BAB II LANDASAN TEORI
A. Akuntansi Pengertian dasar dan paling umum akuntansi seperti dikutip dari New Oxford American dictionary adalah “the action or process of keeping financial accounts” yang bila diterjemahkan secara bebas artinya adalah sebuah tindakan atau proses untuk mencatat pos-pos keuangan. Pengertian akuntansi sebagai salah satu cabang ilmu sendiri telah berkembang dari waktu ke waktu. Menurut Muhammad Gade (2005, 3) : Akuntansi adalah ilmu pengetahuan terapan dan seni pencatatan yang dilakukan secara terus menerus menurut sistem tertentu, mengolah dan menganalisis catatan tersebut sehingga dapat disusun suatu keuangan sebagai pertanggungjawaban pimpinan perusahaan atau lembaga terhadap kinerjanya.. Definisi tersebut memberikan tekanan pada fungsi akuntansi sebagai suatu disiplin ilmu yang berguna sebagai alat pertanggungjawaban kinerja dari manajemen suatu perusahaan. Revrisond Baswir (2000, 3) mendefinisikan akuntansi dari segi proses dan fungsinya. Apabila dilihat dari segi prosesnya : Akuntansi adalah suatu keterampilan dalam mencatat, menggolonggolongkan, dan meringkas transaksi-transaksi keuangan yang dilakukan oleh suatu lembaga atau perusahaan serta melaporkan hasil-hasilnya dalam suatu laporan yang disebut dengan laporan keuangan. Definisi tersebut menggambarkan urutan prosedural akuntansi yang perlu dilakukan dalam rangka penyusunan laporan keuangan perusahaan. Sedangkan akuntansi dilihat segi fungsinya, Baswir mengutip pendapat
6
7
Belkauoi (2000, 4) yang menyatakan bahwa : Akuntansi adalah suatu kegiatan jasa yang berfungsi menyajikan informasi kuantitatif, terutama yang bersifat keuangan, dari suatu lembaga atau perusahaan yang diharapkan dapat digunakan sebagai dasar dalam mengambil keputusan-keputusan ekonomi diantara berbagai alternatif tindakan. Dari definisi-definisi diatas dapat disimpulkan bahwa akuntansi adalah proses pengidentifikasian, pengukuran, pencatatan dan pelaporan informasi ekonomi. Informasi ekonomi yang dihasilkan oleh akuntansi diharapkan dapat berguna untuk penilaian dan pengambilan keputusan bagi pihak-pihak yang memerlukan. B. Akuntansi Pemerintah Akuntansi pemerintah sebagai salah satu cabang ilmu akuntansi diterapkan pada berbagai instansi pemerintah, baik pemerintah pusat maupun pemerintah
daerah.
Penerapannya
pun
berbeda-beda
sesuai
dengan
karakteristik pemerintahan suatu negara. Pada dasarnya akuntansi pemerintah berfungsi mencatat serta melaporkan realisasi pelaksanaan anggaran suatu negara. Oleh karena itu akuntansi pemerintah kadang-kadang disebut juga sebagai akuntansi anggaran. Akuntansi Pemerintah, termasuk yang di Indonesia, meliputi aktivitas pencatatan, pengklasifikasian, pengikhtisaran, pelaporan transaksi-transaksi keuangan pemerintah sebagai suatu kesatuan dari unit-unitnya, serta penafsiran atas hasil aktivitas ini. Sebagaimana akuntansi perusahaan, akuntansi pemerintah juga mempunyai prinsip atau standar akuntansi, di samping ketentuan dan peraturan perundang-undangan yang mendasarinya. Unsur-unsur akuntansi pemerintah,
8
seperti pencatatan, pengklasifikasian, pengikhtisaran, dan penafsiran, sama seperti definisi yang terdapat pada akuntansi perusahaan. Akuntansi pemerintahan dan akuntansi komersial memiliki persamaan dan
perbedaan.
