BAB II LANDASAN TEORI
2.1
Teori Kontingensi Teori kontigensi dapat digunakan untuk menganalisa desain dan sistem
akuntansi manajemen untuk memberikan informasi yang dapat digunakan perusahaan untuk berbagai macam dan tujuan. Dalam partisipasi penyusunan anggaran, penggunaan teori kontigensi telah lama menjadi perhatian para peneliti. Berdasarkan hasil penelitian tersebut, maka sebuah teori kontingensi dalam pengaruh penganggaran berbasis kinerja terhadap pengendalian. Para peneliti di bidang akuntansi menggunakan teori kontijensi saat menghubungkan pengaruh penganggaran berbasis kinerja terhadap pengendalian. Pengaruh penganggaran berbasis kinerja mempunyai faktor-faktor kontijensi, faktor-faktor tersebut adalah faktor pengendalian keuangan dan pengendalian kinerja. Faktor pengendalian keuangan dan pengendalian kinerja adalah variabel moderating, yang dapat memperkuat atau memperlemah pengaruh penganggaran berbasis kinerja.
2.2
Definisi Anggaran Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak
dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial. Menurut (BPKP:2006) anggaran merupakan alat akuntabilitas manajemen pemerintahan dan sebagai instrumen kebijakan ekonomi. Sebagai instrumen
7
kebijakan ekonomi maka anggaran berfungsi untuk mewujudkan pertumbuhan, stabilitas, dan pemerataan pendapatan. Anggaran memiliki berbagai macam fungsi, baik pada level pemerintahan umum, maupun pada level individu masing-masing organisasi. Pada level pemerintahan umum, budget memiliki fungsi sebagai financial and monetary direction,
authorization,
planning,
controlling,
priority
and
allocation,
distribution, stabilization dan revenue and taxation strategy. Sedangkan fungsi budget pada level organisasi bersifat lebih spesifik diantaranya consolidation of financial plan, control of change, authorization of expenditure, satatement of priorities dan control of strategy. Penganggaran merupakan aktivitas yang terus-menerus dari mulai perencanaan, penyusunan, pelaksanaan, pelaporan dan pemeriksaan. Proses ini dikenal dengan sebagai siklus anggaran (budget cycle), dengan kata lain penganggaran merupakan proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran. Mardiasmo (2009) membagi anggaran sektor publik menjadi 2 (dua) yaitu anggaran tradisional dan anggaran dengan pendekatan New Public Management. Anggaran tradisional ditandai dengan ciri utamanya yang bersifat line-item dan incrementalism dimana line-item didasarkan atas sifat penerimaan dan pengeluaran sedangkan incrementalism hanya menambah atau mengurangi jumlah nilai pada item-item anggaran yang sudah ada sebelumnya dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar untuk menyesuaikan besarnya penambahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam. Anggaran dengan
8
pendekatan New Public Management (NPM) adalah anggaran yang berorientasi pada kinerja, yang terdiri atas Planning Programming Budgeting System (PPBS) yaitu sistem yang berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi sumber daya berdasarkan analisis ekonomi, Zero Based Budgeting (ZBB) yaitu pengganggaran yang digunakan untuk menghilangkan incrementalism dan line-item dimana penganggaran diasumsikan mulai dari nol, dan Performance Budgeting (Anggaran Kinerja) yaitu penganggaran yang didasarkan pada tujuan dan sasaran kinerja. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang dalam pembahasan berbagai literatur sering disebut Anggaran Negara atau Anggaran Sektor Publik dalam perkembangannya telah menjadi insrumen kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan Negara. Hal tersebut terutama tercermin dari komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan. Anggaran Negara sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan mata uang (rupiah) sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian agar fungsi perencanaan dan pengawasan dapat berjalan dengan baik, maka sistem anggaran dan pencatatan atas penerimaan dan pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan sistematis.
2.3
Reformasi Manajemen Keuangan Negara Semangat reformasi di bidang politik, pemerintah dan pembangunan
kemasyarakatan telah mewarnai upaya pendayagunaan aparatur negara dengan
9
tuntutan mewujudkan administrasi negara yang mampu mendukung kelancaran tugas dan fungsi penyelenggaraan pemerintahan dengan menerapkan prinsipprinsip Good Governance (Tata Pemerintahan yang baik). Prinsip Good Governance merupakan suatu konsepsi tentang penyelenggaraan pemerintahan yang bersih, demokratis dan efektif, serta didalamnya mengatur pola hubungan yang sinergis dan konstruktif antara pemerintah, dunia usaha swasta dan masyarakat. Sebagaimana perwujudan dari amanat konstitusi yang digariskan dalam pasal 23 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945, sejak tahun anggaran 2005 pemerintah Republik Indonesia menjalankan APBN pertama setelah berakhirnya masa berlaku Undang-undang Nomor 25 Tahun 2000 tentang Program Pembangunan Nasional (Propenas) tahun 2000-2004 yang telah dijabarkan ke dalam Rencana Pembangunan Tahunan (Repeta) Sehubungan dengan berakhirnya masa berlaku Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000 tersebut, maka penyusunan dan penetapan anggaran berpedoman pada ketentuan yang digariskan dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003, yaitu berpedoman pada Rencana Kerja Pemerintah (RKP), Kerangka Makro, dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal yang dibahas bersama dengan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia. Sejalan transparansi,
dengan
perkembangan
akuntabilitas
publik,
keadaan
serta
dan
untuk
prinsip-prinsip
mewujudkan
penyelenggaraan
pemerintahan yang baik (good governance), pelaksanaan APBN/APBD memiliki landasan hukum yang lebih kokoh. Hal ini berkaitan dengan telah terbitya
10
Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undangundang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan Undangundang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Ketiga Undang-Undang dimaksud merupakan pengganti ketentuan yang ditetapkan pada masa pemerintahan kolonial Hindia Belanda yaitu Indische Comptabiliteits Wet (ICW), Regelen voor het Administratif Beheer (RAB) dan Instruct an verdure Bepalingen voor da Algemene Rekenkamer (IAR). Pada Ketiga undang-undang tersebut ditetapkan ketentuan baru, yang sekaligus merupakan penyempurnaan dan perubahan yang bersifat mendasar terhadap
berbagai
ketentuan
dan
tata
cara
dalam
pengelolaan
dan
pertanggungjawaban keuangan negara. Penyempurnaan dan perubahan tersebut sejalan dengan upaya penerapan kaidah-kaidah pengelolaan keuangan yang sehat di lingkungan pemerintahan dan dimaksudkan untuk mengantisipasi perubahan standar akuntansi pemerintahan yang mengacu kepada standar akuntansi pemerintahan yang berlaku secara internasional.
