Bejczi Alexa TITKOS INFORMÁCIÓGYŰJTÉS vs. JOGÁLLAM PhD értekezés
TÉZISEI
Témavezető: Prof. dr. Finszter Géza
Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Büntető Eljárásjogi és Büntetés-végrehajtási Jogi Tanszék
Budapest 2011.
TARTALOMJEGYZÉK
I.
RÉSZ A kutatás célkitűzése
2
II.
RÉSZ A kutatás módszere
3
III.
RÉSZ A kutatás tudományos eredményeinek összefoglalása
4
1. Titkos információgyűjtés contra emberi jogok
5
2. Strasbourgi elvárások
7
3. Alkotmánybírósági követelmények
8
4. A jogállami titkos információgyűjtés alapelvei
10
5. A hatályos szabályozás újraszabályozásának indokai
13
6. A T/4192. számú törvényjavaslat
17
7. A jogalkotás legújabb iránya 20 8. Konklúzió, tudományos felismerések 24
IV.
RÉSZ A kutatás eredményeinek hasznosítási lehetőségei
27
V.
RÉSZ A szerző témában megjelent publikációi
28
VI.
RÉSZ Ph.D thesis abstract
29
I. RÉSZ A KUTATÁS CÉLKITŰZÉSE A titkosszolgálati eszközök alkalmazásának megengedhetősége, szükségessége, etikussága, jogi szabályozása valamennyi országban fontos és mindig időszerű vitakérdés. A titkos
információgyűjtés
befogadása
az
alkotmányos
rendszerekbe
meglehetősen
problematikus. Tény, hogy az állam működéséhez, meghatározott társadalmi érdekek védelméhez szükség van ezen jogintézményre, ugyanakkor az is tény, hogy ezen intézmény olyan súlyos jogkorlátozásokra is alkalmas, amely akár odáig vezethet, hogy nagyobb sérelmet okoz, mint az amitől megóvni szándékozik. Finszer Géza szavait idézve, mire az értékek abszolút oltalmának idilli állapotához eljutnánk, már nem is maradna semmi, amit érdemes lenne megvédelmezni.1 Kutatásom központi kérdése, hogy jogállamban bűnüldözési célból milyen garanciarendszer mellett folytatható titkos információgyűjtés. Milyen jogi, szervezeti és működési feltételeket kell biztosítani ahhoz, hogy az alapvető emberi jogok ezen eszközök igénybevétele során csak a szükséges és arányos mértékben, törvényesen kerüljenek korlátozásra. Milyen a jogállami titkos információgyűjtés. Jogállamot ugyanis nem lehet nem jogállami eszközökkel építeni. Kutatásom tárgya a bűnüldözési célú titkos felderítés hatályos hazai jogi szabályozásának és a tervezett újraszabályozásnak a kritikai elemzése a jogállamiság alapelveinek szem előtt tartásával. A politikai és egyéb célból folytatott titkos információgyűjtés, valamint az egyes titkos információgyűjtő eszközök, illetve módszerek részletes elemzésére dolgozatom nem terjed ki. A célom az volt, hogy rávilágítsak a bűnüldözési célú titkos felderítés jelenlegi szabályozásának problémáira és a jogállami elvekkel
való
ellentmondások
feloldásának
lehetőségeire,
amellyel
a
jogállami
követelményeknek megfelelő jogi szabályozás kialakításához szükséges jogalkotói munkát kívánom segíteni. Nem volt célom a titkos információgyűjtésre és a titkos adatszerzésre vonatkozó hatályos hazai szabályozás tételes bemutatása, a szabályozás jogállami követelményeknek nem megfelelő, ezért módosításra szoruló pontjait emeltem ki dolgozatomban.
1
Finszter Géza: A rendészet elmélete, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2003., 161. o.
Tekintettel arra, hogy a jogállam elveinek tiszteletben tartása alkotmányos követelmény és egyben az Európai Uniós tagság feltétele is, elodázhatatlan feladat a titkos felderítés hazai szabályozásának újragondolása, mivel e területen még mindig nem érvényesülnek hazánkban a jogállam alapvető ismérvei, úgymint a jog uralma, a hatalommegosztás elve és az emberi jogok tisztelete. Disszertációm a titkos információgyűjtés hazai jogi szabályozása jogállamivá tételének lehetőségét vizsgálja, rámutatva arra, hogy ehhez paradigmaváltásra, a titkos felderítés társadalmi rendeltetését illetően szemléletváltásra van szükség, amelynek politikai megjelenése, sikeressége nehezen kivitelezhető és kétséges kimenetelű, annak ellenére, hogy a szakmai körökben meghatározó álláspont szerint a terület átfogó újraszabályozásával megteremthető jogállami titkos információgyűjtés egyidejűleg hatékonyabb, gazdaságosabb és törvényesebb is lenne a jelenleginél. Bemutatom azokat a legfontosabb jogállami követelményeket, amelyeket a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés jogi szabályozása során minden körülmények között szem előtt kell tartani, mert figyelmen kívül hagyásuk a jogállamiság létét kérdőjelezik meg. Ha ugyanis a jog olyan eszközöket ad a bűnüldöző hatóságok kezébe, olyan eljárási szabályokat teremt, amelyek veszélyeztetik vagy sértik az egyéni jogokat, akkor az eljárás jogszerű marad, ám az alkotmányosság csorbát szenved. A jogszerű, de nem alkotmányos büntetőeljárás viszont nagyobb veszélyt jelent a társadalom és az egyén számára, mint maga a bűnözés, hiszen az utóbbival szemben több-kevesebb védelmet nyújt a jog, ám a jogszerű, de nem alkotmányos büntetőeljárással szemben nincs törvényes jogvédelem. A büntetőeljárásnak nem pusztán jogszerűnek, hanem alkotmányosnak kell lennie.2 Az alkotmányban rögzített emberi és állampolgári alapjogok által kijelölt nyomvonal mentén kell a büntetőeljárásban kiépíteni azokat a garanciákat, amelyek nem csupán jogszerűvé, de alkotmányossá teszik azt.
II. RÉSZ A KUTATÁS MÓDSZERE Kutatásom módszere elsődlegesen a tételes jog tanulmányozása, jogdogmatikai elemzés. Dolgozatom a bűnüldözési célú titkos felderítés hatályos hazai jogi szabályozásának és a tervezett újraszabályozásnak kritikai elemzése a jogállamiság szemszögéből. A 2
Farkas Ákos, Pap Gábor: Alkotmányosság és büntetőeljárás, Kriminológiai tanulmányok XXX. kötet, 1993., 55. - 56. o.
tanulmány a nemzeti szabályozás vizsgálata során meghatározó mértékben épít az alkotmánybíróság esetjogának, valamint a Legfelsőbb Bíróság és a Legfőbb Ügyészség kapcsolódó állásfoglalásainak vizsgálatára. Disszertációm emellett összehasonlító jogi elemzéseket tartalmaz a külföldi jogi megoldásokkal. Törekedtem a külföldi és a hazai tudományos szakirodalom minél szélesebb körű megismerésére, a strasbourgi Európai Emberi Jogi Bíróság tárgykörbe tartozó döntéseinek teljes körű feldolgozására, és korlátozottan némi empirikus
vizsgálatra
is
lehetőségem
nyílt.
Olyan
perek
nyilvános
iratanyagait
tanulmányoztam, amelyekben titkosan szerzett adatok kerültek bizonyítékként felhasználásra. Államtitkot tartalmazó iratok tudományos kutatására azonban nem volt lehetőségem. Kutatásom a titkos információgyűjtés végrehajtásának kriminalisztikai szemléletű vizsgálatára nem terjedt ki, dolgozatom a terület jogi szabályozására fókuszál tekintettel a téma feldolgozásának normatív jellegű szemléletére.
III. RÉSZ A KUTATÁS TUDOMÁNYOS EREDMÉNYEINEK AZ ÖSSZEFOGLALÁSA A jogállami szabályozás hazai megvalósításához hasznosak és iránymutatóak lehetnek a külföldi tapasztalatok, ezért fontosnak tartottam önálló fejezetben bemutatni a témával kapcsolatos külföldi irodalmat már a dolgozatom elején a bevezetés után, a második fejezetben. Az olvasó megismerheti, hol és miként alakult ki a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés intézménye; hogyan alakult annak szabályozása különböző államokban (Franciaország, Németország, Nagy-Britannia, Belgium, Szovjetunió, Amerikai Egyesült Államok); Jean-Paul Brodeur rendszerezésében melyek a titkos információgyűjtés legfontosabb kívánatos, illetve nem kívánatos, valamint szándékozott, illetve nem szándékozott következményei; és Gary T. Marx, mint a kutatási terület nemzetközileg talán legelismertebb alakja milyen instrukciókat fogalmazott meg a titkos információgyűjtéssel kapcsolatban. Ezt követően a harmadik fejezetben a titkos felderítés garanciális szabályozásának rendkívüli indokoltsága mellett szóló érveket sorakoztatom fel, ismertetem a szabályozással szemben támasztott strasbourgi elvárásokat és a magyar Alkotmánybíróság előírásait. Rögzítem a jogállami követelményeknek megfelelő titkos információgyűjtés alapköveit, amelyek Fenyvesi Csaba rendszerezésében öt alapelvben foglalhatók össze: törvényesség elve, arányosság elve, szubszidiaritás elve, igazságszolgáltatási ellenőrzés elve, és célhoz
kötöttség elve. Megvizsgálom, hogy ezen alapelvek miként érvényesülnek a hazai szabályozásban, és megállapítom, hogy a hatályos magyar szabályozás egyik alapelvnek sem felel meg maradéktalanul, ezért indokolt a terület újraszabályozása. A negyedik fejezetben tételesen számba veszem az újraszabályozás indokait, a hatályos szabályozás problémás, jogállami követelményeknek nem megfelelő, ezért módosításra szoruló pontjait, majd a kutatásom időszakában indult újraszabályozási folyamat eredményeként 2007. végén született komplex törvényjavaslatot elemzem az ötödik fejezetben, amelynek több üdvözlendő újítása mellett lényeges hiányosságai vannak. A részletesen elemzett javaslatból azonban a dolgozat lezárásáig nem lett törvény, és a jogterület szabályozásának a 2010-es kormányváltás óta bekövetkezett módosításai, a jövőbeni jogalkotási tervek a 2007-es javaslatban megjelenő szabályozási konstrukciótól eltérő irányt vettek. A hatodik fejezetben a legújabb szabályozási elgondolásokról, időközben megvalósult törvénymódosításokról írok röviden. Végezetül kutatásom tudományos felismeréseit a hetedik fejezetben összegzem. 1.Titkos információgyűjtés kontra emberi jogok
A legveszélyesebb bűnözési formák, így a szervezett bűnözés elleni harc bizonyosan szükséges és hatékony eszköze a titkos információgyűjtés. Azonban a szervezett bűnözés fogalmát sem szerkezete (mérete, szervezettsége vagy belső büntető rendszere stb.), sem funkciója
(az
elkövetett
bűncselekmények,
amilyen
a
kábítószer-
vagy
fegyverkereskedelem/csempészet stb.) alapján nem lehet egységesen és egyértelműen meghatározni. Mindez – nem vitatva e bűnözési forma ellenőrzésének fontosságát – az ellene irányuló speciális eszközök alkalmazási tartományának a határait lazítja fel, lehetővé téve az azokkal való manipulációt. Ezek a kockázati tényezők teszik elengedhetetlenné a rendőrség emberi jogok, ésszerű, ellenőrizhető, átlátható struktúra segítségével történő külső kontrollját.3
Megfelelő
ellenőrző
mechanizmusok
és
biztosítékok
híján
a
titkos
információgyűjtés kihasználható politikai célokra is. Különösen akkor fenyegető a veszély, ha a társadalom nagy része kételkedni kezd abban, hogy az állam képes megálljt parancsolni a növekvő bűnözésnek. A kétely arányában hajlik egyre inkább a társadalom az alapvető jogok
3
Farkas Ákos: Ki ellenőrzi az ellenőrt? A szervezett és a kábítószer-bűnözés elleni különleges nyomozási eszközök alkalmazásának problémái, Belügyi Szemle 2000/2., 63. o.