Menurut
Badan
Pengawasan
Keuangan
dan
Pembangunan/BPKP (2002 : 40), persamaan akuntansi pemerintahan dan akuntansi komersial adalah : 1. Memberikan informasi mengenai posisi keuangan dan hasil operasi. 2. Mengikuti prinsip-prinsip dan standar akuntansi yang diterima secara umum. 3. Merupakan bagian terpadu dari sistem ekonomi yang sama dan juga menggunakan sumber daya yang langka untuk mencapai tujuan. 4. Menggunakan dan mengkonversi sumber daya yang langka yang akan diolah untuk menghasilkan barang dan jasa dalam bentuk yang lebih berguna. 5. Menghasilkan laporan keuangan. 6. Laporan keuangan yang dihasilkan merupakan informasi yang sangat berguna bagi proses pengambilan keputusan. 7. Memerlukan informasi yang akurat. Sedangkan perbedaan akuntansi pemerintah dan akuntansi komersial menurut BPKP (2002 : 41) dapat dijelaskan pada tabel 2.1. sebagai berikut :
9
Tabel 2.1. Perbedaan Akuntansi Pemerintah dan Akuntansi Komersial
Akuntansi Pemerintahan
Akuntansi Komersial
1. Tujuannya adalah peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat
1. Tujuannya adalah laba atau keuntungan.
2. Terdapat akuntansi untuk anggaran (Budgetary Accounting)
2. Tidak mengenal anggaran.
3. Mendahulukan aturan daripada substansi kejadian.
3. Mendahulukan substansi kejadian daripada bentuk formalnya.
4. Tidak mengenal modal pemilik, ekuitas dana adalah merupakan selisih antara asset dan hutang, yang fungsinya hanya sebagai penyeimbang.
4. Mengenal adanya modal pemilik, dan setiap perubahannya mencerminkan perubahan kekayaan pemiliknya.
5. Ekuitas dana tidak dapat dibagikan kepada pemiliknya.
5. Modal pemilik dapat diambil sewaktu-waktu oleh pemiliknya.
akuntansi
(Sumber: BPKP, 2002) Meskipun memiliki perbedaan, pada dasarnya fungsi akuntansi dalam bidang apapun adalah sama yaitu menyajikan informasi bagi berbagai pihak tentang kejadian-kejadian ekonomi sebagai dasar pengambilan keputusan. Akuntansi pemerintah di Indonesia diatur oleh Peraturan Pemerintah (PP) No 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan dan kemudian tersusun menjadi suatu sistem yang disebut Sistem Akuntansi Pemerintah, sesuai yang telah diatur dalam PP No 26 Tahun 2006 tentang Pelaporan Keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintah. Sistem Akuntansi Pemerintah tersusun atas dua bagian, yaitu Sistem Akuntansi Instansi (SAI)
10
yang dipegang oleh masing-masing Kementerian/Lembaga Tinggi Pemerintah Pusat, dan Sistem Akuntansi Umum (SAU) yang dilaksanakan oleh Kementerian
Keuangan
selaku
Bendahara
Umum
Negara
untuk
mengkompilasikan data keuangan yang dihasilkan oleh SAI menjadi Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP). Laporan keuangan pemerintah pusat disusun secara berjenjang, dimulai dari tingkat paling bawah atau unit akuntansi yang paling kecil kemudian digabungkan di unit akuntansi paling atas. Tingkatan unit akuntansi pemerintah pusat yang paling kecil adalah Unit Akuntansi Kuasa Pengguna Anggaran (UAKPA) atau disebut juga tingkat Satuan Kerja. Di atasnya adalah Unit Akuntansi Pembantu Pengguna Anggaran (UAPPA) Wilayah atau Eselon I jika tidak terdapat unit di daerah. Kemudian tingkat paling atas adalah
Unit Akuntansi
Pengguna
Anggaran
(UAPA)
atau
tingkat
