PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY Obor: Veřejná správa Katedra správní vědy a správního práva
Bakalářská práce Příspěvkové organizace v praxi obcí a krajů Contributory organizations in the practice of municipalities and regions
Jakub Kumpa
akademický rok 2012/2013
Čestné prohlášení Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma: Příspěvkové organizace v praxi obcí a krajů zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.
................................................ Jakub Kumpa
2
Poděkování Za vedení, cenné připomínky a rady k bakalářské práci děkuji doc. JUDr. Petru Havlanovi, CSc. Dále děkuji svým kolegům z Odboru sociálních věcí Krajského úřadu Kraje Vysočina za praktické připomínky, především Mgr. Heleně Šteflové, vedoucí oddělení sociální správy. Samozřejmě velice děkuji své přítelkyni, která mi byla vždy oporou a pomohla mi zvládnout úskalí spojená s ukončením studia a zároveň pracovními povinnostmi.
3
Abstrakt Bakalářská práce se zabývá tématem „Příspěvkové organizace v praxi obcí a krajů“ dle platné právní úpravy de lege lata. Pod pojmem příspěvkové organizace, dle této práce, rozumíme právnické osoby zřizované územními samosprávnými celky, které jsou zřizovány za účelem zabezpečení neziskových forem činností, pro jejichž rozsah či složitost je vyžadována samostatná právní subjektivita. Práce je členěna do jednotlivých kapitol, které se zabývají od obecné právní úpravy této oblasti, přes problematiku zřizovaní a hospodaření příspěvkových organizací až po kontroverzní vlastnické právo příspěvkových organizací a možnostmi kontroly. V závěru práce je shrnuta celá problematika a nastíněny možné právní úpravy de lege ferenda. Klíčová slova: příspěvková organizace, územní samosprávné celky, veřejný majetek, obec, kraj, vlastnictví příspěvkových organizací
4
Abstrakt This bachelor´s thesis deals with the theme of "Contributory organizations in the practice of municipalities and regions" under applicable law de lege lata. The term contributory organizations, according to this work, we understand the legal entity established by the local authorities, which are established in order to ensure nonprofit forms of activities for the scope and complexity is required a separate legal personality. The thesis is divided into chapters that deal with the general legal provisions in this part of the thesis, the issue of the establishment and management of contributory organizations to controversial ownership of contributory organizations and finally the possibilities of control. The conclusion summarizes the whole issue and outlined possible regulatory de lege ferenda. Key words: contributory organizations, self-governing unit, public property, municipality, region, property contributory organizations
5
Obsah Úvod ........................................................................................................................ 8 1
Základní pojmy ............................................................................................. 10 1.1
Právnická osoba ...................................................................................... 10
1.2
Příspěvková organizace .......................................................................... 11
1.3
Veřejné vlastnictví a veřejný majetek .................................................... 13
2
Právní rámec příspěvkových organizací ....................................................... 14
3
Zřízení, změna a zrušení příspěvkové organizace......................................... 16 3.1
3.1.1
Zřizovací listina............................................................................... 18
3.1.2
Zápis do ústředního věstníku ČR a obchodního rejstříku ............... 21
3.1.3
Evidence příspěvkových organizací zřizovatelem .......................... 22
3.2
4
Proces zřízení příspěvkové organizace ................................................... 16
Změna a zrušení příspěvkové organizace ............................................... 23
3.2.1
Proces zrušení příspěvkové organizace ........................................... 23
3.2.2
Proces splynutí nebo sloučení příspěvkové organizace .................. 24
3.2.3
Proces rozdělení příspěvkové organizace ....................................... 24
Finanční hospodaření příspěvkových organizací .......................................... 25 4.1
Roční hospodaření příspěvkové organizace ........................................... 25
4.2
Fondy příspěvkových organizací............................................................ 26
4.2.1
Rezervní fond .................................................................................. 26
4.2.2
Investiční fond................................................................................. 27
4.2.3
Fond odměn..................................................................................... 27
4.2.4
Fond kulturních a sociálních potřeb ................................................ 28
4.3
Porušení rozpočtové kázně příspěvkovou organizací............................. 28
4.4
Struktura příjmů a výdajů příspěvkových organizací na úseku sociálních
služeb 30
5
6
4.4.1
Příjmy příspěvkové organizace ....................................................... 30
4.4.2
Výdaje příspěvkové organizace ...................................................... 32
Majetek a majetková práva příspěvkových organizací ................................. 33
5.1
Vlastnické právo příspěvkové organizace .............................................. 33
5.2
Nabývání majetku příspěvkovou organizací .......................................... 36
5.2.1
Nabývaní majetku do svého vlastnictví .......................................... 36
5.2.2
Nabývání majetku do vlastnictví zřizovatele .................................. 37
5.3
Omezení vlastnických a závazkových práv příspěvkové organizace ze
zákona ............................................................................................................... 38 6
Kontrola příspěvkových organizací .............................................................. 40
Závěr ..................................................................................................................... 42 Seznam použitých pramenů: ................................................................................. 44 Přílohy: .................................................................................................................. 48
7
Úvod Za téma své bakalářské práci jsem si zvolil příspěvkové organizace v praxi územních samosprávných celků, tedy příspěvkové organizace obcí a krajů. Příspěvkové organizace zřizují obce či kraje z důvodu zabezpečení služeb veřejného zájmu. Pravomoc obce nebo kraje zřizovat příspěvkové organizace nalezneme v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů a v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zřizování a následné hospodaření příspěvkové organizace je upraveno v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů.1 Problematika příspěvkových organizací spadá do organizace územní samosprávy veřejného sektoru. V případě, že se v bakalářské práci vyskytne pojem příspěvková organizace, má se vždy na mysli příspěvková organizace územně samosprávného celku.2 Problematikou státních příspěvkových organizací se budu zabývat zcela okrajově, a to pouze pro nastínění rozdílů mezi státní příspěvkovou organizací a příspěvkovou organizací územních samosprávných celků. Příspěvková organizace se zřizuje z důvodu zabezpečení neziskových forem činnosti, pro které není vhodné použít jinou právní formu. Příkladem takovéto organizace můžou být příspěvkové organizace zřizované na úseku sociálních věcí, školství, kultury, ale i zdravotnictví. Smyslem mé bakalářské práce je zmapování právní úpravy de lege lata, se zaměřením se na problematickou či přímo kontroverzní právní úpravu a její případné mezery, v některých případech s uvedením možnosti úpravy práva de lege ferenda. Metodou mé práce bude srovnání aktuální právní úpravy a aplikace práva v praxi. Bakalářská práce by měla především sloužit k prohloubení mých znalostí 1
dále též zákon o malých rozpočtových pravidlech kraje jsou dle zákona označovány pojmem vyšší územní samosprávný celek – pro účely této práce, ale budu pod pojmem územní samosprávný celek myslet i kraje 2
8
této problematiky a pochopení platné právní úpravy v souvislosti s dalšími předpisy. Neočekávám však, že bude sloužit široké veřejnosti jako učební pomůcka. Cílem bakalářské práce je provést vstupní seznámení s problematikou právní úpravy příspěvkových organizací, což zahrnuje v první řadě obecné vymezení pojmů souvisejících se zadaným tématem a legislativní rámec úpravy. Poté již zmapování problematiky zřizování, změn a zániku příspěvkových organizací, hospodaření s majetkem příspěvkové organizace a závěrem možnosti kontroly
příspěvkových
organizací.
Jednotlivé
kapitoly
budu
prokládat
konkrétními zkušenostmi z praxe. V závěru se pokusím o shrnutí celé práce a vymezení některých problematických oblastí a také se dotknu významu příspěvkových organizací. I když normy zabývající se touto problematikou vstoupily v účinnost k 1. 1. 2001 a některé právní „nesrovnalosti“ bylo možné již vyřešit četnými novelizacemi, není vše vyjasněno a toto téma je stále velice aktuální a v kruzích odborné veřejnosti velice diskutované. Toto téma bakalářské práce jsem si zvolil z důvodu, že se ve své profesním životě s úpravou příspěvkových organizací setkávám téměř dennodenně. Pracuji na Odboru sociálních věcí Krajského úřadu Kraje Vysočina, který vykonává zřizovatelskou činnosti k 21 příspěvkových organizací. Jedná se o deset domovů pro seniory, deset domovů pro osoby se zdravotním postižením a jedno poradenského zařízení poskytující manželské a předmanželské poradenství a zároveň intervenční centrum. Věřím, že zpracování této práce mě obohatí o cenné znalosti, které následně využiji ve své pracovní činnosti.
9
1 Základní pojmy V této kapitole se budu zabývat základními pojmy, jako je právnická osoba, příspěvková organizace a veřejné vlastnictví či veřejný majetek.
1.1 Právnická osoba Jelikož řadíme příspěvkové organizace k právnickým osobám, je nutné si pro pochopení celé problematiky vymezit, co je právnická osoba a jaké jsou rozdíly oproti osobám fyzickým. Občanské právo přiznává právní subjektivitu státu, fyzickým a právnickým osobám.3 Fyzické osoby získávají svoji právní subjektivitu narozením a právnické osoby vznikem. Právnická osoba má od svého vzniku plnou právní subjektivitu, čili nijak neomezenou a nabývá i způsobilost tzv. deliktní – způsobilost k protiprávním úkonům. Oproti tomu způsobilost k právním úkonům fyzických osob může být omezena a plná se nabývá postupně až s věkem. Existence právnické osoby je závislá na uznání právní normou. Aby mohla být uznána, musí splňovat určité pojmové znaky, a to především název, sídlo, právní subjektivitu, způsobilost k právním úkonům, majetkovou samostatnost, účel právnické osoby a existence statutárního orgánu.4 Proces vzniku právnických osob musí být vždy upraven v zákoně. Dle občanského zákoníku můžeme právnické osoby dále členit na právnické
osoby
veřejnoprávního
charakteru
a
právnické
osoby
soukromoprávního charakteru. Rozdíl mezi těmito právnickými osobami je především v tom, že právnické osoby veřejnoprávního charakteru mají práva a povinnosti pevně vymezeny zákonem či obdobnou formou (v případě příspěvkových organizací je touto formou zřizovací listina). Můžou tedy dle 3
viz. příslušná ustanovení zákon ač. 40/1964 Sb., Občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013] 4 FIALA, Josef.; HURDÍK, Jan.; JEŘÁBKOVÁ, Lenka.; RONOVSKÁ, Kateřina.; Občanské právo hmotné. 1. vydání: Masarykova univerzita Brno, 2004. 97 s. ISBN 80-210-3510-2
10
základní zásady pouze to, co je zákonem stanoveno oproti osobám soukromoprávního charakteru, které mohou cokoliv, co není zákonem zakázáno. Tyto zásady ovšem nemění nic na tom, že v případě sporu jsou si tyto osoby před zákonem zcela rovny. Dalším rozdílem mezi právnickými osobami může být rozdíl ve stanovení účelu založení. Účel může být buď zisk (obchodní společnosti), anebo jiný (neziskový) jako například obecně prospěšný, vědecký či umělecký účel. Pod pojmem příspěvková organizace obce či kraje si tedy můžeme, dle výše zmíněné definice, představit právnickou osobu veřejnoprávního charakteru založenou za jiným účelem než dosažení zisku.
