BAB II LANDASAN TEORI 2.1. Pengertian Penganggaran Dalam Pasal 1 Undang Undang Nomor 17 Tahun 2003 dijelaskan pengertian Keuangan Negara yaitu Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.(Undang-undang No.17 tahun 2003) Penganggaran disektor pemerintahan merupakan suatu proses yang kompleks dan panjang serta tidak dapat dilepaskan dari sektor politis. Kompleksitas disebabkan karena belum adanya kesempatan yang dapat diterima semua pihak tentang bagaimana pengalokasian sumber dana pemerintah secara tertib. Ketidak kesepakatan tersebut antara lain disebabkan masalah politis, adanya nilai-nilai kepemimpinan yang berbeda diantara pengambil keputusan, serta adanya perdebatan tentang bangaimana suatu sistem penganggaran dapat memuaskan semua pihak yang terkait maka alokasi anggaran sekarang didasarkan kepada target kinerja. Perubahan pendekatan ini tentunya menuntut adanya perubahan paradigma dari aparat pemerintah baik yang pusat maupun daerah, karena
8
9 setiap dana yang dialokasikan dalam APBN maupun APBD harus dapat terukur kinerjanya, dengan kata lain tidak ada alokasi anggaran apabila tidak jelas kinerjanya. Perubahan paradigma di dalam penyusunan APBN/APBD ini dilatar belakangi hal-hal berikut: a.
Meningkatnya tuntutan masyarakat di era reformasi terhadap pelayanan publik yang ekonomis, efisien, efektif, transparan, akuntabel dan responsif.
b.
Berlakunya Undang Undang No. 22 dan 25 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah.
c.
Adanya
PP
No.
105
tahun
2000
tentang
Pengelolaan
dan
Pertanggungjawaban Keuangan Daerah. d.
Sistem prosedur, format dan struktur APBN/APBD yang berlaku selama ini kurang mampu mendukung tuntutan perubahan sehingga perlu perencanaan yang sistematis, terukur dan komprehensif. Terdapat berbagai definisi tentang arti penganggaran, namun secara
umum penganggaran (budgeting) dapat diartikan sebagai suatu cara atau metode
yang
sistematis
untuk
mengalokasikan
sumber-sumber
daya
keuangan.Sedangkan anggaran (budget) dirumuskan secara singkat oleh Brimson dan Antos (1994) sebagai rencana yang dituangkan dalam angkaangka financial. Berkaitan dengan organisasi pemerintahan, penganggaran berarti proses pengalokasian sumber daya keuangan negara yang terbatas untuk digunakan
10 membiayai pengeluaran oleh unit pemerintahan (kementrian dan lembaga sebagai pengguna anggaran).
2.2. Pengertian Anggaran Negara Pengertian anggaran negara yang ada pada berbagai literatur, namun para ahli di bidang anggarn sepakat memberikan pengertian umum sebagai berikut : anggaran negara merupakan rencana keuangan pemerintah dalam suatu waktu tertentu, biasanya dalam satu tahun mendatang, yang satu pihak memuat jumlah pengeluaran setinggi-tingginya untuk membiayai tugas-tugas negara di segala bidang, dan di lain pihak memuat jumlah penerimaan negara yang diperkirakan dapat menutup pengeluaran tersebut dalam periode yang sama.(Dedi Nordiawan, Iswahyudi Sondi Putra dan Maufidah Rahmawati tahun 2007) Dari definisi diatas dapat dijelaskan pengertian lebih lanjut sebagai berikut: (Mahmudi tahun 2007). a.
Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasikinerja pemerintah yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finanasial (rupiah)
b.
Penyusunan anggaran negara adalah suatu proses politik, penganggaran merupakan proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran dengan tahap yang sangat rumit dan mengandung nuansa politik yang sangat kental karena memerlukan pembahasan dan pengesahan dari wakil rakyat di parlemen yang terdiri dari berbagai utusan partai politik.
11 c.
Berbeda dengan anggaran pada sektor swasta di mana anggaran merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup untuk publik, sebaliknya anggaran negara justru harus dikonfirmasikan kepada publik untuk diberi masukan dan kritik.
d.
Anggaran negara merupakan instrumen akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan progam-program yang dibiayai dengan uang publik. Proses penganggaran dimulai ketika perencanaan strategik dan perumusan strategi telah diselesaikan. Jadi anggaran negara merupakan artikulasi dari perumusan strategi dan perencanaan strategik yang telah dibuat.
e.
Tahap penganggaran menjadi sangat penting karena anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan yang sudah disusun. Penganggaran memiliki tiga tujuan utama yang saling terkait yaitu
stabilitas fiskal makro, alokasi sumber daya sesuai prioritas, dan pemanfaatan anggaran secara efektif dan efisien. Sebagai instrumen kebijakan ekonomi anggaran berfungsi untuk mewujudkan pertunbuhan ekonomi, stabilitas ekonomi, dan pemerataan pendapatan. Anggaran Negara juga berfungsi sebagai alat perencanaan dan pengawasan aktivitas pemerintahan. Sebagai alat perencanaan kegiatan publik, anggaran dinyatakan sebagai satuan mata uang sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar fungsi ini dapat berjalan dengan baik, maka sistem pencatatan atas penerimaan dan pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan sistematis.
12 Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang dalam pembahasan berbagai literatur sering disebut Anggaran Negara atau Anggaran Sektor Publik dalam perkembangannya telah terjadi instrumen kebijakan multi-fungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan bernegara. Hal tersebut tercercemi dari komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan. Sebagai sebuah sistem, perencanaan anggarn negara telah mengalami banyak perkembangan. Sistem perencanaan anggaran negara berkembang dan berubah sesuai dengan dinamika perkembangan menejemen sektor publik dan perkembangan tuntutan yang muncul di masyarakat. Secara garis besar proses perencanaan dan penyusunan anggaran negara dapat dikelompokkan menjadi dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar yaitu: (Enceng Koswara tahun 2008). a.