korlátozására, ha azokat a bűnözés elleni harccal indokolják.4 Kevés dologgal lehet a közvéleményt olyan hatékonyan manipulálni, mint a bűnözés körüli félelemkeltéssel. Csakhogy ennek is vannak határai. Bármennyire irritálja is a közvéleményt a bűnözés, egy idő után a mindent tudó és mindenható rendőrség túlhatalma is irritálni fogja.5 Ezért jogállamban elengedhetetlenül szükséges az alapjogokat súlyosan sértő állami beavatkozások eljárási rendjének
nyílt,
a
normavilágosság
követelményének
megfelelő,
külső
kontrollmechanizmusokat is tartalmazó szabályozása. A bűnvádi eljárás örök problémája: védeni egyfelől a társadalmat, védeni másfelől az egyén szabadságát, s e kettős törekvés keretében találni meg az emberileg elérhető igazságot.6 A büntetőeljárást, valamint az alapvető elveket ki kell békíteni egymással, és az elveket mindenáron meg kell védeni a szervezett bűnözéssel szembeni fellépés keretében is.7 A törvényeket sértő önkényes büntetőeljárás és módszerek, amint azt a társadalmi tapasztalatok mutatják, a társadalomra végső hatásaiban rendkívül veszélyes. Veszélyesebb, mint amilyen hasznos a bűntetteknek és bűntetteseknek sikeres, de törvénytelen leleplezése.8 Az alkotmányos büntetőeljárás eszméje képes megvédeni az emberi és polgári jogok klasszikus értékeit, hatékony védelmet nyújtani a társadalomnak a bűnözés ellen, ésszerűvé és gazdaságossá tenni a büntetőigény érvényesítését, illetve képes a büntető igazságszolgáltatás internacionális rendszerének megteremtésére.9 Mind a hazai, mind a nemzetközi jogalkotásban és jogalkalmazásban reális annak a veszélye, hogy a szervezett bűnözés elleni erélyesebb fellépés az emberi jogok tiszteletének és a büntető igazságszolgáltatás egyensúlyának rovására fejlődik ki. Ezért a szervezett bűnözés elleni harc eszközei semmilyen formában sem sérthetik az emberi jogokat, azokkal összeegyeztethetőnek kell lenniük. Nem véletlenül állítja a büntetőeljárás nemzetközileg elismert művelője, Jean Pradel: ˝A büntetőeljárás mutatja meg legjobban egy ország kulturális és szociális fejlettségét.˝10 A különböző országok eltérő szabályozási technikákkal próbálják megoldani, hogy bár rendelkezzen a rendőrség, illetve más nyomozó hatóság a titkos információgyűjtéshez 4
Dr. Siegfried Lammich: A szervezett bűnözés elleni küzdelem Kelet-Európa országaiban a titkos, operatív nyomozási eljárások példáján, Kriminológiai és Kriminalisztikai tanulmányok XXXIII., Bp. 1996., szerk.: Dr. Irk Ferenc, 226. o. 5 Kőszeg Ferenc: Rendőrség és politika, www.helsinki.hu/docs/iacolemagyar4.pdf 6 Dr. Kármán Elemér: A királyi ügyészség és az előzetes eljárás. Magyar Jogászegyleti Értekezések, Bp. 1906. május, 257. szám, 273. o. 7 Dr. Fenyvesi Csaba: A védő és a titkos adatgyűjtés, Belügyi Szemle 2001/11., 66.-67. o 8 Király Tibor: Büntetőítélet a jog határán. KJK, Budapest, 1972., 140. o. 9 Finszter Géza: Az alkotmányos büntetőeljárás és a nyomozás, Fundamentum 1997/2., 110-111. o. 10 Dr. Fenyvesi Csaba: A védő és a titkos adatgyűjtés, Belügyi Szemle 2001/11., 74. o.
szükséges jogosítványokkal, azonban azok használata során ne sértsék meg az emberi jogokat. Ilyen megoldás, amikor a titkos nyomozásra vonatkozó szabályokat a büntetőeljárási törvényben helyezik el (Németország, Ausztria), vagy a szervezett bűnözés és illegális kábítószer-kereskedelem
elleni
különleges
felhatalmazások
körében
szabályozzák
(Spanyolország, USA) a titkos eszközök használatát. Sok fejlett demokrácia nélkülözi a megfelelő jogi szabályozást (Belgium, Hollandia). Azonban nem szabad elfelejteni, hogy ezen országokban az emberi jogok védelmén az alkotmányos demokratikus berendezés egész intézményrendszere működik, s néha hatékonyabban, mint a speciális védelmi törvények.11 Az Amerikai Egyesült Államokban a bírói kar – különösen a Legfelsőbb Bíróság – volt az, amely megszabta a rendőri és nyomozati eljárások korlátait, főleg az Egyesült Államok alkotmányában foglalt, a büntetőeljárást szabályozó rendelkezések kiterjesztő értelmezése útján. A modern európai alkotmányoktól eltérően az USA alkotmányában nincsenek olyan rendelkezések, amelyek külön feljogosítanák a törvényhozást alapvető jogok korlátozására. Ehelyett a bíróságok dolga, hogy esetenként megállapítsák a hivatalos eljárás jogszerűségének határait.12 Kijelenthető, hogy a titkos információgyűjtésre vonatkozó hatályos hazai szabályozás a jogállami követelményeknek nem felel meg, a vonatkozó jogszabályok alkalmazásával emberi jogok indokolatlanul sérülnek, a hatályos szabályozás sem az Alkotmány rendelkezéseivel, sem pedig az Európai Emberi Jogi Egyezménnyel nincs teljesen összhangban. Ahogy Szabó András fogalmaz, jogállamot pedig nem lehet nem jogállami eszközökkel építeni. A jogi dogmatikának ebben kell közrehatni és nem a nem-jogállami eszközök igazolásában.13 Ha államéletünk vezérelvének a jogállam eszméjét tesszük meg, akkor jogrendünk szinte minden zugában szigorú követelményeket kell érvényre juttatni, kezdve a legmagasabb szintű jogszabályoknál, le egészen a jogalkalmazó szervek hétköznapi gyakorlatáig.14 2. Strasbourgi elvárások
11
Dr. Finszter Géza: A titkos információgyűjtés szabályozása a hatályos jogban, Kriminológiai Tanulmányok 2000. 12 John McEnany: Bűnügyi nyomozás és büntetőjogi felelősségre vonás az Amerikai Egyesült Államokban I. rész, Rendészeti Szemle 11/1992., 45-46.o. 13 Szabó András: Büntetőjogi dogmatika – alkotmányjogi dogmatika, Jogtudományi Közlöny 1997/7-8., 301. o. 14 Farkas Ákos, Pap Gábor: Alkotmányosság és büntetőeljárás, Kriminológiai tanulmányok XXX. kötet, 1993., 51. o.
A strasbourgi Emberi Jogi Bíróság szerint az állami hatóságok titkos tevékenységét illetően három fő követelmény van. Az első alapvető követelmény a szabályozás megléte és annak nyilvánossága (mindenki számára hozzáférhető, megismerhető formában történő közzététele). Titkos, bizalmas jellegű szabályok alapján történő megfigyelés, lehallgatás, levélellenőrzés minden esetben az Európai Emberi Jogi Egyezmény 8. cikkének megsértését jelenti. A második alapvető követelmény a szabályozás minőségével függ össze: a vonatkozó belső normatív aktusnak teljesen világosan és egyértelműen kell rendelkeznie a titkos ellenőrzés minden fontos mozzanatáról: az ilyen tevékenység engedélyezésének módjáról, a tevékenységet elrendelő és felügyelő szervek pontos hatásköréről, a tevékenység kezelésének módjáról, az érintett egyének jogorvoslati lehetőségéről. A Bíróság rámutatott azokra a követelményekre, amelyeket a titkos eszközök használatára vonatkozó szabályozásnak minimálisan ki kell elégítenie. Kiemelte, hogy éppen azért, mert az alapjogokba történő beavatkozás titkos, s mert az ilyen eszközök használata a végrehajtó hatalomnak „beláthatatlan” lehetőségeket ad, elengedhetetlen, hogy már maguk az eljárások kellő garanciát nyújtsanak az egyén jogainak érvényesülésére. Ez pedig megkívánja, hogy az államok hangsúlyt helyezzenek a precíz és részletes, követhető, az állampolgárok számára is hozzáférhető szabályok megalkotására. A jogi szabályozásból világossá kell válnia az ilyen eszközöket alkalmazó hatóság hatáskörének, az intézkedések lényegének, azok gyakorlása módjának. A Bíróság a világos normatartalom követelménye körében arra is rámutatott, hogy a törvényeknek tartalmazniuk kell a beavatkozást indokoló eseteket, körülményeket és a beavatkozás feltételeit. Minimális biztosítékként szerepelnie kell bennük továbbá az érintett személyek körének meghatározására alkalmas feltételeknek, az alkalmazás dokumentálására és a dokumentáció megóvására, valamint megsemmisítésének szabályaira vonatkozó rendelkezéseknek. Az alkalmazásról szóló döntés meghozatala körében pedig a hatóságok nem kaphatnak túl széles mérlegelési jogot. Az alkalmazás garanciái közé tartozik továbbá, hogy külső személyek számára az információkhoz való hozzáférést korlátozni kell. A harmadik alapvető követelmény, amely lényegében úgyszintén a jogállamiságra jellemző minőségi követelmény, a titkos tevékenységgel való visszaélések megelőzésének garanciális intézményeire vonatkozik. Az esetjog azt bizonyítja, hogy a garanciák kérdését a strasbourgi szervek kiemelt módon kezelik, a nemzeti szabályozást és gyakorlatot elsősorban a garanciák meglétének szemszögéből vizsgálják. Az államokat elmarasztaló eddigi döntések tulajdonképpen a megfelelő garanciák hiánya miatt születtek.
