Balkay Attila ellenőrzésvezető, ÁSZ Lyukas-e a suszter cipője? - Az ellenőrök ellenőrzése Az Állami Számvevőszék stratégiai kihívásként tekint az ellenőrzések hatékonyságát és eredményességét növelő eszközök beazonosítására. Tipikusan ilyen eszköz az ellenőrök ellenőrzése, hiszen számos területen az ellenőrizhető szervezetek magas száma és a számvevőszék meghatározott keretek közötti kapacitása miatt korlátozottak a számvevőszéki lehetőségek. Ekkor a kapcsolódó ellenőrzési védőháló egyes elemeit vesszük górcső alá és az adott terület ellenőrzéséért felelős szervezet működésének javítását támogatjuk, így ellenőrzéseink hatványozottan érvényesülnek. Mindemellett a más ellenőrző szervezetek működésében rejlő hibák, hiányosságok feltárásával és azok kijavítását célzó javaslatok megtételével
elősegíthetjük
az
ellenőrzési
tevékenységek
hatékonyságának,
eredményességének növelését. Az ellenőrök ellenőrzését olyan területeken és intézményeknél kezdte meg az ÁSZ, amelyek az ország gazdasági fejlődése és teljesítménye szempontjából meghatározóak, illetve a nemzeti versenyképesség tekintetében is kulcsszereplők. Ennek megfelelően ezen ellenőrzések többek között kiterjedtek a hazai és uniós források felhasználásának auditálásában, a versenyfelügyeletben, a normatív állami támogatások ellenőrzésében résztvevő szervezetekre is, ezek közül előadásomban az EU forrásokat, az adóhatóságot és a PSZÁF-ot érintő ellenőrzésekre térek ki. Az EU források közvetítésében és ellenőrzésében részt vevő szervezetek ellenőrzése Az ellenőrzési tapasztalataink abban is megerősítettek, hogy az egyik leginkább kritikus sikertényező az EU forrásokat közvetítő intézményrendszer működése. Ez utóbbi felismerés okán változtattunk korábbi ellenőrzési megközelítésünkön és ellenőrzéseink fókuszába magát az intézményrendszert helyeztük. Abból kiindulva, hogy az ÁSZ a közszférában a legfőbb ellenőrző
intézmény
megkezdtük
az
„ellenőrök
ellenőrzését”,
azaz
azoknak
az
intézményeknek az ellenőrzését, amelyek az EU-források szabályos felhasználásában, illetve annak
ellenőrzésében
meghatározó
szerepet
töltenek
be.
Az
ezzel
kapcsolatos
tapasztalatainkat három intézmény ellenőrzése kapcsán mutatom be. Az első, ebbe a körbe sorolható jelentésünk az ESZA Társadalmi Szolgáltató Nonprofit Kft. gazdálkodásának ellenőrzéséről szól. Az ESZA NKft. fő feladatát 2011-től az uniós források közvetítése képezte. Ennek keretében a Társadalmi Megújulás, a Társadalmi Infrastruktúra, illetve a Közép-magyarországi Operatív Program keretében mintegy 800 Mrd Ft uniós forrás kifizetését teljesítette. 1
Azt állapíthattuk meg, hogy a pályázati rendszer szabályozottsága megfelelő volt, ugyanakkor az
uniós
programok
esetében
az
általunk
feltárt hibák a pályázati
felhívások
megjelentetésénél, a pénzügyi ellenjegyzéseknél jelentkeztek. A társaság belső kontrolljai az ellenőrzött időszakban összességében megfelelően működtek. Az ellenőrzöttek ellenőrzésére egy tipikus példa még az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság ellenőrzése. Az EUTAF rendszer- és projektellenőrzéseivel a 2010-2012. közötti időszakban 2500 Mrd Ft uniós forrás felhasználásához kötődően a programok végrehajtásának folyamatát auditálta. A
programokhoz
kapcsolódóan
elvégzett
EUTAF
ellenőrzések
szabályozottságát
