is een van de vrijgevigste van Europa en wordt georganiseerd op een basis van zuivere repartitie, met een jaarlijkse aanpassing van het bijdragetarief naargelang van de budgettaire behoeften van het stelsel. Gezien de relatief voortijdige en uitgesproken vergrijzing van Duitsland, zouden de bijdragetarieven die nodig zijn voor het evenwicht van de budgetten voor het pensioenstelsel, bij een ongewijzigd beleid, moeten stijgen van een zeer indrukwekkend cijfer van bijna 20% van de lonen, naar een haast ondenkbaar cijfer van 25% tegen het jaar 2040 (zie Börsch-Supan et al. 2001). In die zin moeten we de recente hervormingen begrijpen van de uittredende regering van Gerhard Schröder, die aanzienlijke fiscale stimuli heeft ingevoerd ten gunste van aanvullend privé-pensioensparen (zie meer bepaald de pensioenspaarrekeningen, genoemd naar de minister van werkgelegenheid Riester). Volgens Fetzer et al. (2002) zijn de verwachtingen voor de bijdragetarieven voor de ziekteverzekering niet meer bemoedigend. Door de gevolgen van, enerzijds de vergrijzing en anderzijds de vooruitgang in de medische sector, moeten de bijdragetarieven die nodig zijn voor een budgettair evenwicht van de ziekteverzekeringsfondsen, volgens de verwachtingen, stijgen van het huidige cijfer van 13,6% tot onge-

106

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 107


veer 17% in 2040, bij een optimistisch scenario. Het cijfer voor 2040 bedraagt zelfs ongeveer 25% indien het groeicijfer voor de uitgaven voor gezondheidszorg 1 procentpunt hoger ligt dan het groeicijfer van het BBP. Dezelfde auteurs wijzen er echter op dat het budgettaire onevenwicht het duidelijkst tot uiting komt op het niveau van het zorgverzekeringssysteem. Het is immers de zorgverzekering die — door zijn financiële onvolgroeidheid — relatief gezien de sterkste stijgingen vereist. Met andere woorden, bij de optimistische veronderstelling dat er een totale afwezigheid is van druk op de kosten en een totale afwezigheid van stijging van de generositeit van het stelsel, tonen de auteurs aan dat de noodzakelijke bijdragetarieven tegen 2050 moeten verdubbelen en dan 3,5% moeten bedragen. Indien het groeicijfer van de uitgaven ten opzichte van het groeicijfer van het BBP meer dan 1 procentpunt hoger ligt, moet een bijdragetarief van 5,5% worden geteld, wat meer dan een verdrievoudiging van de uitgaven betekent. De verschillende verwachtingen illustreren de omvang van het onderliggende gebrek aan evenwicht en de intergenerationele gevolgen daarvan. Met het oog op deze resultaten hebben de auteurs onlangs gepleit voor een — nochtans pijnlijke — afschaffing van de openbare zorgverzekering gebaseerd op het principe van de herverdeling, omwille van zijn niet-hervormbare aard en rampzalige toekomst (zie Fetzer et al., 2003).

8.

CONCLUSIES Bij de discussie over de wenselijkheid van een zorgverzekeringssysteem moeten absoluut elementen van economische analyse ter sprake worden gebracht. We moeten erkennen dat het verschil in vergoeding tussen thuisverzorging en verzorging in een instelling een zekere invloed uitoefent op de frequentie waarmee op de verschillende types van zorgverlening een beroep wordt gedaan, door het feit van de informatiebeperkingen. De situatie in Duitsland leert ons dat de haalbaarheid van het systeem op lange termijn een bekommernis moet zijn vanaf het ogenblik dat een systeem wordt gelanceerd. Zo voorkomen we twee belangrijke problemen: enerzijds uitgaven doen die toekomstige generaties hypothekeren, die per definitie in het heden geen stemrecht hebben, en anderzijds de noodzaak om op middellange termijn onvermijdelijke structurele aanpassingen door te voeren, gezien de geprogrammeerde aantasting van de financiële situatie. De bovengenoemde verwachtingen pleiten duidelijk tegen de invoering van een systeem dat exclusief op repartitie is gebaseerd en waarbij de beroepsbevolking van nu de kosten voor de zorgbehoevendheid van alle zorgbehoevenden van nu betaalt. De invoering van een verzekeringssysteem waarbij de bijdragen van een generatie — ten minste toch gedeeltelijk — dienen om hun eigen uitgaven voor zorgbehoevendheid te financieren, gaat in die richting. Op die manier vermijdt men tegelijkertijd een 107

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 108


deel van het ontmoedigende aspect van de bijdragen, aangezien de werknemers het verband zien tussen hun bijdragen en de uitkeringen die aan hun generatie zullen worden gestort. Hierbij moet worden opgemerkt dat dat absoluut niet betekent dat men de zorgverzekering noodzakelijkerwijze desolidariseert en individualiseert in de vorm van een zuiver privé-stelsel (van de tweede of derde pijler). Collectieve kapitalisatie in het kader van het openbare socialeverzekeringssysteem (eerste pijler) is inderdaad perfect denkbaar, ook al moet die dan absoluut aan de institutionele context in België worden aangepast. Het is ook niet de bedoeling om de intergenerationele solidariteit teniet te doen, omdat deze altijd noodzakelijk zal zijn, ware het alleen door de weinig voorspelbare aard van de uitgaven voor zorgbehoevendheid op lange termijn, zoals uit de Duitse projecties is gebleken. De doelstelling moet eerder bestaan uit een versterking van de financiële bases van het systeem op langere termijn. In die zin zou het zorgverzekeringsbeleid ook coherenter zijn met het beleid dat op het gebied van de pensioenen wordt gevoerd, pensioenen die neigen naar een beperking van de intergenerationele band (gesteund op fiscale stimulansen), teneinde tot een op lange termijn meer haalbare situatie te komen. Zowel de beschouwingen over de stimulansen als die over de haalbaarheid brengen ons ertoe te besluiten dat de omvang van het zorgverzekeringssysteem niet alleen afhangt van de behoeften zoals ze door medische en sociale deskundigen werden gemeten. Het blijkt duidelijk dat de uitgebreidheid van het systeem slechts een compromis kan zijn tussen wat economisch haalbaar en sociaal wenselijk is. (Vertaling) __________

108

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 109


BIBLIOGRAFIE Atkinson, A., en Stiglitz, J., Lectures in Public Economics, Mc Graw Hill, New York, 1980. Börsch-Supan, A., Reil-Held, A. en Schnabel, R., Pension Provision in Germany, in R. Disney en P. Johnson, (uitg.), Pension Systems And Retirement Incomes Across OECD Countries, Edward Elgar, Londen, 2001. Fetzer, S., Moog, S., en Raffelhüschen, B., Zur Nachhaltigkeit der Generationenverträge: Eine Diagnose der Kranken- und Pflegeversicherung, Zeitschrift für die gesamte Versicherungswirtschaft, 3, pp. 279-302, 2002. Fetzer, S., Moog, S. en Raffelhüschen, B., Die Nachhaltigkeit der gesetzlichen Kranken und Pflegeversicherung: Diagnose und Therapie, Discussion Paper, 106/03, Institut für Finanzwissenschaft, Universität Freiburg, 2003. Jousten, A., Départ à la retraite : Une perspective internationale, Revue Française d’Economie, XVIII, pp. 83-99, 2003a. Jousten, A., (2003b), L’assurance dépendance: Quels risques à assurer ?, Risques 55, pp. 90-96, 2003b. Jousten, A., Lipszyc, B., Marchand, M., en Pestieau, P., Long-term care insurance and optimal taxation for altruistic children, CORE Discussion, Paper 2003/63, 2003. OASDI Trustee Report, Annual Report of the Board of the Federal Old-age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds, US Department of Health and Human Services, Social Security Administration, Office of the Chief Actuary, Washington DC, US Government Printing Office, 1997. Rothschild, M., en Stiglitz, J., Equilibrium in competitive insurance markets: An essay in the economics of incomplete information, Quarterly Journal of Economics, 90, pp. 624-649, 1976. Summers, L., Some simple economics of mandated benefits, American Economic Review, 79(2), pp. 177-183, 1989. Vollmer, R., Long-term care insurance in Germany, Background Paper, Federal Ministry of Health, Bonn, 2000.

109

JOUSTEN-NED.qxd

7/03/2005

11:52

Pagina 110


INHOUDSTAFEL ZORGVERZEKERING IN BELGIE: BEDENKINGEN VAN EEN ECONOMIST

1. INLEIDING

91

2. DEFINITIES

92

3. STIMULERENDE STRUCTUUR

93

3.1. ALGEMEEN . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. DE ZORGVERZEKERING . . . . . . . . . . 3.3. ZORGVERLENING THUIS OF IN EEN INSTELLING . 3.4. BEDENKINGEN . . . . . . . . . . . . .

110

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

93 95 97 98

4. FISCAAL FEDERALISME

100

5. HERVERDELING

100

5.1. ALGEMEEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. DE ZORGVERZEKERING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

100 102

6. HAALBAARHEID VAN DE ZORGVERZEKERING

103

7. HET DUITSE STELSEL

104

7.1. ALGEMEEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2. BETAALBAARHEID OP LANGE TERMIJN . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

104 106

8. CONCLUSIES

107

BIBLIOGRAFIE

109

PACOLET-NED.qxd

1/06/04

15:41

Pagina 111

DISCUSSIE OVER DE INTRODUCTIE VAN EEN ZORGVERZEKERING IN DE EU (1) DOOR

JOZEF PACOLET Professor, Hoger Instituut voor de Arbeid, K.U. Leuven

1.

DE SOCIALE BESCHERMING VAN BEJAARDEN OP DIT OGENBLIK EN DE DISCUSSIE OVER MOGELIJKE VERANDERINGEN: EEN OVERZICHT VAN DE VOORNAAMSTE KENMERKEN IN DE DIVERSE LANDEN Oostenrijk: Sinds 1 juli 1993 bestaat er op federaal niveau een zekere vorm van zorgverzekering (in de vorm van een ‘Pflegegeld’). Naargelang van de afhankelijkheid, garandeert dit een bijkomend inkomen dat meestal door het pensioenstelsel wordt betaald en dat als betaling voor zorg wordt gedefinieerd. Het kan echter ook als betaling voor bijkomende diensten (gemeenschapsdiensten en zelfs residentiële diensten) worden gebruikt. De deelstaten (‘Länder’) zijn overeengekomen om de aanbodzijde voor dergelijke diensten te verbeteren. België: Na een periode van status quo in de discussie over de zorgverzekering omwille van budgettaire en institutionele redenen, werden recent (midden 1997, begin 1998) nieuwe regionale initiatieven aangekondigd. Ondertussen worden diverse stapsgewijze aanpassingen van de bestaande federale financieringssystemen uitgevoerd waarmee de meeste financiële problemen kunnen worden opgelost: de invoering van een ‘sociale franchise’ (beperking van de remgelden voor chronisch zieken); de omvorming van een toenemend aantal rusthuisbedden in bedden van een rusten verzorgingstehuis met betere financieringsvoorwaarden van de ziekteverzekering; een voorstel voor een beter (wettelijk) statuut van de voornaamste informele verzorger; een substantiële uitbreiding van het personeel van gezondheids- en bejaardendiensten na een nieuwe actie van de vakbonden (die meer dan 70.000 nieuwe jobs

(1) De resultaten van de volledige studie zijn gepubliceerd in de volgende rapporten: Jozef Pacolet, Ria Bouten, Hilde Lanoye en Katia Versieck, Protection Sociale des personnes âgées dépendantes dans les 15 pays de l'UE et Norvége. Rapport de synthèse, Commission des Communautés européennes, Brussel, 1999; Jozef Pacolet, Ria Bouten, Hilde Lanoye en Katia Versieck, Social Protection for Dependency in Old Age in the 15 EU Member states and Norway. Volume 1. Basic Report, Ashgate, Aldershot, 2000; Jozef Pacolet, Ria Bouten, Hilde Lanoye en Katia Versieck, Social Protection for Dependency in Old Age in the 15 EU Member states and Norway. Volume 2. Statistical and Institutional Annexes, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 1999.

111

PACOLET-NED.qxd

1/06/04

15:41

Pagina 112


vroegen in de welzijns- en gezondheidssector, waarin op dit ogenblik ongeveer 280.000 mensen werken); een verbetering van de bescherming van chronisch zieken in de ziekteverzekering; en een grotere financiering van diensten op regionaal niveau. De Vlaamse Regering formuleert op dit ogenblik expliciete voorstellen voor een zorgverzekering. Duitsland: Er werden op 1 januari 1995 een zorgverzekering (‘Pflegeversicherung’) voor thuiszorg en op 1 juli 1996 één voor residentiële zorg ingevoerd als vijfde pijler van de sociale zekerheid. Deze zijn volgens dezelfde principes gestructureerd wat financiering en universaliteit betreft. De financiering is gebaseerd op de solidariteit van de hele bevolking (met inbegrip van de gepensioneerden) en op het principe dat preventie en revalidatie voor zorg komen en dat thuiszorg belangrijker is dan institutionele of residentiële zorg. De steun voor de ontwikkeling van de aanbodzijde en vooral de infrastructuur blijft tot de verantwoordelijkheid van de deelstaten (Länder) behoren. (Er werd een grootschalig programma opgestart voor de verbetering van de kwaliteit in de nieuwe deelstaten). De discussie over het niveau van de uitkeringen — er blijkt nog steeds sociale bijstand nodig — wordt voortgezet. Er worden discussies gevoerd over de scheidingslijn tussen wat ziekteverzekering en wat zorgverzekering is, alsook wat gehandicaptenzorg is. De formule van hulp in speciën in de thuiszorg is een onverhoopt succes. Er werd een aanzienlijk aantal nieuwe jobs geschapen (meer dan 70.000). De financiële situatie is dankzij de grote solidariteit onder controle (de uitgaven zullen slechts stijgen tot 2,5% van de lonen in 2030), maar de bijkomende financiering is vanaf het begin redelijk beperkt (er is immers een terugverdieneffect in de uitgaven voor sociale bijstand en één dag betaald verlof werd ingeruild voor de werkgeversbijdrage). Denemarken: Er vinden discussies plaats over de toekomstige financiering van de pensioenen en de verhoging van de pensioenleeftijd; ook worden er pogingen ondernomen om de kwaliteit van de huisvesting in de thuisdiensten voor bejaarden te verbeteren, met inbegrip van de invoering van het recht op klachten, een betere nationale financiering en zelfs een privatisering. Spanje: Er zijn discussies aan de gang over de leefbaarheid van het pensioensysteem, naast aanduidingen dat het zorgsysteem voor afhankelijke bejaarden, dat tot voor kort op informele zorgverstrekkers berustte, ontoereikend is. Tot op heden heeft dit niet tot een algemene vraag naar een afhankelijkheidsverzekering geleid. Het nationale ‘Plan Gerontológico’ lijkt een selectieve afhankelijksverzekering voor te stellen die de meeste traditionele zorgdiensten dekt, maar met een optimistische kijk op de globale kosten.

112

PACOLET-NED.qxd

1/06/04

15:41

Pagina 113


Frankrijk: Er werden verschillende voorstellen ingediend aangaande een zorgverzekering, waarmee werd beantwoord aan een oude discussie en aan hogere sociale verwachtingen, maar er werd nog geen uiteindelijke en substantiële keuze gemaakt. Een reorganisatie van de sector en de creatie van nieuwe jobs wordt verwacht van ‘voucher’ (ticket)-systemen van zorgverzekering. Ondertussen blijven de kwantitatieve en kwalitatieve tekorten duidelijk, o.a. het gebrek aan medische hulp bij de zorg zonder dat de autonomie van de bejaarde in het gedrang wordt gebracht. Er zijn voorstellen in verschillende takken van de sociale zekerheid alsook in de hervorming/creatie van bestaande en nieuwe systemen van afhankelijkheidstoelagen op nationaal of regionaal vlak. De discussie blijft o.a. gaan over het feit of deze steun van de familie kan worden teruggevorderd en/of de steun bij voorkeur in natura moet worden toegekend. Op 18 december 1996 werd een nieuwe (overgangs?)wet goedgekeurd aangaande een zorgverzekering op regionaal niveau (Département), de ‘Prestation spécifique dépendance’, die inkomensgetest, afhankelijkheids- en verzorgingsplangerelateerd is (met een degelijke beoordeling), van de erfenis kan worden teruggevorderd, zowel betrekking heeft op thuiszorg als op residentiële zorg, maar zonder duidelijke bijkomende financiering. Een van de voordelen zal vermoedelijk ook zijn dat de coördinatie in de sector wordt verbeterd. Italië: De discussies werden toegespitst op de hervorming van het pensioenstelsel om te komen tot een beter gefinancierd, inkomensgerelateerd, gemengd systeem. In de gezondheidszorg lopen de verantwoordelijkheden van nationale en regionale overheden door elkaar, wat voor problemen zorgt. Bij de hervorming van het zorgsysteem voor afhankelijke bejaarden moet een combinatie worden gemaakt van gezondheids- en welzijnsaspecten. Ierland: Voorstellen voor een hervorming liggen ter tafel. Deze zijn gebaseerd op de principes van een holistische en omvattende aanpak, met prioriteit voor thuiszorg, publieke financiering en concurrerende privé-zorgverstrekking. De publieke financiering is echter van het ‘front-end’ type (langdurige zorg beperkt tot één jaar), en moet worden aangevuld met privé-verzekeringen. Griekenland: Ondanks de hoge vervangingsratio en het hoge uitgavenniveau voor pensioenen heerst er grote armoede onder de bejaarden. Ondanks de vrije toegang tot gezondheidszorg, werd het eigen aandeel in de kosten (vaak onwettig) verhoogd. Beperkte residentiële diensten en een opkomende thuiszorg.

113

PACOLET-NED.qxd

1/06/04

15:41

Pagina 114


Luxemburg: Er bestaat een concreet plan voor de invoering van een wettelijke zorgverzekering die gebaseerd is op het Duitse systeem. De wet werd op 19 juni 1998 goedgekeurd. Nederland: Na verschillende hervormingen van de ziekteverzekering, werden nieuwe definities en taakverdelingen ingevoerd voor de ziekteverzekering en de Algemene wet op de Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Die laatste was aanvankelijk bedoeld als een zorgverzekering. Het omvat zowel gezondheids- als zorgcomponenten en ook huisvesting. De organisatorische hervormingen brengen de sociale en medische disciplines samen in één gemeenschappelijke zorgverstrekker, met een gemeenschappelijk reguleringssysteem. Dit illustreert dat de scheidingslijn tussen beide hoe langer hoe meer vervaagt. Portugal: De (in grote mate privé-)sector van de bejaardenzorg, die voornamelijk residentieel is, is onderontwikkeld. Wanneer er voorzieningen beschikbaar zijn, zijn deze bijzonder duur voor de bejaarden, aangezien de meeste ouderdomspensioenen laag zijn (met uitzondering van die van de ambtenaren). Een deel van de inkomenssteun wordt toegekend voor huursubsidies en zelfs huurcontrole. Afhankelijke bejaarden kunnen bijkomende huursubsidies, tegemoetkoming voor hulp van derden of hulp in natura krijgen. Verenigd Koninkrijk: Het debat over de hervorming van de overheidspensioenen en de aanvullende privéof bedrijfspensioenen blijft voortduren. Beide politieke opinies lijken steeds meer in de richting van een gemengd systeem te evolueren. Er is een conflict tussen de universele NHS-oplossing en de oplossing van de inkomens-/vermogensgeteste persoonlijke sociale diensten voor langdurige zorg. De eerste oplossing lijkt de steun te genieten van de publieke opinie, wat ertoe leidt dat uiteindelijk wordt gekozen voor een voortzetting van de bestaande systemen van gratis (gezondheids)zorg. In 1998 werd een ‘Royal Commission on Long-Term Care, (Koninklijke Commissie voor de langdurige zorg) opgericht. Finland: Een debat is aan de gang over zowel het kwantitatieve als het kwalitatieve niveau van het zorgsysteem. Er is een toenemende steun voor meer revalidatie, meer keuzevrijheid, maar ook meer eigen bijdragen. Er is speciale aandacht voor de huisvesting van bejaarden. Er is een algemene nood om de aanbodzijde van het zorgsysteem te reorganiseren (er zijn bv. nog steeds bedden voor langdurige zorg in ziekenhuizen, de residentiële zorg is duur voor de bejaarden omdat hun inkomen tot zakgeld wordt beperkt) in de richting van een meer op de thuiszorg gerichte zorgverstrekking.

114

PACOLET-NED.qxd

1/06/04

15:41

Pagina 115


Zweden: Het zorgsysteem heeft zowel kwantitatief als kwalitatief aanzienlijke klappen gekregen, waardoor het op het niveau van de jaren ’60 is teruggevallen (dit blijkt ook uit de uitgaven voor gezondheidszorg, cf. supra). Daardoor is er een grote ontevredenheid over de beschikbaarheid en de kwaliteit van de diensten (geen goede kwaliteitsstandaarden), en de schrik voor een nog grotere zorgdiscrepantie (‘caring gap’) in het jaar 2010. Onder druk van de opkomst van een nieuwe ouderenpartij veranderde het beleid in 1996. Ondertussen heeft ‘privatisering als regel’ zijn opwachting gemaakt in de chronische zorg. De tekortkomingen van het overheidssysteem heeft tot de opkomst geleid van een markt voor een privé-zorgverzekering, die sinds 1997 door de grootste verzekeringsmaatschappijen wordt aangeboden en door de publieke opinie gunstig werd onthaald. In tegenstelling tot wat het geval is in vele andere Lidstaten van de EU, stond dit overheidsgericht systeem zeer gunstig tegenover de oplossing van privé-verzekering. Noorwegen: Het debat wordt gevoerd over het pensioenstelsel (er wordt nagedacht over een verhoging van de pensioenleeftijd) en over de kwaliteit en kwantiteit van de gezondheids- en welzijnsdiensten. Het volledige bereik van de afhankelijkheid is verzekerd, maar de middelen zijn beperkt, waardoor de verzorgingsstaat selectiever wordt (bv. minder huisvestingskosten gedekt, basiszorg eerst), en alle aspecten onder druk worden gezet.

2.

VOORNAAMSTE KENMERKEN VAN DE POLITIEKE DISCUSSIE OVER DE HUIDIGE EN DE TOEKOMSTIGE BESCHERMING VAN BEJAARDEN. CONTEXT VAN VERZORGINGSSTATEN IN VERANDERING TABEL 1: POLITIEKE SOCIO-ECONOMISCHE CONTEXT VAN DE DISCUSSIES AANGAANDE DE AFHANKELIJKHEIDSVERZEKERING 1. Koopkracht beschikbaar (private verzekering is mogelijk) 2. Afbouw van de verzorgingsstaat 3. Toename van de demografische druk en afhankelijkheid 4. Privatisering van de verzekering Privatisering van de voorziening 5. Macro-economische perspectieven slechter in de toekomst 6. Gericht naar informele zorg 7. Bejaarden werden relatief kapitaalkrachtig: grotere mate van medeverzekering mogelijk 8. Selectieve sociale bescherming of toename van het onderzoek van de bestaansmiddelen 9. Andere

115

PACOLET-NED.qxd

1/06/04

15:41

Pagina 116


3.

VERANDERENDE BEHOEFTEN In alle landen die in dit overzicht worden behandeld, treden er duidelijke veranderingen op in de bejaardenzorg. Deze veranderingen worden meestal doorgevoerd met het oog op een vermindering van de financieringsproblemen door de vervanging van duurdere zorg door goedkopere zorgmodellen (thuiszorg), of door de integratie van informele zorg. Ondanks deze inspanningen zijn de totale kosten wegens de toenemende behoefte aan zorgverstrekking echter blijven stijgen. In de onderstaande tabellen worden deze veranderingen geïllustreerd voor elk land afzonderlijk en in algemene termen.

TABEL 2: POLITIEKE SOCIO-ECONOMISCHE CONTEXT VAN DE DISCUSSIES AANGAANDE DE AFHANKELIJKHEIDSVERZEKERING Inkomen

Toenemend belang van private pensioenen maar in vele landen valt men terug op oude principes van sociale zekerheid

Huisvesting

Stijgende maar privaat onbetaalbare kwaliteitsstandaarden

Hotelkosten

Hogere eigen bijdragen

Zorgkosten

Beperking tot basis persoonlijke zorg

Kosten van medische behandeling

Stijgende medicalisering van diensten

Informele zorg

Bereikt haar limieten en stijgende vraag naar vergoeding voor de informele zorg

Rechtsbescherming

Eerste initiatieven

Het meest problematisch is de toenemende medicalisering van de diensten, wat bijvoorbeeld tot een toename van de rechtstreekse kosten voor zorgpersoneel leidt. Deze trend is aanwezig in Frankrijk. Het is ook de voornaamste reden waarom er in Duitsland vraag was naar een zorgverzekeringsysteem en het is een duidelijke en zich snel ontwikkelende trend in België, waar de kosten van bejaardenzorgdiensten één van de sterkst stijgende componenten van de ziekteverzekering zijn. Sommige groepen worden door deze zorg zelfs niet helemaal gedekt (de zelfstandigen). In sommige landen wordt geopteerd voor een strategie die duidelijk gericht is op de verbetering van de kwaliteit van de huisvesting voor bejaarden. In Denemarken wordt dit in grote mate collectief gefinancierd. In Vlaanderen werden programma’s voor een betere huisvesting (serviceflats) ingevoerd, maar deze zijn voor het grootste deel van de bejaarden onbetaalbaar. In Nederland is er ook een hernieuwde aandacht (1993) voor de relatie tussen huisvesting en zorg. 116

PACOLET-NED.qxd

1/06/04

15:41

Pagina 117


De evolutie in de richting van thuiszorg en informele zorg en de middelen waarmee deze zorgvormen zullen worden gefinancierd zijn aan intens wetenschappelijk en publiek onderzoek onderworpen. De bescherming van sommige rechten van de voornaamste verzorger binnen de familie is bij wet gegarandeerd. Voor de vrijwilligers zijn er minimumondersteuningssystemen. In het kader van het niet-discriminatieprincipe tussen mensen die een beroep doen op formele zorg, en mensen die een beroep doen op informele zorg, wordt een terugbetaling voor de informele zorg gevraagd. Een dergelijk systeem zou erin kunnen bestaan dat de afhankelijke bejaarden betalingen in speciën ontvangen, die hen in staat stellen het soort zorg te kopen dat ze willen. Daartoe zou kunnen worden geopteerd voor een chequesysteem (‘voucher’) zoals in België gesuggereerd wordt. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de tendens naar een betaling van de informele zorg het duidelijkst aanwezig is in de Scandinavische landen, waarschijnlijk omdat in die samenlevingen de compensatie voor de opportuniteitskosten het duidelijkst was wegens het hoge deelnamepercentage van vrouwen aan de arbeidsmarkt. Maar ondanks de traditie van de betaling van de voornaamste verzorger is dit principe zelfs hier relatief beperkt in vergelijking met de professionele zorg (en onbezoldigde informele zorg) (S.O. Daatland). Aangezien de zorgverstrekkers meestal vrouwen zijn, zijn sommigen tegen het principe van de betaling van dergelijke zorg omdat de vrouwen in een bepaalde rol zouden kunnen worden gedrongen. Opmerkelijk in de studie van Evers et al. (1994) is dat er in de Verenigde Staten een gelijkaardige trend bestaat om prioriteit te verlenen aan de betaling van de mantelzorg zodat we voor één keer zien dat de overheidssystemen (Europa) en de privé-systemen (Verenigde Staten) in dezelfde richting evolueren. In de meeste landen worden discussies gevoerd over de aard van de zorgverstrekking voor bejaarden en de beste manieren om deze te organiseren. Moet dit welzijnsof gezondheidszorg zijn? Moet de hulp in speciën of in natura worden verleend? Het rapport van het Europees Observatorium (Walker A., Alber J., Guillemard A.M., 1993) geeft een goed overzicht van de discussie aangaande het feit of welzijnsof gezondheidszorg moet worden verstrekt. Er werd een duidelijk (institutioneel) onderscheid gemaakt tussen de twee. In Nederland, waar er een tendens bestaat naar meer integratie, is dit nog altijd minder duidelijk. In België is de situatie ambigu. Gezondheids- en welzijnsdiensten zijn gescheiden en worden op verschillende niveaus gefinancierd. Toch worden bij een groot deel van de verstrekte zorg gezondheids- en welzijnsdiensten gecombineerd, zodat er behoefte is aan een coördinatie van de organisatie van deze diensten. De vraag of dit op nationaal of regionaal niveau moet gebeuren, wordt echter niet beantwoord. In Frankrijk wordt hetzelfde onderscheid gemaakt en wordt de situatie ‘steriel’ genoemd. In Ierland wordt gepleit voor een omvattend systeem. In Finland is er een sterke trend naar geïntegreerde zorgsystemen en op regionaal en lokaal vlak werden speciale programma’s ingevoerd om dit doel te bereiken of te bevorderen. In dit land is er een gezamenlijk Ministerie van Volksgezondheid en Sociale Zaken en in ongeveer 20% van de Finse gemeenten zijn zelfs de bijstands- en gezondheidsdiensten samenge117

PACOLET-NED.qxd

1/06/04

15:41

Pagina 118


smolten. In de meeste gemeenten neemt deze integratie echter de vorm aan van een functionele samenwerking en coördinatie tussen de bijstands- en gezondheidszorgdiensten bij de planning en de verstrekking van zorg. De bovenvermelde discussie heeft ook te maken met de verschuiving van inkomenssteun naar diensten, of terug naar meer inkomenssteun. Er zijn ook verschuivingen van sociale zekerheid naar sociale bijstand. Wanneer voor de sociale bescherming een vermogensonderzoek wordt uitgevoerd, is er een verschuiving naar bijstand. In vele landen werd de wens geuit om een afhankelijkheidsverzekering in te voeren, teneinde de valkuil van de sociale bijstand te vermijden. Er is een overgang van sociale zekerheid naar (soms) meer lokaal georganiseerde diensten. Voor verschillende aspecten is er een trend naar meer privatisering, die op verschillende manieren kan plaatsvinden: privé-aanbieders ontdekken de mogelijkheid om nieuwe risico’s te verzekeren; er worden privé-initiatieven genomen om het kapitaal van de bejaarden te mobiliseren zodat het voor terugbetaling van de zorg kan worden gebruikt; er zijn ook privé-initiatieven om nieuwe diensten voor bejaarden in te richten. De commerciële sector ontdekt het potentieel van een steeds groeiende groep van bejaarden die (in sommige gevallen) een groeiende koopkracht vertegenwoordigen. Hieronder beschrijven we meer in detail een aantal van de gemeenschappelijke trends (of het ontbreken van een gemeenschappelijke trend).

