BAB II KEPEMILIKAN DAN PENGELOLAAN PERUSAHAAN NEGARA. sangat diperlukan agar bisa mengakomodir berbagai macam kebutuhan dalam

BAB II KEPEMILIKAN DAN PENGELOLAAN PERUSAHAAN NEGARA

A.

Pengantar Hukum ekonomi Indonesia masih membutuhkan peraturan perundang-

undangan dan upaya harmonisasi hukum nasional dengan hukum internasional juga sangat diperlukan agar bisa mengakomodir berbagai macam kebutuhan dalam pengelolaan ekonomi nasional yang sekarang ini telah berubah sebagai akibat dari fenomena baru dalam dunia bisnis, baik pada skala nasional, regional, maupun internasional. Pembenahan mendesak di bidang ekonomi adalah landasan yuridis sistem ekonomi nasional sebagaimana tertuang dalam Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945. Agar perekonomian nasional dapat dikelola dengan baik maka diperlukan suatu pedoman jelas, misalnya dalam suatu peraturan perundang-undangan yang berlandaskan konstitusi. Sebab hingga saat ini masih ditemukan multi penafsiran atas Pasal 33 UUD 1945 tersebut. Sebagai contoh Badan Usaha Milik Negara (BUMN) sebagai salah satu pelaku usaha yang didirikan oleh negara berdasarkan Pasal 33 UUD 1945 64 memiliki fungsi dan peran strategis dalam pembangunan ekonomi nasional karena BUMN telah memasuki hampir ke semua sektor ekonomi yang ada.

64

Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa segala sesuatu yang menyangkut “hajat hidup orang banyak” harus dikuasai oleh negara, dan implementasi penguasaannya antara lain ditafsirkan dilakukan oleh pelaku ekonomi, yaitu BUMN. Pandji Anoraga, BUMN Swasta dan Koperasi, Tiga Pelaku Ekonomi, (Jakarta: PT Dunia Pustaka Jaya, 1995), hal. 90.

Sampai pada 31 Desember 1997 saja BUMN mengelola aset sekitar Rp 461,6 trilyun dan beberapa diantaranya bahkan menguasai industri hulu yang sangat vital dan strategis. 65 Sebenarnya Pasal 33 UUD 1945 adalah suatu amanat dari Proklamasi dan UUD 1945 mengenai perekonomian nasional Pancasila. Yang dimaksudkan dengan ini adalah suatu susunan perekonomian Indonesia, yang pusatnya adalah kemakmuran rakyat. Yang dimaksud dengan ini adalah mendahulukan tercapainya kemakmuran rakyat, dan di atas itu dibangun secara berencana hal-hal dan bidang-bidang lain dari kehidupan rakyat. 66 Sejak operasionalisasi BUMN menghadapi banyak persoalan dan tantangan besar, misalnya sebagian besar BUMN menderita kerugian yang cukup signifikan karena dikelola secara tidak efisien dan produktivitas yang rendah sehingga aneka 65

Harian Kompas, 27 April 1998, hal. 9. Sumantoro, Hukum Ekonomi, (Jakarta: UI Press, 1986), hal. 259. Lihat juga Bacelius Ruru yang mengemukakan bahwa latar belakang filosofi dari UU BUMN adalah pada legimitasi keberadaan BUMN yang berada pada Pasal 33 UUD 1945. Sedangkan latar belakang sosiologis adalah bahwa pelaksanaan peran BUMN dalam perekonomian nasional untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat belum optimal; peraturan perundang-undangan yang ada sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan dunia usaha; dan tuntutan liberalisasi perdagangan dan globalisasi ekonomi. Sementara latar belakang yuridis adalah TAP MPR No. IV/MPR/1999 tentang GBHN 1999-2004, yang perlu menata BUMN secara efisien, transparan, dan profesional; dan keberadaan dan pengelolaan BUMN ditetapkan dengan Undang-undang. Fondasi yuridis kedua adalah Rencana Pembangunan Tahunan (Repeta) 2002, yang mengamanatkan perlunya mempersiapkan penyusunan RUU BUMN hingga menjadi Undang-undang BUMN. Fondasi yuridis ketiga adalah peraturan perundang-undangan pra UU BUMN masih belum mampu memberikan landasan hukum yang kuat; belum dapat memberikan kejelasan hukum terhadap arah pengembangan BUMN; tersebar dalam berbagai peraturan, baik dalam yang berbentuk UU maupun PP; dan peraturan-peraturan tentang BUMN yang ada masih belum terunifikasi dalam suatu UU. Peraturan-peraturan BUMN yang sebelumnya ada yaitu: UU No. 19 Prp Tahun 1960 tentang Penyeragaman Bentuk Hukum BUMN menjadi PN; UU No. 9 Tahun 1969 tentang Penyederhanaan Bentuk BUMN menjadi tiga bentuk; PP No. 3 Tahun 1983 tentang Tata Cara Pembinaan dan Pengawasan Persero, Perum, dan Perjan; PP No. 12 Tahun 1998 tentang Persero; PP No. 13 Tahun 1998 tentang Perum; dan PP No. 6 Tahun 2000 tentang Perjan. Bacelius Ruru, (1) “Pondasi Revitalisasi: Memahami UU BUMN” dalam Riant Nugroho D. & Ricky Siahaan (ed), BUMN INDONESIA: Isu, Kebijakan, dan Strategi, (Jakarta: Gramedia, 2006), hal. 129-143. 66

bentuk perusahaan negara ini tidak memiliki kemampuan untuk berkompetisi dalam persaingan bisnis baik di pasar domestik maupun internasional. Beberapa faktor yang menyebabkan pengelolaan sebagian besar BUMN tidak efisien sehingga mengalami kerugian dan menjadi beban keuangan negara antara lain: (i) kaburnya status hukum dan struktur organisasi BUMN, tidak jelas apakah BUMN merupakan suatu pelaku ekonomi yang memiliki otonomi penuh ataukah hanya sebagai pelaksana atau bagian dari struktur organisasi suatu departemen; (ii) mayoritas BUMN tidak memiliki budaya perusahaan (corporate culture), visi dan misi perusahaan; (iii) kurangnya jiwa entrepreneur dan profesionalisme SDM yang mengelola BUMN, sehingga kinerja dan produktivitas sangat rendah: dan (iv) BUMN tidak dikelola dengan prinsip-prinsip manajemen bisnis yang baik (good corporate governance) sebagai akibat dari campur tangan pemerintah yang terlalu besar atau dominan dalam operasional perusahaan. 67 Dalam pembahasan RUU Keterbukaan Informasi Publik (KIP), pemerintah meletakkan posisi BUMN bukan sebagai badan atau lembaga publik, melainkan sebagai badan usaha atau lembaga privat. “Meski keseluruhan atau sebagian besar modalnya dimiliki pemerintah, BUMN adalah badan usaha dan bukan instansi pemerintah. Kekayaan BUMN bukanlah kekayaan negara. Sesuai Pasal 4 UU 67

Marwah M. Diah, Restrukturisasi BUMN di Indonesia, (Jakarta: Literata Lintas Media, 2003), hal. 11. Bandingkan. Ibrahim R mengatakan bahwa buruknya kinerja BUMN disebabkan oleh berbagai hal, antara lain; (1) tidak sinkronisasinya berbagai peraturan, seperti UU BUMN, Perseroan Terbatas, Koperasi, Penanaman Modal, Pasar Modal, Anti Monopoli; (2) terlalu banyak berlindung di balik misi politik; (3) panjangnya rantai birokrasi pengelolaan; (4) manajemen yang kurang terkontrol; (5) tidak memiliki perencanaan strategis; (6) standar penilaian kinerja kurang tepat; (7) kekuasaan departemen teknis sebagai kuasa pemegang saham terlalu besar dan mutlak bisa memberhentikan direksi tanpa melalui rapat umum pemegang saham; dan (8) jika Menteri berganti maka kebijakan pasti berubah dengan berbagai alasan. Lihat Ibrahim R, “Landasan Filosofis dan Yuridis Keberadaan BUMN; Suatu Tinjauan”, Jurnal Hukum Bisnis, Volume 26-No. 1-Tahun 2007.

BUMN, modal BUMN berasal dari ‘kekayaan negara yang dipisahkan’. Status aset dan kekayaan yang ada di BUMN hasil pengelolaan modal merupakan aset dan kekayaan BUMN itu sendiri karena keuangan dan kekayaan negara yang ada di BUMN hanyalah sebatas modal atau saham. 68 Sebenarnya fenomena BUMN berlaku dalam sistem ekonomi manapun, termasuk kapitalis liberal. Dalam mengawasi dan mengontrol adalah terjaminnya mekanisme kontrol sosial yang efektif untuk menindak manajemen bila terbukti tidak mampu menyediakan pelayanan barang dan jasa secara baik, benar, wajar, dan adil. Persoalannya adalah menyangkut social accountability yang bersifat politik, sebab manajemen BUMN biasanya ditunjang berdasarkan kriteria politik. Keterkaitannya yang begitu erat dengan politik menjadikan BUMN sebagai bagian dari birokrasi yang absurditas, yang sering berakibat kepada kepentingan status quo kekuasaan politik, celakanya seperti Indonesia masih bermental “monarki absolut kapiten”, yang kebal dari segala kritik, membuat BUMN maju-mundur dan tak mampu bersaing. Kendala yang dihadapi adalah tidak memiliki grand unified design pengelolaan ekonomi Indonesia berdasarkan Pasal 33 UUD 1945, yang diperankan oleh BUMN bersama-sama dengan Badan Usaha Milik Swasta (BUMS), dan Koperasi untuk mengimplementasikan hak konstitusional publik. 69

68

RUU KIP: “BUMN Ingin Tetap Sopan”, Majalah BUMN TRACK, Desember 2007, hal. 10. Lihat Ibrahim R, “Landasan Filosofis dan Yuridis Keberadaan BUMN; Suatu Tinjauan”, Op.Cit. Dalam hubungan ini, Menteri Negara BUMN Sofyan A Djalil mengatakan, bahwa pengelolaan BUMN melalui prinsip-prinsip korporasi dinilainya lebih efektif dibandingkan dengan pengelolaan BUMN dengan menggunakan sistem birokrasi yang dilakukan oleh kementrian BUMN. Hal ini dilakukan sebagai upaya untuk menjadikan perusahaan BUMN yang sehat, berdaya saing tinggi dan memiliki nilai tambah bagi negara, khususnya bagi perekonomian dan kesejahteraan rakyat. 69

B.

Pendirian Perusahaan Negara (BUMN) di Indonesia Pasal 10 ayat (1) UU BUMN menetapkan bahwa pendirian BUMN diusulkan

oleh Menteri kepada Presiden disertai dengan dasar pertimbangan setelah dikaji bersama dengan Menteri Teknis dan Menteri Keuangan. BUMN yang berbentuk Persero, organnya adalah RUPS, Komisaris, dan Direksi. Sedangkan untuk Perum, organnya adalah RUPS, Dewan Pengawas, dan Direksi. Selanjutnya sesuai dengan Pasal 2 UU No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN, maksud dan tujuan pendirian BUMN adalah (1) memberikan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional dan penerimaan negara; (2) mengejar keuntungan; (3) menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak; (4) menjadi perintis kegiatan-kegiatan usaha yang belum dapat dilaksanakan oleh sektor swasta atau koperasi; dan (5) turut aktif memberikan bimbingan dan bantuan kepada pengusaha golongan ekonomi lemah, koperasi dan masyarakat. Pengelolaan BUMN dengan sistem tersebut rencananya akan dilakukan pada tahun 2008. Meneg Sofyan Djalil bahwa menilai pengelolaan BUMN melalui prinsip-prinsip korporasi dapat menciptakan nilai korporasi (corporate value) yang transparan, dan dapat dipertanggungjawabkan. Dengan demikian nantinya BUMN sepenuhnya dapat dilakukan secara korporasi, sebagaimana di negara Selandia Baru, walaupun saat ini secara undang-undang belum sepenuhnya dilaksanakan secara korporasi. Selain itu, perlu adanya program ke arah itu, dan perlu pula dilakukan diskusi lebih lanjut di internal kementrian Negara BUMN, Menteri Keuangan serta pemerintah. Diharapkan BUMN dapat berupa korporasi yang dikelola berdasar standar koperasi, di mana nantinya kementrian BUMN tidak akan ada lagi. Untuk itu perlu melakukan beberapa kajian pokok, yakni seperti bagaimana mengurangi birokrasi BUMN dan dalam waktu mendatang BUMN tidak perlu lagi meminta izin pada kementrian BUMN. Dengan demikian BUMN dapat membuat keputusan yang terbaik dan segera, dan dapat dipertanggungjawabkan, sesuai dengan masalah yang dihadapi berdasarkan ketentuan hukum. Pengelolaan BUMN dinilainya perlu dilakukan secara korporasi, karena banyaknya masalah yang dihadapi BUMN, seperti yang berkaitan dengan hukum dengan kliennya dan masyarakat seperti misalnya soal tanah. Dengan sistem korporasi nantinya diharapkan persoalan-persoalan tersebut akan diselesaikan secara hukum. Lihat “Pengelolaan BUMN dengan Prinsip Korporasi Lebih Efektif”, Kominfo-Newsroom, 17 Juli 2007.

Berdasarkan prinsip-prinsip korporasi, Pemerintah juga dapat memberikan penugasanpenugasan khusus kepada BUMN, namun harus mendapatkan persetujuan dari RUPS/Menteri, dan penugasan khusus tersebut dapat ditetapkan melalui peraturan perundang-undangan.70 1. Sejarah Ringkas Seiring dengan konfrontasi politik di Indonesia pada tahun 1959, Pemerintah telah mengambilalih perusahaan-perusahaan asing termasuk perusahaan Belanda.71 Ketika itu pemerintah menginginkan dan berharap agar perusahaan-perusahaan Belanda yang telah diambil-alih dapat dikelola dan dikembangkan oleh para pengusaha swasta pribumi, akan tetapi kenyataan menunjukkan bahwa para pengusaha swasta pribumi saat itu belum memiliki kemampuan untuk menanganinya karena keterbatasan modal usaha dan sumber daya manusia. Sejumlah pengusaha etnis Tionghoa yang bersedia membeli dan mengelola eks perusahaan-perusahaan Belanda tersebut ditolak Pemerintah dengan alasan pengusaha etnis Tionghoa tidak boleh lagi mendominasi dunia usaha di bidang perdagangan, industri dan pertanian seperti pada jaman pemerintahan kolonial Belanda. Karena itu Pemerintah akhirnya mengambil keputusan mendirikan sejumlah perusahaan negara untuk mengelola eks perusahaan-perusahaan Belanda dimaksud.72 70

Bacelius Ruru, (1), dalam Riant Nugroho D. & Ricky Siahaan (ed), Op.Cit., hal. 129-143. Menurut Martiono Hadianto (ketika menjabat Direktur Jenderal BUMN Depkeu RI), BUMN didirikan dengan latar belakang yang berbeda, misalnya BUMN yang berasal dari nasionalisasi beberapa perusahaan ex Hindia Belanda (Jawatan Kereta Api dan Pegadaian). “Di samping meneruskan warisan pemerintah Hindia Belanda, pemerintah mendirikan beberapa BUMN di antaranya Garuda, Pelni, Jakarta Liyod (sektor perhubungan), BNI, BRI (sektor perbankan), PT Semen Gresik dan PT Pupuk Sriwijaya (sektor manufaktur). Selain itu pemerintah juga mendirikan BUMN yang berasal dari pengambilalihan perusahaan Inggris, Malaysia dan Singapura”. Martiono Hadianto, “Peran dan Posisi BUMN dalam Pembangunan Jangka Panjang Kedua” dalam Moh. Arsjad Anwar dkk (ed), Strategi Pembiayaan & Regrouping BUMN: Upaya Menciptakan Sinergi dalam Rangka Peningkatan Daya Saing BUMN, (Jakarta, 1994), hal. 11-12. 72 Indra Bastian, Privatisasi di Indonesia, (Jakarta: Penerbit Salemba Empat, 2002), hal. 94. 71

Kebijakan yang diambil Pemerintah pada awal tahun 60-an tersebut hampir mengalami kebuntuan karena Indonesia pada masa itu belum memiliki sumber daya manusia yang cukup memadai untuk menjalankan perusahaan-perusahaan berskala besar secara efisien dan produktif. Dalam pada itu, pengusaha pribumi sendiri belum memiliki pengetahuan dan pengalaman yang banyak untuk memimpin unit usaha yang besar. Untuk mengatasi masalah sumber daya manusia ini Pemerintah mengerahkan sumber daya manusia dari kalangan militer yang ketika itu relatif cukup baik. Di Indonesia, kalangan militer telah berpengalaman dalam mengelola kegiatankegiatan berskala besar seperti pengadaan personil (rekruitmen, pendidikan dan pelatihan) dan logistik (pengadaan, pengangkutan dan logistik), sehingga boleh dikatakan bahwa kebijakan Pemerintah inilah yang menumbuhkan embrio dwifungsi militer di Indonesia. 73 Pada masa ini, perusahaan negara diatur dengan berbagai peraturan perundangundangan seperti Undang-Undang Perusahaan Negara (Indonesiche Bedrijven Wet/IBW), Undang-Undang Perbendaharaan Negara (Indonesische Comptabliteits Wet/ICW), Kitab 73

Indra Bastian, Ibid, hal. 94. Dapat ditambahkan bahwa posisi dan peranan negara dalam perekonomian nasional pasca kemerdekaan sangat dominan. Hal ini didasarkan pada pertimbangan sebagai berikut: (1) Situasi negara yang baru lepas dari penjajahan tidak memiliki social overhead capital (SOC) sebagai modal pembangunan; (2) Besarnya kerugian dan kerusakan public utilities sebagai akibat perang; dan (3) Terpinggirkannya pengusaha pribumi (sebagai kelas ketiga setelah pengusaha Eropa dan Keturunan Arab dan China). Berbagai permasalahan tersebut mendorong pemerintah untuk berperan lebih besar dan melakukan beberapa intervensi untuk mendorong tumbuhnya perekonomian nasional. Upaya menggerakkan perekonomian dalam masa demokrasi parlementer diimplementasikan melalui Rencana Urgensi Perekonomian (RUP) dan Program Benteng yang ditujukan untuk membantu pengusaha pribumi. Beberapa kebijakan ekonomi pemerintah juga diarahkan untuk mendorong perekonomian nasional dengan mendirikan perusahaan negara melalui proses nasionalisasi. Nasionalisasi terutama terjadi pada beberapa perusahaan Belanda di bidang infrastruktur yang bersifat natural monopoly. Lihat Setyanto P. Santosa, “Privatiasi: Penerapan Nasionalisme Pengelolaan BUMN”, http://kolom.pacific.net.id/ind/media/PrivatisasiPenerapan NasionalismePengelolaanBUMN.pdf.