2.4
Penganggaran Berbasis Kinerja
2.4.1
Latar Belakang Penganggaran merupakan rencana keuangan yang secara sistematis
menunjukkan alokasi sumber daya manusia, material, dan sumber daya lainnya. Berbagai variasi dalam sistem penganggaran pemerintah dikembangkan untuk melayani berbagai tujuan termasuk guna pengendalian keuangan, rencana
11
manajemen, prioritas dari penggunaan dana dan pertanggungjawaban kepada publik. Penganggaran berbasis kinerja (performance based budgeting) di antaranya menjadi jawaban untuk digunakan sebagai alat pengukuran dan pertanggungjawaban kinerja pemerintah. Penerapan anggaran berbasis kinerja merupakan bagian tidak terpisahkan dalam pelaksanaan penyempurnaan manajemen keuangan, yang bertujuan untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas pelayanan publik serta efektivitas dari pelaksanaan kebijakan dan program. Sistem penganggaran berbasis kinerja merupakan suatu sistem penyusunan anggaran yang menekankan pada hasil dan mengendalikan belanja. Sistem ini terutama berusaha untuk mengaitkan langsung antara keluaran (output) dengan hasil (outcomes) yang disertai dengan penekanan terhadap efektivitas dan efisiensi anggaran yang dialokasikan. Penganggaran berbasis kinerja menjadi metode penganggaran bagi manajemen untuk mengaitkan setiap pendanaan yang dituangkan dalam kegiatankegiatan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dari keluaran tersebut. Keluaran dan hasil tersebut dituangkan dalam target kinerja pada setiap unit kerja. Sedangkan bagaimana tujuan dicapai, dituangkan dalam program diikuti dengan pembiayaan pada setiap tingkat pencapaian tujuan. Penyusunan anggaran berbasis kinerja mendasarkan prosesnya pada perencanaan kinerja, yang terdiri dari program dan kegiatan yang akan
12
dilaksanakan dan indikator kinerja yang ingin dicapai oleh suatu entitas pengguna anggaran (budget entity). Dalam menyusun anggaran berbasis kinerja organisasi ataupun unit organisasi tidak hanya diwajibkan menyusun fungsi, program, kegiatan dan jenis belanja tetapi juga merencanakan kegiatan yang ingin dicapai, dalam bentuk keluaran atau terutama hasil program atau kegiatan yang akan dilaksanakan. Program pada anggaran berbasis kinerja ini didefinisikan sebagai instrumen kebijakan yang berisi satu atau lebih kegiatan yang akan dilaksanakan oleh instansi
pemerintah/lembaga untuk
mencapai
sasaran dan tujuan serta
memperoleh alokasi anggaran atau kegiatan masyarakat yang dikoordinasikan oleh instansi pemerintah. Aktivitas tersebut disusun sebagai cara untuk mencapai kinerja tahunan. Dengan kata lain, integrasi dari rencana kerja tahunan yang merupakan rencana operasional dari Renstra dan anggaran tahunan merupakan komponen dari anggaran berbasis kinerja. Elemen-elemen yang penting untuk diperhatikan dalam penganggaran berbasis kinerja adalah : 1.
Tujuan yang disepakati dan ukuran pencapaiannya.
2.
Pengumpulan informasi yang sistematis atas realisasi pencapaian kinerja dapat diandalkan dan konsisten, sehingga dapat diperbandingkan antara biaya dengan prestasinya. Kondisi yang harus disiapkan sebagai faktor pemicu keberhasilan
implementasi penggunaan anggaran berbasis kinerja, yaitu :
13
1.
Kepemimpinan dan komitmen dari seluruh komponen organisasi.
2.
Fokus penyempurnaan administrasi secara terus menerus.
3.
Sumber daya yang cukup untuk usaha penyempurnaan tersebut (uang, waktu dan orang).
4.
Penghargaan (reward) dan sanksi (punishment) yang jelas.
5.
Keinginan yang kuat untuk berhasil.
2.4.2
Pengertian Anggaran Berbasis Kinerja BPKP (2005), menyatakan bahwa penganggaran merupakan rencana
keuangan yang secara sistematis menunjukkan alokasi sumber daya manusia, material, dan sumber daya lainnya. Berbagai variasi dalam sistem penganggaran pemerintah dikembangkan untuk melayani berbagai tujuan termasuk guna pengendalian keuangan, rencana manajemen, prioritas dari penggunaan dana dan pertanggungjawaban kepada publik. Penganggaran berbasis kinerja diantaranya menjadi
jawaban
pertanggungjawaban
untuk kinerja
digunakan pemerintah.