118

Toenemende medicalisering van de diensten waarvan de stijgende kosten niet gedekt worden

Harmonisatie van de zorgforfaits bedoeld voor rusthuizen en rusten verzorgingstehuizen


Stijgende co-financiering

Hotelkosten Het risico van een Gefragmenteerde beperkte groep is gedekt, financiering, voor de andere groep is dienstengeoriënteerd sociale bijstand vereist voor de Pflegeversicherung (70% in oude Länder, 100% in nieuwe Länder)

Luxemburg Hervorming gekenmerkt door een behoud van de principes van sociale zekerheid

Oostenrijk

15:41

Ondervoorziening van residentiële en thuiszorg

Opwaardering kwaliteit, vooral in private instellingen; wijdverspreide huursubsidie bestaat (± 450 000 bejaarden)

Verhoogde kwaliteitsstandaarden (serviceflats) maar onbetaalbaar: 1/3 ontvangt financiële steun van het OCMW voor residentiële zorg

Huisvesting

Duitsland

1/06/04

Zorgkosten

Solvabilisering van grote groepen bejaarden

Frankrijk

Inkomen

België

TABEL 3: VERANDERINGEN IN DE MEER BISMARCK-GEORIENTEERDE SYSTEMEN VAN SOCIALE BESCHERMING

PACOLET-NED.qxd Pagina 119


119

120

Vraag naar sociaal statuut Voorstellen voor vergoeding van zorg

Nieuwe wetten i.v.m. het beheren van het vermogen van de bejaarden

Stijgende aandacht voor kwaliteitsaspecten

Informele zorg

Rechtsbescherming

Andere:

België

Duitsland

Luxemburg

Oostenrijk

1/06/04 15:41

Afhankelijkheid wordt erkend als sociaal hoofdrisico dat globale oplossing vraagt

Verscheidene voorstellen voor financiële vergoeding en verandering in bestaande systemen

Frankrijk

TABEL 3: VERANDERINGEN IN DE MEER BISMARCK-GEORIENTEERDE SYSTEMEN VAN SOCIALE BESCHERMING (VERVOLG)



Privatisering (non-profitsector) van rusthuizen of private rusthuizen wordt gesubsidieerd Gepensioneerden worden hoe langer hoe meer eigenaar, maar huizen van slechte kwaliteit Opgenomen in bijkomende supplementen

Huisvesting

Hotelkosten

Thuiszorg is zorg verleend door en voor de gemeenschap Stijgende regionale en lokale differentiatie; discretionaire toekenning

Informele zorg

Rechtsbescherming

Andere

Stijgende rantsoenering op basis van leeftijd Poging tot substitutie van professionele door informele zorg

Betalingen in speciën zouden de bejaarden meer macht geven, nu wordt de vraag gedreven door het aanbod

Behoefte aan expliciete financiële steun (erkenning)

Behoefte aan dekking van thuishulp, residentiële zorg op lange termijn Behoefte aan uitbreiding naar paramedische zorg

Behoefte van allesomvattende dekking van huisvesting, inkomen en zorg (spreek breed, financier smal)

Ierland

15:41


Stijgend aantal eigenaars maar toch nog relatief groot aantal bejaarden die huursubsidies ontvangen, discussie inzake huisvesting en zorgverstrekking

Toenemend belang van pensioenen via beroepsvoorzorg of individuele pensioenen

Nederland

1/06/04

Zorgkosten

Pensioenmix niet voldoende om degelijke pensioenen te garanderen. Slechte ervaring met privaat pensioensparen

Inkomen

Verenigd Koninkrijk

TABEL 4: VERANDERINGEN IN DE MEER BEVERIDGE-GEORIENTEERDE SYSTEMEN VAN SOCIALE BESCHERMING



121

122

Veralgemeende politiek om de beschikbare middelen zo economisch mogelijk te gebruiken om voldoende zorg voor de bejaarden te verzekeren

Zorgkosten

Persoonlijke zorg krijgt voorrang op huishoudelijke hulp

Enige discussie over het scheiden van verblijfskosten en zorgkosten in de residentiële zorgvormen

Toenemend aantal nieuwe vormen van huisvesting voor bejaarden, beïnvloed door de algemene huisvestingspolitiek om de wijken en woningen aangepast te maken voor ouderen

Huidige systeem wordt bijna overal aanvaard

Hotelkosten

Belangrijk programma van de opwaardering van de woonkwaliteit Huurtoelagen ingeperkt vanaf 1997 (Het voorstel is niet ten uitvoer gebracht, maar ligt nog steeds in de bedoeling van de overheid).

Stijging van nabelastingen inkomen vanaf 1994 Voortdurende hoge graad van vervroegde pensionering, hoewel plannen om dit te veranderen

Finland

Medische en sociale aspecten reeds geïntegreerd in bestaande langdurige zorg; klachten over tekortkomingen, slechte kwaliteit en regionale ongelijkheden

Huisvesting privaat gedekt; publieke voorzieningen; maar nieuwe subsidies voor verbetering van rusten verzorgingstehuizen en huisvestingsvoorzieningen Relatief duur: 3/4 van inkomen nodig om 10 tot 15% van de actuele kosten van residentiële zorg te betalen

Voorstel om terug te keren naar meer uniform pensioen, maar met weinig steun van de publieke opinie Incentieven om te werken tot officiële pensioenleeftijd (67) Vermindering van belastingsvoordelen voor pensioenen

Noorwegen

15:41

Groeiende zorg-kloof verwacht tegen 2010 (bij ongewijzigde trends) Zweden blijft hangen op het niveau van 1960 Gemeentebesturen zoeken nieuwe middelen

Nieuw pensioensysteem uitgesteld

Denemarken

1/06/04

Huisvesting

Inkomen

Zweden

TABEL 5: VERANDERINGEN IN DE SCANDINAVISCHE SYSTEMEN VAN SOCIALE BESCHERMING



Achteruitgang zorgkwaliteit

Ongenoegen over de efficiëntie van de diensten: geen waar voor uw geld en niet doelgericht

Rechtsbescherming

Andere:

Gevoel van tekortkomingen (van instellingen van huishoudelijke hulp)

Betere mogelijkheid tot beroep Meer invloed van bejaarden in rusten verzorgingstehuizen via een bewonersraad

Zorgkwaliteit: pogingen en programmas om de zorgkwaliteit in gezondheidszorg en welzijnszorgdiensten te verbeteren

Huidige wetgeving algemeen aanvaard, nieuwe wetgeving in voege m.b.t. de rechten van cliënten/ patiënten

Verschillende pogingen om de thuisverzorger te steunen, zoals tegemoetkoming voor thuiszorg met ondersteunende diensten en experimenten met vouchers om de informele zorg te organiseren

Zelfde beleid voor de gezondheidszorg. Discussie over meer selectiviteit van de gezondheidszorg in functie van de ziekte, sommigen bepleiten leeftijdsdiscriminatie, maar dit is empirisch niet vast te stellen

Finland

Selectiviteit: betere voorzieningen ten nadele van de kwantitatieve beschikbaarheid

Noorwegen

15:41

Systemen bestaan

Medicalisering van de diensten in nieuwe huisvestingsvormen voor bejaarden is noodzakelijk (maar rusten verzorgingstehuizen werden vervangen door speciale woningen)

Denemarken

1/06/04

Informele zorg


Zweden

TABEL 5: VERANDERINGEN IN DE SCANDINAVISCHE SYSTEMEN VAN SOCIALE BESCHERMING (VERVOLG)



123

124

Betere bescherming voor de bejaarden

Rechtsbescherming

Laag, maar wachtlijsten om aan de medische behoeften te voldoen

Verhoging van thuishulp nodig

Stijgende eigen bijdragen in de gezondheidszorg (soms illegaal) hoewel het principe geldt van kosteloze zorg


Onderzoek van bestaansmiddelen bij sociale voorzieningen

Informele zorg

Laag aanbod van residentiële en thuiszorg

Zorgkosten

Om de kwaliteit en capaciteit van de huisvestingssystemen voor bejaarden te verhogen

Gemiddeld laag inkomen voor de gepensioneerden Verhoging van het belang van de 3e pijler nodig

Het dominante zorgsysteem, veel belangrijker dan professionele zorg, verandert snel door het gestegen aantal vrouwen op de arbeidsmarkt

Afhankelijkheid wordt beschouwd als uitzonderlijk Geen coördinatie tussen gezondheids- en sociaal systeem

Volgehouden levensvatbaarheid van pensioenschema Wettelijk pensioen wordt verhoogd volgens de afhankelijkheid

Spanje Relatief veel personen krijgen pensioen (inclusief de zogenoemde babypensioenen) grote verschillen in vervangingsratios en ook dalende reële waarde; verschuiving naar meer inkomensgerelateerde pensioenen, aangevuld met een tweede pijler

Italië

15:41

Hotelkosten

Lage pensioenen ondanks hoge vervangingsratio; hoog armoederisico (80% van de private pensioenen liggen onder de armoedegrens)

Portugal

1/06/04

Huisvesting

Inkomen

Griekenland

TABEL 6: VERANDERINGEN IN DE SYSTEMEN VAN SOCIALE BESCHERMING IN MEDITERRANE LANDEN



Andere:

Griekenland a) Behoefte aan stimulering van de familiale solidariteit de bejaarden en om het uit te breiden naar buren en de lokale gemeenschap b) Vermijden van de sociale en culturele ontworteling van de bejaarden (migratie naar steden veroorzaakte verschraling van het solidariteitsnetwerk) c) Substantiële regionale verschillen in aanbod en gebruik van diensten

Portugal Speciale situatie van vele ouderen in steden Institutioneel debat over federale en regionale bevoegdheden

Spanje

TABEL 6: VERANDERINGEN IN DE SYSTEMEN VAN SOCIALE BESCHERMING IN MEDITERRANE LANDEN (VERVOLG) Italië

PACOLET-NED.qxd 1/06/04 15:41 Pagina 125


125

PACOLET-NED.qxd

1/06/04

15:41

Pagina 126


4.

GEDEKTE KOSTEN Afhankelijkheid kan eng of ruim worden gedefinieerd. De enge definitie beperkt zich tot de functionele, fysische en psychische criteria, de brede definitie omvat fysische, psychische, economische en sociale aspecten. Het debat dat tegenwoordig in de EU wordt gevoerd, lijkt in de richting van de bredere definitie te gaan. Welke basisbehoeften moeten worden gedekt? De systemen van sociale bescherming voor bejaarden evolueren niet in alle landen in dezelfde richting en zijn niet altijd in lijn met de historische ‘voorbestemdheid’. We vatten dit samen in de onderstaande tabel.

TABEL 7: COMPONENTEN VAN GEDEKTE KOSTEN VAN AFHANKELIJKHEID: RECENTE TRENDS Lidstaat Inbegrepen kosten A B DK D GR E FIN F IRL I L NL P S VK (N)

Met inbegrip van alle extra kosten in bijkomende tegemoetkoming (diensten, voeding, huisvesting, verwarming) Enge definitie: publieke verantwoordelijkheid speciaal voor medische kosten, maar deze dekking wordt opnieuw ruimer Trend om hulp voor P-ADL voorrang te geven op I-ADL Relatief brede definitie (medisch, sociaal, informeel) Bijkomende steun voor informele zorg Een brede definitie van sociale en medische zorg, huisvesting, economische zorg en informele zorg tot op zekere mate, maar een beginnend debat over de ontbundeling van de financiering Voorkeur voor een globale benadering maar realiteit is huisvesting/hotel voor de bejaarden; sociale zorg voor het lokale niveau; medische zorg voor de ziekteverzekering Voorkeur voor allesomvattend systeem Gezondheidszorg en sociale zorg gecombineerd, tegemoetkoming voor de zorg (geen speciale verwijzing naar huisvesting) Relatief brede definitie Definitie wordt opnieuw breder (dekt sociale zorg, huisvesting en medische kosten) Tegemoetkoming voor de zorg, bijkomende subsidies voor huisvesting (en huurcontrole), gratis gezondheidszorg, welzijnsvoorzieningen kennen hogere eigen bijdragen: ruim gamma maar laag aanbod Voorkeur voor gratis gezondheids- en welzijnsdiensten; groeiend wantrouwen tegen het uitputten van de eigen middelen Ondanks globale (lokale) financiering en organisatie, pogingen om de definitie te verengen

In de landen waarin men zich recent zorgen heeft gemaakt over de limieten van de verzorgingsstaat bestaat er een tendens om de dekking te beperken tot de meer primaire behoeften (medisch, P-ADL-hulp maar geen I-ADL-hulp), de huisvesting en hotelkosten hiervan uit te sluiten en de kwaliteit van de zorgverstrekking te verminderen door bijvoorbeeld niet meer tegemoet te komen aan geavanceerde noden van integratie en revalidatie. Dit is duidelijk in het debat in de Scandinavische landen, o.a. ook wat de dekking van huisvestingskosten betreft. Daarbij dienen we wel op te merken dat deze landen van een hoog niveau komen. Sommigen zullen zich afvragen waarom in zoveel rapporten over deze landen klachten voorkomen over de 126

PACOLET-NED.qxd

1/06/04

15:41

Pagina 127


kwantiteit en de kwaliteit van de zorgverstrekking. Misschien is het omdat men naar de vroegere situatie verwijst, die ideaal was, en impliceert dit dat het ten dele een crisis is van verwachtingen en ten dele ook een crisis van middelen, aangezien de kwantiteit (de toegang tot de diensten) beperkter is dan vroeger, al komt men van een vrij hoog niveau (commentaar van S.O. Daatland). Het debat over wat de verzorgingsstaat moet bieden, en de vraag naar de betaalbaarheid staan in Nederland al meer dan 15 jaar op de agenda (o.a. in het debat over de ‘Nederlandse ziekte’), maar de nieuwe feiten geven de indruk dat er hier opnieuw een bredere (genereuzere, inclusievere) definitie wordt gebruikt van de behoeften die door de sociale bescherming moeten worden gedekt. Het debat in het veel minder sterk ontwikkelde Bismarck-type van de verzorgingsstaat (in vergelijking met het Noordse model) is nog hangende wegens de brede definities van de kosten van zorgverstrekking (medische, persoonlijke verzorging, huisvesting, zelfs betaalde informele zorg) en de publieke dekking van dergelijke elementen.

5.

INSTITUTIONELE REGELINGEN VOOR DE ZORGVERZEKERING (VOOR BEJAARDEN): BINNEN OF BUITEN HET BESTAANDE SYSTEEM VAN SOCIALE BESCHERMING? In Nederland wordt veel aandacht geschonken aan de vervanging van duurdere door goedkopere zorgverstrekking, maar toch wordt aan de meeste behoeften tegemoetgekomen. Dit is realiteit geworden, sinds de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) van in de jaren tachtig de financiering van de meeste langdurige zorg garandeert. Ten gevolge daarvan werden geen expliciete nieuwe voorstellen meer gedaan voor een afhankelijkheidsverzekering. De algemenere voorstellen voor de hervorming van de gezondheidszorgsector moeten medische zorg, residentiële zorg, mantelzorg en thuiszorg dekken. Nieuw is dat (net als bij de hervorming in het Verenigd Koninkrijk) verzekeringsmaatschappijen en zorgverstrekkers contracten voor zorgverstrekking aanbieden en dat ze met elkaar in concurrentie staan. Dit zou moeten leiden tot een betere kwaliteit en lagere kosten, althans dit is wat wordt gehoopt. In Denemarken, waar het niveau van niet-medische zorgverstrekking voor bejaarden reeds zeer hoog ligt, wordt er evenmin een discussie gevoerd over bijkomende bescherming in termen van langdurige zorg voor bejaarden. De meeste langdurige zorg is beschikbaar voor de bevolking tegen een prijs die zeer sterk met overheidsmiddelen wordt gesubsidieerd, maar wel op lokaal niveau wordt georganiseerd. Hetzelfde geldt voor Finland. In Denemarken wordt bijkomende aandacht geschonken aan de huisvesting. Alhoewel er landen zijn waar er op dit ogenblik geen expliciete voorstellen voor een afhankelijkheidsverzekering bestaan, betekent dit niet dat er geen discussie wordt gevoerd over de financiering van de langetermijnzorg of dat er geen problemen zijn. 127

PACOLET-NED.qxd

1/06/04

15:41

Pagina 128


In Frankrijk en Duitsland is/was er duidelijk een probleem van onderverzekering en deze landen hebben dan ook geopteerd voor bijkomende systemen. Het Duitse systeem is gericht op de financiering van bijkomende diensten, alhoewel het in de ‘Pflegeversicherung’ ook open is komen te staan voor de steun van informele zorg en voor uitkeringen in speciën. De Franse initiatieven zijn vaak gericht op het voorzien van een aanvullend inkomen. Het was de eerste keuze, maar na enkele nieuwe experimenten heeft het ook tot een zekere voorkeur voor ondersteuning in natura geleid. Het geval van Oostenrijk zou ook naar meer voorzieningen in natura voor de bejaarden kunnen leiden, alhoewel het een ‘Pflegegeld’ is. De Belgische situatie is verre van duidelijk. In het midden van de jaren negentig werden een aantal verzekeringsvoorstellen gedaan en een aantal experimentele vormen van sociale verzekering voorgesteld door de ziekenfondsen, naast een aantal privé-verzekeringsinitiatieven en marginale ondersteuningsinitiatieven door lokale overheden. Later werd een aantal voorstellen gedaan om een verzekering in het leven te roepen door een openbare verzekeringsmaatschappij of om dit expliciet te organiseren op federaal niveau. Dit wordt aangekondigd in de huidige regeringsverklaring. Ook op regionaal niveau (Vlaamse Gemeenschap) zijn er voorstellen om de financiering van de diensten (het aanbod) te verbeteren. Toch worden ook andere schema’s voorgesteld voor een explicietere zorgverzekering die door de ziekenfondsen en eventueel door de privé-verzekeraars worden aangeboden en waarvan de bijdragen door de overheid zouden worden aangevuld. Er werd ook op grote schaal gedebatteerd en gekozen voor systemen van afhankelijkheidsverzekering met uitkeringen in speciën, of in ‘vouchers’ (tickets) of ‘dienstencheques’. De meest recente voorstellen van de federale en Vlaamse regering hebben opnieuw betrekking op een betere financiering van de reguliere diensten. De ‘tussensituatie’ van België is waarschijnlijk te wijten aan het op dit ogenblik reeds vrij goed ontwikkelde socialebeschermingssysteem, dat — wanneer het wordt behouden — de behoefte aan een bijkomende verzekering zal beperken. Verdere verbeteringen werden in de afgelopen jaren vastgesteld: 25.000 plaatsen in rusthuizen worden omgevormd in betere (en door de overheid meer gefinancierde) rusten verzorgingstehuisplaatsen. In 1998 zal de ziekteverzekering haar dekking uitbreiden in een aantal kosten voor chronisch zieken. Als dit wordt verder gezet, zou België een impliciete zorgverzekering verder kunnen realiseren binnen het systeem van de ziekteverzekering. In 1999 besliste de regering uiteindelijk een zorgverzekering op touw te zetten, die in 2001 in werking treedt. In sommige landen (bijvoorbeeld Ierland) wordt benadrukt dat het geven van geld aan de patiënt (‘in speciën’) moet verkozen worden omdat het hem meer macht zou geven. In andere landen, als België en ook het Verenigd Koninkrijk, wordt gezegd dat vermogensonderzoeken moeten worden vermeden, omdat dit impliceert dat de mensen hun enige bezit (dat ze aan hun erfgenamen willen achterlaten) moeten spenderen en omdat een zekere rijkdom mensen soms (een gevoel van) macht geeft. 128

PACOLET-NED.qxd

1/06/04

15:41

Pagina 129


In de andere landen is de (uitdrukkelijke) behoefte aan bijkomende verzekering zelfs nog beperkter. In het Verenigd Koninkrijk wordt de aandacht zelfs in recente hervormingen toegespitst op de verstrekking van de vereiste hulp in natura. Bijkomende steun wordt toegestaan voor huisvesting en voor de belangrijkste zorgverstrekker is er een systeem van ‘tegemoetkoming voor de verstrekte hulp’. Toch blijft er hier een discrepantie bestaan tussen de kosten van de zorgverstrekking en de beschikbare pensioenen. Er is in het Verenigd Koninkrijk ongeveer 56% bijkomende steun nodig om de residentiële zorg te kunnen betalen (OESO, 1996). De hervormingen die er werden voorgesteld, zijn gericht op de organisatie van de gezondheidssector: deze blijft nationaal gefinancierd, maar op lokaal niveau wordt gezocht naar een concurrentie in de dienstverlening. Er worden contracten voorgesteld tussen de ziekteverzekeraars (die de behoefte inschatten) en de zorgverstrekkers. In het systeem van het Verenigd Koninkrijk is er nog steeds een groot deel hulp in natura behouden, waardoor het haast een voorbeeld van een systeem van het Beveridgetype wordt. In recente jaren wijzen een aantal zaken er echter op dat men naar een grotere ‘verzorgingsleemte’ (care gap) evolueert (Walker, 1993, p. 48).

129

130

0,15 tot 0,3% van BBP

Bestaat maar beperkt tot nu toe; stijgend aantal private verzekeringen m.b.t. langdurige zorg

1,7% van het inkomen van werkenden en gepensioneerden

10 tot 20 BEF (2,50 tot 5 euro)

Geraamd budget (in mld. van nationale munteenheid) Financiering

Private alternatieven

25,8 DM

10.131.000 1.550.003 (15,8%) 90 tot 220; raming voor 2004 voor Vlaanderen: 80 thuiswonenden en 65 in instellingen

Bevolking (1995) Totaal + 65 (in %) Gerechtigden (in 1.000)

Zijn van toepassing op diegenen met private ziekteverzekering

81.539.000 9.677.709 (West) (15,4%) 1.650

Bestaat maar beperkt succes

a) algemeen budget b) deze bijstandsregeling zou sociale zekerheid moeten worden

58.038.000 (1994) 7.942.000 (14,7%) 271 tot 321 Voor a) 210 bejaarden + 65

15:41

Eerst voorkeur voor hulp in speciën prestation dépendance, nu tendens naar in natura; kan ook gebruikt worden voor betaling van informele zorg

Verscheidene commissies, parlementaire initiatieven Nu experimenten a) tegemoetkoming voor hulp aan derden b) aanvullende tegemoetkoming c) speciale tegemoetkoming voor afhankelijkheid (vervangt ten dele a) vanaf 1997

Frankrijk (experimenten?)

1/06/04

Verpleegkundige zorgen in thuismilieu en residentiële zorg sociale rechten voor mantelzorger via uitkeringen (in cash) en diensten in natura (in kind)

Sommige voorstellen prefereren tegemoetkoming in speciën ter compensatie van bijkomende kosten Vlaanderen verwijst opnieuw naar versterking van het aanbod, maar ook naar een volledig nieuw systeem (gedeeltelijk gebaseerd op kapitalisatie); verplicht in Vlaanderen en op vrijwillige basis in Brussel

Dekking

Minister van Arbeid

Minister van Sociale Zaken Verscheidene voorstellen van sociale organisaties Nieuwe voorstellen in Vlaams parlement en Vlaamse regering die in 1999 tot een zorgverzekering besliste, gestart voor de thuiswonenden in 2001 en voor de instellingenbewoners in 2002

Duitsland (bestaand)

Initiatief

België (bestaand en voorstellen)

TABEL 8: EXPLICIETE VOORSTELLEN (OF GEREALISEERDE SYSTEMEN) AANGAANDE DE AFHANKELIJKHEIDSVERZEKERING



Private alternatieven

1. overheidsbudget: 45% van de totale uitgaven 2. een speciale bijdrage betaald door de elektriciteitssector (contribution des entreprises) 3. (bijkomende) speciale bijdrage betaald door de particulieren (contribution dépendance) op hun totaal inkomen (inkomen uit arbeid, vervangingsinkomen, inkomen uit onroerende goederen), jaarlijks herzien (in 1999: 1%) Private sector wordt aanbieder (sinds de zorgtegemoetkoming een betaalmiddel is)

Belastingen Verhoogde federale tegemoetkoming wordt gecompenseerd door gestegen prijzen en gereduceerde lokale financiering

8.053.000 (13,1) Afhankelijke bevolking ouder dan twee jaar; (334) 7 categorieën gebaseerd op benodigde uren zorg

Tegemoetkoming in speciën maar toegenomen (politieke) voorkeur voor omzetting in diensten (institutioneel en thuiszorg). Sinds ontstaan steeg de kostprijs van de dienstverlening (prijseffect)

Federale regering vervolledigt bestaande regionale initiatieven

Bijdragen betaald door werkgevers en zelfstandigen

15.382.000 (1994) (13,1) Iedere inwoner van Nederland Iedereen die onderhevig is aan de Nederlandse wetgeving inzake inkomensbelasting

Overheid (Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten)

Nederland

15:41

Geraamd budget (in mld. van nationale munteenheid) Financiering

Overheid (Wet van 19 juni 1998 over assurance dépendance) Hergroepeert een aantal bestaande, gefragmenteerde financieringsmechanismen. Dekt vanaf 1.1.1999 institutionele zorg, formele en informele zorg thuis; voorkeur voor in natura (een deel van de steun in natura kan getransformeerd worden naar hulp in cash) 384.000 (1991) 14,3 (1991) Volledig afhankelijke bevolking

Oostenrijk (bestaand)

1/06/04

Bevolking (1995) Totaal + 65 (in %) Gerechtigden (in 1.000)

Dekking

Initiatief

Luxemburg (bestaand)

TABEL 8: EXPLICIETE VOORSTELLEN (OF GEREALISEERDE SYSTEMEN) AANGAANDE DE AFHANKELIJKHEIDSVERZEKERING (VERVOLG)



131

132

Ziekteverzekering dekt medische zorg en residentiële zorg Zou verbreed moeten worden naar een alomvattende verzekering 3.571.000 (1994) (11,5)

15:41

Toenemend aanbod voor jongeren (persoonlijk pensioenplan, omgekeerde hypotheeklening, afhankelijkheidsverzekering) (Gedeeltelijke) Equity Release schemes National Care Insurance Scheme voorgesteld door Joseph Rowntree Foundation (1,5%) van de winsten

Zit omvat in gezondheidszorgsysteem NHS en Bijstandswet Onderverzekering van residentiële en thuiszorg 57.808.000 (1991) (15,8)

Ierland (voorstellen)

1/06/04

Bevolking Totaal + 65 (in %) Gerechtigden (in 1.000) Geraamd budget Financiering Private of publieke alternatieven

Dekking

Verenigd Koninkrijk

TABEL 9: IMPLICIETE OPLOSSINGEN VOOR EEN AFHANKELIJKHEIDSVERZEKERING



Kunnen geïnteresseerd zijn en zouden kunnen toegelaten worden in het topsegment Zou belangrijker moeten zijn als verstrekkers om competitie te verbeteren

5.116.826 (1995) 732.417 (14,3)

Opgenomen in Welzijnszorg, Basisgezondheidszorgwetgeving, Wet op de Specialistische Zorg en Wet voor Diensten en Hulp voor Gehandicapten

Zorg op lange termijn opgenomen in bestaande bescherming, maar druk voor bijkomende fondsen (in 1990: + 1 miljard NOK) Medisch en sociaal is reeds geïntegreerd

Noorwegen

Vanaf 1997 start een private verzekeraar de marketing van een zorgverzekering Vormen van uitbesteding aan privé-sector

Een aantal private voorstellen ontwikkelen zich Uitbesteding aan privé-sector voor het aanbod van de zorg

Zorgkloof vastgesteld in 1996 (onder gelijke omstandigheden) in januari 1997 10 mld. SK voorzorg diensten en opleiding en strategie om werkloosheidsuitkeringen te gebruiken om de zorgsystemen te verbeteren 8.816.000 (1994) 4.369.957 (1996) (17,4) (15,9)

Debat over afhankelijkheidsverzekering nog niet serieus op gang

Zweden

15:41

Bevolking (1995) 5.251.027 (1996) Totaal + 65 (in %) (15,1) Gerechtigden (in 1.000) Geraamd budget (in mld. van nationale munteenheid) Financiering Belastingen Private alternatieven

Nationale ziekteverzekering Stijgende financiering van zorgfaciliteiten in woningen

Finland

1/06/04

Dekking

Initiatief

Denemarken

TABEL 10: IMPLICIETE OPLOSSINGEN VOOR AFHANKELIJKHEIDSVERZEKERING IN SCANDINAVISCHE LANDEN



133

134

38.662.000 (1994) (14,8) Gerechtigd op verhoogd pensioen: 825 Kan beperkt worden mits herstructurering van bestaande middelen Bestaat bijna niet in verzekering, maar privé-initiatieven profileren zich als aantreder

(14,8)

Omdat afhankelijkheid niet beschouwd wordt als een hoofdrisico, heeft men geen voorstellen naar voren gebracht Politieke en wetenschappelijke steun ter verbetering van het bestaande systeem en twijfel of expliciet nieuwe schemas wel realistisch zijn Plannen van INSERSO, 1996, m.b.t. verhoogde uitkeringen voor verzorgende families van afhankelijke bejaarden (bestaat voor sommigen), steun voor verzorgende families, verbetering van thuiszorg en residentiële diensten

Spanje

(16,5)

57.140.000

Verbeterd pensioensysteem (voorkeur voor twee pijlers) Ambitieus project (gestart in 1992) rond Bescherming van de bejaarden, dat alle beleidsniveaus mobiliseert Geen expliciete voorstellen maar verzorgingsstaat wordt meer selectief

Italië

15:41

9.927.000

Verbetering van diensten onderweg Geen expliciete voorstellen in bijvoorbeeld open zorgcentra voor bejaarden (KAPI). Geen expliciete voorstellen voor afhankelijkheidsverzekering

Portugal

1/06/04

Dekking Bevolking (1995) 10.368.000 (1993) Totaal aantal 65-plussers (in %) (14,8) Gerechtigden (in 1.000) Geraamd budget (in mld. van nationale munteenheid) Financiering Private alternatieven

Initiatief

Griekenland

TABEL 11: IMPLICIETE OPLOSSINGEN OF GEEN DEBAT AANGAANDE AFHANKELIJKHEIDSVERZEKERINGSSYSTEMEN IN MEDITERRANE LANDEN



PACOLET-NED.qxd

1/06/04

15:41

Pagina 135


FIGUUR 1: RELATIE TUSSEN DE AARD VAN DE BESTAANDE SOCIALE BESCHERMING EN DE AARD VAN DE AFHANKELIJKHEIDSVERZEKERING Oriëntatie van de afhankelijkheidsverzekering

Afhankelijkheidsverzekering inbegrepen in de huidige systemen van sociale bescherming

Oriëntatie van de verzorgingsstaat Beveridge georiënteerde systemen

waarvan de Scandinavische landen

Verenigd Koninkrijk Ierland

Zweden Denemarken Finland (Noorwegen)

Bismarck georiënteerde systemen

waarvan MiddellandseZeelanden

Gemengd

België

Debat over nieuwe verzekeringssystemen is bezig of in eindstadium

Nederland

Griekenland

(bestaat al), (sociale zekerheid)

niet op de politieke agenda

Duitsland

Spanje

van het Bismarcktype, gefinancierd door werkgevers en werknemers

niet op de politieke agenda

Meer en meer inbegrepen in het bestaande systeem maar ook debat over een expliciete afhankelijkheidsverzekering

Oostenrijk "Pflegegeld" gefinancierd door belastingen

Luxemburg gefinancierd door belastingen en bijdragen

Italie niet op de politieke Italie agenda

niet op de politieke agenda Portugal niet op de politieke Portugal agenda niet op de politieke agenda

Frankrijk gefinancierd door belastingen

6.

