BAB SATU PENDAHULUAN
1.1. Pengenalan
Pemerkasaan guru bermakna pengiktirafan autonomi, kuasa dan status guru sebagai pendidik profesional oleh pemerintah dan masyarakat. Autonomi dan kuasa sebagai pendidik profesional membolehkan guru merancang dan melaksanakan kurikulum dan kegiatan pembelajaran secara inovatif, kreatif dan berkualiti (Ambar, 2004; Sumodiningrat, 2000). Lantaran mencapai matlamat pendidikan yang berkualiti dan relevan dengan pembangunan masyarakat, status profesional guru pula perlu dipertingkatkan.
Sehubungan itu, polisi pemerkasaan guru adalah satu polisi positif, namun ia tidak boleh berlaku secara sendirian tanpa adanya proses desentralisasi, khasnya di Indonesia yang telah mengamalkan sentralisasi sistem pendidikan formal pada dekad sebelum 1998.
Pada masa pemerintahan orde baharu (1965-1998), pemerintah Republik Indonesia melakukan intervensi yang besar terhadap bidang pendidikan. Keadaan mencapai puncaknya pada masa tidak ada satu pun kebebasan di sekolah, bahkan berbeza pendapat pun tidak dimungkinkan (Fasli dan Dedi, 2001). Sekolah bagaikan kelas besar dengan pembelajaran utama ideologi pemerintah yang tidak menerima kritik daripada masyarakat (Ali, 2002).
1
Meskipun demikian, pemerintah telah berusaha mengamalkan rancangan pendidikan untuk seluruh masyarakat, dengan menetapkan rancangan wajib belajar selama 9 tahun. Setiap anak yang telah mencapai usia untuk sekolah diharuskan memasuki sekolah mulai daripada Sekolah Rendah (SR) hingga Sekolah Menengah Pertama (SMP). Implikasi daripada polisi tersebut, pemerintah menyediakan guru yang bertugas di sekolah tersebut dengan menyelenggarakan progam pendidikan guru, iaitu Pendidikan Guru Sekolah Rendah (PGSR), dan graduan yang dihasilkan daripada rancangan ini dilantik sebagai guru SR sedangkan yang mempunyai sijil Diploma 1 dan Diploma 2 dilantik sebagai guru SMP.
Melalui rancangan tersebut pemerintah telah memberikan peluang kepada murid-murid untuk meneruskan pengajian di SR dan SMP, sementara itu pelantikan guru-guru untuk berkhikmat di SR dan SMP telah memberikan peluang kepada masyarakat untuk menjadi guru. Namun, oleh sebab rancangan tersebut ialah bersifat jangka pendek dan hanya untuk memenuhi keperluan semasa, impaknya ialah kualiti guru menjadi rendah sehingga kualiti pendidikan menurun, khususnya untuk jenjang SR dan SMP (Dedi, 2003).
Jatuhnya penguasa orde baharu (1965-1998) dan munculnya gerakan reformasi masyarakat yang dipelopori oleh pelajar dan kalangan terpelajar (Abd Rahman, 2005), telah menimbulkan keinginan untuk mengurangkan peranan dan campur tangan pemerintah pusat dalam menangani pelbagai permasalahan polisi, termasuk polisi pendidikan. Keadaan tersebut disokong dengan lulusnya Undang-undang No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah (Andreas, 2001; Fasli & Dedi, 2001). Dalam undangundang ini terkandung autonomi daerah, iaitu kesatuan masyarakat hukum yang terhad pada daerah tertentu, mempunyai autoriti mentadbir dan mengurus kepentingan
2
masyarakat tempatan, sesuai rancangan sendiri yang berasas kepada kehendak masyarakat dalam ikatan negara kesatuan Republik Indonesia.
Pernyataan tersebut memberikan pengertian bahawa masyarakat daerah menuju ke arah kemandirian, kedewasaan dan kemampuan dalam merancang, mengembangkan model, mengamalkan kegiatan pembangunan serta melakukan pengawalan, namun hak dan kewajipan antara pemerintah daerah dengan pemerintah pusat dikembangkan secara seimbang dalam kehidupan masyarakat dan negara. Demikian juga bahawa pemerintah pusat melakukan pemerkasaan kepada pemerintah daerah dalam segala segi kehidupan, kecuali beberapa urusan yang berkaitan dengan keperluan hidup masyarakat Indonesia secara am tetap diurus oleh pemerintah pusat, seperti bidang politik luar negera, pertahanan dan keselamatan, peradilan, kewangan dan fiskal, agama serta autoriti bidang lain yang meliputi bidang asas tentang perancangan kebangsaan dan pengendalian pembangunan nasional, dana perimbangan kewangan, sistem pentadbiran negara dan badan perekonomian negara, pembinaan dan pemerkasaan sumber manusia, pengembangan sumber alam serta teknologi tinggi yang strategik, perlindungan alam dan standardisasi nasional tetap diurus oleh pemerintah pusat (UU. No.22 Tahun 1999). Pemerkasaan
yang
dilakukan
termasuklah
bidang
pendidikan
dengan
menyediakan polisi undang-undang dan peraturan yang menjadi asas pemerkasaan pendidikan yang didalamnya termasuk pemerkasaan guru. Polisi desentralisasi pendidikan di Indonesia bukan sahaja sekedar keinginan dan kemahuan, tetapi sudah merupakan sesuatu keharusan (H.A.R. Tilaar, 2002), dan kesan yang ditimbulkan adalah autoriti dan autonomi terdapat di provinsi, daerah, dan sekolah, serta keadaan guru lebih kreatif dan inovatif dalam pembelajaran, kualiti pendidikan meningkat. Keadaan ini boleh didapati secara rajah seperti berikut:
3