sebagai
alat
Penganggaran
pengukuran berbasis
dan kinerja
merupakan metode penganggaran bagi manajemen untuk mengaitkan setiap pendanaan yang dituangkan dalam kegiatan-kegiatan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan, termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dari keluaran tersebut. Keluaran dan hasil tersebut dituangkan dalam target kinerja pada setiap unit kerja. Sedangkan bagaimana tujuan itu dicapai, dituangkan dalam program, diikuti dengan pembiayaan pada setiap tingkat pencapaian tujuan. Dalam pedoman penyusunan anggaran berbasis kinerja, BPKP (2005), menyatakan bahwa program pada anggaran berbasis kinerja didefinisikan sebagai instrumen
14
kebijakan yang berisi satu atau lebih kegiatan yang akan dilaksanakan oleh instansi pemerintah/lembaga untuk mencapai sasaran dan tujuan, serta memperoleh alokasi anggaran atau kegiatan masyarakat yang dikoordinasikan oleh instansi pemerintah. Aktivitas tersebut disusun sebagai cara untuk mencapai kinerja tahunan. Dengan kata lain, integrasi dari rencana kerja tahunan yang merupakanrencana operasional dari rencana strategis dan anggaran tahunan merupakankomponen dari anggaran berbasis kinerja. Menurut Marc and Jim (2005) anggaran berbasis kinerja dapat diartikan sebagai prosedur atau mekanisme untuk memperkuat keterkaitan antara dana yang diberikan kepada instansi/lembaga pemerintah dengan outcome (hasil/dampak) dan/atau output (keluaran), melalui pengalokasian anggaran yang didasarkan pada informasi ”formal” tentang kinerja. Informasi kinerja ”formal” mencakup informasi mengenai ukuran kinerja (performance measure), ukuran biaya untuk masing-masing kelompok output dan outcome, dan penilaian atas efektivitas dan efisiensi belanja melalui berbagai alat analisis. Dari definisi tersebut diatas dapat di simpulkan bahwa anggaran berbasis kinerja merupakan sistem perencanaan, penganggaran dan evaluasi yang menekankan pada keterkaitan antara anggaran dengan hasil yang diinginkan. Penerapan penganggaran kinerja harus dimulai dengan perencanaan kinerja, baik pada level pemerintah maupun level instansi yang berisi komitmen tentang kinerja yang akan dihasilkan, yang dijabarkan dalam program-program dan kegiatankegiatan yang akan dilakukan.
15
Anggaran berbasis kinerja yang efektif akan mengidentifikasi keterkaitan antara nilai uang dan hasil, serta dapat menjelaskan bagaimana keterkaitan tersebut dapat terjadi yang merupakan kunci pengelolaan program secara efektif. Jika terjadi perbedaan antara rencana dan realisasinya, dapat pula dilakukan evaluasi
sumber-sumber
input
dan
bagaimana
keterkaitannya
dengan
output/outcome untuk menentukan efektivitas dan efisiensi pelaksanaan program. Penerapan anggaran berbasis kinerja merupakan bagian tidak terpisahkan dalam pelaksanaan penyempurnaan manajemen keuangan, yang bertujuan untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas pelayanan publik serta efektivitas dari pelaksanaan kebijakan dan program. Sistem penganggaran berbasis kinerja merupakan suatu sistem penyusunan anggaran yang menekankan pada hasil dan mengendalikan belanja. Sistem ini terutama berusaha untuk mengaitkan langsung antara keluaran (outputs) dengan hasil (outcomes) yang disertai dengan penekanan terhadap efektivitas dan efisiensi anggaran yang dialokasikan. Anggaran kinerja merupakan suatu sistem anggaran yang lebih menekankan pada pendayagunaan dana yang tersedia untuk mencapai hasil optimal. Penerapan anggaran berbasis kinerja pada instansi pemerintah di Indonesia sudah dicanangkan melalui pemberlakuan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan diterapkan secara bertahap mulai tahun anggaran 2005. Pemerintah telah mengeluarkan PP Nomor 20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah (RKP) dan PP Nomor 21 Tahun 2002 tentang
16
Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga (RKA-KL) sebagai operasionalisasi kebijakan penganggaran kinerja. Anggaran kinerja mencerminkan beberapa hal. Pertama, maksud dan tujuan permintaan dana. Kedua, biaya dari program-program yang diusulkan dalam mencapai tujuan ini. Dan yang ketiga data kuantitatif yang dapat mengukur pencapaian serta pekerjaan yang dilaksanakan untuk tiap-tiap program. Penganggaran
dengan
pendekatan
kinerja
ini
berfokus
pada
efisiensi
penyelenggaraan suatu aktivitas. Efisiensi itu sendiri adalah perbandingan antara output dengan input dimana suatu aktivitas dikatakan efisien apabila output yang dihasilkan lebih besar dengan input yang sama, atau output yang dihasilkan adalah sama dengan input yang lebih sedikit. Penganggaran merupakan rencana keuangan yang secara sistimatis menunjukkan alokasi sumber daya manusia, material, dan sumber daya lainnya. Berbagai variasi dalam sistem penganggaran pemerintah dikembangkan untuk melayani berbagai tujuan termasuk guna pengendalian keuangan, rencana manajemen, prioritas dari penggunaan dana dan pertanggungjawaban kepada publik. Penganggaran berbasis kinerja diantaranya menjadi jawaban untuk digunakan sebagai alat pengukuran dan pertanggungjawaban kinerja pemerintah. 2.4.3
Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja Penyusunan anggaran berbasis kinerja menekankan pada ketersediaan
rencana
kerja
yang
benar-benar
mencerminkan
komitmen
kementerian
negara/lembaga sebagai bagian dari proses penganggaran. Penganggaran berbasis kinerja merupakan penyusunan anggaran yang dilakukan dengan memperhatikan
17
keterkaitan antara pendanaan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan, termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan keluaran tersebut sesuai Peraturan Menteri Keuangan No. 119/PMK.02/2009 tentang Petunjuk Penyusunan dan Penelaahan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga dan Penyusunan, Penelaahan, Pengesahan dan Pelaksanaan Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran Tahun Anggaran 2010. Penyusunan anggaran berbasis kinerja mendasarkan prosesnya pada perencanaan kinerja, yang terdiri dari program dan kegiatan yang akan dilaksanakan dan indikator kinerja yang ingin dicapai oleh suatu entitas pengguna anggaran. Sesuai Pasal 7 PP No. 21 Tahun 2004 kementerian negara/lembaga diharuskan menyusun anggaran dengan mengacu kepada indikator kinerja, standar biaya dan evaluasi kinerja. Penerapan penganggaran berbasis kinerja akan mendukung alokasi anggaran terhadap prioritas program dan kegiatan. Sistem ini terutama berusaha untuk menghubungkan antara keluaran (outputs) dengan hasil (outcomes) yang disertai dengan penekanan terhadap efektifitas dan efisiensi terhadap anggaran yang dialokasikan. Program pada anggaran berbasis kinerja ini didefinisikan sebagai instrumen kebijakan yang berisi satu atau lebih kegiatan yang akan dilaksanakan oleh instansi pemerintah/lembaga untuk mencapai sasaran dan tujuan serta memperoleh alokasi anggaran atau kegiatan masyarakat yang dikoordinasikan oleh instansi pemerintah. Sistem anggaran dengan berbasis prestasi kerja memerlukan kriteria pengendalian kinerja dan evaluasi untuk menghindari duplikasi dalam penyusunan rencana kerja dan anggaran Kementerian Negara/Lembaga perlu dilakukan
18
pernyataan
sistem
akuntabilitas
kinerja.