Undang-Undang Hukum Perdata dan Hukum Dagang.74 Pengaturan perusahaan negara dengan berbagai ketentuan tersebut pada akhirnya menimbulkan kesulitan di bidang administrasi dan pengawasan oleh pemerintah. Karena itu, untuk melakukan reorganisasi alat-alat produksi dan distribusi yang sesuai dengan Pasal 33 UUD 1945, maka Pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) No. 19 Tahun 1960. Dengan Perpu ini, pengertian perusahaan negara diseragamkan yaitu semua perusahaan dalam bentuk apapun yang modalnya untuk seluruhnya merupakan kekayaan Negara Republik Indonesia kecuali jika ditentukan lain dengan atau berdasarkan Undang-Undang.75 Sistem ekonomi terpimpin di masa Orde Lama (ORLA) memfungsikan perusahaan-perusahaan negara sebagai instrumen industrialisasi ekonomi dan pengelolaannya didominasi oleh militer. Ketika kekuasaan ORLA berakhir pada tahun 1967, perusahaan negara telah mendominasi perekonomian seperti perbankan, perdagangan, perkebunan, pertambangan, perminyakan, industri manufaktur, industri barang modal, bahkan industri berat seperti industri baja, perkapalan, elektronika dan semen. Seiringan dengan itu pula, kalangan pengusaha semakin maju dan berkembang pada sektor perdagangan, transportasi, industri ringan dan industri jasa karena mereka bernaung dalam suatu asosiasi yang dikendalikan oleh Pemerintah. Perusahan-perusahaan negara bisa menjadi kuat karena disubsidi dan diproteksi oleh Pemerintah dengan maksud agar perusahaan-perusahaan negara tersebut dapat

74 75

Marwah M. Diah, Op.Cit., hal. 184. Martiono Hadianto, Op.Cit., hal. 12.

berperan sebagai agent of industrial growth. Namun kebijakan Pemerintah ini dinilai pilih-kasih dan berdampak buruk terhadap perkembangan peranan swasta dalam konteks pembangunan perekonomian nasional. 76 Konsep Presiden Soekarno tentang sistem ekonomi nasional ternyata dipengaruhi oleh “laporan-laporan yang diterima dari Atase Indonesia di Yugoslavia, yang telah menggunakan perusahaan negara sebagai kendaraan untuk pembangunan nasional dengan sukses luar biasa. Perusahaan negara juga merupakan kompromi yang berhasil antara kapitalisme dan komunisme dan secara politis berhasil karena Yugoslavia merupakan anggota blok komunis yang paling condong keluar”. 77 Dengan mengembangkan perusahaan negara pada seluruh sektor ekonomi, di mana masing-masing perusahaan negara memiliki wewenang eksklusif atas sektor ekonomi yang vital dan strategis, Presiden Soekarno berharap pembangunan ekonomi nasional bisa berhasil dan meningkat dengan cepat. Kemudian perubahan mendasar terjadi dalam sistem perkonomin Indonesia ketika Orde Baru (ORBA) mengambil alih kekuasaan pada tahun 1967. Terjadinya perubahan mendasar tersebut terutama dipengaruhi oleh dua lembaga donor internasional, yaitu International Governmental Group on Indonesia (IGGI) dan International Bank for Reconstruction & Development (IBRD). Kedua lembaga donor ini berhasil meyakinkan Pemerintah bahwa upaya pemulihan perekonomian

76

Indra Bastian, Op.Cit., hal. 94. Lihat Robert Pabrikan, “Pertamina: Sebuah Perusahaan Minyak Nasional di Negara Berkembang”, dalam Mulya Lubis dan Richard M. Buxbaum (ed), Peranan Hukum dalam Perekonomian Negara Berkembang, (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1986), hal. 212. 77

Indonesia harus didukung oleh bantuan luar negeri. Namun untuk dapat memperoleh bantuan luar negeri tersebut, kedua lembaga donor dimaksud mensyaratkan Pemerintah Indonesia menjalankan kebijakan “pintu terbuka” untuk memberi jalan masuknya modal asing. Agar bantuan luar negeri tersebut dapat diperoleh, maka Indonesia menerbitkan Undang-Undang No. 1 Tahun 1969 tentang Penanaman Modal Asing (PMA) yang telah mendorong masuknya modal asing ke Indonesia melalui berbagai perusahaan multinasional. Dalam tahun yang sama, Pemerintah kembali mengeluarkan Perpu No. 1 Tahun 1969 yang kemudian menjadi Undang-Undang No. 9 Tahun 1969 yang berhasil mengurangi jumlah BUMN dari sekitar 822 menjadi 184 perusahaan. Dengan Undang-Undang ini, BUMN dikelompokkan menjadi tiga bentuk yaitu Perjan, Perum dan Persero. Selain itu, ada lagi bentuk BUMN yang diatur secara khusus dengan undang-undang tersendiri yaitu bank-bank milik pemerintah dan Pertamina. 78 Dalam praktiknya, bidang usaha BUMN dibedakan antara public

78

Perjan adalah BUMN yang berusaha di bidang penyediaan jasa-jasa bagi masyarakat termasuk pelayanan kepada masyarakat, permodalannya termasuk bagian dari APBN yang dikelola oleh Departemen yang membawahinya, dan statusnya berkaitan dengan hukum publik (IBW dan ICW); Perum adalah BUMN yang berusaha di bidang penyediaan pelayanan bagi kemanfaatan umum di samping mendapatkan keuntungan, modal seluruhnya milik negara dari kekayaan negara yang dipisahkan dan berstatus badan hukum yang diatur dengan undang-undang; dan Persero adalah BUMN yang bertujuan untuk memupuk keuntungan dan berusaha di bidang-bidang yang dapat mendorong perkembangan sektor swasta dan koperasi, di luar bidang usaha Perjan dan Perum, modal seluruhnya atau sebagian adalah milik negara dari kekayaan yang dipisahkan dan terbagi atas saham-saham serta berstatus badan hukum perdata yang berbentuk perseroan terbatas (PT). Marwah M. Diah, Op.Cit., hal. 184-186.

utilities (perposan, telekomunikasi, listrik, gas, kereta api dan penerbangan), industri vital strategis (minyak, batu bara, besi baja, perkapalan dan otomotif), dan bisnis. 79 Setahun kemudian diundangkan pula Undang-Undang No. 6 Tahun 1970 tentang Penanaman Modal Dalam Negeri (PMDN) yang mendorong terciptanya perusahaan-perusahaan raksasa milik sekelompok kecil pengusaha etnis Tianghoa. Seiring itu pula, lahir perusahaan-perusahaan besar milik badan-badan usaha yang terkait dengan sejumlah yayasan dan oknum militer, yang diduga mewakili militer sebagai institusi. Diperkirakan bahwa sejak saat ini mulai tercipta hubungan kepentingan antara berbagai perusahaan swasta dengan militer dan elit politik yang berkuasa dalam berbagai bentuk kerjasama yang ditengarai bernuansa kolusi, korupsi dan nepotisme (KKN). 80 Ketika Indonesia memperoleh keuntungan yang sangat besar akibat melambungnya harga minyak dan gas bumi di pasar internasional, tidak bisa dipungkiri fakta bahwa “rejeki nomplok” tersebut memberikan andil yang cukup besar dalam peningkatan perekonomian nasional. Terciptanya kondisi ekonomi yang cenderung semakin baik dan ditopang pula oleh stabilnya kehidupan politik nasional pada awal tahun 1980-an ini, adalah faktor utama pendorong bagi pelaksanaan kegiatan-kegiatan ekonomi nasional. Kurang lebih dua pertiga penerimaan pemerintah bersumber dari minyak dan gas bumi. Namun, booming penerimaan dari migas yang berlimpah dan memberikan keuntungan yang sangat besar bagi 79

Christianto Wibisono, dalam Ibrahim, Prospek BUMN dan Kepentingan Umum, (Bandung: Citra Aditya Bakti, 1997), hal. 107. 80 Indra Bastian, Op.Cit., hal. 94-95.

pemerintah saat itu ternyata tidak disertai dengan sistem pengelolaan keuangan yang baik, khususnya dalam tubuh BUMN. Di samping maraknya masalah KKN, pemerintah pusat justru memberi suntikan dana secara besar-besaran kepada beberapa BUMN karena pemerintah merasa mampu memberi subsidi untuk berbagai kegiatan, termasuk membantu kegiatan BUMN yang sebetulnya kurang efisien. Tabel 1 berikut ini dapat menggambarkan betapa besarnya suntikan dana yang diberikan oleh pemerintah kepada BUMN, termasuk untuk BUMN yang merugi, sejak periode 19751980. 81 Tabel 1. Suntikan Modal Pemerintah Pusat kepada BUMN Tahun

Rp (Miliar)

USS (Juta)

Tahun

Rp (Miliar)

USS (Juta)

1975 109 263 1981 481 770 1976 218 525 1982 337 539 1977 167 402 1983 592 595 1978 129 311 1984 336 312 1979 253 405 1985 412 366 1980 476 762 1986 91 79 Sumber: A. Effendy Choirie, Privatisasi Versus Neo-Sosialisme Indonesia, (Jakarta: LP3ES, 2003), hal. 4-5. Dikeluarkannya Peraturan Pemerintah No. 3 Tahun 1983 tentang Tata Cara Pembinaan dan Pengawasan Perjan, Perum dan Persero dimaksudkan untuk meningkatkan peranan perusahaan negara dan sekaligus pengendaliannya oleh Pemerintah. Dengan adannya PP ini Pemerintah memiliki kewenangan yang sangat besar dalam hal pengelolaan BUMN dan sekaligus membatasi kewenangan

81

hal. 4-5.

A. Effendy Choirie, Privatisasi Versus Neo-Sosialisme Indonesia, (Jakarta: LP3ES, 2003),

pengelolanya (manajemen). Kewenangan Pemerintah ini dilaksanakan oleh Departemen Keuangan sebagai wakil pemegang saham dan departemen teknis sebagai kuasa wakil pemegang saham. Dapat dikatakan bahwa PP tersebut memberikan dampak negatif terhadap pengelolaan BUMN itu sendiri karena berdasarkan penelitian diketahui bahwa dalam hal rekruitmen direksi dan dewan komisaris, peranan dan kepentingan kedua departemen dimaksud sangat dominan. Direksi dan komisaris bertindak hanya untuk kepentingan dan keuntungan dari departemen yang menunjuk atau mengangkatnya, bukan berdasarkan profesionalisme sehingga kemandirian manajemen BUMN sebagai lembaga bisnis menjadi hilang. Kedua departemen tersebut selalu mencampuri operasionalisasi BUMN sehingga menyulitkan pihak manajemen untuk mengembangkan usahanya. Selain itu, karena dalam prakteknya kedua pimpinan (menteri) dari departemen tersebut seringkali memiliki visi yang bertentangan membuat direksi BUMN sulit untuk dapat mengelolanya dengan baik, terutama dalam hal pengambilan keputusan untuk pengembangan BUMN itu sendiri. Dalam seminar The CEO Business Summit/Profile & Anatomy of Privatization yang diselenggarakan pada tanggal 25 Oktober 1994, tiga direktur utama BUMN mengungkapkan bahwa PP No. 3 Tahun 1983 memang menimbulkan kesulitan bagi mereka dalam pengelolaan dan pengembangan BUMN. 82

82

Marwah M. Diah, Op.Cit,, hal. 187-188. Menurut Didiek J. Rachbini, BUMN adalah sistem dan organisasi yang kompleks karena keberadaannya sebagai organisasi bisnis berhadapan langsung dengan organisasi birokrasi dan politik kekuasaan. Sebagai organisasi bisnis, BUMN harus berhadapan dengan pasar dan persaingan yang ketat. Jika gagal menghadapi persaingan tersebut maka

Jatuhnya harga minyak bumi pada tahun 1986 membawa akibat signifikan terhadap perkembangan BUMN. Terpuruknya harga minyak bumi membuat penerimaan negara dari sektor migas menjadi berkurang, sehingga Pemerintah mengambil kebijakan pengetatan anggaran, termasuk pemberian subsidi untuk berbagai kegiatan perekonomian seperti BUMN. 83 Untuk memberdayakan kembali peranan BUMN, pemerintah mengeluarkan PP No. 55 Tahun 1990 tentang Perusahaan Perseroan (PERSERO) yang Menjual Sahamnya Kepada Masyarakat Melalui Pasar Modal. Melalui PP ini pemerintah memberikan otonomi yang luas kepada BUMN yang telah go-public. Artinya, pemerintah memiliki keinginan yang kuat untuk dapat menciptakan BUMN yang mandiri dan memiliki kemampuan yang cukup sebagai pelaku ekonomi dalam menghadapi era perdagangan bebas. Untuk itu pemerintah membebaskan BUMN dari kontrol birokratis. Hubungan antara pemerintah sebagai pemegang saham dengan pengelola BUMN dijalankan secara profesional. Misalnya di dalam pengambilan keputusan, Direksi BUMN cukup hanya dengan melakukan konsultasi dengan Dewan Komisaris. Dalam hal ini jelas bahwa pemerintah berusaha untuk mendorong pengelolaan BUMN dilakukan sesuai dengan

kesinambungan usahanya terancam dan bangkrut. Dengan demikian BUMN menghadapi masalah dasar yang sama dengan organisasi bisnis atau perusahaan swasta lainnya sehingga ketahanan perusahaan harus dijaga. Biaya produksi harus ditekan semaksimal mungkin untuk memperkuat persaingan dan survival. Di sisi lain, BUMN berhadapan langsung (head to head) dengan kompleksitas birokrasi, politik, dan kekuasaan. Undang-Undang BUMN mencabut garis komando kementrian terhadap BUMN karena BUMN menjadi “sapi perah” dan ajang moral hazard. Meski demikian, intervensi politik, birokrasi, dan kekuasaan masih tetap besar sehingga membuat BUMN seperti terikat kakinya. Didiek J. Rachbini, (1), “BUMN dan Pilitik“, Harian Suara Merdeka, Senin, 09 Oktober 2006. 83 Barcelius Ruru, (2) “Restrukrisasi Peran BUMN: Tinjauan Ideologis dan Ekonomis” dalam Kumala Hadi dkk (ed), Liberalisasi Ekonomi dan Politik di Indonesia, (Yogyakarta: PT Tiara Wacana Yogya, 1997), hal. 332.

prinsip-prinsip usaha swasta dan mengubah statusnya dari Perjan menjadi Perum dan selanjutnya meningkat menjadi Persero. 84 Selanjutnya, pengertian “Badan Usaha Negara” dihubungkan dengan keberadaan Bank-Bank Pemerintah, seperti dapat dilihat pada Pasal 1 ayat (2) dan Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 13 Tahun 1968, Pasal 14 Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1967 jo. Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 21 Prp Tahun 1960 tentang Bank Pembangunan Indonesia. Pasal 5 ayat (1) Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1967 jo. Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 1968 tentang Bank Negara Indonesia 1946, Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1968 tentang Bank Dagang Negara, Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1968 tentang Bank Bumi Daya, Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 20 tahun 1968 tentang Bank Tabungan Negara, Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 21 Tahun 1968 tentang Bank Rakyat Indonesia, Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1968 tentang Bank Ekspor Impor Indonesia. Berdasarkan ketentuan-ketentuan tersebut dapat disimpulkan bahwa Bank Milik Negara adalah “badan hukum yang modalnya merupakan kekayaan negara yang dipisahkan”. Sedangkan berdasarkan Pasal 1 ayat (2) Undang-Undang Nomor 13 Tahun 1968 diatur bahwa Bank Indonesia adalah milik Negara... dan seterusnya. Selanjutnya Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 13 Tahun 1968 mengatur bahwa modal bank

84

Marwah M. Diah, Op.Cit., hal. 189.

“berjumlah Rp. 1.000.000.000 (satu milyar rupiah) yang merupakan kekayaan negara yang dipisahkan”. 85 Memperhatikan ketentuan dalam Keputusan Presiden Nomor 59 Tahun 1972 dikaitkan dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1969 jo. Instruksi Presiden Nomor 17 Tahun 1967, Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1971, Undang-Undang Nomor 13 Tahun 1968, Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1967 jo. Undang-Undang Nomor 21 Prp Tahun 1960, Undang-Undang Nomor 17 Tahun 1968, Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1968, Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1968, Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1968, Undang-Undang Nomor 21 Tahun 1968, dan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1968, dapat disimpulkan bahwa “Badan Usaha Negara” adalah “badan usaha atau perusahaan yang modalnya dimiliki oleh negara, baik seluruhnya maupun sebagian yang merupakan kekayaan negara yang dipisahkan”. 86 Jadi, secara prinsip pengertian “BUMN” dan “Badan Usaha Negara” sama, yaitu suatu badan usaha atau perusahaan di mana negara melakukan penyertaan modal, baik sebagian maupun seluruhnya, berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan. 87 2. Penggunaan Istilah Perusahaan Negara dan BUMN Istilah lain yang memiliki makna hampir sama dengan BUMN adalah “perusahaan negara”. Dalam Pasal 1 UU No. 19 Tahun 1960 (UU 19/1960), yang dimaksud dengan “perusahaan negara” semua perusahaan dalam bentuk apapun yang 85

Hambra, “Sejarah Terminologi BUMN”, Majalah BUMN TRACK, Desember 2007, hal. 18. Ibid. 87 Ibid. 86

modal seluruhnya merupakan kekayaan negara Republik Indonesia, kecuali jika ditentukan lain dengan atau berdasarkan undang-undang. UU No. 19/1960 tersebut merupakan upaya pemerintah untuk mengadakan keseragaman bentuk badan usaha yang dimiliki Negara Republik Indonesia. Dengan pengertian seperti itu, “perusahaan negara” merupakan bagian dari “BUMN” karena hanya ditujukan pada usaha negara yang seluruhnya modalnya dimiliki oleh negara. Dengan demikian, usaha negara yang sebagian modalnya dimiliki negara –walaupun negara memiliki mayoritas modal pada badan usaha tersebut – tidak dapat dikategorikan sebagai “perusahaan negara”, melainkan berada dalam lingkup pengertian “BUMN”. 88 Dalam rentang sejarah perkembangan sistem pembinaan BUMN, pada tanggal 26 Oktober 1988, Presiden Republik Indonesia mengeluarkan Instruksi Presiden Nomor 5 Tahun 1988 tentang Pedoman Penyehatan dan Pengelolaan BUMN (Inpres 5/1998). Dalam Inpres 5/1998 tersebut, badan usaha milik negara mempunyai dua pengertian, yaitu BUMN dalam arti sempit dan BUMN dalam arti luas. Pengertian BUMN tersebut kemudian diadopsi oleh Keputusan Menteri Keuangan Nomor 740/KMK.00/1989 tanggal 28 Juni 1989 tentang Peningkatan Efisiensi dan Produktivitas BUMN (KMK 740). 89 Angka I Butir 1 Inpres 5/1988 dan Pasal 1 Angka 2 KMK 740 mengatur bahwa Badan Usaha Milik Negara (BUMN) adalah: a) Badan Usaha yang seluruh modalnya dimiliki negara; b) Badan Usaha yang tidak seluruhnya dimiliki negara

88 89

Ibid, hal. 19. Ibid.

tetapi statusnya disamakan dengan BUMN, yaitu pertama, BUMN yang merupakan patungan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah; kedua, BUMN yang merupakan patungan antara Pemerintah dengan BUMN lainnya; dan ketiga, BUMN yang merupakan Badan Usaha Patungan dengan Swasta Nasional/Asing di mana negara memiliki saham mayoritas (minimal 51%). 90 Dengan demikian, BUMN merupakan suatu unit bisnis yang mempunyai hubungan dengan negara dalam konteks kepemilikannya. Dalam rentang sejarah, istilah yang dipergunakan, ruang lingkup, dan pengertian unit bisnis tersebut sangat beragam. 91 Seiring dengan perkembangan BUMN, saat ini terdapat dua istilah yang mengandung makna “keikutsertaan negara dalam badan usaha”. Masing-masing adalah “Perusahaan Negara” sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (UU No. 17/2003) dan “BUMN” sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN. 92 Berdasarkan Pasal 1 Angka 5 UU No. 17/2003, “Perusahaan Negara” adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian modalnya dimiliki Pemerintah Pusat. Pengertian ini sangat luas karena mencakup seluruh badan usaha di mana negara memiliki modal, walaupun modal tersebut sangat kecil, misalnya hanya 0,01%. Menurut penulis, pengertian “Perusahaan Negara” berdasarkan UU No. 17/2003 hanya

menggunakan 90

Ibid. Ibid. 92 Ibid. 91

pendekatan

kepemilikan

modal

tanpa

memperhatikan

kedudukan “Perusahaan Negara” dalam kerangka hukum korporasi yang berlaku umum. Pengaturan seperti ini kiranya sangat berkaitan dengan substansi pengaturan dalam UU No. 17/2003, yaitu mengenai “keuangan negara”. Apabila pendekatannya kepemilikan modal, sebenarnya lebih tepat apabila UU No. 17/2003 memberikan pengertian atau mempertegas “makna perlakuan” ketatanegaraan terhadap keuangan atau kekayaan negara yang tertanam dalam suatu badan usaha. Sehingga istilah yang dipergunakan bukan mengarah pada subjek (perusahaan), namun lebih pada kegiatan usaha, yaitu “usaha negara”. 93 Berbeda dengan UU No. 17/2003 yang menggunakan istilah “Perusahaan Negara”, dalam UU No. 19/2003 istilah yang dipergunakan untuk menggambarkan

93

Ibid. Lihat juga Bacelius Ruru yang mengemukakan bahwa ada pendapat yang mengatakan bahwa terdapat ketidaksinkronan antara UU No. 17/2003 tentang Keuangan Negara (UUKN) dengan UU No. 19/2003 tentang BUMN (UU BUMN). Berdasarkan penjelasan dari Departemen Keuangan (Tim Perumus UUKN), pada tanggal 26 Maret 2203, di Departemen Keuangan dan dalam “suasana kebatinan” UUKN di DPR dijelaskan sebagai berikut: Pertama, pengertian UMN (Pasal 1 Angka 5 UUKN) adalah Perusahaan Negara yaitu badan usaha atau seluruh atau sebagian modalnya dimiliki oleh Pemerintah Pusat. Penjelasannya: (1) istilah Perusahaan Negara (PN) dalam UUKN adalah tidak lain dari BUMN. Istilah PN di dalam UUKN bersifat umum yang perumusannya secara khusus diserahkan kepada UU BUMN; (2) UU BUMN menggunakan istilah BUMN, bukan PN, dan membatasi kriteria BUMN yaitu kepemilikan negara 51%; dan (3) istilah Pemerintah Pusat dalam pemilikan PN dimaksudkan untuk membedakan pembagian kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Kedua, Menteri Keuangan selaku wakil Pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara dipisahkan (Pasal 6 ayat (2) huruf a UUKN); dan Menteri Keuangan melakukan pembinaan dan pengawasan kepada Perusahaan Negara (Pasal 24 ayat (3) UUKN). Penjelasannya adalah: (1) pengaturan tersebut di atas merupakan penegasan terhadap prinsip-prinsip yang telah dilaksanakan selama ini; (2) dengan demikian, pelimpahan kepada Menteri BUMN atau instansi lain masih dimungkinkan oleh peraturan perundang-undangan yang mengatur BUMN; (3) kewenangan Menteri Keuangan selaku Pemegang Saham selama ini tidak pernah beralih dari Menteri Keuangan ke Menteri lain; dan (4) ke depan, mengenai keberadaan, kedudukan, dan kewenangan Departemen dan Kementerian akan diatur dengan UU. Ketiga, berkenaan dengan privatisasi. Privatisasi, sesuai dengan pasal 24 ayat 5 UUKN, dilakukan setelah mendapatkan persetujuan dari DPR, dan semua penerimaan negara dari hasil privatisasi harus dimasukkan ke dalam APBN. Penjelasannya adalah: (1) yang dimaksud dengan persetujuan DPR dalam UUKN adalah persetujuan DPR dalam rangka persetujuan DPR atas APBN secara keseluruhan; dan (2) penyetoran hasil privatisasi ke Kas Negara secara netto berdasarkan UU BUMN disesuaikan dengan prinsip-prinsip APBN (pencatatan dan pemantauannya). Bacelius Ruru, (1), dalam Riant Nugroho D. & Ricky Siahaan (ed), Op.Cit., hal. 129-143.

keikutsertaan negara dalam suatu badan usaha adalah “BUMN”. Dalam UU No. 19/2003, pengertian BUMN telah diperjelas dan dipertegas. Sejak lahirnya UU No. 19/2003 tanggal 19 Juni 2003, “istilah” dan “pengertian” BUMN dikukuhkan dalam suatu undang-undang sebagai suatu kesatuan. Berdasarkan Pasal 1 Angka 1 UU No. 19/2003, BUMN adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan. Pengertian BUMN tersebut mengandung beberapa unsur yang merupakan satu kesatuan makna, yaitu: pertama, berbentuk badan usaha; kedua, kepemilikan negara pada badan usaha tersebut bersifat langsung; dan keempat, modal negara tersebut merupakan kekayaan negara yang dipisahkan. 94 Dengan adanya penegasan bahwa BUMN merupakan suatu badan usaha yang modalnya berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan, seakan-akan UU No. 19/2003 memberi pesan bahwa BUMN harus dikelola secara profesional dan mandiri untuk mencapai suatu tujuan usaha, yaitu “keuntungan”. Kesimpulan seperti itu dapat diabsahkan sehubungan dengan pengaturan mengenai maksud dan tujuan pendirian BUMN yang salah satunya adalah “mengejar keuntungan”. Di samping itu, makna “kekayaan negara yang dipisahkan” sebagaimana diatur dalam penjelasan Pasal 4 ayat (1) UU No. 19/2003 dapat mempertegas kesimpulan bahwa BUMN harus dikelola secara profesional dan mandiri. 95

94 95

Hambra, Op.Cit., hal. 19. Ibid.

