Belastingdienst
Het agentschaptraject
Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering
Mei 2003
Directoraat-generaal Belastingdienst Ministerie van Financiën
Inhoud 1
Inleiding
2
Reorganisatie per 1 januari 2003
3
Ontwikkelingen op het gebied van bedrijfsvoering
3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3
Outputgericht werken Werken met producten, diensten en kostprijzen Automatisering en tijdschrijven Opleidingen en communicatie
3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5
Instrumenten voor resultaatgericht sturen Prestatiecontracten Informatiecontracten Balanced scorecard Business cases Kwaliteit
3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4
Financiële planning en control Financieel beheer Materieel beheer Risicomanagement Treasury en investeringsplanning
4
Instellingsvoorwaarden
4.1 4.2 4.3
Overzicht Toelichting Vervolgstappen 2004-2006
1. Inleiding De afgelopen jaren heeft de Belastingdienst veel geïnvesteerd in doelmatigheidsverbetering. Dat blijkt onder meer uit de reorganisatie die met ingang van 1 januari 2003 is doorgevoerd. Ook is er sprake van vele nieuwe ontwikkelingen op het gebied van bedrijfsvoering en procesinrichting. Bovendien is de Belastingdienst bezig met het agentschaptraject. Deze notitie geeft op hoofdlijnen inzicht in de belangrijkste ontwikkelingen. Meer informatie is te vinden in het Beheersverslag Belastingdienst 2002. De Belastingdienst legt in het Beheersverslag verantwoording af aan de verschillende opdrachtgevers en toezichthouders. Het bevat een uitgebreid overzicht van de resultaten van de Belastingdienst. Het Beheersverslag over 2002 dat op 20 maart 2003 aan de Tweede Kamer is gezonden (DGB 2003-1548), gaat op een aantal plaatsen in op de agentschapstatus van de Belastingdienst. Ook is in de verslaglegging reeds vooruitgelopen op een aantal wijzigingen die deze status met zich meebrengt. Op pagina 84 en 85 van het Beheersverslag worden de ontwikkelingen en prestaties in 2002 op het gebied van resultaatgericht sturen en de invoering van het baten-lastenstelsel uiteengezet. Paragraaf 1.4 van het Beheersverslag koppelt de apparaatsuitgaven van 2002 aan de onderscheiden productgroepen van de Belastingdienst. Het betreft dezelfde productgroepen op basis waarvan de Belastingdienst vanaf 2004 bekostigd gaat worden. In het Beheersverslag is aangesloten bij de doelstellingen uit het Bedrijfsplan 2002-2006 van de Belastingdienst. Daarmee is inzichtelijk gemaakt welke doelstellingen de Belastingdienst voor 2002 had en of deze zijn gerealiseerd. In aanvulling op de informatie die in het Beheersverslag te vinden is, geeft het Bedrijfsplan 2003-2007 dat op 5 december 2002 aan de Tweede Kamer is gezonden, voor de komende planperiode inzicht in de verschillende processen van de Belastingdienst en de daarvoor geformuleerde doelstellingen. De notitie die nu voor u ligt is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 beschrijft de reorganisatie bij de Belastingdienst. In hoofdstuk 3 worden de ontwikkelingen op het gebied van bedrijfsvoering en procesinrichting uiteengezet. Hierbij wordt aandacht besteed aan outputgericht werken, instrumenten om resultaatgericht te kunnen sturen, en financiële planning en control. Hoofdstuk 4 geeft de stand van zaken weer met betrekking tot de instellingseisen voor agentschappen. Alle beschreven ontwikkelingen en trajecten staan met elkaar in verband en kunnen niet los van elkaar gezien worden. De aan de verschillende ontwikkelingen gekoppelde doelstellingen zijn immers gelijk: het verbeteren van de doelmatigheid van de Belastingdienst.
3
2.
Reorganisatie per 1 januari 2003
Per 1 januari 2003 is de Belastingdienst anders ingericht: 13 regio’s Belastingen en 4 regio’s Douane zijn in de plaats gekomen van de vóór 1 januari 2003 bestaande doelgroepeenheden. Vooruitlopend daarop is in 2002 één Centrale administratie voor de verwerking van massale gegevensstromen ingericht. Ook zijn al eerder de ondersteunende processen op het vlak van facilitaire dienstverlening en informatie- en communicatie-technologie gereorganiseerd. De bestuurlijke laag van de doelgroepdirecties is met ingang van 1 januari 2003 opgeheven. Tegelijk met deze bestuurlijke opschaling en structuurverplatting is de organisatie op een meer procesgerichte leest geschoeid. De reorganisatie per 1 januari 2003 is de voorlopige afronding van een langer ontwikkelingsproces binnen de Belastingdienst. De Belastingdienst hecht grote waarde aan het concept van organisch ontwikkelen. De organisatie zal zich dan ook blijven aanpassen al naar gelang veranderingen in de buitenwereld of opgedane ervaringen met de gekozen organisatieinrichting daartoe aanleiding geven. Het jaar 2002 heeft voor een belangrijk deel in het teken gestaan van het vormgeven van de nieuwe organisatiestructuur. Gedurende het gehele jaar heeft het beoogde nieuwe management van de nieuwe regio’s veel aandacht besteed aan het uitwerken van de nieuwe wijze van besturen, zowel op het niveau van de regio’s (neergelegd in de veranderplannen die door de regio’s zelf zijn vormgegeven) als op concernniveau. Door het inrichten van een groepsraad en daarbinnen procesportefeuilles zijn alle leden van alle managementteams vertegenwoordigd. De reorganisatie is gebaseerd op zes ‘ankers’, kwaliteiten die de Belastingdienst in de nieuwe situatie kenmerken. De ankers hebben zowel betrekking op de procesinrichting, de bedrijfscultuur als op de organisatiestructuur. De ankers zijn: • •
• •
•
•
Integrale en actuele klantbehandeling: dienstverlening op maat, slimmer toezicht, snelle en efficiënte gegevensverwerking Risico- en resultaatgericht werken en sturen: selectieve afdoening op basis van risico- en belangafweging, optimale kosten/baten-verhouding Een lerende organisatie zijn en blijven: een organisatie die flexibel, vernieuwingsgezind, zelfkritisch en open is Medewerkers stimuleren tot zelfsturing: medewerkers meer eigen verantwoordelijkheid geven, ontplooiingsmogelijkheden bieden en competentiegericht laten werken Bestuurlijke schaalvergroting: een organisatie met minder bestuurslagen, bestaande uit grote eenheden die meer bestuurlijke armslag hebben, mogelijkheden hebben voor differentiatie en specialisatie en die minder kwetsbaar zijn Collegiaal management: sturen door managementteams en al samenwerkend aan tafeltjes bijdragen leveren vanuit rollen.