GEMEENSCHAPPELIJKE TRENDS VAN HET EUROPEES PROJECT De uitzonderlijke Duitse oplossing van een traditioneel sociale zekerheidsstelsel heeft zich uitgebreid tot diverse landen die dicht bij de verwezenlijking van een zorgverzekering staan (Luxemburg, Oostenrijk) of die met het debat begonnen zijn dat in Duitsland reeds meer dan 20 jaar aan de gang is (Frankrijk, België). Deze finalisering van het socialebeschermingssysteem is geconcentreerd in de Bismarck-georiënteerde verzorgingsstaten van de lidstaten in de kernregio. In de Scandinavische landen en in Nederland lijkt er reeds een omvattend beschermingssysteem te bestaan. In Zuid-Europa is dit nog niet het geval. Sommige delen van het zorgsysteem, vooral die welke te maken hebben met welzijnsdiensten (institutionele en thuiszorg) worden in mindere mate aangeboden, zelfs ten opzichte van wat in de betreffende landen wordt gevraagd. In Portugal, Griekenland, Italië en Spanje is de toestand zeer vergelijkbaar. In de eerste landen is er een duidelijk gebrek aan residentiële en gemeenschapszorg. Dit wordt vermoedelijk beïnvloed door culturele 135

PACOLET-NED.qxd

1/06/04

15:41

Pagina 136


factoren, omdat de bejaarden in die landen bij voorkeur thuis blijven en door de familie worden verzorgd. Dit verklaart waarom de uitbreiding van deze diensten slechts heel laat op de agenda werd geplaatst. De expliciete keuze van de bevolking is niet duidelijk omdat er klachten zijn over beschikbaarheid, kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid. Gezien de budgettaire tekorten is het niet duidelijk of nieuwe systemen van sociale bescherming in de komende jaren kunnen worden ingevoerd. Spanje is meer expliciet geïnteresseerd in het probleem en is reeds begonnen met zijn ‘Plan Gerontológico’. We hebben ook geen echt eenduidig beeld van de toestand in de Scandinavische landen. De eerste informatie bevestigt echter wel de trend dat de sociale bescherming verder wordt verbeterd, en dit zowel op lokaal als op federaal niveau. De verwijzing naar revalidatie en activering kondigt zelfs een verdere verbetering aan. Ook in Duitsland is de verwijzing naar revalidatie manifest aanwezig. Het overzicht van hetgeen in de diverse landen gebeurt, laat helemaal niet uitschijnen dat het gevaar zou bestaan dat de bejaardenzorg tegen andere sociale uitgaven zou worden ingeruild. Dat betekent echter niet dat het beeld van een goed ontwikkelde, geavanceerde en vrijgevige verzorgingsstaat altijd wordt bevestigd. Er dient ook op een aantal andere aspecten te worden gewezen die de leefbaarheid van deze systemen aanduiden: er worden brede definities van behoeften gebruikt om afhankelijkheid en langetermijnzorg te definiëren. Dit risico is niet puur medisch, maar omvat naast andere soorten verzorging ook huisvesting. Daarom vervaagt het onderscheid tussen sociale en gezondheidsaspecten hoe langer hoe meer en bestaat de tendens om er ook andere aspecten in op te nemen. Dit is uiteraard niet de regel. In sommige landen worden de overheidsmiddelen voor huisvesting verminderd. In andere landen blijven de huursubsidies en de ondersteuning van (sociale) huisvesting bestaan (ook hier soms omdat de beleidsmakers er zich bewust van zijn dat er substantiële problemen blijven bestaan of kunnen worden veroorzaakt door maatregelen die op andere vlakken worden genomen). Vroegere institutionele/reglementaire of professionele barrières zijn na jarenlange aarzeling uitgeschakeld. De langdurige zorg is breder dan puur medisch en de vroegere grenzen tussen bestaande operatoren vervagen. De behoeften liggen zowel op medisch als op welzijnsvlak. Maar het risico is hetzelfde: hoge en blijvende uitgaven en een combinatie van zorgaspecten. De mogelijkheden om in deze ‘multi-productomgeving’ aan de aanbodzijde een verhoogde efficiëntie te realiseren, moet verder worden bevorderd omdat er tegelijk een toename van de kwaliteit is (o.a. een noodzaak voor een gecoördineerde dienst) aan de vraagzijde. De tweedeling tussen huisvesting en zorg, medische en welzijnsdiensten, die jarenlang werd gemaakt, wordt vervangen door een combinatie van het aanbod en de organisatie, die tot dezelfde financieringsregels leidt.

136

PACOLET-NED.qxd

1/06/04

15:41

Pagina 137


In verscheidene systemen wordt de blijvende of nieuwe ondersteuning van de formele zorg aangevuld door de erkenning van de informele zorg. Dit gebeurt in principe door de gedeeltelijke verbetering van de wettelijke rechten van de voornaamste informele verzorger of zelfs door de invoering van een vergoeding voor de mantelzorg. Er wordt ook meer nadruk gelegd op het streven naar een betere kwaliteit van de zorgverstrekking, wat impliceert dat er een zekere ontevredenheid is over het huidige kwaliteitsniveau. Meer macht geven aan de bejaarden, kan bijdragen tot een kwaliteitsverbetering. Deze optimistische visie wordt echter beperkt door de vrees dat er eventueel een strategie achterzit om duurdere formele zorgverstrekking door goedkopere informele zorgverstrekking te vervangen. Daartegenover spreekt het feit dat de overheid in de Duitse en Luxemburgse zorgverzekering bereid is om meer dan dubbel zoveel te betalen voor hulp in natura dan voor hulp in speciën. Toch was er in Duitsland een duidelijke voorkeur voor hulpverstrekking in speciën. In Oostenrijk heeft de invoering van het ‘Pflegegeld’ tot een stijging van de prijs van de diensten geleid. In Vlaanderen, bijvoorbeeld, is er een discussie aan de gang of de overheid de aanbodzijde of de vraagzijde moet stimuleren. In Frankrijk (en dit is vergelijkbaar met het debat over de ‘buurtdiensten’) gelooft men dat de creatie van koopkracht op het niveau van de klant een eigen aanbod zal creëren. In Duitsland was er een substantiële toename van het aantal zorgverstrekkers na de invoering van de ‘Pflegeversicherung’. Dit zorgde voor 70.000 bijkomende jobs. In Oostenrijk maakte de verhoging van de koopkracht dat de prijzen voor de diensten de hoogte in gingen. In Frankrijk werd met de nieuwe toelage beloofd dat nieuwe diensten zouden worden gedekt zonder bijkomende financiering. Maar zelfs het geval van Duitsland illustreert dat een nieuw verzekeringssysteem geen garanties biedt voor nieuw geld (of bijkomende kosten), aangezien een groot deel van andere uitgaven werd afgenomen. De stagnatie van de ontwikkeling van de verzorgingsstaat lijkt niet te worden bevestigd door de eerste conclusies van het debat over de sociale bescherming van afhankelijke ouderen, omdat het een van de zeldzame domeinen is waar over uitbreiding werd gediscussieerd. Dit betekent echter niet dat de verzorgingsstaat in andere domeinen niet aan het krimpen is. De geruststellende vaststellingen in verband met de bejaarden worden verder bevestigd door het feit dat hun situatie zich in het laatste decennium in vele landen relatief beter ontwikkelt dan die van de gemiddelde bevolking. In tal van andere landen echter, en ook dit dient nog te worden bevestigd of ontkracht, wordt de invoering van een nieuwe zorgverzekering voor afhankelijke bejaarden wegens budgettaire beperkingen vertraagd of zelfs niet op de agenda geplaatst. Het feit dat systemen in andere landen soms een incubatieperiode van meerdere decennia nodig hadden voor ze tot volle ontwikkeling zijn gekomen, kan ons hier toch enig soelaas bieden. __________

137

PACOLET-NED.qxd

1/06/04

15:41

Pagina 138


INHOUDSTAFEL DISCUSSIE OVER DE INTRODUCTIE VAN EEN ZORGVERZEKERING IN DE EU 1. DE SOCIALE BESCHERMING VAN BEJAARDEN OP DIT OGENBLIK EN DE DISCUSSIE OVER MOGELIJKE VERANDERINGEN: EEN OVERZICHT VAN DE VOORNAAMSTE KENMERKEN IN DE DIVERSE LANDEN

111

2. VOORNAAMSTE KENMERKEN VAN DE POLITIEKE DISCUSSIE OVER DE HUIDIGE EN DE TOEKOMSTIGE BESCHERMING VAN BEJAARDEN. CONTEXT VAN VERZORGINGSSTATEN IN VERANDERING 115

138

3. VERANDERENDE BEHOEFTEN

116

4. GEDEKTE KOSTEN

126

5. INSTITUTIONELE REGELINGEN VOOR DE ZORGVERZEKERING (VOOR BEJAARDEN): BINNEN OF BUITEN HET BESTAANDE SYSTEEM VAN SOCIALE BESCHERMING?

127

6. GEMEENSCHAPPELIJKE TRENDS VAN HET EUROPEES PROJECT

135

VAN DER VORST-NL.qxd

1/06/04

16:09

Pagina 1

OVER E-GOVERNMENT E-GOVERNMENT. OVER HET BOEK « LE PAYSAGE INFORMATIQUE DE LA SECURITE SOCIALE COMME METAPHORE ? » VAN PIERRE VAN DER VORST

141

DE KRUISPUNTBANK VAN DE SOCIALE ZEKERHEID ANNO 2004

145


1/06/04

16:09

Pagina 141

E-GOVERNMENT. OVER HET BOEK « LE PAYSAGE INFORMATIQUE DE LA SECURITE SOCIALE COMME METAPHORE ? » VAN PIERRE VAN DER VORST

Is er sprake van “e-government” dan betekent dat volgens de OESO: “de wijze waarop de overheid de informatietechnologieën gebruikt om zijn betrekkingen met de burgers, de ondernemingen en de andere overheidsdiensten te wijzigen. Deze technologieën kunnen worden gebruikt om verschillende doeleinden te verwezenlijken: een betere dienstverlening aan de burgers, de contacten met ondernemingen of industrieën verbeteren, informatie toegankelijk maken, zorgen voor een meer efficiënte overheidsdienst” (vrij vertaald uit het Engels). E-government zou dus precies een overheidsdienst inhouden die zich in dienst van de maatschappij stelt, of meer bepaald in dienst van de burger? Hoe dan? Was dat dus vroeger niet het geval? Toch wel, maar in feite hebben de uitzonderlijke ontwikkeling van de informatietechnologieën en de druk van de, op dat gebied, meer eisende publieke opinie sommige gezagsdragers in de administratie ertoe gebracht zich bewust te worden van de omvang van het probleem en werden ze ertoe gedreven hun contacten met de burger of de onderneming te wijzigen, daarin geholpen door de informatietechnologieën. Aldus kozen ze voor een meer efficiënte beheerswijze. De websites die zij op eigen initiatief opzetten, laten toe 7 dagen per week en op om het even welk uur van de dag of de nacht antwoord te geven op vragen naar informatie en/of naar diensten. In dat verband vermelden wij een studie van “InSites Consulting” waaruit blijkt dat in 2002 reeds 67% van de Belgische internauten ouder dan 18 jaar een grote interesse vertoonden voor “e-government”. Hoe reageerde men in België op de verwachtingen van de burgers, op hun werkelijke behoeftes? Wat was het antwoord van de overheid en welke verwezenlijkingen werden totnogtoe voltooid?

141


1/06/04

16:09

Pagina 142

REVUE BELGE DE SECURITE SOCIALE - 1e TRIMESTRE 2004

Nummer 4/2003 van het Tijdschrift bracht hierover reeds informatie aan. Zo verduidelijkte het artikel van de heer G. Carlens: “De elektronische aangifte van een sociaal risico (ASR) in de sector van de werkloosheidsverzekering” hoe de RVA mikte op informatisering van zowel zijn diensten als procedures om tot de in werking stelling van de “ASR” en van de elektronische aangifte ‘on line’ te komen en dit zowel ten gunste van de werkgevers, de werknemers als van de socialezekerheidsinstellingen. Dit resultaat is zonder twijfel de vrucht van het zoeken naar doeltreffendheid maar in ieder geval ook het eindresultaat van een proces, met als kernpunt de wil om de wensen van de sociaal verzekerden en de werkgevers als hoogste prioriteit te stellen. Diezelfde bezorgdheid wordt weerspiegeld in de tekst: “De RSZ: een goed presterende dienst in de ‘non-profitsector’” van de heer P. Van der Vorst, administrateurgeneraal van datzelfde overheidsorganisme. De auteur onderstreept de overgang van een papieren naar een digitale administratie. Hij wijst daarbij op het belang van het “e-government van de sociale zekerheid” en in welke mate het voorbeeldig is op het vlak van de doelmatigheid van de non-profitsector. Dit is, herinnert hij er ons aan, het resultaat van een samenwerkingsproces tussen de RSZ, de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid en de SmalS-MvM (1), waarvan de portaalsite van de sociale zekerheid één van de verwezenlijkingen is (2). Met de auteur moeten wij hier beklemtonen dat dit alles reeds kiemde sinds de jaren ’80. Zo speelde ook het voorzitterschap van de ”Koninklijke Commissie Sociale Zekerheid” een baanbrekende rol daar zij al toentertijd voorstander was van de informatisering van de gegevensstromen tussen parastatale sociale instellingen. In België beoogt het “e-government” dus een antwoord te brengen op de verwachtingen die de OESO uit. Nochtans is, zoals de bijdragen in nr. 4 getuigen, dit verre van een spontane creatie. Men moet toegeven dat het voorzitterschap van de “Koninklijke Commissie Sociale Zekerheid” veel voorgevoel en voorkennis heeft aan de dag gelegd toen het in de jaren ’80 wees op de noodzaak om te steunen op de ontwikkelingen van de informatica om een netwerk van gegevensbanken te vormen teneinde zo “het administratief onderzoek en het beheer van de dossiers te versnellen”. Dat bleek een trefzekere kijk te zijn! Sindsdien hebben heel wat ontwikkelingen het daglicht gezien! Op dat punt moeten wij verwijzen naar het werk van de heer Pierre Van der Vorst “Le paysage informatique de la sécurité sociale comme métaphore ?” (3) om de afgelegde

(1) Vzw beheerd door de openbare instellingen van sociale zekerheid, die haar leden bijstaat op het gebied van ICT (2) Deze site kan men bereiken via het adres http:// www.socialsecurity.be (3) Van der Vorst, P., Le paysage informatique de la sécurité sociale comme métaphore ?, Brussel, Bruylant, 2002, 60 p.

142


1/06/04

16:09

Pagina 143

E-GOVERNMENT. OVER HET BOEK « LE PAYSAGE INFORMATIQUE DE LA SECURITE SOCIALE COMME METAPHORE ? »

afstand te peilen en de invloed te kennen van de sociale zekerheid als initiatiefnemer en stuwende kracht voor wat betreft de informatisering van de overheidsdiensten. Daarbij mag zeker de rol niet worden vergeten van SmalS-MvM en van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid die nauw bij deze r-evolutie betrokken waren. Het zou de auteur onrecht aandoen zijn gebald en informatierijk werk trachten samen te vatten — daarmee zou alleen het discours afgezwakt en het verhaal vervalst worden. Ook kanttekeningen aanbrengen bij een tekst die op zich bestaat en geen commentaar noch tekstverklaringen behoeft, zou de auteur geen recht doen. Wij verwijzen de lezer naar het werk zelf. Hij kan dan stap voor stap ontdekken in welke mate het landschap gewijzigd werd en hoe dit alles verliep! Betere of duidelijkere gids kan hij niet vinden. Enkel deze vermelding: zelfs al onderscheidt de auteur vijf etappes vanaf de jaren ’80 tot vandaag de dag en verder, is dit zeker niet om opeenvolgende oplossingen aan te duiden. Inderdaad, in België is de verschijning van het “e-government” het resultaat van een continu proces, waarin de rol van de RSZ, met de steun van de VZW SmalSMvM – die zich, om steeds beter aan zijn opdrachten te voldoen, verscheidene malen geherstructureerd heeft – en vervolgens die van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid, duidelijk tot uiting is gekomen. De effecten ervan kunnen gemeten worden met de invoering van de “SIS kaart”, van de DIMONA-aangifte (4), het op touw zetten van een extranet en van een portaalsite van de sociale zekerheid. Voegen wij daarbij nog het project van het “federaal e-government” dat werd voorbereid door de heer F. Robben, Administrateur-generaal van de Kruispuntbank (van wie men met interesse de bijdrage die hij aan dit nummer van het Tijdschrift heeft geleverd zal lezen, met de titel: “De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid anno 2004”). Dit project werd regelrecht opgesteld in de lijn van de principes die het e-government van de sociale zekerheid inspireerden. Zelfs als de bekommernis om de gebruiker, zoals de heer Van der Vorst in zijn werk benadrukt, de stap naar het aangaan van wederzijdse betrekkingen met de ondernemingswereld inspireerde, voegt hij er toch aan toe dat ook met de burger rekening moet gehouden worden, of hij nu uitkeringsgerechtigde, werknemer of sociaal raadgever is. Daarbij moet steeds voor ogen gehouden worden dat de informatie voor iedereen beschikbaar moet staan en dat niet elkeen toegang heeft tot het internet. Bij het doortrekken van zijn gedachtengang stelt hij zich de volgende vraag: waarom zou men niet overwegen een “kennisnetwerk” op te zetten in partnerschap met de administratie en de academische wereld?

143


1/06/04

16:09

Pagina 144

REVUE BELGE DE SECURITE SOCIALE - 1e TRIMESTRE 2004

Het informatielandschap dat wij heden kennen is gewis de uitkomst van een buitengewone technologische ontwikkeling, maar vooral het resultaat van een vruchtbare toekomstvisie en van een onverdroten voortgang zoals geschilderd door de heer Van der Vorst. Weliswaar wijzigt en verruimt dit landschap zich voortdurend. Het federale portaal van de Belgische regering getuigt ervan.

De redactie Jean Paul Hamoir en Hendrik Larmuseau __________

(4) De DIMONA-aangifte (Onmiddelijke aangifte van tewerkstelling) bestaat uit een voor elke werkgever (op enkele uitzonderingen na) verplichte elektronische melding aan de RSZ. Deze aahngifte meldt het begin en het einde van een arbeidsrelatie.

144

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 145

DE KRUISPUNTBANK VAN DE SOCIALE ZEKERHEID ANNO 2004 DOOR

FRANK ROBBEN* EN PETER MAES** * Administrateur-generaal, Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid ** Afdelingshoofd Innovatie & Beleidsondersteuning, Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid

1.

INLEIDING Gedurende de voorbije jaren hebben talrijke beleidsvoerders e-government ontdekt als een belangrijk middel om de dienstverlening van de overheid aan de burgers en de ondernemingen te verbeteren en om de administratieve formaliteiten te vereenvoudigen. In de Belgische sociale zekerheid werd reeds 13 jaar geleden met deze dynamiek gestart door de oprichting van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid als nieuwe openbare instelling van sociale zekerheid. De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid poogt permanent de processen en relaties tussen de socialezekerheidsinstellingen onderling en tussen deze instellingen en de burgers en ondernemingen te hervormen met een maximaal gebruik van moderne technologieën en nieuwe media. Het uiteindelijke doel is de sociale zekerheid zo effectief en efficiënt mogelijk te laten functioneren, de dienstverlening aan de burgers en de ondernemingen te optimaliseren en de administratieve lasten tot een minimum te beperken. Er werd gekozen voor een holistische aanpak door een combinatie van een reorganisatie en integratie van de informatiesystemen van de onderscheiden actoren in de sociale sector (de zgn. backoffice) met de uitbouw van een gebruikersgerichte elektronische dienstverlening via het internet voor burgers en ondernemingen (de zogenaamde frontoffice). De resultaten mogen worden gezien. De e-governmentaanpak in de Belgische sociale zekerheid werd de voorbije jaren systematisch vermeld als beste praktijk in vergelijkende studies uitgevoerd in opdracht van de Europese Commissie. In deze tekst wordt achtereenvolgens een overzicht gegeven van de missie en strategie van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid, van de basisprincipes die ze hanteert bij de omgang met informatie als strategisch productiemiddel en van de voornaamste realisaties. Het geheel wordt doorspekt met een vermelding van de voordelen die één en ander oplevert voor de sociaal verzekerden en de ondernemingen. Tot slot wordt een blik geworpen op de uitdagingen voor de toekomst. 145

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 146


Deze bijdrage is noodgedwongen een momentopname. De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid beschikt evenwel over een wekelijks geactualiseerde website op http://www.ksz.fgov.be. Op deze website kunnen geïnteresseerden zich ook gratis abonneren op een maandelijkse elektronische nieuwsbrief.

2.

DE MISSIE EN DE STRATEGIE VAN DE KRUISPUNTBANK VAN DE SOCIALE ZEKERHEID De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid is de motor en coördinator van egovernment in de Belgische sociale sector, d.w.z.: n zij zet de actoren in de sociale sector aan tot en ondersteunt ze bij een effectieve en efficiënte dienstverlening met een minimum aan administratieve lasten en kosten voor alle betrokkenen, en waar mogelijk op eigen initiatief van de actoren, op een wijze die optimaal afgestemd is op de verschillende eindgebruikers van de diensten, door de permanente verbetering van hun (onderlinge) processen en relaties m.b.t. nieuwe technologieën (e-government), en vanuit een gemeenschappelijke, onderling overlegde visie; n zij bevordert de informatieveiligheid en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer door de actoren in de Belgische sociale sector, zodat alle betrokkenen terecht vertrouwen kunnen hebben; n zij stelt geïntegreerde, sectoroverschrijdende beleidsondersteunende gegevens ter beschikking van de beleidsvoerders en de onderzoekers. Om deze missie uit te voeren, streeft de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid, in permanent overleg met alle betrokkenen en op een wijze dat de sociale sector ter zake model blijft staan in België en internationaal, zes strategische doelstellingen na: n het uitwerken van een gemeenschappelijke visie inzake e-government in de Belgische sociale sector en een strategie voor het bereiken van deze visie, het uitdragen van deze visie en strategie en het bevorderen van de uitvoering ervan; n het uitwerken van een gemeenschappelijke visie inzake informatieveiligheid en bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de Belgische sociale sector en een strategie voor het bereiken van deze visie, het uitdragen van deze visie en strategie, en het bevorderen van de uitvoering ervan; n het concipiëren, (laten) ontwikkelen en (laten) beheren van een technisch en functioneel interoperabiliteitsframework dat de implementatie van de visie en de strategie inzake e-government en informatieveiligheid ondersteunt; n het definiëren van actor-overschrijdende programma’s en projecten ter implementatie van de visie en strategie inzake e-government en informatieveiligheid, en het coördineren van de uitvoering van deze programma’s en projecten; n het beheren van de samenwerking inzake e-government en informatieveiligheid met instanties buiten de sociale sector; n het communiceren m.b.t. de gemeenschappelijke visie en strategie inzake e-government en informatieveiligheid in de sociale sector en de dienstverlening terzake geleverd door de Kruispuntbank.

146

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 147


3.

DE BASISPRINCIPES INZAKE DE OMGANG MET INFORMATIE ALS STRATEGISCH PRODUCTIEMIDDEL Informatie over de sociale en professionele situatie van de sociaal verzekerden is, naast de personele en financiële middelen, zowat het belangrijkste productiemiddel van de actoren in de sociale sector. Deze informatie is nodig om de bijdragen te kunnen berekenen en innen, om de uitkeringen te kunnen vaststellen en uitbetalen en om een permanente evaluatie en bijsturing van het sociaal beleid mogelijk te maken in functie van de wijzigende maatschappelijke omstandigheden. Het is dan ook van groot belang dat de bestuursverantwoordelijken in de sociale sector bijzondere aandacht besteden aan het gebruik van efficiënte methoden van gegevensbeheer en -verwerking. Daartoe zijn een aantal duidelijke principes vastgelegd m.b.t. vijf aspecten, waarvan de naleving door alle actoren in de sociale sector wordt gestimuleerd.

3.1.

MODELLERING VAN INFORMATIE Informatie moet worden gemodelleerd op een wijze die zo nauw mogelijk aansluit bij de reële wereld. Dit houdt in dat de definitie van de informatie-elementen, van hun kenmerken en van hun onderlinge relaties gebaseerd is op een abstractie van de realiteit en niet op wettelijke begrippen. Hierdoor worden wijzigingen aan het informatiemodel als gevolg van wijzigingen aan de wetgeving vermeden. De informatiemodellering moet zo veel mogelijk rekening houden met de voorzienbare gebruiksbehoeften. Dit veronderstelt een voldoende inzicht in de werking van de verschillende actoren in de sociale sector en kan worden bekomen door de oprichting van een modelleringscomité dat het informatiemodel en de wijzigingen eraan beheert. Bij het proces van informatiemodellering dient bijzondere aandacht besteed te worden aan het temporeel aspect. De informatie kan betrekking hebben op de situatie op een bepaald ogenblik (bv. het verblijfsadres op 1 januari van een bepaald jaar) of op de situatie gedurende een periode (bv. het loon verdiend tijdens een kwartaal). Het is belangrijk doorheen de sociale sector voldoende consistent te zijn m.b.t. de tijdstippen waarop en de referteperiodes waarvoor informatie nodig is voor de verschillende doeleinden, zoniet wordt een hergebruik van de informatie gehinderd. De reële wereld verandert voortdurend en niet alle gebruiksbehoeften kunnen voorspeld worden. Bijgevolg moet het mogelijk zijn om het informatiemodel op een flexibele wijze uit te breiden en aan te passen wanneer de reële wereld of het gebruik van informatie wijzigt. Een goede manier om deze principes van informatiemodellering te implementeren is gebruik te maken van technieken van objectgeoriënteerde informatiemodellering en modelleringstalen zoals UML (Unified Modelling Language). 147

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 148


3.2.

EENMALIGE INZAMELING EN HERGEBRUIK VAN INFORMATIE Informatie mag slechts worden ingezameld door de actoren in de sociale sector voor welbepaalde doeleinden en in de mate dat ze proportioneel is met deze doeleinden. Informatie mag door het geheel van de actoren in de sociale sector slechts eenmaal worden ingezameld, en wel zo dicht mogelijk bij de authentieke bron. De verschillende actoren mogen dezelfde informatie niet meermaals opvragen bij de burgers of de ondernemingen. Ook mogen zij geen informatie opvragen bij een andere bron dan waar de informatie voor het eerst gecreëerd werd. Het komt bijvoorbeeld niet aan een werkgever toe om te bepalen of een ongeval op het werk juridisch gekwalificeerd kan worden als een arbeidsongeval; dat is de verantwoordelijkheid van de arbeidsongevallenverzekeraar. Informatie omtrent het feit of een ongeval voorgekomen op het werk al dan niet een arbeidsongeval is, moet dus worden opgevraagd bij de arbeidsongevallenverzekeraar, en niet bij de werkgever. De informatieverstrekker moet zelf kunnen kiezen via welk kanaal hij de informatie meedeelt aan de actoren in de sociale sector. Bij voorkeur worden elektronische kanalen gebruikt met eenvormige basisdiensten (single sign-on, ontvangstmelding per bestand, notificatie per bericht,…). De actoren in de sociale sector moeten de informatie inzamelen op basis van het informatiemodel en op basis van eenvormige administratieve richtlijnen. Idealiter beschikt de informatieverstrekker over de mogelijkheid om de kwaliteit van de informatie te controleren alvorens ze door te geven aan een actor in de sociale sector. Dit veronderstelt dat de actoren in de sociale sector aan de informatieverstrekkers software ter beschikking stellen om de kwaliteit te controleren. Eens de informatie bij een actor in de sociale sector toekomt, moet ze volgens een vastgelegde taakverdeling eenmalig gevalideerd worden door de actor in de sociale sector of de overheid die daarvoor het meest competent is of die daarbij het meeste belang heeft. Slechts na deze validering mag de informatie gedeeld worden met gemachtigde gebruikers en door hen hergebruikt worden. Anders dreigt foute informatie verspreid te worden en dreigen de informatieverstrekkers door verschillende actoren in de sociale sector gecontacteerd te worden met de vraag om dezelfde onjuiste informatie te verbeteren.

3.3.

BEHEER VAN INFORMATIE Informatie in alle vormen (vb. gesproken, gedrukt, elektronisch, beelden,...) moet doorheen haar levenscyclus op een efficiënte manier beheerd worden.

148

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 149


Een functionele taakverdeling moet afgesproken worden omtrent welke actor in de sociale sector of de overheid welke informatie in authentieke vorm opslaat, beheert en toegankelijk stelt voor alle gemachtigde gebruikers. Op die manier wordt voor iedere informatie een authentieke bron vastgesteld binnen de sociale sector of de overheid. Informatie moet opgeslagen worden in overeenstemming met het informatiemodel en flexibel geaggregeerd kunnen worden volgens de wijzigende wettelijke begrippen. Elke actor in de sociale sector moet vermoede onjuistheden van informatie melden aan de actor die ze dient te valideren. Iedere actor die informatie overeenkomstig de vastgelegde taakverdeling moet valideren, moet de gemelde vermoede onjuistheden analyseren, zo nodig verbeteren en de verbeterde informatie ter beschikking stellen van de gekende belanghebbende actoren. Informatie wordt slechts bewaard en beheerd zolang dat nodig is voor bedrijfsbehoeften, de ondersteuning van het beleid of de toepassing van de regelgeving, of (bij voorkeur geanonimiseerd of gecodeerd) zolang ze relevante historische of archiefwaarde heeft.

3.4.

ELEKTRONISCHE UITWISSELING VAN INFORMATIE Eenmaal ingezameld en gevalideerd, wordt informatie zoveel mogelijk elektronisch opgeslagen, beheerd en uitgewisseld om manuele heringave te vermijden. Het initiatief voor de elektronische uitwisseling van informatie kan uitgaan van de actor die over de informatie beschikt, van de actor die de informatie nodig heeft, of van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. De elektronische uitwisseling van informatie geschiedt aan de hand van een functioneel en technisch operabiliteitsframework, dat geleidelijk maar permanent meeevolueert met open marktstandaarden en onafhankelijk is van de gebruikte techniek van informatie-uitwisseling (interactief of via stapelverwerking). De beschikbare informatie wordt proactief gebruikt voor de automatische toekenning van rechten, de vóórinvulling bij informatie-inzameling en de informatieverstrekking aan de betrokkenen.

149

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 150


3.5.

INFORMATIEBEVEILIGING De veiligheid, de integriteit en de vertrouwelijkheid van de informatie moet worden gewaarborgd aan de hand van een geïntegreerd geheel van structurele, organisatorische, technische, fysische en andere veiligheidsmaatregelen die uitvoering geven aan een vastgelegd informatieveiligheidsbeleid. Persoonsgegevens mogen enkel worden gebruikt voor doeleinden die verenigbaar zijn met de doeleinden waarvoor ze zijn ingezameld. Persoonsgegevens mogen slechts toegankelijk zijn voor daartoe gemachtigde gebruikers in functie van de bedrijfsbehoeften, de ondersteuning van het beleid en de toepassing van de regelgeving. De toegangsmachtigingen tot persoonsgegevens worden toegekend door een onafhankelijk, door het Parlement aangesteld comité, nadat is vastgesteld dat aan de toegangsvoorwaarden is voldaan. De toegangsmachtigingen worden openbaar gemaakt. Elke elektronische uitwisseling van persoonsgegevens wordt preventief getoetst op conformiteit met de geldende toegangsmachtigingen door de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. Elke elektronische uitwisseling van persoonsgegevens wordt gelogd om ieder eventueel oneigenlijk gebruik achteraf te kunnen traceren. Telkens de informatie gebruikt wordt voor een beslissing, wordt aan de betrokkene de gebruikte informatie meegedeeld tegelijk met de mededeling van de beslissing. Elke persoon heeft recht op toegang en op verbetering van zijn eigen persoonsgegevens.

4.