SENTRALISASI sebelum 1998 Kekangan autoriti dan autonomi politik pada provinsi, daerah dan sekolah Birokrasi terpusat Kurikulum terpusat Guru tidak memiliki autonomi dan autoriti melaksanakan pembelajaran Kualiti pendidikan rendah
UU No. 22 Th 1999 Tentang Pemerintahan Daerah
PROSES
Asas
DESENTRALISASI
Dana dan Sarana
Pakar
Autoriti dan Autonomi Daerah
Agensi
Autonomi Sekolah
Autonomi dan Kuasa Guru
NON-SENTRALISASI setelah 1998 Autoriti dan autonomi terdapat di provinsi, daerah dan sekolah Birokrasi desentralisasi Guru mempunyai autonomi dan autoriti untuk melaksanakan pembelajaran. Kurikulum tingkat satuan pendidikan Guru lebih kreatif dan inovatif Kepuasan kerja guru meningkat Kualiti pendidikan meningkat
Rajah 1.1 Polisi pemerkasaan guru dalam konteks peralihan daripada sentralisasi ke non-sentralisasi (dibina berdasarkan: Sufean Hussin, 2002; Hasbullah, 2006)
4
Perubahan autoriti pengurusan daripada sentralisasi kepada non-sentralisasi diperlukan adanya sumber insan yang boleh merancang dan mengawal pelaksanaan pelbagai urusan yang autoritinya diserahkan kepada daerah. Demikian pula tentang kuasa autonomi dan autoriti yang dimiliki guru untuk merancang kurikulum yang sesuai dengan situasi dan keadaan sekolah yang memungkinkan guru mempunyai peluang untuk melaksanakan inovasi dan kreativiti dalam melaksanakan pembelajaran yang sesuai dengan keadaan sekolah tempat berkhidmat. Pelbagai perubahan pengurusan yang terjadi adalah seperti Jadual 1.1 berikut: Jadual 1.1 Perubahan Autoriti daripada Sentralisasi kepada Nonsentralisasi
No
Unsur
Sentralisasi
Nonsentralisasi
1
Perancangan
Top- Down
Buttom – Up
2
Pelaksanaan
Amaran
Profesional
3
Standard
Proses dan luaran Kebansaan
Proses Tempatan Luaran Kebangsaan
4
Maklum balas Ibu Bapa
Tidak diperlukan, kecuali murid bermasalah
Diperlukan secara berterusan
5
Objektif
Pengembangan Intelektual
Pengembangan Kepakaran
6
Penilaian
Seragam dan terhad
Beragam dan berterusan
7
Kontrol sekolah
Oleh Pengetua
oleh Ibu Bapa dan Masyarakat
8
Pengambilan Keputusan
Pengetua
Guru, Ibu bapa dan Pengetua
9
Peranan Ibu Bapa
Menyediakan dana
Terlibat dalam proses, kecuali penilaian
5
Berdasarkan keadaan tersebut, pemerkasaan guru secara terancang, terarah dan berterusan perlu dilakukan demi menjamin peluasan peluang, peningkatan kualiti, sistem pemerintahan yang baik dan pertanggungjawaban pendidikan yang mampu menghadapi cabaran sesuai dengan tuntutan perubahan kehidupan tempatan, kebangsaan, dan global.
1.2. Kerangka Konsep dan Teori Pemerkasaan Guru
Konsep desentralisasi pendidikan berkaitan dengan autonomi daerah dan desentralisasi penyelenggaraan pemerintahan dari pusat kepada daerah, memfokuskan kepada pemberian autoriti yang lebih besar kepada sekolah dengan motivasi untuk meningkatkan kualiti pendidikan.
Tujuan dan orientasi daripada desentralisasi pendidikan adalah pelbagai, berdasarkan pengalaman desentralisasi pendidikan yang dilakukan di beberapa negara Amerika Latin, di Amerika Syarikat dan Eropah. Sebahagiannya, pemberian autoriti di sektor pendidikan yang lebih besar kepada pemerintah daerah, adalah untuk mencapai efisiensi dalam penggunaan sumber, terutamanya masalah dana pendidikan yang berasal daripada pemerintah dan masyarakat. Di lain pihak, desentralisasi pendidikan adalah usaha untuk peningkatan kualiti proses dan hasil belajar mengajar. Dalam kenyataannya, desentralisasi pendidikan yang dilakukan di banyak negara merupakan bahagian dari proses reformasi pendidikan secara keseluruhan dan tidak sekedar merupakan bahagian daripada proses autonomi daerah.
Desentralisasi pendidikan akan meliputi suatu proses pemberian autoriti yang lebih luas di bidang polisi pendidikan dan aspek pendanaannya dari pemerintah pusat kepada pemerintah lokal dan pada masa yang bersamaan autoriti yang lebih besar juga diberikan kepada sekolah, iaitu pengurusan berasaskan sekolah (Armida, 2000).
6
Menurut Van Meter dan Van Horn (1975), pelaksanaan polisi pendidikan dipengaruhi oleh enam pemboleh ubah, iaitu 1) sumberdaya, 2) standard dan sasaran polisi, 3) hubungan antar organisasi, 4) persekitaran politik, ekonomi dan sosial, 5) disposisi pelaksana, 6) ciri-ciri agensi pelaksana, hal ini seperti Rajah 1.2 berikut:
Standard dan Sasaran Polisi
Hubungan antara organisasi
Ciri-ciri Agensi Pelaksana
Sumberdaya
Persekitaran Poleksos
Prestasi Pelaksanaan
Disposisi Pelaksana
Rajah 1.2 Model pelaksanaan polisi menurut Van Meter & Van Horn (Sumber Van Meter and Van Horn 1975:463)
Huraian daripada tiap-tiap pemboleh ubah pelaksanaan polisi adalah seperti berikut:
1) Sumberdaya. Pelaksanaan polisi diperlukan dukungan sumberdaya, sama ada sumberdaya insan mahupun sumber daya non-insan. 2) Standard dan sasaran polisi. Standard dan sasaran polisi harus dinyatakan dengan jelas dan boleh diukur sehinga boleh diwujudkan. Jika standard dan sasaran tidak jelas, maka memungkinkan terjadi pentafsiran yang bermacam-macam dan mempunyai peluang terjadinya konflik antara agensi pelaksana polisi.