Anggaran tradisional atau anggaran konvensional, dan
b.
Anggaran dengan pendekatan New Public Management (NPM) Reformasi sektor publik salah satunya ditandai oleh munculnya era New
Public
Management
(NPM)
yang
telah
mendorong
usaha
untuk
mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran sektor publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik penganggaran sektor publik, misalnya adalah teknik anggaran kinerja (Performance Budgeting), Zero Based Budgeting (ZBB), dan Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS).
13 Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik tersebut cenderung memiliki karakteristik umum sebagai berikut: (Enceng Koswara tahun 2008). a.
Komprehensif atau komparatif
b.
Terintegrasi dan lintas departemen
c.
Proses pengambilan keputusan yang rasional
d.
Berjangka panjang
e.
Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas
f.
Analisis total cost dan benefit (termasuk opportunity cost)
g.
Berorientasi input, output, dan outcome (value for money), bukan sekedar input.
h.
Adanya pengawasan kinerja.
2.3. Pengertian Anggaran Tradisional Adapun karakterisitik Anggaran Tradisional adalah: a.
Sentralistis
b.
Berorientasi pada input
c.
Tidak terkait dengan perencanaan jangka panjang,
d.
Line-item dan incrementalism.
e.
Batasan departemen yang kaku (rigid department)
f.
Menggunakan aturan klasik.
g.
Vote accounting,
h.
Prinsip anggaran bruto
i.
Bersifat tahunan
14 Traditional budget didominasi oleh penyusunan anggaran yang bersifat line-item dan incrementalism, yaitu proses penyusunan anggaran yang hanya mendasarkan
pada
besarnya
realisasi
anggaran
tahun
sebelumnya,
konsekuensinya tidak ada perubahan mendasar terhadap anggaran baru. Hal ini seringkali bertentangan dengan kebutuhan riil dan kepentingan masyarakat. Performance budget pada dasarnya adalah sistem penyusunan dan pengelolaan anggaran yang berorientasi pada pencapaian hasil atau kinerja. Kinerja tersebut harus mencerminkan efisiensi dan efektivitas pelayanan publik, yang berarti harus berorientsi kepada kepentingan publik.
2.4. Pengertian Anggaran Berbasis Kinerja Atau New Public Manajement Adapun karakteristik Anggaran Berbasis Kinerja adalah: a.
Desentralisasi and devolved management
b.
Berorientasi pada input, output, dan outcome (value for money)
c.
Utuh dan komprehensif dengan perencanaan jangka panjang
d.
Berdasarkan sasaran dan target kinerja
e.
Lintas departemen, (cross department), Zero-Base Budgeting, Planning Programming Budgeting System
f.
Sistematik dan rasional
g.
Bottom-up budgeting. Penganggaran merupakan rencana keuangan yang secara sistimatis
menunjukkan alokasi sumber daya manusia, material, dan sumber daya lainnya. Berbagai variasi dalam sistem penganggaran pemerintah dikembangkan untuk
15 melayani berbagai tujuan termasuk guna pengendalian keuangan, rencana manajemen, prioritas dari penggunaan dana dan pertanggungjawaban kepada publik. Penganggaran berbasis kinerja diantaranya menjadi jawaban untuk digunakan
sebagai
alat
pengukuran
dan
pertanggungjawaban
kinerja
pemerintah. Penganggaran berbasis kinerja merupakan metode penganggaran bagi manajemen untuk mengaitkan setiap pendanaan yang dituangkan dalam kegiatan-kegiatan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan, termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dari keluaran tersebut. Keluaran dan hasil tersebut dituangkan dalam target kinerja pada setiap unit kerja. Sedangkan bagaimana tujuan itu dicapai, dituangkan dalam program, diikuti dengan pembiayaan pada setiap tingkat pencapaian tujuan. Program pada anggaran berbasis kinerja didefinisikan sebagai instrumen kebijakan yang berisi satu atau lebih kegiatan yang akan dilaksanakan oleh instansi pemerintah atau lembaga untuk mencapai sasaran dan tujuan, serta memperoleh alokasi anggaran atau kegiatan masyarakat yang dikoordinasikan oleh instansi pemerintah. Aktivitas tersebut disusun sebagai cara untuk mencapai kinerja tahunan. Dengan kata lain, integrasi dari rencana kerja tahunan yang merupakan rencana operasional dari rencana strategis dan anggaran tahunan merupakan komponen dari anggaran berbasis kinerja.
16 Elemen-elemen yang penting untuk diperhatikan dalam penganggaran berbasis kinerja adalah: (Enceng Koswara tahun 2008). a.
Tujuan yang disepakati dan ukuran pencapaiannya.
b.
Pengumpulan informasi yang sistimatis atas realisasi pencapaian kinerja dapat diandalkan dan konsisten, sehingga dapat diperbandingkan antara biaya dengan prestasinya.
c.
Penyediaan informasi secara terus menerus sehingga dapat digunakan dalam manajemen perencanaan, pemprograman, penganggaran dan evaluasi. Kondisi yang harus disiapkan sebagai faktor pemicu keberhasilan
implementasi penggunaan anggaran berbasis kinerja, adalah:(Mahmudi tahun 2007). a.
Kepemimpinan dan komitmen dari seluruh komponen organisasi.
b.
Fokus penyempurnaan administrasi secara terus menerus.
c.
Sumber daya yang cukup untuk usaha penyempurnaan tersebut (uang,waktu dan orang).
d.
Penghargaan (reward) dan sanksi (punishment) yang jelas
e.