1.2 Příspěvková organizace Jak již bylo naznačeno v úvodu, příspěvková organizace je jedna z mnoha forem neziskových organizací, které se zřizují za účelem výkonu veřejně prospěšných činností. Zákon o malých rozpočtových pravidlech ve své úpravě stanovuje i další formy právnických osob, kterou může územně samosprávný celek zřídit. V § 23 zákona o malých rozpočtových pravidlech taxativně stanovuje výčet takto zřízených organizací: a) vlastní organizační složky jako svá zařízení bez právní subjektivity b) příspěvkové organizace c) obchodní společnosti, a to především akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným d) obecně prospěšné společnosti, e) školské právnické osoby, f) veřejné výzkumné instituce. Zřizování těchto organizací se dále řídí dle jejich zvláštních zákonů.5
5
např.: zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů nebo zákon č. 341/2005 Sb., o veřejných výzkumných institucí, ve znění pozdějších předpisů
11
Tato bakalářská práce se však bude zabývat pouze formou příspěvkové organizace. Příspěvkové organizace známe dle platného právního práva ve dvou formách, a to dle zřizovatele: -
příspěvkové organizace státní,
-
příspěvkové organizace územních samosprávných celků.
Statní příspěvková organizace Státní příspěvkové organizace jsou upraveny v zákoně č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Jsou zřízeny na základě zákona z rozhodnutí zřizovatele, kterým je ve většině případů ministerstvo. Příkladem státní příspěvkové organizace je Institut pro veřejnou správu Praha, zřízen ministerstva vnitra. Příspěvková organizace územních samosprávných celků Příspěvkové organizace územních samosprávných celků jsou zřizovány obcemi nebo kraji na základě zákona o obcích či o krajích v souladu se základní právní úpravou, jež je obsažena v již několikrát zmiňovaném zákoně o malých rozpočtových pravidlech. Blíže o úpravě tohoto typu příspěvkových organizací bude pojednávat tato bakalářská práce v následujících kapitolách. Před zřízením jakékoliv právnické osoby je nutné zabývat se potřebou právnické osoby, pro jakou činnost a za jakým účelem bude zřízena a jaká forma právnické osoby z taxativního výčtu bude nejvhodnější. Forma příspěvkové organizace se nejčastěji volí v případech, kdy je nutné, aby subjekt měl samostatnou právní subjektivitu, ale mohl být plně kontrolován svým zřizovatelem.
12
1.3 Veřejné vlastnictví a veřejný majetek Veřejné vlastnictví lze vymezit jako vlastnictví, jehož subjektem je subjekt veřejné povahy (stát, územní samosprávný celek, subjekt zájmové samosprávy, jiná veřejnoprávní korporace, samostatný veřejný ústav, veřejný fond). Jedná se tedy o subjekt veřejné správy jako tzv. právnická osoba veřejného práva, resp. obecně veřejný subjekt, jehož předmětem je veřejná věc v širokém smyslu, čili věc určená k veřejným účelům bez dalšího.6 Příspěvkovým organizacím je toto vlastnictví zákonem umožněno, i když ne všichni k tomuto mají stejný právní názor (problematika vlastnictví bude řešena v samostatné kapitole). Pod pojmem veřejný majetek si můžeme představit majetek státu, obcí a krajů a dalších veřejnoprávních právnických osob. Toto tvrzení nemá zákonný základ ani není jinak vymezeno jiným normativním aktem, slouží pouze a jen pro účely této bakalářské práce. Zákonné vymezení veřejného majetku v základní právní úpravě nenalezneme, nejblíže však tento pojem upravuje zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon však upravuje pouze majetek České republiky.7 Specifická úprava majetku územních samosprávných celků je roztržena mezi zákon o obcích, o krajích a mezi malá rozpočtová pravidla.
6
HAVLAN, Petr. Veřejný majetek. 2. vydání: Nakladatelství Masarykova univerzita, 2011. 129 s. ISBN 978-80-210-5606-0, s. 11s 7 § 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013]
13
2 Právní rámec příspěvkových organizací Základní ustanovení každé právní oblasti je třeba hledat v základním právním předpise České republiky, a to je zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky (dále jen Ústava). Ústava v článku 99 hlavy sedmé pojednává o územně samosprávných celcích a v článku 101 odst. 3. zaručuje územním samosprávným celkům být způsobilými svým jménem jednat v majetkoprávních vztazích a také mít majetková práva. Ústava tedy stanovuje základní právní rámec, ze kterého již vychází specializované právní předpisy na úseku územní samosprávy. Mezi tyto předpisy patří zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále též zákon o obcích8, případně zákon o krajích). Tyto zákony řeší především problematiku pravomoci orgánů obce či kraje ke zřizování příspěvkových organizací.9 Právní předpisem, který se již konkrétně mimo jiné zabývá problematikou zřizování,
rušení
a
hospodaření
příspěvkových
organizací
územních
samosprávných celků, je zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Předmětem zákona o malých rozpočtových pravidlech je dle § 1 odst. 1: Tvorba, postavení, obsah a funkce rozpočtů územních samosprávných celků, jimiž jsou obce a kraje, a dále jsou stanovena pravidla hospodaření s finančními prostředky územních samosprávných celků. Upravuje také zřizování nebo zakládání právnických osob územních samosprávných celků. Tento zákon stanovuje především pravidla pro hospodaření obcí, měst a krajů, sestavování jejich rozpočtů a poskytování dotací. V neposlední
8
v případě, že budu uvádět pojem zákon o obcích, mám zároveň na mysli i zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů 9 § 84 odst. 2 písm. d. zákona 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, který stanovuje pravomoc zastupitelstva obce zřizovat a rušit příspěvkové organizace a organizační složky obce a dále § 35 odst. 2 písm. j zákona 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, který stanovuje stejnou pravomoc zastupitelstvu kraje
14
řadě obsahuje normy zabývající se typy právnických osob, které je možno zřídit územními celky a pravidla pro jejich vznik a další fungování, včetně kontroly.10 Kontrolu příspěvkových organizací na úseku hospodaření s veřejnými prostředky již samostatně upravuje zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě ve znění pozdějších předpisů a také zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Tyto zákony stanovují působnost a rozsah finanční kontroly a také kontroly zaměřené na hospodaření s finančními prostředky České republiky. V souvislosti s těmito zákony je také nutné zmínit prováděcí vyhlášku č. 416/2004 Sb., k zákonu o finanční kontrole. Od 1. 1. 2014 však dojde k účinnosti nového zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), který deroguje zákon o státní kontrole. Příspěvkové organizace se při výkonu své činnosti řídí také zákonem č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů a zákonem č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Jelikož jsou příspěvkové organizace dle těchto zákonů účetními jednotkami, vztahují se na ně i ostatní normativní předpisy upravující problematiku vedení účetnictví.11 Jelikož příspěvková organizace vystupuje jako právnická osoba (blíže v kapitole 1.2.1 Právnická osoba) vztahují se i na příspěvkovou organizaci v případě
smluvních
vztahů
příslušná
ustanovení
občanského
zákoníku
a obchodního zákoníku, například při uzavírání smluv s třetími osobami.
10
MADEROVÁ VOLTNEROVÁ, Karla., TÉGL, Petr. Vztahy mezi zřizovatelem a příspěvkovou organizací územního samosprávného celku od 1. 4. 2009. 1. vydání: Nakladatelství ANAG, 2009. 152 s. ISBN 978-80-7263-546-7, s. 6 11 viz. České účetní standardy pro územní samosprávné celky, příspěvkové organizace, státní fondy a organizační složky státu a některá Informace ministerstva financí
15
3 Zřízení, změna a zrušení příspěvkové organizace Obec nebo kraj se může rozhodnout pro zřízení příspěvkové organizace z důvodu složitosti nebo specifičnosti některé z činností, které je obec nebo kraj oprávněna vykonávat a pro kterou se vyžaduje především samostatná právní subjektivita a samostatné řízení.