4
De nieuwe regio’s hebben ten opzichte van de vroegere Belastingdiensteenheden een grotere schaal. Dit maakt het mogelijk tot een grotere flexibiliteit van werken te komen, waarbij wenselijke aanpassingen in de structuur met het oog op verbetering van de klantbehandeling gemakkelijker en sneller kunnen worden gerealiseerd. Daarnaast wordt de kwetsbaarheid van kleine werkstromen verminderd en kunnen synergieeffecten worden gerealiseerd bij het management en de stafondersteuning. De regio’s worden bestuurd door collegiale managementteams met een voorzitter. In deze teams zijn de rollen en portefeuilles duidelijk verdeeld. Het doel is om de kwaliteit van de besturing te verhogen, en daarnaast de druk op het management en de kwetsbaarheid te verminderen. Het concept van collegiaal bestuur wordt niet alleen op het niveau van het regiomanagement gehanteerd, maar eveneens op het niveau van de nieuwe units binnen de regio’s. De menselijke maat blijft daarbij behouden door binnen units te werken in zelfsturende teams. Medewerkers krijgen meer verantwoordelijkheid voor de inrichting van hun eigen werkprocessen. Daarmee kan beter gebruik worden gemaakt van de aanwezige competenties, proces- en vakkennis. Door de reorganisatie krijgen medewerkers zicht op gevarieerder werkzaamheden en meer ontwikkelingsmogelijkheden. Werken binnen zelfsturende teams bevordert het delen van kennis en ervaring, de kwaliteit van de onderlinge contacten en de onderlinge samenwerking. Op deze wijze geeft de Belastingdienst invulling aan het streven om een lerende organisatie te worden. Met de veranderingen wil de Belastingdienst zowel de dienstverlening aan de belastingplichtigen efficiënter inrichten en verder professionaliseren als het toezicht op belastingplichtigen een kwaliteitsimpuls geven en evenwichtiger maken. Ook in de nieuwe organisatie-inrichting blijft er specifieke aandacht voor de doelgroepen particulieren, ondernemingen, zeer grote ondernemingen en douane. De reorganisatie leidt als zodanig niet tot verlies van banen en slechts bij uitzondering -vanuit efficiencyoverwegingen- tot het sluiten van locaties waar de Belastingdienst tot vóór 1 januari 2003 was gevestigd. Een van de taken van de opgeheven doelgroepdirecties, namelijk de coördinatie van de uitvoering, is vanaf 1 januari 2003 in handen van de circa 40 nieuwe kennisgroepen. Deze zijn ingericht naast de bestaande kennisgroepen op het terrein van de rechtstoepassing. Met de instelling van deze nieuwe kennisgroepen kiest de Belastingdienst op een aantal specifieke terreinen voor gecoördineerde uitvoering van taken. Het gaat daarbij om kennisgroepen die zich richten op uitvoeringscoördinatie, op risico’s en op het beperken van uitvoeringsproblemen, de zogenoemde ‘damagecontrol’. De medewerkers die op basis van hun competenties voor een kennisgroep werkzaam zijn, blijven verbonden aan hun regio, maar werken regio-overstijgend, voor het hele land. Voor de agentschapstatus van de Belastingdienst is het anker “risico- en resultaatgericht werken en sturen” van groot belang. De Belastingdienst is een rechthandhavingsorganisatie. Dit betekent dat zij actief moet toezien op
5
de kwaliteit van de rechtstoepassing en ter ondersteuning daaraan de risicobeheersing (om non-compliance te bestrijden) moet inrichten. Risicobeheersing bij de Belastingdienst houdt in dat vooraf risico’s worden geselecteerd en gemerkt (risicoselectie en risicoduiding). Bij de behandeling van posten die afwijken van de vooraf opgestelde normen, worden vervolgens risicosignalen afgegeven. In de dagelijkse werkzaamheden is dit terug te zien in risicoprofielen, selectieregels, behandelmodules en dergelijke. Resultaatgericht sturen binnen de Belastingdienst krijgt op verschillende niveaus vorm. Dit wordt uitgewerkt in het volgende hoofdstuk. Op het niveau van de regio’s zijn prestatiecontracten vastgesteld (3.2.1), die aansluiten bij het Bedrijfsplan van de Belastingdienst. Binnen de groepsraad worden de realisaties onderling besproken, en wordt gezamenlijk bekeken hoe mogelijke problemen kunnen worden opgelost. Op het niveau van de units binnen een regio wordt niet zozeer gewerkt met formele prestatiecontracten, als wel met flexibel aanpasbare werkafspraken. Deze werkafspraken helpen ook wederzijdse bijstand tussen units te realiseren wanneer dat noodzakelijk is. Resultaatgericht sturen wordt op deze manier gecombineerd met horizontale control en zelfsturing, eerder dan met hiërarchische controlmechanismen. 3.