Keinginan yang kuat untuk berhasil. Dalam menyusun anggaran berbasis kinerja perlu diperhatikan antara lain
prinsip-prinsip penganggaran, aktivitas utama dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja dan peranan legislatif.
17
2.5. Prinsip-Prinsip Penganggaran Adapun yang dimaksud dengan prinsip-prinsip anggaran adalah: (Dedi Nordiawan, Iswahyudi Sondi Putra dan Maufidah Rahmawati tahun 2007). a.
Transparansi dan akuntabilitas anggaran Anggaran harus dapat menyajikan informasi yang jelas mengenai tujuan, sasaran, hasil, dan manfaat yang diperoleh masyarakat dari suatu kegiatan atau proyek yang dianggarkan. Anggota masyarakat memiliki hak dan akses yang sama untuk mengetahui proses anggaran karena menyangkut aspirasi dan kepentingan masyarakat, masyarakat.
terutama
pemenuhan
Masyarakat
juga
kebutuhan-kebutuhan berhak
untuk
hidup
menuntut
pertanggungjawaban atas rencana ataupun pelaksanaan anggaran tersebut. b.
Disiplin Anggaran Pendapatan yang direncanakan merupakan perkiraan yang terukur secara rasional yang dapat dicapai untuk setiap sumber pendapatan. Sedangkan belanja yang dianggarkan pada setiap pos atau pasal merupakan batas tertinggi pengeluaran belanja. Penganggaran
pengeluaran
harus
didukung
dengan
adanya
kepastian tersedianya penerimaan dalam jumlah yang cukup dan tidak dibenarkan melaksanakan kegiatan atau proyek yang belum atau tidak tersedia anggarannya. Dengan kata lain, bahwa penggunaan setiap pos anggaran harus sesuai dengan kegiatan atau proyek yang diusulkan
18 c.
Keadilan Anggaran Pemerintah wajib mengalokasikan penggunaan anggarannya secara adil agar dapat dinikmati oleh seluruh kelompok masyarakat tanpa diskriminasi dalam pemberian pelayanan, karena pendapatan pemerintah pada hakikatnya diperoleh melalui peran serta masyarakat secara keseluruhan.
d.
Efisiensi dan efektivitas Anggaran Penyusunan anggaran hendaknya dilakukan berlandaskan azas efisiensi, tepat guna, tepat waktu pelaksanaan, dan penggunaannya dapat dipertanggungjawabkan. Dana yang tersedia harus dimanfaatkan dengan sebaik mungkin untuk dapat menghasilkan peningkatan dan kesejahteraan yang maksimal untuk kepentingan masyarakat.
e.
Disusun dengan pendekatan kinerja Anggaran yang disusun dengan pendekatan kinerja mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja (output atau outcome) dari perencanaan alokasi biaya atau input yang telah ditetapkan. Hasil kerjanya harus sepadan atau lebih besar dari biaya atau input yang telah ditetapkan. Selain itu harus mampu menumbuhkan profesionalisme kerja di setiap organisasi kerja yang terkait. Selain prinsip-prinsip secara umum seperti yang telah diuraikan di atas,
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 mengamanatkan perubahan-perubahan kunci tentang penganggaran sebagai berikut:
19 a.
Penerapan pendekatan penganggaran dengan perspektif jangka menengah Pendekatan dengan perspektif jangka menengah memberikan kerangka yang menyeluruh, meningkatkan keterkaitan antara proses perencanaan
dan
penganggaran,
mengembangkan
disiplin
fiskal,
mengarahkan alokasi sumber daya agar lebih rasional dan strategis, dan meningkatkan kepercayaan masyarakat kepada pemerintah dengan pemberian pelayanan yang optimal dan lebih efisien. Dengan melakukan proyeksi jangka menengah, dapat dikurangi ketidakpastian di masa yang akan datang dalam penyediaan dana untuk membiayai pelaksanaan berbagai inisiatif kebijakan baru, dalam penganggaran tahunan. Pada saat yang sama, harus pula dihitung implikasi kebijakan baru tersebut dalam konteks keberlanjutan fiskal dalam jangka menengah. Cara ini juga memberikan peluang untuk melakukan analisis apakah pemerintah perlu melakukan perubahan terhadap kebijakan yang ada, termasuk menghentikan program-program yang tidak efektif, agar kebijakan-kebijakan baru dapat diakomodasikan. b.
Penerapan penganggaran secara terpadu Dengan pendekatan ini, semua kegiatan instansi pemerintah disusun secara terpadu, termasuk mengintegrasikan anggaran belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan. Hal tersebut merupakan tahapan yang diperlukan sebagai bagian upaya jangka panjang untuk membawa penganggaran menjadi lebih
20 transparan, dan memudahkan penyusunan dan pelaksanaan anggaran yang berorientasi kinerja. Dalam kaitan dengan menghitung biaya input dan menaksir kinerja program, sangat penting untuk mempertimbangkan biaya secara keseluruhan, baik yang bersifat investasi maupun biaya yang bersifat operasional. c.
Penerapan penganggaran berdasarkan kinerja Pendekatan ini memperjelas tujuan dan indikator kinerja sebagai bagian dari pengembangan sistem penganggaran berdasarkan kinerja. Hal ini akan mendukung perbaikan efisiensi dan efektivitas dalam pemanfaatan sumber daya dan memperkuat proses pengambilan keputusan tentang kebijakan dalam kerangka jangka menengah. Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) yang disusun berdasarkan prestasi kerja dimaksudkan untuk memperoleh manfaat yang sebesar-besarnya dengan menggunakan sumber daya yang terbatas. Oleh karena itu, program dan kegiatan Kementerian Negara atau Lembaga atau SKPD harus diarahkan untuk mencapai hasil dan keluaran yang telah ditetapkan sesuai dengan Rencana Kerja Pemerintah (RKP) atau rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD).