3. Alkotmánybírósági követelmények A Magyar Köztársaság Alkotmánybíróság már a kilencvenes évek elején kialakította az alkotmányos büntetőjoggal szemben támasztható követelményeket, hangsúlyozva a garanciák jelentőségét és azt, hogy a jogsértések ellen nem lehet jogsértő módon felvenni a küzdelmet, az esetleges eredménytelenség következményeit pedig az államnak magának kell viselnie, mert a történelmi tapasztalatok szerint ez kevesebb kárt okoz a közösségnek, mintha maga az állam kezdene el bűnöző módjára cselekedni. Ezt a meggyőződést közvetíti a szükségességi és arányossági teszt, amelynek során az vár igazolásra, hogy valamely alapjog korlátozása egy másik alapjog védelmében indokolt-e.15 Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a bűnüldözés, bűnmegelőzés és a nemzetbiztonság érdeke szükségessé teheti az Alkotmányban
biztosított
alapjogok
korlátozását.
Az
AB
több
határozatában
a
bűnmegelőzéshez fűződő érdeket a jogállamiságból következő olyan alkotmányos célként ismerte el, amelynek biztosítása érdekében még egyes alapjogok korlátozása sem zárható ki. Minden esetben hangsúlyozta ugyanakkor, hogy ezen alkotmányos cél megvalósítása érdekében sem adható fel a jogállamiság, a jogbiztonság követelményrendszere és az állam szervei nem kaphatnak túl széles, bizonytalan tartalmú felhatalmazásokat az általános, elvont értelemben vett bűnmegelőzés érdekében. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint alkotmányos jogállam a jogsértésekre csak jogállami módon reagálhat. A jogállam jogrendje senkitől sem tagadhatja meg a jogállami garanciákat. Ezek ugyanis alapjogként mindenkit megilletnek. Jogállami értékrend alapján jogállami garanciák mellőzésével még igazságos követelés sem érvényesíthető. Az igazságosság és az erkölcsi indokoltság lehet ugyan motívuma a büntetendőségnek, a büntetést érdemlőségnek, de a büntethetőség jogalapjának alkotmányosnak kell lennie. A jogbiztonság – az alkotmánybíróság értelmezésében – az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára a büntetőjogban is előre láthatóak legyenek. A jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. Ezek alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából. Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével
15
Finszter Géza: Rendvédelemről szóló alkotmánybírósági határozatok elemzése, Kriminológiai Tanulmányok 44., szerk.: Dr. Virág György, Bp. 2007., 12. o.
keletkezhet
érvényes
jogszabály,
csak
az
eljárási
normák
betartásával
működik
alkotmányosan a jogszolgáltatás.16 Figyelmet érdemelnek továbbá a jogbiztonsággal kapcsolatos alkotmányossági döntések, amelyek a törvények szövegétől elvárják a normavilágosságot, a kiszámíthatóságot és az előreláthatóságot, minthogy az állam parancsa csak ebben az esetben alkalmas jogkövetésre, továbbá arra is, hogy a hatóságok intézkedéseinek törvényessége értékelhető legyen. A titkos információgyűjtés, illetve titkos adatszerzés alkalmazása feltételrendszerének olyan szabályozása, amely a normavilágosság követelményének nem felel meg, alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság ennek okán az Rtv. és a Be. több rendelkezését semmisítette meg 2/2007. (I. 23.) AB határozatával. A határozatnak azonban a szűken vett rendelkező intézkedéseken túlmutató üzenete van. A határozat indokolásából kirajzolódik az a helyzet, amely szerint a bűnüldözésnek ezt a legkényesebb területét olyan módon szabályozták, úgy alakították szervezetét, és olyan működést mutat, amely egy demokratikus jogállamban elfogadhatatlan. Az Alkotmánybíróság eszközei azonban nem elegendők ennek a helyzetnek a felszámolásához. Ehhez megújult kriminálpolitikára, új alkotmányra és a bűnüldözés, valamint az igazságszolgáltatás tényleges reformjára lenne szükség.17 4. A jogállami titkos információgyűjtés alapelvei Azon követelmények, amelyek a titkos adatgyűjtést jogállamivá tehetik, Fenyvesi Csaba rendszerezésében öt alapelvben foglalhatók össze. A titkosszolgálati eszközök és módszerek a szervezett bűnözés elleni harcban a következő feltételek mellett alkalmazhatók jogállamban: a törvényeknek precízen és konkrétan kell szabályozniuk (törvényességi elv), csak abban az esetben alkalmazhatók, ha alapos és konkrét gyanú áll fenn, hogy a szervezett bűnözéshez kapcsolódó súlyos és meghatározott bűncselekmények elkövetése várható a közeljövőben (arányosság elve), csak akkor alkalmazhatók, ha a hagyományos (˝klasszikus˝) rendőri eszközök mindegyike csődöt mondott ezen bűncselekmények felderítésében (szubszidiaritás elve), egy független igazságszolgáltatási szervnek kell engedélyeznie és ellenőriznie (igazságszolgáltatási ellenőrzés elve), a megelőző jellegű (proaktív) nyomozás során szerzett információkat csak konkrét és meghatározott büntetőjogi gyanú alátámasztására lehet felhasználni, az adatokat pedig meg kell semmisíteni, ha a proaktív nyomozás nem
16
11/1992. (III.5.) AB határozat Finszter Géza: Rendvédelemről szóló alkotmánybírósági határozatok elemzése, Kriminológiai Tanulmányok 44., szerk.: Dr. Virág György, Bp. 2007., 13. o. 17
vezetett büntetőeljárás indításához vagy végleges döntéshez reális határidőn belül, illetve értesíteni kell az érintetteket a cselekményről (célhoz kötöttség elve).18 Dolgozatomban áttekintem, hogy fenti alapelvek miként érvényesülnek a hatályos hazai szabályozásban. Megállapítható, hogy a hatályos magyar szabályozás eleget tesz azon követelménynek, hogy nyílt, mindenki számára hozzáférhető jogszabályok rendezzék a titkosszolgálati
eszközök
alkalmazását.
Azon
követelménynek
azonban,
hogy
a
titkosszolgálati eszközök alkalmazását rendező jogszabályok ésszerűen előre látható döntések alapjául szolgáljanak, nem felel meg. A szabályozás rendkívül széttagolt, amelynek következménye, hogy átláthatatlan és több helyen ellentmondásos. A széttagolt szabályozás azon kívül, hogy a jogalkalmazóra jelentős többlet terhet ró, a jogbiztonság alkotmányos követelményének sem felel meg, ugyanis az egyes jogszabályok több ponton egymással ellentétes rendelkezést tartalmaznak, sok a joghézag, és az eltérő fogalomrendszer, az eltérő jogértelmezés több gyakorlati problémához vezet. Az arányosság, a szubszidiaritás és a célhoz kötöttség elve sem érvényesül azonban maradéktalanul. A rendőrségi törvény a titkos információgyűjtést bűnmegelőzési célból is lehetővé teszi úgy, hogy a prevenció semmiféle kézzelfogható határát nem jelöli ki a titkos felderítésnek. Mindez felfogható a titkosszolgálati eszközökkel vívott bűn elleni küzdelem generál klauzulájának is. Olyan általános felhatalmazás ez, amelynek birtokában a bűnügyi hírszerzés hatókörét tetszés szerint szélesítheti ki. Pedig a törvényi szabályozásnak éppen az a rendeltetése, hogy a hatóságnak ezt a diszkrecionális jogát korlátozza. Arról már nem is beszélve, hogy az ilyen engedmény a drága és kockázatos titkosrendőri módszereknek a totális alkalmazására biztat, ami azután a hatékonyság és az eredményesség legnagyobb akadályává válik. 19 A hatályos rendőrségi törvény nem deklarálja a szubszidiaritás elvét sem. A Be. ugyan tartalmaz ilyen vonatkozású rendelkezéseket, a törvényhely megfogalmazása azonban álláspontom szerint nem eléggé szigorú, olyan mértékben kiterjeszti a jogalkalmazó mérlegelési lehetőségét, hogy a szabály ezzel garanciális jellegét veszti. A provokáció tilalma a hatályos magyar szabályozásból hiányzik, és a külső engedélyhez nem kötött titkosszolgálati eszközökkel beszerzett adatok büntetőeljárásban bizonyítékként történő felhasználhatósága is komoly kérdéseket vet fel, hiszen az így beszerzett adatok hitelt érdemlősége nem vagy nehezen bizonyítható. A jogállami követelményeknek való megfelelés
18 19
o.
Dr. Fenyvesi Csaba: A védő és a titkos adatgyűjtés, Belügyi Szemle 2001/11., 66.-67. o. Finszter Géza: A titkos felderítés kriminalisztikája, Kriminalisztika, szerk.: Bócz Endre, Budapest 2004., 981.
okán indokolt annak újragondolása, hogy mely jogkorlátozó eszközöket alkalmazhatja a rendőrség - mint a végrehajtó hatalmi ág része - külső, igazságszolgáltatási kontroll nélkül. Bűnüldözési igazságszolgáltatás
célú kontrollja
titkos
információgyűjtés
mellett
folytatható.