Ontwikkelingen op het gebied van bedrijfsvoering
3.1. Outputgericht werken Outputgericht werken houdt in dat de bedrijfsvoering gericht is op het leveren van producten en diensten, het sluiten van contracten over de productie en het berekenen van kostprijzen. Hierbij dienen de geautomatiseerde informatiesystemen aan te sluiten. Tijdschrijven is in dit kader onmisbaar. Om medewerkers goed te informeren zijn communicatie en opleidingen van essentieel belang. 3.1.1.
Werken met producten, diensten en kostprijzen
De Belastingdienst kent 5 productgroepen. Deze zijn gebaseerd op de primaire processen: dienstverlening, massaal toezicht, intensief toezicht, opsporing en diensten voor derden. De productgroepen zijn gedifferentieerd naar productclusters en onderliggende producten. De producten zijn opgenomen in de producten- en dienstenboeken van de regio’s Belastingen en Douane, FIOD-ECD en massaal toezicht. Deze boeken zijn volgens een vast stramien opgezet. Van elk product wordt een aantal kenmerken vermeld, zoals definitie, kwaliteitscriteria en de wijze van vastlegging. Afzonderlijk is geregistreerd welk type functionarissen betrokken is bij de productie, en wat de normatieve tijdsbesteding is. Dit is noodzakelijk om de voorcalculatorische kostprijs te bepalen. Door middel van tijdschrijven op de verschillende producten kan achteraf de werkelijke kostprijs worden vastgesteld.
6
Dit gebeurt aan de hand van het door de Belastingdienst ontwikkelde kostprijsmodel dat op dit moment in de dienst wordt geïmplementeerd. Aan de hand van dit model kunnen de directe kosten op basis van de urenverantwoording (tijdschrijven) en de indirecte kosten door middel van verdeelsleutels aan de producten worden toegerekend. Begin dit jaar is gestart met de voorbereidingen voor een eerste indicatieve nulmeting. Hiermee loopt de Belastingdienst vooruit op de voor agentschappen in het eerste jaar van hun bestaan voorgeschreven nulmeting. Hiervoor is gekozen om alvast ervaring op te doen met het berekenen van kostprijzen en daardoor in 2004 met een betrouwbare nulmeting te komen. Bovendien kunnen de gegevens gebruikt worden bij het sluiten van de prestatiecontracten met de regio’s voor 2004. Een nadere toelichting op de prestatiecontracten is te vinden in 3.2.1. Met ingang van 1 januari 2004 vormen de productclusters het uitgangspunt voor de begroting en het jaarverslag. 3.1.2.
Automatisering en tijdschrijven
Op 1 januari 2003 is voor de gehele Belastingdienst een nieuwe bedrijfsadministratie operationeel geworden. Deze administratie bestaat uit een financiële (baten-lasten-)administratie en een systeem voor tijdschrijven, beide in SAP (standaard applicatie). De administratie wordt gevoerd door de regio’s Belastingen en Douane, de FIOD-ECD en de facilitaire bedrijven. De concernadministratie – voor consolidatie en treasury- wordt centraal verzorgd. Gedurende de tweede helft van 2002 is met het administreren in SAP binnen twee onderdelen van de dienst, de FIOD-ECD en het Douanedistrict Rotterdam, ervaring opgedaan. Bovendien werken twee facilitaire bedrijven, het Centrum voor informatie- en communicatietechnologie en het Centrum voor facilitaire dienstverlening, al enkele jaren met een batenlastenadministratie. Deze ervaring is gebruikt bij het inrichten van de bedrijfsadministratie van de overige dienstonderdelen. De regio’s vormen zelfstandige eenheden binnen SAP. Dat houdt in dat iedere regio periodiek verantwoording aflegt over de inzet van mensen en middelen in relatie met de omvang van de productie. In de bedrijfsadministratie wordt met behulp van kostenplaatsen een financiële vergelijking gemaakt tussen de genormeerde inzet en de realisatie én tussen de omvang van de genormeerde en de daadwerkelijke productie. Hierbij is de kwaliteit van de productie eveneens een belangrijk aspect. Met behulp van een balanced scorecard (zie 3.2.3) zijn de prestaties (resultaatgebieden) benoemd en zijn kritische succesfactoren ontwikkeld. De normering is vormgegeven door het hanteren van prestatie-indicatoren welke in het Bedrijfsplan zijn vastgelegd. Een groot deel van de kosten van de Belastingdienst bestaat uit de salariskosten van de medewerkers. Deze kosten worden aan de producten gekoppeld door de medewerkers tijd te laten schrijven. Door de geschreven
7