összességében magas, míg azok végrehajtását közepes megfelelőségének minősítettük. Utóbbi minősítést alapvetően a jogszabályban meghatározott határidők késedelmes teljesítése indokolta. Emellett azonban az EUTAF belső kontrollrendszere részben megfelelőnek minősült. Súlyos hiányosság volt, hogy belső ellenőrzés csak a vizsgált időszak végén működött. A Magyar Államkincstár is fontos szerepet játszik az EU-források közvetítésében és ennek kapcsán ellenőrzéseket is végez. A MÁK működésének és gazdálkodásának ÁSZ ellenőrzése kiterjedt az EU-források közvetítésével kapcsolatos feladataira is. Az ÁSZ megállapította, hogy az Államkincstár szakmai feladatait – az ügyrendek és belső eljárásendek szabályozási hiányosságai ellenére – az adott feladatra vonatkozó jogszabályi előírások alapján ellátta, a szükséges személyi, tárgyi feltételeket biztosította. A Kincstár irányító szervi feladatellátása alapvetően megfelelt a jogszabályi előírásoknak. A Kincstár uniós források felhasználásával kapcsolatos tevékenységét is megfelelőnek minősítettük. Összességében tehát azt mondhatjuk, hogy az EU-források felhasználásában, ennek ellenőrzésében, koordinálásában közreműködő szervezetek – a kisebb-nagyobb hiányosságok ellenére – magas szabályozottsági szinten végezték a munkájukat, ami nyilvánvalóan hozzájárult az EU-források nagyarányú felhasználásához. Az adóhatóság rendszeres ellenőrzése Az elmúlt 10 évben több mint 25 ellenőrzés érintette az adóhatóság tevékenységét, amelyből kilenc ellenőrzés az adóhatóság adóztatási tevékenységét vizsgálta. Például ellenőriztük a
2
beruházási adókedvezményeket, a foglalkoztatást ösztönző adó- és járulékkedvezményeket, most folyik az egyes adóbeszedési feladat-ellátások szabályszerűségének ellenőrzése. Az Állami Számvevőszék 2012 végén zárta le a vállalkozások beruházásaihoz 2006 és 2010 közötti időszakban nyújtott adókedvezmények és támogatások felhasználásának az ellenőrzését. Egy korábban sosem ellenőrzött területről volt szó, 5 évre vonatkozóan mintegy 1000 milliárd forint közpénz felhasználását vettük górcső alá. Álláspontom szerint ugyanis a kedvezményként be nem fizetett adó is közpénz, így rendkívül lényeges annak cél szerinti felhasználása. Az ellenőrzésünk során megállapítottuk, hogy az adókedvezményként nyújtott támogatások felhasználása nem volt átlátható és megfelelően ellenőrzött a 2010 előtti években. A szabályozás lehetővé tette például, hogy a beruházásokhoz kapcsolódóan előírt foglalkoztatottsági feltételek teljesítésére a külföldi telephelyen foglalkoztatottak is beszámíthatók legyenek. Ezzel a szabályozás az országhatáron kívüli munkahelyteremtést is támogatta. A beruházási támogatások tekintetében az ellenőrzésünk megállapította, hogy a nyilvántartási rendszerekben számos komoly hiányosság volt, ezek a problémák jelentősen megnehezítették az eredmények pontos nyomon követését, mérését, illetve magát az ellenőrzést is. Az Állami Számvevőszék minden évben a költségvetés végrehajtásának ellenőrzése keretében ellenőrzi az adóhivatal feladatkörébe tartozó bevételek és kiadások elszámolásának megbízhatóságát és az adóhatósági tevékenység során a belső kontrollok működését. A 2006 és 2009 közötti ellenőrzések több kockázatos pontra is rámutattak az adóhivatal feladatellátásával, a költségvetést megillető áfa bevételek teljesítésével, az ellenőrzési és kockázatkezelési rendszer célszerűségével, eredményességével kapcsolatban, és javaslatokat tettek ezek kezelésére, illetve megszüntetésére. A 2011. és a 2012. évi zárszámadási ellenőrzések az adóbevételek