3.1 Proces zřízení příspěvkové organizace Proces zřízení příspěvkové organizace je upraven zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, konkrétně ustanovením § 27. Ke zřízení příspěvkové organizace je dle zákona o krajích a zákona o obcích oprávněné výhradně zastupitelstvo obce či kraje. V případě rozhodnutí o zřízení příspěvkové organizace jiným orgánem obce nebo kraje se bude jednat o absolutní neplatnost právního úkonu. Nicméně není vyloučeno, aby se přípravou či návrhem zřízení nové příspěvkové organizace zabývaly i jiné orgány obce či kraje. Záměr zřídit novou příspěvkovou organizaci může být projednán, a v praxi je to vcelku častá záležitost, v dalších orgánech územních samospráv – především v komisích a výborech rady/zastupitelstva obce nebo kraje.12 Proces zřízení příspěvkové organizace není otázkou jednoho usnesení, ale je to proces, který trvá několik měsíců. Procesem zřízení příspěvkové organizace se velmi podrobně zabýval ve své dizertační práci JUDr. Petr Pospíšil, který uvedl následující výčet kroků pro zřízení příspěvkové organizace:13 a) zvážit potřebu projednání záměru zřízení příspěvkové organizace radou nebo zastupitelstvem, b) zpracovat věcný a časový harmonogram zřízení příspěvkové organizace, 12
POSPÍŠIL, Petr.; ŠTEFANKOVÁ, B.; DURCZOKOVÁ, I. Příspěvkové organizace ÚSC – proces zřízení a zřizovací listina. Účetnictví neziskového sektoru. 2009 č. 2 s. 26 - 30 13 POSPÍŠIL, Petr. Územní samosprávné celky jako zřizovatelé, zakladatelé a společníci právnických osob. Brno, 2011/2012. 249 s. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta
16
c) projednat návrhy na zřízení příspěvkové organizace radou, podle potřeby si vyžádat stanovisko příslušné komise rady nebo výboru zastupitelstva, d) připravit příslušný materiál se všemi přílohami k rozhodnutí zastupitelstva o zřízení příspěvkové organizace včetně návrhu zřizovací listiny a jejích příloh, vymezující majetek kraje, který bude příspěvkové organizaci předán k hospodaření, e) stanovit případné další úkoly nebo povinnosti upravující vztahy mezi obcí (krajem) jako zřizovatelem a příspěvkovou organizací, které nejsou běžně součástí zřizovací listiny, f) navrhnout limity počtu zaměstnanců, osobních, věcných a investičních nákladů příspěvkové organizace, g) rozhodnout o zřízení příspěvkové organizace a schválit a vydat její zřizovací listinu, h) zabezpečit zápis příspěvkové organizace do obchodního rejstříku,
oznámení o zřízení příspěvkové organizace Ústřednímu věstníku České republiky. Ve zmiňované práci P. Pospíšila byl do struktury kroků zahrnut proces vymezení příspěvku, se kterým bude příspěvková organizace hospodařit. S tím ne zcela souhlasím, a to především z důvodu, že tento krok je možný i po zřízení příspěvkové organizace a zřizovatel bude pravděpodobněji již znát více faktorů nutných ke stanovení výše příspěvku. Z praxe je ještě nutné doplnit zpracování materiálu ke jmenování ředitele příspěvkové organizace a stanovení jeho platu. Bez jmenovaného statutárního zástupce neprovede rejstříkový soud zápis do obchodního rejstříku. Tento bod se nedá zahrnout jako součást schvalování zřizovací listiny zastupitelstvem, ale je součástí podmínek zápisu do obchodního rejstříku. Jmenování ředitele příspěvkové organizace je zákonná pravomoc rady kraje. Zde narážíme na první pravděpodobné drobné opomenutí zákonodárce, kdy v případě zákona o krajích je uvedena vyhrazená pravomoc rady kraje jmenovat ředitele dle § 59 odst. 1 písm. i) zákona o krajích. V zákoně o obcích žádnou takovouto vyhrazenou pravomoc
17
rady obce nenalezneme. V tomto případě lze de lege ferenda navrhnout novelizovat právní úpravu zmiňovaného zákona o tuto pravomoc. I když se v tomto případě bude jednat spíše o kosmetickou změnu zákona, považuji za vhodné, aby byla právní úprava upravující tuto problematiku obdobná jak v zákoně o obcích tak v zákoně o krajích. V praxi ředitele příspěvkové organizace obce jmenuje rada obce dle zbytkové pravomoci rady obce. Ojedinělou a další možnou otázkou ve vztahu de lege ferenda je v případě zřízení příspěvkových organizací datum vzniku. Příspěvkové organizace vznikají dnem stanoveným zřizovatelem ve zřizovací listině. Zde nacházíme další rozdílnou právní úpravu oproti vzniku ostatních právnických osob, kdy den jejich vznik je stanoven na den zapsání do obchodního rejstříku, který se vyznačuje tzv. konstitutivní povahou. Další problém v této oblasti můžeme spatřovat například při vzniku příspěvkové organizace v oblasti sociálních služeb. Zde je otázkou, zda se organizace má dříve zaregistrovat dle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, nebo dříve zapsat do obchodního rejstříku. V tomto směru považuji současnou právní úpravu jako nedokonalou. Toto pojetí si lze vysvětlit snad jen tvrzením, že zákonodárce stanovil pravomoc zřizovateli ustanovit den vzniku z důvodu veřejnoprávního postavení organizací. 3.1.1 Zřizovací listina Zřizovací listina je základní dokument příspěvkové organizace. Určuje základní pravidla řízení příspěvkové organizace a má pro její organizaci a další fungování zcela zásadní význam.14 Struktura zřizovací listiny a její náležitosti jsou pevně stanoveny v ustanovení § 27 odst. 2 zákona o malých rozpočtových pravidlech: a) Úplný název zřizovatele
14
HAVLAN, Petr., a kolektiv. Majetek obcí a krajů v platné právní úpravě. 2. aktualizované a podstatně doplněné vydání: Nakladatelství Linde Praha, a. s., 2008. 318 s. ISBN 978 -80-7201708-9, s. 38
18
Ve zřizovací listině se uvede oficiální název zřizovatele včetně identifikačního čísla a v případě obce i její územní náležitost do okresu, tak aby byla vyloučena možnost záměny zřizovatele. b) Název, sídlo příspěvkové organizace a její identifikační číslo Zákon o malých rozpočtových pravidlech výslovně uvádí, že název musí vylučovat možnost záměny s jinou příspěvkovou organizací, jak již téhož zřizovatele nebo jakoukoliv jinou příspěvkovou organizací. Ačkoliv tak právní úprava nestanovuje je vhodné za název uvádět dodatek příspěvková organizace či jenom p. o. Sídlo organizace je uvedeno přesnou a úplnou adresou. Identifikační číslo se přiděluje rejstříkovým soudem. c) Vymezení hlavního účelu a tomu odpovídajícího předmětu činnosti Zde se uvede účel zřízení příspěvkové organizace, jaké hlavní činnosti bude příspěvková organizace vykonávat. Nejčastěji odkaz na právní úpravu, ve které je vymezen rozsah činností, pro jejichž účel je příspěvková organizace zřízena. d) Označení statutárních orgánů a způsob, jakým vystupují jménem organizace Označení statutárního orgánu není v zákoně nijak upraveno, praxe však nejčastěji používá pojem „ředitel“, i když je možné používat jakékoliv jiné označení. Není ani právní úpravou vymezeno, zda se má jednat o monokratický či kolegiální orgán. e) Vymezení majetku ve vlastnictví zřizovatele, který se příspěvkové organizaci předává k hospodaření Jelikož se jedná o nově zřízenou organizaci, je nutné ji k výkonu své činnosti předat majetek, který bude sloužit pro výkon činnosti, tzv. svěřený majetek. Často vzhledem k rozsahu převáděného majetku má soupis majetku formu přílohy zřizovací listiny a pro jednoduchost bývá rozdělen na věci movité a věci nemovité. Zde dochází ale k častému problému s určením hodnoty (účetní) majetku k určitému datu.
19
f) Vymezení práv, která organizaci umožní, aby se svěřeným majetkem mohla plnit hlavní účel, k němuž byla zřízena Zákonem je přímo stanoveno, že se uvedou zejména práva a povinnosti spojené s jeho plným efektivním a ekonomicky účelným využitím, s péčí o jeho ochranu, rozvoj a zvelebení, podmínky pro jeho případnou další investiční výstavbu, dále pravidla pro výrobu a prodej zboží, pokud jsou předmětem činnosti organizace, práva a povinnosti spojená s případným pronajímáním svěřeného majetku jiným subjektům a podobně. I v této oblasti dochází k častému sporu ohledně formy vymezení – zda může být vymezeno v samostatném usnesení zřizovatele, například formou pravidel rady kraje. g) Okruhy doplňkové činnosti Doplňkové činnosti navazují na hlavní účel zřízení příspěvkové organizace, které jí zřizovatel povolí k tomu, aby lépe využívala své hospodářské možnosti svěřeného majetku a svých zaměstnanců. Zákonem je stanoveno, že tato doplňková činnost nesmí narušovat plnění hlavního účelu organizace.
V zásadě může být doplňkovou činností některá
z činností podléhajících režimu živnostenských předpisů, a v tom případě by při jejím definování ve zřizovací listině mělo být použito odpovídající pojmosloví. PO se v tomto případě dostává do pozice běžného „živnostníka“ a je povinna plnit všechny s tím související podmínky (např. získání příslušného oprávnění nebo plnění nároků na provozovnu). Kromě toho mohou být organizaci povoleny i doplňkové činnosti, které sice režimu živnostenských předpisů nepodléhají, avšak jsou předmětem daně z příjmů.15 V praxi krajského úřadu jsem se setkal v rámci doplňkové činnosti s výrobou a následným prodejem zboží – výrobou keramiky.
15
POSPÍŠIL, Petr.; ŠTEFANKOVÁ, B.; DURCZOKOVÁ, I. Příspěvkové organizace ÚSC – proces zřízení a zřizovací listina. Účetnictví neziskového sektoru. 2009 č. 2 s. 26 - 30
20
h) Vymezení doby, na kterou je organizace zřízena Příspěvkové organizace se zřizují většinou na dobu neurčitou, ale dle platné právní úpravy je možnost je zřídit i na dobu určitou, což je v praxi výjimkou. V odst. 2 zákona o malých rozpočtových pravidlech není uvedeno, aby součástí zřizovací listiny bylo i datum vzniku příspěvkové organizace. Z praxe však vyplývá, že je toto uvedení nutné.16 Dále se zřizovací listinou mohou upravit další práva a povinnosti mezi příspěvkovou organizací a zřizovatelem, i když často v praxi můžeme naleznout, že zřizovací listina obsahuje doložky, které odkazují na usnesení zřizovatele, kterými se upravují práva a povinnosti mezi zřizovatele a příspěvkovou organizací. Příkladem takovýchto předpisů jsou například Pravidla rady kraje. Závěrem je ve zřizovací listině obsažena schvalovací doložka, která obsahuje datum jednání a číslo usnesení zastupitelstva obce či kraje, kterým je schválena. Jelikož je platnost zřizovací listiny stanovena na dobu neurčitou, může se stát a v praxi je to velmi časté, že dojde ke změně znění zřizovací listiny. Tato změna může nastat, například z důvodu změny názvu organizace, změny sídla organizace, stanovení doplňkové činnosti nebo svěření dalšího majetku. Změna zřizovací listiny se provádí vzestupně číslovanými dodatky, které schvaluje zastupitelstvo, jako schvalovatel zřizovací listiny. Současně se zřizovací listinou je vhodné přijmout i organizační řád příspěvkové organizace, který upravuje zásady činnosti a řízení organizace, její organizační strukturu, úkoly a vzájemné vztahy jednotlivých úseků a rozsah jejich pravomocí. 3.1.2 Zápis do ústředního věstníku ČR a obchodního rejstříku Po jednání zastupitelstva obce či kraje, na kterém se usnesením rozhodne zřídit novou příspěvkovou organizaci, je nutné zabezpečit zápis příspěvkové organizace 16
JANEČEK, Jan. Zřizovací listina příspěvkové organizace obce po 1. dubnu 2009. [online]. [cit. 9. 4. 2013]. Dostupné z: http://moderniobec.ihned.cz
21
do Ústředního věstníku České republiky a dle příslušných ustanovení zákona o malých rozpočtových pravidlech do obchodního rejstříku. Vznik nové příspěvkové organizace oznamuje dle platného práva zřizovatel ve lhůtě do 15 pracovních dnů od vzniku.17 V případě zápisu změn již může požádat o zápis změn do obchodního rejstříku sama příspěvková organizace, což má značné výhody, a to především z důvodu osvobození od povinnosti přiložení kolkové známky jako soudního poplatku, od kterého zřizovatel není osvobozen. Zápis do rejstříku má již pouze deklaratorní charakter. Přílohou č. 1 je doložen návrh zřizovací listiny. 3.1.3 Evidence příspěvkových organizací zřizovatelem Evidencí příspěvkových organizací vedenou zřizovatelem se zákon o malých rozpočtových pravidlech ani zákony a samosprávných územních celcích nezabývají. Z praktického hlediska je však žádoucí, aby příspěvková organizace podobný „rejstřík“ zřízených příspěvkových organizací vedla, a to z několika důvodů. Zaprvé je vhodné, aby pracovníci úřadů měli přístup k informacím o zřizovaných příspěvkových organizací a jejich zakládajícím dokumentům. Zadruhé považuji za nutné vést evidence ve vztahu k veřejnosti a informovat o zřizovaných organizacích a na jakých úsecích působí, a to také z důvodu nabídky služeb pro své občany. Navrhl bych tedy ve smyslu de lege ferenda doplnit tuto povinnost, například do zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Nevhodnost umístění takového ustanovení v malých rozpočtových pravidlech shledávám především v zaměření daného právního předpisu. Z praxe můžeme vyjít z rejstříku příspěvkových organizací Kraje Vysočina, který nabízí na jednom místě ucelený přehled o zřizovaných organizacích.18
17
Sdělení Ministerstva financí ČR čj. 124/102 515/2000 - ref. JUDr. L. Šiktancová. [online]. [cit. 9. 4. 2013]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz 18 rejstřík je dostupný na http://extranet.kr-vysocina.cz/rejstrik-organizaci/
22
Co se týká právní úpravy zřízení příspěvkových organizací, nepovažuji mimo zmíněných případů aktuální právní úpravu za jakkoliv problematickou. Uvedené problémy ohledně data vzniku příspěvkové organizace by se daly vyřešit stanovisky zainteresovaných orgánů. Bohužel jsme se jich zatím nedočkali.