2.6. Aktivitas Utama Dalam Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja Aktivitas utama dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja adalah mendapatkan data kuantitatif dan membuat keputusan penganggarannya. Proses
21 mendapatkan data kuantitatif bertujuan untuk memperoleh informasi dan pengertian tentang berbagai program yang menghasilkan output dan outcome yang diharapkan. (Enceng Koswara tahun 2008). Data kuantitatif juga dapat memberikan informasi tentang bagaimana manfaat setiap program terhadap rencana strategis. Proses pengambilan keputusan harus melibatkan setiap level dari manajemen pemerintahan. Pemilihan dan prioritas program yang akan dianggarkan akan sangat tergantung pada data tentang target kinerja yang diharapkan dapat dicapai.
2.7. Fungsi Penganggaran Suatu sistem penganggaran memiliki banyak fungsi dan fungsi-fungsi tersebut bisa saja saling terkait. Sangat sulit menemukan suatu sistem penganggaran yang dapat memenuhi seluruh fungsinya dengan baik dan dapat memuaskan seluruh pihak yang berkepentingan. Secara umum fungsi penganggaran menurut granof adalah sebagai berikut: (Michael Granof tahun 2001). a.
Perencanaan (planing) Dalam arti luas, perencanaan meliputi pemprograman (menentukan aktivitas yang akan dilakukan), perolehan sumber daya dan alokasi sumber daya.Hal ini berkaitan dengan menentukan jenis, kuantitas dan kualitas jasa yang akan disediakan untuk konstituen, memperkirakan biaya atas jasa-jasa tersebut, dan menentukan bagaimana pembayaran untuk jasa tersebut.
22 b.
Pengendalian dan pengelolaan (controlling and administering) Anggaran membantu memastikan bahwa sumber daya diperoleh dan digunakan sesuai dengan rencana.Manajer menggunakan anggaran untuk memonitor aliran sumber daya dan menunjukkan kebutuhan untuk penyesuaian operasional.Badan legislatif menggunakan anggaran untuk menentukan otoritas pengeluaran terhadap eksekutif yang akhirnya menggunakannya untuk menentukan otoritasnya terhadap unit kerja dibawahnya (Departemen atau Lembaga).
c.
Pelaporan dan evaluasi (Reporting and Evaluating) Anggaran menjadi dasar untuk pelaporan, pengevaluasian pada akhir priode. Perbandingan realisasi dengan anggaran menunjukkan apakah mandat penerimaan dan pengeluaran sudah dilaksanakan. Lebih penting lagi, jika dikaitkan dengan tujuan organisasi, anggaran dapat memfasilitasi penilaian efisiensi dan efektifvitas. Dalam pasal 3 (4) Undang – Undang RI No. 17 tahun 2003 disebutkan
bahwa anggaran (APBN dan APBD) mempunyai fungsi: otorisasi, perencanaan, pengawasan alokasi , distribusi dan stabilisasi, dengan artian sebagai berikut: a.
Fungsi
otorisasi
berarti
anggaran
negara
menjadi
dasar
untuk
melaksanakan pendapatan belanja pada tahun yang bersangkutan. b.
Fungsi perencanaan berarti anggaran negara menjadi pedoman bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan.
23 c.
Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi pedoman untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintah negara sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan.
d.
Fungsi alokasi mengandung arti bahwa anggaran negara harus diarahkan untuk mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya, serta meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian
e.
Fungsi distribusi berarti bahwa kebijakan anggaran negara harus mempertimbangkan rasa keadilan dan kepatutan.
f.
Fungsi stabilisasi berarti bahwa anggaran negara menjadi alat untuk memelihara
dan
mengupayakan
keseimbangan
fundamental
perekonomian. selanjutnya dalam penjelasan undang-undang tersebut disebutkan bahwa anggaran negara adalah alat akuntabilitas, manajemen dan kebijakan ekonomi.
2.8. Pendekatan Atau Sistem Penganggaran Sistem penganggaran adalah tatanan logis, sistematis dan baku yang terdiri dari tata kerja, pedoman kerja dan prosedur kerja penyusunan anggaran yang saling berkaitan. Terdapat lima jenis system penganggaran yang diterima umum yaitu: (Abdul Halim 2007). a.
Line Item Budgeting Line item Budgeting adalah penyusunan anggaran yang didasarkan kepada dan dari mana dana berasal (pos-pos penerimaan) dan untuk apa dana tersebut digunakan (pos-pos pengeluaran).
24 Pendekatan line item atau sering disebut pendekatan tradisionil merupakan pendekatan paling tua dan banyak mengandung kelemahan antara lain: Berorientasi kepada input, dasar alokasi tidak jelas, tidak fleksibel dan berorientasi jangka pendek. Konsep ini akhirnya ditinggalkan dan digantikan oleh konsepkonsep yang muncul kemudian seperti anggaran program (program budgeting), system perencanaan, pemprograman dan penganggaran (Planing, Programming Budgeting System) dan penganggaran dasar nol (Zero Based Budgeting) b.
Incremental Budgeting Incremental Budgeting adalah system anggaran belanja dan pendapatan yang memungkinkan revisi selama tahun berjalan, sekaligus sebagai dasar penentuan usulan anggaran periode tahun yang akan datang. Angka dipos pengeluaran merupakan perubahan (kenaikan) dari angka priode sebelumnya
c.