Az
jogállamban
kizárólag
igazságszolgáltatás
az
területén
megengedhetetlen meghatározó befolyást engedni a végrehajtó hatalom szerveinek, de amíg hiányzik a gyanú fogalmának törvényi szinten történő meghatározása, jogalkotói értelmezése, hivatalos tudomásszerzés esetén – feljelentés hiányában – a végrehajtó hatalom szervei meglehetősen rugalmasan, lényegében saját belátásuk szerint dönthetnek a büntetőeljárás megindításáról, azaz arról, hogy az igazságszolgáltatást működésbe hozzák-e. A nyomozást megelőzően a hatályos szabályok szerint bűnmegelőzési és bűnüldözési célból is folytatható titkos információgyűjtés, ami alapvetően két kérdéskört vet fel. Az egyik a bűnmegelőzési célból folytatott titkos információgyűjtés alkotmányossága, vagyis hogy az intézmény összeegyeztethető-e a „szükségesség-arányosság” követelményével, a másik pedig a nyomozás elrendelését megelőzően ügyészi kontroll nélküli, illetve azt követően ügyészi kontroll melletti bűnüldözési célból folytatott titkos információgyűjtés feltétel- és célrendszerének közel azonosságából fakadó, a nyomozó hatóságok kezében lévő túl széles diszkrecionális jogkör alkotmányossága. Ma sem világos, hogy ki rendelkezik a titkos felderítés során beszerzett bizonyítékokkal és milyen célt szolgál ez a bizonyítás. A szervezett bűnözés elleni hatósági fellépések teljes körének igazságszolgáltatás alá rendelése nem jelenti azt, hogy a bűnüldözés ne
élhetne
a
készülő
bűncselekmények
megelőzésének,
megszakításának,
a
bűncselekménygyanús magatartások korlátozásának krimináltaktikai módszereivel, de mindezek ügyészségi kontrollja alkotmányos követelmény. A bűnüldöző hatóságok nem rendelkezhetnek szabadon az általuk beszerzett és bűncselekmény elkövetésére utaló bizonyítékaikkal, azokat kötelesek átadni az igazságszolgáltatás számára.20 A hatályos szabályok szerint az ügyészség a nyomozás elrendelését megelőzően nem feltétlenül tud azokról a titkos információgyűjtésekről, amelyeket nem ő engedélyez vagy hagy jóvá, tehát azokat az információkat amelyek ezekből a forrásokból származnak sem ismeri. A rendőrség ezeket az adatokat nem köteles az ügyésszel közölni. Mindez arra a következményre vezet, hogy az ügyészség a rendőri tevékenység feletti ellenőrzési
20
Finszter Géza: A büntetőjog alkalmazásának csapdái, Magyar Tudomány 2001/8., 907. o.
lehetőségét elveszti és maga válik a rendőrségtől, legalábbis az információk tekintetében függővé.21 Ezen jogi szabályozás nem tartható fenn. Ezenkívül a titkos információgyűjtést engedélyező bíró szerepe is több vonatkozásban formális, ugyanis az engedélyező tevékenysége nem kíséri végig az eljárás teljes menetét, nincs jogköre az eljárás megszüntetésére. A bíró törvényi alávetettsége nem terjedhet odáig, hogy a döntésért személyes és szakmai felelősséggel tartozó bírót más hatóság elhatározásán alapuló intézkedés kritikátlan megjelenítőjévé fokozza le. Nem járhat továbbá azzal sem, hogy a bíróság valamely döntését valódi mérlegelési lehetőség nélkül a bírói meggyőződés kialakításához szükséges eszközök és jogi feltételrendszer hiányában kényszerüljön meghozni.22 Összességében megállapítható, hogy a hatályos magyar szabályozás egyik alapelvnek sem felel meg maradéktalanul, indokolt tehát az újraszabályozás. 5. A hatályos szabályozás újraszabályozásának indokai
A negyedik fejezetben tételesen számba veszem az újraszabályozás indokait, a hatályos szabályozás problémás, jogállami követelményeknek nem megfelelő, ezért módosításra szoruló pontjait. Ezek legfőképp abból adódnak, hogy hiányzik az egységes szabályozás és fogalomrendszer; a bűnmegelőzési célú titkos információgyűjtés az arányosság követelményével ellentétes, ezenkívül a drága és kockázatos titkosrendőri módszereknek a totális alkalmazására biztat, ami azután a hatékonyság és az eredményesség legnagyobb akadályává válik; a titkos adatok büntetőeljárásban bizonyítékként történő felhasználhatósága problematikus, különösen a külső engedélyhez nem kötött titkosszolgálati eszközökkel beszerzett adatok felhasználhatósága vet fel komoly kérdéseket, hiszen az így beszerzett adatok hitelt érdemlősége nem vagy nehezen bizonyítható; a szükséges mértékű igazságszolgáltatási kontroll hiányzik; a szabályozás a normavilágosság követelményének sem felel meg, ami önkényes jogértelmezéshez, jogalkalmazáshoz vezethet. Azzal, hogy a jogalkotó fenntartotta a titkos információgyűjtés büntetőeljárási törvényen kívüli szabályozását és 2003. július 1-jétől „kettős szabályozást” hozott létre, álláspontom szerint az 1990-es évek elején meghirdetett büntetőeljárási reform koncepciója célkitűzései megvalósulása ellen tett, ezenkívül tovább bonyolította a titkos adatgyűjtés szabályozása körüli zűrzavart. A régi Be. ugyanis a nyomozás elrendelésének feltételéül a 21
Farkas Ákos: A bűnözés okozta válság – A jogállami büntető igazságszolgáltatás válsága, Horváthemlékkönyv. 1997., 206. - 207. o. 22 19/1999. (VI.25.) AB. határozat
bűncselekmény megalapozott gyanúját határozta meg, valamint a hatóságok feladataként előírta, hogy az eljárás minden szakaszában a tényállást alaposan és hiánytalanul tisztázzák, a valóságnak megfelelően állapítsák meg. Ehhez képest az új Be. a nyomozás elrendelésének feltételéül a bűncselekmény egyszerű gyanúját határozza meg, és a bírósági szakasz elsődlegességét, a nyomozati szak előkészítő szerepét hangsúlyozza, a bizonyítást - a tényállás alapos és hiánytalan, a valóságnak megfelelő tisztázását - a bírósági szakaszban írja elő. A jelenlegi törvényi szabályozás azon kívül, hogy nem tesz eleget a büntetőeljárási reform azon vezérelvének, hogy amennyiben a bűnüldözés során állampolgári jogba történik beavatkozás az ilyen eljárásnak feltétlenül meg kell jelennie a büntetőeljárás szabályai között is, a normavilágosság követelményének sem felel meg, így sérti a jogbiztonságot. A hatályos szabályozás legfőbb jellemzője a széttagoltság, a titkos információszerzésre vonatkozó rendelkezések több, eltérő szintű jogszabályban kerültek deklarálásra. Szinte minden
titkos
információgyűjtésre
feljogosított
szervre
külön
törvény
tartalmaz
rendelkezéseket, ráadásul a Be. a többi jogszabálytól eltérő fogalommal operál. Míg a Be. a titkos
adatszerzésre
tartalmaz
rendelkezéseket,
addig
a
többi
törvény
a
titkos
információgyűjtésre. Azt azonban, hogy mi minősül titkos információgyűjtésnek és mi minősül titkos adatszerzésnek, egyik törvény sem határozza meg. Erre csakis a vonatkozó szabályozás értelmezéséből lehet következtetni. Eszerint titkos információgyűjtés az a vonatkozó törvényekben nevesített titkosszolgálati eszköz, módszer alkalmazása, amit az arra feljogosított szervezetek (nemcsak nyomozó hatóságok) nem a nyomozás során végeznek, valamint amit bírói engedély nélkül végeznek. Titkos adatszerzésnek pedig a nyomozó hatóságok és az ügyész által a nyomozás során bírói engedéllyel végzett titkosszolgálati módszerek és eszközök használata minősül. Kérdés, hogy miért kell megkülönböztetni egymástól a titkos információgyűjtést és a titkos adatszerzést? Amennyiben a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés kizárólagos céljának az igazságszolgáltatás elősegítését tekintjük, a titkos információgyűjtésre és a titkos adatszerzésre vonatkozó eltérő rendelkezések indokoltsága véleményem szerint megkérdőjelezhető. A hatályos szabályozás szerint nem egyértelmű, hogy mikor alkalmaz a hatóság titkos információgyűjtést és mikor titkos adatszerzést. A nyomozás elrendelését megelőzően ügyészi kontroll nélküli, illetve azt követően ügyészi kontroll melletti bűnüldözési célból folytatott titkos információgyűjtés, illetve adatszerzés feltétel- és célrendszerének közel azonosságából fakadó, a nyomozó hatóságok kezében lévő túl széles diszkrecionális jogkör alkotmányossága kérdéses, továbbá a rendőrségi törvény 63. § (1) bekezdése és 69. § (1) bekezdése, amely
bűncselekmény felderítése, megszakítása az elkövető kilétének megállapítása, elfogása, körözött személy felkutatása, tartózkodási helyének megállapítása, valamint bizonyítékok megszerzése céljából lehetővé teszi a rendőrség számára bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtés alkalmazását, ellentétes a büntetőeljárási törvény 6. §-ával. Nevezett célok ugyanis feltételezik a bűncselekmény egyszerű gyanújának meglétét, amely esetben a Be. szerint a nyomozást el kell rendelni, így csak titkos adatszerzésre kerülhet sor. A hatalommegosztás elvéből következően a bűnügyi felderítésnek a bűncselekmény dokumentálásán túl nem lehet feladata az igazságszolgáltatás. Kétségtelen viszont, hogy a felderítés egyben szelektál is az ügyek között, amikor arról dönt, hogy a feltárt jogsértést kövesse-e szankció, illetve amikor bűnüldözési vagy célszerűségi okokból a büntető igényről való lemondás mellett foglalnak állást. Egyetértek Finszter Géza véleményével, hogy ez a döntés jogállamban nem maradhat a rendészeti szervnél, arra hatásköre csak az igazságszolgáltatásnak lehet. A követelmény maradéktalanul csak akkor teljesül, ha a bűnügyi felderítés egész folyamata az ügyész rendelkezési joga alá kerül. Fontos kiemelni, hogy az Rtv. és a Be. a nyomozás megtagadásához és megszüntetéséhez, illetve a feljelentés elutasításához ügyészi engedélyt kíván, amennyiben erre bűnüldözési érdekből szükség van. Ehhez képest jelenleg nem szükséges ügyészi engedély ahhoz, hogy a nyomozást egyszerűen mellőzzék ugyanezen okból, ebben a kérdésben a nyomozó hatóság önállóan dönt. A nyomozásnak a bizonyításban játszott helyettesíthetetlen, megismételhetetlen és visszafordíthatatlan szerepe azt igényli, hogy már az előkészítő szakasz is az igazságszolgáltatás kontrollja alatt történjék, ellenkező esetben a bíróság nem lesz abban a helyzetben, hogy képes legyen ellenőrizni a nyomozás során beszerzett bizonyítékok hitelt érdemlőségét, minthogy azok a jog által nem kontrollált szakaszban merültek fel. Ha ebbe az eljárási rendbe beletörődnénk, az kiszolgáltatná a bíróságokat a nyomozás tévedéseinek és a szándékos megtévesztésnek is. A bírói függetlenség így nem több mint játék a szavakkal. Az ügyészség az a hatóság, amely az igazságszolgáltatás számára ezt az ellenőrző funkciót képes elvégezni.23 Ez lényegesen szélesebb jogosítvány annál, hogy egyes eszközök és módszerek alkalmazásához ügyészségi vagy bírósági engedély, egyetértés, hozzájárulás avagy közvetlen döntés váljon szükségessé. A felügyelet terjedelme nem lehet szűkebb, mint az ügyésznek a nyomozás felett gyakorolt felügyeleti (rendelkezési) joga, már csak azért is, mert a titkos úton
23
Finszter Géza: A büntetőjog alkalmazásának csapdái, Magyar Tudomány 2001/8. 907. o.