elszámolása, és az adóellenőrzési tevékenységek ellátásában tártak fel kisebb hiányosságokat. A zárszámadási jelentések szinte mindegyikében szerepelt a hátralékok állományának kedvezőtlen alakulása, illetve a hátralékállomány kezelésének szabályozási és eljárási hiányossága. A NAV 2014. évi ellenőrzése A Nemzeti Adó- és Vámhivatallal szemben társadalmi, nemzeti, jogszabályi és európai uniós elvárás az állami kiadások fedezetére szolgáló legfőbb költségvetési bevételek (adók, illetékek, járulékok és vámok) jogszerű és eredményes biztosítása. Másképp fogalmazva: az adóhivatal kulcsszervezet a költségvetési bevételek tekintetében, annak több mint 70%-ért felelős. 3
Az APEH és a Vám- és Pénzügyőrség 2011-ben lezajlott integrációjának egyik alapvető célkitűzése az adó- és vámtartozások behajtási eredményességének növelése volt. Az Országgyűlés elvárta, hogy az intézmények összeolvadásával hatékonyabb adóbeszedési rendszer jön létre. Ezen okok miatt döntött az Állami Számvevőszék a 2012. évi zárszámadás ellenőrzése során a NAV hátralékkezelési és végrehajtási, valamint a kiemelt adózói körben gyakorolt tevékenységének a 2009. január 1-jétől a 2013. december 31-éig terjedő időszakra vonatkozó ellenőrzéséről. A költségvetési bevételek alakulása szempontjából a kiemelt adózói körnek jelentős szerepe van. A 2013. évben a kiemelt adóalanyok biztosították a NAV által kezelt költségvetési bevételek 45%-át. Az ellenőrzés legfontosabb megállapítása – visszacsatolva az Országgyűlésnek is – az volt, hogy az Országgyűlés elvárásai nem igazolódtak be. Az adó- és vámterületen külön-külön alkalmazott
folyószámlarendszerek
egységesítése
(integrációja),
a
NAV
egységes
folyószámla rendszerének kialakítása nem történt meg, ami a megújulás hiányát veti fel. A megvalósított számlaegységesítés az ellenőrzés befejezéséig a NAV adó- és járulék jellegű bevételeinek mindössze 1%-át jelentette. Ennek következtében nem volt kiépített a hátralékkezelés egységes, jól átlátható és naprakész rendszere, az adóbeszedés hatékonysága nem javult, ugyanakkor nagyon fontos hangsúlyozni, hogy nem is romlott. Az ÁSZ tisztában van azzal, hogy ilyen nagy rendszerek egységesítésének a végrehajtása nem egyszerű feladat – szakmailag és informatikailag sem –, az fokozatosan és nem egyik napról a másikra valósítható meg. Tapasztalatunk szerint az intézményi átalakítások általában egy-két évig rövidtávú kockázatnövekedéssel járnak. Középtávon azonban már elvárható, hogy megjelenjenek az átszervezés előnyei. A NAV esetében az integrációt követő harmadik évben az előnyök még nem jelentek meg, az ellenőrzés befejezésekor - 2014-ben - az sem volt látható, hogy az integráció folyamatának lezárása mikorra várható. Bízunk benne, hogy ezen a téren – ellenőrzésünk hatására is – előrelépés, javulás várható, akár ebben az évben is. Nagyon fontos megállapítása volt az ellenőrzésnek, hogy a hátralékbeszedési helyzet romlott, a hátralékállomány nagysága, ezen belül a beszedés szempontjából kedvezőtlenebb, nem működő adózói hátralékok aránya egyaránt növekedett. A NAV évente 2000-2200 milliárd forintnyi nyilvántartott hátralékállománnyal rendelkezett. Ennek több mint 70%-a gyakorlatilag behajthatatlan. A hátralékállomány emelkedése úgy következett be, hogy az ellenőrzött öt évben - 2009-2013 között - 3800 milliárd forint hátralékot töröltek, ami évente átlagosan közel 800 milliárd forint hátralék leírását jelentette.