DE VOORNAAMSTE VERWEZENLIJKINGEN Zoals vermeld in de inleiding, heeft de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid gekozen voor een holistische aanpak door een combinatie van een reorganisatie en integratie van de informatiesystemen van de onderscheiden actoren in de sociale sector (de zgn. backoffice) met de uitbouw van een gebruikersgerichte elektronische dienstverlening via het internet voor burgers en ondernemingen (de zogenaamde frontoffice). Daardoor bestaat vandaag een situatie waarbij: n sociale uitkeringen op een snelle en correcte manier toegekend worden, indien mogelijk op initiatief van de bevoegde actor in de sociale sector in plaats van op vraag van de sociaal verzekerde;

150

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 151


n informatie die reeds beschikbaar is bij één actor in de sociale sector en die een andere actor nodig heeft, niet meer opnieuw opgevraagd wordt bij de sociaal verzekerden of de ondernemingen, maar elektronisch uitgewisseld wordt tussen de betrokken actoren in de sociale sector; n voldoende geharmoniseerde begrippen doorheen de hele sociale sector gebruikt worden zodat hergebruik van informatie mogelijk wordt; n actoren in de sociale sector geen tijd moeten verspillen met het veelvuldig uitvoeren van dezelfde taken (bv. het invoeren of valideren van informatie); n geïntegreerde statistieken over de socialezekerheidssectoren heen ter beschikking kunnen gesteld worden van de beleidsvoerders; n een efficiëntere fraudebestrijding mogelijk is; n burgers en ondernemingen via een unieke elektronische toegangspoort op een geïntegreerde en gebruikersgerichte manier elektronische informatie kunnen raadplegen over de hele sociale zekerheid en elektronische transacties kunnen uitvoeren met alle instellingen van sociale zekerheid.

Hierna volgt een gedetailleerd overzicht van de voornaamste verwezenlijkingen.

4.1.

EEN NETWERK VOOR GEGEVENSUITWISSELING De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid beheert een netwerk voor een veilige elektronische gegevensuitwisseling tussen zowat 2.000 actoren in de sociale sector. Bijna alle actoren in de sociale sector zijn inmiddels aangesloten op dat netwerk. Het betreft meer bepaald alle openbare instellingen van sociale zekerheid, de Dienst van de tegemoetkomingen aan personen met een handicap en de Administratie der Pensioenen van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid, het Rijksregister, de sociale inspectiediensten, de ziekenfondsen, de werkloosheidskassen, de gezinsbijslagkassen, de arbeidsongevallenverzekeraars, de zelfstandigenkassen, de grootste fondsen voor bestaanszekerheid en stapsgewijze de OCMW’s. In 2003 werden over het netwerk 339,1 miljoen elektronische berichten uitgewisseld, die evenveel papieren aangiften en attesten onnodig maakten. De kostprijs bedraagt minder dan 5 cent per bericht. Het netwerk is sedert enkele jaren op een beveiligde manier verbonden met netwerken met een hoge penetratiegraad bij burgers en ondernemingen, zoals het internet, het interbancair ISABEL-netwerk, waarop heel wat ondernemingen zijn aangesloten, het Publilink-netwerk en het VERA-netwerk, waarop de meeste gemeenten en OCMW’s zijn aangesloten. Op die manier kan geleidelijk aan ook elektronisch gegevensverkeer tussen de actoren in de sociale sector enerzijds en de burgers en ondernemingen anderzijds tot stand komen. Binnen het netwerk bestaat de faciliteit om elektronische handtekeningen te verifiëren.

151

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 152


4.2.

HET VERWIJZINGSREPERTORIUM De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid bewaart zelf geen uitvoerige informatie over de sociaal verzekerden of de ondernemingen. Ze is wel verantwoordelijk voor een vlotte organisatie van de elektronische gegevensuitwisseling, enerzijds tussen de actoren in de sociale sector onderling, en anderzijds tussen deze actoren en de burgers en de ondernemingen. Daartoe beschikt de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid over een verwijzingsrepertorium dat aangeeft: n voor iedere burger, bij welke actoren in de sociale sector hij een dossier heeft, onder welke hoedanigheid en voor welke periode; n voor ieder type van actor in de sociale sector en hoedanigheid waaronder een burger bij die actor gekend kan zijn, de soorten van gegevens die beschikbaar zijn bij die actor; n voor ieder type van actor in de sociale sector en hoedanigheid waaronder een burger bij die actor gekend kan zijn, de soorten gegevens die die actor nodig heeft en gemachtigd is te ontvangen van andere actoren om zijn opdracht te realiseren. De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid gebruikt dit verwijzingsrepertorium om: n een preventieve toegangscontrole uit te voeren, d.w.z. de toegang van een actor te beperken enerzijds tot de informatie die hij mag verkrijgen, en anderzijds tot de personen waarvoor hij een dossier beheert; n vragen om informatie over te maken aan de actor die de informatie kan leveren; n ontvangen wijzigingen van informatie (vb. adreswijzigingen) automatisch door te geven aan de actoren in de sociale sector die over de betrokken burger een dossier hebben en deze wijziging nodig hebben voor de uitvoering van hun opdrachten. In het verwijzingsrepertorium zijn 91,4 miljoen dossiers ingeschreven. Elke sociaal verzekerde is er gemiddeld gekend bij 6,59 actoren in de sociale sector.

4.3.

HET GEBRUIK VAN UNIEKE IDENTIFICATIESLEUTELS Om de uitwisseling van informatie m.b.t. burgers en ondernemingen vlotter te laten verlopen, wordt voor iedere burger en voor iedere onderneming een uniek identificatienummer gebruikt doorheen de hele sociale sector. Voor de burgers is dat het identificatienummer van de sociale zekerheid (INSZ), zijnde het Rijksregisternummer voor de personen ingeschreven in een Belgisch bevolkings- of vreemdelingenregister of een nummer toegekend door de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid voor de personen die in de Belgische sociale zekerheid of bij een Belgische overheidsdienst een dossier hebben, maar niet zijn ingeschreven in een Belgisch bevolkings- of vreemdelingenregister. Voor de ondernemingen is dit voorlopig nog het RSZ-nummer; eens de Kruispuntbank Ondernemingen operationeel is, zal echter het ondernemingsnummer worden gebruikt.

152

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 153


Het unieke identificatienummer voor de burgers is op een visueel en elektronisch leesbare wijze vermeld op hun elektronisch leesbare sociale identiteitskaart (zie punt 4.10.). Aan de hand van het unieke identificatienummer kan elke actor in de sociale sector via het netwerk gemakkelijk en op een betrouwbare wijze gegevens over de betrokkene opvragen bij andere actoren. Zonder uniek identificatienummer zou dit moeten gebeuren via inhoudelijke identificatiegegevens zoals de naam, de geboortedatum of het adres, met een veel grotere foutenkans. Door de vlottere gegevensuitwisseling tussen de actoren in de sociale sector worden de sociaal verzekerden en hun werkgevers ontlast van heel wat administratief werk bij de overmaking van informatie aan de actoren in de sociale sector. Ze moeten immers steeds minder dezelfde inlichtingen meedelen aan tal van verschillende actoren.

4.4.

DE TOEGANG TOT HET RIJKSREGISTER EN DE KSZ-REGISTERS Het Rijksregister en de KSZ-registers, twee complementaire gegevensbanken waarin een aantal basisidentificatiegegevens worden bijgehouden m.b.t. alle Belgische of buitenlandse natuurlijke personen waarover een dossier bestaat in de Belgische overheid, kunnen door alle op het netwerk aangesloten actoren elektronisch worden ondervraagd, interactief of via stapelverwerking. Bovendien worden aan deze actoren automatisch alle wijzigingen meegedeeld van de basisidentificatiegegevens m.b.t. personen waarover zij dossiers bijhouden en die zijn ingeschreven in het verwijzingsrepertorium van de Kruispuntbank. Dit geschiedt via een systeem van elektronische brievenbussen, die de actoren kunnen legen wanneer het hen past. De beschikbaarheid van de basisidentificatiegegevens in het Rijksregister en de KSZregisters maakt het opvragen van uittreksels uit de bevolkingsregisters bij de gemeenten of van heel wat identiteitsinformatie bij de burgers overbodig. Zowel de informatieverstrekkers als de actoren in de sociale sector die de gegevens moeten verwerken, vermijden daardoor heel wat kosten en tijdverlies. Het tijdsinterval tussen het opvragen en het bekomen van de informatie wordt bovendien herleid van gemiddeld enkele weken tot enkele seconden bij on-lineondervraging en maximum twee dagen bij stapelondervraging. Daardoor kunnen de dossiers veel sneller worden afgehandeld en verhoogt de service aan de sociaal verzekerden. Via het systeem van elektronische post worden alle geïnteresseerde actoren in de sociale sector systematisch op de hoogte gebracht van voor hen relevante geboortes, adreswijzigingen en overlijdens, die nog enkel bij de gemeente moeten worden aangegeven. Eenmaal de gemeente op de hoogte gesteld, hoeft de sociaal verzekerde niet meer alle betrokken actoren in de sociale sector te informeren. De mededeling van adreswijzigingen en overlijdens laat de betalingsinstellingen toe heel wat intrestverlies en/of recuperatiekosten te vermijden die het gevolg zijn van het uitschrijven van betalingsopdrachten of postassignaties aan overleden of verhuisde personen. 153

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 154


In totaal werden door de raadpleging van het Rijksregister en de KSZ-registers in 2003 96 miljoen papieren uittreksels vermeden.

4.5.

DE GEAUTOMATISEERDE INZAMELING EN OPSLAG VAN LOON- EN ARBEIDSTIJDGEGEVENS Waar de inzameling van loon- en arbeidstijdgegevens m.b.t. werknemers, met het oog op de vaststelling van de socialezekerheidsbijdragen, tot in 1989 omzeggens uitsluitend via papier verliep, is vanaf 1990 aan de werkgevers de mogelijkheid geboden de trimestriële aangiften aan de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid (RSZ) op elektronische dragers te verrichten. Dat verminderde aanzienlijk het administratief werk voor de werkgevers, niet in het minst omdat de programma’s voor het aanmaken van de elektronische aangiften op voorhand werden getest en erkend door de RSZ, waardoor de kans op fouten en dus de kans op tijdrovende nabehandeling van opmerkingen wordt vermeden. De informatie afkomstig van de werkgevers wordt sedert 1990 opgeslagen in een gegevensbank van de RSZ (de zgn. loon- en arbeidstijdgegevensbank (LATG-bank)), die sedert haar ontstaan toegankelijk is voor de instellingen uit de sector jaarlijkse vakantie, voor de dienst die de individuele pensioenrekening bijhoudt en voor de fondsen voor bestaanszekerheid. Voordien kregen deze instellingen hoogstens kopieën van de papieren RSZ-aangiften, die door elk van hen afzonderlijk werden ingegeven in computers met het oog op de verwerking ervan. Informatie die bij heel wat werkgevers of sociale secretariaten elektronisch beschikbaar was, werd dus afgedrukt op papier om ze aan de RSZ te verstrekken, en nadien door verscheidene instellingen van sociale zekerheid terug ingetikt op elektronische dragers. Tussen de betrokken instellingen bestond bovendien nauwelijks samenwerking inzake de verwerking van de gegevens, zodat bepaalde controles twee- of driemaal werden verricht en andere, hoewel noodzakelijk, niet werden doorgevoerd. Aan veel van deze inefficiënties is verholpen door de beschikbaarheid van de LATGbank in het netwerk beheerd door de Kruispuntbank en door duidelijke afspraken tussen de betrokken instellingen inzake taakverdeling bij de controle en de verwerking van informatie. De voordelen hebben niet op zich laten wachten. Zo kon heel wat personeel van de betrokken instellingen worden verlost van overbodig intikwerk en worden ingezet voor doelmatigere taken zoals inhoudelijke dossierbehandeling. De reeds jaren aanslepende problemen met de tijdige uitbetaling van het vakantiegeld werden voor een groot deel automatisch opgelost, doordat de gegevens veel sneller doorstromen en onmiddellijk elektronisch kunnen worden verwerkt. De dienst die de individuele pensioenrekening bijhoudt, is ten slotte kunnen stoppen met het aanvullen van zijn 6,6 kilometer lang archief van papieren RSZ-aangiften. Zij worden immers gearchiveerd op optische schijven bij de RSZ. De bijdragebons voor werknemers worden automatisch door de RSZ afgeleid uit de LATG-bank en via de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid elektronisch overgemaakt aan de ziekenfondsen (zie punt 4.8.).

154

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 155


Sedert 1 januari 2003 kan de RSZ-aangifte nog enkel elektronisch worden verricht en heeft ze een multifunctioneel karakter voor de hele sociale zekerheid, en niet meer enkel voor de berekening van de socialezekerheidsbijdragen op arbeidsinkomsten, het bijhouden van de pensioenrekening en de berekening van het vakantiegeld of de voordelen toegekend door de fondsen voor bestaanszekerheid. De loon- en arbeidstijdgegevens voorkomend op de RSZ-aangifte kunnen voortaan ook worden gebruikt voor de berekening van alle loon- en/of arbeidstijdgerelateerde socialezekerheidsuitkeringen, zoals arbeidsongeschiktheids- of werkloosheidsuitkeringen. Basisbegrippen zoals “loon”, “arbeidsdag” en “met arbeidsdag gelijkgestelde dag” werden doorheen de hele sociale zekerheid immers eenduidig gedefinieerd zodat alle instellingen van sociale zekerheid gebruik kunnen maken van de historische loon- en arbeidstijdgegevens die worden ingezameld via de RSZ-kwartaalaangifte. Gegevens die op deze wijze ter beschikking worden gesteld binnen het netwerk van de sociale zekerheid, dienen geen tweede maal meer opgevraagd te worden bij de werkgever wanneer een sociaal risico zich voordoet. De invoering van de multifunctionele aangifte heeft dan ook toegelaten om 50 formulieren af te schaffen, die jaarlijks meer dan 1 miljoen maal werden gebruikt, en om 27 formulieren, die meer dan 5 miljoen keer per jaar worden gebruikt, te beperken tot gemiddeld 1/3 van het aantal rubrieken. Tot 1 januari 2003 bestond de kwartaalaangifte uit een boekhoudraam en verscheidene personeelsstaten. Een werkgever die verschillende economische activiteiten verrichtte en/of verschillende soorten werknemers tewerkstelde, moest een aangifte indienen per economische activiteit en/of werknemerscategorie. Er waren niet minder dan 142 verschillende modellen. De vernieuwde multifunctionele aangifte heft het onderscheid tussen het boekhoudraam en de personeelsstaten op. De aangifte bestaat voortaan uit een geheel van werknemerslijnen waarop de bijdragen en de bijdrageverminderingen berekend worden. Tegen 2005 wordt ook de aangifte aan de RSZPPO afgestemd op de nieuwe RSZ-aangifte. Wanneer een werkgever vóór 1 januari 2003 zijn ingediende RSZ-aangifte wou verbeteren, gold een vrij zware papieren procedure. Op dit ogenblik wordt een elektronische procedure uitgewerkt die de werkgevers toelaat om zelf, binnen bepaalde grenzen, on line verbeteringen aan te brengen via het portaal van de sociale zekerheid (zie punt 4.13.) of via de uitwisseling van gestructureerde berichten van toepassing tot toepassing. Ten slotte is het LATG-bestand een uiterst interessant instrument ter ondersteuning van de sociaal-economische beleidsvoering. Haar beleidsondersteunende en wetenschappelijke waarde neemt overigens permanent toe naarmate de tijdsperiode die het beslaat langer wordt en de opgeslagen gegevens accurater. Een belangrijk resultaat betreft de driemaandelijkse publicatie, door de RSZ, van de “snelle ramingen van tewerkstelling”. Deze ramingen geven een betrouwbaar beeld van de evolutie van de tewerkstelling op basis van een koppeling van de LATG-bank met andere 155

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 156


gegevensbanken, 5 maanden na het einde van elk aangiftekwartaal. Daardoor behoort België tot de landen die het snelst over betrouwbare statistieken beschikken over de evolutie van de tewerkstelling. In 2003 was de LATG-bank de basis voor meer dan 49 miljoen uitgewisselde elektronische berichten, de elektronische bijdragebons niet inbegrepen.

4.6.

HET WERKGEVERSREPERTORIUM In het stelsel van sociale zekerheid voor werknemers is de beschikbaarheid van juiste en toereikende informatie over de werkgever van cruciaal belang, bijvoorbeeld voor de bepaling van de percentages voor de berekening van de socialezekerheidsbijdragen, de vaststelling van de bevoegde gezinsbijslagkas of de beslissing omtrent de toepasselijke collectieve arbeidsovereenkomsten. Alle actoren in de sociale sector hebben on line of via stapelverwerking toegang tot het werkgeversrepertorium dat de RSZ sedert jaren bijhoudt, met inbegrip van de historiek. Tot voor enkele jaren bestond enkel de mogelijkheid om sporadisch een punctuele kopie op magneetband van dit repertorium te bekomen. De openbare gegevens uit het werkgeversrepertorium worden bovendien ter beschikking gesteld van het publiek, via het portaal van de sociale zekerheid (zie punt 4.13.). Ook deze faciliteit biedt enorme voordelen, vooral in combinatie met een raadpleging van andere gegevensbanken, waaruit de link tussen werknemer(s) en werkgever(s) doorheen de tijd kan worden afgeleid (zie punt 4.12.). De vaststelling van de opeenvolgende bevoegde gezinsbijslagkassen bij verandering van werkgever, wat in het verleden dikwijls voor problemen zorgde en regelmatig aanleiding gaf tot onderbrekingen in de betaling van de gezinsbijslag, is nu bijvoorbeeld kinderspel. In totaal werd het werkgeversrepertorium in 2003 meer dan 430.000 maal geraadpleegd.

4.7.

DE HERZIENING VAN HET PENSIOENKADASTER Het RIZIV houdt sedert geruime tijd een pensioenkadaster bij met het oog op de inning van een inhouding van 3,55% op de wettelijke ouderdoms-, rust-, anciënniteits- en overlevingspensioenen en andere dusdanige voordelen. Dit kadaster wordt gevoed door aangiften gedaan door de schuldenaars van deze pensioenen of voordelen. Inmiddels heeft de wetgever ook een progressieve solidariteitsbijdrage ingevoerd, die moet worden afgehouden op de per persoon gecumuleerde pensioenbedragen, en beslist dat ook het percentage van de op de pensioenen in te houden fiscale voorheffing moet worden vastgesteld rekening houdend met de per persoon gecumuleerde pensioenbedragen. Voor de vaststelling van de solidariteitsbijdrage en het

156

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 157


percentage van de voorheffing werd teruggevallen op de gegevens beschikbaar in het pensioenkadaster van het RIZIV. Er werd evenwel snel vastgesteld dat het in het kader van de inhouding van 3,55% uitgebouwde kadaster diende te worden herzien om optimaal te kunnen worden ingezet voor de ondersteuning van de toepassing van de vermelde maatregelen. Naar aanleiding daarvan is het pensioenkadaster zodanig hervormd dat het als informatieserver kon worden ingeschakeld binnen het netwerk beheerd door de Kruispuntbank met een drievoudige functionaliteit: n de ondersteuning van de berekening van bijdragen en voorheffingen op gecumuleerde, effectief uitbetaalde pensioenbedragen, zoals de bijdrage van 3,55% en de solidariteitsbijdrage; n de terbeschikkingstelling van volledige informatie omtrent welke wettelijke en bovenwettelijke pensioenvoordelen worden toegekend door welke instantie aan welke persoon, o.a. met het oog op de toepassing van de regels inzake samenloop tussen deze voordelen; n de ondersteuning van de sociale beleidsvoering inzake pensioenen. Op basis van het pensioenkadaster worden ten behoeve van de Rijksdienst voor Pensioenen en de Administratie der Pensioenen elektronische overzichten opgesteld, die, per persoon, alle genoten wettelijke en bovenwettelijke pensioenvoordelen vermelden, zodat deze twee instellingen in functie van het gecumuleerde pensioenbedrag de progressieve solidariteitsbijdrage en fiscale voorheffing kunnen vaststellen die op elk van de pensioenvoordelen moet ingehouden worden. Daarna worden aan alle instellingen die wettelijke pensioenen uitbetalen via elektronische attesten, de bedragen meegedeeld van de solidariteitsbijdrage en het percentage van de fiscale voorheffing die ze moeten inhouden op elk betaald voordeel. In 2003 werden in dit verband meer dan 3 miljoen elektronische berichten uitgewisseld.

4.8.

DE AUTOMATISERING VAN DE BIJDRAGEBONS Voorheen diende elke verzekerde in de ziekte- en invaliditeitsverzekering jaarlijks een papieren bijdragebon over te maken aan zijn ziekenfonds om zijn verzekerbaarheid te bewijzen. Deze bon werd hem afgeleverd, naargelang van het geval, door zijn werkgever, zijn zelfstandigenkas of de instelling van sociale zekerheid die hem uitkeringen uitbetaalde. De ziekenfondsen tikten deze papieren bons in op elektronische dragers en verwerkten ze, waarna het RIZIV bepaalde controles kon uitvoeren om na te gaan of de bons wel overeenkwamen met informatie beschikbaar bij de RSZ of andere instellingen van sociale zekerheid. Geleidelijk zijn alle papieren bijdragebons afgeschaft, zowel voor de ambtenaren, de werknemers en de zelfstandigen, als voor de onderscheiden soorten rechthebbenden op socialezekerheidsuitkeringen (werklozen, arbeidsongeschikten,...). De bijdragebewijzen worden voortaan op geautomatiseerde wijze afgeleid uit diverse gegevensbanken beschikbaar bij de RSZ, de RSZPPO, de RVA, de zelfstandigenkassen en de Hulp- en Voorzorgskas voor Zeevarenden, en via het netwerk van de 157

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 158


Kruispuntbank overgemaakt aan de ziekenfondsen. Dit ontlast de werkgevers van het afdrukken van de bijdragebons, de sociaal verzekerden van het gezeul met papieren attesten, de ziekenfondsen van tijdrovend en foutgevoelig intikwerk, en het RIZIV van overbodig geworden controles. In 2003 werden bijna 14 miljoen elektronische bijdragebons uitgewisseld.

4.9.

DE ELEKTRONISCHE UITWISSELING VAN ATTESTEN M.B.T. DE SOCIALEZEKERHEIDSRECHTELIJKE TOESTAND De voorbije jaren heeft de Kruispuntbank zich ook bijzonder toegelegd op de ontwikkeling van gegevensstromen die instellingen van sociale zekerheid toelaten op een elektronische wijze de socialezekerheidsrechtelijke toestand van een persoon mee te delen aan andere actoren, binnen of buiten de sociale zekerheid, die deze informatie nodig hebben voor de uitvoering van hun taken. Daardoor wordt vermeden dat de instellingen van sociale zekerheid heel wat papieren attesten moeten aanmaken en opsturen naar de sociaal verzekerden, die ze dan bij een andere instelling moeten gaan afgeven, waar de erop voorkomende gegevens opnieuw worden ingetikt. Alle instellingen die aangesloten zijn op het netwerk, kunnen op een gecontroleerde wijze elkaars gegevensbanken raadplegen en tot 170 verschillende soorten elektronische berichten uitwisselen. Voor on-lineberichten bedraagt de doorlooptijd tussen de vraag en het antwoord in 99,2% van de gevallen minder dan 4 seconden. Een exhaustieve lijst van de elektronische attesten, die rechtstreeks worden uitgewisseld tussen actoren in de sociale sector of andere instanties, zoals gemeenten of de Administratie der Directe Belastingen, is te vinden op de website van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. Hieronder worden een aantal dergelijke gegevensstromen opgesomd, onder vermelding van de cijfers m.b.t.het jaar 2003: n 1,9 miljoen elektronische attesten m.b.t. werklozen of personen in loopbaanonderbreking bestemd voor de dienst die de individuele pensioenrekening bijhoudt, zodat deze dienst m.b.t. deze personen de pensioenrekening kan vervolledigen; n 4,6 miljoen elektronische attesten bestemd voor de ziekenfondsen m.b.t. personen die recht hebben op een bestaansminimum, een gehandicaptentegemoetkoming, een gewaarborgd inkomen voor bejaarden, een verhoogde gezinsbijslag wegens handicap, of die langdurig werkloos zijn, zodat de ziekenfondsen m.b.t. deze personen het recht kunnen vaststellen op een verhoogde tussenkomst in de kosten van gezondheidszorgen, met deze gegevens kunnen rekening houden bij de vaststelling van de forfaitaire tegemoetkoming voor chronisch zieken, en de maximumfactuur automatisch kunnen toepassen;

158

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 159


n

2,6 miljoen miljoen elektronische attesten afkomstig van de RVA en bestemd voor de gezinsbijslagkasssen waarmee het statuut van (langdurig) werkloze of loopbaanonderbreker wordt meegedeeld, zodat de gezinsbijslagkassen het recht op (verhoogde) gezinsbijslag kunnen vaststellen; n 2,7 miljoen elektronische attesten afkomstig van de ziekenfondsen en bestemd voor de gezinsbijslagkassen m.b.t. het behoud van het recht op gezinsbijslag voor de personen in arbeidsongeschiktheid of moederschapsrust; n 286.000 elektronische attesten afkomstig van de arbeidsbemiddelingsdiensten en bestemd voor de gezinsbijslagkassen m.b.t. schoolverlaters die zich hebben ingeschreven als werkzoekende, zodat het recht op gezinsbijslag voor deze personen wordt gevrijwaard; n 4 miljoen elektronische attesten afkomstig van de RVA en bestemd voor de RSZ en/of de RSZPPO zodat deze instellingen kunnen nagaan of aan de voorwaarden werd voldaan voor de toekenning van werkgeversbijdrageverminderingen; n 1,8 miljoen elektronische attesten afkomstig van het Fonds voor Bestaanszekerheid voor de werklieden uit de bouwsector en bestemd voor de RVA, zodat de RVA bij een controle op een bouwwerf de authenticiteit van een controlekaart voor een bepaalde werknemer kan verifiëren; n 9,5 miljoen elektronische attesten bestemd voor de FOD Financiën m.b.t. de remgelden betaald voor gezondheidszorgen, zodat de FOD Financiën bij de belastingaanslag automatisch en op gezinsbasis de bedragen kan vaststellen die moeten worden afgetrokken van de te betalen personenbelasting in het kader van de maximumfactuur; n 7 miljoen elektronische attesten bestemd voor de FOD Financiën, die aangeven welke personen al dan niet onder de toepassing vallen van de bijzondere bijdrage voor de sociale zekerheid die door de FOD Financiën wordt geïnd op het belastbaar gezinsinkomen, of die de bedragen aangeven waarmee de bijzondere bijdrage voor de sociale zekerheid moet worden verminderd ten gevolge van de betaling van een verhoogde bijdrage in het sociaal statuut van de zelfstandigen; n 2,6 miljoen elektronische attesten afkomstig van het FAO, het RIZIV, het FBZ, de RKW, het NIC, het RSVZ en de FOD Sociale Zekerheid bestemd voor het Vlaams Gewest, zodat het Vlaams Gewest bij de vaststelling van de onroerende voorheffing automatisch de vermindering of vrijstelling van de voorheffing kan toekennen aan de betrokken personen; n 6,3 miljoen elektronische attesten bestemd voor de gemeenten, de provincies, de Vlaamse Milieumaatschappij en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest die aangeven welke van hun belasting- of retributieplichtigen een verhoogde terugbetaling genieten van kosten voor gezondheidszorgen, zodat de betrokken instellingen aan deze personen automatisch een vermindering of vrijstelling van de belastingen of de retributies, die in hun reglementen is voorzien, kunnen toekennen aan de betrokken personen; n 238.000 attesten afkomstig van de FOD Sociale Zekerheid en het Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap en bestemd voor De Lijn, zodat De Lijn aan deze personen een gratis vervoersabonnement kan bezorgen;

159

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 160


n

1,2 miljoen elektronische attesten afkomstig van de ziekenfondsen en bestemd voor de Gemeenschappen en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, zodat zij in het kader van de preventieve gezondheidszorg tweejaarlijkse gratis mammografische screeningsonderzoeken kunnen organiseren; n 4 miljoen elektronische attesten met betrekking tot periodes van arbeidsonderbreking afkomstig van de ziekenfondsen, de arbeidsongevallenverzekeraars en de uitbetalingsinstellingen voor werkloosheid ten behoeve van de andere instellingen van sociale zekerheid teneinde de gegevens afkomstig van de multifunctionele werkgeversaangifte aan te vullen met de gegevens waarvan de leverende instellingen de authentieke bron zijn; n 700.000 elektronische attesten afkomstig van het RSVZ bestemd voor de andere instellingen van sociale zekerheid waarbij het begin en einde van de zelfstandigenactiviteit meegedeeld wordt; n 9,2 miljoen elektronische attesten bestemd voor het datawarehouse OASIS in het kader van een gezamenlijk anti-fraudeproject van de inspectiediensten van de FOD Sociale Zekerheid, de RSZ, de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal overleg en de RVA; de bedoeling van dit datawarehouse is de voornoemde sociale inspectiediensten toe te laten analyses te verrichten op gecodeerde gegevens afkomstig van diverse instellingen van sociale zekerheid naar potentiële fraude; voor personen waarvoor fraude wordt vermoed, heridentificeert de Kruispuntbank de gegevens voor de inspectiediensten, zodat ze gerichte controles kunnen uitvoeren. Daarnaast neemt de Kruispuntbank, op Europees niveau, actief deel aan de ontwikkeling van een Europees netwerk voor de elektronische uitwisseling van sociale gegevens m.b.t. migrerende personen tussen lidstaten van de Europese Unie. In België vervult de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid de rol van “forwarding point” voor de uitwisseling van elektronische berichten afkomstig van buitenlandse instellingen van sociale zekerheid die bestemd zijn voor Belgische instellingen van sociale zekerheid en vice versa. Zo werden in 2003 52.000 elektronische berichten tussen Belgische en buitenlandse pensioeninstellingen uitgewisseld, waardoor een overzicht kan worden bijgehouden van de pensioenrechten die de in de Europese Unie migrerende werknemers opbouwen in verschillende lidstaten.

4.10.