7
3) Persekitaran politik, ekonomi dan sosial. Pemboleh ubah ini meliputi sumberdaya ekonomi persekitaran yang boleh mendukung kejayaan pelaksanaan polisi, sejauh mana kelompok-kelompok kepentingan memberikan dukungan bagi pelaksanaan polisi. Apakah objek yang menjadi sasaran boleh menerima polisi dan apakah pihak elit politik mendukung pelaksanaan polisi. 4) Hubungan antara organisasi. Pelaksanaan polisi diperlukan dukungan dari beberapa lembaga yang berkaitan, sehingga diperlukan koordinasi dan kerjasama antar lembaga yang berkaitan bagi kejayaan pelaksanaan program. 5) Disposisi pelaksana. Disposisi pelaksana meliputi tiga hal, a) respon pelaksana terhadap polisi yang akan mempengaruhi kehendak untuk melaksanakan polisi, b) kognisi, iaitu pemahaman pelaksana terhadap polisi dan c) intensiti disposisi pelaksana, iaitu pilihan nilai yang dimiliki oleh pelaksana. 6) Ciri-ciri agensi pelaksana. Ciri-ciri yang dimaksud adalah struktur birokrasi, peraturan-peraturan, dan pola hubungan yang terjadi dalam birokrasi dan keseluruhannya akan mempengaruhi pelaksanaan polisi.
Keenam-enam pemboleh ubah tersebut berkaitan dengan agensi pelaksanaan polisi dan pelaksanaan polisi, dan untuk memberikan arah dalam suatu penyelidikan serta menegaskan terhadap fokus pelaksanaan penyelidikan, William Dunn (2003) memerihalkan enam perkara penting bagi proses pelaksanaan polisi yang baik, iaitu:
1) Keberkesanan, berkenaan dengan apakah suatu altenatif mencapai hasil sesuai dengan yang dirancang. Ini bermakna bahawa sejauhmana wujud pelaksanaan polisi sesuai dengan perancangan yang telah dilakukan. 2) Efisiensi, berkenaan dengan usaha-usaha yang dilaksanakan untuk menghasilkan tingkat keberkesanan yang dikehendaki. Untuk mencapai matlamat yang dirancang,
8
usaha-usaha apa yang telah dilakukannya, sama ada oleh agensi pelaksana mahupun objek penerima polisi. 3) Kecukupan, berkenaan dengan seberapa jauh tingkat keberkesanan memuaskan keperluan, nilai atau peluang yang menumbuhkan adanya masalah. Ini bermakna bahawa sejauh mana pelaksanaan polisi boleh memberikan kepuasan dan kemanfaatan kepada objek yang menjadi sasaran polisi. 4) Purata, berkenaan dengan purataan distribusi manfaat polisi. Aspek ini mempunyai erti apakah setiap objek yang menjadi sasaran memperoleh peluang untuk menerima dan mendapatkan impak daripada pelaksanaan polisi. 5) Responsiviti, berkenaan dengan seberapa jauh suatu polisi dapat memuaskan keperluan, pilihan, atau nilai-nilai kelompok masyarakat yang menjadi target polisi. Pelaksanaan sebuah program biasanya memberikan nilai-nilai kemufakatan kelompok daripada sesebuah organisasi, hal ini kerana mereka berasa mempunyai peranan yang sama bagi mewujudkan tercapainya pelaksanaan suatu program. 6) Kesesuaian, berkenaan dengan pertanyaan apakah polisi tersebut sesuai untuk masyarakat.
Dengan menggunakan keenam-enam aspek pelaksanaan polisi dapat digunakan untuk mendeskripsikan pelaksanaan polisi secara terfokus (Lexy, 2007), dan boleh dihuraikan kekangan dan kesan yang ditimbulkan dari sesebuah polisi.
Satu unsur penting pelaksanaan polisi pendidikan ialah pemerkasaan guru. Pemerkasaan guru diertikan sebagai proses pengembangan kepakaran guru untuk menguasai pertumbuhannya dan menyelesaikan persoalannya (Barksdale & Thomas, 1991; Short, 1994; Lorin, 2004). suatu proses pengembangan persekitaran aktiviti guru untuk menjadi profesional (Maeroff, 1988; Mary, 1994; Lee, 1991). Dikatakan juga bahawa pemerkasaan guru ialah suatu kekuatan penting dalam profesion keguruan,
9
sehingga guru boleh mengamalkan tugasnya dengan bebas dan dipatuhi oleh murid (Abd Rachim, 2005).
Pemerkasaan tidak sahaja berlaku dalam masyarakat yang tidak memiliki kemampuan tetapi juga berlaku dalam masyarakat yang memiliki kuasa yang terhad dan boleh dikembangkan menuju kepada kemandirian (Ambar, 2004). Bagi guru, pemerkasaan ialah pemberian kemampuan atau kekuasaan kepada mereka untuk memudahkan menjalankan profesion serta memberikan peluang kepada mereka untuk meningkatkan kemampuan profesion kearah kemandirian. Short dan Rinehart (1992) mengenal pasti bahawa pemerkasaan guru terdiri daripada enam dimensi seperti yang berikut.
1.2.1. Penglibatan dalam Membuat Keputusan
Dalam menjalani aktiviti kehidupan di dunia ini hala tuju diperlukan, agar kehidupan menjadi terarah di samping dapat meminimumkan kesilapan. Dalam setiap profesion manusia memerlukan kepimpinan, membina kepimpinan serta melahirkan kepimpinan yang berterusan. Sehubungan dengan hal ini, profesion keguruan tidak terkecuali, perlu dipimpin oleh golongan yang berpelajaran, berhemah dan beretika, bermotivasi tinggi, boleh mencorakkan dan mempengaruhi perubahan, berwawasan dan boleh berperanan positif untuk memimpin ke arah kemajuan dan perubahan (Abd Rahim, 2005).