Pasal 1 Angka 1 UU No. 19/2003 tersebut juga mempertegas bahwa suatu badan usaha disebut BUMN apabila negara memiliki modal/saham mayoritas atau seluruhnya dan penyertaan negara tersebut bersifat langsung. Dengan penegasan seperti ini, badan usaha yang sebagian kecil saham/modalnya dimiliki negara pun tidak dapat dikategorikan sebagai BUMN. Dalam konteks ini, penulis berpendapat bahwa pengertian BUMN secara tidak langsung dapat dimaknai sebagai suatu badan usaha yang dapat dikendalikan oleh negara melalui kepemilikan saham mayoritas. 96 Jika membandingkan pengertian “Perusahaan Negara” berdasarkan UU No. 17/2003 dengan pengertian “BUMN” berdasarkan UU No. 19/2003, terlihat bahwa pengertian “Perusahaan Negara” lebih luas dari pengertian “BUMN”. Pengertian “Perusahaan Negara” meliputi badan usaha yang modalnya dimiliki Negara (i) seluruhnya (ii) sebagian besar dan (iii) sebagian kecil. Sedangkan pengertian “BUMN” hanya meliputi badan usaha yang modalnya (i) seluruhnya dan (ii) sebagian besar dimiliki negara. 97 Dalam perjalanan BUMN sebagai salah pelaku ekonomi yang memiliki peranan penting dan strategis dalam menghasilkan barang dan jasa untuk kepentingan kemakmuran rakyat banyak yang sebesar-besarnya, dapat dikatakan BUMN telah berhasil mencapai tujuan awalnya sebagai agen pembangunan dan pendorong korporasi, kendati tujuan tersebut belum sepenuhnya tercapai. Kinerja BUMN dinilai belum memadai seperti masih rendahnya keuntungan yang diperoleh dibandingkan

96 97

Ibid. Ibid.

dengan modal yang diinvestasikan yang seharusnya sudah mampu menyediakan barang dan jasa yang berkualitas tinggi bagi rakyat. Di sisi lain, perkembangan ekonomi dunia berlangsung sangat dinamis terutama kegiatan ekonomi yang berkaitan dengan liberalisasi dan globalisasi perdagangan yang telah disepakati bersama secara internasional dalam forum World Trade Organization (WTO), ASEAN Free Trade Area (AFTA), dan Asia Pasific Economic Cooperation (APEC). 98 Dan pada era globalisasi ekonomi ini, untuk mengoptimalkan peran dan fungsinya serta mampu mempertahankan eksistensinya dalam perkembangan ekonomi dunia yang semakin terbuka dan kompetitif, maka tidak bisa tidak BUMN perlu menumbuhkan jiwa dan semangat korporasi serta profesionalisme yang tinggi dengan menerapkan tata kelola perusahaan yang baik (good corporate governance) guna pencapaian efisiensi yang optimal. 99

98

Marwah M. Diah, Op.Cit., hal. 189. Salah satu masalah terpenting perusahan negara (BUMN) yang tidak kunjung terpecahkan hingga pertengahan tahun 1980-an adalah status dan cara kerjanya. Sebagai kelompok usaha, BUMN merupakan konglomerasi bisnis paling raksasa, dengan penguasaan modal domestik terbesar dalam sistem perekonomian nasional. Dengan jumlah total 215 perusahaan pada tahun 1980-an, kegiatan perusahaan negara tersebut dimulai dari bentuk usaha yang sederhana hingga kepada bisnis yang paling rumit, seperti industri pesawat terbang yang dibangun dan dipimpin oleh Dr Habibie, sebagai saingan utama Widjojo dan kawan-kawannya yang sebagian besar usaha mereka terpusat pada pelayanan publik (penerbangan, peralatan, konstruksi), pertambangan (minyak, gas, timah), keuangan dan perbankan, serta industri manufaktur dasar. Apabila ditinjau dari segi ukuran dan pengaruhnya, tampak nyata bahwa perusahaan-perusahaan negara di Indonesia dalam praktiknya merupakan “negara di dalam negara”. Lihat Hal Hill, The Indonesian Economy Since 1966 (London: Cambridge, 1966), hal. 101. Dari sisi eksternal BUMN juga mengalami banyak hambatan. Berbagai permasalahan yang dihadapi BUMN menjadi makin berat dengan adanya berbagai permasalahan eksternal seperti: (1) lemahnya nilai tukar mata uang rupiah; (2) tingkat inflasi yang tinggi; (3) neraca perdagangan yang tidak seimbang; (4) resiko politik; (5) peraturan yang tidak stabil; dan (6) kurangnya tekanan untuk melakukan kegiatan secara lebih efisien atau meningkatkan kemampuan teknologi. Kesemuanya itu menjadikan permasalahan BUMN ibarat lingkaran yang tidak berujung pangkal (viciousfundingcycle). Lihat juga Setyanto P. Santosa, Op.Cit. 99

Dalam sambutan Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono pada pembukaan “BUMN Forum dan Indonesia Business-BUMN Exhibition (IBBEX) 2007” tanggal 12 April 2007 di Jakarta, antara lain mengemukakan bahwa: “Pemerintah selaku pemegang saham terbesar di BUMN, berkeinginan agar BUMN terus melakukan transformasi bisnis. Transformasi itu dapat dilakukan melalui perubahan dari kultur birokrasi menuju kultur korporasi. Hal itu hanya dapat dilakukan, jika BUMN mampu mengedepankan tata kelola perusahaan yang baik (good corporate governance), serta membersihkan diri dari segala bentuk penyimpangan dan penyelewengan. Ke depan, tidak boleh ada lagi BUMN yang terus menerus merugi. Jangan bangga jadi direktur PT. Rugi Abadi. BUMN yang terus merugi, bukan saja tidak dapat memberikan kontribusi pada perekonomian nasional, tetapi juga menjadi beban bagi keuangan negara. Mencermati perkembangan di masyarakat akhir-akhir ini ---terutama tentang perlu tidaknya negara terlibat dalam kegiatan usaha--- menurut pendapat saya kita harus mengembalikannya pada jiwa dan kandungan yang ada dalam Undang-Undang Dasar Tahun 1945. Undang-Undang Dasar Negara kita dengan tegas menyatakan bahwa, cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak, dikuasai oleh negara. Landasan inilah yang harus kita pegang teguh. Landasan inilah yang harus kita jadikan acuan utama, dalam menentukan sejauh mana negara perlu terlibat dalam bidang usaha. Sejak tahun 2005 hingga semester pertama tahun 2006, Pemerintah belum melakukan privatisasi BUMN. Beberapa faktor mendasar yang menyebabkan belum dilakukannya privatisasi itu, adalah antara lain karena Pemerintah masih berkonsentrasi pada pelaksanaan restrukturisasi, melalui peningkatan kinerja perusahaan. Kita pun masih menunggu kondisi pasar yang lebih baik agar tidak terjadi yang kita sebut undervalue dari nilai perusahaan kita. Dalam waktu dekat, yang perlu kita lakukan adalah melanjutkan upaya-upaya restrukturisasi dan reformasi BUMN. Restrukturisasi dan reformasi BUMN, sebagaimana saya katakan tadi, sangat diperlukan untuk menyelaraskan strategi internal perusahaan, dengan kebijakan industrial serta pasar tempat beroperasinya BUMN. Strategi dan reformasi BUMN diperlukan untuk memisahkan fungsi komersial dan pelayanan masyarakat pada BUMN, serta mengoptimalkan prinsipprinsip tata kelola perusahaan yang baik secara utuh.

Salah satu upaya yang harus kita perbaiki bersama-sama adalah, stigma negatif yang melekat pada BUMN. BUMN sering dikategorikan sebagai perusahaan tempat tumbuh suburnya Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme. Tindakan hukum yang harus dijalani oleh sejumlah direksi BUMN akhir-akhir ini, seolah-olah membenarkan stigma negatif itu. Pada kesempatan yang baik ini, saya mengajak kepada seluruh jajaran BUMN, marilah kita hapuskan stigma negatif itu. Marilah kita berusaha membersihkan BUMN dari segala bentuk tindakan KKN. Dengan komitmen dan kesungguhan kita, pada saatnya nanti, BUMN harus betul-betul kita kelola sesuai asas good corporate governance, dan budaya korporasi yang sehat. Dengan pengelolaan seperti itu, stigma negatif BUMN sebagai sarang korupsi, lambat laun akan terhapus dengan sendirinya.”

Perkembangan BUMN secara garis besar dapat dibagi dalam 4 (empat) periode sebagai berikut 100: a. Periode sebelum kemerdekaan. Keberadaan BUMN sebelum kemerdekaan diatur dengan ketentuan IBW dan ICW. Di masa ini terdapat sekitar 20 100

Marwah M. Diah, Op.Cit, hal. 186-187. Lihat juga Riant Nugroho D. & Ricky Siahaan, yang mengatakan bahwa “secara politik-ekonomi, pendirian BUMN di Indonesia mempunyai tiga alasan pokok. Pertama, sebagai wadah bisnis dari aset asing yang dinasionalisasi. Alasan ini terjadi di tahun 1950-an, ketika pemerintah menasionalisasi perusahaan-perusahaan asing. Peristiwa ini dimulai pada tahun 1957, ketika kabinet Ali Sastroamidjojo II jatuh disertai krisis ekonomi yang parah. Kejatuhan kabinet ini seakan memperkuat sinyal bahwa Pemerintah Parlementer akan membawa Indonesia ke dalam keterpurukan. Gerakan menuju ke pemerintah Presidensial sesuai dengan UUD 1945 dimulai. ... Kedua, membangun industri yang diperlukan oleh masyarakat, namun masyarakat sendiri (atau swasta) tidak mampu memasukinya, baik karena alasan investasi yang sangat besar. Kita melihat pada pertengahan tahun 1960-an pemerintah mulai mendirikan pabrik-pabrik pupuk urea, mulai di Sumatera Selatan, Jawa Barat, Kalimantan Timur, Jawa Timur, dan Aceh. Pemerintah juga menyelenggarakan usaha penerbangan perintis Merpati Nusantara. Pemerintah mengambil alih Indosat sebagai home-base dari pemilikan dan pengelolaan Satelit Palapa. Pemerintah juga mendirikan industri-industri kelistrikan sebagai bahan bakar energi nasional. Pemerintah mendirikan industri pesawat terbang, IPTN, dengan tujuan menjadi pelaku bisnis regional di bidang pesawat angkut jenis menengah dan kecil. Ketiga, membangun industri yang sangat strategis, berkenaan dengan keamanan Negara. Oleh karena itu, pemerintah membangun industri persenjataan, Pindad, bahan peledak, Dahana, pencetakan uang, Peruri, hingga pengolahan stok pangan, Bulog. Di luar alasan politisstrategis tersebut, terdapat beberapa alasan yang sifatnya self-interest, baik dalam konteks individu, kelompok, maupun institusi - yang merupakan alasan keempat. Pada saat BUMN berada di bawah naungan departemen teknis, terdapat kecenderungan dari beberapa departemen untuk mendirikan BUMN-BUMN-nya, dengan berbagai alasan sebenarnya kurang dapat diterima secara ideal”. Riant Nugroho D. & Ricky Siahaan (ed), Prolog dalam BUMN Indonesia: Isu, Kebijakan dan Strategi, (Jakarta: Gramedia, 2006). hal. xiii-xiv.

BUMN yang tunduk pada ketentuan IBW yang bergerak di bidang usaha Kelistrikan, Batubara, Timah, Pelabuhan, Pegadaian, Garam, PT, Kereta Api dan Topografi. b. Periode tahun 1945-1960. Di samping keberadaan BUMN di masa sebelum kemerdekaan, pada periode setelah kemerdekaan (1945-1960) telah didirikan pula sejumlah BUMN antara lain Bank Industri Negara, Sera dan Vaksin serta PT Natour Ltd. Mengingat pentingnya peranan dan fungsi BUMN dalam pembangunan ekonomi nasional dan dalam rangka pembebasan Irian Barat dari penjajahan kolonial Belanda, maka berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 23 Tahun 1958 dilakukan nasionalisasi perusahaan-perusahaan swasta eks milik negara Belanda di Indonesia yang beroperasi hampir di semua sektor seperti perbankan, perkebunan, perdagangan dan jasa. c. Periode tahun 1960-1969. Konsekuensi dari nasionalisasi perusahaanperusahaan swasta eks milik negara Belanda tersebut, maka dalam periode ini BUMN seluruhnya berjumlah 822 perusahaan dan kemudian jumlah berkurang menjadi sekitar 200 perusahaan setelah pemerintah melakukan penataan berdasarkan Undang-Undang No. 9 Tahun 1969. d. Periode tahun 1969 sampai sekarang. Semenjak tahun 1969, peranan BUMN semakin meningkat dan penting dalam menunjang Pembangunan Nasional sejalan dengan pelaksanaan program pembangunan Repelita I di era Orde Baru.

Sebagaimana yang diamanatkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) melalui ketetapan Nomor IV/MPR/MPR/1999 tentang Garis-garis Besar Haluan Negara Tahun 1999-2004, digariskan bahwa BUMN, terutama yang usahanya berkaitan dengan kepentingan umum dan berada dalam sektor usaha yang kompetitif perlu

direstrukturisasi

agar

perusahaan-perusahaan

negara

dimaksud

dapat

memberikan manfaat yang sebesar-besarnya bagi negara dan untuk kesejahteraan rakyat banyak. Untuk itu diperlukan landasan hukum yang kuat untuk melaksanakannya yaitu Undang-Undang tentang BUMN sebagai pengganti ketentuan yang lama karena tidak sesuai lagi dengan kondisi saat ini. Dengan dikeluarkannya Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN, maka kedudukan dan fungsi BUMN semakin jelas dan terarah. Dalam Pasal 1 Angka 1 Undang-Undang dimaksud dengan jelas menyebutkan, bahwa “Badan Usaha Milik Negara, yang selanjutnya disebut BUMN adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan”. Sejalan dengan perkembangan ekonomi dunia dalam era perdagangan bebas dan juga dengan memperhatikan kebutuhan pembangunan ekonomi nasional, maka Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 secara jelas menyebutkan maksud dan tujuan dilaksanakannya program restrukturisasi dan privatisasi BUMN. Pasal 72 UU ini menyebutkan bahwa maksud restrukturisasi BUMN untuk menyehatkan BUMN agar dapat beroperasi secara efisien, transparan dan profesional. Sedangkan tujuannya adalah untuk: (i) meningkatkan kinerja dan nilai perusahaan; (ii) memberikan

manfaat berupa dividen dan pajak kepada negara; (iii) menghasilkan produk dan layanan dengan harga yang kompetitif kepada konsumen; dan (iv) memudahkan pelaksanaan privatisasi. Selanjutnya Pasal 74 menyebutkan bahwa privatisasi bertujuan untuk meningkatkan kinerja dan nilai tambah perusahaan dan meningkatkan peran serta masyarakat dalam kepemilikan saham persero, sedangkan maksud privatisasi itu sendiri adalah untuk: (i) memperluas kepemilikan masyarakat atas

persero;

(ii)

meningkatkan

efisiensi

dan

produktivitas

perusahaan;

(iii) menciptakan struktur keuangan dan manajemen yang baik serta kuat; (iv) menciptakan struktur industri yang sehat dan kompetitif; (v) menciptakan perseroan yang berdaya saing dan berorientasi global; dan (vi) menumbuhkan iklim usaha, ekonomi makro, dan kapasitas pasar. 101 Sampai kepada era reformasi sekarang ini, peranan BUMN masih menjadi isu besar. BUMN yang berjumlah 158, yang menguasai hampir sepertiga aset nasional, ternyata kinerjanya belum juga optimal karena kontribusinya masih relatif kecil bagi penerimaan negara. Dari seluruh BUMN yang ada dengan perkiraan total aset sebesar Rp 1,177,7 triliun dan ekuitas sebesar Rp 481,9 triliun diperkirakan bahwa pada tahun

101

Dikeluarkannya keputusan Kementerian BUMN pada dasarnya untuk memprioritaskan restrukturisasi BUMN merupakan salah satu bentuk sense of crisis yang dimiliki pemerintah sebagai pemegang saham BUMN. Kebijakan ini merupakan awal yang bagus untuk memberikan isyarat bahwa pemilik saham BUMN memiliki keprihatinan terhadap keadaan bisnis perusahaan-perusahaan yang dimilikinya. Para direksi/manajer BUMN sebagai pelaksana amanat yang diberikan pemilik saham mestinya merespon keinginan pemilik saham ini dengan cerdas, dengan mulai melakukan manuvermanuver bisnis yang tepat untuk melakukan penyehatan perusahaan yang ditanganinya. Selain itu Presiden RI sebagai atasan Menteri BUMN juga dapat memberikan dukungan yang diperlukan dengan mengkomunikasikan kebutuhan restrukturisasi BUMN ini kepada rakyat Indonesia sebagai stakeholder BUMN. Muhammad Arfian, ”Menuju Restrukturisasi BUMN yang Menuaikan Hasil”, Inovasi Online, Edisi Vol.6/XVIII/Maret 2006.

2004 keuntungan yang diperoleh hanya sebesar Rp 2,49 triliun. Return on Asset ratarata diperkirakan sebesar 2,49%, dan Return on Equity rata-rata 6,1% pada periode yang sama. Inefisiensi yang terjadi di banyak BUMN membuat kinerjanya jauh dari memuaskan. Demikian pula terjadinya praktik KKN di BUMN membuat rapor BUMN kelihatan semakin buruk. Oleh karena itulah usaha untuk memperbaiki kinerja BUMN merupakan isu penting melalui program restrukturisasi dan privatisasi yang sampai saat ini masih menimbulkan kontroversi. Lebih jauh dari itu, meskipun pemerintah dan DPR telah mensahkan Undang-Undang BUMN namun demikian hasilnya belum juga kelihatan sampai sekarang. 102 3. Pengertian dan Hakikat Pendirian Pada hakikatnya pengertian BUMN tidak terpisahkan dari amanat UUD 1945. Pasal 33 ayat (2) menetapkan, bahwa cabang-cabang produksi atau usaha-usaha yang 102

Hadi Soesastro, dkk (ed), Pemikiran dan Permasalahan Ekonomi di Indonesia dalam Setengah Abad Terakhir: Krisis dan Pemilihan Ekonomi, (Yogyakarta: Kanisius, 2005), hal. 31-32. Lihat juga Mawardi Simatupang, yang antara lain mengemukakan bahwa BUMN saat ini secara umum cenderung dibebani dengan berbagai tugas yang selain tidak produktif, bahkan cenderung mendistorsi kegiatan utama dari perusahaan tersebut. Makin banyaknya biaya jenis ini akan menurunkan tingkat efisiensi perusahaan. Dari sisi pendapatan, terlalu rendahnya pendapatan yang diperoleh BUMN bisa bersumber dari rendahnya harga penjualan produk BUMN yang bisa disebabkan oleh kondisi-kondisi sebagai berikut: (1) Terjadinya kelebihan pasokan dan/atau kekurangan permintaan. Dalam pasar yang terbuka dan bersaing, tingkat harga sangat dipengaruhi oleh kondisi permintaan dan penawaran pasar dari barang tersebut. Bila terjadi kelebihan pasokan, baik dari dalam negeri maupun dari luar negeri sampai melebihi jumlah yang diminta, maka hal tesebut bisa mengakibatkan tertekannya harga penjualan dari produksi dimaksud; (2) Kualitas produk yang dihasilkan kurang memenuhi standar. Kualitas produk yang berada di bawah standar yang ada secara otomatis akan menyebabkan harga jual lebih rendahnya dari yang seharusnya. Dalam kondisi pasar yang bersaing efek negatifnya terhadap kondisi harga bila lebih buruk dibandingkan bila pasarnya tidak bersaing; (3) Pasar produknya bersifat monopsonistis. Banyak BUMN mempunyai pembeli tunggal di pasar domestik, misalnya PT. INKA (persero). Pasar produksi yang bersifat monopsonistis menyebabkan posisi tawar perusahaan menjadi lemah, sehingga bermuara pada relatif rendahnya harga jual dari produk perusahaan tersebut. Untuk itu, BUMN seperti itu harus mencoba untuk membuka pasar luar negeri, agar produknya dapat terjual dengan baik. Mawardi Simatupang, “BUMN PASCA UU BUMN” dalam Riant Nugroho D. & Ricky Siahaan (ed), BUMN INDONESIA: Isu, Kebijakan, dan Strategi, (Jakarta: Gramedia, 2006), hal. 7173.

penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orang banyak, harus dikuasai oleh negara. Penguasaan negara atas cabang-cabang produksi atau usaha-usaha yang menguasai hajat hidup orang banyak itu sangat penting dan esensial agar kesejahteraan rakyat banyak terjamin dan bisa menikmati sumber-sumber kemakmuran yang sebesar-besarnya dari bumi, air dan kekayaan-kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Dengan demikian Pemerintah sebagai penyelenggara negara dituntut memiliki kemauan yang kuat untuk menjabarkan Pasal 33 UUD 1945 secara lebih bermakna dan rinci, sehingga konsepsi “penting bagi negara” dan “menguasai hajat hidup orang banyak” menjadi lebih jelas dan berorientasi kepada kepentingan kesejahteraan rakyat Indonesia. 103 Secara umum BUMN dapat dikelompokkan sebagai BUMN Pionir, BUMN Strategis, BUMN PSO (Public Service Obligation), dan BUMN yang melaksanakan bisnis murni. 104 BUMN Pionir adalah jenis BUMN perintis yang belum dapat dilaksanakan oleh swasta namun sangat dibutuhkan oleh masyarakat. BUMN strategis adalah jenis BUMN yang menyangkut kepentingan negara, seperti

103

Lihat juga Ibrahim R yang mengatakan bahwa persepsi publik terhadap Badan Usaha Milik Negara (BUMN, baik yang dibentuk untuk kepentingan profit (bisnis) maupun non-profit (kepentingan umum), sangat tidak efisien dan sangat tidak efektif, amburadul, salah urus, manajemen dengan menggunakan kekuasaan, dan terjadinya praktik kong-x-kong. Hal itu dibuktikan oleh sejarah BUMN itu sendiri, dari periode ke periode dijadikan sapi perahan, ladang empuk, dan gondolan bagi yang berkuasa untuk kepentingan pribadi maupun kelompok, karena memang tidak mempunyai grand unified design lakul pancer ekonomi bangsa. ... Sejarah mencatat bahwa sejak nasionalisasi perusahaan Belanda berdasarkan UU No. 86 Tahun 1958 tentang Nasionalisasi Perusahaan Belanda di Indonesia, sampai detik ini, BUMN dan BUMD merupakan ladang garapan, sapi perahan, sebagian besar elit penguasa (pengusaha), sehingga tidak mampu memberikan kontribusi maksimal sesuai dengan jiwa Pasal 33 UUD 1945 “yang melindungi segenap bangsa dan memajukan kesejahteraan umum yang berkeadilan sosial. Ibrahim R, Op.Cit., hal. 12. 104 Mas Achmad Daniri, “Aspek Governance Badan Usaha Milik Negara”, http://www.governance-indonesia.com/index.php?option=com_content&task=view&id=63&Itemid=2

pertahanan dan keamanan negara. BUMN PSO adalah jenis BUMN pada bidang jasa dan pelayanan masyarakat yang menyangkut hajat hidup orang banyak. Ketiga jenis BUMN merupakan BUMN pada sektor non-kompetitif. Sedangkan BUMN yang melaksanakan bisnis murni adalah jenis BUMN yang berorientasi keuntungan (profit) dan merupakan BUMN pada sektor kompetitif. Sektor kompetitif adalah sektor yang dapat diperdagangkan, misalnya industri, penerbangan (airlines), budidaya pertanian (agriculture), dan kegiatan pendistribusian. Sektor ini sangat memungkinkan untuk mendapatkan keuntungan ekonomi secara cepat dan berarti, sepanjang tidak terdapat distorsi ekonomi secara luas. 105 Tabel berikut memberikan suatu kerangka kebijakan terhadap pembuat keputusan sebelum melakukan privatisasi dengan memperhatikan keadaan negara: 106

105

Bismar Nasution, Privatisasi: Menjual atau Menyehatkan. Makalah disampaikan pada Seminar Program dan Kebijakan Kementerian BUMN 2004 dengan topik: “Restrukturisasi dan Privatisasi BUMN, Manfaat dan Tantangannya dalam Upaya Meningkatkan Kinerja BUMN”, tanggal 4 September 2004, di Ruang IMTGT Biro Rektor Universitas Sumatera Utara, Medan. Lihat juga Sunita Kikeri, Jhon Nellis, Mary Shirley, Op.Cit., hal. 4. 106 Bismar Nasution, Op.Cit. hal. 5.

Tabel 2. Kerangka Kebijakan Keadaan Negara dengan Keadaan Perusahaan Keadaan Negara

Keadaan Perusahaan Sektor Kompetitif Sektor Non Kompetitif Kapasitas yang tinggi Keputusan : Keputusan : untuk membuat regulasi; • Dijual • Menjamin atau Pasar yang mendukung membuat pengaturan lingkungan secara tepat. • Kemudian mempertimbangkan penjualan. Kapasitas yang rendah Keputusan : Keputusan : untuk membuat regulasi; • Dijual, dengan • Mempertimbangkan Pasar tidak mendukung memperhatikan managemen keadaan kompetisi. privatisasi. • Mengusahakan pasar yang mendukung kerangka kebijakan. • Membuat pengaturan lingkungan secara tepat. • Kemudian mempertimbangkan penjualan. Sumber: Bismar Nasution, Privatisasi: Menjual atau Menyehatkan. Sampai sejauh ini, boleh dikatakan bahwa pengelolaan dan orientasi pengembangan BUMN telah “melenceng” dari tujuan pendiriannya semula. Hal itu terjadi karena Pemerintah belum dapat sepenuhnya memetakan perusahaanperusahaan negara yang tepat untuk diinvestasikan sebagai BUMN, mulai dari perkebunan bekas milik pemerintah Hindia Belanda yang dinasionalisasikan hingga usaha bank, pabrik semen, perusahaan penerbangan, dan jenis-jenis usaha negara lainnya. Adanya keinginan kuat Pemerintah menswastakan beberapa BUMN tertentu

untuk dijadikan sebagai pesaing bagi perusahaan swasta (konglomerat), sebenarnya perlu dipertanyakan karena sekalipun dibutuhkan dana segar baru untuk lebih memberdayakan BUMN dimaksud, akan tetapi praktik konglomeratisasi tidak dibenarkan dalam sistem demokrasi ekonomi menurut Pasal 33 UUD 1945, dan pembentukan BUMN itu sendiri pun bukan semata-mata untuk memaksimalkan keuntungan (maximizing profit). Berikut ini diterakan skema kondisi Badan Usaha Milik Negara (BUMN) yang diharapkan. KONDISI BUMN YANG DIHARAPKAN KOMPETITIF

NON KOMPETITIF

Bisnis Murni (Orientasi Profit)

Contoh : 1. Perbankan (BTN) 2. Industri Baja (Krakatau Steel) 3. Jalan Tol (Jasa Marga) 4. Perkebunan, Pembgn Prmhn, dll

PSO & KAMNEG

Badan Hukum : Perjan, Perum

Badan Hukum : PT Persero

Perlindungan Hukum Pemegang Saham Minoritas dan Penguatan Institusi Pasar Modal/ Bapepam untuk mewujudkan Kepemilikan Saham yang Tersebar dengan Penerapan GCG.

Perusahaan yang Sehat dan Efisien

Skema 3. Kondisi BUMN yang Diharapkan

Sudah pasti bahwa perusahaan minyak seperti Pertamina harus dikuasai negara karena minyak adalah salah satu aset penting dalam penyelenggaraan negara. Namun selain minyak, aset penting lain seperti hutan juga harus dikelola dan dikuasai oleh negara dalam bentuk BUMN. Hak Pengelolaan Hutan (HPH) yang diberikan kepada perusahaan-perusahaan swasta perorangan sesungguhnya tidak mencerminkan amanat konstitusi (UUD 1945) dan sebagai konsekuensinya sebagian besar kekayaan hutan Indonesia hanya dinikmati oleh segelintir orang. Perusahaan negara yang lain seperti Pindad, PAL, IPTN dan INKA (industri kereta api) perlu dikuasai oleh negara. Kendati dalam perkembangan usaha BUMN tersebut ternyata membutuhkan dukungan perusahaan-perusahaan swasta, baik yang berkaitan dengan aktivitas produksi, pengadaan maupun distribusinya, masih dapat dibenarkan namun dengan aturan bahwa perusahaan-perusahaan swasta tersebut harus mengikuti dan tetap berada di bawah koordinasi BUMN yang bersangkutan. 107 Bahan-bahan pokok kebutuhan rakyat seperti sandang, pangan dan papan sudah seharusnya dikuasai dan sekaligus dimonopoli oleh negara karena masih banyak rakyat Indonesia yang hidup di bawah garis kemiskinan. Untuk itu PN Sandang harus berorientasi untuk memproduksi tekstil murah yang terjangkau oleh rakyat banyak. Untuk kasus spesifik seperti ketergantungan hidup orang banyak terhadap industri batik tradisional yang dijalankan sebagai industri rumah tangga (home industry) khususnya di Pulau Jawa, selain memerlukan perlindungan dari “batik printing”, mungkin perlu dijadikan sebagai perusahaan negara (BUMN) untuk 107

Indra Bastian, Op.Cit., hal. 151.

dapat memenuhi kebutuhan rakyat banyak akan tekstil yang murah dan terjangkau. Demikian pula halnya dengan keberadaan perusahaan perumahan rakyat sudah semestinya dikuasai dan dimonopoli oleh sebuah perusahaan negara pula. 108 Dalam hal adanya keinginan Pemerintah untuk menjual perusahaan negara kepada swasta (swastanisasi), maka Pemerintah perlu melakukan seleksi yang ketat dan bersikap rasional terhadap BUMN mana yang sesuai dan yang tidak sesuai dengan amanat Konstitusi. Perusahaan negara yang sesuai dengan amanat konstitusi harus tetap dipertahankan menjadi BUMN (minimum 51 persen sahamnya dikuasai oleh negara) dan dilindungi atau dimonopoli oleh negara. Sedangkan perusahaan negara yang tidak sejalan dengan amanat Konstitusi, pihak swasta diperbolehkan membeli seluruh atau sebagian besar sahamnya. Dalam rencana penjualan BUMN kepada pihak swasta, ada beberapa pilihan: (i) dijual kepada perorangan; (ii) go-public; dan (iii) dijadikan koperasi. Namun penjualan BUMN kepada perorangan sebaiknya dihindarkan atau menjadi pilihan terakhir. Hal ini mengacu pada pemikiran demokrasi ekonomi, bahwa hanya usaha-usaha kecil yang sebaiknya menjadi usaha perorangan. Sedangkan usaha-usaha berskala besar seharusnya dimiliki oleh rakyat banyak dalam bentuk koperasi, atau perusahaan terbuka (go-public) dengan ketentuan misalnya maksimum penguasaan saham oleh perorangan bervariasi tidak lebih dari 1 sampai 5 persen. Sebagai contoh perusahaan Garuda

108

Ibid.

misalnya, maksimum 25 persen sahamnya harus dimiliki oleh negara, sedangkan sisanya dijual kepada publik melalui mekanisme pasar modal.109 Diperolehnya dana segar dari masyarakat melalui penjualan saham baru di pasar modal akan memungkinkan Garuda untuk mengembangkan usahanya ke depan, dan tidak tertutup pula kemungkinan saham Garuda akan dijual di pasar-pasar modal luar negeri. Timbulnya keinginan investor asing untuk membeli saham Garuda atau BUMN-BUMN lainnya, baik saham lama maupun yang baru, tidak lain hanya untuk kepentingan investor asing itu sendiri. Keberhasilan investasi yang mereka tanamkan pada perusahaan-perusahaan negara tersebut akan memberikan keuntungan finansial dalam bentuk capital gain atau pembagian dividen. Singkatnya, perusahaanperusahaan negara yang telah menjadi perusahaan terbuka tersebut juga akan memberi keuntungan yang cukup signifikan bagi pendapatan negara. Tidak jauh berbeda dengan persoalan batik tradisional di Indonesia, terhadap perusahaan-perusahaan perkebunan negara (PTP) seperti perkebunan kelapa sawit, bahwa produk minyak sawit yang dihasilkan PTP itu sendiri bukanlah sepenuhnya untuk “memenuhi hajat orang banyak”. Dalam hal menswastakan perkebunan negara, yang menjadi dasar pemikiran adalah banyaknya rakyat petani kelapa sawit yang mengantungkan hidup pada perkebunan kelapa sawit milik negara tersebut, sehingga pilihan swastanisasi yang lebih tepat untuk itu adalah pembentukan badan usaha 109

Berdasarkan data yang ada, seluruh BUMN kemungkinan besar akan dijual, baik sebagian maupun seluruh dari sahamnya. Namun perlu dicatat bahwa tidak seluruh BUMN tersebut layak untuk dijual. Dari penjualan saham lama saja, apabila rencana penjualan ini berhasil, maka paling tidak 50 triliun rupiah bersih dapat diperoleh negara. Sebagian dari itu bisa berbentuk devisa (hasil gointernasional). Oleh sebab itu tidak heran, kalau ada pemikiran bahwa hasil penjualan BUMN akan dipakai untuk membayar utang luar negeri. Ibid, hal. 151-152.

koperasi. Dengan kata lain, saham milik negara pada perkebunan tersebut semuanya dialihkan kepada anggota koperasi yaitu para petani kelapa sawit. Para anggota koperasi (para petani) ini membeli saham PTP dengan cara mengansur dari hasil keuntungan koperasi perkebunan kelapa sawit. Maka pengalihan saham perkebunan milik negara kepada anggota koperasi, dengan capital-gain ataupun tidak, lebih bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan hidup anggota koperasi (para petani) itu sendiri. Dalam hal ini perlu dicatat bahwa para profesional yang mengelola PTP (pegawai lama) masih tetap bekerja seperti biasa di koperasi, namun mereka tidak lagi digaji oleh PTP, melainkan oleh koperasi perkebunan. Sistem seperti ini, yaitu pemisahan fungsi dan kedudukan antara pemilik dan pengelola koperasi (pihak eksekutif) harus diterapkan untuk menciptakan efektivitas pengawasan internal agar salah satu tujuan pokok pendirian koperasi dapat tercapai, yaitu meningkatkan kesejahteraan hidup para anggota koperasi. 110 Terhadap BUMN yang masih tetap dipertahankan keberadaannya, tidak tertutup kemungkinan untuk melakukan kerjasama dengan pihak swasta, baik dalam patungan modal, dengan persyaratan minimum 51 persen modal usaha tetap dikuasai negara, maupun dalam bentuk pinjaman, yaitu dengan menerbitkan obligasi negara misalnya. Sudah pasti bahwa kerjasama usaha dalam bentuk pinjaman ini, pihak

110

Satu hal penting yang harus diingat dalam pengelolaan perusahaan adalah profesionalisme para eksekutif. Fakta membuktikan bahwa kegagalan banyak BUMN, yang mendorong terjadinya swastanisasi sekarang adalah tingkat profesionalisme para eksekutif yang relatif rendah dalam managerial perusahaan. Di samping itu, adanyanya berbagai macam pemborosan dan high-cost yang akuntabilitasnya tidak dapat dipertanggungjawabkan, maka rusaknya perusahaan-perusahaan negara tidak terlepas dari sikap atau perilaku birokrat (pegawai negeri) sebagai pengelola yang digaji sangat rendah itu.

swasta sebagai pemegang obligasi menghendaki premi bunga yang kompetitif di pasar uang atau pasar modal. Kita ambil contoh misalnya PLN bisa berpatungan dengan modal swasta dan juga dapat menerbitkan obligasi. Dengan cara yang demikian maka tidak ada alasan yang kuat untuk mendirikan perusahaan listrik swasta. Dalam hal adanya sinyalemen bahwa PLN memiliki kinerja yang cukup buruk, itu bisa diperbaiki dengan menyempurnakan struktur organisasinya, misalnya dengan cara membentuk perusahaan-perusahaan listrik daerah, sehingga beban pusat yang cukup berat tersebut bisa dikurangi dengan mendesentralisasikan ke daerahdaerah seperti yang telah dilakukan perusahaan air minum (PAM). Perusahaan negara di bidang jasa transportasi umum seperti kereta api dan bus kota idealnya disubsidi oleh negara mengingat kepentingannya yang lebih luas yaitu untuk “memenuhi hajat hidup rakyat banyak”. Setiap kota seharusnya memiliki satu perusahaan bus kota yang dimonopoli oleh negara atau pemerintah daerah (Pemda). Paling tidak pemerintah menunjuk suatu perusahaan swasta untuk monopoli usaha bus kota atas nama negara, dengan ketentuan boleh mengambil keuntungan maksimum sekian persen dan tarifnya ditentukan oleh negara. Bahkan bila negara menghendaki, perusahaan bus kota dapat diberikan subsidi agar tarif angkutan bus kota menjadi lebih murah untuk lebih meringankan beban masyarakat di bidang jasa transportasi umum. Perusahaan negara di bidang industri strategis, antara lain seperti Barata, Bisma Boma Indra (BBI), INKA, PINDAD, PAL dan IPTN, diketahui memiliki berbagai masalah yang cukup kompleks. Sebagaimana perusahaan negara lainnya,

perusahaan di bidang industri stategis, pada dasarnya persoalannya tidak jauh dari masalah modal negara yang dirasakan terlalu sempit dan profesionalisme dalam kaitannya dengan birokrasi dan bisnis. Sejumlah kalangan berpendapat bahwa perusahaan negara juga harus menyetorkan keuntungan dan membayar pajak kepada negara melalui mekanisme APBN. Pendapat seperti ini boleh jadi keliru karena tidak semua perusahaan negara berorientasi untuk meraih keuntungan semata seperti seperti perusahaan bus atau kereta api misalnya. Dengan kata lain, perusahaan negara pun berhak menerima proteksi dari pemerintah pada saat mereka membutuhkan. Dengan tujuan untuk mengembangkan teknologi canggih misalnya, proteksi bisa diberikan kepada PAL, IPTN, atau INKA sampai mereka bisa mandiri. Pemberian proteksi terhadap industri strategis seperti tersebut di atas lebih bisa diterima akal, ketimbang memberikan proteksi kepada pabrik mobil. Di Indonesia, dengan mengambil contoh mobil Kijang yang dijual Rp.30 juta, padahal seharusnya laku Rp.10 juta, disubsidi oleh rakyat dan ekonomi Indonesia sebesar sekitar Rp.20 juta dikalikan dengan produksinya sekitar 250 ribu setahun, atau Rp. 5 trilyun. Dengan kepemilikan dana sebesar itu, hampir dapat dipastikan bahwa industri-industri strategis dimaksud akan bisa memberikan manfaat bagi negara. 111 Dari sisi lain diketahui bahwa kondisi PAL tidak sama dengan kondisi IPTN. Sebab pasar pesawat terbang di Indonesia sudah terbentuk, khususnya yang komersial. Dengan demikian secara ekonomis industri pesawat terbang bisa menyerap hasil IPTN, kendati IPTN sendiri pun untuk sementara masih perlu 111

Ibid, hal. 153.

dilindungi sampai produknya menjadi kompetitif baik di pasar domestik maupun dunia. Sedangkan PAL sendiri memiliki persoalan yang lebih berat. Sebab pasar sealines dan sea carriers, belum sepenuhnya terbentuk. Oleh sebab itu industri jasa di bidang kelautan harus diciptakan terlebih duhulu agar mampu menyerap produk PAL. Dengan kata lain, PAL masih memerlukan perlindungan sepanjang belum bisa mandiri. Untuk itu PAL perlu diberi subsidi harga, agar produknya bisa dibeli murah oleh sealiners dan sea carriers, khususnya untuk kebutuhan dalam negeri. Kalau saja PAL misalnya bisa memperoleh order 10 kapal saja setahun dengan kapasitas 10 ribu hingga 30 ribu ton selama 10 tahun. Dengan modal usaha beberapa ratus milyar rupiah, maka dalam rentang waktu itu niscaya pasar jasa kapal Indonesia akan hidup dan berkembang seperti jasa pesawat udara sekarang. 112 4. Badan Hukum dan Sektor Usaha Kepemilikan negara atas BUMN menurut badan hukumnya terdiri atas 4 (empat) kelompok yaitu: Persero, Perusahaan Umum (Perum), Perusahaan Jawatan (Perjan), dan Patungan Minoritas. 113

112

Ibid, hal. 153-154. Di negara lain, BUMN dibedakan atas dua kategori yaitu public utilities seperti pos, telekomunikasi, listrik, gas, kereta api, dan penerbangan, dan industri vital (strategis) yaitu minyak, batu bara, besi baja, perkapalan, dan otomotif. Perusahaan public utilities harus dikontrol secara terbuka oleh wakil rakyat, pers, pemerintah, masyarakat dan tidak boleh dikelola secara rahasia di mana hanya ada oknum birokrat, teknokrat, dan politisi yang mengatur tarif dan hanya secara subjektif tanpa konsultasi dan perhitungan cermat. Di negara kapitalis liberal, perhitungan tarif public utilities didiskusikan lebih dulu secara terbuka, misalnya berapa margin keuntungan yang layak diperoleh. Perusahaan public utilities tidak boleh merugi dan sebaliknya harus memperoleh laba guna reinvestasi, depresiasi, dan ekspansi di masa depan. Berkembangnya BUMN di negara lain, seirama dengan perkembangan politik dan demokrasi, karena diletakkan pada prinsip kepastian hukum, ruang gerak, dan bentuknya, serta ditempatkan pada porsi yang sesungguhnya, kendati tidak steril dari pengaruh politik, tetapi kontrol publik sangat ketat. Perhitungan tarif public utilities di negara maju didiskusikan dulu secara terbuka, misalnya bagaimana menghitung biaya produksi, batas mana margin 113

Persero adalah BUMN yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang No. 9 Tahun

1969.