tijd (realisatie) te toetsen met de genormeerde inzet van capaciteit per product (plan) en vervolgens te vergelijken met de andere regio’s kan het management sturen met uren. Deze uren, zowel in de plan- als in de realisatiefase, vormen de grondslag voor het verdelen van de overige (indirecte) kosten waardoor de kostprijs per eenheid product berekend kan worden. Tijdschrijven is geen nieuw fenomeen binnen de Belastingdienst. Al enige jaren wordt er tijdgeschreven. Tot 1 januari 2003 gebeurde dit op de processen en dus niet op producten of interne productorders. Ook werd de bestede tijd niet financieel zichtbaar gemaakt. Wel werd en wordt er gestuurd op het percentage directe tijd dat een medewerker realiseert. De eerste ervaringen van de regio’s met zowel de urenverantwoording als de producten- en dienstenboeken zijn wisselend. Er zijn vooral bij de regio’s Belastingen nog problemen met de productdefinities zoals die in het producten- en dienstenboek zijn opgenomen. Daarnaast stagneert de bestuurlijke informatievoorziening met betrekking tot de urenverantwoording en het tellen van de producten. Momenteel wordt hard gewerkt aan deze knelpunten. Ook de invoering van het kostprijsmodel verkeert bij deze regio’s nog in een beginstadium. Bij de facilitaire bedrijven en de regio’s Douane heeft men al meer ervaring met kostprijsberekening. Op concernniveau is een kostprijsberekening, gebaseerd op decentrale kosteninformatie, pas mogelijk als het kostprijsmodel in de gehele organisatie op een uniforme wijze wordt toegepast en de gedefinieerde producten op een eenduidige en betrouwbare wijze worden gehanteerd en geteld. Tot dat moment zullen op concernniveau op een meer indicatieve wijze de apparaatskosten aan de productclusters moeten worden toegerekend. Hier is sprake van een groeitraject. De Belastingdienst werkt in 2003 aan een verdere verbetering van de afstemming van de prestatiecontracten met de producten- en dienstenboeken en de tijdwerkregistratie van medewerkers. Op dit moment heeft het goed en tijdig schrijven van tijd veel aandacht van het management. De kwaliteit van het tijdschrijven is de laatste maanden dan ook verbeterd. 3.1.3.
Opleidingen en communicatie
Om de financiële medewerkers van de Belastingdienst voor te bereiden op het werken volgens het baten-lastenstelsel heeft het opleidingscentrum van de Belastingdienst een aantal cursussen ontwikkeld. Inmiddels hebben van alle regio’s circa 150 financiële medewerkers deelgenomen aan de cursus BLS-algemeen, BLS-SAP Registreren, BLS-SAP Verantwoorden en BLSSAP Overzichten en rapportages. Daarnaast zijn voor de regio’s Belastingen en Douane managementgames ontwikkeld die door alle regio’s met veel enthousiasme zijn gespeeld. Doel van de games was het management spelenderwijs vertrouwd te maken met de principes van resultaatgericht sturen.
8
In aanvulling op de opleidingen en managementgames zijn conferenties gehouden en presentaties gegeven over thema’s op het gebied van het baten-lastenstelsel en resultaatgericht sturen. Hierbij kan gedacht worden aan onderwerpen als control, treasury en het opstellen van de balans. Dit alles met het oogmerk de medewerkers van de Belastingdienst kennis te laten maken met bedrijfsmatig werken. Artikelen en interviews in interne publicaties als Belastingbulletin, Belastingwerk en Wij van Financiën hebben bijgedragen aan verdere verdieping van de kennis. En niet in de laatste plaats het webportal over resultaatgericht sturen op het Belastingnet, het intranet van de Belastingdienst. Via het webportal is algemene informatie beschikbaar over resultaatgericht sturen en het baten-lastenstelsel, een managementreader en documenten die managers kunnen ondersteunen bij het invoeren van resultaatgericht sturen, informatie over opleidingen, een overzicht van best practices met voorbeelden voor een transparante en doelmatige bedrijfsvoering. Hierin worden ook de ervaringen van de pilots van 2002 opgenomen. 3.2. Instrumenten voor resultaatgericht sturen De essentie van resultaatgericht sturen is dat het behalen van de doelstellingen van de organisatie wordt gerelateerd aan de opgeofferde middelen. Door middel van het baten-lastenstelsel kunnen kostprijzen van producten en diensten worden berekend. Resultaatgericht sturen is vooral ook een attitude. Het gaat erom elkaar aan te spreken op resultaten in relatie tot opgeofferde middelen. Doel is het stimuleren van kostenbewustzijn en doelmatigheidsverbetering. Daarbij hanteert de Belastingdienst een aantal instrumenten. In deze paragraaf worden er enkele beschreven: prestatiecontracten, informatiecontracten, de business balanced scorecard en business cases. Omdat het realiseren van de afgesproken kwaliteitseisen een belangrijk onderdeel is van resultaatgericht sturen, wordt aan het aspect kwaliteit afzonderlijk aandacht besteed. 3.2.1.
Prestatiecontracten
De Belastingdienst maakt met zijn opdrachtgever afspraken over te leveren prestaties. Intern maakt het concern ook afspraken over te leveren prestaties met de afzonderlijke onderdelen, te weten de 13 regio’s Belastingen, de 4 regio’s Douane, de FIOD-ECD en de facilitaire bedrijven. Deze afspraken worden vastgelegd in prestatiecontracten. De producten- en dienstenboeken van de Belastingdienst zijn de basis voor de prestaties. Voor het jaar 2003 zijn met alle genoemde dienstonderdelen prestatiecontracten afgesloten. In de prestatiecontracten zijn de productaantallen opgenomen die elke eenheid in 2003 produceert. De productaantallen per regio zijn afgeleid van de totale productaantallen uit de begroting voor 2003. Daarnaast zijn de concerndoelstellingen voor 2003 vertaald naar doelstellingen voor de regio’s en de facilitaire bedrijven.