DE SOCIALE IDENTITEITSKAART OF SIS-KAART In de loop van 1998 kreeg elke sociaal verzekerde een sociale identiteitskaart of SISkaart. Deze kaart heeft de vorm van een geheugenchipkaart, waarop gegevens enerzijds zijn gedrukt en anderzijds elektronisch zijn opgeslagen. In de eerste plaats bevat de SIS-kaart een aantal basisidentificatiegegevens, waaronder het INSZ. Deze gegevens staan op de SIS-kaart zowel in visueel als in elektronisch leesbare vorm. Het feit dat de sociaal verzekerde beschikt over een officieel document waarop zijn INSZ op een betrouwbare wijze staat vermeld en dat moet worden getoond bij elk contact met een instelling van sociale zekerheid, leidt tot een snellere en juistere dienstverlening aan de sociaal verzekerden. Vooreerst ver-

160

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 161


hoogt daardoor de beschikbaarheid van het (juiste) INSZ in de gegevensbanken van de instellingen van sociale zekerheid. Bovendien beschikt elke instelling die het netwerk wil ondervragen, ook systematisch over het juiste INSZ. Daardoor kunnen de gegevens die nodig zijn voor de vaststelling van de sociale rechten via het netwerk van de Kruispuntbank, vlugger, vaker en met meer juistheidswaarborgen worden teruggevonden. De sociaal verzekerde moet dan minder vaak gedetailleerde informatie verstrekken aan verschillende instellingen van sociale zekerheid en de sociale rechten kunnen sneller en correcter worden vastgesteld. De sociale identiteitskaart kan ook worden gebruikt als basis voor de vermelding van het INSZ op elke aangifte die de werkgever of andere instanties, zoals de uitbetalers van bovenwettelijke pensioenen, moeten doen over een sociaal verzekerde. Daardoor worden de werkgevers en deze andere instanties ontlast van de opvraging van dat nummer bij het Rijksregister of een instelling van sociale zekerheid, en van de tijdrovende nabehandeling van bijkomende vragen die instellingen van sociale zekerheid stellen ten gevolge van het ontbreken van het nummer. De verwerking van deze aangiften kan door de ontvangende instellingen dan ook veel efficiënter geschieden, in het bijzonder wanneer op basis van dat nummer gegevens over de betrokken persoon afkomstig vanuit verschillende bronnen moeten worden samengebracht. Een goed voorbeeld hiervan is het in punt 4.7. vermelde pensioenkadaster, waarin alle pensioenvoordelen die aan een persoon worden uitbetaald door diverse instanties moeten worden samengebracht met het oog op de vaststelling van bijdragen of fiscale voorheffingen op de per persoon gecumuleerde bedragen of met het oog op het aanmaken van pensioenstatistieken. Zonder een aangiftesysteem waarbij het INSZ systematisch wordt vermeld, wordt het correct samenbrengen van de gegevens per persoon aanzienlijk bemoeilijkt. De vermelding van het INSZ op de SIS-kaart onder elektronisch leesbare vorm laat bovendien toe elektronische leesapparatuur te gebruiken aan loketten van instellingen van sociale zekerheid, bij werkgevers of in andere situaties waarin de sociaal verzekerde zich ten aanzien van de sociale zekerheid dient te identificeren, en vermijdt aldus onnodig en foutgevoelig overtikwerk. Het certificaat dat bij het elektronisch lezen van de sociale identiteitskaart automatisch wordt gegenereerd, kan in elke fase van het latere verwerkingsproces van de gegevens dienst doen als bewijs van de betrouwbaarheid van het meegedeelde INSZ en meervoudige juistheidscontroles vermijden. Naast de identificatiegegevens bevat de SIS-kaart, enkel in elektronische vorm, ook gegevens over de verzekerbaarheidstoestand van de houder in de sector van de gezondheidszorgen. Het betreft dezelfde gegevens die in het verleden voorkwamen op de kleefbriefjes en de plastieken ziekenfondskaart, en die aan de houder toelaten zijn verzekerbaarheidstoestand te bewijzen ten aanzien van medische zorgverstrekkers, zoals apothekers, ziekenhuizen e.d.m. Op basis van deze gegevens kunnen de zorgverstrekkers bepalen wat het persoonlijk aandeel is van de betrokkene in de kostprijs van de verstrekte zorgen. De gegevens over de verzekerbaarheidstoestand 161

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 162


zijn vercijferd en kunnen enkel worden gelezen met behulp van een decryptiekaart (de zgn. SAM-kaart), die door het RIZIV enkel wordt uitgereikt aan de zorgverstrekkers die deze gegevens moeten kennen met het oog op de toepassing van het systeem van derde betalende. Doordat deze zorgverstrekkers de identificatie- en verzekerbaarheidsgegevens vanop de kaart elektronisch kunnen overnemen in hun bestanden, vermijden zij het overtikken van zowat 100 miljoen kleefbriefjes per jaar. Bovendien biedt de overgang van gemakkelijk vervalsbare kleefbriefjes en een niet-veilig actualiseerbare magneetstripkaart per titularis, naar een wel veilig actualiseerbare, elektronisch leesbare geheugenchipkaart voor elke titularis of persoon ten laste, aan de zorgverstrekkers veel meer waarborgen inzake de juistheid van de verzekerbaarheidsgegevens, die ze trouwens vanop hun leesapparaat in connectie met de computer van de ziekenfondsen kunnen actualiseren in geval van twijfel. Indien dit nuttig mocht blijken voor de toepassing van de sociale zekerheid, kunnen op de SIS-kaart later nog andere gegevens worden toegevoegd mits dit wordt toegestaan bij een koninklijk besluit overlegd in Ministerraad en genomen na advies van het sectoraal comité van de sociale zekerheid. Het is daarbij mogelijk verschillende soorten informatie te vercijferen met verschillende sleutels, zodanig dat elke sleutel maar toegang geeft tot een gedeelte van de informatie en dus een selectieve toegang tot de gegevens kan worden verleend in functie van de gebruiker van de kaart. Het is evenwel niet de bedoeling de SIS-kaart te gebruiken als middel voor elektronisch gegevenstransport. Het heeft immers geen zin de sociaal verzekerde via een chipkaart te laten instaan voor het transporteren van gegevens naar actoren die de betrokken gegevens via het hoger beschreven netwerk kunnen verkrijgen. Het gebruik van het netwerk is minder belastend voor de verzekerde, sneller, goedkoper en biedt meer waarborgen inzake juistheid en beveiliging van de gegevens. Behalve de functie van betrouwbaar identificatiemiddel, zal de kaart dus enkel gebruikt worden om op een elektronische wijze gegevens over het socialezekerheidsrechtelijk statuut van een persoon ter beschikking te stellen aan instanties die niet zijn aangesloten op het netwerk van de Kruispuntbank van Sociale Zekerheid. Op basis van de ervaring met de SIS-kaart is door de federale Regering een elektronische identiteitskaart uitgewerkt die enerzijds de basisidentificatiegegevens bevat van de houder, en anderzijds private sleutels en certificaten die kunnen gebruikt worden voor elektronische authentisering en het plaatsen van elektronische handtekeningen. Deze kaart wordt over een periode van 3 à 5 jaar uitgereikt aan alle burgers. Eenmaal alle sociaal verzekerden over een elektronische identiteitskaart beschikken en alle zorgverstrekkers op een beveiligde wijze aangesloten zijn op het netwerk van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid via het in uitbouw zijnde CARENET of het internet, kan de SIS-kaart worden afgeschaft. De zorgverstrekkers kunnen dan immers via het netwerk de verzekerbaarheidstoestand van de patiënt raadplegen in de gegevensbank van diens ziekenfonds met de elektronische identiteitskaart als identificatie- en authentiseringsmiddel. 162

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 163


4.11.

GEINTEGREERDE STATISTIEKEN Informatie die beschikbaar is in de operationele informatiesystemen van de verschillende actoren in de sociale sector en die nuttig is voor de ondersteuning van het sociaal beleid, wordt op regelmatige tijdstippen gekopieerd naar datawarehouses die gebruikt kunnen worden voor het aanmaken van geïntegreerde statistieken met gecodeerde of anonieme informatie. Door het gebruik van datawarehouses kan beter, sneller en goedkoper worden ingespeeld op gegevensaanvragen afkomstig van onderzoeksinstellingen en de overheid. Hierbij worden twee soorten toepassingen aangeboden: enerzijds een aantal basistoepassingen waarbij volgens een bepaalde frequentie (per trimester, per semester, per jaar,…) een aantal vaste statistieken worden berekend, en anderzijds tal van ad-hoctoepassingen op vraag van de onderzoekers. De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid beheert het datawarehouse arbeidsmarkt, met geïntegreerde informatie over de (evolutie van de) Belgische arbeidsmarkt door informatie m.b.t. werkgelegenheid, werkloosheid en sociale uitkeringen met elkaar te combineren.

4.12.

DE ONMIDDELLIJKE AANGIFTE VAN TEWERKSTELLING (DIMONA) Het bestaan van een arbeidsrelatie is een fundamenteel gegeven voor de sociale zekerheid. De invoering van de DIMONA-aangifte in 1999 heeft tot doel om het begin en het einde van een arbeidsrelatie onmiddellijk te laten kennen aan de actoren in de sociale sector. De aangifte, die door de werkgever elektronisch moet worden verricht, maakt het mogelijk om de relatie tussen een werkgever en een werknemer zeer snel te identificeren, wat de elektronische afhandeling van latere aangiften bevordert. Doordat de op deze wijze aangegeven informatie onmiddellijk beschikbaar is in een gegevensbank bij de RSZ, die interactief kan worden geraadpleegd door alle actoren in de sociale sector die hieraan behoefte hebben (zelfs door sociale-inspectiediensten m.b.v. een draagbare pc en een gsm), wordt de werkgever ontlast van het specifiek bijhouden van de arbeidsrelatie in aparte documenten. Zo kunnen met name het personeelsregister, het speciaal personeelsregister, het individueel document alsmede de nihil-aangifte aan de RSZ stapsgewijze worden afgeschaft. De vermelding van de hoedanigheid van student in de DIMONA-aangifte stelt daarenboven een einde aan de vroegere praktijk waarbij de werkgever verplicht was om de papieren studentencontracten op te sturen naar de Inspectie van de Sociale Wetten. Van zodra een DIMONA-aangifte bij de RSZ toekomt, wordt deze opgenomen in het elektronisch personeelsbestand van de werkgever bij de RSZ. Dit personeelsbestand kan door de werkgever on line geraadpleegd worden via het portaal van de sociale

163

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 164


zekerheid (zie punt 4.13.). Omdat een werkgever enkel gemachtigd is om gegevens te raadplegen over werknemers waarmee hij een arbeidsrelatie heeft, is de DIMONAaangifte een basisbestanddeel van de toegangssleutel voor de werkgevers tot het netwerk van de sociale zekerheid.

4.13.

EEN GEINTEGREERDE PORTAALOMGEVING GEBASEERD OP EEN GEBRUIKERSLOGICA Op http://www.socialsecurity.be vindt elke internetgebruiker het portaal van de sociale zekerheid. Daarop zijn geïntegreerde diensten beschikbaar voor verschillende doelgroepen (sociaal verzekerden, werkgevers, bepaalde soorten beroepsbeoefenaars,...) volgens evenementen die zich voordoen in het leven van de gebruikers (aanwerving, tewerkstelling, pensionering,...). Het portaal is altijd en overal beschikbaar en brengt de sociale zekerheid tot op de werkplek en tot in de huiskamer, zodat reisduur en wachttijden worden vermeden. De gebruikers kunnen rechtstreeks elektronisch in contact treden met de instellingen van sociale zekerheid, met real-timefeedback. Geleidelijk aan wordt op het portaal geëvolueerd naar een gepersonaliseerde dienstverlening voor elke individuele gebruiker. Daarbij wordt rekening gehouden met de eigenheden van iedere gebruiker, hetzij op basis van een profiel dat de gebruiker zelf meedeelt, hetzij op basis van een analyse van zijn situatie in de sociale zekerheid. De gepersonaliseerde dienstverlening houdt onder meer in dat enkel relevante informatie en transacties aangeboden worden, met een “look and feel” en interface aangepast aan de wensen van de gebruiker en een gepersonaliseerde ondersteuning (bv. contextuele hulp, eigen taal, aangepaste woordenschat, on-linesimulaties,…). Een eerste stap in de richting van een gepersonaliseerde dienstverlening is de beschikbaarheid van een persoonlijke pagina voor elke werkgever. Op het portaal zijn op een geïntegreerde wijze zowel informatie als transacties beschikbaar, evenals links naar de websites van de onderscheiden instellingen van sociale zekerheid. De transacties kunnen worden uitgevoerd op het portaal, maar ook van toepassing tot toepassing (bv. de rechtstreekse gegevensuitwisseling tussen de software van de personeelsadministratie van een onderneming en de informatiesystemen van de instellingen van sociale zekerheid), waardoor onnodige en foutgevoelige manuele herinvoer van informatie wordt vermeden. Voor de implementatie van de transacties van toepassing tot toepassing zijn over de transacties heen gestandaardiseerde instructies, glossaria, XML-schema’s en testscenario’s beschikbaar op het portaal. Op het portaal worden gemeenschappelijke basisdiensten aangeboden, zoals single sign on, elektronische ontvangstmeldingen en notificaties,... De noodzakelijke procedures voor een degelijk gebruikersbeheer werden geïmplementeerd, zowel voor burgers als voor ondernemingen. De authentisering van de gebruikers geschiedt aan

164

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 165


de hand van een gebruikersnummer, een password en een token (zijnde een kaartje dat aan de gebruiker wordt opgestuurd en dat 24 niet-memoriseerbare letterreeksen bevat, waarvan er bij elke log-in op het portaal willekeurig één wordt opgevraagd). In de toekomst zal de authentisering geschieden aan de hand van het daartoe bestemde elektronische certificaat op de elektronische identiteitskaart. In iedere onderneming werd een lokale beheerder aangesteld, die bepaalt welke medewerkers van de onderneming welke transacties mogen verrichten namens de onderneming. Inmiddels kunnen ondernemingen of hun vertegenwoordigers, zoals de sociale secretariaten, via het portaal 25 elektronische transacties uitvoeren: - de DIMONA-aangifte; - de RSZ-kwartaalaangifte; - de elektronische verbetering van de RSZ-kwartaalaangifte; - de raadpleging van het eigen personeelsbestand; - de raadpleging van het werkgeversrepertorium; - de geïntegreerde elektronische melding van een bouwwerf; - de raadpleging van de inhoudingsverplichting in de bouwsector; - de aanvraag tot detachering van een werknemer naar het buitenland (Gotot); - de voorafgaande mededeling van tijdelijke werkloosheid en het validatieboek (2 transacties); - de raadpleging van het vakantiebestand; - de aangifte van een arbeidsongeval en het maandelijks rapport (2 transacties); - de aangifte van een werkhervatting na een arbeidsongeval; - de jaarlijkse aangifte van tijdelijke werkloosheid; - de maandelijkse aangifte van de uren tijdelijke werkloosheid; - de aangifte van de aanvang van deeltijdse arbeid met behoud van rechten in de werkloosheidsregeling; - de maandelijkse aangifte van deeltijdse arbeid voor de berekening van de inkomensgarantie-uitkering (sector werkloosheid); - de maandelijkse aangifte van arbeid als werknemer tewerkgesteld in een beschermde werkplaats (sector werkloosheid); - de maandelijkse aangifte van arbeid in het kader van een activeringsprogramma (sector werkloosheid); - de aangifte voor het vaststellen van het recht op jeugdvakantie (sector werkloosheid); - de maandelijkse aangifte van de uren jeugdvakantie (sector werkloosheid); - de gemachtigde aanvraag van verwijdering van een zwangere werkneemster (sector beroepsziekten). Op korte termijn wordt ten behoeve van de burgers op het portaal van de sociale zekerheid voorzien in 2 transacties. Een eerste transactie noemt Self-pen en laat de burgers toe gepersonaliseerde informatie aan te vragen m.b.t. hun pensioen. Een

165

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 166


tweede transactie wordt voorzien door het Fonds voor Sluiting van Ondernemingen. Hierin zullen de gedupeerden van een sluiting de voortgang van de stand van hun dossier kunnen raadplegen. In totaal zijn voor de burgers een 40-tal transacties gedefinieerd die de volgende jaren zullen worden geïmplementeerd.

4.14.

EEN CONTACT CENTER VAN DE SOCIALE ZEKERHEID Naast het portaal is ook een contact center van de sociale zekerheid, Eranova genaamd, uitgebouwd waarop werkgevers 24 uur per dag, 7 dagen per week terecht kunnen met vragen over de elektronische gegevensuitwisseling met de instellingen van sociale zekerheid. Dit contact center is bereikbaar via telefoon, mail of fax. Het wordt ondersteund door een customer relation management tool waarin alle contacten worden bewaard. De personen die het contact center bemannen, hebben daardoor bij elk contact een overzicht van alle vroegere contacten die hebben plaatsgevonden met de betrokken werkgever, met een aanduiding van de gestelde vragen, de gegeven antwoorden en dergelijke meer. Voor de meest gestelde vragen bevat de customer relation management tool scripts, die de personen die het contact center bemannen, ondersteunen bij het beantwoorden van de gestelde vragen. De meest gestelde vragen en de antwoorden erop worden overigens gepubliceerd op het portaal van de sociale zekerheid zodat de werkgevers zichzelf kunnen behelpen. Het contact center kan zowat 80% van de gestelde vragen zelf afhandelen. Voor de andere vragen zijn strikte termijnen vastgelegd waarbinnen de gestelde vragen door specialisten moeten worden beantwoord. Boordtabellen over de aard en de frequentie van de gestelde vragen worden gebruikt als middel voor permanente verbetering van de dienstverlening en informatieverstrekking. In de toekomst zal de dienstverlening van het contact center worden uitgebreid naar de sociaal verzekerden toe.

5.

DE BELANGRIJKSTE UITDAGINGEN

5.1.

DE AANSLUITING OP HET NETWERK VAN NIEUWE ACTOREN IN DE SOCIALE SECTOR EN VAN NIEUWE GEGEVENSBANKEN, EN DE ONTWIKKELING VAN NIEUWE ELEKTRONISCHE GEGEVENSSTROMEN De Kruispuntbank beoogt de integratie van steeds meer actoren in de sociale sector in het dienstverleningsnetwerk. Tegen eind 2004 moeten alle OCMW’s zijn aangesloten. Om deze doelstelling te bereiken, hebben de Kruispuntbank en de FOD Sociale Zekerheid een actieplan uitgewerkt, met een sensibiliseringscampagne naar de OCMW’s toe. De fondsen voor bestaanszekerheid, de aanvullende pensioenfondsen (de zgn. tweede pensioenpijler), de instellingen van de Gemeenschappen en de Gewesten belast met sociale taken, de provincies of de gemeenten, de zorgverle-

166

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 167


ners, de ondernemingsloketten en de privé-ondernemingen die diensten van algemeen nut aanbieden (vb. elektriciteits- en gasdistributiemaatschappijen), en daartoe informatie over het sociaal statuut van sommige van hun klanten nodig hebben, vormen de andere prioritaire doelgroepen voor de uitbreiding van het netwerk. Naarmate nieuwe gegevensbanken binnen of buiten de sociale zekerheid worden opgebouwd, die nuttig zijn voor de actoren in de sociale sector, worden deze ingeschakeld in het netwerk. Voorbeelden van gegevensbanken die op dit ogenblik of binnenkort in het netwerk worden ingeschakeld, zijn het repertorium van de gezinsbijslagen van de RKW, de loon- en arbeidstijdgegevensbank van de RSZPPO en het centrale repertorium van de zelfstandigen van het RSVZ. Ook kunnen nog steeds papieren attesten worden vervangen door rechtstreekse elektronische gegevensstromen tussen actoren in de sociale sector. Telkens als de betrokken gegevensleveranciers en -bestemmelingen daartoe technisch klaar zijn, worden deze attesten vervangen door aangepaste elektronische gegevensstromen. De sociaal verzekerden zullen daardoor steeds minder geconfronteerd worden met dergelijke papieren attesten.

5.2.

HET BEVORDEREN VAN ELEKTRONISCH GEGEVENSVERKEER TUSSEN SOCIAAL VERZEKERDEN EN ONDERNEMINGEN ENERZIJDS EN ACTOREN IN DE SOCIALE SECTOR ANDERZIJDS Een belangrijke nieuwe opportuniteit is de groeiende mogelijkheid tot elektronisch gegevensverkeer tussen individuele sociaal verzekerden en hun werkgevers enerzijds en de actoren in de sociale sector anderzijds. De voorwaarden hiertoe zijn meer dan ooit aanwezig. De internettechnologie is aan een lage kost en op een zeer gebruiksvriendelijke wijze beschikbaar voor de eindgebruiker. Een eerste reeks toepassingen van dergelijke interactieve elektronische gegevensuitwisseling tussen de werkgevers en de instellingen van sociale zekerheid werd reeds opgesomd in punt 4.13. Geleidelijk aan zullen alle administratieve formaliteiten voor sociaal verzekerden of hun werkgevers, die ondanks de hoger beschreven elektronische gegevensuitwisselingen nog noodgedwongen zullen moeten worden verricht, langs elektronische weg kunnen geschieden. Sociaal verzekerden zullen langs dezelfde elektronische weg basisinformatie kunnen bekomen over de stand van hun dossiers. Ook werkgevers zullen over personen die hun sociale identiteitskaart ter beschikking hebben gesteld minimale, niet-privacygevoelige informatie elektronisch kunnen opvragen bij de instellingen van sociale zekerheid i.p.v. deze te moeten opvragen via papier of telefoon. Zo zal een werkgever die een persoon wenst aan te werven, bijvoorbeeld elektronisch te weten kunnen komen op welke bijdrageverminderingen de aanwerving een recht opent. 167

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 168


Tal van bijkomende transacties, waaronder de stapsgewijze invoering van de elektronische aangiften van sociale risico’s, zullen in de loop van de komende jaren worden geïmplementeerd. Tevens voorziet de Kruispuntbank tegen eind 2004 in de openstelling van haar verwijzingsrepertorium als basisdienst in de portaalomgeving.

5.3.

DE UITBOUW VAN NIEUWE SOORTEN DIENSTEN De inzet van nieuwe technologieën biedt tevens enorme perspectieven voor de uitbouw van nieuwsoortige diensten. Hierbij wordt gedacht aan de systematische automatische toekenning van rechten door een vlotte elektronische gegevensuitwisseling tussen tal van instanties en zelfs het actief zoeken naar de non-take-up van rechten via datawarehousingtechnieken. Nu krijgen de werklozen en personen in arbeidsongeschiktheid reeds automatisch hun pensioen op de vereiste leeftijd zonder een aanvraag te moeten indienen via de gemeente. Of krijgen bepaalde sociaal zwakkere categorieën (leefloontrekkers, personen met een handicap, enz.) automatisch verminderingen op bijdragen, heffingen of belastingen, een sociaal telefoontarief of een gratis abonnement voor het openbaar vervoer zonder dat ze hiertoe een attest moeten afleveren. In de Kruispuntbankwet werd een bepaling opgenomen die alle instanties die aanvullende rechten toekennen op basis van het sociaal statuut (zoals Belgacom, Electrabel,...) verplicht om de informatie over het statuut bij de Kruispuntbank op te vragen i.p.v. bij de sociaal verzekerden zelf. Dankzij deze dienstverlening wordt vermeden dat burgers in het algemeen en mensen in een precaire situatie in het bijzonder, door gebrek aan informatie, hun rechten niet opnemen. Zij krijgen het voordeel zonder administratieve verrichtingen. Een ander voorbeeld van een nieuwe dienst is het uitbouwen van gepersonaliseerde simulatieomgevingen voor bijvoorbeeld personen die overwegen op vervroegd pensioen te gaan en daarvan de financiële consequenties wensen te kennen. Dankzij nieuwe technologieën zoals portaalomgevingen met customer relation management tools, kan de dienstverlening ook veel meer worden gepersonaliseerd: een gepensioneerde heeft totaal andere behoeften dan een gespecialiseerde medewerker van een ziekenfonds. In eerste instantie wordt gereageerd op acties van gebruikers, maar op termijn kunnen sociaal verzekerden zelfs automatisch op de hoogte worden gebracht van mogelijke rechten of werkgevers van mogelijke bijdrageverminderingen, in functie van hun specifieke situatie. Burgers en werkgevers kunnen hun eigen dossiers opvolgen. Op die manier kan de openbaarheid van bestuur aanzienlijk verhoogd worden. Het contact center kan uitgroeien tot een uniek contactpunt voor werkgevers en sociaal verzekerden voor informatie en begeleiding m.b.t. de hele sociale zekerheid.

168

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 169


De Kruispuntbank heeft aan de federale Regering ook voorgesteld om te evolueren naar een vooringevulde belastingsaangifte van de natuurlijke personen. Concreet zouden de belastingsaangiften gedeeltelijk worden ingevuld op basis van de gegevens beschikbaar in het netwerk van de sociale sector alvorens ze naar de belastingplichtigen zouden worden opgestuurd. Hiermee zou een volgende belangrijke stap worden gezet naar een administratieve vereenvoudiging. De werkgevers zouden immers worden ontlast van de overmaking van de inkomstenfiches van hun werknemers aan de fiscus en de belastingplichtigen zouden de gegevens voorkomend op de inkomstenfiches afkomstig van hun werkgevers of van de instellingen van sociale zekerheid niet meer moeten overschrijven of –tikken op hun belastingaangiften. En de FOD Financiën zou de aangegeven gegevens niet meer moeten vergelijken met deze voorkomend op de inkomstenfiches overgemaakt door de werkgevers en de instellingen van sociale zekerheid. Bij de inzet van de nieuwe technologieën wordt vanzelfsprekend permanent aandacht besteed aan de veiligheidsaspecten en het vermijden van onrechtmatige inbreuken op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Diensten kunnen alleen maar gebruikt worden en gegevens alleen maar geraadpleegd en verbeterd door instanties die daartoe gemachtigd zijn door een onafhankelijk, door het Parlement benoemd sectoraal comité van de sociale zekerheid. Er wordt strikte zorg voor gedragen dat gegevens tijdens hun transport over netwerken niet gewijzigd worden of door onbevoegden worden gelezen.

5.4.

DE E-WORKSPACE De Kruispuntbank werkt ook aan de uitbouw van een e-workspace. Een e-workspace is een gedeelde werkomgeving op internet die verschillende functionaliteiten aanbiedt zoals een ondersteuning van het documenten kennisbeheer, een ondersteuning van de workflow, een ondersteuning van het projecten programmabeheer, een ondersteuning van e-learning. De bedoeling is om op die manier de efficiëntie van de organisatie en van de arbeidsprocessen te verhogen. In een eerste fase bestaat de doelgroep van de e-workspace uit het personeel en de beheerders van de instellingen van sociale zekerheid, het personeel en de beleidsraad van de FOD Sociale Zekerheid en de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg, het personeel en de beheerders van de vzw SmalS-MvM alsook het personeel van de klanten en informatieleveranciers van de Kruispuntbank die betrokken zijn bij de programma’s en projecten die zij coördineert. De gemachtigde personen zullen via een webbrowser op elk moment en om het even waar rechtstreeks toegang kunnen krijgen tot de e-workspace. De toegang zal ook kunnen gebeuren door middel van toepassingen die door de instellingen van de doelgroep gebruikt worden op basis van een verbinding van toepassing tot toepassing of op basis van open standaarden zoals XML. 169

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 170


5.5.

SAMENWERKING MET BELEIDSVOERDERS EN ANDERE OVERHEIDSDIENSTEN BEVOEGD VOOR E-GOVERNMENT Op de meeste overheidsniveaus zijn de laatste jaren ministers of staatssecretarissen aangesteld die bevoegd zijn voor e-government, en zijn overheidsdiensten belast met de coördinatie van de e-governmentinitiatieven. Daarenboven is tussen de Belgische Staat en de Gemeenschappen en Gewesten een samenwerkingsakkoord inzake e-government afgesloten. Deze evolutie houdt voor de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid een aantal opportuniteiten en uitdagingen in. Vooreerst kan de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid door de terbeschikkingstelling van haar know-how en ervaring inzake e-government bijdragen tot het bereiken van een effectievere en efficiëntere overheid en vermindering van de administratieve lasten in het algemeen. Verder kunnen bepaalde basisdiensten, zoals bijvoorbeeld portalen en diensten voor gebruikersbeheer, gemeenschappelijk worden uitgebouwd tussen de verschillende overheidsniveaus en de sociale sector; dit vermindert de totale kost van deze diensten en verhoogt de multifunctionaliteit ervan voor de burgers en de ondernemingen. Ten slotte biedt de mogelijkheid tot veilige verbinding van het netwerk van de sociale zekerheid met netwerken voor elektronische gegevensuitwisseling die worden uitgebouwd op de verschillende overheidsniveaus, enorme perspectieven voor nieuwe initiatieven inzake administratieve vereenvoudiging. Voor meer suggesties in dat verband wordt verwezen naar de paper die kan worden gedownload op de website van Frank Robben (http://www.law.kuleuven.ac.be/icri/frobben), trefwoord Publicaties, met als titel “E-government: the approach of the Belgian federal administration”.

5.6.

PERMANENTE AANDACHT VOOR HET VERMIJDEN VAN NADELEN VOOR DE SOCIAAL VERZEKERDE BIJ DE INFORMATISERING VAN DE SOCIALE ZEKERHEID De eerlijkheid gebiedt ons niet alleen de voordelen te beschrijven die voor de sociaal verzekerden voortvloeien uit een gecoördineerd elektronisch informatiebeheer binnen de sociale zekerheid. Indien geen gepaste maatregelen worden getroffen, kan dergelijk elektronisch informatiebeheer ook leiden tot een aantal nadelen. Het is dan ook de verantwoordelijkheid van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid en de actoren in de sociale sector om deze nadelen te vermijden. Een eerste risico betreft uiteraard onrechtmatige inbreuken op de persoonlijke levenssfeer van de sociaal verzekerden. De structurele, organisatorische en technische veiligheidsmaatregelen die binnen de sociale zekerheid zijn getroffen om dit te vermijden, staan uitvoerig beschreven op de website van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. Belangrijk is evenwel dat door alle instellingen van sociale zekerheid permanente aandacht wordt besteed aan deze maatregelen, en er in het bijzonder voor wordt gezorgd dat elke medewerker slechts toegang heeft tot die informatie die hij nodig heeft voor de uitvoering van de hem toegemeten taken, en informatie niet langer wordt bijgehouden dan nodig.

170

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 171


Daarnaast moet ook vermeden worden dat het hele systeem voor de sociaal verzekerden intransparant wordt. Doordat informatie tussen de instellingen van sociale zekerheid elektronisch wordt uitgewisseld, en dus steeds minder bij de sociaal verzekerden of hun werkgevers wordt betrokken, verminderen uiteraard ook de controlemomenten van de sociaal verzekerden op de juistheid van de verwerkte informatie. Daarom is het van groot belang dat de instellingen van sociale zekerheid bijzondere aandacht besteden aan de uitvoering van de informatie- en motiveringsplicht die in een aantal reglementeringen is voorzien wanneer beslissingen worden genomen op basis van de in het netwerk beschikbare gegevens. Daarbij moet aan de sociaal verzekerden niet enkel een inzicht worden verstrekt in de feitelijke gegevens en de regelgeving waarop men zich heeft gebaseerd bij het nemen van de beslissingen, maar idealiter ook in de bronnen waar men de gegevens heeft betrokken. Zo niet dreigt de sociaal verzekerde helemaal niet meer te weten tot wie hij zich moeten richten om bepaalde foute informatie te verbeteren. __________

171

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 172


LIJST VAN DE GEBRUIKTE AFKORTINGEN -

DIMONA: Déclaration Immédiate à l’Emploi — Onmiddellijke Aangifte van Tewerkstelling DOSZ: Dienst voor Overzeese Sociale Zekerheid (OISZ) FAO: Fonds voor Arbeidsongevallen (OISZ) FBZ: Fonds voor Beroepsziekten (OISZ) FEDICT: Federale overheidsdienst Informatie- en Communicatietechnologie (FOD) FOD: Federale Overheidsdienst INSZ: Identificatienummer Sociale Zekerheid KSZ: Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid (OISZ) LATG: Loon- en ArbeidsTijdGegevensbank NIC: Nationaal Intermutualistisch College OCMW: Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn OISZ: Openbare Instelling(en) van Sociale Zekerheid RIZIV: RijksInstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering (OISZ) RJV: Rijksdienst voor Jaarlijkse Vakantie (OISZ) RKW: Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers (OISZ) RSVZ: Rijksinstituut voor de Sociale Verzekeringen van Zelfstandigen (OISZ) RSZ: Rijksdienst voor Sociale Zekerheid (OISZ) RSZPPO: Rijksdienst voor Sociale Zekerheid van de Provinciale en Plaatselijke Overheidsdiensten (OISZ) RVA: Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (OISZ) RVP: Rijksdienst voor Pensioenen (OISZ) vzw Smals-MvM: vzw beheerd door openbare instellingen van sociale zekerheid, belast met ondersteuning van haar leden inzake ICT SAM (-kaart): Secure Access Method SIS (-kaart): Sociaal IdentificatieSysteem UML: Unified Modeling Language XML: Extensible Markup Language

NUTTIGE WEBSITES Website Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid: http://www.ksz.fgov.be Portaal van de sociale zekerheid: http://www.socialsecurity.be Website Frank Robben: http://www.law.kuleuven.ac.be/icri/frobben

172

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 173


INHOUDSTAFEL DE KRUISPUNTBANK VAN DE SOCIALE ZEKERHEID ANNO 2004 1. INLEIDING

145

2. DE MISSIE EN DE STRATEGIE VAN DE KRUISPUNTBANK VAN DE SOCIALE ZEKERHEID

146

3. DE BASISPRINCIPES INZAKE DE OMGANG MET INFORMATIE ALS STRATEGISCH PRODUCTIEMIDDEL

147

3.1. MODELLERING VAN INFORMATIE . . . . . . . . . . . 3.2. EENMALIGE INZAMELING EN HERGEBRUIK VAN INFORMATIE 3.3. BEHEER VAN INFORMATIE . . . . . . . . . . . . . . 3.4. ELEKTRONISCHE UITWISSELING VAN INFORMATIE. . . . . 3.5. INFORMATIEBEVEILIGING . . . . . . . . . . . . . .