Untuk membantu menyelesaikan sesuatu masalah, maka langkah terbaik yang perlu dilakukan oleh pengetua ialah diberikannya peluang kepada guru untuk mempunyai peranan mencari penyelesaian suatu permasalahan, terutama yang berkaitan dengan pembelajaran. Memberikan peluang kepada guru untuk mempunyai peranan dalam mencari penyelesaian kepada sesuatu permasalahan boleh menjadikan seseorang
10
guru berasa kehadirannya dihargai. Hal ini boleh meningkatkan motivasi dalam menjalankan aktiviti dan menimbulkan kepuasan dalam bekerja (Lightfoot’s, 1986).
1.2.2. Peningkatan Profesionalisme
Guru yang profesional ialah guru yang mampu mengurus dirinya sendiri dalam mengamalkan tugasan sehari-hari (Suparlan, 2005). Sedangkan profesionalisme guru ialah suatu proses yang bergerak daripada ketidaktahuan menjadi tahu, daripada ketidakmatangan menjadi matang, daripada diarahkan orang lain menjadi mengarahkan diri sendiri. Seorang guru adalah profesional jika guru itu memiliki kemampuan kerja yang tinggi dan kesungguhan hati untuk mengerjakan pekerjaannya dengan sebaikbaiknya (Ibrahim, 2004).
Untuk menjadi profesional, seorang guru dituntut untuk memiliki lima hal, iaitu a) memiliki komitmen kepada profesionnya, b) secara mendalam menguasai bahan ajar dan cara mengajarnya, c) bertanggungjawab memantau kemampuan belajar murid melalui pelbagai metod penilaian, d) mampu berfikir sistematik tentang apa yang dilakukanya dan belajar daripada pengalamannya, e) menjadi anggota daripada masyarakat belajar dalam persekitaran profesionnya (Dedi, 1998). Seorang guru boleh memiliki kelima-lima hal untuk menjadi profesional dengan cara selalu berusaha untuk meningkatkan profesionalismenya. Sebagai usaha untuk meningkatkan kualiti pendidikan, salah satu jalan yang boleh dilakukan adalah meningkatkan profesionalisme guru, seorang guru hendaknya selalu berusaha meningkatkan profesionalismenya sehingga dalam melaksanakan tugas mengajar menjadi lebih baik.
11
1.2.3. Status
Guru ialah manusia yang digugu dan ditiru (Dedi, 2003; Suparlan, 2004), dengan perkataan lain apa yang dikatakan oleh guru akan difahami dan apa yang dilakukan akan dicontoh oleh muridnya. Demikian juga halnya dalam kehidupan bermasyarakat, mereka selalu dipandang sebagai contoh dalam hidup bermasyarakat, hal ini dikeranakan guru disejajarkan sebagai orang yang patut menjadi teladan dalam kehidupan (Dedi, 2003).
Namun keadaan tersebut bukanlah sesuatu yang kekal sifatnya, mereka juga memerlukan adanya impak daripada profesionnya, yang tidak hanya memperoleh status yang tinggi dalam masyarakat, tetapi tidak memperoleh kebajikan yang cukup. Guru memperoleh julukan lugu tur kuru (Suparlan, 2004). Pernyataan ini memperlihatkan seseorang guru hanya mampu menyampaikan sekedarnya, sekiranya kebajikan tidak dipenuhi.
Pekerjaan guru di beberapa negara maju menempati peringkat utama. Di Holland gaji guru 111 peratus lebih tinggi dibandingkan dengan gaji staf pentadbiran, di Australia 116 peratus, Amerika Syarikat 128 peratus, Perancis 57 peratus, dan New Zealand 125 peratus lebih tinggi, sedangkan jika dibandingkan dengan bidang industri, gaji guru di Australia ialah 115 peratus lebih tinggi, Skotland 120 peratus, Amerika Syarikat 125 peratus, New Zealand 125 peratus, Holland 126 peratus, Jerman 213 peratus, Finland 234 peratus, dan Sweden 235 peratus (Dedi, 1998).
Dengan mengambil kira yang wujud di negara-negara maju, kini telah masanya memikirkan kualiti pendidikan di Indonesia dengan menempatkan profesion guru sebagai prioriti utama dalam pembangunan.
12
1.2.4 Kepercayaan Diri
Kemajuan sesebuah negara banyak bergantung kepada ilmuwan, negarawan dan pakar ekonomi yang hebat. Begitu juga dengan kemajuan dalam bidang teknologi maklumat, peranan pakar dalam bidang yang berkaitan sangat diperlukan. Mereka boleh memperoleh ilmu pengetahuan dan mengaplikasikannya demi kepentingan manusia sejagad. Hal ini dapat direalisasikan dengan adanya peranan guru. Mereka berjaya menjalankan penyelidikan untuk mengembangkan ilmu pengetahuan sehingga berjaya menerobos hingga angkasa luar. Demikian juga halnya dengan anak-anak yang baharu belajar membaca, menulis, dan mengira, semua aktiviti ini dapat berjaya dengan adanya penglibatan guru. Oleh itu, para guru perlu memiliki kepercayaan diri yang sejajar dengan sumbangannya yang sangat bermanfaat dalam semua bidang kehidupan. Meskipun demikian, sebahagian guru kurang mempunyai kepercayaan terhadap dirinya yang disebabkan oleh profesionalismenya yang masih rendah, dan juga penghasilan mereka sebagai seorang profesional dengan gaji yang rendah.
Di Indonesia, dengan disahkannya Undang-undang No. 14 Th. 2005 tentang Guru dan Dosen (Pensyarah), memberikan semangat dan motivasi kepada guru untuk meningkatkan kepercayaan dirinya, sebab dengan adanya Undang-undang tersebut, gaji guru akan bertambah sesuai dengan peraturan yang ditetapkan, iaitu dengan adanya program sertifikasi.