megszerzett bizonyítékoknak ki kell állniuk az ügyre tartozás, a hitelesség és a jogszerű megszerzés próbáját, beleértve azt is, hogy ebben a védelem joga is helyet követel magának.24 A felderítés titkos módszereinek bevetése és a titkos információgyűjtés törvényben történt szabályozása nyomatékossá teszi azt a követelményt, hogy legyenek világosan meghatározva azok a feltételek, amelyek a nyílt büntetőeljárás megindításához szükségesek. A bűncselekmény gyanúja és a bűncselekmény alapos gyanúja közötti megkülönböztetés elhagyása a hatályos eljárási törvényből ezeket a határokat „légiessé” tette, ily módon komoly jogbizonytalanságot teremtve abban, hogy mikor van helye titkos információgyűjtésnek, illetve mikor kell elrendelni a nyomozást.25 Megállapítható, hogy a Be. titkos adatszerzésre vonatkozó szabályai sokkal részletesebbek, garanciális jellegük sokkal nagyobb, mint a külön törvények titkos információgyűjtésre vonatkozó rendelkezései, ami azért veszélyes, mert a nyomozás elrendelése előtt beszerzett adatok büntetőeljárásban történő felhasználására a Be. lehetőséget ad, így könnyen céllá válhat a büntetőeljárás megindításának időbeli kitolása által a garanciák kikerülése. A Be. titkos információgyűjtés eredményének felhasználására vonatkozó rendelkezései „lazábbak”, mint a titkos adatgyűjtés eredményének felhasználására vonatkozó rendelkezései, ami azért meglepő, mert a titkos adatszerzésre a nyomozás elrendelését követően (így ügyészi kontroll mellett) bírói engedéllyel kerülhet sor, vagyis a garanciák már az adatgyűjtés folyamatában is megvannak. Kérdés az is, hogy mi azon megkülönböztetés oka, hogy a külső (bírói vagy igazságügyi miniszteri) engedélyhez kötött titkos információgyűjtés eredményének felhasználásához a törvény a nyomozási bíró engedélyét követeli meg, míg a külső engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés eredményének felhasználásához ilyen engedély nem szükséges, pedig ezen eszközök szintén súlyosan jogkorlátozó jellegűek, ráadásul a külső engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés esetén semmilyen igazságszolgáltatási kontroll nem érvényesül. Bírói engedélyhez nem kötött titkosszolgálati eszközök és módszerek a hatályos szabályozás szerint alkalmazhatók bűncselekmény megelőzése céljából akár az egyszerű gyanú fennállása nélkül is, továbbá ezen eszközök, módszerek tiltó rendelkezés hiányában akár az ítélethozatalig is igénybe vehetők.
24
Finszter Géza: A titkos felderítés kriminalisztikája, Kriminalisztika, BM Kiadó 2004., szerk.: Bócz Endre, 988989. o. 25 Finszter Géza: Bizonyításelméletek a jog világában, Rendészeti Szemle 2006/7-8., 70. o. lábjegyzet
A titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés törvényi szinthez kötött szabályozásának egyik fő célja, hogy a magánszféra minden (akár a legintimebb) szegmensébe erőteljes beavatkozást lehetővé tévő, és a bűncselekmény elkövetőjén kívül másokat is - adott esetben - nagy számban érintő eszközök és módszerek alkalmazása ne függjön az alkalmazók és az alkalmazást engedélyezők ellenőrizhetetlen diszkrecionális döntésétől. A megfelelő szabályozás zárhatja csak ki az önkényes alkalmazást és teszi lehetővé, hogy a büntetőeljárás során ténylegesen csak törvényesen beszerezett bizonyítékok kerülhessenek felhasználásra. A bizonyítás törvényessége az állam büntető igényének érvényesítésére keretül szolgáló büntetőeljárás elve és alapvető igénye. 26 A megfelelő nyílt törvényi szabályozás azonban hazánkban húsz éve várat magára.
6. A bűnüldözési célú titkos információgyűjtésről szóló T/4192. számú törvényjavaslat
Kutatásom
időszakában
elindult
az
újraszabályozási
folyamat,
amelynek
eredményeként 2007. végén született egy komplex törvényjavaslat, amit az ötödik fejezetben elemzek. Ez gyökeresen átalakítaná a titkos információgyűjtés szabályozási rendjét. A Javaslat – szakítva az eddigi törvényi szabályozással – egységes szerkezetbe foglalja a bűnüldözési célból titkos információgyűjtésre jogosult szervek e tevékenységét, a nyomozás elrendelése
előtt,
illetve
a
nyomozás
elrendelését
követően
folytatott
titkos
információgyűjtést, mind a bírói engedélyhez nem kötött, mind az ügyészi engedélyhez (hozzájáruláshoz, jóváhagyáshoz), mind a bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtés szabályait. Hatálybalépésével egyidejűleg hatályát vesztené szinte valamennyi korábbi, az egyes szervek bűnüldözési célú titkos információgyűjtésére vonatkozó, külön törvényekben rendezett szabály. Magában foglalja a jelenleg a Be.-ben szabályozott titkos adatszerzés, illetve az Rtv.-ben, a Vptv.-ben, valamint a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvényben szabályozott titkos információgyűjtés szabályait. A nemzetbiztonsági szolgálatok által végzet külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtő tevékenységre vonatkozó szabályokat továbbra is a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény tartalmazná, azzal, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok által végzett külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtés eredményének büntetőeljárásban történő felhasználásáról a Javaslat rendelkezik. Megszünteti az eddigi kettős fogalomrendszert, 26
2/2007. (I.24.) AB. határozat
valamennyi bűnüldözési célú titkosszolgálati eszköz, illetve módszer alkalmazása a titkos információgyűjtés fogalmába olvad. A titkos információgyűjtés alkalmazásából fakadó lehetséges jogsérelem jellege miatt az alkotmányosság megköveteli a fogalom pontos törvényi meghatározását, amelynek a Javaslat 1.§ (2) bekezdésében eleget tesz. „A titkos információgyűjtés olyan titkos vagy leplezett tevékenység, amelynek keretében az e törvényben meghatározott eszközt és módszert az érintett személy tudta nélkül alkalmaznak, és amelynek használata a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok, a levéltitok és a személyes adatok védelméhez fűződő jogok korlátozásával jár vagy járhat.” A Javaslat indokolása nem tér ki arra, hogy miért a külön törvényi szabályozást választotta jogalkotó, miért nem a Be.-ben kerül elhelyezésre valamennyi vonatkozó rendelkezés, hiszen a Be. az a törvény, amely az Alkotmányt követően a legfontosabb garanciális szabályokat tartalmazó jogszabály a büntetőeljárás során, valamint a büntetőeljárási reform eredeti célkitűzése is ez volt. Vélelmezhető, hogy azért alkottak külön törvényt a bűnüldözési célú titkos információgyűjtésről, mert ezen tevékenység folytatására a Javaslat szerint továbbra is mód lenne a nyomozás elrendelését megelőzően, vagyis a büntetőeljárás keretein kívül is, igazságszolgáltatási kontroll nélkül. Nem hoz megoldást tehát arra a meglévő problémára, hogy a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés folytatható igazságszolgáltatási engedélyezés, illetve ellenőrzés nélkül, továbbá nem hoz megoldást azon meglévő problémára sem, hogy ki és mi alapján dönti el, hogy az egyszerű gyanú alapján nyomozást rendeljenek-e el vagy a büntetőeljárás keretein kívül folytassanak titkos információgyűjtést. A hatályos szabályozáshoz hasonlóan a Javaslat szerint is bűnmegelőzési és bűnüldözési célból is folytatható titkos információgyűjtés nyomozást megelőzően. A bűnmegelőzési célból folytatott titkos információgyűjtéssel kapcsolatos alkotmányossági aggályok miatt, vagyis hogy az intézmény összeegyeztethető-e a „szükségesség-arányosság” követelményével, a jogalkotó a jelenlegi szabályozáson valamelyest változtatott, és a Javaslat a bűnmegelőzési célú titkos információgyűjtést általában nem teszi lehetővé, csak és kizárólag a nyomozás elrendelését megelőzően a bűncselekmény tervezett elkövetésének gyanúja esetén annak megelőzése érdekében biztosítja e jogosultságot. De ellentétben a hatályos szabályozással már egyértelműen lehetővé teszi bírói engedélyhez kötött titkosszolgálati eszközök alkalmazását is bűnmegelőzési célból. Arról van tehát szó, hogy a Javaslat szabályozási tárgykörébe vonja a bűnüldözési célú, reagáló jellegű titkos információgyűjtés határterületét jelentő azon esetet, amikor a nyomozóhatóság tudomására jutott adatok nem egy
már elkövetett bűncselekmény gyanújára vonatkoznak (így büntetőeljárás még nem indítható), hanem bűncselekmény tervezett elkövetésének gyanúja áll fenn. Ilyenkor mód van bűnmegelőzési célból „bűnüldözési célú” titkos információgyűjtésre. Amennyiben azonban bírói/ügyészi engedélyhez nem kötött titkosszolgálati eszközt, módszert alkalmaz a nyomozóhatóság és az ügyben nem rendelik el a nyomozást, nem indul büntetőeljárás, az igazságszolgáltatás előtt továbbra is rejtve marad az eljárás. A Javaslat tehát nem oldja fel azt a jelenlegi problémát, hogy az állam büntetőjogi igényének érvényesítéséről a végrehajtó hatalom jogosult dönteni. A nyomozó hatóság maga dönthet arról, hogy az igazságszolgáltatást működésbe hozza-e vagy sem, ami jogállamban nem megengedhető. A felderítési tevékenység, amely nem kap igazságszolgáltatási kontrollt megengedhetetlenül szélesre nyitja a bűnüldözés előtt a végrehajtó hatalom kompetenciáját, veszélyezteti a bizonyítás törvényességét, és célszerűtlen is, mert az ilyen módon összegyűjtött és a bűncselekmény elkövetésének dokumentálására alkalmas bizonyítékok nem fogják kiállni a büntetőeljárás próbáját.27 A rendőrség a hatékony bűnüldözést célul tűző társadalmi érdek első számú hordozója, kezelője. A bűnüldözés, a nyomozás végső célja az, hogy az ügy a független bíróság elé kerüljön, s az ügyben ítélet szülessen, amennyiben valóban követtek el bűncselekményt, és nincs büntethetőséget kizáró vagy megszüntető ok. Az ügyészség külső jogi felügyeleti szervként kitölti az űrt és időt az eljárás nyomozási és bírósági szakaszai között, s a maga sajátos eszközeivel és a büntetőeljárásokban szerzett tapasztalataival, ismereteivel összehangolja,
összekapcsolja
a
hatékony
bűnüldözési
érdeket
a
jogállamiság
követelményeivel.28 Az ügyésznek minden egyes titkos információgyűjtő tevékenységről és annak eredményéről tudomással kellene bírnia ahhoz, hogy a jogállami követelményeknek megfeleljen
az
igazságszolgáltatás,
ezért
véleményem
szerint
az
újraszabályozás
újragondolása indokolt. A bűnüldözési célú titkos információgyűjtés rendeltetése az igazságszolgáltatás segítése, a büntetőjogi felelősségre vonást megalapozó adatok beszerzése, ezért meglehetősen abszurd az a szabályozás, amely e tevékenységet igazságszolgáltatási kontroll nélkül lehetővé teszi. Összességében megállapítható, hogy a Javaslat a nyomozás elrendelését megelőzően alkalmazott titkos információgyűjtés hatályos szabályozásához képest hoz némi garanciális 27 28
Finszter Géza: Az Alkotmányos büntetőeljárás és a nyomozás, Fundamentum 1997/2., 114. o. Nyiri Sándor: A rendőrség és az ügyészség viszonya, Belügyi Szemle 1992/6., 15. o.