Kementerian. Pada setiap unit akuntansi ini terdapat pembagian antara SAI dan SAU. C. Basis Akuntansi Dalam akuntansi, basis akuntansi merupakan fondasi penting dalam melakukan pencatatan dan menentukan asumsi-asumsi yang dipakai dalam pencatatan dan pelaporan. Basis akuntansi yang dipilih akan mempengaruhi arsitektur standar akuntansi yang dibangun, baik kerangka konseptual maupun pernyataan-pernyataannya terkait dengan kapan sebuah transaksi diakui dan seberapa besar nilainya. Pemilihan basis akuntansi juga akan sangat mempengaruhi proses pelaporan keuangan, terutama bentuk-bentuk laporan
11
yang digunakan dan informasi atau unsur yang harus dilaporkan. Terdapat dua basis utama dalam akuntansi, yaitu Akuntansi Berbasis Kas dan Akuntansi Berbasis Akrual. 1. Akuntansi Berbasis Kas Dalam akuntansi berbasis kas, transaksi ekonomi dan kejadian lain diakui ketika kas diterima atau dibayarkan. Basis kas ini dapat mengukur kinerja keuangan pemerintah yaitu untuk mengetahui perbedaan antara penerimaan kas dan pengeluaran kas dalam suatu periode. Basis kas menyediakan informasi mengenai sumber dana yang dihasilkan selama satu periode, penggunaan dana dan saldo kas pada tanggal pelaporan. Akuntansi berbasis kas ini tentu mempunyai kelebihan dan keterbatasan. Kelebihan-kelebihan akuntansi berbasis kas adalah laporan keuangan berbasis kas memperlihatkan sumber dana, alokasi dan penggunaan sumber-sumber kas, mudah untuk dimengerti dan dijelaskan, pembuat laporan keuangan tidak membutuhkan pengetahuan yang mendetail tentang akuntansi, dan tidak memerlukan pertimbangan ketika menentukan jumlah arus kas dalam suatu periode. Sementara itu keterbatasan akuntansi berbasis kas adalah hanya memfokuskan pada arus kas dalam periode pelaporan berjalan, dan mengabaikan arus sumber daya lain yang mungkin berpengaruh pada kemampuan pemerintah untuk menyediakan barang-barang dan jasa-jasa saat sekarang dan saat mendatang; laporan posisi keuangan (neraca) tidak dapat disajikan, karena tidak terdapat pencatatan secara double entry; tidak dapat menyediakan
12
informasi mengenai biaya pelayanan (cost of service) sebagai alat untuk penetapan harga (pricing), kebijakan kontrak publik, untuk kontrol dan evaluasi kinerja. 2. Akuntansi Berbasis Akrual Menurut Komite Standar Akuntansi Pemerintahan/KSAP (2006: 6) Akuntansi berbasis akrual adalah suatu basis akuntansi di mana transaksi ekonomi dan peristiwa lainnya diakui, dicatat, dan disajikan dalam laporan keuangan pada saat terjadinya transaksi tersebut, tanpa memperhatikan waktu kas atau setara kas diterima atau dibayarkan. Dalam akuntansi berbasis akrual, waktu pencatatan (recording) sesuai dengan saat terjadinya arus sumber daya, sehingga dapat menyediakan informasi yang paling komprehensif karena seluruh arus sumber daya dicatat. Akuntansi berbasis akrual telah berhasil diterapkan di berbagai negara maju dan membawa manfaat. Manfaat akuntansi berbasis akrual antara lain (Van Der Hoek, 2005): 1. Mendukung manajemen kinerja. 2. Menfasilitasi manajemen keuangan yang lebih baik. 3. Memperbaiki pengertian akan biaya program. 4. Memperluas dan meningkatkan informasi alokasi sumber daya. 5. Meningkatkan pelaporan keuangan. 6. Memfasilitasi dan meningkatkan manajemen aset (termasuk kas).