1.2.5. Autonomi
Autonomi ialah hak mengurus sendiri tanpa penguasaan atau pengendalian oleh pihak lain (Hj Noresah, 2007). Unsur-unsur yang ada dalam autonomi tidak memerlukan unsur-unsur luaran dalam menentukan perkara yang perlu dilakukan, kepercayaan tinggi terhadap kemampuan diri, pengamalan prinsip moral peringkat
13
tinggi dan nilai kegunaan dalam perbuatan, penyanjungan amalan etika profesional yang unggul, tidak mudah rasa tergugat, rasa kesalingan yang kental, ketegasan profesional, toleransi yang tinggi dalam perbezaan-perbezaan, pengawalan emosi yang mantap, kesediaan menerima maklum balas dan kritikan secara terbuka, penglibatan diri dalam proses refleksi secara berterusan dan kesungguhan membawa diri ke tahap nilai-nilai murni yang lebih tinggi (Bakhtiar, 1994).
Autonomi guru dalam menjalankan aktivitinya berkait rapat dengan kepimpinan dalaman, iaitu kepimpinan di sekolah dan kepimpinan luaran, iaitu kepimpinan di luar sekolah, misalnya pihak Pejabat Pelajaran Daerah. Seorang pengetua berperanan menyokong akiviti guru dan memberikan kebebasan dalam mengamalkan tugasnya di dalam bilik darjah, termasuk memilih model pembelajaran yang sesuai dengan subjek yang diajarkan sehingga guru mempunyai ruang gerak untuk berkreasi dan selalu menjalankan inovasi dalam pembelajaran. Demikian juga halnya dengan pihak luaran, keadaan ini disokong oleh peraturan yang memberikan autoriti kepada guru untuk melakukan kreativiti dan inovasi dalam mengamalkan pembelajaran.
Jika mereka mempunyai kemahuan untuk menjalankannya, namun kemampuan mereka terhad, maka diperlukan adanya peningkatan kemampuan melalui beberapa tahap, dan inilah yang diperlukan dalam pemerkasaan, yakni dengan meningkatkan kemampuan guru dalam menyampaikan ilmu kepada murid. Berlakunya desentralisasi pendidikan, dan diberlakukannya Kurikulum Tingkat Satuan Pendidikan (KTSP), guru mempunyai autoriti untuk merancang kurikulum sesuai dengan situasi dan keadaan sekolah, serta melaksanakan perancangan dan pelaksanaan pembelajaran dengan menyesuaikan keadaan sekolah. Hal ini boleh menjadikan guru menjadi kreatif dan inovatif dalam melaksanakan pembelajaran.
14
1.2.6. Pengaruh
Guru ialah orang yang profesionnya mengajar (Hj Noresah, 2007). Profesion ini dijalankan secara perseorangan, kelompok, sama ada di sekolah mahupun di luar sekolah (Syaiful, 2000). Guru merupakan salah satu faktor penentu tinggi rendahnya kualiti hasil pendidikan (Syaiful, 2000; Ibrahim, 2004). Kejayaan melaksanakan pendidikan
bergantung
kepada
kesediaan
guru
dalam
menjalankan
aktiviti
pembelajaran. Guru merupakan unsur manusiawi yang sangat menentukan kejayaan dalam bidang pendidikan. Hal ini kerana peningkatan kualiti sekolah amat bergantung kepada peringkat profesionalisme guru (Ibrahim, 2004; Suparlan, 2005; E. Mulyasa, 2005). Untuk itu guru hendaknya mampu memberikan pengaruhnya bagi menjadikan persekitaran sekolah yang kondusif untuk belajar.
Keadaan ini disokong oleh peluang yang dimiliki guru untuk melaksanakan kreativiti dan inovasi dalam pembelajaran, sehingga guru dapat memberikan pengaruhnya kepada murid-murid untuk menjadikan situasi dan keadaan sekolah menjadi lebih kondusif untuk belajar.
Keenam-enam dimensi tersebut juga telah digunakan dalam penyelidikan Scribner (2001) tentang pemerkasaan guru pendidikan teknikal dan implikasinya untuk sekolah kepimpinan. Demikian juga kajian yang dilaksanakan Yochim (2004) tentang pemerkasaan guru dan implikasinya dalam reformasi pendidikan d China.
Daripada huraian sebelumnya, hubungan antara desentralisasi dan pemerkasaan guru serta agensi pelaksana polisi yang boleh merancang dan melaksanakan polisi pemerkasaan adalah seperti Rajah 1.3 berikut:
15
16
DESENTRALISASI PENDIDIKAN DAN POLISI PEMERKASAAN GURU
DASAR
AGENSI PELAKSANA POLISI Parlimen Daerah, Pejabat Pelajaran Daerah, Dewan Pendidikan, Komite Sekolah dan Sekolah
PELAKSANAAN
Strategi
Mekanisme
Kepuasan Kerja dan Komitmen Organisasi
Kualiti Guru
OUT PUT Kualiti Pendidikan
Rajah 1.3 Kerangka konsep dan teori polisi pemerkasaan guru ( Sumber: Short & Rinehart 1992; Syaiful, 2000; Sufean Hussin, 2002)
17
Sememangnya diakui bahawa pemerkasaan guru tidak boleh berlaku tanpa pemerkasaan unsur-unsur pengurusan di peringkat daerah dan negeri. Pemerkasaan guru tidak boleh berlaku secara terasing dan tersendiri. Bukan itu sahaja, pemerkasaan guru memerlukan budaya kerja baharu dan pemberian ganjaran yang lebih baik.
1.3. Pernyataan Masalah
Permasalahan yang wujud dalam pelaksanaan polisi desentralisasi pendidikan di Indonesia antara lain ialah penyerahan autoriti mengurus pendidikan daripada pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, keadaan ini dianggap sebagai penyerahan kekuasaan daripada penyerahan unsur perkhidmatan (Ulul, 2005), sehingga pemerintah daerah berpotensi menjadi penguasa tanpa had jika tidak diimbangi dengan pengembangan badan dan sumber manusia di daerah. Pelaksanaan polisi desentralisasi pendidikan, banyak yang tidak sesuai dengan aspirasi polisi itu sendiri, khasnya beberapa daerah di Indonesia, masih banyak pengurusan yang melibatkan meja birokrasi hingga tidak mustahil mewujudkan risiko kebocoran pembiayaan.