9
Het betreft bijvoorbeeld doelstellingen op het gebied van prestaties in het primaire proces, zoals correctiepercentages, kwaliteit van de uitvoering en medewerkers- en klanttevredenheid. De regio’s en facilitaire bedrijven rapporteren maandelijks over de geleverde productaantallen en over de financiële ontwikkelingen. Per vier maanden rapporteren zij over het realiseren van de doelstellingen uit de prestatiecontracten. De resultaten worden in de groepsraad besproken. Zonodig wordt in gezamenlijkheid besloten tot bijsturingsmaatregelen. Een compilatie van alle gerapporteerde cijfers wordt jaarlijks opgenomen in het Beheersverslag. De in de prestatiecontracten 2003 vastgelegde afspraken over aantallen producten en de daarvoor in te zetten capaciteit worden gebruikt om voorcalculatorisch kostprijzen van te leveren producten te berekenen. De Belastingdienst werkt in 2003 aan een verdere verbetering van de afstemming van de prestatiecontracten met de producten- en dienstenboeken en de tijdwerkregistratie van medewerkers. 3.2.2.
Informatiecontracten
De Belastingdienst werkt al vele jaren met informatiecontracten. Een informatiecontract is een document waarin alle door een onderdeel van de Belastingdienst te leveren bestuurlijke informatie aan het Directoraatgeneraal Belastingdienst van het Ministerie van Financiën, de opdrachtgevende departementen en/of de overige ontvangende instanties in het komende kalenderjaar is opgenomen. De functie van het informatiecontract is vooral om de tijdige voorziening in de (sturings)informatiebehoefte van de concernleiding veilig te stellen en verantwoordelijkheden daarvoor te beleggen. Het informatiecontract sluit aan bij de opzet van de besturing van een regio, van de facilitaire bedrijven en landelijke eenheden en bij de balanced scorecard (zie 3.2.3) die wordt gehanteerd als stuurinstrument. In de informatiecontracten is een overzicht opgenomen van de strategische doelstellingen, kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren. De kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren voor het jaar 2003 sluiten aan op de strategische doelstellingen zoals die in het Bedrijfsplan Belastingdienst 2003 – 2007 van de hele Belastingdienst zijn geformuleerd. De kritische succesfactoren maken ook onderdeel uit van de prestatiecontracten voor 2003. 3.2.3.
Balanced scorecard
Voor de interne sturing (managementrapportages) gaat de Belastingdienst, zowel op concern- als op regioniveau, meer en meer gebruik maken van de balanced scorecard. Deze methodiek informeert het management van de Belastingdienst op een inzichtelijke manier in hoeverre doelstellingen worden gerealiseerd, gerangschikt naar de aandachtsgebieden: resultaten rechtshandhaving, procesbeheersing, waardering belanghebbenden en ontwikkelorganisatie, de pijlers van het resultaatgericht besturingsmodel.
10
Ten behoeve hiervan worden kritische succesfactoren, factoren waarop de Belastingdienst goed moet scoren om succesvol te zijn, met behulp van prestatie-indicatoren meetbaar gemaakt. De balanced scorecard voor de Belastingdienst is op dit moment in ontwikkeling. In januari van dit jaar is op concernniveau voor het eerst via deze methodiek gerapporteerd. De vulling van de balanced scorecard met managementinformatie neemt van maand tot maand toe. Voor de balanced scorecard op regioniveau geldt een soortgelijk traject. De Douane werkt al vanaf 2001 met succes met een balanced scorecard. 3.2.4.
Business cases
Ten behoeve van een betere onderbouwing en besluitvorming met betrekking tot majeure (potentiële) investeringen is de Belastingdienst gestart met het hanteren van business cases. Hierbij worden scenario’s uitgewerkt waarin de argumenten om een bepaalde investering te doen vooraf worden verduidelijkt door het gestructureerd kwantificeren van kosten, baten, risico’s en kwaliteitsaspecten. Het inzetten van het instrument business case ondersteunt op systematische wijze de prioritering van projecten, en professionalisering en structurele beheersing van de bedrijfsvoering. Voor dit doel is een business case-model ontwikkeld dat vooral is toegespitst op de IT-component van een investering. Dit model is bruikbaar voor het onderbouwen van investeringsvoorstellen en voor het opleveren van de informatie die nodig is voor het nemen van investeringsbeslissingen. Het model wordt vooral toegepast op grote investeringsvoorstellen of veranderingen met een mogelijk grote impact op de Belastingdienst en/of omgeving van de Belastingdienst. 3.2.5.
Kwaliteit
De Belastingdienst werkt aan een stelsel van meetinstrumenten en methodieken om op de kwaliteitsaspecten grip te houden en die, waar mogelijk, te verbeteren. Voorbeelden hiervan zijn de landelijke monitor onderzoeken bij particulieren, ondernemers en fiscaal adviseurs, en bij het eigen personeel. Ook zijn er specifieke onderzoeken naar de kwaliteit van de rechtstoepassing. Binnen de reguliere planning- en verantwoordingscyclus heeft de Belastingsdienst hiermee beeld van het geleverde en beleefde kwaliteitsniveau. In het kader van het resultaatgerichte besturingsmodel wordt de ontwikkeling van de kwaliteit van de producten en diensten van de Belastingdienst ook met behulp van prestatie-indicatoren gemeten. De gehanteerde kwaliteitscriteria zijn vermeld in de producten- en dienstenboeken. De prestatie-indicatoren zullen de komende jaren meer worden afgestemd op de mogelijkheden van de baten-lastenadministratie. Een complicerende factor is, dat de kwaliteit van de producten en diensten in veel gevallen subjectief is, zoals bij ervaren telefonische bereikbaarheid.