13
3. Basis Akuntansi Pemerintah Di Indonesia Dalam Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) khususnya Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP) No. 01 tentang Penyajian Laporan Keuangan paragraf 5 dinyatakan bahwa basis akuntansi yang digunakan dalam laporan keuangan pemerintah yaitu basis kas untuk pengakuan pendapatan, belanja, transfer, dan pembiayaan, serta basis akrual untuk pengakuan aset, kewajiban, dan ekuitas dana. Dengan kata lain, basis akuntansi yang digunakan adalah kas menuju akrual (cash towards accrual). Pelaporan
realisasi
Anggaran
Pendapatan
dan
Belanja
Negara/Daerah (APBN/D) menggunakan basis kas. Hal ini berarti bahwa pendapatan diakui pada saat kas diterima oleh Rekening Kas Umum Negara/Daerah, dan belanja diakui pada saat kas dikeluarkan dari Rekening Kas Umum Negara/Daerah. Secara rinci pengakuan item-item dalam laporan realisasi anggaran, sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan Pernyataan No. 02 tentang Laporan Realisasi Anggaran adalah sebagai berikut: a)
Pendapatan diakui pada saat diterima pada Rekening Kas Umum Negara/Daerah atau entitas pelaporan.
b)
Belanja diakui pada saat terjadinya pengeluaran dari Rekening Kas Umum Negara/Daerah atau entitas pelaporan. Khusus pengeluaran melalui
pemegang
kas
pengakuannya
terjadi
pada
saat
14
pertanggungjawaban atas pengeluaran tersebut disahkan oleh unit yang mempunyai fungsi perbendaharaan. c)
Dana Cadangan diakui pada saat pembentukan yaitu pada saat dilakukan penyisihan uang untuk tujuan pencadangan dimaksud. Dana Cadangan berkurang pada saat terjadi pencairan Dana Cadangan.
d)
Penerimaan pembiayaan diakui pada saat diterima pada Rekening Kas Umum Negara/Daerah.
e)
Pengeluaran pembiayaan diakui pada saat dikeluarkan dari Rekening Kas Umum Negara/Daerah. Pencatatan aktiva, kewajiban, dan ekuitas dana pada neraca, sesuai
dengan Standar Akuntansi Pemerintahan, dilakukan dengan menggunakan basis akrual. Hal ini berarti bahwa aktiva, kewajiban, dan ekuitas dana diakui dan dicatat pada saat terjadinya transaksi, atau pada saat kejadian atau kondisi lingkungan berpengaruh pada keuangan pemerintah, tanpa memperhatikan saat kas atau setara kas diterima atau dibayar. Secara rinci pengakuan atas item-item yang ada dalam neraca dengan penerapan basis akrual adalah: a) Persediaan diakui pada saat potensi manfaat ekonomi masa depan diperoleh dan mempunyai nilai atau biaya yang dapat diukur dengan andal. Persediaan diakui pada saat diterima atau hak kepemilikannya dan/atau kepenguasaannya berpindah. b) Investasi, suatu pengeluaran kas atau aset dapat diakui sebagai investasi apabila memenuhi salah satu kriteria:
15
1) Kemungkinan manfaat ekonomik dan manfaat sosial atau jasa pontensial di masa yang akan datang atas suatu investasi tersebut dapat diperoleh pemerintah; 2) Nilai perolehan atau nilai wajar investasi dapat diukur secara memadai (reliable). Pengeluaran untuk perolehan investasi jangka pendek diakui sebagai pengeluaran kas pemerintah dan tidak dilaporkan sebagai belanja dalam laporan realisasi anggaran, sedangkan pengeluaran untuk memperoleh investasi jangka panjang diakui sebagai pengeluaran pembiayaan. c) Aktiva tetap, untuk dapat diakui