Undang-undang

mengenai

Perseroan

ini

terus

mengalami

penyempurnaan seiring dengan perkembangan perekonomian nasional, salah satunya adalah penerbitan Undang-Undang No. 1 Tahun 1995 tentang BUMN yang berbentuk Perseroan Terbatas (PT). Kemudian Pemerintah menerbitkan pula Peraturan Pemerintah No. 12 Tahun 1998 yang antara lain menetapkan, bahwa BUMN yang berbentuk PT, seluruh atau paling sedikit 51% sahamnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan modal secara langsung. 114 Dalam kelompok Persero ini, anak perusahaan juga termasuk 115 seperti milik Holding Company PT Pupuk Sriwijaya (Pusri) dan PT Bahana Pakarya Industri Strategis (BPIS). Perum sebagai BUMN diatur berdasarkan Undang-Undang No. 9 Tahun 1969 yang kemudian disempurnakan melalui Peraturan Pemerintah No. 13 Tahun 1998 yang antara lain menetapkan, bahwa Perum adalah BUMN yang seluruh modalnya

keuntungan yang layak atau dibolehkan. Memang perusahaan public utilities tidak boleh merugi dan harus untung, guna reinvestasi, depresiasi, dan ekspansi di masa depan. Namun, perolehan laba dalam hal ini, tidak boleh dipaksakan karena monopoli dan tidak ada alternatif bagi konsumen yang bisa ditentukan sekehendak pengelola perusahaan. Dengan kata lain, perusahaan public utilities boleh dan berhak mengambil keuntungan, tetapi dalam batas yang wajar, layak, patut, dan memenuhi kriteria yang dirumuskan secara kuantitatif dengan memperhatikan prinsip akuntansi yang sehat untuk menjamin survival dan pertumbuhan perusahaan. Di Inggris misalnya, sektor public utilities, seperti air, listrik, gas, kereta api, dan Telkom, perhitungan menggunakan Rate of Return (ROR) dan Return Price Index Minus X (RPI-X). Dua pola ini merupakan perhitungan teknis ekonomis yang sudah mencakup kebutuhan deprisiasi, investasi, ekspansi, penelitian dan pengembangan masa depan. Dengan menggunakan ukuran ROR dan RPI-X untuk utility public harus mengumumkan secara terbuka kalkulasi laba-rugi, cash flow, investasi, serta target pengembalian investasi dan margin yang ingin diperoleh dalam waktu tertentu. Semua harus menjadi milik publik, paling sedikit harus didiskusikan di DPR, pers, dan cendikiawan sebelum keputusan diambil oleh komisi tarif independen. Di Indonesia sampai saat ini masih dikelola oleh birokrat dan teknokrat secara mutlak dan untuk publik bersifat kacau atau sporadik. Ibrahim R., Op.Cit, hal. 13. 114 Pasal 1 ayat (2) PP No. 12 Tahun 1998 tentang Persero. 115 Pasal 5 ayat (2) PP No. 12 Tahun 1998 tentang Persero.

dimiliki oleh negara, yaitu kekayaan negara yang dipisahkan dan tidak terbagi atas saham. 116 Perjan sebagai BUMN diatur dalam Undang-Undang No. 9 Tahun 1969 yang selanjutnya disempurnakan melalui Peraturan Pemerintah No. 6 Tahun 2000 yang antara lain menyebutkan, bahwa Perjan adalah BUMN yang seluruh modalnya dimiliki oleh Pemerintah dan merupakan kekayaan negara, yang tidak dapat dipisahkan serta tidak terbagi atas saham-saham. 117 Sedangkan kepemilikan negara pada Perusahaan Patungan Minoritas adalah berbentuk saham atas perusahaan bersangkutan melalui penyertaan modal langsung dengan jumlah saham kurang dari 51%. Berdasarkan sektor usahanya, BUMN dapat dibagi ke dalam 6 (enam) kelompok besar. Dari ke-6 kelompok sektor usaha BUMN tersebut, yang paling banyak adalah BUMN yang bergerak di sektor usaha industri dan perdagangan. Hal ini mungkin terkait erat dengan strategi pemerintah untuk mengimbangi peranan perusahaan swasta nasional dan asing di sektor usaha yang sama. Apabila dirinci lebih jauh menurut sektor usahanya, perusahaan-perusahaan BUMN tersebut hampir merambah ke semua sektor bisnis yang ada di Indonesia. Misalnya kelompok BUMN yang bergerak di sektor industri dan perdagangan, bidang usaha yang dimasuki perusahaan-perusahaan BUMN tersebut antara lain industri pupuk, semen, farmasi, tekstil, kertas penerbitan, percetakan, sampai ke industri yang sifatnya strategis

116 117

Pasal 1 ayat (1) PP No. 13 Tahun 1998 tentang Perum. Pasal 1 ayat (1) PP No. 6 Tahun 2000 tentang Perjan.

seperti industri pesawat terbang, bahan peledak dan sebagainya. Selain itu, perusahaan-perusahaan BUMN

juga memasuki industri manufaktur seperti

telekomunikasi, pelabuhan laut, bandar udara, kelistrikan, dan sebagainya. Tabel 2 berikut ini memberikan gambaran yang lebih lengkap mengenai peta posisi karakteristik industri BUMN berdasarkan kelompok usaha.

Tabel 3. Peta Posisi Karakteristik Industri BUMN Berdasarkan Kelompok Usaha

Kelompok

1 Perbankan 2 Asuransi 3 Jasa Pembiayaan 4 Jasa Kontruksi 5 Konsultan Kontruksi 6 Penunjang Kontruksi 7 Jasa Penilai 8 Jasa Lainnya 9 Rumah Sakit 10 Pelabuhan 11 Pelayaran 12 Kebandaraudaraan 13 Angkutan Darat 14 Logistik 15 Perdagangan 16 Pengerukan 17 Industri Farmasi 18 Pariwisata 19 Kawasan Industri 20 Usaha Penerbangan 21 Dok dan Perkapalan 22 Perkebunan 23 Pertanian 24 Perikanan 25 Pupuk 26 Kehutanan 27 Kertas 28 Percetakan dan Penerbitan 29 Pertambangan

Jumlah BUMN

Kompet Monopo itif li

Monopoli Kompetiti dan f dan Kompetiti PSO f

5 9 6 9 5

5 4 4 8 5

3 2 -

1 1 -

1 -

2

2

2

-

-

4 2 13 4 4 2 3 3 5 1 3 3 7 2 4

4 2 2 4 1 3 3 7 2 4

2 2 -

13 4 2 3 1 -

-

15 2 4 2 6 2 4

15 2 4 2 6 2 4

-

-

-

3

3

-

-

-

30 Energi 4 4 31 Industri Berbasis 5 5 Teknologi 32 Baja dan 3 3 Konstruksi Baja 33 Telekomunikasi 5 3 34 Industri Pertahanan 2 2 35 Semen 3 3 36 Industri Sandang 2 2 37 Aneka Industri 3 3 161 124 Jumlah Sumber: Kementerian BUMN, Tahun 2007.

C.

-

-

-

-

-

-

11

25

1

Peranan Negara dalam Sistem Perekonomian Nasional Terjadinya krisis ekonomi dunia pada tahun 1929 menyebabkan negara tidak

lagi bersifat pasif, di mana untuk mencapai tujuan kesejahteraan masyarakat, negara dituntut ikut campur dalam segala aspek kehidupan sosial, dengan adigium, negara bertanggung jawab atas kesejahteraan setiap warga negaranya mulai dari buaian ibu sampai masuk liang kubur (from the craddie to the grave). Pada tahun-tahun berikutnya, boleh dikatakan tidak ada satupun aspek kehidupan yang lepas dan campur tangan negara dan peran sentral negara tersebut, yang dapat bertahan sampai tahun 1960-an, karena keterlibatan negara terlalu jauh dalam kehidupan masyarakat. Ironisnya bukannya masyarakat makin sejahtera, justru yang terjadi sebaliknya. 118 Melihat kondisi seperti itu, lebih dari 40 persen sektor negara di Inggris (1980-1988) diubah menjadi perusahaan swasta dan berhasil meningkatkan kesejahteraan rakyat, sehingga keberhasilan itu merupakan model utama dalam

118

Ibrahim R., Op.Cit, hal. 8.

perubahan global dari negara kesejahteraan (welfare state) menjadi privatisasi atau penswastaan BUMN. Ini kemudian menjadi tren dunia, sehingga tidak ada satu negara pun yang tidak ikut, tak terkecuali Indonesia. Negara yang memiliki tradisi demokrasi dan negara maju yang mengikuti jejak Inggris berhasil, sedangkan negara sedang berkembang kebanyakan salah urus dalam privatisasi, termasuk Indonesia. 119 Boleh dikatakan bahwa format keterlibatan negara dalam aktivitas ekonomi bersumber pada politik ekonomi suatu negara, sebagai konsekuensi dari perkembangan ajaran welfare state. Kemudian muncul berbagai pertanyaan: Apakah politik ekonomi menghendaki atau mengharuskan keterlibatan negara dalam bentuk perusahaan negara (BUMN). Apabila jawabannya: ya, pertanyaan selanjutnya: apakah keterlibatan negara itu secara keseluruhan atau terbatas. Bila keterlibatan negara terbatas, maka perlu dirumuskan di mana batas-batasnya, apa saja yang boleh dimasuki, apa saja yang tidak boleh dimasukinya. Dari latar belakang inilah yang kemudian melahirkan bentuk atau jenis BUMN. 120 Persoalan peranan negara atau pemerintah di bidang perekonomian sudah sejak lama menimbulkan perdebatan ideologis antara empat aliran utama mazab 119

Ibid. Dapat ditambahkan bahwa konsep keterlibatan negara dalam bidang ekonomi secara riil, untuk pertama kali dikemukakan oleh Beveridge, seorang anggota Parlemen Inggris dalam laporannya dan mengandung suatu program sosial, yaitu: pemerataan pendapatan masyarakat, kesejahteraan sosial sejak manusia lahir sampai meninggal dunia, penyediaan lapangan kerja, pengawasan atas upah oleh pemerintah, dan usaha dalam bidang pendidikan. Jika dikaji laporan dari Beveridge terkandung konsep negara kesejahteraan, yang akhirnya meluas dan diterima oleh banyak pihak. Tahap perkembangannya, sejak tahun 1883, Kanselir Jerman Otto Von Bismarck memperkenalkan Asuransi Sosial yang dibiayai oleh pemerintah dan tahun 1889 lahirlah UU Pensiun, yang memberikan pensiun kepada pekerja usia 70 tahun. Kemudian, Presiden Amerika Serikat F.D. Roosevelt, 46 tahun kemudian mempertegas dan mempopulerkan kembali konsep negara kesejahteraan tersebut dengan program New Deals Social Secyrity Acts 1935. Ibid, hal. 11. 120 Ibid, hal. 8.

ekonomi dunia yaitu laissez faire, sosialisme, liberalisme modern, dan konservatisme modern. Namun pertanyaan mendasar yang dipersoalkan adalah peranan seperti apa yang dimainkan dalam hal kepemilikan dan pengelolaan pemerintah di bidang ekonomi. 121 Beberapa ahli ekonomi berpandangan bahwa laissez faire sama dengan kapitalisme. Padahal kapitalisme itu sendiri bukanlah ideologi politik, melainkan suatu sistem ekonomi yang didominasi pihak swasta terutama dalam hal cara-cara berproduksi, pendistribusian hasil-hasil produksi, serta pertukaran barang dan jasa. 122 Di belahan dunia barat, laissez faire adalah ideologi politik yang sepenuhnya bersandar pada kapitalisme, yang dalam perkembangannya mereka selalu berusaha agar kapitalisme itu sendiri menjadi sebuah sistem ekonomi. Paham laissez faire lahir di Perancis semasa pemerintahan Raja Louis XIV, dan istilah laissez faire pertama kali muncul dalam pertemuan khusus dengan Menteri Keuangan Perancis Jean Baptiste (1619-1683) yang diprakarsai oleh pemerintah. Ketika Menteri Keuangan menanyakan apa yang dapat dibantu oleh pemerintah untuk kepentingan para saudagar, salah seorang di antara mereka menjawab: laissez faire (leave us alone: biarkan kami berusaha sendiri). Sejak itu laissez faire diakui sebagai ideologi yang 121

Austin Ranney, Governing: An Introduction to Political Science (7th Edition), (London: Prentice Hall International, Inc., 1996), hal. 79. Menurut teori kedaulatan negara oleh Jean Bodin dan George Jelinek: “Kekuasaan tertinggi ada pada negara dan negara mengatur kehidupan anggota masyarakatnya. Negara yang berdaulat melindungi anggota masyarakatnya terutama anggota masyarakat yang lemah”. Dalam hal ini, “teori kedaulatan negara akan berfungsi apabila didukung oleh teori pengayoman dan teori perlindungan”. Lihat Soehino, Ilmu Negara, (Yogyakarta: Liberty, 1996). 122 Menurut Austin Ranney, kapitalisme adalah “an economic system in which the means of production, distribution dan exchange are privately owned and operated”. Lihat Austin Ranney, Op.Cit., hal. 81.

menghendaki campur tangan pemerintah sekecil mungkin di bidang ekonomi. Dengan demikian jelas bahwa kapitalisme adalah “tangan-tangan politik” yang bekerja untuk kepentingan laissez faire dalam mengelola berbagai kebijakan pemerintah di bidang ekonomi dan bisnis. 123 Di antara sistem ekonomi yang ada, para penganut paham laissez faire meyakini bahwa kapitalisme adalah sistem ekonomi yang paling baik. Sistem ekonomi kapitalis akan berjalan dengan sendirinya apabila pemerintah hanya mengurusi penyediaan kondisi pasar bagi persaingan ekonomi yang bebas; menjaga hukum dan ketertiban; menjamin legalitas kontrak-kontrak bisnis; melindungi dan menjaga hak milik pribadi (private property); dan mempertahankan negara dari serangan musuh. Negara atau Pemerintah harus membiarkan berlangsungnya persaingan bebas antar sesama pengusaha di lingkungan swasta, sehingga berbagai keputusan dengan sendirinya akan diciptakan oleh pasar dan diatur secara alamiah oleh hukum ekonomi, dan lebih jauh pemerintah tidak perlu membantu mereka yang berhasil ataupun yang gagal dalam menjalankan usaha. 124 Menurut sebagian besar pendukung laissez faire, bahwa dalam pembangunan ekonomi suatu negara, kebijakan yang semestinya dipilih oleh pemerintahnya adalah dengan membiarkan ekonomi sepenuhnya tidak diatur oleh siapapun, kecuali oleh pasar bebas (market discipline). Hal ini berarti bahwa doktrin laissez faire dibawa masuk ke dalam logika ekstrim yang anarkis karena bagi pendukung laissez faire

123 124

Ibid. A. Effendy Choirie, Op.Cit., hal. 24-25.

berlaku logika: jika pemerintah yang baik adalah yang sedikit memerintah atau mengatur, maka dapat dipastikan pemerintah yang paling baik adalah pemerintah yang tidak memerintah atau mengatur sama sekali. 125 Dalam perkembangan selanjutnya laissez faire dipahami sebagai aplikasi dari semua urusan ekonomi yang bersandar kepada doktrin Presiden Amerika Thomas Jefferson: “that government is best which governs least” (pemerintah yang baik adalah yang memerintah atau mengatur sedikit). 126 Slogan laissez faire yang menandai campur tangan negara atau pemerintah di bidang ekonomi, pertama kali dikumandangkan oleh John Locke dan sekelompok ekonom Perancis (disebut kaum physiocrats) pada abad ke-17 dan awal abad ke-18. Namun penjelasan yang paling terkenal dan berpengaruh mengenai laissez faire adalah hasil pemikiran Adam Smith melalui bukunya The Wealth of Nation yang terbit pada tahun 1776. Ekonom Skotlandia dan mahaguru kapitalisme ini seringkali dianggap sebagai tokoh utama yang menentang campur tangan pemerintah dalam segala urusan ekonomi. Padahal sesungguhnya, menurut Nathan Rosenberg, bahwa pada dasarnya seluruh argumen Adam Smith dalam membangun tatanan kelembagaan ekonomi: para pengusaha yang mengejar kepentingan pribadi akan dipaksa sedemikian rupa untuk ikut memajukan kepentingan bersama. Dengan kata lain Adam Smith menyumbangkan hasil

125

Ibid, hal. 26. Lihat Robert L. Cord, et.al., Political Science: An Introduction, Second Edition, (New Jersey: Prentice Hall Inc., 1985), hal. 104. 126

pemikirannya yaitu suatu kebijaksanaan ekonomi praktis: bagaimana meningkatkan pertumbuhan ekonomi seraya menjamin kebebasan setiap pelaku ekonomi. 127 Sedangkan sistem ekonomi “liberalisme modern” bertitik tolak dari kritik terhadap liberalisme klasik Adam Smith dan gagasan mereka mengenai ekonomi pasar karena terbukti bahwa hingga menjelang akhir abad ke-19 ekonomi pasar tidak mampu mengatur pasar. Tesis Adam Smith yaitu invisible hand (“tangan-tangan tak kelihatan” ternyata tidak menunjukkan kinerja yang cemerlang dan persaingan bebas dalam pasar pun berlangsung secara tidak sempurna. Hal ini terjadi karena pelaku ekonomi cenderung memanipulasi pasar, adalah masalah yang sejak dini diperingatkan oleh Adam Smith. Dalam praktiknya ada tendensi terciptanya pasar yang semakin besar bagi kelompok tertentu, dan sebaliknya semakin kecil bagi kelompok lain, sehingga menimbulkan depresi ekonomi dan melahirkan kelompok masyarakat kelas bawah yang miskin dan sengsara. Dengan kata lain, sistem ekonomi klasik (laissez faire) memiliki dampak negatif yang relatif lebih banyak. 128 Oleh sebab itu, sekelompok pemikir mulai mempertanyakan sistem ekonomi liberalisme klasik yang dipandang lebih cenderung menekankan pengertian “bebas 127

Lihat Nathan Rosenberg, “Adam Smith and Laissez Faiere Revisited”, dalam Gerald P. O’Driscoll, (ed), Adam Smith and Modern Political Economy. Bicentennial Essayas on “The Wealth Nations”, (Iowa: Iowa State University Press, 1979), hal. 75. Bandingkan dengan Gregorio S. Miranda yang mengemukakan: “Laissez faire may be defined as the doctrine which demand the minimum interference by the government in economic and political affairs. Under the doctrine of laissez faire, the ideal society is characterised by the competition of individuals armed with equal rights who freely search fot their interest in the interaction of economic relataionships. From its beginnings, laisesz faire is marked by an optimistic faith in the power of uncontrolled action to produce social good. As a theory of exchange, laissez faire leads to such a stabilization of prices as results, in a given market, in the maximum possible satisfaction to all those participating therein”. Gregorio S. Miranda, International Trade, (Manila: Business House, 1979), hal. 12. 128 Robert L. Cord, Op.Cit, hal. 105.

dari” (freedom from) campur tangan negara atau pemerintah dalam urusan ekonomi. Kecenderungan ini kemudian disebut sebagai “negative freedom” (kebebasan yang bersifat negatif) karena penekanan terhadap “freedom from” tersebut justru “memakan” kebebasan itu sendiri. Sebaliknya yang diperlukan adalah sistem ekonomi yang menekankan freedom to (“bebas untuk”) dalam konteks peran negara atau pemerintah di seluruh bidang perekonomian. Dalam perkembangannya kemudian freedom to dikenal sebagai positive freedom (“kebebasan yang bersifat positif”), yang mendorong pemerintah untuk secara serius dan riil memberikan jaminan kebebasan hidup bagi semua lapisan masyarakat. Ideologi (positive freedom) yang dicetuskan oleh Thomas Green pada tahun 1880-an ini selanjutnya dikenal sebagai “liberalisme modern”. Jadi jelas bahwa penganut “liberalisme klasik” mendesak pemerintah keluar dari pasar, sebaliknya “liberalisme modern” memasukkan kembali pemerintah ke dalam pasar agar setiap orang mendapat perlindungan dari sistem ekonomi liberalisme klasik yang adakalanya tidak adil itu. Untuk melindungi hak-hak setiap orang dalam sistem ekonomi, liberalisme modern mempromosikan ketentuan tentang upah dan jam kerja, hak berserikat dan berorganisasi, asuransi pengangguran dan kesehatan, serta memberikan kesempatan bagi semua orang untuk meningkatkan keterampilan bekerja melalui pendidikan. Liberalisme semacam ini dikembangkan oleh Woodrow dan Franklin D. Roosevelt di Amerika Serikat pada abad ke-20, dengan tujuan pokok untuk mencapai a free society (“masyarakat yang bebas”). 129 129

Ibid, hal. 106.

Franklin D. Roosevelt dan kolega-kolega New Deal-nya berpendapat bahwa liberalisme sejati haruslah menjadi “liberalisme yang positif”. Artinya, jaminan kebebasan yang diberikan oleh negara kepada rakyat untuk berbicara dan memeluk agama masing-masing tidak akan memberikan arti yang positif apabila anggota masyarakat itu sendiri tidak bisa: (i) menghidupi keluarganya; (ii) mendapatkan pendidikan yang baik; dan (iii) mendapatkan jaminan kesehatan yang cukup memadai. 130 Mereka sependapat bahwa proteksi semacam itu harus diberikan dan dijamin oleh negara sepenuhnya sehingga mengarah kepada welfare state (“negara kesejahteraan”), sebagai suatu sistem di mana pemerintah menjamin prasyarat kehidupan minimum warganya secara layak mencakup keadilan mendasar seperti pendidikan, kesehatan, pekerjaan dan kesejahteraan sosial-ekonomi. Kendati standar persyaratan minimum bagi setiap individu pada dasarnya tidak sama, akan tetapi penganut liberalisme modern pada umumnya menerima premis bahwa negara harus memiliki tanggung jawab sosial-ekonomi atas warga negaranya. Sebaliknya kaum liberalis modern mengembangkan tradisi kebebasan individu dan pilihan bebas dalam hal urusan non-ekonomi. Dengan kata lain, para penganut paham ini menjaga intervensi atau campur tangan negara atau pemerintah di bidang moral, agama dan intelektual harus seminimal mungkin. Untuk itu, pemerintah harus memisahkan secara tegas fungsi gereja dan negara. 131

130 131

Austin Ranney, Op.Cit., hal. 88. A. Effendy Choirie, Op.Cit., hal. 29-31.