3.2 Změna a zrušení příspěvkové organizace Po určité době fungování příspěvkové organizace může zřizovatel dospět k názoru, že příspěvková organizace již neplní svůj účel, pro který byla založena, anebo je možné účelu dosáhnout jinou většinou ekonomicky přívětivější formou nebo cestou. V tomto případě se zřizovatel může rozhodnout pro zrušení, splynutí, sloučení nebo rozdělení příspěvkové organizace. Pravomoc ke změně či zrušení příspěvkové organizace je opět vyhrazena zastupitelstvu obce či kraje. 3.2.1 Proces zrušení příspěvkové organizace K zániku organizace dochází po uplynutí doby, na kterou byla organizace zřízena, avšak i při výkonu činnosti příspěvkové organizace může dojít ke skutečnostem, kdy je nutné příspěvkové organizaci ukončit činnost. Toto ukončení probíhá na základě rozhodnutí zřizovatele o zrušení, který dle ustanovení odst. 7 zákona o malých rozpočtových pravidlech stanovuje den zániku příspěvkové organizace. Dále zmiňovaný paragraf upravuje převod majetku zpět na zřizovatele, a to dnem následujícím po dni stanoveném. Zřizovatel může v rozhodnutí o zrušení příspěvkové organizace vymezit rozsah přecházejících práv a závazků dle svého uvážení19. Jelikož je s ukončením činnosti spojeno mnoho právních, personálních a především účetních a daňových kroků, je nutné stanovení pevného harmonogramu kroků. V praxi při rušení příspěvkové organizace může dojít k době trvání, od rozhodnutí o zrušení příspěvkové organizace do doby vyrovnání
19
JANEČEK, Jan. Rozhodnutí o zrušení příspěvkové organizace. [online]. [cit. 9. 4. 2013]. Dostupné z: http://moderniobec.ihned.cz
23
posledního závazku, k době více než jednoho roku. Návrh rozhodnutí o zrušení je součástí této práce jako příloha č. 2. 3.2.2 Proces splynutí nebo sloučení příspěvkové organizace Podmínkou pro splynutí nebo sloučení organizací je, že se musí jednat o příspěvkové organizace téhož zřizovatele. Základním rozdílem mezi splynutím a sloučením příspěvkové organizace je vznik třetího subjektu jako nové příspěvkové organizace. V případě splynutí dvou, ale i více organizací vznikne další nový subjekt. Původní organizace zanikají a na jejich místo vstupuje nová organizace. V případě sloučení nevzniká nový subjekt, ale jedna organizace se sloučí s druhou. V činnosti pokračuje již jen jedna původní organizace jako organizace přejímající práva a závazky zaniklé organizace. V praxi dochází především z ekonomických důvodů k případům sloučení příspěvkových organizací. Vzor rozhodnutí o sloučení je součástí práce jako příloha č. 3. 3.2.3 Proces rozdělení příspěvkové organizace Procesem rozdělení příspěvkové organizace se má na mysli situace, kdy se z jedné příspěvkové organizace vyčlení další příspěvková organizace (jedna, ale i více) a původní příspěvková organizace pokračuje ve své činnosti dále nebo může zaniknout. V případě rozdělení je nutné, aby zřizovatel upravil přesné rozdělení činností jednotlivých organizací, rozdělení práv a závazků a následně převedl majetek nutný k výkonu činnosti jednotlivým příspěvkovým organizacím.20 V praxi k této situaci dochází zcela výjimečně. Ani u procesů změn a rušení příspěvkových organizací nepovažuji právní úpravu za problematickou. Jednotlivé metody jsou dostatečně a zcela jasně formulovány. 20
JANEČEK, Jan. Rozdělení příspěvkové organizace. [online]. [cit. 9. 4. 2013]. Dostupné z: http://moderniobec.ihned.cz
24
4 Finanční hospodaření příspěvkových organizací Finančnímu hospodaření příspěvkových organizací se věnuje především ustanovení § 28 zákona o malých rozpočtových pravidlech, které stanovuje, s jakými finančními prostředky organizace hospodaří. Dále se zabývá základní právní úpravou ohledně financování příspěvkové organizace zřizovatelem a uvádí taxativní výčet případů porušení rozpočtové kázně. Příspěvková organizace hospodaří především s těmito peněžními prostředky: a) Přijatými z rozpočtu zřizovatele – mezi tyto peněžní prostředky řadíme především příspěvek na provoz převedený na účet příspěvkové organizace zřizovatelem na základě rozhodnutí (usnesení orgánů obce/kraje). Příspěvková organizace dále může získat i účelovou dotaci. b) Získanými vlastní činností – mezi tyto peněžní prostředky lze zařadit úhradu za poskytnuté služby případně za prodej zboží, které jsou prováděny v rámci hlavní, ale i doplňkové činnosti organizace. Do prostředků získaných vlastní činností náleží také například smluvní penále, úroky či náhrady od pojišťoven c) Získanými jako dary – darem od fyzických či právnických osob, ale i z národního fondu a ze zahraničí. Mezi ostatní finanční prostředky může také ještě zařadit dotace ze státního rozpočtu a rozpočtů Evropské unie včetně podílu na financování projektu, hrazeného ze státního rozpočtu.
4.1 Roční hospodaření příspěvkové organizace Příspěvková organizace hospodaří na základě ročního rozpočtu schváleného zřizovatelem. Z praxe je možné vyjít z užívané terminologie finanční plán příspěvkové organizace, který projednává se svým zřizovatelem. Zřizovatel může ve zřizovací listině stanovit povinnost příspěvkové organizace ke zpracování takovéhoto finančního plánu a jeho projednávání se zřizovatelem. V praxi dochází
25
k projednávání na začátku rozpočtového roku z důvodu stanovení priorit daného roku a dále několikrát v průběhu roku z důvodu kontroly naplňovaní stanoveného finančního plánu. Účelem těchto jednání je také stanovení rozpočtu a dalších požadavků
příspěvkové
organizace
jako
například
plánované
investice.
Odvětvový odbor obecního nebo krajského připravuje navrhované finanční plány příspěvkových organizací ke schválení orgánům územního samosprávného celku.
4.2 Fondy příspěvkových organizací Příspěvková organizace v rámci své činnosti vytváří čtyři druhy fondů. Zřizovatel může uložit přísnější podmínky čerpání a tvorby fondů než je uvedeno v zákoně, přičemž tyto podmínky nesmí být v rozporu se zákonem. Příspěvková organizace tvoří tyto fondy: a) rezervní fond, b) investiční fond, c) fond odměn, d) fond kulturních a sociálních potřeb. 4.2.1 Rezervní fond Rezervní fond tvoří finanční prostředky zlepšeného výsledku hospodaření příspěvkové organizace po skončení roku. Zlepšeným výsledkem můžeme rozumět kladný rozdíl mezi výnosy a náklady. Zlepšený výsledek se převádí dle rozhodnutí zřizovatele do rezervního fondu buď celý, anebo pouze jeho část. O zbylé části může rozhodnout zřizovatel o převodu, například do fondu odměn. Zdrojem rezervního fondu jsou též peněžní dary od fyzických a právnických osob. Finanční prostředky na rezervním fondu může příspěvková organizace použít dle taxativně vymezených účelů k dalšímu rozvoji, k časovému překlenutí dočasného nesouladu mezi výnosy a náklady, k úhradě sankcí za porušení rozpočtové kázně nebo k úhradě ztráty za předchozí roky. Po souhlasu zřizovatele je též možné
26
převést určitou část rezervního fondu do fondu investičního.21 O nakládání s rezervním fondem rozhoduje rada kraje či obce. V praxi jsem se setkal s využitím rezervního fondu při odvodu za porušení rozpočtové kázně a také při záporném hospodářském výsledku. 4.2.2 Investiční fond Investiční fond je účelově vázán k financování investičních potřeb příspěvkové organizace. Tento fond je tvořen investiční dotací zřizovatele či příspěvkem ze státních fondů, výnosem z prodeje investičního majetku a z prodeje svěřeného dlouhodobého hmotného majetku (pouze se souhlasem zřizovatele).22 Prostředky z investičního fondu je možné použít k financování investičních výdajů, k úhradě investičních úvěrů nebo půjček. V praxi je investiční fond vždy čerpán se souhlasem zřizovatele a výdaje z investičního fondu bývají projednávány předem. 4.2.3 Fond odměn Fond odměn je tvořen z prostředků zlepšeného výsledku hospodaření příspěvkové organizace avšak maximálně do výše 80 % a nejvýše 80 % stanovených prostředků na platy. Prostředky z fondu odměn jsou používány na odměny zaměstnanců, přednostně jsou však určeny na případné dorovnání limitu prostředků na platy.23 V současné době probíhá debata nad problematikou odměňování zaměstnanců příspěvkových organizací, zda organizace spadají do režimu platu nebo mzdy. Především u sociálních organizací, které mají vícezdrojové financování, je tato otázka bohatě diskutována. V zásadě platí, že pokud finanční prostředky z veřejných zdrojů (např. příspěvek na provoz od
21
MADEROVÁ VOLTNEROVÁ, Karla., TÉGL, Petr. Vztahy mezi zřizovatelem a příspěvkovou organizací územního samosprávného celku od 1. 4. 2009. 1. vydání: Nakladatelství ANAG, 2009. 152 s. ISBN 978-80-7263-546-7, s. 71 22 MADEROVA VOLTNEROVA, TEGL 2009 op. cit., s 76 23 MADEROVA VOLTNEROVA, TEGL 2009 op. cit., s 82
27
zřizovatele) dosahují výše stanoveného objemu na platy a odměny nebo ji převyšují, pobírají zaměstnanci příspěvkové organizace plat.24 4.2.4 Fond kulturních a sociálních potřeb Fond kulturních a sociálních potřeb je dle zákona o malých rozpočtových pravidel tvořen základním přídělem na vrub nákladů příspěvkové organizace z ročního objemu nákladů zúčtovaných na platy a náhrady platů, popřípadě na mzdy a náhrady mzdy a odměny za pracovní pohotovost, na odměny a ostatní plnění za vykonávanou práci. Prostředky z fondu náleží k zabezpečování kulturních, sociálních a dalších potřeb a je určen zaměstnancům v pracovním poměru k příspěvkové organizaci, žákům středních odborných učilišť a učilišť, interním vědeckým aspirantům, důchodcům, kteří při prvém odchodu do starobního důchodu nebo invalidního důchodu pro invaliditu třetího stupně pracovali u příspěvkové organizace, případně rodinným příslušníkům zaměstnanců a jiným fyzickým nebo i právnickým osobám.25 K výdajům fondů odměn a fondů kulturních a sociálních potřeb dochází v praxi zcela pravidelně a řídí se vyhláškou ministerstva financí č. 144/2002 Sb., o fondu kulturních a sociálních potřeb, ve znění pozdějších předpisů.