147 148 148 149 150

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

4. DE VOORNAAMSTE VERWEZENLIJKINGEN

150

4.1. EEN NETWERK VOOR GEGEVENSUITWISSELING. . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. HET VERWIJZINGSREPERTORIUM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. HET GEBRUIK VAN UNIEKE IDENTIFICATIESLEUTELS . . . . . . . . . . . . . . 4.4. DE TOEGANG TOT HET RIJKSREGISTER EN DE KSZ-REGISTERS . . . . . . . . . . 4.5. DE GEAUTOMATISEERDE INZAMELING EN OPSLAG VAN LOON- EN ARBEIDSTIJDGEGEVENS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6. HET WERKGEVERSREPERTORIUM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.7. DE HERZIENING VAN HET PENSIOENKADASTER. . . . . . . . . . . . . . . . 4.8. DE AUTOMATISERING VAN DE BIJDRAGEBONS . . . . . . . . . . . . . . . . 4.9. DE ELEKTRONISCHE UITWISSELING VAN ATTESTEN M.B.T. DE SOCIALEZEKERHEIDSRECHTELIJKE TOESTAND . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.10. DE SOCIALE IDENTITEITSKAART OF SIS-KAART . . . . . . . . . . . . . . . . 4.11. GEINTEGREERDE STATISTIEKEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.12. DE ONMIDDELLIJKE AANGIFTE VAN TEWERKSTELLING (DIMONA) . . . . . . . . 4.13. EEN GEINTEGREERDE PORTAALOMGEVING GEBASEERD OP EEN GEBRUIKERSLOGICA 4.14. EEN CONTACT CENTER VAN DE SOCIALE ZEKERHEID . . . . . . . . . . . . .

151 152 152 153

5. DE BELANGRIJKSTE UITDAGINGEN

166

5.1. DE AANSLUITING OP HET NETWERK VAN NIEUWE ACTOREN IN DE SOCIALE SECTOR EN VAN NIEUWE GEGEVENSBANKEN, EN DE ONTWIKKELING VAN NIEUWE ELEKTRONISCHE GEGEVENSSTROMEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

166

154 156 156 157 158 160 163 163 164 166

173

ROBBEN-NED.qxd

1/06/04

15:42

Pagina 174


5.2. HET BEVORDEREN VAN ELEKTRONISCH GEGEVENSVERKEER TUSSEN SOCIAAL VERZEKERDEN EN ONDERNEMINGEN ENERZIJDS EN ACTOREN IN DE SOCIALE SECTOR ANDERZIJDS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. DE UITBOUW VAN NIEUWE SOORTEN DIENSTEN . . . . . . . . . . . . . . 5.4. DE E-WORKSPACE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5. SAMENWERKING MET BELEIDSVOERDERS EN ANDERE OVERHEIDSDIENSTEN BEVOEGD VOOR E-GOVERNMENT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6. PERMANENTE AANDACHT VOOR HET VERMIJDEN VAN NADELEN VOOR DE SOCIAAL VERZEKERDE BIJ DE INFORMATISERING VAN DE SOCIALE ZEKERHEID . . . . . . .

174

167 168 169 170 170

LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN

172

NUTTIGE WEBSITES

172

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 1

EINDVERHANDELINGEN UNIVERSITEITSSTUDENTEN PASSEND WERK VERSUS ACTIEVE WELVAARTSSTAAT: ANALYSE VAN DE REGELGEVING EN DE RECHTSPRAAK 1970-2003

177

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 177

PASSEND WERK VERSUS ACTIEVE WELVAARTSSTAAT: ANALYSE VAN DE REGELGEVING EN DE RECHTSPRAAK 1970-2003 DOOR

KATIA DE LOOSE

INLEIDING De “actieve welvaartsstaat” is momenteel een centraal begrip in alle debatten. Nu werkgelegenheid een absolute prioriteit is, wordt het vaak voorgesteld als een van de grootste vernieuwingen van onze eeuw. Het wordt eveneens beschouwd als het beste antwoord op de massale werkloosheid die onze maatschappij kenmerkt, het financiële evenwicht ervan in gevaar brengt en derhalve te voorschijn komt als een complete herdefiniëring van het naoorlogse sociale pact. Dit nieuwe sociale beleid is, zo lijkt het, het antwoord op alle sociale mutaties die onze samenleving momenteel ondergaat. We zijn immers getuige van de verslechtering van de verhouding tussen actieven en inactieven, van de vergrijzing van de bevolking, het lage geboortecijfer, het feit dat de jongeren pas laat hun intrede doen op de arbeidsmarkt omdat hun studies langer duren en aan de andere kant verlaten oudere werknemers de markt vroegtijdig, via mechanismen van brugpensioenen. De afhankelijkheidsgraad is momenteel gedaald tot één werkende voor één uitkeringstrekker. Andere kenmerkende fenomenen zijn: de vervrouwelijking van de markt, de toename van de atypische statuten, een grotere individualisering van de socialezekerheidsprestaties, de kentering van de gezinsstructuren, de mondialisering en de internationalisering. Dit zijn enkele gebeurtenissen die onze vorige regering, de Regenboogregering, ertoe hebben aangezet om concreet van start te gaan met de activering van de sociale bijdragen en de activering van de categorie nietwerkenden van onze gemeenschap. De actieve welvaartsstaat wordt vaak voorgesteld als het wondermiddel voor alle kwalen van het einde van de eeuw, die het behoud van de rijkdommen van ons land en ons socialebeschermingssysteem in gevaar brengen. Ook al wordt de nood aan een actieve welvaartsstaat niet betwist, we kunnen toch met recht vrezen dat, met tewerkstelling tegen elke prijs als doelstelling, een aantal voorrechten uiteindelijk

177

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 178


zullen verdwijnen. Omdat er wordt gewerkt met Europese gekwantificeerde doelstellingen (1), lijkt het ons gerechtvaardigd om bang te zijn dat het fout loopt en er een samenleving ontstaat die slechts dit motto kent: werk, werk en nog eens werk. Een samenleving die zich steeds minder om de kwaliteit van het aangeboden werk of om de passende aard ervan bekommert. Ons werk bestaat uit twee delen. In het eerste deel maken we een bondige analyse van het eigenlijke begrip “actieve welvaartsstaat”; in het tweede deel van ons werk leggen we de klemtoon op de studie van het juridische begrip “passend werk”. We maken in dat deel een gedetailleerde analyse van de dynamiek van dit begrip, zowel op het vlak van de regelgeving als dat van de rechtspraak. Vervolgens pogen we om de verschillende ontwikkelingen te ontleden die dit begrip in de loop van de voorbije jaren — gekenmerkt door de overgang van een verzorgingsstaat naar een actieve welvaartsstaat — heeft ondergaan. Twee hypothesen doorkruisen deze analyse. Bij de eerste hypothese onderzoeken we het juridische begrip “passend werk” en we gaan meer bepaald na of het begrip geen wijzigingen heeft ondergaan, hetzij op het niveau van de werkloosheidsreglementering, hetzij op het niveau van de rechtspraak. Op die manier willen we met enige precisie bepalen hoe groot het risico is dat elk werk, uit naam van de actieve welvaartsstaat, alleen omdat het werk is, als passend zou worden beschouwd. Een tweede hypothese schetst de mogelijkheid van een uitbreiding van de opvatting van werk ten gunste van een zogenaamde samenleving met volwaardige participatie. We sluiten deze studie af met een voorstel voor een alternatief activeringsbeleid, een nieuwe benadering die we afleiden uit de lering van de capabiliteitstheorie van Amartya Sen. Aangezien dit artikel slechts de grote lijnen van een universiteitseindwerk (2) schetst, kunnen we onmogelijk dieper ingaan op alle punten die in het oorspronkelijke werk werden aangekaart. We beperken ons dan ook tot een beknopte analyse van het begrip “actieve welvaartsstaat” en brengen verslag uit van de verschillende lessen die we halen uit de analyse van de regelgeving en de rechtspraak inzake het juridische begrip “passend werk” tijdens de voorbije dertig jaar, periode die wordt gekenmerkt door een politieke wil om de bevolking actiever te maken.

(1) In 2000 werd tijdens de top van Lissabon voor de werkgelegenheidspercentages een streefcijfer vastgelegd. Dit moet tegen 2010 70% van de totale actieve bevolking bedragen, G. Matagne, De l’Etat social actif à la politique belge de l’emploi, CH. CRISP, nr. 1737-1738, 2001, p. 36. (2) Zie website: http://www.socialezekerheid.fgov.be/bib/index.htm

178

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 179

PASSEND WERK VERSUS ACTIEVE WELVAARTSSTAAT: ANALYSE VAN DE REGELGEVING EN DE RECHTSPRAAK 1970-2003

1.

DE ACTIEVE WELVAARTSSTAAT Op het einde van de Tweede Wereldoorlog concretiseert België door toedoen van de beroemde besluitwet (3) een socialezekerheidsstelsel dat aan het gezamenlijke beheer van de sociale partners wordt toevertrouwd. Vanaf dat ogenblik tot het midden van de jaren zeventig leefde België onder het regime van de zogenaamde verzorgingsstaat. In de jaren zeventig en meer bepaald na de oliecrisis van 1973, komt daar verandering in. Het financiële evenwicht van de sociale zekerheid wordt ernstig en blijvend verstoord, de kloof tussen werkenden en niet-werkenden wordt elke dag groter, ondanks de intrede van de vrouwen op de arbeidsmarkt. Er worden hervormingen van de welvaartsstaat doorgevoerd die plaatsmaken voor wat men de “actieve welvaartsstaat” of “actieve verzorgingsstaat” noemt. Insgelijks bevestigt Europa, weliswaar met vertraging, dat de overgang van verzorgingsstaat naar actieve welvaartsstaat noodzakelijk is. Het begrip “sociale welvaartsstaat” ligt voortaan op ieders lippen, staat centraal in alle nationale en internationale debatten en wordt vaak voorgesteld als de grootste sociale vernieuwing van het einde van de 20e eeuw. Weliswaar is het concept verre van nieuw. Het nieuwe situeert zich eerder in het belang dat de verschillende regeringen eraan willen toekennen. In België stelt de op 13 juni 1999 uit de stembus gekomen regenboogcoalitie — in zijn regeringsverklaring voor het Parlement op 14 juli 1999 — expliciet het thema van de actieve welvaartsstaat aan de orde. De Verklaring wordt gezien als een “project dat zowel qua vorm als qua inhoud met het verleden wil breken (4)”. De verklaringen van 12 oktober 1999 en 17 oktober 2000 wijden zich aan de dringende noodzaak om het werkgelegenheidspercentage te doen toenemen (5). De activering van de uitkeringen is het middel dat werd gekozen om deze doelstelling van volledige werkgelegenheid te halen. Kortom, de expliciete referentie van de regenboogcoalitie naar de sociale welvaartsstaat kentekent op een niet te miskennen manier de breuk met ons naoorlogse sociale stelsel. We proberen nu een definitie te geven voor het eigenlijke concept “actieve welvaartsstaat”. Minister Frank Vandenbroucke omschrijft de sociale welvaartsstaat als “een ‘verstandig actieve’ staat, die streeft naar een ‘actieve samenleving’, zonder de oude ambitie van de welvaartsstaat — adequate sociale bescherming — op te geven” (6). “De verstandig actieve staat is proactief, investeert in mensen, levert maatwerk en geeft meer verantwoordelijkheid aan alle actoren. De actieve welvaartsstaat is dan ook een staat van actieve mensen, die actieve participatie van iedereen én sociale bescherming als zijn doel ziet (7)”.

(3) Besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders, B.S., 30 december 1944. (4) G. Matagne, op. cit., 2001, p. 45. (5) G. Matagne, op. cit., 2001, pp. 47-49. (6) F. Vandenbroucke, Den Uyl-lezing (De actieve welvaartsstaat), Toespraak van 13 december, www.vandenbroucke.fgov.be, 1999, p. 2. (7) F. Vandenbroucke, ibidem, p. 3.

179

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 180


Als we van deze definitie uitgaan, kunnen we de voornaamste eigenschappen van dit nieuwe sociale beleid afleiden. Ten eerste verwijst het adjectief “actief” naar de wil van de Staat om meer mensen de kans te geven om in de samenleving een actieve en nuttige rol te spelen. De activering van de sociale bijdragen houdt de omzetting in van de zogenaamde “passieve” vergoeding in een actieve of zogenaamd “positieve” tegemoetkoming op de arbeidsmarkt (8). De zogenaamde passieve beleidsinitiatieven, m.a.w. de vergoeding, staan derhalve lijnrecht tegenover de actieve beleidsvormen, m.a.w. de opslorpingsmaatregelen. Het activeringsbeleid wordt ontwikkeld volgens twee hoofdlijnen: ten eerste door de financiële stroom van de passieve uitgaven naar de actieve uitgaven (9) en ten tweede, door een activering van de werklozen. Wat de activering van de werklozen betreft, combineren de lidstaten stimulerende en sanctionerende maatregelen. Deze werkelijkheid wordt vaak door de volgende uitdrukking geïllustreerd: “Er zijn geen rechten zonder verplichtingen”. Wat vroeger een recht was dat verplichtingen inhield, is voortaan een recht dat door verplichtingen wordt voorafgegaan en bepaald. Het vervangingsinkomen was vroeger immers een recht dat verplichtingen inhield, zoals de bereidheid van de werkloze om passend werk te aanvaarden. Nu gaat de verplichting vooraf en is ze steeds vaker een voorwaarde voor toegang tot het recht op een inkomen. Het principe volgens hetwelk “er geen rechten zijn zonder verplichtingen” was nooit eerder zo expliciet (10). De toename van het aantal werkende personen in de samenleving gaat eveneens gepaard met de wil om het werk aantrekkelijker te maken, teneinde te voorkomen dat het vangnet van de sociale bescherming een ware werkvalstrik wordt en de werkloze in zijn situatie doet wegzinken door hem te ontmoedigen om actief op de arbeidsmarkt te zoeken. Men heeft het over “arbeidsvalstrik” of “werkloosheidsval” als het verschil tussen de uitkering waarop de werkloze recht heeft, en het arbeidsloon dat hem wordt aangeboden, te klein is (11). Ook de Amerikaanse versie van deze uitdrukking is bekend: “Making work pay!” (12). De Regeringsverklaring maakt gewag van deze bekommernis en schrijft een belastinghervorming voor die de arbeidsinkomens ontlast, gecombineerd met een verhoging van het minimum belastbaar inkomen, teneinde de strijd aan te binden tegen de arbeidsvalstrikken (13).

(8) M. Bodart, L’activation et les mesures d’aide à l’emploi, L’activation des allocations sociales, 2000, p. 11. (9) J. Ouziel, Les politiques actives sur le marché du travail, L’activation des allocations sociales, 2000, p. 75 en p. 78: in België zijn de actieve uitgaven gestegen van 28% in 1985 tot 35% in 1996; in de Europese Unie zijn ze van 32% tot 35% gestegen. (10) M. Alaluf, verbos, “Etat Providence actif” in Dictionnaire du prêt à penser, EVO, 2000, p. 41. (11) M. Alaluf, verbos, “Emploi précaire et chômage actif” in Dictionnaire du prêt à penser, EVO, 2000, p. 82. (12) T. Hachez, Rosetta va à Lisbonne, Etat social actif, la Revue Nouvelle, 2000. (13) G. Matagne, op. cit., 2001, pp. 45-49.

180

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 181


Verder wordt de verantwoordelijkheidszin van de leden van de samenleving ten overstaan van hun situatie steeds meer benadrukt. Zij worden aansprakelijk gesteld voor hun situatie en voor de handhaving van hun inzetbaarheid. De inzetbaarheid is een van de essentiële middelen geworden in de strijd tegen de werkloosheid en de sociale uitsluiting. De Commissie maakt van de inzetbaarheid een van de vier actiedomeinen die de voorkeur krijgen. Bovendien werd tijdens de Werkgelegenheidstop in Luxemburg de inzetbaarheid vooropgesteld als de eerste pijler van de Europese strategie in de betekenis van “inzetbaarheid op de arbeidsmarkt”, omschreven als “het vermogen om een bepaalde functie uit te oefenen” (14). Het concept inzetbaarheid wordt ook gedefinieerd als “het relatieve vermogen van een individu om werk te vinden, rekening houdende met de interactie tussen zijn persoonlijke eigenschappen en de arbeidsmarkt” (15). Een inzetbaarheidsbeleid heeft derhalve als doelstelling “het vermogen van de individuen aan te passen aan de ontwikkelingen van de markt opdat zij, als het ogenblik daar is, er zo goed mogelijk kunnen op inspelen (16)”. Niemand betwist de nood aan een actieve verzorgingsstaat. Wat daarentegen wel wordt betwist is de eenzijdige klemtoon op betaalde arbeid, op loonarbeid, die louter vanuit economisch standpunt wordt beschouwd. Loondienst wordt voorgesteld als de sociale integratiefactor bij uitstek om armoede en sociale uitsluiting te overwinnen en meer sociale cohesie teweeg te brengen (17). De vraag of de sociale welvaartsstaat er goed aan doet om al zijn hoop te laten rusten op betaalde arbeid, staat momenteel centraal in alle debatten; op deze vraag zal uiteraard ook dieper worden ingegaan in de loop van deze uiteenzetting, meer bepaald bij het onderzoek van de tweede hypothese van dit werk, die een mogelijke uitbreiding van arbeid naar de sfeer van wat men de “niet-arbeid” noemt, onderstreept. Onder “niet-arbeid” verstaat men de voor de gemeenschap sociaal nuttige activiteiten (18). Waar men naar streeft, is duidelijk: men wil de bestaande sociale beschermingen behouden en dit in een weinig gunstige economische context met een steeds zeldzamere bron: werkgelegenheid. Om een degelijke en aangepaste sociale bescherming te behouden, moet absoluut het werkgelegenheidspercentage of de arbeidsdeelname toenemen. Het nieuwe project wordt dan ook logischerwijze gekenmerkt door een nieuwe benadering, gebaseerd op een proactief beleid dat niet alleen de herverdeling van de inkomens voor zijn rekening neemt, maar ook deelneemt aan

(14) I. Chabbert en N. Kerschen, Vers un modèle européen d’assurance d’employabilité ?, L’employabilité : de la théorie à la pratique, 2001, p. 117. (15) X., Perspectives, L’employabilité : de la théorie à la pratique, 2001, p. 239. (16) P. Bollerot, Deux acteurs de l’employabilité : l’employeur et le salarié, L’employabilité: de la théorie à la pratique, 2001, p. 101. (17) B. Cantillon, De l’Etat-providence actif à l’Etat-providence pluriactif : les instruments d’une politique, Reflets et perspectives de la vie économique, deel XL, nr. 1-2, 2001, p. 197. (18) Koning Boudewijnstichting, Arbeid en niet-arbeid. Naar een volwaardige participatie, 2000, p. 15.

181

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 182


een waar sociaal beleid. En dat, met de bedoeling de mogelijkheden voor sociale participatie te doen toenemen zodat op die manier het aantal werkenden in de samenleving stijgt. Het project legt dus in hoofdzaak de klemtoon op de term “activering”. De wil van de actieve welvaartsstaat om onze sociale bescherming te behouden, is uiteraard ook de wil van iedereen en we zijn ons vanzelfsprekend allemaal bewust van de nood aan een betere toewijzing van de overheidsuitgaven. De aanpassing van de staatsinkomsten met maatregelen die de terugkeer naar de arbeidsmarkt bevorderen, eerder dan maatregelen die zich beperken tot het toekennen van uitkeringen aan werklozen (19), is gerechtvaardigd. Het wordt immers steeds dringender om de steeds zwaardere, steeds minder door de belastingplichtige gedulde budgetten zo goed mogelijk te beheren. Niemand trekt dat in twijfel. Toch kunnen we ons afvragen wat de kwaliteit zal zijn van de toekomstige tewerkstelling die aan de werkzoekenden zal worden aangeboden. Zou de onbestendigheid van deze tewerkstelling niet kunnen worden overstemd door de strenge sanctie — tijdelijke en zelfs definitieve uitsluiting van het recht op werkloosheidsuitkeringen — die aan de weigering ervan verbonden is? Zou een in die mate benadrukken van de activering niet kunnen leiden tot het ontstaan van een secundaire arbeidsmarkt, die door een nog grotere onbestendigheid wordt gekenmerkt? Deze “onzekere arbeidsmarkt kan verschillende vormen aannemen: er kan namelijk vaker een beroep worden gedaan op contracten van bepaalde duur, uitzendarbeid, ploegwerk en regelmatig nachtwerk, thuiswerk of nog, de uitbreiding van de onderaanneming”. Een door werkloosheid gekenmerkte context werkt uiteraard de proliferatie van onbestendige arbeidsplaatsen of arbeidsplaatsen met een atypisch statuut in de hand, in die zin dat de lager geschoolde werknemers ertoe worden gedwongen om in de eerste plaats dergelijke vormen van arbeidsplaatsen aan te nemen (20). Zelfs de hoogst geschoolde werknemers zijn benadeeld, omdat zij genoodzaakt zijn, veeleisende arbeidsplaatsen die een lager bekwaamheidsniveau vereisen, aan te nemen, waardoor zij de lager geschoolde werknemers aan de kant schuiven voor betrekkingen die normaal gezien met hun bekwaamheid overeenstemmen. Zo ontstaat een echte stoelendans. Het is de bekrachtiging van het principe “wie het meeste kan, kan het minste” (21). De werkgevers genieten derhalve van een groot aanbod aan kandidaten en kiezen de hoogst geschoolde, welke ook de te bekleden post is. “Alles welbeschouwd komt het er in de wedren om werk op neer dat de meest begunstigden de minst begunstigden aan de kant schuiven (22)”.

(19) B. Gazier, L’employabilité : la complexité d’une notion, L’employabilité : de la théorie à la pratique, 2001, p. 19. (20) M. Alaluf, La précarisation du marché du travail, B.F.A.R., nr. 185, 1990, p. 23. (21) D. Clerc, Condamnés au chômage ? Travail et emploi : Faux débats et vraies questions, 1999, p. 31. (22) D. Clerc, ibidem, 1999, p. 32.

182

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 183


De gevolgen van het activeringsbeleid voor de kwaliteit van het werk worden onderzocht door middel van het prisma van het begrip “passend werk”. We onderzoeken de ontwikkeling van dit begrip, evenals de ontwikkeling van de rechtspraak die ermee verband houdt en gelijkloopt met de nieuwe hoofdlijnen die door ons huidige sociale beleid worden verdedigd. Er wordt voornamelijk een analyse gemaakt van de invloed van de implementatie van een activeringsbeleid op de juridische inhoud van dit begrip. We zullen pogen om op de volgende vraag een antwoord te geven: heeft de juridische garantie om niet-passend werk te weigeren, vandaag de dag nog enige betekenis of bezwijkt ze voor het motto van onze samenleving “werk, werk en nog eens werk”?

2.

HET BEGRIP PASSEND WERK Nadat we de nieuwe sociale uitdagingen die het begrip actieve welvaartsstaat laten doorschemeren, hadden onderzocht, leek het ons interessant om even stil te blijven staan bij het begrip “passend werk” en te proberen na te gaan of dit begrip in de loop van de voorbije jaren op het vlak van regelgeving of rechtspraak niet talloze veranderingen heeft ondergaan die een nieuw activeringsbeleid van de regering tegemoet treden. Zou een arbeidsplaats niet al te gemakkelijk als passend werk kunnen worden beschouwd? Bestaat er gevaar voor dat de gekwantificeerde doelstelling de enige maatregel wordt? Teneinde op deze vragen te antwoorden onderzoeken we enerzijds de wijzigingen die aan het koninklijk besluit van 20 december 1963 betreffende arbeidsvoorziening en werkloosheid (23), door het koninklijk besluit van 25 november 1991 (24), werden aangebracht en anderzijds de evolutie in de rechtspraak betreffende dit begrip vanaf de jaren zeventig tot het jaar 2003, met een bijzondere aandacht voor de rechtspraak van de jaren negentig. Door deze dubbele benaderingswijze kunnen we het gedrag van de wetgever observeren, maar ook het gedrag van de arbeidsrechtbanken ten opzichte van de politieke ontwikkelingen en de nieuwe Europese gekwantificeerde doelstelling. Met andere woorden, zo kunnen we te weten komen of de wetgever en/of de rechter aan het ziekbed van de actieve beleidsvormen komen staan of, in tegendeel, front vormen tegen deze beleidsvormen, teneinde een gepast beschermingsniveau te behouden wat het aan de werkzoekenden aangeboden werk betreft. Als we dan de eerste hypothese hebben onderzocht, ontstaat er — volledig tegengesteld met de eerste — een tweede hypothese, die we aan een beknopt onderzoek zullen onderwerpen. In dat geval moeten we nagaan of de actieve welvaartsstaat het daarentegen niet mogelijk zou maken om het begrip gepast werk uit te breiden tot elke activiteit die voor de gemeenschap sociaal nuttig is. De wil om de arbeidsdeelname uit te breiden, zou niet alleen tot uiting komen door een inaanmerkingneming

(23) Besluit van 20 december 1963 betreffende arbeidsvoorziening en werkloosheid, B.S., 18 januari 1964. (24) Koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering, B.S., 31 december 1991.

183

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 184


van de participatie aan “werk”, maar ook de participatie aan activiteiten die zich buiten de eigenlijke werksfeer bevinden en in ruime mate bijdragen tot de sociale cohesie en de persoonlijke ontplooiing. Deze activiteiten worden gekenschetst als “niet-arbeid” (25).

2.1.

HET BEGRIP PASSEND WERK IN HET BELGISCH RECHT Artikel 44 van het Koninklijk besluit van 25 november 1991 bepaalt dat “om uitkeringen te kunnen genieten de werkloze wegens omstandigheden onafhankelijk van zijn wil zonder arbeid en zonder loon moet zijn.” Deze bepaling formuleert de algemene toekenningsvoorwaarde voor werkloosheidsuitkeringen die in ons werkloosheidsverzekeringsstelsel van toepassing is. Het bevestigt zo het basisprincipe dat eigen is aan ons verzekeringsstelsel en werd vastgelegd door artikel 7 van de besluitwet van 1944 (26), volgens dewelke alleen ongewenste werkloosheid door de werkloosheidsverzekering wordt vergoed. Het Koninklijk besluit bepaalt in artikel 51 §1 wat we moeten verstaan onder “werkloosheid wegens omstandigheden afhankelijk van de wil van de werknemer”. “De werknemer die wegens omstandigheden afhankelijk van zijn wil werkloos is of wordt, kan worden uitgesloten van het genot van de uitkeringen overeenkomstig de artikelen 52 tot 54” (27). Niettemin is de werknemer die van niet-passend werk afziet of niet-passend werk weigert, geen vrijwillige werkloze. De beoordeling van het afzien en weigeren van werk gebeurt aan de hand van de criteria voor passend werk. Deze laatste worden bepaald door de Minister, volgens artikel 51 §2. In artikel 22 en volgende van het Ministerieel besluit van 26 november 1991 (28) wordt een lijst opgesomd van beoordelingscriteria voor het passend karakter van werk. Het voegt daar nog aan toe dat “het passend karakter van een dienstbetrekking inzonderheid wordt vastgesteld op grond van de hierna vermelde criteria”, volgens artikel 22. Het Hof van cassatie (29) had reeds de regel bevestigd volgens dewelke “de criteria voor een passende dienstbetrekking beoordelingselementen vormen die bindend zijn voor de rechter voor zover de betwisting waarover moet worden geoordeeld, binnen hun beoordelingsveld valt en voor zover het de rechter derhalve vrijstond om, voor de beoordeling van de wettelijkheid van de beweegreden voor het afzien van een dienstbetrekking, andere elementen dan deze criteria te weerhouden”. Op dat punt heeft de wetgever zich dus uiteindelijk aangesloten bij de overeenstemmende rechtspraak. Het Ministerieel besluit bevestigt dus alleen maar, door zijn artikel 22, een principe dat reeds algemeen door de voorafgaande rechtspraak werd erkend. (25) Koning Boudewijnstichting, Arbeid en niet-arbeid. Naar een volwaardige participatie, 2000. (26) Besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders, B.S., 30 december 1944. (27) Koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering, B.S., 31 december 1991, art. 51 §1. (28) Ministerieel besluit van 26 november 1991 houdende de toepassingsregelen van de werkloosheidsreglementering, B.S., 25 januari 1992. (29) Cass., 30 januari 1984, J.T.T., 1986, p. 35.

184

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 185


Bij ons onderzoek zijn we begonnen met het ontwikkelen van criteria voor passend werk zoals deze door het Ministerieel besluit van 26 november 1991 werden bepaald; vervolgens hebben we de niet-reglementaire criteria onderzocht die in overweging konden worden genomen bij het onderzoek naar het passende karakter van een bepaalde dienstbetrekking. De reglementaire criteria en de niet-reglementaire criteria werden bestudeerd volgens een drievoudige classificatie: ten eerste de eigen criteria van de werknemer, vervolgens de criteria inzake het statuut van de dienstbetrekking en de gerechtvaardigde verwachtingen hieromtrent en tot slot de criteria die gebonden zijn aan een mogelijke combinatie met het privé- en gezinsleven van de werknemer. Er werden heel wat verwijzingen gemaakt naar de criteria die door het oude Ministerieel besluit van 4 juni 1964 (30) werden weerhouden, teneinde goed de veranderingen te begrijpen die onze werkloosheidsreglementering en meer bepaald het begrip “passend werk” hebben ondergaan. Dankzij deze benadering konden we de ontwikkelingen van de jurisprudentie hieromtrent, als die er al zijn, beter begrijpen. Deze jurisprudentie wordt onder elk van de onderzochte, al dan niet reglementaire criteria weergegeven, teneinde precies na te gaan of er zich tijdens de voorbije jaren een versterking van zowel de wetgeving als de arbeidsrechtbanken heeft voorgedaan ten overstaan van de verschillende criteria voor passend werk, in die zin dat de huidige dienstbetrekkingen gemakkelijker zouden worden beschouwd als zijnde passend. We volgen overigens dezelfde benadering aangaande de toepasbare sancties in geval van weigering van een passende dienstbetrekking, teneinde de strengheidsgraad na te gaan van de opgelegde sanctie bij een weigering van een passende dienstbetrekking overeenkomstig artikel 52 bis van het Koninklijk besluit van 25 november 1991 (31).