Planning Programming Budgeting System ( PPBS) Planning Programming Budgeting System adalah suatu proses perencanaan , pembuatan program dan penganggaran yang terkait dalam suatu system sebagai suatu kesatuan yang bulat dan tidak terpisah-pisah. Dalam
Planning
Programming
Budgeting
System
(PPBS)
terkandung identifikasi tujuan organisasi, permasalahan yang mungkin timbul, proses pengorganisasian, perkoordinasian dan pengawasan
25 terhadap semua kegiatan yang diperlukan dan pertimbangan implikasi keputusan terhadap berbagai kegiatan dimasa yang akan datang. Planning Programming Budgeting System (PPBS) berusaha merasionalkan proses pembuatan anggaran dengan cara menjabarkan rencana jangka panjang ke dalam program-program dan sub-sub program serta berbagai proyek. d.
Zero Bases Budgeting (ZBB) Zero Bases Budgeting (ZBB) adalah system anggaran yang didasarkan pada perkiraan kegiatan tahun yang bersangkutan, bukan pada apa yang telah dilakukan pada masa lalu. Zero Bases Budgeting (ZBB) mensyaratkan adanya evaluasi atas semua kegiatan/pengeluaran dan semua kegiatan dimulai dari basis nol, tidak ada level pengeluaran minimum tertentu. Namun semua konsep-konsep tersebut di atas, selain menawarkan kekuatannya juga akhirnya tenggelam oleh berbagai kelemahannya. Pada akhirnya sejalan dengan perkembangan manajemen publik baru, yang berorientasi
kepada
hasil,
pelayanan,
inovasi,
fleksibilitas
dan
akuntabilitas maka banyak negara mulai beralih kepenganggaran kinerja (performance Budgeting). e.
Performance Budgeting (penganggaran kinerja) Performance Budgeting adalah teknik penyusunan anggaran berdasarkan pertimbangan beban kerja (Worklood) dan unit cost dari
26 setiap
kegiatan
yang
terstruktur.Anggaran
kinerja
menekankan
keterkaitan antara anggaran dengan hasil kerja.
2.9. Proses Penyusunan Anggaran Proses penyusunan anggaran sering kali menjadi isu penting yang menjadi sorotan masyarakat. Nota Keuangan yang disampaikan presiden setiap bulan Agustus selalu menjadi indikator perekonomian negara selama satu tahun mendatang. Menurut Freeman, anggaran (Robert J.Freeman and Shoulders.Craig D. tahun 2003) adalah sebuah proses yang dilakukan oleh organisasi sektor publik untuk mengalokasikan sumber daya yang dimilikinya ke dalam kebutuhankebutuhan yang tidak terbatas (the process of allocating resources to unlimited demands), anggaran dapat juga dikatakan sebagai pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu dalam ukuran financial. Perencanaan anggaran dalam organisasi sektor publik, terutama pemerintah merupakan sebuah proses yang cukup rumit dan mengandung muatan politis yang cukup signifikan. Bagi organisasi sector public seperti Departemen Perindustrian, anggaran bukan hanya sebuah rencana tahunan tetapi juga merupakan bentuk akuntabilitas atas pengelolaan dana public yang dibebankan kepadanya. Anggaran berbasis kinerja merupakan sistem perencanaan, penganggaran dan evaluasi yang menekankan pada keterkaitan antara anggaran dengan hasil
27 yang diinginkan. Penerapan penganggaran kinerja harus dimulai dengan perencanaan kinerja, baik pada level nasional (pemerintah) maupun level instansi (kementerian atau lembaga), yang berisi komitmen tentang kinerja yang akan dihasilkan, yang dijabarkan dalam program-program dan kegiatankegiatan yang akan dilakukan. Setiap instansi selanjutnya menyusun kebutuhan anggaran berdasarkan program dan kegiatan yang direncanakan dengan format Rencana Kerja Anggaran Kementerian Lembaga (RKA-KL), yang selanjutnya dibahas dengan otoritas anggaran (Departemen Keuangan, Bappenas, dan DPR). RKA-KL dari keseluruhan kementerian/lembaga kemudian dihimpun dan menjadi bahan penyusunan RAPBN bagi pemerintah.. Anggaran Berbasis Kinerja (Performance Budgeting) adalah sistem penganggaran yang berorientasi pada output organisasi dan berkaitan sangat erat dengan Visi, Misi dan Rencana Strategis Organisasi (Indra bastian tahun 2004) Proses Anggaran Berbasis Kinerja harus disesuaikan dengan Kebijakan pembangunan Industri yang tertuang pada Rencana Kerja Pemerintah. Berbicara tentang Anggaran Berbasis Kinerja (Performance Based Budget), maka pada kenyataannya semua dokumen anggaran, baik perencanaan maupun pelaksanaan, seperti RKA-SK (Rencana Kerja Anggaran Satuan Kerja), RKA-KL (Rencana Kerja Anggaran Kementerian atau Lembaga), SAPSK (Surat Alokasi Per Satuan Kerja), SRAA (Surat Rincian Alokasi Anggaran) dan DIPA (Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran). sampai pada tahun
28 anggaran 2007 masih belum sepenuhnya menerapkan prinsip dasar yang harus dianut dalam Anggaran Berbasis Kinerja. Keluaran (output) kegiatan satuan kerja dan harga satuannya yang dicantumkan dalam semua dokumen anggaran di atas, beberapa diantaranya ada yang tidak termasuk dalam jenis keluaran yang dihasilkan satuan kerja dalam melaksanakan tugas pokok dan fungsinya, melainkan termasuk dalam jenis masukan (input).Keluaran (output) kegiatan satuan kerja adalah sesuai dengan yang direncanakan dan dimuat dalam dokumen RKT (Rencana Kerja Tahunan) Satuan Kerja dalam rangka penyusunan LAKIP (Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah). Sedangkan harga satuannya adalah sesuai dengan yang tercantum dalam Harga Satuan Pokok Kegiatan (HSPK), yang pada tahun 2007 ini diubah menjadi Standar Biaya Khusus (SBK). Akan tetapi ada Harga Satuan Pokok "Kegiatan" dari beberapa Kementerian/Lembaga yang belum dicantumkan, dan yang tercantum dalam HSPK selama ini tidak seluruhnya Harga Satuan Pokok "Kegiatan" dari Kementerian/Lembaga, melainkan masih ada yang merupakan harga satuan pokok "Pekerjaan".