11
Analyse van geleverde producten en diensten zal duidelijk maken of de Belastingdienst voldoet aan de -mogelijk veranderende – eisen. De uitkomsten van deze analyses zullen met de gegevens over de ontwikkeling van de kostprijzen gebruikt worden om mensen en middelen zo doelmatig mogelijk in te zetten om een gewenst kwaliteitsniveau te realiseren. 3.3. Financiële planning en control Bij de beheersing van de processen van een organisatie zijn een degelijke administratieve organisatie en interne controle onontbeerlijk. Daarnaast is het belangrijk over duidelijke procedures te beschikken voor het omgaan met beschikbare middelen, het beheersen van risico’s en het plannen van kasstromen en investeringen. 3.3.1.
Financieel beheer
De toezichthouders als de interne accountantsdienst Belastingen, de Auditdienst Financiën en de Algemene Rekenkamer beoordelen jaarlijks het financieel beheer bij de Belastingdienst. Over 2002 zijn de accountantsdiensten van oordeel dat bij de Belastingdienst sprake is geweest van een zowel in opzet als werking ordelijk en controleerbaar financieel beheer. Wel plaatsen zij enige kanttekeningen bij de personele en materiële uitgaven van B/CICT. Deze nieuwe eenheid is begin 2002 ontstaan door samenvoeging van het voormalige automatiseringscentrum B/AC en enkele centrale beheereenheden. Voor de opzet van het financieel beheer is vastgesteld dat deze duidelijk is verbeterd. De belangrijkste overige punten worden in 2003 planmatig aangepakt. 3.3.2.
Materieel beheer
In 1999 is de Belastingdienst gestart met het verzamelen van informatie voor het opstellen van de concernbalans. Hierbij is veel werk verzet. Er was immers geen centrale registratie beschikbaar van alle activa en passiva. Ten behoeve van het materieelbeheer werden op de diverse eenheden weliswaar registraties bijgehouden, maar er bestond geen eenduidigheid over de wijze van registreren en waarderen. Inmiddels zijn alle geïnventariseerde activa in de activa-administratie van SAP opgenomen. Ook zijn er richtlijnen opgesteld voor de waardering van de verschillende posten. Het balanstotaal van de concernbalans per 1 januari 2003 bedraagt € 0,5 mrd. Het betreft een grote variëteit aan posten: van computerapparatuur, lectrievers, containerscans en schepen tot hondenkennels voor de Douane. Ook is een onderzoek ingesteld naar de mogelijkheid om in eigen beheer ontwikkelde software op de balans op te nemen. Het gaat hierbij ruwweg om een bedrag van € 0,5 mrd. Deze post is vooralsnog niet toegestaan op de externe balans van de Belastingdienst.
12
3.3.3.
Risicomanagement
Ook risicomanagement is een instrument binnen het nieuwe besturingsconcept van de Belastingdienst. Binnen elk van de 4 resultaatgebieden van de balanced scorecard loopt de Belastingdienst het risico dat doelstellingen niet worden gehaald. Op basis van risicoanalyse zijn de bedrijfsdoelstellingen in de prestatiecontracten voor 2003 uitgewerkt naar kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren. Met betrekking tot de ondersteunende processen heeft de Belastingdienst een begin gemaakt met het uitbrengen van een mededeling over de bedrijfsvoering. Deze is voor het eerst opgenomen in het Beheersverslag 2002. Een van de pijlers om een dergelijke mededeling te kunnen doen is 1 dat er voor elk COPAFIJTHBI-aspect een beschrijving is opgesteld van de belangrijkste risico's die het realiseren van de beleidsdoelstellingen in de weg staan. Deze beschrijvingen zijn beoordeeld door de interne accountantsdienst Belastingen en de Auditdienst Financiën. 3.3.4.
Treasury en investeringsplanning
Het grootste deel van de investeringen van de Belastingdienst loopt via de facilitaire bedrijven. Op dit moment wordt gewerkt aan meerjarige investeringsplannen voor àlle onderdelen (regio’s, FIOD-ECD, facilitaire bedrijven en landelijke eenheden) van de Belastingdienst. Hierop worden de aan te vragen leningen afgestemd. Daarover vindt in het najaar besluitvorming plaats. Inmiddels is in het kader van de voorjaarsnota een aanvraag voor het leenplafond in 2004 ingediend. Ook wordt in het najaar een meerjarig bestedingenplan met betrekking tot huisvesting en automatisering vastgesteld. De financiële haalbaarheid van alle plannen wordt binnen de treasuryfunctie en vervolgens in het kader van de begroting getoetst. Treasury is een nieuw fenomeen binnen de Belastingdienst, waarmee dit jaar ervaring wordt opgedaan. De treasuryfunctie is vooral belangrijk omdat kosten en uitgaven niet gelijk opgaan. Daarom wordt nu proefgedraaid met de beheersing van kasstromen. Daarbij komt dat in het baten-lastenstelsel kosten uiteenvallen in twee soorten, kosten die voortvloeien uit exploitatie-uitgaven en kosten die voortvloeien uit investeringsuitgaven. In het bijzonder de investeringsuitgaven kunnen het evenwicht verstoren tussen kasuitgaven en inkomsten. Dit is dan ook het voornaamste terrein waarop de treasuryfunctie zich richt. Inmiddels zijn de modellen voor de binnen de Belastingdienst te hanteren financierings- en liquiditeitsplannen gereed. Dit jaar zal worden gebruikt om hiermee ervaring op te doen. Er is wel sprake van droogzwemmen, omdat er nog geen echte leningen kunnen worden afgesloten.