A törlés oka elévülés, 4
behajthatatlanság, tartozásmérséklés, illetve felszámolási eljárás volt. Megvizsgáltuk, hogy mi lehet az oka a hátralékállomány növekedésének. Tapasztalatunk röviden úgy fogalmazható meg, hogy az adóbeszedés szemlélete, hatékonysága és végrehajtása nem korszerű. Nem tudta a NAV megelőzni a vállalkozásokat, akik rugalmasan jöttek létre, vagy kerültek felszámolás alá, illetve szűntek meg és maradt utánuk a hátralék. Természetesen nem szabad elfelejteni, hogy a NAV az ország legnagyobb intézménye, s tudjuk, hogy a nagy szervezetek nehézkesek, hosszabb idő kell a változásoknak a teljes rendszeren való átfutására. Éppen ezért különösen fontos figyelemmel lenni az ellenőrzés azon megállapításaira, amelyek a változás szükségességét jelzik annak érdekében, hogy javuljon a behajtás hatékonysága. Rá kell mutatni ugyanakkor arra, hogy a kintlévőségekkel, vagy éppen a belső kontrollrendszerekkel kapcsolatosan feltárt típus hibák nem egyediek, nem csak az adóhivatalra jellemzőek. Ellenőrzéseink alapján sajnos általános hiányosságként jelentkeznek és sokkal kisebb intézményeknél is megtalálhatóak. A különbség az, hogy a NAV esetében méretéből adódóan például a kintlévőségek nagyobbak, így hatásuk is nagyobb. Az EUROFISC ellenőrzése Az Európai Unió által 2011-ben létrehozott EUROFISC rendszer egy nemzetközi adatcsere mechanizmus. Létrehozásának célja az volt, hogy fokozza az tagállamok együttműködését az áfa csalások elleni küzdelemben. Ennek érdekében bizonyos, kockázatelemzésen átesett információk gyors megosztásáról döntöttek. Az EUROFISC tulajdonképpen egy korai riasztó rendszerként működik. A résztvevők a tagállamok közötti kereskedelem területén észlelt áfa csalásoknak a „gyanújára” vonatkozó információikat osztják meg egymás között. Ezekre a csalás gyanúkra vonatkozó jelzéseket az érintett másik tagállam – saját adatai, ellenőrzési információi, kockázatelemzése alapján – erősíti meg, vagy cáfolja. Az együttműködésben való részvétel jogi alapját és kereteit egy 2010-es tanácsi rendelet - a Tanács 904/2010/EU rendelete - teremtette meg, amely kötelező erővel bír és közvetlenül alkalmazandó hazánkban is. Magyarországon a NAV a Központi Kapcsolattartó Irodán keresztül foglalkozik az EUROFISC rendszer működtetésével. Az EUROFISC rendszer keretében négy tevékenységi területet alakítottak ki. Ezen belül három terület foglalkozik közvetlenül az információk cseréjével (gépjármű kereskedelem, egyéb árúk kereskedelme, adómentes termékimporthoz kapcsolódó szabad forgalomba hozatal területe). A negyedik terület megfigyelő, elemző feladatokat lát el. Az egyes 5
tevékenységi területeken való részvételről a tagállamok jogosultak dönteni. Magyarország az ellenőrzött időszakban mind a négy tevékenységi terület munkájában részt vett. Az önkéntes jelleg miatt az EUROFISC rendszerben való részvétel kiemelt figyelmet igényel az együttműködő tagállamok részéről. Hiába osztja meg információit valamely tagállam, ha azokra nem kap megfelelő időben és megfelelő minőségű visszajelzést. Nézzük a megállapításokat. A Nemzeti Adó- és Vámhivatalnál az EUROFISC adatcseréhez szükséges információk rendelkezésre álltak. Ezek az aktív részvétel alapjául szolgálnak. Az ellenőrzött időszakban a beérkezett megkeresésekre a NAV visszajelzett mindhárom, az adatcserével