29
2.10.Tahapan Perencanaan Dan Penyusunan APBN Secara singkat tahapan dalam proses perencanaan dan penyusunan APBN dapat dijelaskan sebagai berikut: a.
Tahap Pendahuluan. Tahap ini diawali dengan persiapan rancangan APBN oleh pemerintah, antara lain meliputi penentuan asumsi dasar APBN, perkiraan penerimaan dan pengeluaran, skala prioritas dan penyusunan budget exercise. Pada tahapan ini juga diadakan rapat komisi antara masing-masing komisi dengan mitra kerjanya (departemen/lembaga teknis). Tahapan ini diakhiri dengan proses finalisasi penyusunan RAPBN oleh pemerintah.
b.
Tahap tahap pengajuan, pembahasan, dan penetapan APBN. Tahapan dimulai dengan pidato presiden sebagai pengantar RUU APBN dan Nota Keuangan. Selanjutnya akan dilakukan pembahasan baik antara Menteri Keuangan dan Panitia Anggaran DPR,maupun antara komisi-komisi dengan departemen/lembaga teknis terkait. Hasil dari pembahasan ini adalah UU APBN, yang di dalamnya memuat satuan anggaran (dulu satuan 3, sekarang analog dengan anggaran satuan kerja di departemen dan lembaga) sebagai bagian tak terpisahkan dari undang-undang tersebut. Satuan anggaran adalah dokumen anggaran yang menetapkan alokasi dana per departemen atau lembaga, sektor, subsektor, program dan proyek atau kegiatan.
30 Untuk membiayai tugas umum pemerintah dan pembangunan, departemen atau lembaga mengajukan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian atau Lembaga (RKAKL) kepada Departemen Keuangan dan Bappenas untuk kemudian dibahas menjadi Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) Dalam pelaksanaan APBN dibuat petunjuk berupa keputusan presiden (kepres) sebagai Pedoman Pelaksanaan APBN. Dalam melaksanakan pembayaran, kepala kantor/pemimpin proyek di masingmasing kementerian dan lembaga mengajukan Surat Permintaan Pembayaran kepada Kantor Wilayah Perbendaharaan Negara (KPPN). c.
Tahap pengawasan APBN. Fungsi pengawasan terhadap pelaksanaan APBN dilakukan oleh pengawas fungsional baik eksternal maupun internal pemerintah. Sebelum tahun anggaran berakhir sekitar bulan November, pemerintah dalam hal ini Menteri Keuangan membuat laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN dan melaporkannya dalam bentuk Rancangan Perhitungan Anggaran Negara (RUU PAN), yang paling lambat lima belas bulan setelah berakhirnya pelaksanaan APBN tahun anggaran bersangkutan. Laporan ini disusun atas dasar realisasi yang telah diaudit oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Apabila hasil pemeriksaan perhitungan dan pertanggungjawaban pelaksanaan yang dituangkan dalam RUU PAN disetujui oleh BPK, maka RUU PAN tersebut diajukan ke DPR guna mendapat pengesahan oleh
31 DPR menjadi UU Perhitungan Anggaran Negara (UU PAN) tahun anggaran berkenaan. Pengelolaan APBN sejak dari disahkannya UU No 17/2003 tentang Keuangan Negara dan UU No 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara mengalami
perubahan
dalam
proses
penganggaran,
dari
sejak
perencanaan hingga ke pelaksanaan anggaran.
2.11.Prosedur Penyusunan Anggaran Dalam
menyusun
Anggaran
perlu
diperhatikan
prinsip-prinsip
penganggaran, aktivitas utama dalam penyusunan ABK, peranan legislatif, siklus perencanaan anggaran daerah, struktur APBN dan APBD, dan penggunaan Standar Analisis Belanja (SAB). Aktivitas utama dalam penyusunan anggaran adalah mendapatkan data kuantitatif dan membuat keputusan penganggarannya. Proses mendapatkan data kuantitatif bertujuan untuk memperoleh informasi dan pengertian tentang berbagai program yang menghasilkan output dan outcome yang diharapkan. Perolehan dan penyajian data kuantitatif juga akan menjelaskan bagaimana manfaat setiap program bagi rencana strategis. Sedangkan proses pengambilan
keputusannya
melibatkan
setiap
level
dari
manajemen
pemerintahan. Pemilihan dan prioritas program yang akan dianggarkan tersebut akan sangat tergantung pada data tentang target kinerja yang diharapkan dapat dicapai.
32
2.12.Peranan Legislatif Dalam Penyusunan Anggaran Alokasi anggaran setiap program di masing masing unit kerja pada akhirnya sangat dipengaruhi oleh kesepakatan antara legislatif dan eksekutif. Prioritas dan pilihan pengalokasian anggaran pada tiap unit kerja dihasilkan setelah melalui koordinasi diantara bagian dalam lembaga eksekutif dan legislatif. Dalam usaha mencapai kesepakatan, seringkali keterkaitan antara kinerja dan alokasi anggaran menjadi fleksibel dan longgar namun dengan adanya ASB, alokasi anggaran menjadi lebih rasional. Berdasarkan kesepakatan tersebut pada akhirnya akan ditetapkanlah Perda APBD.