újítást, a titkos adatszerzés Be.-beli szabályaihoz képest azonban nem, sőt ahhoz képest a Javaslat több esetben visszalépést jelent. A Javaslat nem felel meg maradéktalanul a jogállami követelményeknek, a strasbourgi követelményeknek és nincs összhangban az Alkotmánnyal sem. A bűnüldözési célú titkos információgyűjtésre vonatkozó egységes törvény megalkotása nagyban segíti az egységes jogalkalmazást és a jogállami követelményeknek is jobban megfelel, mint a széttagolt szabályozás, amely szükségképpen kevésbé áttekinthető, úgy gondolom azonban, hogy a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés szabályozása a büntetőeljárásról szóló törvény keretei között kell, hogy megvalósuljon, az „alkotmányos büntetőeljárás” ezt követeli meg. A Be.-n kívüli, külön törvényi szabályozás bizonyos tekintetben visszalépést jelentene e területen elért, már meglévő garanciákhoz képest. 7. A jogalkotás legújabb iránya Az ötödik fejezetben részletesen elemzett törvényjavaslatot a dolgozat lezárásáig nem fogadta el a parlament, és a legújabb szabályozási elgondolások azzal ellentétesen a meglévő konstrukcióra, az ún. „kettős szabályozásra” építenek, ezért feltételezhető, hogy a terület jogi szabályozásának gyökeres átalakítása tovább várat magára. A jogalkotás legújabb irányát a hatodik fejezetben ismertetem röviden. Bemutatom az Rtv., a Be. és az Ütv. titkos felderítést érintő legutóbbi módosításait és az azokkal kapcsolatos alkotmányossági, alkalmazhatósági aggályaimat fogalmazom meg. A rendőrséggel szemben fennálló szakmai igények, a közbiztonság helyzetének javítására irányuló célkitűzések teljesítéséhez, továbbá Magyarországnak a rendőrség feladataival összefüggő egyes jogharmonizációs kötelezettségei teljesítéséhez a 2010-ben hatalomra került új Kormány szükségesnek látta a szabályozási környezet átalakítását. Ennek érdekében a Belügyminisztérium 2010. őszén alkotott egy törvénytervezetet 29, amely tartalmazta a rendészeti tárgyú – elsősorban a rendőrség szervezetére, valamint a rendőrség hivatásos állományának szolgálati viszonyára vonatkozó – törvények módosítását. A szabályozás
kialakítását
alapvetően
meghatározta
a
feladatellátás
hatékonyságának
növelésére, az egyes költségvetési szervek tevékenységében megnyilvánuló párhuzamosságok megszüntetésére,
az
intézkedések
jogszerűségének
fokozására,
az
államigazgatás
tisztaságának növelésére vonatkozó társadalmi igény. Ezen elvárások megvalósítása érdekében egyidejűleg került sor szervezeti változásokra, továbbá az ellenőrzés hatékony 29
azóta T/1426. számú törvényjavaslat, majd 2010. évi CXLVII. törvény az egyes rendészeti tárgyú és az azokkal összefüggő törvények módosításáról
eszközének bevezetésére, valamint a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagjaival szemben a szolgálati viszony létesítése és fenntartása alatt fennálló fokozott követelmények érvényesítésére. A 2010. évi CXLVII. törvény 2011. január 1-jei hatállyal módosította az Rtv. titkos információgyűjtésre vonatkozó szabályait. A miniszteri indokolás szerint a módosítás indoka egyrészt technikai jellegű, mert az elmúlt években a hírközlés területén végbement technológiai változások, illetve az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény terminológiája miatt elengedhetetlen. A módosítás indoka másrészt az, hogy a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv és a terrorizmust elhárító szerv a feladatai ellátásához szükséges különleges, titkos felderítési eszközöket jogállami keretek között, alkotmányos garanciák által körülhatárolt módon vehessék igénybe. Ezért arra teremt lehetőséget, hogy ezen szervek arra feljogosított dolgozói szolgálati feladataik ellátása során meghatározott szabálysértéseket, vagy akár bűncselekményeket kövessenek el. A törvény indokolása szerint az Rtv. titkos információgyűjtésre vonatkozó szabályainak módosítása következtében az arra feljogosított szervek jogállami keretek között, alkotmányos garanciák által körülhatárolt módon vehetik igénybe a titkosszolgálati eszközöket és módszereket. Ez a megállapítás azonban álláspontom szerint téves, mitöbb véleményem szerint az Rtv. módosítása a jogállami követelményekkel ellentétes. A törvény bővíti a titkos információgyűjtési célokat, így lehetővé teszi alkalmazását egyes költségvetési szervek bűnmegelőzési, bűnfelderítési célú ellenőrzése érdekében is. Ezáltal azon tételnek ellentmondóan alakul a hazai jogalkotás, amely szerint jogállamban a titkos információgyűjtés kizárólagos társadalmi rendeltetése - az állam büntetőjogi igényének érvényesítése érdekében - a bűnüldözés. A jogalkotói törekvések abba az irányba mutatnak, hogy a titkos információgyűjtés rendeltetése maga az információszerzés. A megbízhatósági vizsgálat - és az ennek érdekében alkalmazott tikos információgyűjtés - célja ugyanis annak ellenőrzése, hogy az azzal érintett eleget tesz-e a jogszabályban előírt hivatali kötelezettségének. Az egyes költségvetési szervek bűnmegelőzési, bűnfelderítési célú ellenőrzése, mint titkos információgyűjtési cél egyrészt túl általános felhatalmazást jelent, másrészt külön nevesítése felesleges is, hiszen az Rtv. eddig is és a módosítás után is tartalmazza a bűnmegelőzési célt a titkos információgyűjtési célok között, amely még ezen újonnan nevesített célnál is tágabb, így abba az beleolvad. A törvény bővíti a titkos információgyűjtési módszerek és eszközök körét is, így lehetővé teszi a hírközlési rendszerekből és egyéb adattároló eszközökből történő információgyűjtést bírói engedély nélkül, valamint bírói engedéllyel a postai küldeményen
kívül, a beazonosítható személyhez kötött zárt küldemény felbontását, ellenőrizését és tartalmának technikai eszközzel történő rögzítését is, illetve az elektronikus levelezés során keletkezett adatokon és információkon kívül a számítástechnikai eszközön, vagy rendszeren tárolt adatok megismerését és felhasználását, azaz az online házkutatást, mint titkos felderítési eszközt intézményesíti, amely jogintézménnyel kapcsolatban a német alkotmánybíróság 2008ban megállapította, hogy ezen intézkedés olyan intenzív alapjogi korlátozásokkal jár, amelyek aránytalanul súlyosak az elrendelés indokául szolgáló általános nyomozási érdekekhez képest. Az alkotmányos szabályozásnak megfelelő garanciákat kell tartalmaznia az online-házkutatás elrendelésének tényleges okaira, a jogvédelemre, valamint a magánszféra védelmére vonatkozóan.30 Az Rtv. ilyen garanciákkal nem bővült az új eszköz bevezetésével egyidejűleg. A módosítás a bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtés alkalmazásának feltételét is lazítja azzal, hogy lehetővé teszi azt további „nem súlyos” és nem is üzletszerűen vagy bűnszövetségben elkövetett bűncselekmény (akár gondatlan vétség) felderítésére is, ami alkotmányossági aggályokat vet fel azáltal, hogy a jogkorlátozás a szükségesség-arányosság követelményének nem felel meg és a szubszidiaritás elvével is ellentétes. Az Rtv. módosításával egyidőben, azzal párhuzamosan 2011. január 1-jétől a Be. titkos adatszerzésre vonatkozó rendelkezései is változtak, hasonlóan kiterjesztették a titkos adatszerzési módszerek és eszközök körét, valamint az alkalmazást megalapozó bűncselekményi kört. 2011. március 1-jétől továbbá a Be. 206/A.§-a is a jogállami szabályozás kritériumaival ellentétesen, a célhoz kötöttség elvét sértő módon változott. A külső
(bírói
vagy
igazságügyért
felelős
miniszteri)
engedélyhez
kötött
titkos
információgyűjtés eredményének büntetőeljárásban bizonyítékként történő felhasználása 2011. március 1-jét követően akkor is lehetséges, ha a titkos információgyűjtést végző szerv az engedélyben nem megjelölt személyre, illetve nem megjelölt bűncselekményre vonatkozó adatot, vagyis az engedély keretein kívüli adatot szerez be. A Be. 206/A.§-a módosításának következménye, hogy a büntetőeljárási törvény több szakasza és az azokhoz fűzött miniszteri indokolás egymással ellentétes, amely a jogbiztonság követelményét sérti, jogállami szabályozásban nem megengedhető. Az Rtv. és a Be. mellett az Ütv. tárgybeli rendelkezései is változtak 2011. január 2. napjától. Az egyes büntető tárgyú törvények módosításáról szóló 2010. évi CLXI. törvény módosította a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 9/A.§-át és azt
30
1BvR 370, 595/07 vom 27. Februar 2008, 228.