sebagai aset tetap, suatu aset harus berwujud dan memenuhi kriteria: 1) Mempunyai masa manfaat lebih dari 12 (dua belas) bulan; 2) Biaya perolehan aset dapat diukur secara andal; 3) Tidak dimaksudkan untuk dijual dalam operasi normal entitas; 4) Diperoleh atau dibangun dengan maksud untuk digunakan. d) Konstruksi Dalam Pengerjaan (KDP), suatu benda berwujud harus diakui sebagai KD jika: 1) Besar kemungkinan bahwa manfaat ekonomi masa yang akan datang berkaitan dengan aset tersebut akan diperoleh; 2) Biaya perolehan tersebut dapat diukur secara andal; 3) Aset tersebut masih dalam proses pengerjaan. KDP dipindahkan ke pos aset tetap yang bersangkutan jika kriteria berikut ini terpenuhi:
16
1) Konstruksi secara substansi telah selesai dikerjakan; 2) Dapat memberikan manfaat/jasa sesuai dengan tujuan perolehan. e) Kewajiban, suatu kewajiban yang diakui jika besar kemungkinan bahwa pengeluaran sumber daya ekonomi akan dilakukan atau telah dilakukan untuk menyelesaikan kewajiban yang ada sampai saat ini, dan perubahan atas kewajiban tersebut mempunyai nilai penyelesaian yang dapat diukur dengan andal. D. Pendapatan dan Belanja Pemerintah Pendapatan adalah semua penerimaan kas atau setara kas oleh Kas umum Negara (KUN), yaitu rekening penerimaan yang dimiliki oleh pemerintah pusat, yang menambah ekuitas dana lancar dalam periode tahun yang bersangkutan yang menjadi hak pemerintah pusat dan tidak perlu dibayar kembali oleh pemerintah pusat. Pendapatan diakui pada saat kas atau setara kas diterima oleh KUN (basis kas), sedangkan pendapatan yang masih harus diterima dan yang diterima di muka diungkapkan dalam Catatan atas Laporan Keuangan (basis akrual). Akuntansi pendapatan dilaksanakan berdasarkan azas bruto, yaitu dengan membukukan penerimaan bruto, dan tidak mencatat jumlah netonya (setelah dikompensasikan dengan pengeluaran). Dalam Laporan Keuangan Pemerintah, pendapatan disajikan sesuai dengan jenis pendapatan. Seperti yang diatur pada PP No. 24 Tahun 2005, Belanja adalah semua pengeluaran dan kas atau setara kas dari KUN yang mengurangi ekuitas dana lancar dalam periode tahun yang bersangkutan yang tidak akan diperoleh
17
pembayarannya kembali oleh pemerintah pusat. Belanja diakui pada saat kas atau setara kas telah dikeluarkan dari KUN (basis kas), sedangkan belanja yang masih harus dibayar atau dibayar di muka diungkapkan dalam Catatan atas Laporan Keuangan. Khusus pengeluaran melalui bendahara pengeluaran, pengakuan belanja terjadi pada saat pertanggungjawaban atas pengeluaran tersebut disahkan oleh Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN). Dalam Laporan Keuangan Pemerintah, belanja disajikan menurut klasifikasi ekonomi dan jenis belanja. Sistem Akuntansi Instansi atau SAI menyediakan sistem untuk mencatat penerimaan Pendapatan dan pengeluaran Belanja pemerintah pada tingkat Kementerian/Lembaga Tinggi Negara seperti yang dimaksud di atas. Pencatatan dimulai dari tingkat paling kecil yaitu UAKPA. Sumber dokumen pencatatan Pendapatan bagi Kementerian/Lembaga Tinggi Negara untuk sistem akuntansi berbasis kas seperti saat ini berupa Surat Setoran Bukan Pajak (hanya Kementerian Keuangan yang bisa mencatat penerimaan Pajak). Sedangkan, untuk pencatatan Belanja berbasis kas, Kementerian/Lembaga Tinggi Negara menggunakan Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D) yang telah disahkan KPPN sebagai bukti bahwa kas telah dikeluarkan dari KUN kepada yang berhak. E. Penyajian informasi Pendapatan dan Belanja Pemerintah secara Akrual Ketentuan teknis mengenai penyajian Infornasi Pendapatan dan Belanja Pemerintah secara akrual diatur dalam Peraturan Direktorat Jenderal Perbendaharaan (PER) Nomor 62/PB/2009