4.3 Porušení rozpočtové kázně příspěvkovou organizací V ustanovení § 28 zákona o malých rozpočtových pravidlech je stanoven taxativní výčet případů porušení rozpočtové kázně příspěvkovou organizací. Příspěvková organizace se dle odstavce 7 zmiňovaného ustanovení může dopustit porušení rozpočtové kázně v těchto případech: a) použije finanční prostředky, které obdrží z rozpočtu svého zřizovatele, v rozporu se stanoveným účelem, 24
blíže např.DANDOVÁ, E., Příspěvkové organizace – plat nebo mzda? [online]. [cit. 10. 4. 2013]. Dostupné na: http://www.personalista.info/clanek/prispevkove-organizace 25 MADEROVA VOLTNEROVA, TEGL 2009 op. cit., s 84
28
b) převede do svého peněžního fondu více finančních prostředků, než stanoví tento zákon nebo než rozhodl zřizovatel, c) použije prostředky svého peněžního fondu na jiný účel, než stanoví tento zákon nebo jiný právní předpis, d) použije své provozní prostředky na účel, na který měly být použity prostředky jejího peněžního fondu podle tohoto zákona, e) překročí stanovený nebo přípustný objem prostředků na platy, pokud toto překročení do 31. prosince nekryla ze svého fondu odměn. Z výše uvedených možností je patrné, že se jedná o porušení účelového využití finančních prostředků svěřených k hospodaření příspěvkové organizaci nebo využití svých vlastních finančních prostředků. Při porušení rozpočtové kázně vydává zřizovatel rozhodnutí o odvodu finančních prostředků vynaložených v rozporu se zákonem do svého rozpočtu. Zákon stanovuje, že takto učiní do jednoho roku, ode dne kdy porušení zjistil, nejdéle však do 3 let od doby, kdy k porušení došlo. Na základě podané žádosti příspěvkové organizace lze tento odvod zmírnit nebo zcela prominout. Ke
zjištění
porušení
rozpočtové
kázně
dochází
nejpozději
při
veřejnoprávních kontrolách. V případě takovéhoto zjištění jsou informováni orgány územních samosprávných celků (rada obce/kraje), které ukládají příspěvkové organizaci formou platebního příkazu povinnost odvodu do rozpočtu zřizovatele ve výši porušení. V praxi dochází k prominutí zcela výjimečně, a to především z důvodu jasně stanovených pravidel pro jejich užívání. Za dobu působení na odboru sociálních věcí jsem se setkal se dvěma případy porušení rozpočtové kázně, a to vždy z důvodu vyššího přídělu finančních prostředků do fondu kulturních a sociálních potřeb. V obou případech požádala příspěvková organizace o prominutí odvodu. Opět v obou případech bylo prominutí zamítnuto. Zákon o malých rozpočtových pravidlech stručně, ale dostatečně upravuje problematiku hospodaření příspěvkových organizací. Ani v této oblasti nespatřuji
29
problematická ustanovení. Všechny fondy, se kterými příspěvková organizace může hospodařit, jsou dostatečně vysvětleny jak z oblasti jejich příjmů tak nakládání s nimi. V případě porušení hospodaření jsou zcela jasně stanovena i pravidla porušení rozpočtové kázně a následné odvody.
4.4 Struktura příjmů a výdajů příspěvkových organizací na úseku sociálních služeb Pro lepší představu finančního hospodaření příspěvkových organizací uvádím strukturu příjmů a výdajů příspěvkové organizace zřízené za účelem poskytování sociálních služeb. 4.4.1 Příjmy příspěvkové organizace Mezi hlavní zdroje příjmů z dané oblasti příspěvkových organizací patří především: -
úhrady od klientů,
-
příspěvek na péči klientů,
-
příspěvek na provoz od zřizovatele,
-
dotace z Ministerstva práce a sociálních věcí,
-
příjmy od zdravotních pojišťoven.
Úhrady od klientů Na základě písemně uzavřené smlouvy o poskytování sociálních služeb dle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů platí klienti příspěvkové organizace úhrady a to především za ubytování a za stravování. Ostatní tzv. fakultativní úhrady upravuje příspěvková organizace vnitřními předpisy.
30
Příspěvek na péči Zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, upravuje institut příspěvku na péči a jeho výši. V případě, že klient pobírá příspěvek na péči, stává se tento příspěvek (ne zcela automaticky, ale opět dle zákona o sociálních službách) příjmem organizace. Příspěvek náleží dle zákona pouze u stanovených druhů služeb, které organizace poskytují. Výše úhrady klientem formou pobíraného příspěvku na péči je složitá a upravena zákonem o sociálních službách. Tato oblast však není předmětem této práce, a proto se zmiňuji pouze takto stručně. Příspěvek na provoz od zřizovatele Příspěvková organizace dostává od svého zřizovatele finanční prostředky na provoz dle výše popsaných kapitol (viz. kapitola 4). O jeho výši rozhodují orgány zřizovatele a organizace si může požádat o jeho navýšení, je však plně v kompetenci zřizovatele, zda vyšší příspěvek na provoz obdrží anebo se zvolí jiná forma dofinancování. V praxi se hojně využívá forma návratných půjček. Dotace z Ministerstva práce a sociálních věcí ČR Na základě metodiky ministerstva práce bývá dotace každoročním příjmem příspěvkové organizace v oblasti sociálních služeb, avšak na tuto dotaci nemá organizace právní nárok a nemusí být přidělena každoročně. Organizace působící v oblasti sociálních služeb musí o tuto dotaci každoročně požádat a následně dle stanovených kritérií a množství dostupných finančních prostředků rozhodne Ministerstvo práce a sociálních služeb ČR a jeho výši. V současné době se řeší přechod tohoto systému financování z ministerstva na kraje. Příjmy od zdravotních pojišťoven Na základě uzavřených smluv se zdravotními pojišťovnami, vykazování úkonů zdravotní péče a dalších faktorů, přiznává zdravotní pojišťovna příspěvkové organizaci určitý příjem. V praxi je toto hodně diskutovaný příjem, protože
31
zdravotní pojišťovny většinou nevyplácí požadované částky a dochází poté k soudním sporům. U některých organizací však může dojít k situaci, především se zaměřením na klienty, že vůbec nevykazují tyto výkony. Ostatní příjmy Mezi
ostatní
příjmy
patří
příjmy
z doplňkové
činnosti,
které
bývají
u příspěvkových organizací časté, ne však zásadní s ohledem na jejich výši. Také časté jsou dary od ostatních subjektů. 4.4.2 Výdaje příspěvkové organizace Mezi hlavní výdaje příspěvkových organizací působících na úseku sociálních služeb patří osobní výdaje, a to především mzdové. Dalšími výdaji jsou spotřeba materiálu a spotřeba energií. Mezi spotřebovaný materiál patří především potraviny.
32
5 Majetek a majetková práva příspěvkových organizací Vlastnictví
a
další
majetková
práva
příspěvkových
organizací
patří
k nejdiskutovanějším tématům v této oblasti a od účinnosti zákona o malých rozpočtových pravidlech rozděluje právnickou veřejnost na dva tábory.