érintett területen. Magyarország aktív részvételét mutatja, hogy az érkezett megkeresések 55%-ához kapcsolódóan visszajelzés történt. A partner tagállamok részéről azonban ez jóval kisebb arányban történt meg. A kiküldött megkeresésekre mintegy 63%-ban nem érkezett visszajelzés, ami a többi résztvevő tagállam alacsony aktivitását jelzi. Ez azért jelent problémát, mert a kölcsönös visszajelzés EU szinten közös érdek. Tekintettel a rendszer határokon átnyúló jellegére, a NAV 2014. évi ellenőrzésén belül az EUROFISC ellenőrzése nemzetközi párhuzamos ellenőrzés keretében történt az osztrák és a német számvevőszékkel. Mindhárom számvevőszék – mandátumának megfelelően – önálló ellenőrzési program alapján, saját államában, de a közösen kialakított kérdéseket is figyelembe véve folytatta le az ellenőrzést. A párhuzamos ellenőrzés révén rátekintésünk nyílt a terület nemzetközi helyzetére is, amelynek eredményéről külön dokumentumban adunk majd tájékoztatást. A NAV ellenőrzéséről 2015 márciusában nyilvánosságra hozott jelentésünkben már szerepeltettük az EUROFISC-re vonatkozó hazai megállapításokat. A jelentés a rendszer működésére
vonatkozóan
pozitív
és
negatív
megállapításokat
egyaránt
tartalmaz.
Hiányosságként értékeltük, hogy egyes vezetői döntés(ek) alapdokumentumai hiányoztak, illetve azokat nem az arra jogosultak hozták meg az EUROFISC tevékenységi területeken történő hazai részvételre vonatkozóan. Nem álltak rendelkezésre a kapcsolattartó tisztviselők felhatalmazásai az információcserére, hiányosak voltak a munkaköri leírásaik. Az EUROFISC működtetésére kockázatkezelési rendszert nem alakított ki a NAV és a munkát ellenőrzési nyomvonal sem segítette. Az adatkezelés és az adatvédelem szempontjából kockázatos, hogy az adatcsere nem az EU tanácsi rendeletben meghatározott informatikai rendszeren keresztül történt.
6
Pozitívumként állapítottuk meg, hogy az EUROFISC kapcsolattartók kijelölésre kerültek, akik feladataikat ellátták. A NAV ügyrendekben és belső eljárási rendekben szabályozta az EUROFISC hálózat működtetésével kapcsolatos feladatokat. A szabályozások összhangban voltak a Tanács rendeletével. Az EUROFISC működésének eredményeként a NAV áfa csalásokban részt vevő vállalkozásokat is azonosított. A hozzá kapcsolódó, megállapítással zárult 281 adóellenőrzés 19,6 milliárd forint adó megállapítást tett. Az EUROFISC rendszer ellenőrzése nem csak a hazai, hanem nemzetközi szinten is fontos visszacsatolás lehet a döntéshozók számára. Jelenleg véglegezés alatt van egy nemzetközi tanulmány, amely a résztvevő három számvevőszék közös ellenőrzési megállapításait, a rendszer működésének határokon túlmutató gyakorlati tapasztalatait fogja össze. A tanulmány bemutatja a párhuzamos ellenőrzés hátterét, az EUROFISC hálózatra vonatkozó általános információkat, adatokat, továbbá a végrehajtásra kialakított kereteket a három érintett tagállamban. Emellett közös ellenőrzési megállapításokat, ajánlásokat is tartalmaz. Átfogja a három számvevőszék EUROFISC ellenőrzéseinek közös területeit hat területen. Ezek a területek: az adatok mennyisége és minősége, a visszajelzések, az informatikai rendszer, a dokumentáció minősége, a kézikönyvek és egyéb előírások megléte, valamint a rendszer tagállamok általi értékelése. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének (PSZÁF) 2009-2013. közötti működésének ellenőrzése A PSZÁF tevékenységét a szervezet megszűnését követően ellenőriztük, hogy a hibák feltárásával elősegítsük az új szervezet – az MNB – keretében történő működés fejlesztését. Úgy gondolom megállapításaink hasznos információkat szolgáltattak az MNB vezetése számára. Azt tapasztaltuk, hogy a Felügyelet az egyes feladatok ellátásának eljárásrendjeit, kontrollpontjait, a feladatellátáshoz kapcsolódó hatás-, és felelősségi köröket alapvetően kialakította, szabályozta. A belső kontrollok kialakításában és működtetésében ugyanakkor több területen is hiányosságokat tárt fel az ellenőrzés. A Felügyelet tevékenységének tervezése során ugyanakkor nem teljes körűen tartották be a vonatkozó törvényi előírásokat és belső szabályozásokat sem. A PSZÁF a rendeletalkotás során betartotta a vonatkozó törvényben foglalt rendelkezéseket, ugyanakkor a rendeletek megalkotása nem felelt meg a vonatkozó elnöki utasításban foglaltaknak. A felügyeleti ellenőrzési tevékenység megtervezésére vonatkozó egységes eljárásrendet a PSZÁF csak 2012. végén adta ki. Az egyes vizsgálati programok összeállítása és végrehajtása nem felelt meg a vonatkozó előírásoknak, nem volt biztosított a vizsgálatok lefolytatására vonatkozó 7
egységes eljárásrend. Fennállt a kockázata annak, hogy az ellenőrzési eljárások során nem volt teljes körűen biztosított a jogszabályoknak és a belső szabályzatoknak megfelelő működés. A fogyasztóvédelmi és a piacfelügyeleti eljárásokban is hiányosságokat tárt fel az ellenőrzés. Következtetések Az ellenőrök ellenőrzéseiknél tapasztaltak alapján az mondható el, hogy az ellenőrző hatóságok tevékenységének hatékonyabbá, eredményesebbé tétele érdekében elkerülhetetlen a változás, az új kihívásoknak való megfelelés, a rendszerszintű átalakítás. A tartalmi átalakulásra azért van szükség, mert a globalizáció, a technológia fejlődése és az uniós csatlakozás és a gazdasági válság is új helyzetet hozott létre. Ennek következtében a hazai piacon nem ismert, de másutt már kipróbált megoldásokat alkalmazó szereplők jelentek meg. Az
általuk
alkalmazott
megoldások
azonosításához,
azok
proaktív
kezeléséhez
elengedhetetlen az átalakítás, a hazai ellenőrzési rendszerek megújítása. Új időszámítás kezdődött, s az új helyzethez Magyarországnak is igazodnia kell. Az elmúlt évek gazdasági eseményei alapján bátran kijelenthetem, hogy a közpénzvezérelt gazdaság időszakát éljük. A középkorban a föld volt a meghatározó, később az számított lényegesnek, kinek vannak ipari létesítményei, bányái, aranya, majd a bankok szerepe vált irányítóvá. Ma viszont meggyőződésem, hogy az az állam lehet sikeres, amelynek van vagyona, kézben tartja a stratégiailag fontos területeket, erős és korszerű ellenőrző rendszereket működtet és megfelelően érkeznek a közkasszába az adók, a járulékok és egyéb befizetések. Az Állami Számvevőszék küldetése az, hogy szilárd szakmai alapon álló, értékteremtő ellenőrzéseivel előmozdítsa a közpénzügyek átláthatóságát, rendezettségét, és járuljon hozzá a „jó kormányzáshoz”, a közös céljaink eléréséhez. Meggyőződésem szerint az előzőekben bemutatott ellenőrzési irányok és tapasztalatok mindehhez hozzájárultak, és a változások bekövetkezésével komoly eredmények érhetők el. Köszönöm megtisztelő figyelmüket!
8