Penganggaran
berbasis
kinerja
(Performance Budgeting) merupakan suatu pendekatan dalam penyusunan anggaran yang didasarkan pada kinerja atau prestasi yang ingin dicapai. Sistem anggaran kinerja pada dasarnya merupakan sistem yang mencakup kegiatan penyusunan program dan tolok ukur kinerja sebagai instrumen untuk mencapai tujuan dan sasaran program. Penerapan sistem anggaran kinerja dalam penyusunan anggaran dimulai dengan perumusan program dan penyusunan struktur organisasi pemerintah yang sesuai dengan program tersebut. Kegiatan tersebut semula didasarkan atas besarnya jumlah alokasi sumber daya bergeser kepada hasil yang dicapai dari penggunaan sumber daya, dan mencakup pula penentuan unit kerja yang bertanggung jawab atas pelaksanaan program, serta penentuan indikator kinerja yang digunakan sebagai tolok ukur dalam mencapai tujuan program yang telah ditetapkan. Indikator pengukuran kinerja terdiri dari : 1.
Input indicator yang dimaksudkan untuk melaporkan jumlah sumber daya yang digunakan untuk menjalankan suatu kegiatan atau program;
2.
Output indicator, dimaksudkan melaporkan unit barang/jasa yang dihasilkan suatu kegiatan atau program;
3.
Outcome/effectiveness indicator, dimaksudkan untuk melaporkan hasil (termasuk kualitas pelayanan). Penerapan penganggaran kinerja tersebut akan tercermin dalam dokumen
anggaran (RKA-KL) yang disusun berdasarkan prestasi kerja dimaksud untuk memperoleh manfaat yang sebesar-besarnya dengan menggunakan sumber daya yang
terbatas.
Oleh
karena
itu,
program
dan
kegiatan
Kementerian
19
Negara/Lembaga atau SKPD harus diarahkan untuk mencapai hasil dan keluaran yang telah ditetapkan sesuai dengan Rencana Kerja Pemerintah (RKP) arau Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD). Secara substansi RKA-KL menyatakan informasi kebijakan beserta dampak alokasi anggarannya. Informasi yang dinyatakan dalam RKA-KL antara lain berupa : 1.
Kebijakan dan hasil yang diharapkan dari suatu program.
2.
Kondisi yang diinginkan untuk mencapai sasaran program berupa output dan kegiatan tahunan yang akan dilaksanakan.
3.
Kegiatan dan keluaran beserta masukan sumber daya yang dibutuhkan untuk melaksanakan kegiatan. Secara teknis dalam melaksanakan penganggaran berbasis kinerja terdapat
5 (lima) komponen pokok untuk mencapai outcome yang diharapkan, yaitu : 1.
Satuan Kerja sebagai penanggung jawab pelaksana kegiatan untuk mencapai keluaran/output kegiatan;
2.
Kegiatan merupakan serangkaian tindakan yang dilaksanakan satuan kerja sesuai dengan tugas pokoknya untuk menghasilkan keluaran yang ditentukan;
3.
Keluaran/output adalah hasil dari pelaksanaan kegiatan oleh satker dimana Satuan Kerja harus mempuyai keluaran yang jelas dan terukur sebagai akibat dari pelaksanaan kegiatan. Dalam rangka menajamkan suatu keluaran, perlu ada indikator keluaran yang dapat menggambarkan sasaran keluaran menjadi lebih jelas, sehingga semua pihak yang terlibat dalam
20
penganggaran (mulai dari perencanaan, pelaksanaan, sampai dengan pertanggungjawaban) memahami maksud adanya keluaran tersebut; 4.
Standar Biaya dimana sepanjang telah tersedia maka perhitunganperhitungan biaya input dan biaya output didasarkan pada standar biaya yang telah ditetapkan, baik yang bersifat umum maupun yang bersifat khusus (SBU dan SBK) sebagai angka perhitungan plafon/batas maksimum;
5.
Jenis Belanja dimana setiap rencana belanja harus dibebankan pada jenis belanja sesuai dengan kriteria yang telah ditetapkan. Hal yang sangat penting dalam upaya menuju penganggaran berbasis
kinerja adalah sinkronisasi program dan kegiatan. Sinkronisasi ini merupakan upaya untuk menata alur keterkaitan antara kegiatan dan program terhadap kebijakan yang melandasinya. Langkah ini bertujuan untuk memastikan bahwa kegiatan yang diusulkan benar-benar akan menghasilkan keluaran (output) yang mendukung pencapaian sasaran (kinerja) program, yang pada akhirnya akan mendukung pencapaian tujuan kebijakan. Kerangka Acuan untuk kegiatan harus menguraikan alur pikir dan keterkaitan antara kegiatan dan program yang memayungi, alasan mengapa kegiatan tersebut dipilih, dan bagaimana keluaran kegiatan tersebut terkait dengan upaya pencapaian sasaran program. Di samping itu, harus diuraikan pula secara rinci pendekatan dan metodologi pelaksanaan kegiatan, masukan (input) sumber daya, keluaran (output) dan sasaran, serta bagaimana mengukur/melakukan
21
monitoring pelaksanaan/ keluaran yang bersangkutan, serta penanggung jawab kegiatan. Penerapan penganggaran berbasis kinerja yang efektif membutuhkan prakondisi sebagai berikut : 1.