9/B-9/D.§-sal egészítette ki. A korábbi szabályozás szerint az ügyészég a nyomozás keretében bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtést és titkos adatszerzést végezhetett. A módosítással a jogalkotó a nyomozó ügyészséget feljogosította a nyomozás elrendelése előtti titkos felderítésre is, lehetővé téve, hogy az ügyészségi nyomozás kizárólagos hatáskörébe tartozó bűncselekmény (Be. 29. §) elkövetésének felderítése, megszakítása, az elkövető kilétének megállapítása, az elkövető elfogása, tartózkodási helyének megállapítása, továbbá a bizonyítékok megszerzése céljából a nyomozó ügyész, illetve megbízása alapján az ügyészségi nyomozó titokban információt gyűjtsön az Rtv. VII. fejezetében meghatározott szabályok szerint. A miniszteri indokolás szerint a módosítást az indokolta, hogy a rendőrség nem végezhet titkos információgyűjtést olyan cselekmények vonatkozásában, amelyekben az eljárás lefolytatására kizárólag az ügyészség jogosult, amiből következően a rendőrség nem kezdeményezhet titkos információgyűjtést például közjogi tisztség betöltésén alapuló mentességet élvező személlyel szemben, pedig a közélet tisztasága elleni bűncselekmények elszaporodottsága, illetve megelőzésük miatt ez indokolt lenne. Ahhoz, hogy az ügyész igénybe vehesse a bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtés eszközeit is, szükséges volt az Ütv. módosítása. Az indokolás álláspontom szerint nem pontos, mivel a Be. 29.§-ában meghatározott bűncselekmények
nyomozása
tartozik
kizárólagos
ügyészségi
hatáskörbe,
ezen
bűncselekmények megelőzése és felderítése érdekében a rendőrség eddig is alkalmazott és vélhetően jelenleg is alkalmaz bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtést, a nyomozó ügyészségen pedig bűncselekmény gyanújának megállapítása esetén tett és tesz feljelentést. A Be. 29.§ e) pontja szerint a nyomozó ügyészség kizárólagos hatáskörébe tartozik a rendőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagja által elkövetett, nem katonai büntetőeljárásra tartozó bűncselekmény, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal hivatásos állományú tagja, továbbá a pénzügyi nyomozó által elkövetett bármilyen bűncselekmény nyomozása. Ezen cselekmények felderítésére az Rtv. 7.§ (1) bekezdésének c) pontja szerint a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv (rendőrség) jogosult és köteles. Tehát, ha a cél az volt, hogy azon bűncselekmények esetén, amelyek nyomozása kizárólagos ügyészségi hatáskörbe tartozik, a felderítést is az ügyészség végezze, a jogalkotó hibázott. A jogalkotó szándéka tehát vélhetően nem ez, hanem az volt, hogy a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési egységgel nem rendelkező egyes állami szervek, úgymint a bíróság és az ügyészség állományába tartozók, illetve a közjegyzők és a végrehajtók bűnmegelőzési és bűnfelderítési célú titkos ellenőrzése jogi lehetőségét megteremtse. Tekintettel azonban arra, hogy a titkos felderítés eddigi szabályozásához és
gyakorlatához képest ez a módosítás merőben új irányba mutat, az ügyészség ugyanis nem felderítő szerv, hanem nyomozóhatósági jogosultságokkal rendelkező vádhatóság, a törvény gyakorlatba való átültetése és alkalmazása véleményem szerint komoly kihívást fog jelenteni. A titkos információgyűjtés eszközei, módszerei alkalmazásának részletes szabályait a legfőbb ügyész fogja megállapítani, amire tudomásom szerint dolgozatom lezárásáig nem került sor. Az elmúlt egy évben a titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés szabályozásában láthatóan jelentős változások történtek, amelyek azonban a dolgozatomban elemzett jogállami követelményeknek való megfelelést nemhogy nem mozdították előre, hanem több esetben ellenkező irányba hatnak, ezért különösen fontosnak és aktuálisnak tartom kutatásom tudományos felismeréseit összefoglalni és a jogalkotó figyelmébe ajánlani. 8. Konklúzió, tudományos felismerések Kutatói meggyőződésem szerint a titkos információgyűjtés társadalmi rendeltetése alkotmányos jogállamban - az állam büntetőjogi igényének érvényesítése érdekében - a bűnüldözés. A titkos információgyűjtésnek nem lehet rendeltetése az, hogy a nyomozó hatóságok öncélúan minél több információhoz jussanak, a (személyes) adatok készletre gyűjtése nem egyeztethető össze a jogállam kritériumaival. Ezen tétel elfogadásából egyenesen következik a következő tétel, miszerint mindez igazságszolgáltatási kontroll nélkül nem történhet. Ez pedig azt eredményezi, hogy a titkos információgyűjtésre vonatkozó jogszabályi rendelkezések rendszertani helye a büntetőeljárásról szóló törvényben van. Eredményes, gazdaságos és törvényes titkos információgyűjtés a cél, amit a jogállami kritériumoknak megfelelő, büntetőeljárási törvényben helyet kapó szabályozás garantál leginkább. Egyrészt, ha a beszerzett adatok a büntetőperben az igazság megállapításához felhasználhatóak, és érvényre jutnak a büntető törvények, a titkos információgyűjtés eredményes lesz. Bűnüldözési szemlélet hiányában azonban a titkos információgyűjtés eredménytelen. Másrészt olcsóbb is lesz a titkos információgyűjtés, mivel az csak addig tart, amíg a büntetőjogi szempontból releváns kérdések tisztázódnak. Harmadrészt ebben a konstrukcióban a titkos információgyűjtés törvényes is lesz, a jogsértések lehetősége a garanciális szabályok miatt jóval alacsonyabb lesz. A kriminálpolitikának tisztáznia kellene, hogy egy demokratikus társadalomban a bűnüldözés titkos eszközei csak az igazságszolgáltatás előkészítését szolgálhatják, és semmi mást. Ez azonban csak úgy garantálható, ha a felderítésnek ez a titkos szakasza teljes egészében az igazságszolgáltatás kontrollja alá kerül. Az előkészítő eljárásban erre az ügyész
rendelkezési joga alkalmas, a tárgyalási szakaszban ezt a szerepet a bíróság tölti be. Olyan helyzet nem fordulhat elő, hogy a bíróság elől információkat lehet elzárni arra hivatkozással, hogy azok államtitkok. A bűnüldözéssel kapcsolatos minden egyedi ügyre vonatkozó adat titokgazdája csak az ügyész és a bíróság lehet. A tiszta képletek megteremtéséhez az is kell, hogy
a
nemzetbiztonsági
felderítés
határozottan
különüljön
el
a
bűnüldözéstől,
bűncselekmény gyanúja esetén felderítést csak olyan rendvédelmi szerv végezhetne, amelynek van nyomozóhatósági jogköre. Ez még az állam elleni bűncselekmények gyanúja esetén is kivételt nem tűrő szabály lenne. Ezen igényeknek csak az a kodifikációs technika képes megfelelni, amelyik a titkos felderítés minden garanciális szabályát a büntetőeljárási törvénybe foglalja, megszüntetve a titkos információgyűjtésnek azokat az intézményeit, amelyeket jelenleg a rendvédelmi szervezeti törvények tartalmaznak. A titkos felderítésnek ilyen szellemű átalakítása a társadalomvédelemnek ezt az eszköztárát nemcsak törvényessé, hanem a jelenleginél lényegesen hatékonyabbá is teheti. A most létező megoldások nem csupán a jogállami normákat sértik, hanem célszerűtlenek is.31 A titkos információgyűjtés újraszabályozásának szükségessége égető. A hatályos jogszabályokkal szembeni szakmai elégedetlenség köztudomású. Kutatásom idején a vonatkozó szabályozás folyamatos átalakuláson ment át, aminek a végét még nem látni, a végeredmény dolgozatom lezárásáig nem született meg. Disszertációmban a meglévő rendelkezéseket és az újraszabályozási terveket vizsgáltam abból a szempontból, hogy miként illeszkednek a jogállami követelményekhez. A szabályozás jövőbeni alakulása rejtély, ezért kutatásom eredményeként csak tudományos megállapításaimat fogalmazhatom meg, amellyel a jogalkotó munkát segíthetem. A magam részéről a következő vezérelveket tartom érvényesítendőnek a jogszabályalkotás során. 1. a nemzetbiztonsági felderítést határozottan el kell különíteni a bűnüldözéstől; 2. bűncselekmény gyanúja esetén felderítést csak nyomozó hatóság végezhet; 3. a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés közötti megkülönböztetés indokolatlan, egységes szabályozás és fogalomrendszer kell; 4. bűnüldözési célú titkos információgyűjtés alkalmazására kizárólag büntetőeljárás keretében kerülhet sor; 5. a bűnüldözési célú titkos információgyűjtést a büntetőeljárási törvényben kell szabályozni; 6. titkos információgyűjtés kizárólag ügyészi felügyelet mellett alkalmazható; 31
Finszter Géza: Rendvédelemről szóló alkotmánybírósági határozatok elemzése, Kriminológiai Tanulmányok 44., szerk.: Dr. Virág György, Bp. 2007., 13-14. o.