2.13.Perencanaan Kinerja Perencanaan Kinerja adalah aktivitas analisis dan pengambilan keputusan ke depan untuk menetapkan tingkat kinerja yang diinginkan di masa mendatang. Pada prinsipnya perencanaan kinerja merupakan penetapan tingkat capaian kinerja yang dinyatakan dengan ukuran kinerja atau indikator kinerja dalam rangka mencapai sasaran atau target yang telah ditetapkan. Perencanaan merupakan komponen kunci untuk lebih mengefektifkan tujuan pemerintah. Sedangkan perencanaan kinerja membantu pemerintah untuk mencapai tujuan yang sudah didefenisikan dalam rencana stratejik (Renstra), Rencana Kinerja (Renja), termasuk di dalamnya pembuatan target kinerja dengan menggunakan ukuran-ukuran kinerja.
33
2.14.Evaluasi Dan Pengambilan Keputusan a.
Pengukuran Kinerja Organisasi Setelah
anggaran
dilaksanakan,
tahap
selanjutnya
adalah
pengukuran kinerja untuk menilai prestasi unit organisasi. Pengukuran kinerja sangat penting untuk menilai akuntabilitas organisasi dalam mewujudkan pelayanan publik yang lebih baik. Akuntabilitas bukan hanya menilai kemampuan bagaimana anggaran dibelanjakan namun meliputi kemampuan bagaimana anggaran publik tersebut dibelanjakan secara ekonomis, efisien dan efektif. Sistem pengukuran kinerja sektor publik adalah suatu sistem yang bertujuan untuk membantu pimpinan organisasi menilai pencapaian suatu strategi melalui alat ukur finansial dan non finansial.(Mardiasmo tahun 2005) Sistem
pengukuran
kinerja
dapat
dijadikan
sebagai
alat
pengendalian organisasi karena pengukuran kinerja diperkuat dengan penetapan reward and funishment system. Pengukuran kinerja organisasi sektor publik dilakukan untuk memenuhi beberapa tujuan anatara lain: Pengukuran kinerja sektor publik dimaksudkan untuk membantu memperbaiki kinerja pemerintah. Ukuran Kinerja dimaksudkan untuk dapat membantu pemerintah berfokus pada tujuan dan sasaran program unit kerja, sehingga akan
34 meningkatkan efisiensi dan efektivitas organisasi dalam memberikan pelayanan publik. Pengukuran kinerja sektor publik digunakan untuk pengalokasian sumber daya dan pembuatan keputusan. Pengukuran Kinerja sektor publik dimaksudkan untuk mewujudkan pertanggungjawaban publik dan memperbaiki komunikasi kelembagaan. b.
Laporan Keuangan Laporan keuangan organisasi sektor publik merupakan komponen penting untuk menciptakan akuntabilitas sektor publik. Gencarnya tuntutan terhadap pelaksanaan akuntabilitas publik menimbulkan implikasi bagi manajemen sektor publik untuk memberikan informasi kepada publik. Salah satu informasi yang diberikan adalah informasi akuntansi yang berupa laporan keuangan. (Mardiasmo tahun 2005)
Organisasi sektor publik dituntut untuk dapat membuat laporan keuangan eksternal yang meliputi laporan keuangan formal, seperti Laporan Realisasi Anggaran (LRA), Neraca dan Catatan atas Laporan Keuangan (CaLK) yang dinyatakan dalam ukuran finansial dan non finansial. Laporan Realisasi Keuangan terdiri dari: 1. Pendapatan negara 2. Belanja Negara
35 Neraca terdiri dari: 1. Aset 2. Kewajiban 3. Ekuitas Dana Catatan atas laporan Keuangan (CaLK) terdiri dari: 1. Penjelasan umum 2. Penjelasan atas pos-pos laporan realisasi anggaran 3. Penjelasan atas pos-pos neraca Laporan keuangan disusun untuk menyediakan informasi yang relavan mengenai posisi keuangan dan seluruh transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pelaporan selama satu periode pelaporan. Laporan Keuangan terutama digunakan untuk membandingkan realisasi pendapatan belanja, transfer, dan pembiayaan dengan anggaran yang telah ditetapkan, menilai kondisi keuangan, mengevaluasi efektivitas dan efisiensi suatu entitas pelaporan, dan membantu menentukan ketaatannya terhadap peraturan perundang-undangan. Penyusunan laporan keuangan yang berpedoman pada standar akuntansi pemerintah sesungguhnya dapat digunakan sebagai salah satu cara
untuk
terpenuhinya
mewujudkan
good
governance.
tiga
good
governance
elemen
transparansi, dan partisipasi.
Alasannya yaitu
adalah
akuntabilitas,
36 Pertama,
akuntabilitas
karena
dengan
adanya
standar,
pengungkapan efektivitas dan efisiensi APBN atau APBD menjadi bersifat kredibel dan dapat dipertanggungjawabkan. Ke dua, transparansi karena dengan adanya standar, BPK menjadi mudah menyingkat tempat-tempat sembunyi korupsi karena mempunyai basis baku, mantap dan komprehensif dalam tugas pemeriksaan keuangan dan audit atas laporan keuangan. Ke tiga, partisipasi karena dengan adanya standar, rakyat pada tiap daerah melalui DPRD makin mampu mengendalikan keuangan daerahnya karena pemerintah tidak bisa mencatat pemakaian sumber daya sesuai keinginannya. Sebelum tiga paket UU Keuangan Negara terbit, laporan keuangan yang disyaratkan untuk disampaikan oleh pemerintah kepada DPR atau DPRD adalah Perhitungan Anggaran Negara (PAN) dan Nota PAN atau Perhitungan APBD dan Nota Perhitungan APBD.( Simanjuntak tahun 2005) Pada level instansi, selain memberikan sumbangan untuk penyusunan PAN atau Nota PAN, setiap instansi menyusun laporan tahunan (annual report). Dalam laporan tahunan, umumnya yang dilaporkan adalah rencana dan realisasi Daftar Isian Kegiatan (DIK) maupun Daftar Isian Proyek (DIP) baik dalam pengertian kegiatannya maupun dalam jumlah uangnya. Kemudian laporan juga mencakup sumber daya yang dimiliki pada awal tahun, perubahanperubahan, dan saldo akhir tahun. Sumber daya yang dilaporkan umumnya
37 meliputi sumber daya manusia, sarana, prasarana maupun perkembangan dalam lingkungan eksternal. Setelah adanya reformasi keuangan negara, UU 17/2003 tentang Keuangan Negara mensyaratkan penyampaian laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah yang disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintahan. Penyampaian laporan keuangan tersebut dalam rangka mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara. Dalam Pasal 30 disebutkan bahwa laporan keuangan tersebut setidak-tidaknya meliputi Laporan Realisasi APBN, Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan, yang dilampiri dengan laporan keuangan perusahaan negara dan badan lainnya. Pada Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 2005 (PP 24/2005) tentang Standar Akuntansi Pemerintahan, selain empat jenis laporan keuangan tersebut (yang disebut dengan laporan keuangan pokok), entitas pelaporan dapat menyajikan Laporan Kinerja Keuangan dan Laporan Perubahan Ekuitas. Anggaran dapat juga dikatakan sebagai pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu dalam ukuran financial. Perencanaan anggaran dalam organisasi sector public, terutama pemerintah merupakan sebuah proses yang cukup rumit dan mengandung muatan politis yang cukup signifikan.