Telah tercipta sebuah lingkungan atau kondisi yang mendukung dan berorientasi pada pencapaian kinerja;
2.
Sistem control yang efektif, memerlukan mekanisme akuntabilitas masingmasing pimpinan kementerian lembaga (managerial accountability);
3.
Telah tersedia sistem dan metode akuntansi yang handal sebelum diterapkannya sistem keuangan yang terintegrasi (intregated financial management system);
4.
Telah terbentuk sebuah mekanisme pengalokasian sumber daya yang berorientasi pada output;
5.
Telah berjalannya sistem audit yang efektif sebelum audit kinerja (performance audit) dilakukan. UU No. 17 Tahun 2003 tentang keuangan Negara memuat berbagai
perubahan mendasar dalam pendekatan penyusunan anggaran. Perubahan mendasar tersebut meliputi aspek-aspek penerapan pendekatan penganggaran dengan perspektif jangka menengah (Medium Term Expenditure Framework), penerapan penganggaran secara terpadu (Unified Budget) dan penerapan penganggaran berdasarkan kinerja (Performance Budget). UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara mengamanatkan bahwa penyusunan Rancangan APBN ini ditindaklajuti dengan dikeluarkannya Peraturan
22
Pemerintah (PP) Nomor 20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah. Dalam pasal 2 ayat 1 PP ini menyebutkan bahwa ”Rencana Kerja Pemerintah merupakan penjabaran dari Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) Nasional, memuat rancangan kerangka ekonomi makro yang termasuk didalamnya arah kebijakan fiskal dan moneter, prioritas pembangunan, rencana kerja dan pendanaannya, baik yang dilaksanakan langsung oleh Pemerintah maupun yang ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat.” RKP dimaksud sebagai upaya pemerintah secara menyeluruh untuk mewujudkan tujuan bernegara. Untuk itu, RKP tidak hanya memuat kegiatan-kegiatan dalam kerangka investasi pemerintah dan pelayanan publik, tetapi juga untuk menjalankan fungsi pemerintah sebagai penentu kebijakan dengan menetapkan kerangka regulasi guna mendorog partisipasi masyarakat. Kebijakan fiskal yang baik dan penerapan sistem perencanaan dan penganggaran dengan perspektif jangka menengah merupakan kunci bagi kepastian pendanaan kegiatan pemerintah, dalam keadaan dimana dana yang tersedia sangat terbatas sedangkan kebutuhan begitu besar. Alokasi sumber daya secara strategis perlu dibatasi dengan pagu yang realisti. Dengan penetapan pagu indikatif dan pagu sementara pada tahap awal sebelum dimulai penganggaran secara rinci, para pelaku anggaran (Kementerian Negara/Lembaga/Satuan Kerja Perangkat Daerah) harus menentukan kebijakan dan prioritas anggaran, termasuk keputusan mengenai ”trade off” antara keputusan yang telah diambil masa lalu dan yang akan diambil pada masa yang akan datag. Dengan kata lain, akan tercipta proses penganggaran yang lebih strategis dan kredibel.
23
Dalam penyusunan RKP terdapat pokok-pokok yang harus diperhatikan diantaranya : 1.
Dasar
penyusunan
RKP
adalah
Rencana
Kerja
Kementerian
Negara/Lembaga (Renja-KL) dan Rancangan Kerja Pemerintah/Daerah (RKPD) Propinsi, Kabupaten, dan Kota sebagai bahan masukan. Renja KL disusun dengan berpedoman pada Rencana Strategis Kementerian Negara/Lembaga (Renstra-KL) dan mengacu pada prioritas pembangunan nasional dan pagu indikatif serta memuat kebijakan, program dan kegiatan pembangunan baik yang dilaksanakan langsung oleh pemerintah maupun yang ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat. 2.
Kementerian
Perencanaan
melaksanakan
musyawarah
perencanaan
pembangunan untuk menyelaraskan antar Renja-KL dan antara kegiatan dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang tercantum dalam Renja-KL dengan Rancangan RKPD. 3.
Hasil
musyawarah
perencanaan
pembangunan
digunakan
untuk
memutakhirkan Rancangan RKP yang akan dibahas dalam sidang kabinet untuk ditetapkan menjadi RKP dengan keputusan presiden paling lambat pertengahan bulan mei. 4.
RKP digunakan sebagai bahan pembahasan kebijakan umum dan prioritas anggaran di DPR.
5.
Dalam RKP yang ditetapkan berbeda dengan hasil pembahasan dengan DPR, Pemerintah menggunakan RKP hasil pembahasan dengan DPR.
24
Sedangkan yang perlu diperhatikan dalam penyusunan RKP antara lain : 1.
Program dan kegiatan dalam RKP disusun dengan pendekatan berbasis kinerja, kerangka pengeluaran jangka menengah, dan penganggaran terpadu.
2.
Program dalam RKP terdiri dari kegiatan yang berupa : a.
Kerangka regulasi yang bertujuan untuk memfasilitasi, mendorong maupun mengatur kegiatan pembangunan yang dilaksanakan sendiri oleh masyarakat; dan/atau
b.
Kerangka Pelayanan Umum dan Investasi Pemerintah yang bertujuan untuk menyediakan barang dan jasa publik yang diperlukan masyarakat.
c.
Sebagai bahan masukan dalam penyusunan RKP digunakan Standar Pelayanan Minimum. Standar
Pelayanan
Minimum
disusun
oleh
kementerian
negara/lembaga yang berfungsi mengatur dan/atau melaksanakan pelayanan langsung kepada masyarakat, dengan berkoordinasi kementerian perencanaan, kementerian keuangan dan kementerian negara/lembaga terkait. d.