Maklumat tentang pengurusan sumber manusia dan sumber kewangan pada masa pelaksanaan desentralisasi pendidikan telah diperoleh hasil daripada penyelidikan yang dilaksanakan oleh Asia Foundation dengan satu program yang dinamakan Indonesia Rapid Decentralization Appraisal (IRDA) yang diperolehi dapatan kajian seperti berikut : a) pemerintah daerah telah menyerap semua pegawai negeri yang dilimpahkan pemerintah pusat, sementara 66 peratus pegawai negeri di sesebuah daerah bekerja dalam bidang pendidikan, namun profesionalisme mereka dalam menghadapi pelbagai halangan autonomi daerah masih perlu dipertingkatkan, b) pemerintah daerah telah melakukan penilaian terhadap keperluan pegawai serta kegiatan bengkel untuk meningkatkan kualiti dan keberkesanannya, c) bantuan telah diperolehi untuk membaiki
18
dan meningkatkan pengetahuan serta keterampilan para pegawai sama ada melalui bengkel mahupun pemberian beasiswa untuk melanjutkan pengajian di peringkat yang lebih tinggi, d) pemerintah daerah merancang anggaran perbelanjaan sekitar 43 peratus untuk sektor pekerjaan am, sementara bidang pendidikan purata sebesar 10 peratus. (Hana, 2003). Namun, boleh diketahui pelbagai faktor kekuatan dan kelemahan pelaksanaan desentralisasi pendidikan, antara faktor kekuatannya adalah:
1). Secara politis polisi desentralisasi pendidikan telah dikenal luas oleh masyarakat dan merupakan polisi yang sudah dikenal. 2). Proses kelahirannya dikawal oleh para pakar pendidikan, kalangan ahli politik, sama ada yang ada di Parlimen mahupun yang ada dalam parti politik, sehingga pelaksanaannya menjadi agenda pemerintah. 3). Jiwa dan roh polisi desentralisasi pendidikan telah lama diinginkan oleh masyarakat, khasnya dalam menghadapi era persaingan bebas yang mengharuskan masyarakat memiliki kepakaran dan daya saing yang tinggi. 4). Adanya sokongan pembiayaan yang cukup besar bagi pengembangan bidang pendidikan, sebagaimana yang diamanatkan oleh UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional. 5). Polisi ini merupakan bentuk nyata yang memperkukuhkan peranan pemerintah daerah dalam merancang dan mengamalkan pembangunan bidang pendidikan di daerah masing-masing (Sam M Chan, 2005). Selain adanya kekuatan-kekuatan seperti yang disebutkan, polisi ini juga mempunyai kelemahan, antaranya: 1). Adanya
perbezaan
kemampuan
dan
kesediaan
pemerintah
daerah
untuk
menjalankan polisi desentralisasi pendidikan, secara khasnya pemerintah daerah di 19
wilayah pedalaman. Bahkan untuk wilayah tertentu pelaksanaan polisi desentralisasi pendidikan cenderung menjadi masalah.. 2). Adanya perbezaan kemampuan kewangan daerah yang diperolehi dari Pendapatan Asli Daerah (PAD) sebagai sumber pembiayaan pendidikan di daerahnya masingmasing, terutamanya di daerah-daerah miskin. 3). Pemerintah daerah tidak mempunyai pengalaman untuk mengurus pembangunan pendidikan di daerahnya. 4). Staf birokrasi tidak terbebas daripada mentaliti dan budaya rasuah. 5). Anggaran pembiayaan untuk pendidikan masih belum jelas (Sam M Chan, 2005)
Berlakunya desentralisasi pendidikan, pemerintah daerah bandar Malang mempunyai tanggungjawab untuk mengamalkan pentadbiran pendidikan yang sesuai, dan salah satu unsur penting dalam mengamalkan pendidikan ialah guru. Guru menduduki peringkat utama dalam setiap pembicaraan, guru adalah faktor dominan dalam proses pendidikan dan salah satu bahagian yang sangat penting dalam kegiatan belajar mengajar (Firestone & Pennell, 1993; Blasé J, 1993; Soodak & Podell, 1996; Fasli & Dedi, 2001; Andreas, 2001). Namun keadaan guru di Indonesia berada dalam posisi lemah yang disebabkan oleh situasi politik masa orde baharu (Dedi, 2003), dan akibat yang ditimbulkan ialah kualiti pendidikan yang kurang memuaskan (Syaiful, 2000; Syafrudin, 2005; Suparlan, 2005; E Mulyasa, 2005), untuk itu perlu dilakukan pemerkasaan (Fasli & Dedi, 2001 ).
Bagaimanapun ada empat pengaruh positif dengan memilih desentralisasi pendidikan, iaitu : a) peningkatan kualiti, dengan autoriti yang dimiliki, sekolah lebih leluasa mengurus dan memperkasakan potensi sumber yang dimiliki, b) efisiensi kewangan, hal ini boleh diperolehi dengan memanfaatkan bantuan masyarakat sehingga mengurangkan biaya operasional yang ditanggung pemerintah, c) efisiensi pentadbiran, 20
dengan memotong mata rantai birokrasi yang panjang dan menghilangkan prosedur yang bertingkat-tingkat, d) peluasan dan purataan, adanya peluang penyelenggaraan pendidikan di daerah pelosok sehingga berlaku peluasan dan purataan pendidikan (Sakdanur, 2004).