38 Bagi organisasi sector public seperti Departemen Perindustrian, anggaran bukan hanya sebuah rencana tahunan tetapi juga merupakan bentuk akuntabilitas atas pengelolaan dana public yang dibebankan kepadanya.
2.15.Penerapan Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) Seiring dengan reformasi di bidang keuangan negara, maka perlu dilakukan perubahan-perubahan di berbagai bidang untuk mendukung agar reformasi di bidang keuangan negara dapat berjalan dengan baik. Salah satu perubahan yang signifikan adalah perubahan di bidang akuntansi pemerintahan karena melalui proses akuntansi dihasilkan informasi keuangan yang tersedia bagi berbagai pihak untuk digunakan sesuai dengan tujuan masing-masing. Perubahan di bidang akuntansi pemerintahan yang paling diinginkan adalah adanya standar akuntansi pemerintah. Penyusunan laporan keuangan yang berpedoman pada standar akuntansi pemerintah sesungguhnya adalah dalam rangka peningkatan kualitas laporan keuangan, sehingga laporan keuangan yang dimaksud dapat meningkatkan kredibilitasnya dan pada gilirannya akan dapat mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan pemerintah daerah. Sehingga, good governance dapat tercapai. Peraturan Pemerintah ini menjadi dasar bagi semua entitas pelaporan dalam menyajikan laporan keuangan sebagai pertanggungjawaban kepada berbagai pihak khususnya pihak-pihak di luar eksekutif. Standar akuntansi berguna bagi penyusun laporan keuangan dalam menentukan informasi yang harus disajikan kepada pihak-pihak di luar
39 organisasi. Para pengguna laporan keuangan di luar organisasi akan dapat memahami informasi yang disajikan jika disajikan dengan kriteria atau persepsi yang dipahami secara sama dengan penyusun laporan keuangan. Bagi auditor, khususnya eksternal auditor, standar akuntansi digunakan sebagai kriteria dalam menilai informasi yang disajikan apakah sesuai dengan prinsip akuntansi diterima umum. Dengan demikian SAP menjadi pedoman untuk menyatukan persepsi antara penyusun, pengguna, dan auditor.
2.16.Pengertian Realisasi Anggaran Departemen Atau Instansi Bertitik tolak dari pengertian anggaran tersebut di atas, maka tindaklanjut dari anggaran adalah merealisasikan anggaran yang telah dialokasikan per departemen atau instansi sesuai dengan apa yang ada di APBN. Dalam hal ini, yang ditindaklanjuti adalah realisasi terhadap kegiatan yang sudah direncanakan untuk dilaksanakan dalam satu tahun anggaran. Dengan demikian, yang dimaksudkan dengan realisasi anggaran departemen atau instansi adalah menindaklanjuti dari rencana anggaran sesuai dengan alokasi dana yang telah tertuang di dalam APBN. ( Simanjuntak tahun 2005)
2.17.Pengertian Daya Serap Anggaran Departemen Pada saat anggaran direalisasikan ke dalam satker per departemen atau instansi ternyata apa yang direncanakan dengan apa yang menjadi realitas keseharian sering kali tidak sesuai dengan target. Dengan demikian daya serap anggaran bisa dikatakan tidak sesuai dengan apa yang direncanakan. Sehingga daya serap anggaran lebih rendah dari apa yang telah direalisasikan sesuai
40 dengan satuan kegiatan masing-masing per departemen atau instansi. (Simanjuntak tahun 2005) Menurut Simanjuntak, rendahnya daya serap anggaran dikarenakan beberapa faktor. Namun yang paling utama dan mendasar adalah faktor internal. Mengapa demikian ? Karena, kinerja organisasi yang tidak profesional dalam mengelola anggaran yang sudah direalisasikan dapat menjadi kendala utama. Seperti lambatnya aparat birokrasi merevisi angggaran, tidak akurasi revisi anggaran sesuai dengan instansi terkait yaitu departemen keuangan sehingga terpaksa dilakukan beberapa kali revisi, pengalokasian dana pulau jawa dan luar jawa di dalam ruang lingkup kerja departemen atau intansi yang terkait, dan lainnya. Sedangkan faktor eksternal adalah hubungan pemerintah pusat dan daerah, anggaran yang ditunda realisasikan dikarenakan instabilitas kondisi ekonomi dunia yang berimplikasi pada kondisi keuangan nasional, dan lainnya.( Simanjuntak tahun 2005)