Sebagai suatu rencana kerja, program dan kegiatan yang termuat dalam RKP sudah bersifat terukur (measurement) karena harus sudah memperhitungkan ketersediaan anggaran. Artinya, sebagai dokumen perencanaan, RKP tidak lagi memuat daftar panjang usulan kegiatan kementerian negara/lembaga yang selama ini lebih dianggap sebagai
25
daftar keinginan yang belum tentu dapat dilaksanakan, inilah yang mendasar dalam RKP. Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2004 mengatur secara khusus tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga (RKA-KL). Yang dimaksud RKA-KL adalah dokumen perencanaan dan penganggaran
yang
berisi
program
dan
kegiatan
suatu
kementerian
negara/lembaga yang merupakan penjabaran dari Rencana Kerja Pemerintah dan Rencana Strategis Kementerian Negara/Lembaga yang bersangkutan dalam satu tahun anggaran serta anggaran yang diperlukan untuk melaksanakan kegiatannya. Isi dan susunan RKA-KL secara pokok mengatur tentang : 1.
RKA-KL terdiri dari rencana kerja kementerian negara/lembaga dan anggaran yang diperlukan untuk melaksanakan rencana kerja tersebut.
2.
Di dalam Rencana Kerja diuraikan Visi, Misi, Tujuan, Kebijakan, Program, Hasil yang diharapkan, Kegiatan, dan Keluaran yang diharapkan.
3.
Di dalam anggaran yang direncanakan, diuraikan biaya yang masingmasing program dan kegiatan untuk tahun anggaran yang direncanakan yang dirinci menurut jenis belanja, prakiraan maju untuk tahun berikutnya, serta sumber dan sasaran pendapatan kementerian negara/lembaga yang bersangkutan.
4.
RKA-KL meliputi seluruh kegiatan satuan kerja di lingkungan kementerian
negara/lembaga
termasuk
kegiatan
dalam
rangka
dekonsentrasi dan tugas pembantuan.
26
Pendekatan penyusunan RKA-KL juga mengacu pada pendekatan dalam penyusunan Rencana Kerja Pemerintah yaitu kerangka pengeluaran jangka menengah, penganggaran terpadu dan penganggaran berbasis kinerja. RKA-KL memuat kebijakan, program dan kegiatan yang dilengkapi sasaran kinerja dengan menggunakan pagu indikatif untuk tahun anggaran yang sedang disusun dan prakiraan maju
untuk tahun anggaran berikutnya.
Memperhatikan peranan RKA-KL sebagai dokumen anggaran, maka efektivitas dan efisiensi pemanfaatan dana yang disediakan dalam RKA-KL sebagian besar ditentukan pada proses penyusunan
RKA-KL yang bersangkutan. Proses
penyusunan dokumen anggaran tersebut dilaksanakan melalui penelaahan bersama antara Kementerian Keuangan dan Kementerian Negara/Lembaga Teknis. RKA-KL yang sudah disusun kemudian akan dibahas oleh DPR (komisi terkait) yang menjadi mitra kerja kementerian Negara/lembaga. Proses penyusunan RKA-KL diatur dalam PP Nomor 21 Tahun 2004 sebagai berikut : 1.
Kementerian Negara/lembaga menyusun RKA-KL untuk tahun anggaran yang sedang disusun mengacu pada prioritas pembangunan nasional dan pagu indikatif yang ditetapkan dalam surat edaran bersama menteri perencanaan pembangunan dan menteri keuangan.
2.
Kementerian Perencanaan menelaah rencana kerja yang disampaikan kementerian
Negara/lembaga
berkoordinasi
dengan
Kementerian
Keuangan.
27
3.
Perubahan terhadap program kementerian Negara/lembaga diusulkan oleh menteri/pimpinan lembaga terkait dan disetujui oleh Kementerian Perencanaan berkoordinasi dengan Kementerian Keuangan.
4.
Ketentuan lebih lanjut mengenai penyusunan RKA-KL ditetapkan oleh Menteri Perencanaan.
Setelah Menteri/Pimpinan Lembaga menerima surat edaran Menteri Keuangan tentang pagu sementara dimana Rencana Kerja Kementerian/Lembaga (RenjaKL) menjadi RKA-KL yang dirinci menurut unit organisasi dan kegiatan. Dalam pembahasan RKA-KL tersebut Kementerian Negara/Lembaga membahas bersama-sama dengan DPR kemudian RKA-KL disampaikan ke Menteri Keuangan dan Kementerian Perencanaan hanya untuk ditelaah dan dicocokkan dengan pagu sementara. RKA-KL yang telah disepakati DPR ditetapkan dalam keputusan presiden tentang rincian APBN selambat-lambatnya akhir bulan Nopember. Keputusan inilah yang menjadi dasar bagi masing-masing kementerian Negara/lembaga untuk menyusun konsep dokumen pelaksanaan anggaran dalam hal ini adalah Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran yang disahkan oleh Menteri Keuangan selambat-lambatnya tanggal 31 Desember.