yang dikeluarkan tanggal 23
18
Desember 2009. Pada intinya, peraturan ini mencakup aturan tentang penyajian Pendapatan Pemerintah Diterima di Muka, Pendapatan Pemerintah yang Masih Harus Diterima, Belanja Pemerintah Dibayar di Muka dan Belanja Pemerintah yang Masih Harus Dibayar. PER 62/PB/2009 pasal 3 menyatakan bahwa penyajian Informasi Pendapatan dan Belanja Pemerintah Secara Akrual wajib disajikan jika memang ada, pada tingkat satuan kerja atau UAKPA yaitu tingkatan pertanggungjawaban keuangan paling bawah dari pemerintah pusat. Informasi Pendapatan dan Belanja Secara Akrual menurut PER62/PB/2009 disajikan sebagai suplemen atau pelengkap pada Catatan atas Laporan Keuangan dan bukan untuk dimasukkan ke dalan Laporan Realisasi Anggaran. Akan tetapi, nilai dari penyajian informasi akrual tersebut dimasukkan ke dalam Neraca apabila terdapat akun Neraca yang bersangkutan yang berubah dikarenakan nilai pendapatan atau belanja secara akrual yang disajikan. Dari sini masih terlihat bahwa akuntansi pemerintah pusat memang masih belum menerapkan basis akrual secara penuh. Format penyajian Informasi Pendapatan dan Belanja secara Akrual sesuai PER-62/PB/2009 bisa dilihat pada Lampiran I. Terdapat empat jenis transaksi utama pendapatan dan belanja secara akrual yang wajib disajikan menurut PER-62/PB/2009 ini. Penjelasan masing-masing sesuai di dalam peraturan adalah sebagai berikut: a. Pendapatan Diterima di Muka: adalah pendapatan yang diterima oleh satuan kerja/pemerintah dan sudah disetor ke Rekening Kas Umum
19
Negara, namun wajib setor belum menikmati barang/jasa/fasilitas dari satuan kerja/pemerintah, atau pendapatan pajak/bukan pajak yang telah disetor oleh wajib pajak/bayar ke Rekening Kas Umum Negara yang berdasarkan hasil pemeriksaan dan/atau penelitian oleh pihak yang berwenang terdapat lebih bayar pajak/bukan pajak b. Pendapatan yang Masih Harus Diterima: adalah pendapatan yang sampai dengan tanggal pelaporan belum diterima oleh satuan kerja/pemerintah karena adanya tunggakan pungutan pendapatan dan transaksi lainnya yang menimbulkan hak tagih satuan kerja/pemerintah dalam rangka pelaksanaan kegiatan pemerintahan. c. Belanja Dibayar di Muka: adalah pengeluaran satuan kerja/pemerintah yang telah dibayarkan dari Rekening Kas Umum Negara dan membebani pagu anggaran, namun barang/jasa/fasilitas dari pihak ketiga belum diterima/dinikmati satuan kerja/pemerintah. d. Belanja yang Masih Harus Dibayar: adalah kewajiban yang timbul akibat hak
atas
barang/jasa
yang
telah
diterima/dinikmati
dan/atau
perjanjian/komitmen yang dilakukan oleh instansi pemerintah, namun sampai
pada
akhir
periode
pelaporan
belum
dilakukan
pembayaran/pelunasan/realisasi atas hak/perjanjian/ komitmen tersebut.