7. egyedi ügyre vonatkozó adat titokgazdája csak az ügyész és a bíróság lehet; 8. titkos információgyűjtés alkalmazására csak a társadalomra kiemelkedően veszélyes bűncselekmények gyanúja esetén kerülhet sor, a szükségességi és arányossági teszt próbáját csak így állhatja ki a szabályozás; 9. a társadalomra kiemelkedően veszélyes bűncselekményeket, amelyek gyanúja esetén titkos információgyűjtés alkalmazható, a törvényben konkrétan és tételesen meg kell határozni; 10. titkos információgyűjtés a törvényben nevesített bűncselekmények gyanúja esetén is csak akkor alkalmazható, ha a megszerezni kívánt adat az elrendelés céljának eléréséhez elengedhetetlenül szükséges, más módon nem szerezhető meg, és a titkos információgyűjtés alkalmazása nem jár az azzal érintett vagy más személy alkotmányos alapjogának – az elérendő bűnüldözési érdekhez képest – aránytalan korlátozásával; 11. a szabályozásnak teljesen világosan és egyértelműen kell rendelkeznie a titkos információgyűjtés alkalmazhatóságának feltételeiről, az érintett személyek körének meghatározására alkalmas feltételekről, az engedélyezés módjáról, az elrendelő és felügyelő szervek pontos hatásköréről, az alkalmazás dokumentálásáról, a dokumentáció megóvásáról és megsemmisítéséről, az alkalmazás időbeli korlátairól, az érintett egyének jogorvoslati lehetőségéről; 12. a titkos információról szóló döntés meghozatala körében a hatóságok nem kaphatnak túl széles mérlegelési jogot; 13. a bíró engedélyező szerepét valódi tartalommal kell kitölteni; ha bíró megállapítja, hogy az engedélye kereteit túllépték vagy más törvénysértés történt, a titkos információgyűjtés megszüntetésére jogosult kell, hogy legyen; 14. újra kell gondolni a bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtő eszközök és módszerek körét, a garanciális jellegű bírói engedélyezés kiterjesztése indokolt lehet például a megfigyelés, illetve az informátor alkalmazásánál; 15. védelmet kell élveznie a titkos információgyűjtés alkalmazása tekintetében az ártatlan hozzátartozónak, mint a tanúvallomás megtagadására jogosult személynek; 16. a titkos adatszerzés tényéről - annak befejezését követően – értesíteni kell a bírói engedélyben érintettet, ha az érintett ellen nem indult büntetőeljárás; ha a felderítés alaptalan gyanúra épült, akkor a jog épsége azt követeli meg, hogy az ilyen módon jogaiban sérült polgárnak hozzák tudomására a lefolytatott felderítés tényét és annak bűncselekményt nem igazoló eredményét is;
17. rögzíteni kell a provokáció tilalmát; a fedett nyomozónak, illetve a titkosan együttműködő személynek mást bűncselekmény elkövetésére rábírnia tilos, mivel titkos információgyűjtésre feljogosított szerv sem közvetlenül, sem közvetve – például az informátor, a bizalmi vagy más titkosan együttműködő személy útján – nem válhat kezdeményezőjévé bűncselekmény elkövetésének, a bűncselekményre való felbujtás a titkos információgyűjtés során sem megengedett; 18. a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló törvény rendelkezései alapján végzett titkos
információgyűjtés
eredményének
büntetőeljárásban
történő
felhasználhatósága nem lehet automatikus, a törvénynek lehetővé kell tennie, hogy a bizonyíték törvényességéről az eljáró bíró saját meggyőződésének megfelelő döntést hozhasson; a törvények uralmának alkotmányos elve csak akkor érvényesülhet, ha a felderítéssel esetleg okozott jogsérelmek a jog alapján orvosolhatóak. A jogállami szabályozáshoz elengedhetetlen a titkos információgyűjtés egészének igazságszolgáltatási kontroll alá helyezése, a precíz, egyértelmű, félreértelmezhetetlen, részletes szabályok megfogalmazása, a szükségtelen és aránytalan jogkorlátozások lehetőségének kizárása, a szakmai tapasztalatok és a tudományos kutatások eredményeinek figyelembe vétele. A rendőri tevékenység magas szintű jogi szabályozásának igénye meglehetősen régi. Szikinger István idézi Grünwald Béla 1876-ból való gondolatát: „A szabadság azt követeli […] hogy a közérdek szempontjából szükséges rendőri korlátozások ne a hatóság önkényétől függjenek, hanem törvényen alapuljanak.”32 Ideje lenne ezt az igényt kielégíteni.
IV. RÉSZ A KUTATÁS EREDMÉNYEINEK HASZNOSÍTÁSI LEHETŐSÉGEI A titkos információgyűjtést a jogállamiság szemszögéből feldolgozó összefoglaló munka még nem jelent meg a hazai szakirodalomban. Dolgozatomban a titkos információgyűjtés jogállami szabályozásának szükségességét és követelményeit elemzem.
32
Szikinger István: Rendőrség a demokratikus jogállamban. Sik Kiadó, Budapest, 1998, 70. o.
Kutatásom eredményeit ezért elsődlegesen a jogalkotásban lehet hasznosítani, mivel meghatározom a kívánatos szabályozás vezérelveit. Kutatásom eredményeit azonban a gyakorlati munka során is alkalmazhatónak vélem, mivel a dolgozatomban a nem megfelelő jogi szabályozásból eredő számos jogalkalmazási problémára rávilágítok és megoldására iránymutatást nyújtok, amely a jogalkalmazók számára támaszul szolgálhat a jogállami szabályozás megalkotásáig. V. RÉSZ A SZERZŐ TÉMÁBAN MEGJELENT PUBLIKÁCIÓI 1. A titkos információgyűjtés célhoz kötöttsége, Rendészeti Szemle 2006/7-8., 126-146. o. 2. Titkos információgyűjtés kontra emberi jogok, Büntetőjogi tanulmányok VIII., MTA Veszprémi Területi Bizottsága, Veszprém 2007., 173-222. o. 3. A titkos információgyűjtés szabályozásával szemben támasztott strasbourgi követelmények avagy: sikerrel fordulhatna Strasbourghoz a magyar?, Büntetőjogi tanulmányok IX., MTA Veszprémi Területi Bizottsága, Veszprém 2008., 159-194. o. 4. A bűnüldözési célú titkos információgyűjtésről szóló T/4192. számú törvényjavaslattal kapcsolatos szakmai vélemények, Ügyészek Lapja 2008/4., 45-52. o. 5. Szigorúbb gumiszabály? A bűnüldözési célú titkos információgyűjtésről szóló T/4192. számú törvényjavaslatról, Rendészeti Szemle 2008/10., 60-87. o. 6. Gondolatok a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés újraszabályozásával kapcsolatban, Büntetőjogi tanulmányok X., Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó Budapest 2009., 185-230. o. 7. A titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés hazai szabályozásának útvesztőjében, Belügyi Szemle 2010/11., 44-58.; Jogi Tanulmányok 2010. - Ünnepi konferencia az ELTE megalakulásának 375. évfordulója alkalmából 2010. április 23., Budapest 2010., I. kötet, 321334. o.
VI. RÉSZ PH.D THESIS ABSTRACT
Alexa Bejczi
SECRET INFORMATION GATHERING VS. CONSTITUTIONALITY
The aim of thesis
The permissibility, necessity, morality and legal regulation of application of secret service methods are important and always timely points of debate in every country.
The
subject of my research is the critical analysis of the prevailing Hungarian legal regulation and planned re-regulation of the law enforcement purpose secret intelligence work, bearing in mind the Rule of Law. My objective was to shed light on the deficiencies of regulation and the possibilities of resolving the inconsistencies with the constitutional principles, by which I intend to help the legislation work necessary for the establishment of a legal regulation complying with the requirements of the Rule of Law.
The method and relevance of the research
The primary method of my research is to study the positive law, to make a dogmatic analysis, to review the decisions falling under the scope of the European Court of Human Rights in Strasbourg, and to learn the domestic and foreign scientific literature. Furthermore, I had limited opportunity to study the documents of legal proceedings in which secretly gathered information was used as proof.
The overview and the results of the research
My essay consists of seven chapters. In the first chapter, the starting points of my research are laid down. The inclusion of secret information gathering in the constitutional systems is rather problematic. It is a fact that the existence of such a legal institution is necessary for the operation of state and for the protection of certain social interests, on the other hand, it is also a fact that this institution is apt to limit such rights that may result in causing more serious injury than the one against which it intends to provide protection. Quoting the words of Géza Finszer: “By the time we reach the absolute protection of values, we would not have anything left being worth of protecting”. The central question in my essay is what kind of guarantee scheme should exist in a constitutional state by which secret information may be gathered for law enforcement purposes. What kind of legal, organisational and operating conditions should be provided so that, in applying such means, fundamental human rights are restricted lawfully, i.e. only to the absolutely necessary and reasonable extent. Namely, constitutionality cannot be built by unconstitutional means. External experiences may be useful and provide guidance for the effectuation of constitutional regulation and therefore, I consider it important to discuss the foreign literature of this topic in a separate chapter, already in the early part of my essay, in the second chapter. Subsequently, in the third chapter, I enumerate arguments for the crucial reasonability of guaranteed regulations of the secret intelligence work, discuss the expectations of the Strasbourg Court regarding the regulations and requirements of the Hungarian Constitutional Court. I lay down the corner-stones of secret information gathering complying with the requirements of Rule of Law, which can be summarized in five basic principles as systemized by Csaba Fenyvesi: Principle of Legality, Principle of Proportionality, Principle of Subsidiarity, Principle of Jurisdictional Control, and Principle of Purpose Limitation. I analyse, how these principles come across in the domestic regulation and find that the prevailing Hungarian legal regulation does not fully comply with any of these principles and therefore, it is justified to re-regulate this area. In the fourth chapter, I specify item by item the arguments of re-regulation and the problematic points of the prevailing regulation that do not comply with the requirements of the Rule of Law, and therefore they need to be changed. These problems mainly arise from the fact that there is no uniform regulation and terminology; secret information gathering for
crime prevention is in contradiction with the requirement of proportionality, besides, it motivates the unlimited application of the expensive and risky secret service methods which, ultimately, become the biggest hindrance of efficiency and success; the usability of confidential data in criminal procedure is problematic and, particularly, the usability of data acquired by secret service methods not bound to any external authorization raises serious doubts because it cannot be proven or is hard to prove that the data acquired this way are true and authentic; there is no jurisdictional control to the necessary extent; the regulation does not comply with the requirement of norm clearness either, which may lead to arbitrary construction of law and the enforcement of law. The re-regulation process started in the period of my research, so in the fifth chapter I analyse the complex bill of law created at the end of 2007. This would have drastically changed the regulatory order of gathering of information. Breaking with the former statutory regulation, the bill puts this activity of bodies authorized for secret information gathering for law enforcement purposes in a consolidated form and terminates the former dual regulation and terminology. Though the bill has several innovations to be welcomed (e.g. uniform regulation, prohibition of provocation), in my opinion, the planned regulation cannot be qualified to be constitutional. In comparison to the prevailing regulation of secret information gathering applied prior to ordering an investigation, the bill shows some guaranteed innovation. However, in several cases, it moves back from the penal law rules of secret data collection. The bill has not entered into force as an act until now, and also the amendment of the regulation in this area has turned to a new direction. In the sixth chapter, I briefly discuss the latest codification plans which are built on the existing scheme (“dual regulation”). Finally, I summarize the scientific recognitions of my research in the seventh chapter. I am convinced that the Criminal Procedure Act is an authentic place of regulation of the secret intelligence work, and this would be in conformity with the requirements of the Rule of Law. The current regulation infringes the principle of separation of powers. Namely, the purpose of these activities should be to further the penal administration of justice and also the regulation should be adjusted to the subordinated, assisting the rule of this activity because this is compatible with the criteria of the Rule of Law.