5.1 Vlastnické právo příspěvkové organizace Institut vlastnictví je upraven v občanském zákoníku, který přiznává tato práva vlastníkům k předmětu vlastnictví: držet, užívat, požívat plody a užitky a nakládat.26 Zpočátku ani samo Ministerstvo financí České republiky jako ústřední orgán státní správy na úseku této problematiky nevědělo, zda příspěvkové organizace považovat za subjekty vlastnického práva. V důvodové zprávě ministerstva financí27 k zákonu o malých rozpočtových pravidlech ministerstvo uvádí, že příspěvková organizace je sice právnickou osobou, ale nejsou subjektem vlastnického práva k majetku, který je vlastnictvím jejich zřizovatele, a tudíž má k němu jen taková práva, jaké jsou stanovena jeho zřizovatelem prostřednictvím zřizovací listiny. Výslovně se v důvodové zprávě odkazuje na dosavadní osvědčená pravidla hospodaření příspěvkových organizací. Následně však koncem v roku 2002 vydalo Ministerstvo financí ČR stanovisko, ve kterém je sděleno, že příspěvkové organizace mohou být vlastníky majetku. Předpokladem pro toto stanovisko ministerstva je Listina základních práv a svobod, která v čl. 11 ustanovuje právo, že každý může vlastnit majetek. Dále se lze odkázat na občanský zákoník, který v § 19a stanovuje, že způsobilost právnické osoby nabývat práva a povinnosti může být omezena pouze formou zákona. Jak zákon o obcích nebo o krajích, tak zákon o malých rozpočtových pravidlech však nikde
26
viz § 123 zákona č. 40/1964 Sb., Občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 4. 2013] 27 Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů [online]. [cit. 9. 4. 2013]. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
33
toto omezující ustanovení neobsahují. Pokud se podíváme na zákon o malých rozpočtových pravidlech a ustanovení, která by příspěvkovým organizacím omezovala způsobilost k vlastnictví, nenalezneme. V celém zákoně není obsažena jediná zmínka ani o vlastnickém právu příspěvkové organizace. Lze se tedy jen dohadovat,
zda-li
zákonodárce
v návrhu
zákona
s možností
vlastnictví
příspěvkové organizace vůbec počítal. Ke zmíněnému stanovisku ministerstva financí se blíže v několika odborných publikacích vyjádřil P. Havlan: „Už ze zákonného textu (zákona o malých rozpočtových pravidlech) vcelku jasně vyplývá, že příspěvkové organizace žádný majetek nevlastní, ale jak majetek svěřený jí při zřízení, tak majetek, který získá později svou vlastní činností, pouze spravuje. Kdyby totiž byl majetek získaný vlastní činností příspěvkové organizace v jejím vlastnictví, postrádalo by jakýkoli smysl vymezovat jí k němu ještě práva umožňující takový majetek spravovat.“28 Ohledně majetkových práv příspěvkových organizací se několikrát vyjadřovaly i soudy. Především v případech úpadku příspěvkové organizace vznikl několikrát soudní spor ohledně exekuce majetku zřizovatele předaného do správy příspěvkové organizaci.29 V uvedených soudních rozhodnutí vyplývá z kontextu,
že
ani
soudy
nepřiznávají
vlastnické
právo
příspěvkovým
organizacím, ale na základě ochrany práv věřitele přiznávají zodpovědnost za závazky příspěvkové organizace zřizovateli. Pokud se podíváme na proběhlé legislativní změny zákona o malých rozpočtových pravidlech, za dobu jeho účinnosti se o vyjasnění problematiky vlastnictví příspěvkové organizace nejvíce zasloužila novela č. 477/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů ve znění pozdějších předpisů (dále též „novela“). Touto novelou byl v zákoně o malých rozpočtových pravidlech nově stanoven odstavec 5 § 27, který 28
HAVLAN, Petr. Mohou příspěvkové organizace ÚSC vlastnit majetek?. Právní zpravodaj: časopis pro právo a podnikání. 2003, roč 4, č. 2 s. 12-13. ISSN 1212-8694 29 viz Nález Ústavního soudu ČR zde dne 2. 11. 2005, sp. zn. IV.ÚS 455/05. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013]nebo také Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 19. 10. 2006, sp. zn. 29 Odo 905/2006. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013]
34
připouští vlastnictví příspěvkové organizace k majetku nabytého taxativně stanovenými možnosti, a to:30 -
nabytím od zřizovatele,
-
darem se souhlasem zřizovatele,
-
děděním se souhlasem zřizovatele,
-
jiným způsobem na základě rozhodnutí zřizovatele. Podmínka k nabytí majetku do vlastnictví příspěvkové organizace je tedy
omezena souhlasem zřizovatele. Další omezení je obsaženo v následujícím odstavci novely a týká se nakládání s věcmi, které byly nabyty bezplatně, a to také před účinností novely. V takovémto případě pokud příspěvková organizace, čili její statutární zástupce, rozhodne o nepotřebnosti takového majetku, nabídne ho bezplatně zřizovateli. Z praxe nyní vyplývá, že zřizovatel oznámí ostatním příspěvkovým organizacím možnost převodu takovéhoto majetku. V případě zájmu se převádí nové příspěvkové organizaci, v případě nezájmu dostává původní příspěvková organizace souhlas s likvidací nebo k prodeji. Novela tedy opravňuje zřizovatele rozhodovat o tom, zda se jeho příspěvková organizace stane vlastníkem movitého či nemovitého majetku případně bude pouze hospodařit s majetkem zřizovatele. Po účinnosti novely již není o plné právní způsobilosti příspěvkových organizací pochyb, byť tato právní úprava vyvolává různé právní názory.31 Stále však právní úprava vzbuzuje řadu otázek a nejasností, především ohledně nabývání majetku do svého vlastnictví a to především s ohledem na schválení nabytí zřizovatelem32.
30
nyní pro vymezení používám zkrácené verze možností, terminologie dle zákona o malých rozpočtových pravidlech je uvedena a blíže rozepsána na str. 36 31 kladný právní názor k právní úpravě je vyjadřován v článku: JANEČKOVÁ, R., ŠAFRÁNEK, Z. Správa majetku trošku jinak. [online]. In: ASPI [cit. 9. 4. 2013] 32 JANEČEK, Jan. Vztah příspěvkové organizace k majetku obce III. Moderní obec. 2006, roč. 12, č. 6 s 46; JANEČEK, Jan. Vztah příspěvkové organizace k majetku obce II. Moderní obec. 2006, roč. 12., č. 5 s. 50; JANEČEK, Jan. Vztah příspěvkové organizace k majetku obce I. Moderní obec. 2006, roč. 12, č. 4 s. 49 – 50
35
5.2 Nabývání majetku příspěvkovou organizací Příspěvková organizace může nabývat majetek několika způsoby, ale vždy buď do vlastnictví zřizovatele, anebo do vlastnictví svého, tedy příspěvkové organizace. 5.2.1 Nabývaní majetku do svého vlastnictví Zákon o malých rozpočtových pravidlech, konkrétně dle ustanovení § 27 odst. 5), stanovuje, že příspěvková organizace může nabýt pouze majetek potřebný k výkonu činnosti, pro kterou byla zřízena. Zde je nutné podotknout, že v tomto případě příspěvková organizace nemůže nabývat do svého vlastnictví majetek, který potřebuje k výkonu své doplňkové činnosti.33 Majetek nabývá výhradně níže uvedenými taxativně stanovenými způsoby: a) bezúplatným převodem od svého zřizovatele, b) darem s předchozím souhlasem zřizovatele, c) děděním, bez předchozího souhlasu zřizovatel je příspěvková organizace povinna dědictví odmítnout, d) jiným způsobem na základě rozhodnutí zřizovatele. ad a)
Příspěvková organizace může nabýt majetek převodem pouze od
svého zřizovatele. S tímto majetkem dále souvisí i povinnost v případě nepotřebnosti
majetku
nabídnout
nepotřebný
majetek
přednostně
zřizovateli. Zřizovatel může tento majetek přijmout a nakládat s ním dle svého uvážení anebo odmítnout a vyslovit souhlas příspěvkové organizaci k převodu majetku do vlastnictví třetích osob. ad b)
Dále může příspěvková organizace nabýt majetek do své vlastnictví
darem, ale opět za předchozího písemného souhlasu zřizovatele. V tomto případě se dostává právní úprava do zvláštní situace, kdy dle občanského zákoníku připouští možnost uzavřít darovací smlouvu ústně, ale dále je vyžadován písemný předchozí souhlas zřizovatele. V praxi je tato
33
MADEROVA VOLTNEROVA, TEGL 2009 op. cit., s 53
36
problematika řešena převážně vždy stanovenou písemnou darovací smlouvou, která obsahuje schvalovací doložku zřizovatele. ad c)
I v tomto případě je nutný písemný souhlas zřizovatele, bez tohoto
souhlasu by nebyla příspěvková organizace oprávněna dědictví přijmout a musela by ho odmítnout. V praxi se může zdát, že tento způsob nabývání dědictví není příliš častý, ale to pouze pokud se nepodíváme na příspěvkové organizace působící v sociálních službách. Velmi často zde dochází k dědění majetku klientů buď příspěvkovou organizací, nebo jednotlivými pracovníky, kteří se o klienta starali. Tato situace poté často vyvolává spory s příbuznými pozůstalého. V praxi je řešeno úpravou prostřednictvím vnitřních předpisů organizace, většinou jako doporučení dědictví odmítnout. ad d)
Zřizovatel může vydat rozhodnutí, ve kterém stanoví další
podmínky nabytí majetku příspěvkovou organizací do jejího vlastnictví. Rozhodnutí může, ale nemusí být součástí zřizovací listiny. Například zřizovatel může vydat rozhodnutí o nabytí majetku vytvořeného vlastní činností jak hlavní, tak doplňkovou. Při tomto nabytí se již nevyžaduje dalšího souhlasu zřizovatele. V praxi dochází ke všem způsobům nabývaní majetku. Nejčastější je forma bezúplatného převodu od zřizovatele. Především z ekonomického hlediska je účelné, a to u komodit, která se dají pro příspěvkové organizace nakupovat společně vhodnější soutěžení nákupu zřizovatelem a poté převedení do majetku příspěvkové organizace (nebo pouze svěření k hospodaření). 5.2.2 Nabývání majetku do vlastnictví zřizovatele Dle ustanovení § 27 odst. 4) zákona o malých rozpočtových pravidlech může příspěvková organizace nabývat majetek i pro svého zřizovatele – tedy zřizovatel může nabývat majetek prostřednictvím své příspěvkové organizace. K tomuto nabytí majetku dochází vždy, pokud není vysloven souhlas zřizovatele dle
37
způsobů zmíněných v kapitole výše. Zároveň je zde opět posílena pravomoc zřizovatele, který může stanovit, ve kterých případech je k nabytí takového majetku
třeba
předchozího
souhlasu
zřizovatele
(např.
lze
uvažovat
o nemovitostech). Podmínkou souhlasu a jeho rozsah je vhodné uvádět ve zřizovací listině příspěvkové organizace, a to z důvodu povinnosti zřizovatele oznámit skutečnost o vyhrazení předchozího souhlasu v Ústředním věstníku České republiky.
5.3 Omezení vlastnických a závazkových práv příspěvkové organizace ze zákona Vlastnické (závazkové) právo příspěvkové organizace je omezeno zákonem o malých rozpočtových pravidlech v oblasti úvěrů, půjček nebo nákupů na splátky. Příspěvkové organizaci je přiznáno právo uzavírat smlouvy o půjčce či úvěru, ale vždy s předchozím souhlasem zřizovatele. Jedinou zákonnou výjimkou z těchto ustanovení, kdy se nevyžaduje souhlas, jsou půjčky zaměstnancům z fondu kulturních a sociálních potřeb. Obdobná právní úprava (podmínka předchozího souhlasu) se vztahuje také na možnost nákupu na splátky příspěvkovou organizací. Dále je příspěvkovým organizacím zákonem zakázáno poskytování darů třetím osobám, s výjimkou poskytnutí daru z fondu kulturních a sociálních potřeb a s výjimkou odmítnutí nepotřebného majetku zřizovatelem. Příspěvková organizace není též oprávněna ke zřizování nebo zakládání právnických osob a jakékoliv jiné majetkové účasti v právnických osobách založených za účelem podnikání. S tímto souvisí také zákaz nakupování akcii či jiných cenných papír a jejich přijímání jako protihodnoty za své pohledávky, opět pouze s předchozím souhlasem zřizovatele. Již je však zcela omezeno právo vystavovat či akceptovat směnky.
38
Majetkoprávní oblast příspěvkových organizací je ze strany odborné veřejnosti často kritizována, a to především negativně. I já spatřuji ve stávající úpravě několik problematických ustanovení (některé již výše uvedené). Zde se ztotožňuji s názorem P. Havlana, který pojednává o nepochopení problematických oblastí zákonodárcem při schvalování novely zákona o malých rozpočtových pravidlech v roce 2009.34 Novela se pokusila vyjasnit vlastnické právo příspěvkových organizací, ale ne zcela šťastným způsobem. Věřím, že v praxi snad žádná příspěvková organizace není vlastníkem nemovitého majetku a vlastnická práva tak májí jen k drobným předmětům výhradně potřebným pro výkon svého účelu svého zřízení. S podmínkami omezující vlastnické a závazkové právo se plně ztotožňuji, veřejnoprávní forma příspěvkové organizace není dle mého názoru vhodná k uvedeným právům.