Demikian juga menurut laporan Bank Dunia dalam Hanafi (2004) mengenai pelaksanaan desentralisasi pendidikan di Indonesia, bahawa beberapa prestasi pendidikan yang telah dilaksanakan dan layak untuk diteruskan ialah: a) peningkatan angka partisipasi pendidikan, b) kenaikan peringkat gaji pegawai sebagai akibat daripada peningkatan peringkat pendidikannya, c) usaha meningkatkan peranan pihak swasta dalam menyediakan pendidikan, sehingga memberi peluang pemerintah lebih memusatkan polisinya dalam meningkatkan pembiayaan pendidikan rendah, d). memperkecil kesenjangan jantina, e) penyerahan autoriti pelaksanaan pendidikan rendah dan menengah kepada pemerintah daerah sehingga lebih menjangkau masyarakat peringkat bawah.
Berdasarkan kenyataan di atas, timbul persoalan, iaitu bagaimanakah mekanisme dan rangkaian peranan agensi dan autoriti serta bidang tugasan mereka dalam pelaksanaan polisi pemerkasaan guru di bandar Malang, Indonesia?; bagaimanakah pelaksanaan polisi pemerkasaan guru di bandar Malang?; apakah kekangan dan kesan pelaksanaan polisi pemerkasan guru di bandar Malang?; bagaimanakah pengaruh dimensi pemerkasaan guru terhadap kepuasan kerja dan komitmen organsiasi? rangkaian masalah sepertimana huraian sebelumnya adalah seperti Rajah 1.4 berikut.
21
DESENTRALISASI PENDIDIKAN
Pemerkasaan Guru
Kepuasan Kerja
Komitmen Organisasi
Bagaimanakah persepsi guru mengenai pemerkasaan, kepuasan kerja dan komitmen organisasi? Bagaimanakah pengaruh pemerkasaan guru terhadap kepuasan kerja dan komitmen organisasi?, Bagaimanakah hubungan antara kepuasan kerja dengan komitmen organisasi?
Autonomi Daerah dan Pemerkasaan
Autonomi Sekolah dan Pemerkasaan
Bagaimanakah mekanisme dan rangkaian peranan agensi dan autoriti serta bidang tugasnya dalam pelaksana polisi pemerkasaan?, Bagaimanakah pelaksanaan polisi pemerkasaan guru? Apakah kekangan dan kesan pelaksanannya?
Rajah 1.4 Pernyataan masalah (Dibina berdasarkan Wu & Short, 1996; Andreas, 2001; Suparlan, 2005)
1.4. Tujuan Penyelidikan
Tujuan utama penyelidikan ialah menganalisis mekanisme pelaksanaan polisi pemerkasaan guru dalam konteks desentralisasi pendidikan di Indonesia. Tujuan lain ialah untuk mengetahui pengaruh pemerkasaan guru di bandar Malang yang terdiri daripada enam dimensi pemerkasaan guru terhadap kepuasan kerja dan komitmen organisasi dan juga mengetahui hubungan antara kepuasan kerja dengan komitmen organisasi guru Sekolah Menengah Pertama Negeri di Malang, Indonesia.
22
1.5 Objektif Kajian
Kajian ini mempunyai objektif seperti yang berikut :
1). Untuk menganalisis mekanisme dan rangkaian peranan agensi dan autoriti serta bidang tugas mereka dalam pelaksanaan polisi pemerkasaan guru di bandar Malang, Indonesia. 2). Untuk mengenal pasti pelaksanaan polisi pemerkasaan guru dalam enam dimensi di enam buah sekolah di bandar Malang, Indonesia. 3). Untuk meneliti kekangan dan kesan dalam pelaksanaan polisi pemerkasaan guru ‘Sekolah Menengah Pertama Negeri’ di Malang, Indonesia. 4). Untuk menganalisis persepsi guru ‘Sekolah Menengah Pertama Negeri’ di Malang, Indonesia terhadap pelaksanaan polisi dari segi pemerkasaan guru, kepuasan kerja, dan komitmen organisasi. 5). Untuk menganalisis setakat mana pengaruh pemerkasaan guru ‘Sekolah Menengah Pertama Negeri’ di Malang, Indonesia dalam enam dimensi terhadap kepuasan kerja dan komitmen organisasi, dan hubungan antara kepuasan kerja dengan komitmen organisasi.
1.6. Soalan Kajian
Soalan kajian dalam penyelidikan ini ialah:
1). Bagaimanakah mekanisme dan rangkaian peranan agensi dan autoriti serta bidang tugas mereka dalam pelaksanaan polisi pemerkasaan guru di bandar Malang, Indonesia? 2). Bagaimanakah pelaksanaan polisi pemerkasaan guru dalam enam dimensi di enam buah sekolah di bandar Malang, Indonesia?
23
3). Apakah kekangan dan kesan dalam pelaksanaan polisi pemerkasaan guru ‘Sekolah Menengah Pertama Negeri’ di Malang, Indonesia? 4). Bagaimanakah persepsi guru ‘Sekolah Menengah Pertama Negeri’ di Malang, Indonesia terhadap pelaksanaan polisi ditinjau dari pemerkasaan guru, kepuasan kerja, dan komitmen organisasi? 5). Bagaimanakah pengaruh pemerkasaan guru ‘Sekolah Menengah Pertama Negeri’ di Malang, Indonesia dalam enam dimensi terhadap kepuasan kerja dan komitmen organisasi, dan hubungan antara kepuasan kerja dengan komitmen organisasi?
1.7 Kepentingan Kajian
Sebuah penyelidikan dilaksanakan dengan harapan diperoleh suatu manfaat yang boleh digunakan untuk kepentingan teoritikal dan juga praktikal. Secara teoritikal kajian ini memberikan kefahaman, bahawa dalam sesebuah polisi diperlukan adanya undang-undang dan peraturan yang dapat dijadikan sebagai asas pelaksanaan, yang kemudian diperlukan adanya koordinasi bagi agensi pelaksana polisi agar dapat melaksanakan polisi yang sudah menjadi keputusan. Meskipun demikian diperlukan juga kepatuhan dan kesiapan objek dan subjek pelaksanaan polisi.