2.5
Pengendalian Pengertian pengendalian dalam arti sempit sering disebut sebagai
pengecekan internal (internal check), maksudnya adalah suatu kegiatan yang dilaksanakan oleh seseorang diawasi oleh orang lain sehingga tercipta suatu
28
pengendalian. Organisasi memerlukan sistem pengendalian manajemen untuk memberikan jaminan dilaksanakannya strategi organisasi secara efektif dan efisien sehingga tujuan organisasi dapat tercapai. Menurut Mardiasmo (2009) Pengendalian manajemen meliputi beberapa aktivitas yaitu : (1) perencanaan, (2) koordinasi antar berbagai bagian dalam organisasi, (3) Komunikasi informasi, (4) pengambilan keputusan, (5) memotivasi orang-orang dalam organisasi agar berprilaku sesuai dengan tujuan organisasi, (6) pengendalian dan (7) penilaian kinerja. Kegagalan organisasi dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan dapat terjadi karena adanya kelemahan atau kegagalan pada salah satu atau beberapa tahap dalam proses pengendalian manajemen. Sistem pegendalian manajemen sektor berfokus pada bagaimana melaksanakan strategi organisasi secara efektif dan efisien sehingga tujuan organisasi dapat dicapai. Sistem pengendalian manajemen tersebut harus didukung dengan perangkat yang lain berupa struktur organisasi yang sesuai dengan tipe pengendalian manajemen yang digunakan, manajemen sumber daya manusia dan lingkungan yang mendukung. Sistem pengendalian manajemen harus didukung dengan struktur organisasi yang sesuai dengan desain sistem pengendalian manajemen, karena sistem
berfokus
pada
unit-unit
kerja
organisasi
sebagai
pusat
pertanggungjawaban. Pusat pertanggungjawaban tersebut merupakan basis perencanaan, pengendalian dan penilaian kinerja. Pada sektor pemerintah anggaran merupakan alat perencanaan dan pengendalian. Pengendalian (control) merupakan bagian dari fungsi manajemen.
29
Fungsi Manajemen meliputi : Planning, Organizing, Staffing, Leading, and Controlling. Fungsi controlling berperan untuk mendeteksi deviasi atau kelemahan yang menjadi umpan balik dari suatu kegiatan yang dimulai dari tahap perencanaan hingga tahap pelaksanaan. Hal-hal yang mencakup dalam fungsi controlling adalah menciptakan standar atau kriteria, membandingkan hasil monitoring dengan standar, melakukan perbaikan atas deviasi atau penyimpangan, merevisi dan menyesuaikan metode pengendalian dari kaca mata hasil pengendalian dan perubahan kondisi, serta mengkomunikasikan revisi dan penyesuaian tersebut ke seluruh proses manajemen. Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah Pimpinan Instansi pemerintah wajib menyelenggarakan kegiatan pengendalian sesuai dengan ukuran, kompleksitas, dan sifat dari tugas dan fungsi Instansi Pemerintah yang bersangkutan. Setiap organisasi akan melakukan serangkaian proses manajemen untuk mencapai tujuan yang hendak dicapai. Proses manajemen tersebut terdiri atas perencanaan,
pengorganisasian,
penyusunan
personalia,
pengarahan
dan
pengawasan. Proses manajemen tersebut merupakan suatu kesatuan yang saling berhubungan antara proses satu dengan lainnya. Kelima proses utama manajemen tersebut di berbagai tingkat dalam suatu organisasi dati tingkat manajemen puncak sampai dengan unit operasional terkecil. Sistem pengendalian manajemen merupakan sistem organisasi menyeluruh yang mencakup aspek operasional organisasi untuk membantu manajemen menjaga keseimbangan atas semua bagian dan mengoperasikan organisasi sebagai suatu kesatuan yang terkoordinasi. Jadi
30
sebuah sistem pengendalian manajemen terdiri dari beberapa sub sistem, namun masing-masing sub sistem tersebut tetap terkoodinasi dan terintegrasi untuk memberikan informasi kepada manajemen tentang pencapaian tujuan. Organisasi memerlukan sistem pengendalian manajemen untuk memberikan jaminan dilaksanakannya strategi organisasi secara efektif dan efisien sehingga tujuan organisasi dapat dicapai. Suatu sistem pengendalian formal terdiri dari struktur pengendalian manajemen dan proses pengendalian manajemen. Struktur pengendalian manajemen bentuk pusat pertanggungjawaban yang didesain pada unit organisasi tertentu. Pusat pertanggungjawaban adalah unit organisasi yang dipimpin oleh seorang manajer yang bertanggungjaab terhadap aktivitas unit yang dipimpinnya. Proses pengendalian manajemen adalah aktivitas-aktivitas manajer yang secara umum melipti penyusunan program, penyusunan anggaran, implementasi dan pengukuran, serta pelaporan dan analisis. Peran pengendalian dilakukan dengan mempersiapkan anggaran dengan suatu cara yang memperlihatkan secara jelas masukan dan sumber daya yang dialokasikan kepada individu atau departemen untuk melaksanakan tugas yang menjadi
tanggung
jawabnya.
Pengendalian
dapat
dilakukan
dengan
membandingkan hasil yang dianggarkan dengan hasil yang memperoleh untuk menjamin bahwa tingkat pengeluaran tidak melampaui dan tingkat aktivitas yang direncanakan tercapai. Anggaran juga dapat dikatakan sebagai suatu instrumen pengawasan karena anggaran merupakan rencana kerja yang dinyatakan dalam
31
bentuk uang. Anggaran dalam artian pengendalian merupakan batasan-batasan tentang apa yang boleh dan tidak boleh dilakukan 2.5.1
Pengendalian Keuangan Mardiasmo (2009) Dalam memahami akuntansi sebagai alat pengendalian
perlu dibedakan penggunaan informasi akuntansi sebagai alat pengendalian keuangan dengan akuntansi sebagai alat pengendali organisasi. Pengendalian keuangan terkait dengan peraturan atau sistem aliran uang dalam organisasi, khususnya memastikan bahwa organisasi memiliki likuiditas dan sovabilitas yang cukup baik. Pengendalian keuangan berhubungan dengan aktivitas pengeluaran. Aktivitas pengendalian keuangan meliputi dua aspek yaitu untuk menjamin perencanaan yang ada di dalam anggaran ditaati dan untuk menyediakan suatu cara mengubah anggaran jika kondisi mensyaratkan, sehingga dapat disimpulkan bahwa pengendalian keuangan merupakan subsistem dari pengendalian akuntansi. Indra Bastian (2009) dalam pengolahan transaksi bersumber dari data yang diproses untuk menghasilkan informasi, pendekatan ini berhubungan dengan kegiatan pengendalian akuntansi antara lain berupa : 1.