34
názor vyslovený při konzultacích k bakalářské práci
39
6 Kontrola příspěvkových organizací Účelem zřízení příspěvkové organizace je mimo konkrétního účelu zřízení zmíněného ve zřizovací listině obecně výkon úkolů, pro jejichž splnění je vyžadována samostatnost, a to především v oblasti právní subjektivity. V tomto případě se jedná o realizace úkonů v samostatné působnosti kraje či obce. Zřizovatel je tedy zákonem oprávněn výkon „své“ činnosti náležitě kontrolovat. Prvotní dokument, který upravuje působnost při kontrole příspěvkové organizace, bude již samotná zřizovací listina, ve které může zřizovatel stanovit povinnost
příspěvkové
organizaci
informovat
zřizovatele
o
průběžném
hospodaření. Tuto možnost ustanovuje zákon o malých rozpočtových pravidlech, konkrétně v § 27 odst. 5, ve kterém ustanovuje povinnost zřizovatele k provádění kontrol hospodaření svých příspěvkových organizací. Nikoliv však již blíže neupravuje konkrétní podoby forem kontroly a nechává tedy způsob provedení plně v gesci zřizovatele.35 Dále je pravomoc provádět kontrolu u příspěvkové organizace stanovena zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Dle zmíněného zákona se kontroluje soulad hospodaření příspěvkové organizace s právními předpisy, jejich hospodárnost, efektivnost a účelnost při nakládání s nimi. Kontrola je vykonávána ve dvojím provedení, a to buď průběžná, nebo následná. Průběžná kontrola se může vykonávat kdykoliv a z jejího provedení se pořizuje protokol, na jehož základě jsou uložena opatření k nápravě i s termínem splnění. Realizovaná opatření se poté kontrolují již následnou kontrolou. Dalším formami kontroly může rozumět oprávněnost členů zastupitelstev obcí a krajů vznášet dotazy, připomínky a podněty na statutární zástupce příspěvkových organizací a požadovat odpovědi v termínu do 30 dní.
35
JANEČEK, Jan. Kontrola hospodaření příspěvkových organizací. [online]. [cit. 9. 4. 2013]. Dostupné z: http://moderniobec.ihned.cz
40
V organizační struktuře především krajských úřadů, ale i větších obecních úřadů, jsou v praxi vymezeny odbory, které se veřejnosprávní kontrolou přímo zabývají a mají ji ve své pracovní náplni a také tuto činnost konkrétně provádějí. Na základě protokolu z kontroly dále informují další pracovníky, kteří mají zřizovatelskou působnost k jednotlivé příspěvkové organizaci. Dle rozdělení kompetencí mezi zaměstnanci poté řeší případné porušení rozpočtové kázně. Ze strany veřejnosti dochází ke kontrole příspěvkové organizace především dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, kdy příspěvková organizace je povinna informovat veřejnost dle ustanovení tohoto zákona. V oblasti kontroly bych přivítal větší důraz kontroly veřejnosti. Zřizovatelé bývají často kontrolováni veřejností prostřednictvím médií, avšak činnost příspěvkových organizací je většinou (v případě menších příspěvkových organizací, výjimkou jsou nemocnice nebo krajská správa a údržba silnic) ve stínu zřizovatele. Jinak je právní úprava týkající se kontroly příspěvkových organizací dostačující, uvidíme však, jaké změny přinese nový kontrolní řád účinný od 1. 1. 2014.
41
Závěr V úvodu bakalářské práce jsem si jako cíl vytyčil provedení zmapování právní úpravy příspěvkových organizací územních samosprávných celků. Za tímto účelem jsem postupoval systematicky, a to od výkladu obecních pojmů souvisejících s touto problematikou a základní právní úpravě. V úvodních kapitolách jsem se věnoval právní úpravě zřízení, změně či zrušení příspěvkových organizací. Následně bylo detailně rozebráno finanční hospodaření příspěvkových organizací a poté úprava majetkových práv příspěvkových organizací. Závěrem jsem se zabýval možnostmi výkonu kontroly příspěvkových organizací. Při zmapování právní úpravy jsem vycházel především ze zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů a souvisejících zákonů především o obcích a o krajích. Zmíněná právní úprava prošla za dobu posledních dvaceti let podstatným vývojem. Tato úprava se bude pravděpodobně do budoucna ještě určitě dále vyvíjet s odkazem na aktuální požadavky a očekávání od výkonu činností od veřejnoprávních organizací. Při výkonu své pracovní činnosti neshledávám právní úpravu až tolik problematickou, (především z důvodu podobnosti všech 21 příspěvkových organizací, které spadají do mé pracovní činnosti a také praxe se již ustálila dle zákona), ale pokud se snažím na problematiku nahlédnout z širšího pohledu, jeví se mi několik problematických oblastí. Mimo příklady, uvedené již v předchozích kapitolách se jedná především o univerzální právní úpravu příspěvkových organizací, která zaštiťuje úpravu příspěvkových organizací širokého spektra – od mateřských školek čítajících několik zaměstnanců po krajské nemocnice, které patří
s několika
tisíci
zaměstnanci
a
možností
disponovat
s majetkem
nepředstavitelné hodnoty. Dále není zcela jasně vyjasněna problematika vlastnictví, ať se již novela zákona o malých rozpočtových účinná od 1. 4. 2009 snažila upravit tuto problematiku sebelépe. Představa organizace vlastnící majetek, ale možnostmi s ním nakládat pouze a vždy dle pravidel schválených
42
zřizovatele, nezajišťuje příspěvkovým organizacím zrovna komfortního v právním řádu. Dle mého názoru dosáhla stávající právní úprava již svého limitu v otázce, kam se dále posunout. Možným řešením by bylo schválení zcela nové právní úpravy, která by mohla zavádět nový druh právnické osoby36. S tím souvisí samozřejmě jasné vymezení práv a povinností zřizovatele a dalších, především kontrolních mechanismů. Například de lege ferenda by se nový typ právnické osoby mohl týkat buď menších organizací jako například škol či školek, které se při výkonu své činnosti již tak dost řídí specializovanými zákony, nebo větších organizací se složitou a rozsáhlou organizační a majetkovou strukturou – nemocnice. V případě, že by došlo k nové právní úpravě s další právní formou organizace, nepovažuji formu příspěvkových organizací za zcela nutnou vypustit, ale ponechat ji jako další možnost. V současné době představují příspěvkové organizace jen těžko zastupitelný typ právnické osoby, který vykonávají neziskovou činnost a zastupují roli zřizovatele v samostatné působnosti. I přesto počet příspěvkových organizací, stále
klesá,
ale
především
z důvodu
slučování
podobných
zařízení
z ekonomických důvodů – v mnoha krajích se nyní připravují koncepce slučování škol. Jejich role je zatím pouze málo zastupitelná a územní samosprávné celky v případě zřizování právnických osob často volí tuto možnost. Kolem roku 2009 byl trend zkusit převádět krajské nemocnice na akciové společnosti, ovšem ne ve všech krajích tento převod dopadl zcela dobře. I význam příspěvkových organizací je dle mého názoru nedoceněný. Příspěvkové organizace vždy vykonávají činnost ve stínu zřizovatel. Jak jsem již uvedl, nyní neexistuje jiná veřejnoprávní forma právní osoby, která vykonává specializované činnosti za tak striktně daných podmínek a přitom se „tváří“ jako nezávislá organizace. 36
JANEČEK, Jan., Několik poznámek k „transformaci“ příspěvkových organizací krajů. [online]. [cit. 9. 4. 2013]. Dostupné z: http://law.muni.cz/edicni/Days-of-publiclawdoplnek/files/pdf/Janecek.pdf
43
Seznam použitých pramenů: Odborná literatura: FIALA, Josef.; HURDÍK, Jan.; JEŘÁBKOVÁ, Lenka.; RONOVSKÁ, Kateřina.; Občanské právo hmotné. 1. vydání: Masarykova univerzita Brno, 2004. 97 s. ISBN 80-210-3510-2 HAVLAN, Petr. Mohou příspěvkové organizace ÚSC vlastnit majetek?. Právní zpravodaj: časopis pro právo a podnikání. 2003, roč 4, č. 2 s. 12-13. ISSN 1212-8694 HAVLAN, Petr. Veřejný majetek. 2. vydání: Nakladatelství Masarykova univerzita, 2011. 129 s. ISBN 978-80-210-5606-0 HAVLAN, Petr., a kolektiv. Majetek obcí a krajů v platné právní úpravě. 2. aktualizované a podstatně doplněné vydání: Nakladatelství Linde Praha, a. s., 2008. 318 s. ISBN 978 -80-7201-708-9 JANEČEK, Jan. Vztah příspěvkové organizace k majetku obce I. Moderní obec. 2006, roč. 12, č. 4 s. 49 – 50 JANEČEK, Jan. Vztah příspěvkové organizace k majetku obce II. Moderní obec. 2006, roč. 12., č. 5 s. 50 JANEČEK, Jan. Vztah příspěvkové organizace k majetku obce III. Moderní obec. 2006, roč. 12, č. 6 s 46, MADEROVÁ VOLTNEROVÁ, Karla., TÉGL, Petr. Vztahy mezi zřizovatelem a příspěvkovou organizací územního samosprávného celku od 1. 4. 2009. 1. vydání: Nakladatelství ANAG, 2009. 152 s. ISBN 97880-7263-546-7 POSPÍŠIL, Petr. Územní samosprávné celky jako zřizovatelé, zakladatelé a společníci právnických osob. Brno, 2011/2012. 249 s. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta.
44
POSPÍŠIL, Petr.; ŠTEFANKOVÁ, B.; DURCZOKOVÁ, I. Příspěvkové organizace ÚSC – proces zřízení a zřizovací listina. Účetnictví neziskového sektoru. 2009 č. 2 s. 26 - 30 Právní předpisy: zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013] zákon č. 40/1964 Sb., Občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 4. 2013] zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013] zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013] zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013] zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 4. 2013] zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013] zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013] zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013]
45
zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013] zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013] zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě ve znění pozdějších předpis. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013] vyhláška 416/2004 Sb., prováděcí vyhláška k zákonu o finanční kontrole. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013] zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 4. 2013] vyhláška ministerstva financí č. 144/2002 Sb., o fondu kulturních a sociálních potřeb, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 4. 2013] Elektronické prameny DANDOVÁ, E., Příspěvkové organizace – plat nebo mzda? [online]. [cit. 10. 4. 2013]. Dostupné na: http://www.personalista.info/clanek/prispevkove-organizace JANEČEK, Jan. Kontrola hospodaření příspěvkových organizací. [online]. [cit. 9. 4. 2013]. Dostupné z: http://moderniobec.ihned.cz JANEČEK, Jan., Několik poznámek k „transformaci“ příspěvkových organizací
krajů.