2.1.1.

De reglementaire criteria: de criteria voor passend werk volgens het Ministerieel besluit van 26 november 1991 In een eerste categorie van criteria, namelijk de eigen criteria van de werknemer, hebben we de volgende vier criteria ondergebracht, waarvan elk uiteraard voorwerp uitmaakt van een diepgaand onderzoek: de studies en het gewoonlijke beroep (artikel 23), de kunstenaars (artikel 31), het weigeren of verlaten wegens fysieke of mentale ongeschiktheid (artikel 33) en tot slot de status van gewetensbezwaarde (artikel 28). De criteria in verband met de status van de dienstbetrekking en de gerechtvaardigde verwachtingen hieromtrent vormen de tweede categorie, die vijf criteria bevat: het loon (artikel 24, 1° en 2°, artikel 26), het naleven van de wettelijke en reglementaire bepalingen door de werkgever (artikel 24, 2°), de onderwerping aan de sociale zekerheid (artikel 24, 3°), de hervatting van een andere dienstbetrekking (artikel 32, 2°), alsmede grensarbeid (artikel 30).

(30) Ministerieel besluit van 4 juni 1964 inzake werkloosheid, B.S., 6 juni 1964. (31) Koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering, B.S., 31 december 1991, art. 52 bis.

185

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 186


Onze derde categorie criteria omvat de criteria die gebonden zijn aan de mogelijke combinatie van het beroepsleven, het privé- en het gezinsleven van de arbeider en omvat: de afwezigheid van de werkplaats (artikel 25), de duur van een deeltijdse dienstbetrekking (artikel 27), de werkregeling op weekbasis (artikel 22, alinea 2), het nachtwerk (artikel 29), de gezinsoverwegingen (artikel 32, 1°) en het verzet van de ouders (artikel 32, 3°). Uit vrees om de regelgeving en de jurisprudentie die op elk van deze vijftien reglementaire criteria uit het Ministerieel besluit van 26 november 1991 (32) van toepassing zijn, maar al te veel samen te vatten, raden we u aan om kennis te nemen van de gedetailleerde analyse waaraan elk criterium in de oorspronkelijke studie werd onderworpen. Wij delen in dit artikel slechts de conclusies mee die we uit een dergelijke analyse van de reglementaire criteria voor passend werk hebben kunnen afleiden. Verschillende vaststellingen kunnen uit de analyse van de reglementaire criteria voor passend werk voortvloeien. Door de criteria in drie groepen te klasseren kunnen we interessante conclusies trekken aangaande de evolutie ervan bij de beoordeling van het begrip passend werk. De eerste vaststelling betreft de duidelijke verbetering van de eerste twee groepen van criteria, met name de eigen criteria van de werknemer en de criteria die verband houden met het statuut van de dienstbetrekking en de gerechtvaardigde verwachtingen hieromtrent. Alleen de strengheid ten overstaan van de jonge werknemers valt te betreuren. De werkloosheidsreglementering besloot in 1979 om de toepasselijkheid tussen aangeboden werk en het academische parcours en bijgevolg de individuele verlangens van de studenten die op de arbeidsmarkt komen, te verminderen. Deze maatregel kan eenvoudig worden verklaard door een toenemende wil van onze Staat om vooral in de categorie jonge werknemers het hoge werkloosheidscijfer te doen dalen. De regelgeving voor de andere criteria voor passend werk van deze eerste twee groepen werd in de loop van de tijd voortdurend verbeterd. Dit geldt op het niveau van de minimumtermijn van zes maanden bescherming die aan de werkloze wordt geboden, welke ook zijn scholingsgraad is, voor de uitwerking van een beter statuut voor kunstenaars of de toekenning van een minimumloonbedrag, teneinde te voorkomen dat het werk de arbeider verarmt en dat een dienstbetrekking als passend wordt aanvaard als ze niet aan de sociale zekerheid is onderworpen. Kortom, we kunnen onderstrepen dat de werkloosheidsreglementering van de voorbije jaren en de jurisprudentiële toepassing ervan de vereisten waaraan passend werk moet voldoen, alleen maar is blijven uitbreiden en verbeteren. Het nakomen van de eigen criteria van de werknemer, evenals van de criteria die verband houden met het statuut en de gerechtvaardigde verwachtingen van de dienstbetrekking is niet van zijn inhoud ontdaan, integendeel. (32) Ministerieel besluit van 26 november 1991 houdende de toepassingsregelen van de werkloosheidsreglementering, B.S., 25 januari 1992.

186

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 187


Vanuit het standpunt van de criteria die betrekking hebben op een verzoening tussen werk, privé-leven en gezinsleven, is de evolutie opmerkelijk. Deze evolutie drukt echter geen versterking van de regelgeving aangaande passend werk uit, maar alleen een gelijkschakeling van het regime, van toepassing op mannen en vrouwen. De evolutie van de criteria aangaande de delicate kwestie van het behoud van een gezinsleven naast het beroepsleven, heeft in zekere zin het principe van non-discriminatie geïntegreerd. Men heeft immers de uitbreiding van artikel 25, §5 tot de mannen, evenals de toepassing van een uniek afwijkingsstelsel voor nachtwerk vastgesteld. Ten opzichte van het probleem van de kinderopvang, zijn de rechtbanken eindelijk beginnen inzien dat ook het gezinshoofd een ernstige belemmering kan hebben. De wijzigingen van het toepasbare stelsel kunnen dan ook worden begrepen vanuit dezelfde wil om zowel op de mannen als op de vrouwen een gelijkaardig en niet-discriminerend stelsel toe te passen. Kortom, afgezien van de regelgeving die op jonge werknemers van toepassing is, werd het begrip ‘passend werk’ ten gunste van de werkzoekenden uitgebreid. We moeten overigens opmerken in welke mate de rechtspraak één geheel vormt met de regelgeving. Feitelijk praten ze met één en dezelfde stem. Door zo op te treden staan de wetgever en de rechter lijnrecht tegenover het huidige politieke debat. Treffend is het verschil tussen, enerzijds, degene die de wetten maakt en degene die ze toepast en, anderzijds, de ontelbare politieke debatten en de verkiezingspropaganda waarmee momenteel de invoering van een actieve welvaartsstaat gepaard gaat. Het welbekende gevaar voor afwijking van de actieve welvaartsstaat lijkt in banen geleid te zijn door de wil van de wetgever en de arbeidsrechtbanken om een zekere werkkwaliteit te behouden en niet aan te kleven aan de ideologie volgens dewelke elk werk werk is, omdat het werk is.

2.1.2.

De niet-reglementaire criteria: de criteria die niet in het Ministerieel besluit van 26 november 1991 zijn opgenomen Behalve deze niet-uitputtende lijst van reglementaire criteria zijn er nog talloze andere criteria die hetzij door de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, hetzij door de arbeidsrechtbanken in overweging kunnen worden genomen. De jurisprudentie heeft immers aanvaard dat de opsomming van de criteria voor passend werk niet uitputtend is (33) en sinds 1991 geldt hetzelfde voor het Ministerieel besluit (34). Twee categorieën van criteria voor passend werk worden weerhouden, naargelang van de auteur: de criteria die door de RVA worden weerhouden en de criteria die door de arbeidsrechtbanken worden weerhouden. De RVA weerhoudt voornamelijk: de duur van de dienstbetrekking (contract van bepaalde duur, onbepaalde duur of uitzendkrachten), de gelijkvormigheid met de beroepskwalificatie (op basis meer bepaald van de diploma’s), de aard van het arbeidscontract (gewoon of tewerkstel(33) Cass. (hfdst. 3), 30 januari 1980, J.T.T., 1986, p. 35. (34) Ministerieel besluit van 26 november 1991 houdende de toepassingsregelen van de werkloosheidsreglementering, B.S., 25 januari 1992, art. 22.

187

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 188


lingsprogramma), de religieuze, filosofische of politieke geloofsovertuiging en, tot slot, de talenkennis. Ook al is de RVA van mening dat de dienstbetrekking passend is, staat niets het feit in de weg dat er met deze elementen rekening wordt gehouden teneinde de voorziene sanctie in geval van weigering of verlaten van een passende dienstbetrekking te verlichten (35). De jurisprudentie bekrachtigt overigens ook andere criteria zoals religieuze, politieke, filosofische en ook ecologische criteria, de eenzijdige wijziging van de werkomstandigheden, taalproblemen, pesterijen, medische beweegredenen zoals tabaksrook, afwezigheid op het ogenblik van de oproep van de plaatsingsdienst, de stabiliteit van de dienstbetrekking, morele beweegredenen zoals de waardigheid van de werknemer, werkrooster, vakantie, deelname aan beroepsopleidingen, socio-culturele activiteiten,... De criteria die niet in het Ministerieel besluit van 1991 zijn opgenomen, blijven gelden wegens de recuperatie ervan door de jurisprudentie of nog door de administratieve praktijk. Zo zijn er drie criteria. Een dienstbetrekking met de verplichting ter plaatse te overnachten, zoals bepaald door het voormalige artikel 43 van het Ministerieel besluit van 4 juni 1964, maakt geen voorwerp uit van een bijzondere regelgeving. Voormalig artikel 44 betreffende het speciale gereedschap en de speciale kleding, evenals artikel 45 betreffende de moraliteit werden in ons Ministerieel besluit niet opgenomen, wegens de zeldzaamheid van de toepassing ervan. Dit gezegd zijnde, blijft de jurisprudentie omtrent deze drie materies van toepassing, zoals in de oorspronkelijke studie werd aangetoond. Een laatste criterium betreft het volgen van avondschool. De voormalige regelgeving beschouwde het volgen van avondcursussen die niet bijdragen tot het behoud of de ontwikkeling van de beroepskwalificatie of tot de ontslagbegeleiding, als een element dat niet in overweging wordt genomen als het passende karakter van een dienstbetrekking wordt beoordeeld (36). Momenteel is het volgen van avondcursussen niet opgenomen in het Ministerieel besluit van 1991; toch is de jurisprudentie de regel blijven toepassen zoals die door het voormalige artikel 46, 2° was beschreven. Dat in de regelgeving een expliciete vermelding van deze criteria ontbreekt, is echter niet zonder gevaar. Verschillende auteurs hebben gewezen op het gevaar voor willekeur en voor discriminatie van deze situatie (37). In dit verband loont het om te herinneren aan de redenen voor de wijziging van het Koninklijk besluit van 20 december 1963. Twee doelstellingen liggen ten gronde aan het Koninklijk besluit van 25 november 1991. De eerste bestaat erin om de volledige regelgeving die op de werkloosheid betrekking heeft, te codificeren en in één enkele tekst te groepe-

(35) J. Put, Praktijkboek sociale zekerheid 1999 voor de onderneming en de sociale adviseur, 1999, p. 378, Instr. RVA, 051. D. 01, p. 23. (36) Ministerieel besluit van 4 juni 1964 inzake werkloosheid, B.S., 6 juni 1964, art. 46, 2°. (37) B. Graulich en P. Palsterman, Les droits et les obligations du chômeur dans le nouveau code du chômage, 1993, p. 103; J. Van Langendonck, Het nieuwe Werkloosheidswetboek, een evaluatie, Chr.D.S, 1992, pp. 236-237; J. Put, Naar een nieuwe definitie van het begrip onvrijwillige werkloosheid?, Chr.D.S., 1992, p. 244.

188

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 189


ren en tegelijkertijd alle bepalingen uit te sluiten die voortaan onder de bevoegdheden van de Gemeenschappen en Gewesten vallen. Er moest derhalve rekening worden gehouden met de aanpassingen die door de splitsing van de RVA noodzakelijk waren. Men maakte van de gelegenheid gebruik om de regelgeving in overeenstemming te brengen met de administratieve praktijk. Er was in de loop der jaren een te groot verschil ontstaan. Dit soort van verschil wordt gevaarlijk geacht. Als het verschil tussen de regel en de praktijk te groot is, kan dat leiden tot het gevaar voor willekeur en discriminatie vanwege de diensten die zich met de werklozen bezighouden. De bescherming van de werklozen en van het passende karakter van de aangeboden dienstbetrekkingen kon derhalve zwaar op de proef worden gesteld. De vraag is uiteraard of de arbeidsrechtbanken zich hebben aangesloten bij de strengheid van de administratieve praktijk of daarentegen zijn verdergegaan met het beschermen van de werkloze door bij te dragen tot het overleven van het begrip passend werk. In onze eerste categorie van de eigen criteria van de werknemer hebben wij de volgende criteria ondergebracht: overwegingen van religieuze aard, overwegingen van politieke, filosofische, ethische en ecologische aard, talenkennis, volgen van avondcursussen, wijze van kleden, onverenigbaarheid van karakter, overwegingen van morele aard, waardigheid van de werknemer, morele en financiële ontreddering van de werknemer en, tot slot, verklaringen en gedrag van de werknemer ten overstaan van de werkgever. Een tweede categorie, met criteria die met het statuut van de dienstbetrekking en de gerechtvaardigde verwachtingen hieromtrent verband houden, houdt de wijziging in van een essentiële voorwaarde, de stabiliteit van de dienstbetrekking, moreel en seksueel ongewenst gedrag, verworven voordelen, speciaal gereedschap en speciale kleding. De derde categorie van niet-reglementaire criteria omvat de criteria die verband houden met de mogelijke combinatie van het beroepsleven, privé-leven en gezinsleven van de werknemer: vakantie, verblijf in het buitenland en socio-culturele activiteiten. Wat zijn nu de conclusies die we kunnen trekken uit het jurisprudentiële onderzoek van de niet-reglementaire criteria voor passend werk, voor de voorbije dertig jaar? Twee opmerkingen zijn ons inziens essentieel. Ten eerste is de toename van de eigen criteria van de werknemer, zeer veelzeggend. De rechtspraak houdt steeds meer rekening met de werknemer, in al zijn dimensies. De mens is niet langer alleen een werkmens, hij is ook een mens met (religieuze, filosofische, politieke, ethische en ecologische) overtuigingen, een taalmens, een mens met studies en opleidingen, een mens met een uitzicht, een mens met een karakter, een sociaal mens, een moreel mens, een waardig mens, een mens die voor morele en financiële ontreddering vatbaar is. De arbeidsrechtbanken bekrachtigen derhalve het begrip mens als een ruimer begrip, een inaanmerkingneming van alle facetten van zijn persoonlijkheid en dat, zelfs in het enge domein van het werk.

189

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 190


Een tweede interessante constatatie is de verzoening tussen werk, privé-leven en gezinsleven. De jurisprudentie heeft de voorbije dertig jaar op dit vlak slechts weinig veranderingen ondergaan. Deze leemte is vrij verbazingwekkend in een samenleving waarin het een van de prioriteiten van de regering is om de verzoening tussen privé-leven enerzijds en beroepsleven anderzijds te bewerkstelligen. Meneer Jean Jacqmain onderstreepte reeds in 1993 “dat men voor de ‘verzoening van het beroepsleven en het gezinsleven’ waaraan de vorige regering naar eigen zeggen bijzonder veel belang hechtte, moet hopen dat de inspanningen voor de ontwikkeling van de collectieve uitrusting voor kinderopvang, zoals voorzien is door het interprofessioneel akkoord 1993-1994, wonderbaarlijke resultaten boeken (38)”. We stellen niettemin vast dat dit wonder zich in de rechterlijke kamers niet heeft voorgedaan.

2.1.3.

De sancties De werknemer die ten gevolge van omstandigheden onafhankelijk van zijn wil werkloos is of wordt, kan worden uitgesloten van het recht op werkloosheidsuitkeringen, in overeenstemming met de bepalingen van de artikelen 52 tot 54, volgens artikel 51 §1. Het weigeren of verlaten van passend werk kan tot sancties leiden. Na de criteria voor passend werk en de invloed van de nieuwe politieke conjunctuur op de interpretatie ervan te hebben onderzocht, past het om te analyseren of er zich geen versterking heeft voorgedaan op het niveau van de sancties. Het is opmerkelijk dat de sancties grondig werden gewijzigd en beduidend werden versterkt. In principe bestaat de sanctie voor het weigeren of verlaten van passend werk, in een uitsluiting van het recht op werkloosheidsuitkeringen voor minimum 4 en maximum 52 weken (39). Vroeger voorzag het Koninklijk besluit van 20 december 1963 een sanctie van minimum 4 tot maximum 13 weken (40). Recidive wordt overigens ook strenger bestraft. We zijn gestegen van een uitsluiting van minimum 13 en maximum 26 weken naar een volledige uitsluiting in het geval van recidive binnen één jaar. De versterking is op dit vlak derhalve onaanvechtbaar. We kunnen besluiten dat er vanwege de regering een duidelijke wil is om werkzoekenden die passend werk weigeren of verlaten, strenger te bestraffen. Deze maatregelen verhogen uiteraard ook de beoogde doeltreffendheid van een grotere afschrikking om een passend geachte dienstbetrekking te weigeren of te verlaten. Dit ware zwaard van Damocles zou de werkzoekenden die een dienstbetrekking zouden willen weigeren of verlaten, wel eens kunnen afschrikken en hen er misschien zelfs toe

(38) J. Jacqmain, Est-il convenable de travailler la nuit ?, Chr.D.S., 1993, nota bij Arbeidshof Luik (hfdst. 5), 8 januari 1993, p. 266. (39) Koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering, B.S., 31 december 1991, art. 52 bis. (40) Koninklijk besluit van 20 december 1963 betreffende arbeidsvoorziening en werkloosheid, B.S., 18 januari 1964, art. 135.

190

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 191


aanzetten om enkele eisen ten overstaan van het werk en de werkomstandigheden waarop ze recht zouden hebben, te laten varen. Deze nieuwe sancties zouden kunnen veranderen in reële “stimulansen” voor de activering en het behoud hiervan. Kortom, de juridische bescherming die door het begrip ‘passend werk’ wordt toegekend, blijft weliswaar behouden en is voor de werkzoekenden vaak zelfs gunstiger: de sancties daarentegen werden in hoge mate versterkt.

2.2.

UITBREIDING NAAR EEN SAMENLEVING MET VOLWAARDIGE PARTICIPATIE Doorgaans wordt waargenomen dat de economische context hand in hand gaat met een versterking van de werkloosheidswetgeving. Deze ongunstige economische context gecombineerd met de invoering van een actieve welvaartsstaat kan alleen vrees opwekken wat de evolutie van de wetgeving en de toepassing ervan door Hoven en Rechtbanken betreft. De voornaamste hypothese van dit werk ging van deze vrees uit. We wilden, via het concept passend werk, derhalve nagaan of zich een dergelijke verslechtering van de sociale bescherming heeft voorgedaan op een ogenblik dat productiviteit, investeringen en de ultieme doelstelling om iedereen (weer) aan het werk te zetten, het politieke debat monopoliseren. We zijn tot de conclusie gekomen dat er voor de werkzoekenden geen enkel reëel verlies aan rechten en garanties moet worden aangehaald. Integendeel, de juridische bescherming die door het begrip ‘passend werk’ wordt toegekend, is in veel gevallen positief geëvolueerd ten overstaan van de werknemer. Interessant is dat de wetgeving en rechtspraak een eenheid vormen en onverstoorbaar zijn ten overstaan van de sociaal-economische en politieke context van onze actieve welvaartsstaat. Met uitzondering van een verstrenging van de sancties die worden opgelegd indien een passende dienstbetrekking zonder geldig motief wordt geweigerd of verlaten, werd in het onderhavige geval geen algemene versterking vastgesteld. Nadat een eerste hypothese tijdens dit onderzoek uitgebreid werd onderzocht, ontstond spontaan een tweede hypothese. Zouden we, in plaats van een verharding zoals die werd verwacht, geen getuige kunnen zijn van een uitbreiding van het begrip werk? Een uitbreiding in die zin dat passend werk ook sociaal nuttige activiteiten zou kunnen beogen, namelijk activiteiten die buiten het eigenlijke werkveld liggen. “Arbeid” zou dan tegenover een andere notie, “niet-arbeid” komen te staan. Niet-arbeid beoogt de menselijke activiteiten die niet tot “arbeid” behoren en waarvan de meeste nuttig zijn voor de samenleving en/of bijdragen tot de ontplooiing van het individu. De crisis van onze verzorgingsstaat zou derhalve niet langer alleen via een versterking van de werkloosheidswetgeving moeten gaan. Er is immers een tweede mogelijkheid om de arbeidsdeelname te doen stijgen. Zou men niet kunnen evolueren naar een samenleving die, eerder dan zich te beperken tot actieve maatregelen die alleen op het werk in strikte zin betrekking hebben, eveneens rekening zou houden met de sociale functie van de activiteiten van niet-arbeid. Zou onze 191

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 192


samenleving niet kunnen evolueren naar een samenleving met volwaardige participatie? Deze vraagstelling was het voorwerp van een analyse uit een recent rapport van de Koning Boudewijnstichting (41). Het vertrekpunt van deze tweede werkhypothese is de paradoxale vaststelling dat in België slechts een klein percentage van de bevolking, dat voortdurend afneemt, bijdraagt tot de hoge rijkdom van het land. Op termijn zal ons land bijgevolg de productie van rijkdom niet kunnen voortzetten. De Stichting pleit in hoofdzaak voor een ontwikkeling van de participatie van alle burgers aan het sociale leven, welke vorm dit burgerengagement dan ook aanneemt (al dan niet verloond). Ze is van mening dat, door het concept “recht op werk” tot “recht op participatie” uit te breiden, het mogelijk zou zijn om economische ontwikkeling, persoonlijke ontplooiing en sociale cohesie met elkaar te verzoenen. En dat, of men zich in een periode van stijgende werkloosheid of daarentegen in een periode van toenemende vraag naar arbeidskrachten bevindt (42). De vroegere vergelijking die van arbeid in loondienst een automatische en zelfs exclusieve garantie op sociale erkenning maakte, wordt bijgevolg ten zeerste op losse schroeven gezet. Werk lijkt een zeldzaam goed geworden te zijn: wordt het weldra een luxe? Zal het een luxe worden voor het individu dat probeert in de samenleving een plaats te veroveren (43)? Werk werd altijd al beschreven als het ideale middel voor sociale integratie. Toch is werk tegelijkertijd alles en niets, wordt het gezien als “een zegening en een vervloeking, een plezier en een last, een ontplooiingsmiddel en een middel tot onderwerping, een overheersing en een vervreemding (44). “De werkomstandigheden en het statuut van de werknemers worden steeds vaker eerder negatief afgeschilderd: toenemende stress, steeds meer vereisten, steeds meer repetitieve taken, vermindering van de autonomie en van de uitgaven voor opleiding (45)”. Er werd een voorstel gelanceerd om de samenleving te doen evolueren naar een zogenaamde samenleving met volwaardige participatie. Door deze uitbreiding van werk met andere activiteiten dan alleen werk in loondienst, zou men volgens de protagonisten ervan aan iedereen de mogelijkheid kunnen geven om actief aan activiteiten van arbeid en niet-arbeid deel te nemen, door in te gaan op de behoefte van de mens om zijn leven zin te geven, zich te ontplooien en zich in de samenleving te integreren. Aangezien de mens een geheel is, is het noodzakelijk om een nieuwe vorm van integratie in overweging te nemen. Deze nieuwe benadering staat lijnrecht tegenover een economische visie die zich tot het begrip betaalde arbeid beperkt, en bovendien de inaanmerkingneming uitroept van het belang van de sociale functie van de activiteiten van niet-arbeid en hun vermogen om in te spelen op de behoeften aan individuele ontplooiing. Cultuur van de markteconomie en (41) Koning Boudewijnstichting, Arbeid en niet-arbeid. Naar een volwaardige participatie, 2000. (42) Koning Boudewijnstichting, op. cit., 2000, p. XIII. (43) Koning Boudewijnstichting, op. cit., 2000, p. 12. (44) Koning Boudewijnstichting, op. cit., 2000, p. 12. (45) Koning Boudewijnstichting, op. cit., 2000, p. 82.

192

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 193


sociale cohesie zouden niet noodzakelijk met elkaar in strijd zijn, ze zouden elkaar zelfs verregaand kunnen aanvullen. Economisch gezien is de stijging van het werkgelegenheidspercentage in België kenmerkend. Niettemin zou de toename van de participatie aan sociaal nuttige activiteiten buiten de arbeidsmarkt ook kunnen bijdragen tot economische groei en sociale cohesie. Net zoals iedere mens een geheel is en niet kan worden gesplitst, zouden arbeid en niet-arbeid slechts één geheel mogen vormen (46). Participatie aan arbeid en niet-arbeid zou weliswaar concrete vormen aannemen als men zich meer zou richten naar de politieke maatregelen voor een stijging van het werkgelegenheidspercentage, maar ook als men een grotere sociale of burgerparticipatie van elk individu zou nastreven. De overheid zou bijgevolg genoodzaakt zijn om een nieuwe doelstelling voor ogen te houden en de kansen op sociale of burgerparticipatie van elk individu te doen toenemen. Het recht op arbeid zou moeten worden uitgebreid tot recht op sociale participatie. Dit recht zou een grondwettelijk recht kunnen worden en dat al in een nabije toekomst. In die zin werd immers een voorstel tot herziening van de Grondwet ingediend, met de bedoeling om artikel 23, alinea 3 te wijzigen en aan de lijst van economische, sociale en culturele rechten, het recht op sociale participatie toe te voegen. De heer Francis Delpérée heeft geholpen bij de uitwerking van het herzieningsvoorstel en onderstreepte dat bij deze gelegenheid “de Grondwet van een moderne staat haar geloofwaardigheid verliest als ze niet in staat is om, althans in algemene termen, tegemoet te komen aan de bekommernissen van de mannen en vrouwen van onze tijd (47)”. De nood aan een betere verdeling en reële sociale participatie is daar één van. Zoals de heer P. Van der Vorst het stelt: “We zouden dus een goede daad stellen door in de Grondwet eenieders recht op deze sociale participatie af te kondigen en door dit recht te doen passen in een sociaal kader dat onder de verantwoordelijkheid van de Staat valt; tegelijkertijd moet er voorzichtig worden omgegaan met eenieders recht en vrije keuze om tot ontplooiing te komen in arbeid in loondienst, in een andere beroepsactiviteit of in een van de vele sociaal nuttige activiteiten (48)”. Als dit recht op participatie een staatsrecht zou worden, zouden de rechtbanken over de wezenlijkheid ervan kunnen waken en een rechtvaardige verdeling en eerlijke verspreiding van deze sociale of burgerparticipatie kunnen garanderen. Kortom, het is ons inziens absoluut uit den boze dat we zouden denken dat alleen betaalde arbeid in staat zou stellen om doelstellingen als sociale erkenning, sociale contacten en ontwikkeling van het sociale netwerk in de gemeenschap te bereiken (49). De stijging van het werkgelegenheidspercentage is kenmerkend. Als we echter

(46) Koning Boudewijnstichting, op. cit., 2000, pp. 87-88. (47) Geciteerd in P. Van der Vorst, L’insertion dans la constitution belge du droit à la participation sociale, J.T.T., 2002, p. 4. (48) P. Van der Vorst, ibidem, 2002, p. 4. (49) B. Cantillon, De l’Etat-Providence actif à l’Etat-Providence pluriactif : les instruments d’une politique, Reflets et Perspectives, Deel XL, 2001, p. 197.

193

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 194


de activering beperken tot de arbeidsmarkt, houden we geen rekening met de rol en de meerwaarde van de sociale activiteiten van niet-arbeid voor de sociale cohesie (50). We beëindigen met de woorden: “Arbeid adelt en niet-arbeid adelt ook”.

3.

ALGEMENE CONCLUSIE: AMARTYA SEN EN ZIJN BENADERING VAN DE CAPABILITEIT IN ONZE BELEIDSINITIATIEVEN VOOR WERKGELEGENHEID De beleidsmaatregelen bij uitstek van onze actieve welvaartsstaat zijn de activeringsinitiatieven geworden. We hebben niettemin bij het einde van dit werk vastgesteld dat zowel de wetgever als de rechter hebben besloten om zich te verzetten. Er bestaat derhalve een doeltreffende juridische bescherming ten overstaan van de werknemer die niet-passend werk kan weigeren of verlaten en dat zonder van het recht op werkloosheidsuitkeringen te worden uitgesloten. We stellen vast dat na eerst de obsessie om tegen elke prijs werk te garanderen, de wil om voor iedereen kwaliteitswerk en degelijk werk te garanderen, uiteindelijk een van de expliciete prioriteiten van het Europese sociale beleid is geworden, net zoals werk in het algemeen. Pas sinds de Europese top van Stockholm, in maart 2001, kwam de wil om de kwaliteit van het werk te integreren in de wil om deze laatste te doen toenemen expliciet tot uiting. Voortaan is de tijd rijp om “voor iedereen werk te creëren en de kwaliteit ervan te garanderen (51)”. We kunnen met andere woorden geen einde maken aan deze uiteenzetting zonder een mogelijk alternatief aan te halen voor het activeringsbeleid dat in deze uiteenzetting uitvoerig onder de loep werd genomen. Daarom wensen wij af te sluiten met de bijdrage van Amartya Sen, economist met wereldfaam en Nobelprijswinnaar economie in 1998. Amartya Sen heeft een “capabiliteitstheorie” ontwikkeld, die nu het voorwerp uitmaakt van heel wat wetenschappelijk onderzoek. Een deel van de onderzoekswerken bestudeert de zeer interessante vraag naar een mogelijke retranscriptie van de lering van Sen in de creatie van maatregelen voor de werkgelegenheid in onze samenleving. Capabiliteit is volgens Amartya Sen “de vrijheid om een actie, een opeenvolging van acties en hoe langer hoe meer een ‘levensplan’ te kiezen en uit te voeren (52)”. Capabiliteit varieert dan ook van persoon tot persoon doordat ze door verschillende elementen wordt gekenmerkt. Sen voegt hieraan toe dat deze daadwerkelijke vrijheid zal afhangen van het gebruik dat we ervan zullen kunnen maken, naargelang van onze capabiliteiten, de verschillende hulpmiddelen die ons toebehoren of worden toegekend. Het is derhalve noodzakelijk om de capabiliteiten van de mensen uit te breiden, hun de kans te geven om het leven te leiden dat ze hebben gekozen, wat (50) Koning Boudewijnstichting, op. cit., 2000, p. 127. (51) G. Matagne, op. cit., 2001, p. 42. (52) J. De Munck en I. Ferreras, Droits collectifs, délibération et capacités — Une approche de la négociation collective dans le secteur de la grande distribution en Belgique, htpp://www.idhe.enscahan.fr., p. 5.