1
COPAFIJTHBI staat voor communicatie, organisatie, personeel, automatisering, financiën, interne controle, juridische zaken, treasury, huisvesting, beveiliging en integriteit.
13
4.
Instellingsvoorwaarden
Om agentschap te kunnen worden moet aan een aantal instellingscriteria zijn voldaan. Deze criteria zijn opgenomen in het Referentiekader voor de instelling van baten-lastendiensten, bepaling 5.2.1 tot en met 5.2.12. Deze zijn naar aanleiding van de evaluatie van het baten-lastenmodel bijgesteld (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 737, nr. 1). 4.1. Overzicht De Belastingdienst ligt op schema met betrekking tot de vervulling van de voorwaarden. Dat wil zeggen, dat gegarandeerd kan worden dat per 31 december 2003 aan alle voorwaarden is voldaan. Wel is het zo, dat de Belastingdienst een groeimodel (van grof naar fijn) hanteert. Dit blijkt onder andere uit de in hoofdstuk 3 van deze notitie geschetste ontwikkelingen. In dit hoofdstuk wordt dit verder toegelicht. In onderstaande tabel is per voorwaarde aangegeven in hoeverre op dit moment aan de betreffende voorwaarde is voldaan. Dit is uitgedrukt in een percentage. Ditzelfde is aangegeven per 31 december 2003.
Instellingsvoorwaarden
20-05-03 % gereed
31-12-03 % gereed
1
Er is een omgevingsanalyse uitgevoerd die inzichtelijk maakt welke actoren in de omgeving van de organisatie een sturingsrelatie hebben met deze organisatie. De beoogde sturingsrelaties na de start als agentschap tussen eigenaar en opdrachtnemer, en tussen opdrachtgever en opdrachtnemer zijn vastgelegd in convenanten.
100
100
2
De producten en diensten die het aangrijpingspunt zijn van sturing zijn geïdentificeerd en voldoen aan de criteria van externe focus, commitment, representativiteit, homogeniteit, meetbaarheid en eenduidigheid.
100
100
3
Er is een beschrijving van de bedrijfsprocessen van de organisatie die het fundament vormt voor de instellingsvoorwaarden 2, 4, 5 en 7.
100
100
4
Er is een kostprijsmodel waarin de koppeling wordt gelegd tussen de geïdentificeerde producten en diensten enerzijds en de aan perioden toegerekende kosten anderzijds. Het kostprijsmodel voldoet aan de criteria van transparantie en betrouwbaarheid en is
100
100
14
zodanig ingericht dat er een voor- en een nacalculatie evenals een verschillenanalyse gemaakt kunnen worden 5
De organisatie geeft vooraf aan hoe hij en anderen later kunnen beoordelen of men doelmatiger is gaan werken. Basisindicator is de kostprijs per product of dienst. In aanvulling hierop wordt een set van kwaliteitsindicatoren vastgesteld.
50
100
6
Er is sprake van een op resultaat gerichte externe planning- en controlcyclus tussen moederministerie en organisatie en een daarop aansluitende interne planning- en controlcyclus binnen de organisatie. Dit impliceert dat er gestuurd en bekostigd wordt op de kwantiteit, kwaliteit en prijzen van de geïdentificeerde producten en diensten waarbij het aggregatieniveau extern en intern kan verschillen.
100
100
7
Er is een identificatie van de risico’s die de organisatie loopt, er zijn afspraken gemaakt over de risicoverdeling tussen moederministerie en de organisatie en er is een systematische afweging gemaakt op het gebied van de sturing en beheersing van de risico’s.
100
100
8
Er is een plan van aanpak voor het opstellen van de openingsbalans, ondertekend door de directeur Financieel-Economische Zaken, de directeur van de Departementale Accountantsdienst en de directeur van de organisatie.
100
100
9
Er is een plan van aanpak voor de in het financieel beheer aan te brengen wijzigingen door de overgang naar een batenlastenstelsel, ondertekend door de directeur Financieel-Economische Zaken, de directeur van de Departementale Accountantsdienst en de directeur van de organisatie.
100
100
10
Er is een plan van aanpak opgesteld voor het proefdraaien met een resultaatgericht besturingsmodel. Bij startdatum 1 januari van het jaar t wordt tenminste gedurende het hele jaar t-1 proefgedraaid. Na afloop van het proefdraaien vindt een
100
100
40
100
0
0
15
nulmeting plaats die in de eerste suppletore begroting van het eerste bestaansjaar aan de Staten-Generaal wordt verstrekt. 11
12
Er is een plan van aanpak opgesteld voor het proefdraaien met een batenlastenadministratie. Bij startdatum 1 januari van het jaar t wordt tenminste gedurende het hele jaar t-1 proefgedraaid.
100
100
40
100
Er is een goedkeurende (deel)accountantsverklaring bij de verantwoording. Bij startdatum 1 januari van het jaar t heeft deze accountantsverklaring betrekking op het jaar t-2.