[online].
[cit.
9. 4. 2013].
Dostupné
z:
http://law.muni.cz/edicni/Days-of-public-lawdoplnek/files/pdf/Janecek.pdf JANEČEK, Jan. Rozdělení příspěvkové organizace. [online]. [cit. 9. 4. 2013]. Dostupné z: http://moderniobec.ihned.cz
46
JANEČEK, Jan. Rozhodnutí o zrušení příspěvkové organizace. [online]. [cit. 9. 4. 2013]. Dostupné z: http://moderniobec.ihned.cz JANEČEK, Jan. Zřizovací listina příspěvkové organizace obce po 1. dubnu
2009.
[online].
[cit.
9. 4. 2013].
Dostupné
z:
http://moderniobec.ihned.cz JANEČKOVÁ, R., ŠAFRÁNEK, Z. Správa majetku trošku jinak. [online]. In: ASPI [cit. 9. 4. 2013] Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů [online]. [cit. 9. 4. 2013]. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR Sdělení Ministerstva financí ČR čj. 124/102 515/2000 - ref. JUDr. L. Šiktancová. [online]. [cit. 9. 4. 2013]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz Soudní rozhodnutí Nález Ústavního soudu ČR zde dne 2. 11. 2005, sp. zn. IV.ÚS 455/05. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013] Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 19. 10. 2006, sp. zn. 29 Odo 905/2006. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 4. 2013]
47
Přílohy: Příloha č. 1 Zřizovací listina Vysočina Tourism, příspěvková organizace schválená usnesením Zastupitelstva kraje Vysočina č. .......................................... vydaná podle ustanovení § 35 odst. 2 písm. j) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, v souladu s ustanovením § 27 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů.
I. Zřizovatel Název zřizovatele :
Vysočina
sídlo:
Žižkova 57, Jihlava
IČ:
70890749
(dále jen „zřizovatel“) II. Organizace Název organizace:
Vysočina Tourism, příspěvková organizace
sídlo organizace:
Žižkova 16, Jihlava
právní forma:
příspěvková organizace
IČ:
xxx
(dále jen „organizace“)
48
III. Hlavní účel a předmět činnosti 1.
Hlavní účel
Hlavním účelem organizace je zajištění koordinace dlouhodobě udržitelného rozvoje sektoru cestovního ruchu v kraji Vysočina. 2.
Předmět činnosti
Předmětem činnosti organizace je řízení a organizování analytické činnosti, koordinace spolupráce subjektů cestovního ruchu z veřejného i soukromého sektoru, komunikace s obchodními partnery a turisty za region, včetně návštěvnického managementu, propagace a prezentace regionu na celonárodním a zahraničních trzích, shromažďování informací o turistickém potenciálu regionu, zajišťování jejich průběžné aktualizace a jejich zpracovávání pro jednotlivé cílové skupiny uživatelů, koordinace činnosti turistických informačních center na území kraje, propagace a koordinace certifikací služeb na území kraje, výběr, zpracování a řízení regionálních turistických produktů. Organizace spolupracuje s partnery v oblasti cestovního ruchu a je oprávněna uzavírat s nimi smlouvy o spolupráci a partnerství. IV. Doplňková činnost Organizace je oprávněna k provozování doplňkové činnosti vymezené v příloze č. 2 této zřizovací listiny. V. Statutární orgán 1.
Statutárním orgánem organizace je ředitel, který je jmenován a odvoláván
Radou kraje Vysočina v souladu s ustanovením § 59 odst. 1 písm. i) zákona č 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
49
2.
Ředitel plní úkoly vedoucího organizace a je oprávněn jednat jménem
organizace samostatně ve všech věcech týkajících se této organizace. Ředitel činí jménem organizace právní úkony tím způsobem, že k vytištěnému nebo napsanému jménu organizace připojí svůj vlastnoruční podpis. 3.
Ředitel plně odpovídá za činnost a rozvoj organizace, má všechna práva
a povinnosti zaměstnavatele vyplývající ze zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. 4.
Ředitel stanoví vnitřní organizační strukturu organizace, vydá organizační
řád, který podléhá schválení zřizovatele, a vnitřní směrnice podle provozních potřeb organizace a v souladu s platnými právními předpisy, jakož i s předpisy zřizovatele. 5.
V případě nepřítomnosti ředitele funkci statutárního orgánu vykonává
zaměstnanec na pozici pracovník marketingu. VI. Vymezení majetku ve vlastnictví zřizovatele Zřizovatel předává organizaci do správy movitý majetek, který je vlastnictvím zřizovatele, k jejímu hospodářskému využití. Seznam majetku je uveden v příloze č. 1 zřizovací listiny. VII. Vymezení majetkových práv Práva a povinnosti k majetku předanému do správy organizace, včetně práv a povinností k majetku získanému vlastní činností organizace, jsou vymezena v Zásadách Zastupitelstva kraje Vysočina o vymezení majetkových práv a povinností organizací zřizovaných krajem Vysočina.
50
VIII. Finanční hospodaření Organizace hospodaří s peněžními prostředky získanými vlastní činností a s peněžními prostředky přijatými z rozpočtu zřizovatele a s prostředky svých fondů. Organizace hospodaří podle finančního plánu schváleného zřizovatelem, který zahrnuje výnosy, náklady, tvorbu hospodářského výsledku. Jeho součástí je též investiční a odpisový plán. Strukturu finančního plánu stanoví zřizovatel. Plán rovněž vyjadřuje vztahy k rozpočtu zřizovatele.
IX. Závěrečná ustanovení 1.
Organizace se zřizuje na dobu neurčitou.
2.
Nedílnou součástí této zřizovací listiny jsou příloha č. 1 a příloha č. 2
3.
Tato zřizovací listina nabývá účinnosti dnem 1. 1. 2008.
4.
Tato zřizovací listina byla projednána na jednání Zastupitelstva kraje
Vysočina dne xxx a schválena usnesením č. xxx.
V Jihlavě dne xxx
......................... hejtman kraje
51
Příloha č. 1 ke zřizovací listině příspěvkové organizace s názvem
Vysočina Tourism, příspěvková organizace
Svěřený majetek, se kterým organizace hospodaří
Movité věci: Drobný hmotný dlouhodobý majetek Hodnota: 91 693 Kč
Jednotlivé movité věci jsou položkově uvedeny v inventarizačním zápisu ke dni 31. 12. 2007, který je uložen u organizace a odvětvového odboru Krajského úřadu kraje Vysočina.
52
Příloha č. 2 ke zřizovací listině příspěvkové organizace s názvem Vysočina Tourism, příspěvková organizace
Vymezení doplňkové činnosti, kterou je oprávněna provozovat příspěvková organizace
Zřizovatel organizace, Vysočina, vymezuje touto přílohou na základě § 27 odst. 2 písm. g) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, předmět a rozsah doplňkové činnosti takto: Výroba, obchod a služby neuvedené v přílohách 1 až 3 živnostenského zákona
Doplňková činnost nesmí ohrozit plnění úkolů zajišťovaných v rámci hlavní činnosti.
Doplňkovou činnost je organizace oprávněna vykonávat s účinností získání odpovídajících živnostenských oprávnění.
53
Příloha č. 2 V rámci samostatné působnosti kraje stanovené v § 35 odst. 2 písm. j) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, podle § 27 odst. 7 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a § 338 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, vydává kraj Vysočina
ROZHODNUTÍ o zrušení příspěvkové organizace 1.
Zrušovaná organizace:
Název organizace:
Domov důchodců Velký Újezd, příspěvková organizace
Sídlo organizace:
Velký Újezd 7, Kojatice
IČ:
71184589
2.
Datum zrušení:
Výše uvedená příspěvková organizace se zrušuje uplynutím dne 31. 12. 2010. 3.
Rozsah přecházejících práv a závazků:
a) Majetek, práva a závazky zrušované organizace, s výjimkou práv a povinností z pracovněprávních vztahů uvedených pod písm. b), přecházejí na zřizovatele zrušované organizace – kraj Vysočina. b)
Práva
a
povinnosti
zrušované
organizace
z
neukončených
pracovněprávních vztahů přecházejí uplynutím dne 31. 12. 2010 na přejímajícího zaměstnavatele: Domov sv. Anežky, se sídlem Velký Újezd 7, Kojatice, 675 32 Třebelovice, IČ: 73635120, zřízený Kongregací Milosrdných sester III. řádu sv. Františka pod ochranou Svaté Rodiny v Brně.
54
4.
Účinnost rozhodnutí:
Rozhodnutí nabývá účinnosti dnem 31. 12. 2010. 5.
Závěrečná ustanovení:
Rozhodnutí o zrušení bylo schváleno usnesením Zastupitelstva kraje Vysočina ...................... dne 11. 5. 2010.
V Jihlavě dne 11. 5. 2010
................................. hejtman kraje Vysočina
55
Příloha č. 3 V souladu s § 35 odst. 2 písm. k) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, podle § 27 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a na základě usnesení Zastupitelstva kraje Vysočina č. xxx/04/2006/ZK ze dne 20. 6. 2006 vydává kraj Vysočina Rozhodnutí o sloučení příspěvkových organizací 1.
Slučované organizace: 1.
Název organizace:
Domov pro seniory Třebíč - Koutkova,
příspěvková organizace Sídlo organizace:
Koutkova 302, Třebíč
Právní forma: příspěvková organizace Identifikační číslo:
71184538
jako přejímající organizace 2.
Název organizace:
Domov důchodců Třebíč - Kubešova, příspěvková organizace
Sídlo organizace:
Kubešova 14, Třebíč
Právní forma: příspěvková organizace Identifikační číslo:
71184546
jako zanikající organizace 2.
Datum sloučení:
Výše uvedené příspěvkové organizace se slučují dnem 1. 7. 2006.
56
3.
Rozsah přecházejících práv a závazků:
Sloučením dochází k zániku Domova důchodců Třebíč - Kubešova, příspěvkové organizace. Všechna práva a závazky zanikající organizace, včetně práv a závazků z pracovněprávních vztahů a správy majetku ve vlastnictví kraje Vysočina, přecházejí na Domov důchodců Třebíč - Koutkova, příspěvkovou organizace, jako organizaci přejímající. 4.
Účinnost rozhodnutí:
Rozhodnutí nabývá účinnosti dnem 1. 7. 2006. 5. Toto rozhodnutí bylo projednáno na jednání Zastupitelstva kraje Vysočina dne ................... a schváleno usnesením č. .........................
V ...................... dne 20. 6. 2006
................................. hejtman kraje Vysočina
57