Pengendalian yang berhubungan dengan transaksi atau aplikasi, yaitu : a.
Pada tahap masukan atau mempersiapkan data, meliputi : pengecekan visual, sumber dokumen yang dirancang, registrasi dokumen, tape yang terkendali dan kode rekening/mata anggaran keluaran.
b.
Pada tahap pengolahan data, meliputi : pemeriksaan, total batch dan rekonsiliasi.
32
c.
Pada tahap keluaran, meliputi : evaluasi atau reviu dan daftar distribusi.
2.
Pengendalian yang bersifat umum, meliputi : a.
Pengendalian organisasi, yaitu pengendalian yang menekankan adanya pemisahan fungsi, wewenang dan tanggung jawab sehingga akan menumbuhkan kegiatan cek dan re-cek. Fungsi harus dipisahkan adalah fungsi penugasan, pencatatan penyimpanan dan pengawasan.
b.
Pengendalian melalui akuntabilitas kekayaan. Kegiatan ini meliputi pengamanan fisik atas kekayaan organisasi dan pencatatan akuntansi secara benar atas nilai kekayaan dalam buku besar, pemahaman prosedur, rekonsiliasi dan penilaian kembali.
c.
Pengendalian otorisasi. Pengendalian ditujukan untuk menyakinkan bahwa yang diotorisasi atas transaksi pasti benar dan telah melalui prosedur yang ditetapkan.
d.
Pengendalian
dokumen.
Pengendalian
yang
ditujukan
untk
menyakinkan bahwa sistem informasi atas transaksi yang berkaitan dengan organisasi dan kebijakan organisasi harus terdokumentasi. e.
Berbagai ukuran pengamanan. Semua kekayaan organisasi, termasuk data, harus aman dari kemungkinan pencurian, perusakan dan masalah lain. Untuk itu diperlukan alat pengaman seperti kotak terkunci untuk kas dan data, alarm dan monitor dan lainnya. Pengamanan lain berupa wewenang untuk mengelola kekayaan tersebut terbatas pada petugas yang ditunjuk.
33
2.5.2
Pengendalian Kinerja Mardiasmo (2004) mengelompokkan tipe pengendalian manajemen
menjadi tiga macam yaitu : 1.
Pengendalian preventif yang terkait dengan perumusan strategi dan perencanaan strategik yang dijabarkan dalam bentuk program-program;
2.
Pengendalian operasional terkait dengan pengawasan pelaksanaan program yang telah ditetapkan melalui alat berupa anggaran dimana anggaran
digunakan
untuk
menghubungkan
perencanaan
dengan
pengendalian; dan 3.
Pengendalian kinerja terkait berupa analisis evaluasi kinerja berdasarkan tolok ukur kinerja yang telah ditetapkan. Pengendalian Kinerja berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun
2008 diibaratkan dengan melakukan reviu atas kinerja yaitu dilaksanakan dengan dengan membandingkan kinerja dengan tolok ukur kinerja yang ditetapkan. Tolok ukur kinerja antara lain berbentuk target, anggaran, perkiraan dan kinerja peiode yang lalu. Pengendalian kinerja juga dapat dilakukan dengan melakukan pengukuran kinerja dimana pengukuran kinerja merupakan suatu alat manajemen yang digunakan untuk meningkatkan kualitas pengambilan keputusan dan akuntabilitas serta membantu manajer dalam memonitor implementasi strategis bisnis dengan cara membandingkan antara hasil aktual dengan sasaran dan tujuan strategis. Elemen pokok suatu pengukuran kinerja antara lain : 1.
Menetapkan tujuan, sasaran, dan strategi organisasi;
2.
Merumuskan indikator dan ukuran kinerja;
34
3.
Mengukur tingkat ketercapaian tujuan dan sasaran-sasaran organisasi;
4.
Evaluasi kinerja (feedback, penilaian kemajuan organisasi, meningkatkan kualitas pengambilan keputusan dan akuntabilitas. Pengukuran kinerja organisasi pada sektor publik meliputi aspek-aspek
antara lain : 1.
Kelompok masukan (input) adalah segala sesuatu yang dibutuhkan agar pelaksanaan kegiatan dapat berjalan untuk menghasilkan keluaran;
2.
Kelompok proses (process) adalah ukuran kegiatan baik dari segi kecepatan, ketepatan, maupun tingkat akurasi pelaksanaan kegiatan tersebut;
3.
Kelompok Keluaran (output) adalah sesuatu yang diharapkan langsung dapat dicapai dari suatu kegiatan yang dapat berwujud maupun tidak berwujud;
4.
Kelompok Hasil (outcome) adalah segala sesuatu yang mencerminkan berfungsinya keluaran kegiatan pada jangka menengah yang mempunyai efek langsung;
5.
Kelompok manfaat (benefit) adalah sesuatu yang terkait dengan tujuan akhir dari pelaksanaan kegiatan;
6.
Kelompok dampak (impact) adalah pengaruh yang ditimbulkan baik positif maupun negatif. Berdasarkan aspek-aspek kinerja yang harus diukur pada sektor publik
tersebut dapat ditelusuri sampai sejauh mana cakupan pengukuran kinerja sektor
35
publik ini. Cakupan pengukuran kinerja sektor publik harus mencakup item-item sebagai berikut : 1.
Kebijakan untuk membantu pembuatan maupun pengimplementasian kebijakan;
2.
Perencanaan dan penganggaran untuk membantu perencanaan dan penganggaran atas jasa yang diberikan dan untuk memonitor perubahan terhadap rencana;
3.
Kualitas untuk memajukan standarisasi atas jasa yang diberikan maupun efektifitas organisasi;
4.
Kehematan untuk me-review pendistribusian dan ke-efektifan penggunaan sumber daya;
5.
Keadilan untuk menyakinkan adanya distribusi yang adil dan dilayani semua masyarakat;
6.
Pertanggungjawaban
untuk
meningkatkan
pengendalian
dan
mempengaruhi pembuatan keputusan.
36