Secara praktikal pula, hasil penyelidikan ini akan memberikan manfaat kepada agen-agen yang berkaitan dengan pelaksanaan polisi pemerkasaan guru, iaitu Parlimen Daerah, Pejabat Pelajaran Daerah, ‘Dewan Pendidikan’, ‘Komite Sekolah’, sekolah dan guru itu sendiri. Bagi Parlimen Daerah, penyelidikan ini dapat dijadikan evaluasi berhubungan dengan peranannya dalam merancang peraturan yang berkaitan dengan peningkatan kualiti pendidikan dan perancangan anggaran, mengawal pelaksanaan polisi, terutamanya pelaksanaan polisi pemerkasaan guru. Untuk pemerintah daerah keberadaan penyelidikan ini boleh dijadikan keterangan tentang kekangan dan kesan
24
pelaksanaan polisi pemerkasaan guru, yang dapat dijadikan maklum balas untuk membaiki pelaksanaan polisi sebagai usaha bagi meningkatkan kualiti pendidikan. Penyelidikan ini juga boleh dijadikan alat oleh ‘Dewan Pendidikan’ untuk mengetahui sejauhmana peranannya dalam penglibatannya meningkatkan kualiti pendidikan, demikian juga halnya bagi ‘Komite Sekolah’. Sedangkan untuk sekolah, bermanfaat untuk meningkatkan kualitinya.
1.8 Batasan Kajian
1). Kajian ini berfokus kepada proses dan mekanisme pelaksanaan polisi pemerkasaan guru dalam konteks proses desentralisasi pendidikan yang berlaku di Indonesia dan tidak meneliti hal pemantauan atau penilaian pelaksanaan polisi. 2). Kaedah kajian yang utama adalah temu bual, pemerhatian dan analisis dokumen. Data kualitatif dikategori dan ditemakan menurut enam aspek sebagaimana dikemukakan Dunn (2003) dan proses pelaksanaan polisi oleh Van Meter dan Van Horn (1975). 3). Dimensi pemerkasaan guru dalam kajian ini adalah sebagaimana yang dikemukakan oleh Short dan Rinehart (1992), iaitu penglibatan dalam membuat membuat keputusan, peningkatan profesionalisme, status, kepercayaan diri, autonomi dan pengaruh dan tidak membahaskan selain daripada dimensi tersebut.
1.9 Definisi Istilah
1) Dewan Perwakilah Rakyat Daerah ialah lembaga perwakilan rakyat (parlimen daerah) yang ahli-ahlinya dipilih melalui pilihan raya dan berkedudukan di daerah. 2) Dinas Pendidikan Daerah ialah pejabat pelajaran daerah yang berada di bandar Malang
25
3) Dewan Pendidikan ialah badan mandiri yang melibatkan peranan masyarakat untuk meningkatkan kualiti, purataan, dan efisiensi pentadbiran pendidikan di daerah (Surat Keputusan Mendiknas No. 044/U/2002) 4) Komite Sekolah ialah badan mandiri yang melibatkan peranan masyarakat untuk meningkatkan kualiti, purataan, dan efisiensi pentadbiran pendidikan di satuan pendidikan, sama ada pada pendidikan prasekolah, jalur pendidikan sekolah mahupun jalur pendidikan luar sekolah (Surat Keputusan Mendiknas No. 044/U/2002) 5) Sekolah Menengah Pertama Negeri ialah lembaga pendidikan awam yang merupakan kelanjutan daripada Sekolah Rendah dengan tempoh pengajian selama 3 tahun dengan pentadbiran dibiayai oleh pemerintah. 6) Guru ialah seseorang yang dilantik dan memperoleh surat keputusan (SK) daripada pemerintah untuk mengamalkan tugasan berupa kegiatan belajar mengajar di sekolah (Suparlan, 2005). 7) Pemerkasaan Guru ialah pemberian kemampuan atau autoriti kepada guru untuk mengamalkan profesionnya serta memberikan peluang kepada guru untuk meningkatkan kemampuan profesionnya menuju kemandirian (Ambar, 2004). Dalam kajian ini pemerkasaan guru diukur dengan soal selidik yang dibina oleh penyelidik dengan penyelia dan mengadaptasi soal selidik dari School Participant Empowerment Scale (SPES) yang dikembangkan oleh Short dan Rinehart (1992) yang terdiri daripada enam dimensi iaitu membuat keputusan, peningkatan profesionalisme, status, kepercayaan diri, autonomi, dan pengaruh. 8) Kepuasan kerja ialah sikap positif seseorang yang mengarahkan untuk berperanan lebih terhadap pekerjaannya sehingga boleh menemukan dan mengulang cara-cara yang dianggapnya lebih bervariasi dan bernilai untuk memperoleh hasil yang maksimum (Alo, 1997; Hadari, 2003; Veithzal, 2006). Dalam kajian ini kepuasan
26
kerja diukur berdasarkan soal selidik yang dibina oleh penyelidik dengan penyelia serta menggunakan beberapa soal selidik yang pernah digunakan oleh Siti Suaibah (2004), dan Avadiar (2004). 9) Komitmen organisasi diertikan sebagai sikap yang ditunjukkan oleh para staf atau sesuatu kekuatan yang mengikat posisi seorang staf dalam sebuah organisasi (Meyer & Allen, 1991). Dalam penyelidikan ini yang dimaksud organisasi ialah sekolah. Dimensi komitmen organisasi boleh dikatakan terdiri daripada tiga, iaitu komitmen afektif, komitmen kelangsungan, dan komitmen normatif (Meyer & Allen, 1991). Dalam kajian ini pengukuran komitmen organisasi dengan menggunakan soal selidik daripada The Organizational Commitment Questionnaire (OCQ), iaitu soal selidik yang dikembangkan oleh Mowday dan digunakan untuk mengukur komitmen terhadap organisasi oleh Wu Yueh Yun (1994) dan soal selidik yang dibina oleh penyelidik dan penyelia.
27