Di Amerika Serikat, New Deal adalah program sosial-ekonomi yang diajukan oleh Presiden Franklin D. Roosevelt yang bertujuan untuk membantu mengatasi masalah pengangguran, menghidupkan kembali kegiatan usaha dan pertanian, membantu mereka yang kehilangan ladang pertanian dan tempat tinggal, membenahi perbankan nasional, serta memberi jaminan sosial dan menghapuskan praktik buruh anak. Adapun gagasan mendasar New Deal sebagai berikut: 132 a.

pemerintah harus campur tangan lewat proses demokratik dalam memecahkan masalah sosial-ekonomi;

b.

pemerintah harus menopang dan memikul tanggung jawab dalam membantu korban-korban tidak berdosa akibat depresi ekonomi;

c.

sektor pertanian berhak diperlakukan sama dengan sektor industri;

d.

para pekerja harus memiliki posisi tawar (bergaining position);

e.

perekonomian harus membuka lapangan kerja seluas-luasnya dan menjamin setiap orang memiliki standar hidup minimal;

f.

semangat kerja sosial antar kelompok dapat dan harus menggantikan falsafah kompetitif yang kejam;

g.

kecenderungan sentrifugal individualisme yang berlebihan harus diimbangi oleh pengertian yang lebih luas akan tanggung jawab individu dan kelompok dalam memajukan kesejahteraan umum;

h.

semua masalah tidak diselesaikan secara revolusi, melainkan secara demokratis;

132

Lihat Didi Krisna, Kamus Politik Internasional, (Jakarta: Grasindo, 1993), hal. 110.

i.

lembaga

dan kebijakan-kebijakan

pemerintah

dapat dan

harus

diperbaharui dan dipermodern untuk mengatasi berbagai macam masalah yang mungkin muncul; j.

pelaksana pemerintahan harus memperhatikan penambahan kekuasaan federal, penggunaan para tenaga ahli (profesional) secara lebih luas, dan penyerahan kekuasaan legislatif yang ridak benar serta pengadilan sesat kepada agen-agen pemerintah.

Aliran konservatisme pada dasarnya berurusan dengan upaya pelestarian nilai-nilai dan institusi tradisional. Persoalan pelik yang mereka hadapi adalah berbagai perubahan radikal yang didorong oleh kaum libelaral klasik pada abad ke-19. Penganut aliran konservatisme berkeyakinan bahwa masyarakat harus tetap berjalan sebagaimana adanya. Akan tetapi pemegang kekuasaan adalah kaum bangsawan, bukan kelompok-kelompok bisnis yang baru muncul. Setiap majikan harus dapat menjamin kehidupan sosial para buruh pabrik dan petani, serta kehidupan moral yang dituntun oleh nilai-nilai tradisi dan agama. Hal ini didasari pemikiran bahwa masyarakat yang baik adalah masyarakat yang hidup dengan tradisi kemasyarakatan dan keagamaan. Untuk itu setiap anggota masyarakat harus dapat memahami posisi dan peran masing-masing dalam hierarki sosial, dengan asumsi bahwa setiap individu telah memahami hak dan kewajiban masing-masing, serta berhak untuk turut serta menikmati keuntungan yang diperoleh masyarakat. 133 Di Amerika Serikat, gagasan yang dikemukakan Milton Friedman bahwa pasar bebas masih tetap merupakan jalan terbaik dan kebenaran akan doktrin Adam 133

A. Effendy Choirie, Op.Cit., hal. 31.

Smith (“di manapun pemerintah melakukan campur tangan akan mengacaukan banyak hal sehingga menimbulkan masalah”), tidak sedikit kaum konservatisme yang meyakini dan mengikutinya. Lebih lanjut Milton Friedman mengemukakan bahwa pilihan individual akan memberikan eksistensi moral yang lebih baik ketimbang dipilihkan oleh pemerintah, dan bersama Friedrich von Hayek memiliki pandangan yang sama bahwa pemerintah seharusnya mengatur usaha swasta seminimal mungkin atau tidak sama sekali. Di bidang kegiatan ekonomi, pemerintah harus menegaskan aturan-aturan dasar persaingan bebas dengan memperkuat kontrak dan melindungi hak milik pribadi. Dalam hal ini, pemerintah tidak boleh membatasi keuntungan si pemenang dan tidak boleh pula mengatasi kerugian pihak yang kalah. Menurut pandangan kaum konservatif modern, pengusaha yang kreatif akan berkembang seiring dengan tumbuhnya pasar serta munculnya produk-produk baru yang menarik dan bisa mencetak uang. Harapan mereka adalah setiap pengusaha diperbolehkan berusaha secara bebas sehingga bisnis lama dapat berkembang dan sekaligus membangun bisnis baru yang pada gilirannya akan membuka dan menciptakan lapangan kerja baru serta membawa kemakmuran bagi banyak orang. Sebaliknya jika para pengusaha dihambat oleh berbagai ketentuan yang dibuat oleh pemerintah dan dibebani pula dengan pajak yang tinggi akan mengakibatkan penurunan investasi dan produksi secara drastis dan lapangan kerja semakin terbatas. Dengan demikian jelas bahwa kaum konservatif modern tetap menghendaki agar pemerintah tidak membebani pelaku usaha dengan berbagai macam peraturan yang memberatkan, dan

mereka mempertimbangkan intervensi pemerintah di bidang intelektual, moral dan agama. 134 Pandangan kaum sosialis tentang kebebasan dan persaingan berbeda dengan aliran lainnya. Karena kebebasan dan persaingan tersebut sangat erat kaitannya dengan struktur sosial secara keseluruhan, maka kebebasan dan persaingan dalam suatu susunan masyarakat yang tidak adil akan mengukuhkan ketidakadilan itu sendiri. Oleh sebab itu negara atau pemerintah tidak bisa tidak harus mengambil peran tertentu secara lebih aktif agar pihak-pihak yang lemah dapat dilindungi dari pihak-pihak yang kuat karena mereka memiliki kekuasaan. Secara moral dan politik, campur tangan pemerintah di bidang ekonomi dapat dibenarkan dan bersifat mutlak agar keadilan dan kesejahteraan bersama dapat diwujudkan bagi semua anggota masyarakat. 135 Aliran sosialis (sosialisme) adalah sistem ekonomi dan sekaligus sebagai ideologi politik. Sebagai sistem ekonomi, sosialisme merupakan lawan dari sistem ekonomi kapitalis. Secara sederhana sosialisme dapat dipahami sebagai suatu sistem ekonomi dengan cara produksi, distribusi serta pertukaran barang dan jasa dimiliki dan dioperasikan oleh publik. Menurut paham kaum sosialis, negara adalah suatu organisasi yang paling representatif, sehingga konsepsi “dimiliki dan dioperasikan oleh publik” artinya kuasa kepemilikan dan operasionalisasi berada di tangan pemerintah atau negara. Sosialisme sebagai ideologi politik, dan dalam kaitannya

134 135

Ibid, hal. 32-33. Ibid, hal. 27.

dengan kontrol di bidang ekonomi, penganut paham ini meyakini bahwa negara perlu mengembangkan perencanaan ekonomi dan pengendalian pasar. Hal itu perlu dilakukan untuk mencegah terjadinya eksploitasi sekelompok orang atas kelompok lain, dan selain itu untuk menjamin berlangsungnya distribusi keadilan dan kesejahteraan bagi setiap orang. 136 Varian dari paham kaum sosialis relatif cukup banyak. Meskipun demikian terdapat karakteristik khas yang mempertautkan masing-masing varian menjadi suatu flatform dasar. 137 Salah satunya yang paling utama adalah penghisapan ekonomi dan ketidakadilan institusi dasar kapitalisme, yaitu hak milik pribadi (private property). Hak milik pribadi berarti kepemilikan yang sah atas aset yang nyata maupun yang tidak nyata oleh perorangan. Menurut pendukung sosialisme, satu-satunya cara untuk melepaskan masyarakat dari penghisapan kapitalis adalah dengan merebut kembali seluruh cara produksi, distribusi dan pertukaran agar bisa dimiliki kembali oleh masyarakat dan dioperasikan pemerintah. Mereka berpendapat bahwa pemerintah yang seharusnya mengambil-alih dengan cara membeli atau menyita. Pengendali tertinggi ekonomi yaitu pemerintah yang seharusnya mendistribusikan barang-barang

136

Austin Ranney, Op.Cit., hal. 81. Penjelasan tentang varian dari sosialisme sebagai ideologi politik antara lain dapat dilihat dalam buku Cariton Rodec, et.al., Pengantar Ilmu Politik, diindonesiakan oleh Zulkifly Hamid, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2000), khususnya Bab 7. Bandingkan juga dengan Ebenstein, William dan Edwin Fogelman, Isme-isme Dewasa Ini, diindonesiakan oleh Alex Jemadu, cetakan ketiga, (Jakarta: Penerbit Erlangga, 1994), khususnya Bagian Pertama. Selain itu lihat juga Robert L. Cord, Op.Cit., hal. 107-120. 137

ekonomi kepada rakyat banyak sesuai dengan kebutuhan mereka sebagai manusia, bukan karena produktivitas ekonomi mereka sendiri. 138 Pengambilalihan alat-alat produksi oleh kaum sosialis dari tangan kapitalisme dilakukan melalui revolusi. Untuk itu kelas pekerja harus bahu-membahu mengorganisasikan gerakan berskala massif, dengan atau tanpa kekerasan, untuk meruntuhkan kekuasaan politik rezim kaum kapitalis dan menguasai alat-alat produksi yang ada seperti tanah, pabrik dan sebagainya. Namun dalam perkembangan selanjutnya, revolusi sebagai metode perubahan struktur masyarakat yang dipraktekkan kaum sosialis sebelumnya tidak lagi menjadi satu-satunya cara. Seperti kaum revisionis berpandangan bahwa melalui perjuangan demokratis sebagai metode perlawanan terhadap kaum kapitalis, maka kekuasaan dapat direbut melalui pemilihan umum. Varian yang lain seperti komunisme (sosialisme ilmiah) meyakini bahwa untuk merebut alat-alat produksi serta menghancurkan kaum kapitalis hanya dengan revolusi kekerasan, dan pemerintahan diktator proletariat diperlukan untuk mempertahankan kekuasaan. Sedangkan sosialisme demokratik melakukannya dengan cara-cara yang demokratis dan damai. Kekuasaan yang diperoleh melalui Pemilu dipergunakan untuk mengontrol pemerintahan demokratis, melakukan adopsi secara damai dan penguatan kebijakan-kebijakan sosialis. Sosialisme ilmiah (scientific sosialism) dikembangkan oleh Karl Marx-Friederich Engels dan Vladimir

138

A. Effendy Choirie, Op.Cit., hal. 27-28.

Illich Ulyanov Lenin, sedangkan sosialisme demokratis dikembangkan oleh Eduard Berstein, adalah seorang marxis revisionis dari Jerman. 139 Untuk membandingkan asumsi-asumsi dasar dari keempat ideologi tersebut dalam rangka pengaturan dan pengawasan negara di bidang ekonomi dan nonekonomi dapat lebih diperjelas dengan Tabel 4 berikut ini. 140 Tabel 4. Asumsi Dasar Ideologi Kontrol Ekonomi dan Non Ekonomi Ideologi

Kontrol Pemerintah Bidang Ekonomi Bidang Non Ekonomi

Laissez Faire

Pada dasarnya tidak diperlukan; atau intervensi minimum

Pada dasarnya tidak diperlukan; atau intervensi minimum

Liberalisme Modern

Pada dasarnya diperlukan (menjamin kehidupan dasar)

Pada dasarnya tidak diperlukan; atau intervensi minimum

Konservatisme Modern

Pada dasarnya tidak diperlukan; atau intervensi minimum

Pada dasarnya diperlukan

Sosialisme

Pada dasarnya diperlukan Pada dasarnya diperlukan (sentralisasi) Sumber: A. Effendy Choirie, Privatisasi Versus Neo-Sosialisme Indonesia, (Jakarta: LP3ES, 2003), hal. 32. Indonesia yang pada masa Orde Baru menerapkan Sistem Ekonomi Pancasila, pada dasarnya mirip dengan sistem kapitalis yang dipratikkan oleh negara-negara Barat di masa awal-awalnya, yaitu “kapitalisme primitif”, yang sudah sejak lama ditinggalkan oleh negara-negara penganutnya sendiri. Dalam kapitalisme primitif terjadi penghambatan mekanisme pasar yang disengaja sehingga berbagai dimensi

139 140

Ibid. Lihat A. Effendy Choirie, Op.Cit, hal. 32.

institusi non-pasar menjadi hilang karena dinafikan dan disubordinasikan ke dalam institusi pasar. Dengan kata lain, di dalam masyarakat Sistem Ekonomi Pancasila ini tidak memberikan tempat yang cukup bagi kekayaan khasanah institusi non-pasar yang sesungguhnya memiliki arti dan andil penting dalam menghidupkan dan membangun institusi pasar itu sendiri. Para teknokrat dan penguasa Orde Baru yang membidani lahirnya Sistem Ekonomi Pancasila ini memiliki kekuasaan yang begitu besar dan kuat, sehingga rakyat dan lembaga perwakilannya sama sekali tidak berdaya untuk mengontrol berbagai kebijakan ekonomi-politik yang digulirkan pemerintah pada masa itu. Meskipun terlihat adanya pertumbuhan dengan bekerjanya pasar secara efektif, namun “perburuan rente”, distorsi dan praktik monopoli begitu marak terjadi untuk kepentingan segelintir orang. Praktik Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN) yang terjadi antara pelaku usaha swasta dan teknokrat berwajah liberal serta penguasa otoriter yang melahirkan sistem kapitalisme primitif itu berdampak negatif, antara lain menimbulkan biaya sosial yang tinggi (beban berat) bagi rakyat, dan dampak negatif tersebut secara inheren tidak dapat diperbaiki oleh sistem itu sendiri. Fakta memang menunjukkan adanya pertumbuhan ekonomi yang cukup signifikan, namun karena menghilangnya institusi-institusi non-pasar itu membuat tingkat kesejahteraan dalam masyarakat menjadi tidak proporsional. Justru sebaliknya yang terjadi adalah penindasan terhadap rakyat banyak oleh konglomerat dan penguasa. 141 Dengan kata lain, sistem ekonomi kapitalisme primitif yang

141

Didik J. Rachbini (1), Politik Ekonomi Baru, Menuju Demokrasi Ekonomi, (Jakarta: PT Gramedia Widiasarana Indonesia & Bank Naskah Gramedia, 2001), hal. 1-3.

diterapkan semasa pemerintahan Orde Baru tersebut telah menciptakan suatu keadaan perekonomian mencemaskan banyak orang di Indonesia, yaitu yang kaya bertambah kaya dan yang miskin hidupnya semakin sengsara. Dalam membangun dan mengembangkan suatu sistem ekonomi, setiap negara dapat membangun dan mengembangkan sistem ekonominya sendiri berdasarkan ciriciri dan norma-norma serta kaidah-kaidah hukum sosial yang berlaku secara universal tanpa harus mencemaskan bayang-bayang dari keempat sistem ekonomi tersebut di atas, dan sesungguhnya tidak ada satupun ketentuan yang mengharuskan setiap negara menganut salah satu daripadanya. Dalam hal menentukan sistem ekonomi yang akan dipilih, bukanlah berarti memilih salah satu sistem ekonomi dimaksud. Ciri-ciri dasar kapitalisme, seperti “institusi pasar”, adalah ciri-ciri universal dan merupakan realitas sosial yang terdapat pada masyarakat manapun di berbagai belahan dunia, jauh sebelum kapitalisme itu sendiri muncul dan didaulat sebagai sistem ekonomi yang paling baik menurut penganutnya di Eropa Barat dan Amerika Utara. Mikhail Gorbachev menyatakan bahwa “pasar bukan merupakan produk kapitalisme, melainkan temuan dari sejarah peradaban umat manusia sejak lama”. Dengan demikian sistem ekonomi pasar yang diterapkan di Indonesia tidak perlu dipersoalkan dan disamakan dengan sistem kapitalisme karena sudah sejak lama aktivitas ekonomi sehari-hari di Indonesia didasarkan pada mekanisme pasar. Sistem ekonomi yang sedang berlangsung sekarang merupakan sistem yang relatif sesuai dengan perekonomian Indonesia,

namun unsur-unsur sosial yang lebih manusiawi dalam sistem ekonomi pasar tersebut perlu dan segera harus dikembangkan. 142 Dalam perekonomian modern yang sudah sedemikian kompleks sekarang ini, campur tangan pemerintah terhadap kegiatan ekonomi merupakan sesuatu hal yang mutlak. Tugas pemerintah atau para birokrat tidak lagi hanya mengurusi bidang sosial dan politik, tetapi juga mengurusi masalah-masalah perekonomian. Sulit dibayangkan bagaimana jadinya sistem dan mekanisme perekonomian modern tanpa adanya peranan pemerintah. Banyak ahli ekonomi berpandangan sama bahwa negara atau birokrasi adalah entitas kelembagaan yang paling dominan dan sangat berpengaruh dalam kehidupan ekonomi suatu negara, karena ditangan negaralah tergenggam kewenangan politik dan sumber-sumber daya ekonomi yang sangat besar. Campur 142

Didik J. Rachbini (2), Ekonomi Politik, Paradigma dan Teori Pilihan Publik, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 2002), hal. 26-31. Bandingkan. Menurut The Word Business Council for Sustainable Development (WBCSD) in fox, et al (2002), definisi CSR atau tanggung jawab sosial perusahaan, adalah komitmen bisnis untuk berkontribusi dalam pembangunan ekonomi berkelanjutan, bekerja dengan para karyawan perusahaan, keluarga karyawan, dan masyarakat setempat (lokal) dalam rangka meningkatkan kualitas kehidupan. Trinidad and Tobacco Bureau of Standard (TTBS) menyimpulkan bahwa Corporate Social Responsibility (CSR) terkait dengan nilai dan standar yang dilakukan berkenan dengan beroperasinya sebuah corporate (perusahaan), maka CSR diartikan sebagai komitmen usaha untuk bertindak secara etis, beroperasi secara legal dan berkontribusi untuk peningkatan ekonomi bersama, dengan peningkatan kualitas hidup dari karyawan dan keluarganya, komunitas lokal dan masyarakat secara lebih luas (Sankat, Clement K 2002). Dalam prinsip responsibility, penekanan yang signifikan diberikan kepada kepentingan stakeholder perusahaan. Di sini perusahaan diharuskan memperhatikan kepentingan stakeholder perusahaan, menciptakan nilai tambah (value added) dari produk dan jasa bagi stakeholder perusahaan, dan memelihara kesinambungan nilai tambah yang diciptakannya. Sedangkan stakeholder perusahaan dapat didefinisikan sebagai pihak-pihak yang berkepentingan terhadap eksistensi perusahaan, termasuk di dalamnya adalah karyawan, konsumen, pemasok, masyarakat, Lingkungan sekitar, dan pemerintah sebagai regulator. CSR sebagai sebuah gagasan, perusahaan tidak lagi dihadapkan pada tanggung jawab yang berpijak pada single bottom line, yaitu nilai perusahaan (corporate value) yang direfleksikan dalam kondisi keuangannya (finansial saja). Tapi tanggung jawab perusahaan harus berpijak pada triple bottom lines, di sini bottom lines lainnya selain finansial juga adalah sosial dan lingkungan. Karena kondisi keuangan saja tidak cukup menjamin nilai perusahaan tumbuh secara berkelanjutan (sustainable). Keberlanjutan perusahaan hanya akan terjamin apabila perusahaan memperhatikan dimensi sosial dan lingkungan hidup. Lihat Abdul Rasyid Idris, “Corporate Social Responsibility Sebagai Sebuah Gagasan”, Fajar Online, 26 April 2008.

tangan negara atau pemerintah ini semakin dirasakan urgen bila sudah menyangkut keadilan. Untuk itu pemerintah diminta bertindak tegas dan bijaksana dalam membuat peraturan yang pada akhirnya untuk melindungi masyarakat banyak. Dengan kata lain, dunia bisnis tidak pernah bebas dari rambu-rambu aturan hukum. Namun perlu dicatat bahwa dunia bisnis tidak bisa diikat atau dibelenggu dengan peraturan perundang-undangan yang rumit karena pada gilirannya akan mematikan kegiatan bisnis itu sendiri. 143 Ketika pemerintah menerapkan suatu kebijakan dan kebijakan tersebut tidak berjalan efektif di dalam masyarakat, seringkali pemerintah menuduh masyarakat telah melakukan kesalahan karena masyarakat tidak dapat mengikuti dan tidak memberikan respon yang positif terhadap kebijakan tersebut. Tuduhan pemerintah seperti ini bisa terjadi karena dua hal mendasar: (i) pemerintah melihat kebijakannya tersebut hanya dari sudut pandangnya sendiri; dan (ii) pemerintah belum sepenuhnya mengakomodir keinginan dan kepentingan individu, berbagai kelompok dan organisasi sosial dalam masyarakat yang lebih luas. 144