100
100
4.2. Toelichting De enige voorwaarden waaraan op dit moment nog niet volledig voldaan is, zijn 5, 10 en 11. Voor de twee laatstgenoemde voorwaarden geldt dat het nog niet voldoen een kwestie van tijd is: pas aan het einde van dit jaar is er een volledig jaar proefgedraaid met de hele organisatie. De nulmeting wordt in 2004 verricht (zie 3.1.1). Met betrekking tot voorwaarde 5 kan worden aangetekend dat de Belastingdienst in feite nu al wel kan aangeven hoe men kan beoordelen of de dienst doelmatiger is gaan werken, maar de dienst wil dit aspect zorgvuldig uitwerken. Doel van de instelling van een agentschap is immers het verbeteren van de doelmatigheid door het invoeren van een resultaatgericht besturingsmodel met daaraan gekoppeld een batenlastenadministratie. Dit gaat bij de Belastingdienst, zoals uit deze notitie blijkt, verder dan alleen het werken met producten en diensten en kostprijzen. De Belastingdienst is een complexe organisatie met in totaal 5 productgroepen, onderverdeeld in 47 productclusters met in totaal 165 producten en diensten, waarvoor diverse kwaliteitscriteria gelden. Het is te gemakkelijk om te zeggen, dat wanneer de kostprijzen bij gelijkblijvende kwaliteit dalen, de dienst doelmatiger is gaan werken. Immers, het is mogelijk dat van een aantal producten en diensten de kostprijzen met wisselende percentages dalen, terwijl van een aantal andere producten en diensten de kostprijzen met wisselende percentages stijgen, terwijl er ook veranderingen in de kwaliteit kunnen optreden. Hierbij speelt bovendien nog mee dat de Belastingdienst in de eerste plaats een rechthandhavingsorganisatie is die zich niet alleen kan laten leiden door marktoverwegingen. Dit is uiteengezet in hoofdstuk 2. Er zullen in bepaalde situaties mensen ingezet moeten worden, terwijl het wellicht efficiënter zou
16
zijn dat niet te doen. Een actueel voorbeeld is het inzetten van de Douane bij de bestrijding van de vogelpest. Hier is sprake van een noodsituatie. Er wordt direct gehandeld en niet eerst gerekend wat het allemaal kost. Dit is een proces waarmee de Belastingdienst geleidelijk ervaring moet opdoen. Dit is ook de reden dat de Belastingdienst ervoor gekozen heeft zich op veel meer gebieden in te zetten voor doelmatig werken dan het werken met producten en diensten en kostprijzen alleen. Dit blijkt ook uit de uitgebreide toelichting in hoofdstuk 3. Daarnaast heeft de Belastingdienst continu aandacht voor doelmatigheidsverbeteringen op procesniveau. 4.3. Vervolgstappen 2004-2006 De Belastingdienst heeft, zoals gezegd, gekozen om bij de invoering van resultaatgericht sturen en het baten-lastenstelsel van grof naar fijn te werken. In de komende jaren zal outputsturing verder worden verankerd in de bedrijfsvoering van de Belastingdienst. Dit is een traject van lange adem, van “trial and error”. Het is niet in één keer goed en de voordelen zijn niet direct voor iedereen zichtbaar. Binnen de organisatie moet voldoende stimulans zijn (en blijven) om ontwikkelde werkwijzen (en instrumenten) te gaan gebruiken en te verfijnen. Hierbij moet wel gewaakt worden voor vergaande detaillering en overmatige regulering van de bedrijfsadministratie. Dit zorgt voor opschroeven van de administratieve lasten binnen de Belastingdienst en past niet binnen de focus op eenvoud in de bedrijfsvoering. Zo dient het systeem van kostprijsberekening het management op een praktische wijze te ondersteunen zonder te ver in details te treden. Op die manier komen de voorgeschreven taakstellingen die nu veel aandacht vragen, ook niet in de knel. Naarmate er meer ervaring met tijdschrijven en het toerekenen van kosten aan producten en diensten wordt opgedaan, kan het systeem van kostprijzen bij de Belastingdienst verder worden verfijnd. Bij het opstellen van de begroting voor 2004 wordt daarvan op concernniveau gebruik gemaakt. Vanaf 1 januari 2005 zal de interne budgettering van de regio’s op basis van de producten en diensten plaatsvinden. Deze werkwijze maakt het mogelijk eerst op een meer geaggregeerd niveau ervaring op te doen met het toerekenen van kosten en het sturen op resultaten, terwijl daarnaast het beoordelen van de doelmatigheid met behulp van kostenontwikkelingen en de in deze notitie beschreven instrumenten realiseerbaar is. Verfijning van het begrotingsproces ondersteunt het verder ontwikkelen van de planning- en controlcyclus. Naast cijfers zullen in de toekomst ook effectmetingen, audits, steekproeven en belevingsonderzoeken worden gebruikt. Het gaat bij resultaatgericht sturen niet alleen om het ontwikkelen van kostenbewustzijn en doelmatigheidsverbetering, maar ook om prestaties in teamverband en verantwoording afleggen over gemaakte keuzes. Dit is een omslag in de bestaande besturingspraktijk. Een dergelijk cultuurveranderingsproces strekt zich uit over jaren en moet gedragen
17
worden door managers uit alle geledingen van de Belastingdienst. Het strategisch management heeft hierbij een duidelijke voorbeeldfunctie en zal veel tijd moeten steken in relevante informatie, communicatie en opleiding. Alle in deze notitie beschreven ontwikkelingen zullen aan het einde van ieder jaar worden geëvalueerd. Zo is het mogelijk voortdurend verbeteringen aan te brengen, één van de doelstellingen van de Belastingdienst als ontwikkelorganisatie.
18