194

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 195


de individuele vrijheid en gelijkheid alleen maar kracht zal bijzetten en uiteindelijk ook ten goede zal komen van het collectief. Een grotere individuele ontplooiing en een grotere sociale cohesie komen naar voren als sleutelfactoren voor een betere economische ontwikkeling (53). Amartya Sen heeft zich in sterke mate laten inspireren door de gerechtstheorie van John Rawls. In tegenstelling tot John Rawls, betwist Amartya Sen de idee dat een verdeling van bepaalde primaire goederen, of deze nu van geldelijke aard zijn of niet, als enige leidt tot de gelijkheid tussen de verschillende burgers. Volgens hem kan daadwerkelijke vrijheid niet zomaar uit een rechtvaardige verdeling van de hulpmiddelen voortspruiten, ze moet ook op het niveau van het gebruik van hulpmiddelen worden gegarandeerd. Centraal staat dus niet de gelijkheid van rechten, maar de gelijkheid van bevoegdheden in hun verhouding tot de werkingen die ze mogelijk maken. De klemtoon moet meer worden gelegd op de doelstellingen en de inaanmerkingneming van het mogelijke gebruik van de hulpmiddelen ten overstaan van de natuurlijke en sociale vermogens van het individu om deze te gebruiken. Wij moeten handelen op het niveau van de capabiliteiten van de individuen, als we daadwerkelijk willen komen tot een egalitaire samenleving in de zin die Amartya Sen bedoelt. De Staat kan zich niet langer tevredenstellen met het verdelen van de middelen, hij moet het daadwerkelijke gebruik dat de individuen van deze hulpmiddelen kunnen maken, egaliseren. “Wat hun capabiliteit betreft, zijn de burgers ongelijk”, aldus Amartya Sen. Volgens hem moet de echte socialebeleidskwestie gaan over de strijd tegen de ongelijkheden van de capabiliteiten. De regering moet alles in het werk stellen om de capabiliteiten van zijn burgers te ontwikkelen en mag zich dus niet beperken tot de herverdeling van de rijkdommen. In die zin begrijpen we het voorbeeld van een gehuwde vrouw met jonge kinderen ten laste, die bij een dienstbetrekking objectief gezien niet dezelfde capabiliteit heeft, behalve als er in haar regio een doeltreffend netwerk voor kinderopvang werd geïnstalleerd. Met dit voorbeeld kunnen we illustreren dat een persoon die van dezelfde oorspronkelijke hulpmiddelen geniet, verschilt door het daadwerkelijke gebruik dat hij ervan maakt, als de Staat niet de stap zet om de verschillende socialebeleidsinitiatieven met betrekking tot de capabiliteiten van deze burgers te ontwikkelen. Bijgevolg gaat een inaanmerkingneming van de individuele capabiliteiten onvermijdelijk samen met de uitbreiding van de capabiliteiten tot daadwerkelijk keuzes maken (54). Over de operationalisering van de lering van Sen werden heel wat studies gepubliceerd. Uit deze studies vloeit de verklaring voort volgens dewelke een alternatief beleid voor het activeringsbeleid zou kunnen worden overwogen. Op Europees niveau zijn twee benaderingswijzen mogelijk: ten eerste de activering en ten tweede de capabiliteit gebaseerd op de theorie van Amartya Sen. (53) R. Salais et R. Villeneuve, Europe and the politics of capabilities, htpp://www.idhe.ens-cahan.fr., p. 7. (54) J. De Munck en I. Ferreras, Droits collectifs, délibération et capacités — Une approche de la négociation collective dans le secteur de la grande distribution en Belgique, htpp://www.idhe.enscahan.fr., p. 6.

195

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 196


De activering werd in Europa bekrachtigd door toedoen van de invoering van macro-economische indicatoren voor het werkgelegenheidspercentage dat binnen een tijdslimiet moet worden gehaald. Geen enkele referentie naar de kwaliteit van werk moet worden aangehaald. In dat opzicht moet de hervorming van de werkloosheidsreglementering stimulansen en talloze sancties creëren teneinde de inschakeling op de algemene arbeidsmarkt te activeren. Met een dergelijke strategie kan men deze uitgaven voor sociale bescherming doen inkrimpen (55). De tweede benaderingswijze zou kunnen leiden tot het volgen van de capabiliteitstheorie zoals deze door Amartya Sen werd geformuleerd. Er zou voorrang moeten worden gegeven aan de invoering van doelstellingen zoals de verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden, de garantie op een rechtvaardige sociale bescherming en de aanmoediging tot een sociale dialoog. Dit zou de oprichting van een doeltreffende en tegelijkertijd rechtvaardige Europese arbeidsmarkt in de hand kunnen werken. Ze zou de werknemers en burgers ook daadwerkelijke vrijheden geven, door intensief de verschillende capabiliteiten van de burgers te ontwikkelen en hun zo de kans te geven om echte keuzes te maken, om daadwerkelijk vrij en gelijk te zijn. Kortom, een benaderingswijze gebaseerd op capabiliteiten zou een duidelijke verbetering van de sociale standaarden en van de werkgelegenheid inhouden, verbetering die wordt gezien als het brandpunt van de economische groei en de rol van de Staat bij de globalisatie (56). De verlaging van de sociale kosten zou het resultaat zijn van een toenemende creatie van arbeidsplaatsen, maar zou geen onmiddellijke doelstelling van het nieuwe sociale beleid zijn. De vraag waarmee we wensen af te sluiten — een vraag die ongetwijfeld terecht mag worden gesteld — is de vraag of, als beide benaderingswijzen naast elkaar, in onderlinge tegenstelling, blijven bestaan, ze ooit van elkaar zullen leren. Dat zal de toekomst uitwijzen. (Vertaling) __________

(55) R. Salais et R. Villeneuve, Europe and the politics of capabilities, htpp://www.idhe.ens-cahan.fr., p. 16. (56) R. Salais et R. Villeneuve, Europe and the politics of capabilities, htpp://www.idhe.ens-cahan.fr., p. 16.

196

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 197


BIBLIOGRAFIE WETGEVING Besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders, BS, 30 december 1944. Koninklijk besluit van 20 december 1963 betreffende arbeidsvoorziening en werkloosheid, BS, 18 januari 1964. Koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering, BS, 31 december 1991. Ministerieel besluit van 4 juni 1964 inzake werkloosheid, BS, 6 juni 1964. Ministerieel besluit van 26 november 1991 houdende de toepassingsregelen van de werkloosheidsreglementering, BS, 25 januari 1992.

RECHTSLEER Alaluf, M., La précarisation du marché du travail, B.F.A.R., nr. 185, 1990, pp. 17-26. Alaluf, M., verbos, “Etat Providence actif” in Dictionnaire du prêt à penser, EVO, 2000, pp. 40-41. Alaluf, M., verbos, “Emploi précaire et chômage actif” in Dictionnaire du prêt à penser, EVO, 2000, pp. 82-85. Bodart, M., L’activation et les mesures d’aide à l’emploi, L’activation des allocations sociales, Bruxelles, La Charte, 2000, pp. 11-16. Bollerot, P., Deux acteurs de l’employabilité : l’employeur et le salarié, L’employabilité : de la théorie à la pratique, Bern, Peter Lang, 2001, pp. 61-107. Cantillon, B., De l’Etat-providence actif à l’Etat-providence pluriactif: les instruments d’une politique, Reflets et perspectives de la vie économique, deel XL, nr. 1-2, 2001, pp. 197-212. Chabbert, I. en Kershen, N., Vers un modèle européen d’assurance d’employabilité ?, L’employabilité : de la théorie à la pratique, Bern, Peter Lang, 2001, pp. 109-136. Clerc, D., Condamnés au chômage ? Travail et emploi : Faux débats et vraies questions, Paris, Syros, 1999.

197

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 198


De Munck, J. en Ferreras, I., Droits collectifs, délibération et capacités — Une approche de la négociation collective dans le secteur de la grande distribution en Belgique, htpp://www.idhe.ens-cahan.fr., pp. 1-25. Gazier, B., L’employabilité : la complexité d’une notion, L’employabilité : de la théorie à la pratique, Bern, Peter Lang, 2001, p. 19. Graulich, B. en Palsterman, P., Les droits et les obligations du chômeur dans le nouveau code du chômage, Diegem, Kluwer,1993, pp. 96-108. Hachez, T., Rosetta va à Lisbonne, l’Etat social actif, la Revue Nouvelle, 2000. Jacqmain, J., Est-il convenable de travailler la nuit ?, Chr.D.S., 1993, nota bij Arbeidshof Luik (hfdst. 5), 8 januari 1993, pp. 264-266. Koning Boudewijnstichting, Arbeid en niet-arbeid. Naar een volwaardige participatie, Parijs, Brussel, De Boeck & Larcier, 2000. Matagne, G., De l’Etat social actif à la politique belge de l’emploi, CH. CRISP, nr. 1737-1738, 2001, pp. 5-60. Ouziel, J., Les politiques actives sur le marché du travail, L’activation des allocations sociales, Brussel, La Charte, 2000, pp. 71-82. Put, J., Praktijkboek sociale zekerheid 1999 voor de onderneming en de sociale adviseur, Diegem, Samson, 1999, pp. 376-384. Put, J., Naar een nieuwe definitie van het begrip onvrijwillige werkloosheid?, Chr.D.S., 1992, pp. 239-250. Salais, R. en Villeneuve, R., Europe and the politics of capabilities, htpp://www.idhe.ens-cahan.fr., pp. 1-24. Vandenbroucke, F., Den Uyl-lezing (De actieve welvaartsstaat), Toespraak van 13 december, www.vandenbroucke.fgov.be, 1999, p. 2. Van der Vorst, P., L’insertion dans la constitution belge du droit à la participation sociale, J.T.T., 2002, pp. 2-4. Van Langendonck, J., Het nieuwe Werkloosheidswetboek, een evaluatie, Chr.D.S, 1992, pp. 233-238. X., Perspectives, L’employabilité : de la théorie à la pratique, Bern, Peter Lang, 2001, pp. 239-247. 198

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 199


RECHTSPRAAK Cass. (hfdst. 3), 30 januari 1980, J.T.T., 1986, p. 35. Cass., 30 januari 1984, J.T.T., 1986, p. 35. __________

199

LOOSE-NED.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 200


INHOUDSTAFEL PASSEND WERK VERSUS ACTIEVE WELVAARTSSTAAT: ANALYSE VAN DE VOORSCHRIFTEN EN DE RECHTSPRAAK 1970-2003

200

INLEIDING

177

1. DE ACTIEVE WELVAARTSSTAAT

179

2. HET BEGRIP PASSEND WERK

183

2.1. HET BEGRIP PASSEND WERK IN HET BELGISCH RECHT . . . . . . . . . . . . 2.2. UITBREIDING NAAR EEN SAMENLEVING MET VOLWAARDIGE PARTICIPATIE . . . . .

184 191

3. ALGEMENE CONCLUSIE: AMARTYA SEN EN ZIJN BENADERING VAN DE CAPABILITEIT IN ONZE BELEIDSINITIATIEVEN VOOR WERKGELEGENHEID

194

BIBLIOGRAFIE

197

Abstracts-n.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 1

ABSTRACTS

Abstracts-n.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 203

ABSTRACTS

ABSTRACTS “De noodzakelijke heroriëntering van de Vlaamse zorgverzekering” door Bea Cantillon Met de zorgverzekering is een erg waardevol instrument toegevoegd aan de Vlaamse zorgarchitectuur. Dit nieuwe instrument heeft evenwel nog niet de stabiliteit verworven die het nodig heeft. Er zijn drie issues in het geding: de betaalbaarheid, gelet op de te verwachte sterke stijging van de zorgbehoeften; de doelmatigheid, gelet op de variatie van behoeften en de Europees-rechtelijke inbedding van de zorgverzekering. Deze bijdrage gaat in op elk van deze aspecten en formuleert een hervormingsvoorstel.

“The necessary re-orientation of the Flemish long-term care insurance” by Bea Cantillon With the long-term care insurance, the Flemish care structure was extended with a very valuable instrument. However, it does not yet have the stability it needs. There are three crucial issues: affordability, bearing in mind the expected sharp rise in the need for care; effectiveness, bearing in mind the diversity of the needs and the juridical embedding of the long-term care insurance at European level. This article goes into each of these aspects and formulates a proposal for reform. * *

*

“Waarom een zorgverzekering?” door Jef Breda Het sociale zorgrisico stoelt op de persoonlijke afhankelijkheid van mensen die niet (langer) zelf kunnen instaan voor hun activiteiten van het dagelijks leven (ADL). Dit risico is afgescheiden van het inkomens-, vormings- en medische zorgrisico en is als zodanig nieuw. Deze personen doen in meerderheid een beroep op gezins- en familieleden, op formele diensten die door de collectiviteit worden medegefinancierd én op commerciële dienstverlening. De kosten voor gebruikers en familieleden zijn daarom ook hoog. De omvang van deze bevolkingscategorie neemt alsmaar toe. Er staan eigenlijk twee oplossingswegen open: enerzijds sleutelen aan de zelf te dragen kosten van de sociale zorg (de “care”-optie) en anderzijds voorzien in een nieuw type uitkering (de “cash”-optie) om de zelf te dragen kosten te verlichten. Het blijkt dat de tweede optie (cash) de meeste steun krijgt en dit vooreerst in het politieke

203

Abstracts-n.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 204


systeem: deze oplossing is immers goedkoop — want er wordt een nieuw financieringskanaal gegraven — ze is administratief redelijk eenvoudig uit te voeren als men van bestaande kanalen gebruikmaakt en deze oplossing kan grotendeels over het bestaande sociale zorgstelsel heen worden gelegd. Enkel de institutionele discussie dreigde stokken in de wielen te steken. Voor de bevolking leek het zeker legitiem: men is bereid bij te dragen en men ziet meteen enige zichtbare uitkeringen die naar een afgebakende en zwakke doelgroep toevloeien. De doelmatigheid is voorlopig niet gekend en ook de houdbaarheid op termijn is niet gegarandeerd. De gekozen oplossing lijkt wel breed aanvaard te zijn en open naar de toekomst toe.

“Grounds for a long-term care insurance?” by Jef Breda The risk of social care is based on the personal dependence of individuals who are not able (any more) to assume the Activities of Daily Living (ADL). This risk, which is separated from the risks related to income, training and medical care, is a new phenomenon. The majority of these people turn to family members, to service organisations that are co-financed by the community and to commercial services. As a consequence, the costs for the users and for their families are very high. This category of the population is becoming ever larger. In reality, there are two possible solutions: on the one hand, intervention in the costs for social care to be paid by the individual (the “care” option) and, on the other hand, creation of a new type of allowance (the “cash” option) to alleviate the costs to be paid by the individual. It appears that mainly the second option (“cash”) is supported, especially in political circles. This solution is indeed less expensive — a new channel of funding is created —, from an administrative point of view, it is relatively easy to implement if the existing channels are used and, finally, it can largely be grafted into the existing system of social care. Only the institutional threatened to put a spoke in the wheels. For the people, it appeared quite legitimate: there is a willingness to contribute and there are direct, visible benefits to a defined weak target group. For the moment, it is not known whether this insurance is effective, nor is there, at yet, any guarantee as to its continuity in the future. The solution that has been chosen does, however, appear to have been widely accepted and to be open as regards its future. * *

204

*

Abstracts-n.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 205

ABSTRACTS

“Vlaamse, Belgische en Europese sociale zekerheid — Juridische aspecten van de Vlaamse zorgverzekering, naar Belgisch en Europees recht” door Steven Vansteenkiste De zorgverzekering kwam tot stand in volle verkiezingsstrijd en dit heeft geleid tot een soort “kaderdecreet” waarin ook een aantal essentiële keuzes aan de regering worden gedelegeerd. Het resultaat is een decreet dat hinkt op tegenstrijdige gedachten en dat onvermijdelijk problemen in de uitvoering moest opleveren. Toch heeft de zorgverzekering een uniek karakter van de zorgverzekering. Zo is de Vlaamse zorgverzekering de eerste sociale verzekering die op het niveau van een deelstaat wordt georganiseerd. Dit is niet alleen het geval in de Belgische context maar ook in die van de Europese Unie. Voorts kan gezegd worden dat de zorgverzekering in de Belgische context een nieuw sociaal risico invoert, dat ze een nieuwe vorm van uitvoeringsorganisatie in het leven heeft geroepen waarbij zowel ziekenfondsen als particuliere verzekeringsmaatschappijen een rol spelen, en dat voor het eerst minstens de mogelijkheid tot kapitalisatie in een sociale verzekering werd voorzien. We analyseren de aard van de zorgverzekering in het kader van de Vlaamse sociale zekerheid op basis van het decreet en van de uitvoeringsbesluiten. We besluiten dat de zorgverzekering naar zijn inhoud een sociale verzekering is, zij het dan met een aantal bijzondere modaliteiten. Inhoudelijk is de zorgverzekering een sociale verzekering. Naar Belgisch constitutioneel recht behoort ze echter niet tot de sociale zekerheid; die is immers exclusief federaal gebleven. In het deel Belgische sociale zekerheid schetsen we de bevoegdheidsverdeling, mede in het licht van het advies van de Raad van State en de arresten van het Arbitragehof. In het deel Europese sociale zekerheid tonen we aan dat de zorgverzekering valt onder de toepassing van EG-Verordening 1408/71. Naar Europees recht behoort de zorgverzekering dus tot de ‘sociale zekerheid’. We schetsen de gevolgen voor de toepassing van de zorgverzekering. De zorgverzekering heeft nog geen stabiele vorm gevonden. In het decreet worden een aantal essentiële keuzes naar de regering doorgeschoven. Daardoor werden in de uitvoering niet steeds geheel coherente opties genomen. We bevelen het Vlaamse parlement en de Vlaamse regering aan om hier in de komende jaren werk van te maken.

205

Abstracts-n.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 206


“Flemish, Belgian and European social security — Legal aspects of the Flemish long-term care insurance in Belgian and European law” by Steven Vansteenkiste The long-term care insurance came into being in the heat of an electoral campaign. This led to a sort of “framework decree”, in which a number of key choices were delegated to the government. The result was a decree based on contradictory ideas that would inevitably lead to problems when implemented. Despite this, the long-term care insurance has a unique profile. For example, the Flemish long-term care insurance was the first social insurance to be organised at federal state level. This is not only the case at the Belgian level, but also at the level of the European Union. The long-term care insurance also introduced a new social risk at the Belgian level, it gave rise to a new form of executive organisation in which both mutual health funds and private insurance companies play a role and, for the first time, it provided the possibility of capitalisation in a social insurance scheme. We analyse the nature of long-term care insurance in the context of Flemish social security on the basis of decrees and executive orders. We conclude that, from the point of view of its content, the long-term care insurance is a social insurance, with certain number of particular provisions however. As regards it substance, the long-term care insurance is a social insurance. According to Belgian constitutional law however, it is not a part of social security, as that is exclusively in the federal domain. In the chapter on Belgian social security, we outline the division of competence, particularly in the light of the opinion of the Council of State and the decisions of the Court of Arbitration. In the chapter on European social security, we show that the long-term care insurance falls within the scope of EC Regulation no 1408/71. According to European law, the long-term care insurance is thus an integral part of ‘social security’. We outline the consequences of this as regards the application of the long-term care insurance. The long-term care insurance has not found a stable form yet. In the decree, a certain number of key choices are left to the government. As a result, some of the options chosen with regard to the implementation were not always very coherent. We recommend the Flemish Parliament and Government to remedy this situation in the coming years. * *

206

*

Abstracts-n.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 207

ABSTRACTS

“Economische aspecten van zorgverzekering in Frans- en Duitstalig België” door Rodrigo Ruz Torres Deze bijdrage vult die van Alain Jousten aan. Ze geeft een overzicht van de problematiek van het invoeren van een zorgverzekering en meer bepaald van de beoordeling van de invloed op het aanbod van hulp, de vraag naar hulp en de financieringsmodaliteiten. De uiteenzetting wordt geïllustreerd door enkele kwantitatieve resultaten, die werden verkregen door het universitair consortium UCL-ULB-Ulg in het kader van het onderzoek dat voor het Waalse Gewest, het Brusselse Gewest, de Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap werd uitgevoerd. Aangezien de solvabilisering van de vraag door de invoering van een zorgverzekering de op het terrein aanwezige problemen omtrent het ontoereikende aanbod nog zou kunnen versterken, moet de vraag vergezeld gaan van een aanbodsbeleid. Inzake de hoeveelheid van de vraag, worden de groottebepaling van het aantal zorgbehoevenden en dus ook de vraag naar hulp, zowel op korte als op lange termijn, aangekaart; ook het type van hulp die aan zorgbehoevenden zou moeten worden verleend, komt aan bod. Tot slot benadrukken de auteurs het belang van een op lange termijn haalbare financiering, brengen ze de problematiek van het progressieve karakter van de financiering te berde en vragen ze zich af welk niveau van financiële tegemoetkoming wenselijk is.

“Economic aspects of long-term care insurance in the Belgian French- and German-speaking regions” by Rodrigo Ruz Torres This contribution is complementary to that of Alain Jousten. It examines the problem of the introduction of long-term care insurance and more particularly questions concerning the assessment of the effects on the provision of care, on the demand for care and on the means of financing. The exposé is illustrated with certain quantitative results obtained by the university consortium UCL-ULB-Ulg during the course of the research carried out for the Walloon Region, the Region of Brussels, the French Community and the German Community. Since the improvement of financial accessibility by the introduction of long-term care insurance, could accentuate the problems of insufficient provision that are already being experienced in practice, the importance of an accompanying policy of care provision is stressed. The issues of quantification of demand, quantification of the number of dependent persons and hence the demand for care, both in the short term and in the long term, are addressed, as well as the type of assistance that it is desirable to provide to dependent persons.

207

Abstracts-n.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 208


Finally, this contribution underlines the importance of sustainable long-term financing, addresses the problem of the progressive nature of financing and raises the question of the level at which it is desirable that such financing should intervene. * *

*

“Discussie over de introductie van een zorgverzekering in de EU” door Jozef Pacolet Deze bijdrage schetst de discussie in de jaren negentig over de introductie van de zorgverzekering in de 15 lidstaten van de Europese Unie en Noorwegen. De bijdrage is gebaseerd op een Europees comparatief onderzoek en toont aan dat in de meeste landen, soms na een lange aanloopfase, het debat aan de orde is geweest om de risico’s van de zogenaamde “long term care” of langdurige, chronische zorg beter te verzekeren. Vier typologieën van stelsels van sociale bescherming konden uiteindelijk onderscheiden worden die ook de keuze voor de zorgverzekering inkleurden. Sommige landen kozen voor een inclusie van de zorgverzekering in de bestaande systemen van sociale bescherming, andere voor een expliciete nieuwe verzekering. Ook wordt geïllustreerd hoe deze al dan niet nieuwe zorgverzekering op het einde van de jaren negentig nog altijd een uitdijende sociale bescherming impliceert.

“Discussion about the introduction of long-term care insurance in the EU” by Jozef Pacolet This article outlines the discussion that took place during the 1990s about the introduction of long-term care insurance in the 15 member states of the European Union and Norway. The article, based on a European comparative study, shows that in most countries, sometimes after a long preparatory period, a debate was held on improved coverage of the risks, known as “long- term care” or long-term, chronic care. In the final analysis, four types of social protection systems were identified, which also influenced the choice of long term care insurance. Some countries opted for the inclusion of long-term care insurance within the existing systems of social protection, others for a specific new insurance. This article also illustrates how this new — or not so new — long-term care insurance implied the pursuit of the extension of social protection at the end of the 1990s. * *

208

*

Abstracts-n.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 209

ABSTRACTS

“De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid anno 2004” door Frank Robben en Peter Maes Gedurende de voorbije jaren hebben talrijke beleidsvoerders e-government ontdekt als een belangrijk middel om de dienstverlening van de overheid aan de burgers en de ondernemingen te verbeteren en om de administratieve formaliteiten te vereenvoudigen. In de Belgische sociale zekerheid werd hiermee al twaalf jaar geleden gestart door de oprichting van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid als nieuwe openbare instelling. De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid poogt de processen en relaties tussen de actoren in de sociale sector onderling en tussen deze actoren enerzijds en de burgers en ondernemingen anderzijds permanent te hervormen met een maximaal gebruik van moderne technologieën en nieuwe media. Het uiteindelijke doel is de sociale zekerheid effectief en efficiënt te laten functioneren, de dienstverlening aan de burgers en de ondernemingen te optimaliseren en de administratieve lasten tot een minimum te beperken. Hierbij is het van groot belang dat de bestuursverantwoordelijken in de sociale sector bijzondere aandacht besteden aan het gebruik van efficiënte methoden van gegevensbeheer en -verwerking. Daartoe is een aantal duidelijke principes vastgelegd voor vijf aspecten, waarvan alle actoren in de sociale sector de naleving stimuleren: informatiemodellering, eenmalige inzameling, beheer, uitwisseling en beveiliging. De e-governmentaanpak in de Belgische sociale zekerheid werd in de afgelopen jaren systematisch vermeld als beste praktijk in vergelijkende studies uitgevoerd in opdracht van de Europese Commissie. Het artikel vermeldt tal van voordelen die één en ander oplevert voor de sociaal verzekerden en de ondernemingen. Tot slot wordt een blik geworpen op de uitdagingen voor de toekomst.

“The Crossroads Bank for Social Security in 2004” by Frank Robben and Peter Maes In recent years, a large number of political leaders have discovered e-government as an important way of improving the services of the administration to citizens and companies and to reduce the administrative burden. The Belgian social security already took this road twelve years ago by creating the Crossroads Bank for Social Security, a new public institution. The Crossroads Bank for Social Security is continually seeking to reform processes and relations between civil service departments and between those departments and the public on the one hand, and businesses on the other hand, making maximum use of modern technologies and new medias. The

209

Abstracts-n.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 210


ultimate purpose is to make the working of the social security system effective and efficient, to optimise the services to the public and to businesses and to reduce the administrative burden costs to a minimum. In doing so, it is essential that those in charge of the departments of the social services sector pay particular attention to the use of efficient methods for the management and treatment of data. To this end, a certain number of clear principles have been established regarding five aspects: data modelling and single collection, management, exchange and protection of information. These should be pursued by all the social services. In comparative studies, ordered by the European Commission, the e-government approach adopted by the Belgian social security, systematically described as being best practice in recent years. The article refers to a large number of advantages for users of social services as well as for businesses. Finally, we take a look at the challenges ahead. * *

*

“Passend werk versus actieve welvaartsstaat: analyse van de regelgeving en de rechtspraak 1970-2003” door Katia De Loose De “actieve welvaartsstaat” is een centraal begrip in alle debatten. Met dit artikel wensten wij te analyseren welke impact dit nieuwe activeringsbeleid heeft op het juridische begrip “passend werk”. Ook al wordt de nood aan een actieve welvaartsstaat niet betwist, kunnen we toch met recht vrezen dat, met als doelstelling ‘tewerkstelling tegen elke prijs’, een aantal voorrechten uiteindelijk zullen verdwijnen. We kunnen immers vrezen mee de totstandkoming te bewerkstelligen van een samenleving die slechts één motto kent: werk, werk en nogmaals werk, en waarin de werkomstandigheden en het “passende karakter” erop achteruitgaan. In het eerste deel wordt het begrip “actieve welvaartsstaat” zelf bestudeerd. Het tweede deel is volledig gewijd aan de analyse, op het vlak van regelgeving en rechtspraak, van het begrip “passend werk” in de loop van de voorbije dertig jaar. De eerste werkhypothese bestond erin na te gaan of het juridische begrip “passend werk” het voorwerp heeft uitgemaakt van een verstrenging in de werkloosheidsreglementering en/of in de rechtspraak ten gunste van een grotere activering. Met het oog hierop hebben we de verschillende reglementaire en niet-reglementaire criteria voor het begrip “passend werk” onderzocht. Een tweede hypothese schetst de mogelijkheid om de opvatting van werk uit te breiden ten gunste van een zogenaamde samenle210

Abstracts-n.qxd

1/06/04

15:43

Pagina 211

ABSTRACTS

ving met volwaardige participatie. We sluiten deze studie af met een voorstel voor een alternatief activeringsbeleid, een nieuw spoor dat we afleiden uit de lering van de capabiliteitstheorie van Amartya Sen.

“Suitable employment versus social welfare state: analysis of regulations and jurisprudence 1970-2003” by Katia De Loose The active welfare state is at the centre of all debate. The purpose of study was to analyse the impact of this new policy of activation on the legal notion of “suitable employment”. Although the need for an active welfare state is not disputed, it is, however, legitimate to raise concerns that, with its goal of employment at all costs, certain privileges may ultimately disappear. There is a fear that we may be witnessing the advent of a society where the only slogan is work, work, and more work and where there is deterioration of working conditions and of the “element of suitability”. The first section goes into the notion of social welfare state. The second section is entirely devoted to a regulatory and legal analysis of the notion of suitable employment over the last thirty years. The first working hypothesis involved examining whether the legal notion of “suitable employment” had become more restrictive in the regulations on unemployment and/or in jurisprudence in favour of a greater drive for employment. In this context, we have examined the various regulatory and non-regulatory criteria that relate to the notion of suitable employment. A second hypothesis considered the possibility of the widening of the notion of work, in favour of a so-called fully participative society. Finally, we present an alternative to the policy of activation, a new track derived from the teachings of the theory of capacities of Amartya Sen. __________

211

Laatste-n.qxd

1/06/04

15:44

Pagina 1

PRIJS Per nummer Voor België .......................... 6,50 EUR Voor het buitenland .............. 7,50 EUR

Jaarabonnement (4 nummers) Voor België .........................19,00 EUR Voor het buitenland ........... 22,50 EUR ISSN 0775-0234 Girorekening nr: 679-2005866-03

De auteurs worden verzocht hun kopij te zenden naar Hendrik Larmuseau, Directeurgeneraal, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Zwarte Lievevrouwstraat, 3C - 1000 Brussel

e-mail: [email protected] De ingezonden teksten worden voor advies aan deskundigen voorgelegd.

De integrale tekst van het Tijdschrift kan ook worden geraadpleegd op het internet: http://socialsecurity.fgov.be/bib/index.htm

Laatste-n.qxd

1/06/04

15:44

Pagina 2

REDACTIERAAD VOORZITTERS De ere-Koninklijke Commissarissen ROGER DILLEMANS PIERRE VAN DER VORST

WETENSCHAPPELIJK ADVISEURS GABRIELLE CLOTUCHE, Directrice Europese Commissie 7HERMAN DELEECK, Professor emeritus MICHEL DISPERSYN, Professor Université Libre de Bruxelles (U.L.B.) PIERRE PESTIEAU, Professor Université de Liège (U.Lg) BERND SCHULTE, Professor Max Planck Institut München WILLY VAN EECKHOUTTE, Professor Rijksuniversiteit Gent (R.U.G.) JEF VAN LANGENDONCK, Professor Katholieke Universiteit Leuven (K.U.L.) PASCALE VIELLE, Professor Université Catholique de Louvain (U.C.L.)

LEDEN VAN DE ADMINISTRATIE FRANK VAN MASSENHOVE, Voorzitter, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid MARC GOOSSENS, Directeur-generaal, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid HENDRIK LARMUSEAU, Directeur-generaal, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid FRANK ROBBEN, Administrateur-generaal, Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid JOHAN VERSTRAETEN, Administrateur-generaal, Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers ELISE WILLAME, Directrice-generaal, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid

REDACTIECOMITE VOORZITTER HENDRIK LARMUSEAU, Directeur-generaal, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid

LEDEN FRANK VAN MASSENHOVE, Voorzitter, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Directeurs-generaal bij de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid: TOM AUWERS, JAN BERTELS, MARIE-CLAIRE DUBUISSON, MARC GOOSSENS, HUBERT MONSEREZ en ELISE WILLAME

Hebben meegewerkt aan de realisatie van dit nummer: JEANNINE DROUOT, MICHEL EGGERMONT, FRANCOISE GOSSIAU, JEAN-PAUL HAMOIR, MURIEL RABAU, GUY RINGOOT, DANIEL TRESEGNIE en ROLAND VAN LAERE

Belgisch Tijdschrift voor

Recommend Documents