143

Lihat Didik J. Rachbini (2), Op.Cit., hal. 113-127. Ilmu ekonomi-politik dalam dua dekade terakhir ini menunjukkan perkembangan yang cukup signifikan setelah lahirnya perspektif teori dengan aktor individual, yang rasional. Setiap individu selalu berusaha untuk mencapai kepentingan Rational Choise atau Public Choise (Pilihan Publik) yang berupaya menjembatani ilmu ekonomi-kepentingannya fenomene-fenomena dan kelembagaan non-pasar di luar bidang ekonomi seperti bidang sosial, politik dan budaya. Melalui teori ini berusaha dipahami realitas politik dan bentuk-bentuk sikap sosial lainnya dalam kerangka analisis, yang dianalogikan pada (interest), sehingga paradigma baru ini boleh dikatakan lebih bersifat “liberalindividual”, akan tetapi tidak dapat berkembang tanpa memperhatikan realitas sosial yang menjadi basisnya. Dengan cara pandang seperti ini, institusi sosial dan politik dapat dijelaskan dengan paradigma yang relatif sama sehingga satu sama lain saling memperkuat, tidak saling bertentangan dan juga tidak saling melemahkan. Dalam perspektif Public Choise, masyarakat adalah bagian interaktif dari kekuasaan, sebagai bagian dari keseimbangan sistem dan institusi politik. Dengan demikian teori Public Choise ini dapat menjelaskan fenomena kekuasaan (politik) dalam konteks “pertukaran”, bukan 144

Suatu hal yang ingin dicapai dalam pembangunan ekonomi adalah tersedianya lembaga ekonomi yang efisien, seperti perusahaan negara (BUMN). Lembaga ekonomi yang efisien dalam suatu sistem ekonomi biasanya direfleksikan dalam bentuk mekanisme pasar yang efisien pula. Mekanisme pasar yang efisien inilah yang akan mewujudkan dirinya dalam bentuk sistem ekonomi yang efisien. Untuk mewujudkan pasar yang efisien diperlukan penataan atau pengaturan agar lembaga ekonomi bisa menjadi lebih efisien, efektif dan transparan. 145 Kondisi perekonomian yang efisien akan tercapai apabila terciptanya situasi “no person can be made betteroff without making someone worse-off”. 146 Inilah yang disebut dengan adil (justice), yang bukan saja merupakan sasaran utama dari bidang politik, tetapi juga merupakan tujuan hukum, sebagaimana tertera dalam putusan hakim di Indonesia: “Demi Keadilan Berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa”. 147 Dengan pendekatan “justice centered” dalam ekonomi-politik, negara memainkan peranan penting untuk menegakkan keadilan, 148 terlebih-lebih di bidang ekonomi.

pemaksaan atau pemanfaatan kekuasaan itu sendiri. Hubungan pemerintah dan rakyatnya bersifat rasional. Keduanya saling memerlukan dan bertukar satu sama lain yang diwujudkan dalam bentuk konstitusi untuk menjaga keseimbangan dan keselarasan para pihak terkait. Ibid. hal. 12 dan 35. 145 Sjahrir, Formasi Makro-Mikro Ekonomi Indonesia, (Jakarta: UI Press, 1995), hal. 207. 146 Didik J. Rachbini (3), Ekonomi di Era Transisi Demokrasi, (Jakarta: Ghalia, 2002), hal. 4. 147 Lihat Undang-Undang No. 14 Tahun 1970 tentang Pokok-pokok Kekuasaan Kehakiman. 148 James A. Caporaso, Theorities of Political Economy, (Cambridge: Cambridge University Press, 1992), hal. 221. Bandingkan dengan Adam Smith yang mengemukakan bahwa ekonomi-politik memiliki dua tujuan yang berbeda: (i) menciptakan suatu sumber pendapatan atau swasembada bagi masyarakat atau membantu mereka dalam mencari pendapatan dan mengupayakan swasembada; dan (ii) menyediakan sejumlah daya bagi negara atau pemerintah agar mampu menjalankan berbagai tugas atau fungsinya dengan baik. Ilmu ekonomi-politik berusaha untuk merumuskan bagaimana memakmurkan rakyat dan pemerintah sekaligus. Lihat Jan-Erik Lane and Svante Ersson, Ekonomi Politik Koparatif (Comparative Political Economy), diindonesiakan oleh Haris Munandar, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 1990), hal. xi. Sedangkan segi hubungan kausal atau yang bersifat deterministik antara politik dan ekonomi terbagi dua: (i) kebijakan umum atau politisisme yang

Pada dasarnya kebijakan ekonomi merupakan keputusan politik karena kebijakan ekonomi mempengaruhi distribusi kekayaan dan pendapatan dalam masyarakat. Golongan yang memerintah akan menentukan kebijakan ekonomi dan akan mengambil keputusan dari berbagai alternatif yang tersedia dalam pemecahan masalah-masalah ekonomi. Oleh karena itu, siapa yang memerintah sangatlah menentukan pilahan kebijakan ekonomi, sedangkan penentuan siapa yang memerintah merupakan produk politik. 149 Menurut Didik J. Rachbini, bahwa inti dari disain besar suatu kebijakan ekonomi bermuara kepada dua pilar yaitu bobot institusi negara dan bobot institusi pasar. Kesalahan dalam meramu keduanya akan menimbulkan kerancuan atau bahkan kesalahan dalam disain besar sistem ekonomi-politik. Misalnya, jika sistem ekonomi terlalu liberal dengan menyerahkan segalanya kepada mekanisme pasar dan hukum persaingan, maka tujuan untuk mensejahterakan rakyat banyak tidak akan pernah terwujud selamanya. 150 Keberadaan perusahaan negara sebagai salah satu pelaku ekonomi di Indonesia sangat terkait erat dengan pergumulan kepentingan di bidang politik dan ekonomi. Kepentingan partai-partai politik, pemerintah dan para pengusaha dalam perekonomian nasional mempunyai pengaruh yang cukup signifikan terhadap melihat bahwa politik akan menentukan ekonomi; sebaliknya (ii) ekonomisme yang liberal maupun marxis melihat bahwa ekonomi akan menentukan politik. Ramlan Surbakti, Memahami Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia Widyasarana, 1991), 206. Dengan kata lain, faktor-faktor ekonomi dapat mempengaruhi atau membentuk politik dan demikian pula sebaliknya. Lihat “Harvard Center for Basic Researh in the Social Science”, http:///www.cbrs.hardvard.edu/ppe.htm. 149 Ramlan Surbakti, Memahami Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia Widyasarana, 1991), hal. 205-210. 150 Lihat Forum Keadilan No. 24 (Tahun VII, 8 Maret 1999), hal. 64.

kebijakan ekonomi yang akan diambil. Hal ini tercermin misalnya dalam hal penetapan kebijakan ekonomi makro yang di dalamnya termasuk kebijakan di bidang pengelolaan dan pengembangan BUMN. 151 Hubungan antara penguasa dan pelaku ekonomi di Indonesia mengikuti pola patron-client, di mana pelaku ekonomi yang dipandang berhasil adalah mereka yang memiliki hubungan yang bersifat pribadi dengan pembuat keputusan. Oleh sebab itulah kebijakan pemerintah yang muncul biasanya adalah kebijakan yang memberikan keuntungan bagi kedua belah pihak. 152

151

Hubungan yang tidak normal antara pelaku ekonomi dengan kalangan pimpinan politik dan birokrasi di negara-negara berkembang mempunyai efek yang lebih merusak terhadap masyarakat jika dibandingkan dengan gejala yang sama di negara-negara Barat. Hal itu memungkinkan terjadi karena sebagian besar modal pembangunan di negara-negara berkembang disalurkan melalui pimpinan dan birokrasi negara tersebut. Di negara-negara Barat praktik korupsi menimbulkan kemarahan yang meluas di dalam masyarakat, yang timbul dari waktu ke waktu, yang dipelopori oleh kelas menengah yang cukup menonjol dan senantiasa muncul sebagai kekuatan reformis yang tegar, sedangkan fenomena seperti ini tidak tampak pada negara-negara berkembang. Meskipun praktik korupsi dilakukan baik di negara-negara maju maupun negera-negara berkembang, namun konteks sosiologisnya berbeda. Khusus Indonesia, meskipun sudah memasuki era reformasi, akan tetapi praktik korupsi dan kejahatan serius lainnya masih tampak begitu kental. Syed Husein Alatas, Intelektual Masyarakat Berkembang, (Jakarta: LP3ES, 1995), hal. 7-9. Dalam hubungan ini lihat juga Robin Hodes, et.al., Global Corruption Report 2003, (London: Transparency International, 2003), hal. 254265, yang menempatkan Indonesia pada peringkat 96 dari 102 negara terkorup berdasarkan “2002 Corruption Perceptions Indeks”. 152 Pembahasan yang lebih mendalam mengenai pola hubungan patront-client atau sekarang lebih dikenal dengan istilah KKN (Korupsi, Kolusi dan Nepotisme) dapat dibaca dalam buku yang ditulis oleh Kimberly Ann Elliot (ed), Korupsi dan Ekonomi Dunia, Pengantar dan Penerjemah A. Rahman Zaimuddin, (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1998), hal. ix. Dalam Kata Pengantar dilukiskan bahwa selama lebih dari 30 tahun Soeharto berkuasa telah terjadi KKN. Pada mulanya hal itu tidak begitu meresahkan karena perekonomian Indonesia saat itu ditopang oleh hasil penjualan minyak bumi yang cukup menguntungkan. Meskipun telah ada kasus-kasus korupsi yang melibatkan nama-nama orang terkenal seperti Ibnu Sutowo, Haji Taher dan lain-lain, akan tetapi semua itu hilang ditelan sejarah terutama karena Orde Baru berhasil membuktikan keberhasilannya dalam pembangunan ekonomi, sekalipun untuk itu perlu dikorbankan kehidupan politik, demokrasi dan hak asasi manusia. Pendekatan stabilitas politik yang selalu dikedepankan dengan argumentasi bahwa pembangunan ekonomi yang berkesinambungan tidak akan tercapai tanpa stabilitas politik, pada akhirnya diketahui sebagai selubung untuk menyembunyikan serangkaian tindakan yang tidak terpuji seperti kerakusan akan harta kekayaan, kelicikan dan manipulasi terhadap segala-galanya, bahkan terhadap apa yang di dalam kehidupan manusia dianggap sangat suci dan sakral. Lihat juga Scott, “Patron-Client Politics and Political Change in Southeast Asia”, American Political Service Review, vol. 58 (1999), hal. 23.

Pola hubungan patront-client ini sekaligus menunjukkan bahwa dalam menentukan kebijakan ekonomi bukanlah kepentingan negara-bangsa yang paling dominan. Dengan kata lain, keadaan ini menunjukkan bahwa hukum memang berusaha menjadikan kekuasaan itu menjadi “jinak”, namun dalam konteks tertentu kekuasaan itu mampu menjadikan hukum itu justru sangat “liar”. Fenomena ini merupakan bagian dari proses dialektika kehidupan sosial-ekonomi yang sudah berlangsung cukup lama, dan tampaknya sulit diprediksi kapan bisa berakhir. 153 Semasa pemerintahan demokrasi perlementer (1950-1957), pemerintahan demokrasi terpimpin (1959-1965) dan pemerintahan Orde Baru (1965-1998), para pemburu rente (rent-seekers) telah muncul dan terus berkembang. 154 Adanya kecenderungan pemerintah untuk bersikap longgar dalam menangani aktor-aktor ekonomi besar dan praktek oligopoli tampak jelas dalam berbagai kebijakannya

153

Yunus Husein, Rahasia Bank: Privasi Versus Kepentingan Umum, (Jakarta: Program Pascasarjana Fakultas Hukum Uiniversitas Indonesia, 2003), hal. 72-73. Kelompok kepentingan lain yang juga turut mempengaruhi kebijakan ekonomi suatu negara adalah pihak-pihak yang memiliki pengaruh dan penguasaan atas aset-aset spesifik. Apabila suatu kelompok perusahaan memiliki aset khusus dan terkonsentrasi, maka kemungkinannya untuk mempengaruhi arah kebijakan semakin besar. Jeffrey Freiden, Debt, Development, Democracy-Modern Political Economy and Latin America, 19651985, (New Jersey: Princenton Unversity Press, 1991). Kelompok kepentingan seperti ini disebut juga rent seekers yang mendasari bisnisnya berdasarkan hubungan yang bersifat pribadi dengan penguasa negara. Lihat juga Didik J. Rachbini (3), Op.Cit., hal. 118-120; dan lihat juga Rizal Mallaraneng, Mendobrak Sentralisme Ekonomi Indonesia, (Jakarta: Kepustakaan Populer Gramedia, 2002), hal. 3. 154 Ibid, hal. xxii. Praktek yang terjadi di masa pemerintahan Orde Baru masih terus berlanjut. Pada pemerintahan BJ Habibie terlalu pendek untuk mendeskripsikan perjalanan ekonomi suatu negara, namun ada upaya untuk mendesain ulang struktur ekonomi yang berbasis konglomerasi menjadi ekonomi kerakyatan dengan landasan peraturan perundang-undangan yang diterapkan secara tergesa-gesa sehingga praktik dan implementasi kebijakannya tidak sempat dilaksanakan. Sedangkan pada masa pemerintahan Abdurrahman Wahid, keberadaan pengusaha yang dekat dengan Presiden terlihat pada Dewan Pengembangan Usaha Nasional (DPUN) yang dibentuk oleh Presiden. DPUN ini berpotensi menjadi kroni baru yang posisinya akan menjadi bias dan merusak tatanan fungsi kepresidenan dan pemerintahan dalam mengeluarkan kebijakan ekonomi. Pola ini akan mengulangi sistem lama seperti “Pengusaha Banteng” di sekitar Presiden Soekarno dan “Pengusaha Kroni” di sekitar Presiden Soeharto. Lihat Didik J. Rachbini (3), Op.Cit., hal. 26-27.

seperti deregulasi moneter dan pemberian subsidi bagi eksportir. Arena ekonomipolitik masih tetap diwarnai oleh ideologi merkantilis dengan struktur primordial yang memelihara para pemburu rente. Dalam pada itu, masih banyak aktor baik di dalam maupun di luar pemerintahan yang tetap bersikukuh pada konsep sentralistik dan menolak pelanggaran kendali pemerintah pusat. Selain itu, banyak pula pihak yang karena kepentingannya mereka menginginkan tetap dipertahankannya sistem patrimonial dalam pendistribusian kapital dan kemudahan lain dari pemerintah kepada pihak-pihak tertentu seperti mekanisme yang selama ini menunjang kekuasaan pejabat negara dengan mengorbankan efisiensi proses produksi, sehingga menghasilkan sistem perekonomian yang tidak solid. 155 Dari hubungan penguasa dan pengusaha ini tampak jelas bahwa peranan negara atau penguasa diletakkan pada pusat dinamika perekonomian nasional, sementara peranan rakyat berada di pinggir. Dinamika ekonomi dan mekanisme pasar menjadi tidak independen, tetapi melekat pada dinding pemerintahan, bahkan terintegrasi ke dalam rumah-rumah kekuasaan. Hubungan patron-klien antara penguasa dan pengusaha akan menimbulkan konsekuensi seperti korupsi, rasialisme dan ketimpangan sosial-budaya, yang pada saatnya akan menciptakan instabilitas politik 156, seperti situasi politik sebelum mundurnya Presiden Soeharto tanggal 21 Mei 1998. Di Indonesia, praktik korupsi sudah sangat membahayakan perekonomian nasional. Biaya yang paling mahal yang ditimbulkan praktik korupsi adalah distorsi yang diciptakan oleh pejabat untuk 155

Mochtar Mas`oed, Politik, Birokrasi dan Pembangunan, cetakan kesatu, (Yogyakarta: Penerbit Pelajar, 1994), hal. 61-62. 156 Ibid, hal. 15-17.

mendapatkan pembayaran. Akibatnya seringkali sistem yang adil dan objektif tidak berjalan dengan baik. Selain itu praktik korupsi juga menghambat investasi 157 dan pertumbuhan ekonomi. 158

D.

Sistem Ekonomi yang Berkeadilan (Demokrasi Ekonomi) Pergulatan pemikiran di seputar topik “negara, pasar dan keadilan sosial”,

baik yang bersifat akademik maupun populer merupakan wacana publik yang masih tetap aktual dibicarakan sampai saat ini. Keyakinan kaum Neo-Liberalis bahwa perdagangan bebas yang disertai dengan pengurangan campur tangan negara seminimum mungkin akan mendatangkan kemakmuran dan demokrasi, namun dalam konteks Indonesia justru memunculkan persoalan. Sebab perubahan sistem politik yang tidak mengarah pada demokrasi merupakan prakondisi yang melahirkan reaksi penolakan terhadap sistem perdagangan bebas. Dapat diasumsikan bahwa masyarakat yang dapat menerima perdagangan bebas adalah masyarakat yang liberal, transparan dan demokratis. Jika suatu negara memiliki sistem politik yang otoriter, seperti pada era Orde Baru di bawah kepemimpinan Soeharto, maka konsep perdagangan bebas

157

Tanri Abeng menyebutkan bahwa berdasarkan hasil penelitian Paul Krugman diketahui pertumbuhan ekonomi Indonesia yang begitu pesat sebelum krisis disebabkan oleh dorongan pertumbuhan investasi, bukan karena efisiensi dan inovasi. Tanri Abeng, “Kelemahan Fundamental Makro Ekonomi Indonesia”, 1999, dalam Sofyan A. Djalil, Good Corporate Governance, (Jakarta: tanpa penerbit, 2002), hal.1. 158 Lihat Paolo Mauro, “Dampak Korupsi pada Pertumbuhan Investasi dan Belanja Pemerintah: Sebuah Analisis Lintas Negara” dalam Kimberley and Elliot, Korupsi dan Ekonomi Dunia, diindonesiakan oleh A. Rahman Zainuddin, (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1999), hal. 134136. Dapat ditambahkan bahwa menurut laporan Bank Dunia, diperkirakan sekitar 20% dana-dana proyek Bank Dunia telah masuk ke kantong pejabat-pejabat Indonesia. Lihat Forum Keadilan No. 11 (Tahun VII, 7 Sepember 1998), hal. 67.

yang digagas oleh negara-negara maju apabila diterapkan hanya akan menguntungkan kelas “borjuis semu” dan kita terseret semakin menjauh dari cita-cita keadilan ekonomi. Demikian juga halnya dengan industrialisasi, tanpa ditopang oleh sistem politik yang demokratis juga hanya akan menguntungkan pemilik modal besar yang melakukan kolusi dengan oknum-oknum pejabat negara. 159 Muhammad Hatta yang merumuskan Pasal 33 UUD 1945 terlahir dalam situasi dan kondisi bangsa yang sedang berjuang meraih kemerdekaan, bukan hadir di tengah kebebasan mimbar akademik seperti sekarang ini. Pasal 33 UUD 1945 yang merupakan garis besar perekonomian nasional itu memuat keinginan yang kuat untuk merombak struktur perekonomian masyarakat Indonesia, dari sistem ekonomi kolonial

yang

menindas

rakyat

menjadi

sistem

ekonomi

nasional

yang

mensejahterakan rakyat; dari sistem ekonomi yang sangat subordinatif menuju perekonomian yang berlandaskan asas-asas demokrasi (demokrasi ekonomi). Citacita untuk dapat merombak struktur ekonomi nasional tersebut dimaknai oleh Muhammad Hatta sebagai kehendak mewujudkan sistem sosialisme Indonesia dengan sistem ekonomi yang menekankan kebersamaan dan kekeluargaan, namun tetap memberi tempat bagi artikulasi individualitas, karena keinsyafan akan harga 159

Heru Nugroho, Negara, Pasar, dan Keadilan Sosial, (Jakarta: Pustaka Pelajar, 2001), hal. vi. Bandingkan. Musi Umar mengatakan bahwa keberhasilan suatu negara melaksanakan demokrasi ekonomi akan membuktikan keberhasilannya dalam mengelola bangsa. Demokrasi di bidang politik, tanpa diikuti demokrasi ekonomi, hanya akan melahirkan kesenjangan di antara rakyat. Itu sebabnya, dibutuhkan visi yang kuat untuk melaksanakan demokrasi ekonomi jika tidak ingin melihat bangsa ini hancur. Penyebab kegagalan demokrasi ekonomi di Indonesia ada lima hal: (1) salah memilih konsep pembangunan yang hanya peduli pada pertumbuhan; (2) pembangunan tanpa ideologi pembebasan; (3) pemimpin yang tidak punya keberanian moral untuk berpihak pada perbadayaan kaum pribumi; (4) ekonomi yang pro pasar bebas; dan (5) kualitas sumber daya manusia yang rendah. Lihat “Perlu Visi Kuat untuk Bangun Demokrasi Ekonomi”, Harian Kompas, 14 April 2007.

diri. Dalam hal ini, Muhammad Hatta menolak ekonomi pasar yang bertumpu pada persaingan bebas (survival of the fittest), namun pada saat yang sama juga menampik etatisme negara. Idealnya politik pemerintahan dan politik ekonomi nasional yang bermuara pada demokrasi politik dan ekonomi dirumuskan sebagai berikut: 160 “Pendeknya cara mengatur pemerintahan negeri, cara menyusun perekonomian rakyat, semuanya harus diputuskan oleh rakyat dengan mufakat. Pendek kata rakyat itu daulat alias raja atas dirinya. Tidak lagi orang seorang atau sekumpulan orang pandai atau segolongan kecil saja yang memutuskan nasib rakyat dan bangsa, melainkan rakyat sendiri. Inilah arti kehidupan rakyat! Inilah suatu dasar demokrasi atau kerakyatan yang seluas-luasnya. Tidak saja dalam hal politik, melainkan juga dalam hal ekonomi dan sosial ada demokrasi; keputusan dengan mufakat rakyat yang banyak”. Dalam Daulat Rakyat yang ditulisnya pada tahun 1933, Bung Hatta menyampaikan pemikirannya tentang bagaimana mengelola perekonomian rakyat Indonesia dalam negara Indonesia merdeka sebagai berikut 161: “Suatu soal yang tidak boleh luput dari perhatian kita di waktu sekarang ialah keadaan ekonomi rakyat kita. Bahwa penghidupan rakyat bertambah lama bertambah sempit, hingga penghasilan bertambah lama bertambah turun, pengangguran bertambah lama bertambah banyak dan gaji atau upah bertambah lama bertambah turun…Keadaan ini hanya dapat diperbaiki berangsur-angsur dangan memberi susunan kepada produksi dan konsumsi rakyat, pendeknya dengan mengadakan koperasi produksi dan koperasi konsumsi dan dibantu dengan koperasi kredit…Yang sanggup mengobati adalah rakyat sendiri. Dan pokok segala usaha adalah kemauan tetap. Kemauan itulah yang harus kita bangkitkan. Ini dasarnya ‘self-help’ yang senantiasa menjadi buah bibir kita”.

160

Sri-Edi Swasono, “Pengantar” dalam Sri Edi Swasono dan Fauzie Ridjal (ed), Muhammad Hatta: Demokrasi Kita, Bebas Aktif. Ekonomi Masa Depan, (Jakarta: UI Press, 1992), hal. xviii. 161 Lembaga Pengkajian Ekonomi Pancasila, “Ekonomi Pancasila”, (Jakarta: LPEP, 1982), hal. 49.

Sedangkan pandangannya mengenai persoalan politik perekonomian negara yang akan disusun dalam negara Indonesia merdeka disampaikan dalam sidang Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan. Pada sidang ini beliau mengatakan bahwa dalam hal politik perekonomian negara, ekonomi hendaklah disusun atas dasar koperasi dan asas kekeluargaan. Oleh karena Indonesia memiliki kekayaan alam dan bahan mentah yang melimpah ruah, maka pemerintah harus menjaga dan memelihara kekayaan tersebut dengan jalan menguasainya dengan maksud mempergunakannya “untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Oleh sebab itu “cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara”. Selain itu, pemerintah harus melibatkan diri secara langsung dalam mengusahakan “produksi yang besar-besar yang menguasai hajat hidup orang banyak”. 162 Dan ketika berpidato di Bukit Tinggi pada tahun 1932, Bung Hatta ada mengemukakan ciri-ciri dari sistem perekonomian

162

Lihat Dilear Noer, Muhammad Hatta: Biografi Politik, (Jakarta: LP3ES, 1990), hal. 227228. Sehubungan dengan politik ekonomi Indonesia, Bung Hatta membedakan pengertian antara “politik perekonomian jangka panjang” dan “politik perekonomian jangka pendek”. Menurut Hatta:”… Politik perekonomian berjangka panjang meliputi segala usaha dan rencana untuk menyelenggarakan berangsur-angsur ekonomi Indonesia yang berdasarkan koperasi… Di sebelah menunggu tercapainya hasil politik perekonomian berjangka panjang ini, perlu ada politik perekonomian jangka pendek, yang realisasinya bersandar kepada bukti-bukti yang nyata…”. Lihat Mubyarto dan Revrisond Baswir, Pelaku dan Politik Ekonomi Indonesia, (Yogyakarta: Liberty, 1989), hal. 33. Menurut Ace Partadiredja, “cabang-cabang produksi yang penting bagi negara” adalah semua kegiatan produksi barang dan jasa yang ‘sine qua non’ untuk menjalankan roda pemerintahan yang apabila tidak ada membuat pemerintahan menjadi macet atau paling tidak terhambat. Sedangkan “cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak” adalah semua cabang produksi barang dan jasa yang hasilnya dipakai oleh semua orang, atau hampir semua orang. Jadi termasuk sandang, pangan, perumahan, pendidikan, kesehatan dan pemberian kesempatan kerja, kurang lebih sama dengan konsep ‘basic need’ yang ditawarkan oleh organisasi buruh sedunia (ILO). Namun dari waktu ke waktu selalu terjadi pergeseran suatu barang dari yang tidak menguasai hajat hidup orang kemudian menjadi menguasai hajat hidup orang banyak. Misalnya dahulu “radio pernah menjadi barang mewah yang tidak menguasai hajat hidup orang banyak, tetapi sekarang semua keluarga, termasuk yang miskin sekalipun memerlukannya” sebagai sumber informasi dan hiburan. Ibid, hal. 74-76.

yang bersifat sosialis. Dalam hubungan ini, Bung Hatta mengemukakan bahwa sosialisme Indonesia timbul karena tiga faktor, yaitu 163: “Pertama, sosialisme Indonesia timbul karena suruhan agama. Karena adanya etik agama yang menghendaki adanya rasa persaudaraan dan tolong menolong antara sesama manusia dalam pergaulan hidup, orang terdorong ke sosialisme…Jadi sosialisme Indonesia muncul dari nilainilai agama, terlepas dari marxisme…Yang ada hanyalah perjumpaan cita-cita sosial-demokrat Barat dengan sosilisme-religius (Islam), di mana marxisme sebagai pandangan hidup materialisme tetap ditolak. Kedua, sosilisme Indonesia merupakan ekspresi daripada jiwa berontak bangsa Indonesia yang memperoleh perlakuan yang sangat tidak adil dari si penjajah. Ketiga, para pemimpin Indonesia yang tidak dapat menerima marxisme sebagai pandangan yang berdasarkan materialisme, mencari sumbersumber sosialisme dalam masyarakat sendiri…dasar-dasar bagi sosialisme Indonesia terdapat pada masyarakat desa yang kecil, yang bercorak kolektif, yang banyak sedikitnya masih bertahan sampai sekarang…”

Sebagian dari hasil pemikiran Bung Hatta tersebut kemudian tercermin dalam Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945. Adapun maksud dan tujuan dari dibentuknya Pasal 33 tersebut terdapat pada penjelasannya sebagai berikut: “Dalam Pasal 33 tercantum dasar ekonomi, produksi dikerjakan oleh semua, untuk semua di bawah pimpinan atau pemilikan anggota-anggota masyarakat. Kemakmuran masyarakatlah yang diutamakan bukan kemakmuran orang seorang. Sebab itu perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas usaha kekeluargaan. Bangun perusahaan yang sesuai dengan itu ialah koperasi. Perekonomian berdasar atas demokrasi ekonomi, kemakmuran segala orang. Sebab itu cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orang banyak harus dikuasai oleh negara kalau tidak, tampuk produksi jatuh ke tangan orang seorang yang berkuasa dan rakyat yang banyak ditindasnya.

163

hal. 6.

Abdul Madjid dan Sri-Edi Swasono (ed), Wawasan Ekonomi Pancasila, (Jakarta, 1988),

Hanya perusahaan yang tidak menguasai hajat hidup orang banyak boleh di tangan orang seorang. Bumi dan air dan kekayaan alam terkandung dalam bumi adalah pokokpokok kemakmuran rakyat. Sebab itu harus dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.” 164 Meskipun dalam penjelasan Pasal 33 UUD 1945 dinyatakan bahwa bentuk perusahaan yang sesuai dengan “asas kekeluargaan” adalah koperasi, akan tetapi pengertian “asas kekeluargaan” itu sendiri tidak dijelaskan apa maksudnya sehingga hal ini kemudian telah menimbulkan aneka ragam penafsiran dari berbagai kalangan anggota masyarakat dan pejabat pemerintah. Dalam tulisannya yang berjudul “Cita-cita Koperasi dalam Pasal 33 UUD 1945”, Bung Hatta mengatakan bahwa pengertian asas kekeluargaan dalam Pasal 33 tersebut adalah koperasi. Asas kekeluargaan adalah suatu istilah yang diterapkan di Taman Siswa, untuk menunjukkan bagaimana guru dan murid-murid yang tinggal padanya hidup sebagai suatu keluarga. Begitu pulalah hendaknya corak koperasi di Indonesia, di mana hubungan antara anggota-anggota koperasi satu sama lain harus mencerminkan orang-orang yang bersaudara yang merupakan satu keluarga. 165 Keinginan Bung Hatta agar koperasi berperan dalam sistem perekonomian nasional berdasarkan pemikiran bahwa prinsip-prinsip koperasi sesuai dengan nilai-nilai budaya bangsa Indonesia. Dalam koperasi, hubungan antara anggota koperasi satu sama lain harus mencerminkan orang-orang bersaudara (sekeluarga). Rasa solidaritas dipupuk dan diperkuat dengan cara setiap anggota dididik menjadi orang-orang yang 164 165

hal. 16.

Ibid. Lihat Sri-Edi Swasono (ed), Sistem Ekonomi dan Demokrasi Ekonomi, (Jakarta: 1987),

mempunyai individualita 166, yang selalu menyadari harga dirinya. Dengan kata lain, setiap anggota koperasi harus selalu menyadari, bahwa adanya orang seorang adalah karena adanya masyarakat. Setiap anggota koperasi harus mempunyai rasa tanggung jawab moril dan sosial karena apabila tanggung jawab moril dan sosial tidak ada, maka koperasi tidak akan tumbuh dan tidak akan membuahkan hasil. 167 Namun Bung Hatta menggaris-bawahi bahwa konsep “dikuasai oleh negara” dalam Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945 tidak berarti bahwa negara sendiri yang menjadi pengusaha, usahawan atau ondernemer. Akan tetapi kekuasaan negara yang dimiliki oleh pemerintah digunakan antara lain untuk membuat peraturan yang dapat melancarkan jalannya perekonomian dan peraturan yang melarang praktik “penghisapan” oleh pemilik pemodal terhadap orang atau pemilik usaha kecil yang lemah. 168 Dengan mengacu kepada penjelasan Pasal 33 UUD 1945 diketahui bahwa ayat 1, 2 dan 3 Pasal 33 UUD 1945 ini pada dasarnya merupakan landasan dari Demokrasi Ekonomi atau lebih populer dengan istilah Sistem Ekonomi Kerakyatan, adalah suatu sistem perekonomian yang mengutamakan peningkatan partisipasi seluruh anggota masyarakat dalam proses penyelenggaraan perekonomian. Dengan demikian maka dalam Sistem Ekonomi Kerakyatan ini setiap anggota masyarakat tidak hanya diperlakukan sebagai objek, tetapi juga sebagai subjek yang memiliki 166

Menurut Mohammad Hatta, pengertian individualitas dan individualita berbeda. Tidak seperti individualisme yang mengutamakan kepentingan diri sendiri, makna individualita menunjuk kepada kepribadian atau watak seseorang. Lihat Dilear Noer, Op.Cit., hal. 227-228. 167 Mohammad Hatta, (1) “Penjabaran Pasal 33 UUD’45”, (Jakarta: 1980), hal. 27-28. 168 Mohammad Hatta, (2) “Cita-cita Koperasi dalam Pasal 33 UUD 1945” dalam Sri-Edi Swasono (ed), Sistem Ekonomi dan Demokrasi Ekonomi, (Jakarta: 1987), hal. 17.

hak untuk berpartisipasi secara langsung dalam penyelenggaraan perekonomian dan sekaligus turut serta mengawasi penyelenggaraannya. Hal ini secara tidak langsung mengemukakan

dijaminnya

campur

tangan

negara

dalam

penyelenggaraan

perekonomian sebagaimana secara tegas dinyatakan dalan Pasal 33 ayat (2) dan (3) UUD 1945, 169 namun dalam implementasinya ditafsirkan secara keliru oleh berbagai pihak. Para pihak yang ingin mempertahankan keberadaan BUMN cenderung memahami konsepsi “dikuasai oleh negara” sebagai diselenggarakan langsung oleh pemerintah. Berbeda dengan konsepsi dasar yang ditawarkan oleh Bung Hatta, bahwa pengertian “dikuasai oleh negara” dalam Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 lebih menekankan pada segi dimilikinya hak oleh negara, bukan pemerintah, untuk mengendalikan penyelenggaraan cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak. Penyelenggaraannya secara langsung dapat diserahkan kepada badan-badan pelaksana BUMN atau perusahaan swasta, yang bertanggung jawab kepada pemerintah, namun operasionalnya dikendalikan oleh negara. Sebaliknya, para pihak yang ingin melakukan privatisasi atau menjual BUMN kepada para pemilik modal perseorangan, cenderung menafsirkan bahwa hak negara untuk mengendalikan cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak tersebut hanya semata-mata sebagai hak untuk membuat peraturan perundang-undangan. Padahal terdapat perbedaan

169

Revrisond Baswir, “Privatisasi BUMN: Menggugat Model Ekonomi Neoliberalisme IMF” dalam I Wibowo dan Francis Wahono (ed), Neoliberalisme, (Yogyakarta: Cindelaras Pustaka Rakyat Cerdas, 2003), hal. 213.

mendasar antara hak untuk mengendalikan dan hak untuk membuat peraturan perundang-undangan. 170 Dalam hal untuk mengendalikan tersebut, selain mengandung hak untuk membuat peraturan perundang-undangan, juga mengandung hak untuk membangun suatu institusi dengan dasar undang-undang, termasuk hak untuk menyelenggarakan BUMN yang bertujuan untuk menjamin tercapainya tujuan pelaksanaan campur tangan negara dalam perekonomian, yaitu untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Artinya, dalam Sistem Ekonomi Kerakyatan, BUMN dipandang sebagai salah satu instrumen yang sengaja dikembangkan oleh negara untuk meningkatkan kemampuannya dalam menjamin pengutamaan kemakmuran rakyat di atas kemakmuran individu. Dengan kata lain, fungsi BUMN dalam Sistem Ekonomi Kerakyatan adalah sebagai salah satu instrumen penyeimbang bagi negara untuk mengatur bekerjanya mekanisme pasar secara berkeadilan. Sebagai ilustrasi, jika koperasi adalah instrumen penyeimbang mekanisme pasar yang modalnya dimiliki secara langsung oleh para anggotanya, maka BUMN adalah instrumen penyeimbang mekanisme pasar yang modalnya dimiliki oleh negara atas nama seluruh rakyat Indonesia. Oleh sebab itu, tidak ada alasan bagi BUMN untuk memonopoli suatu cabang produksi tertentu. Hal ini tidak hanya berlaku pada cabang-cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak. Lebih jauh bahkan tidak tertutup kemungkinan bagi BUMN untuk menjual sebagian sahamnya di pasar modal atau membagikannya kepada para karyawan, konsumen, dan kepada pemerintah daerah. 170

Ibid, hal. 214.

Sebaliknya, tidak ada pula alasan untuk mengharamkan keberadaan BUMN atau serta merta memindahkan kepemilikan seluruh BUMN secara penuh kepada para pemilik modal perseorangan. Mengharamkan keberadaan BUMN tidak hanya akan melemahkan kemampuan negara dalam mengendalikan cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak, tetapi secara langsung

mengancam

pemenuhan

amanat

konstitusi

untuk

mengutamakan

kemakmuran rakyat banyak di atas kemakmuran individu. 171 Mengenai hubungan antara public utilities dan kekuasaan pemerintah, Bung Hatta mengemukakan bahwa public utilities sebaiknya diusahakan oleh pemerintah dengan pengadaan pelayanan umum seperti listrik, gas, air adalah bidang usaha yang harus digarap pemerintah, ditambah dengan cabang-cabang produksi yang penting lainnya seperti industri pokok dan tambang perlu pula dimiliki atau dikuasai oleh negara. Namun dalam hal ini pengertian “dikuasai” bukan otomatis dikelola langsung oleh pemerintah, tetapi dapat dengan menyerahkannya pada pihak swasta, asalkan tetap berada di bawah pengawasan pemerintah. Kepemilikan perusahaan-perusahaan tersebut sebaiknya di tangan pemerintah, akan tetapi pimpinan perusahaannya 171

Ibid, hal. 215. Menurut Hadori Yunus, pengertian dikuasai negara untuk kemakmuran rakyat pada hakikatnya merupakan penguasaan negara atas bumi, air dan kekayaan alam untuk kepentingan nasional dan untuk tujuan mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, baik dalam jangka pendek maupun jangka panjang. Jika kekayaan alam tidak dikuasai oleh negara mengakibatkan setiap orang akan mengeksploitasinya sehingga kekayaan alam itu dikhawatirkan hanya akan dihambur-hamburkan. Hadori Yunus, “Nasionalisme dalam Ekonomi Pancasila”, dalam Mubyarto dan Boediono (ed), Ekonomi Pancasila, (Yogyakarta: BPFE, 1994), hal. 129. Bandingkan dengan Mubyarto yang mengatakan bahwa: (1) penguasaan oleh negara dilakukan karena cabang-cabang produksi tersebut menguasai hajat hidup orang banyak; dan (2) penguasaan bumi, air dan kekayaan alam tersebut adalah untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Artinya, penguasaan oleh negara terhadap cabang-cabang produksi dan kekayaan alam itu dipandang dapat menjamin perlindungan kepentingan orang banyak dan demi kemakmuran rakyat secara maksimal. Mubyarto, Op.Cit., hal. 5152.

diberikan kepada tenaga yang cakap, dan kalau perlu manajemen asing dapat disewa dengan persyaratan para tenaga asing tersebut bersedia mendidik orang Indonesia yang kelak akan menggantikan mereka. 172 Pada kesempatan lain Bung Hatta menegaskan kembali pengertian usaha bersama atas asas kekeluargaan seperti dimaksud dalam Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945 sebagai berikut 173: “Usaha bersama atas asas kekeluargaan ialah koperasi, seperti yang dipahamkan dalam sosialisme Indonesia. Pasal 33 UUD membagi pekerjaan membangun ekonomi masyarakat antara koperasi dan negara. Koperasi membangun dari bawah, mengajak orang banyak bekerja sama untuk menyusun dasar-dasar kemakmuran rakyat. Usaha yang besar-besar diselenggarakan oleh negara. Dikuasai oleh negara tidak berarti, bahwa pemerintah sendiri menjadi pengusaha dengan segala birokrasi yang ada padanya. Pemerintah menetapkan politik perekonomian, berdasarkan Majelis Permusyawaratan Rakyat atau dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. 172

Mohammad Hatta, (2), Op.Cit., hal. 18. Mohammad Hatta, (3) “Persoalan Ekonomi Sosialis Indonesia”, dalam Sri-Edi Swasono dan Fauzie Ridjal (ed), Demokrasi Kita, Bebas Aktif, Ekonomi Masa Depan, (Jakarta: 1992), hal. 150. Menurut Wilopo istilah “usaha bersama” dalam rumusan Pasal 33 UUD1945 tersebut menunjukkan perbedaan dari usaha swasta, sedangkan istilah “asas kekeluargaan” menyatakan ide tanggung jawab bersama untuk menjamin kemajuan bagi semua orang. Tujuan memajukan usaha bersama bukanlah untuk keuntungan pribadi melainkan kemajuan bagi seluruh masyarakat. Kesadaran tanggung jawab masyarakat menjamin bahwa keadilan akan dapat dilaksanakan. Diantara unsur-unsur khas hubungan kekeluargaan itu terdapat unsur hidup bersama, unsur usaha bersama para anggota demi kebaikan bersama bagi seluruh keluarga, dan pembagian hasil usaha bersama di antara para anggota sesuai dengan kebutuhan masing-masing. Lihat Sri-Edi Swasono (ed), Sistem Ekonomi dan Demokrasi Ekonomi, (Jakarta: 1987), hal. 26-27 dan 36. Bandingkan dengan Thoby Mutis yang mengemukakan bahwa dalam konsep manajemen modern ‘kodeterminasi’, pengelolaan sektor ekonomi dilakukan secara bersama-sama antara manajemen dengan pekerja sebagai perwujudan asas kebersamaan. Budaya ini merupakan unsur penting dalam penetapan suatu budaya perusahaan (corporate culture) yang akan menjadi faktor penentu keberhasilan suatu usaha. Pada manajemen kodeterminasi terdapat prinsip pain sharing, process sharing dan profit sharing dalam pengelolaan suatu sektor ekonomi. Manajemen kodeterminasi berpijak kepada premis bahwa semua pihak menjadi sentral di dalam badan usaha. Dengan demikian tidak ada absolutisme atau mutlak-mutlakan dalam menentukan kebenaran dan kebaikan, melainkan ditentukan secara bersama-sama dalam kematangan sebagai sentra. Kodeterminasi mengandung tatanan emancipatory dan participatory dalam lingkup timbal balik dan tidak ada pihak yang mengalami proses marginalisasi. Thoby Mutis, Pendekatan Ekonomi Pengetahuan dalam Manajemen Kodeterminasi: Jurus Jitu Memenangkan Persaingan, (Jakarta: MM USAKTI & Gramedia Widiasarana Indonesia, 1995), hal. 65. 173

Pekerjaan dapat diserahkan kepada badan-badan pelaksana yang bertanggung jawab kepada pemerintah, yang kerjanya dikontrol oleh negara”. Berdasarkan pendapat Bung Hatta tersebut di atas diketahui bahwa sistem ekonomi nasional dikembangkan oleh tiga pelaku ekonomi utama yaitu koperasi, swasta dan negara. Namun dalam hal ini negara sebagai pelaku ekonomi tidak mutlak harus menjalankan sendiri kegiatan usahanya karena dapat saja dikelola oleh pihak lain yang profesional. Sedangkan bagaimana tata cara pelaksanaan sistem ekonomi nasional semuanya akan ditentukan berdasarkan ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) sebagai pemegang kedaulatan rakyat tertinggi. Pada tanggal 12 April 1947 Presiden Republik Indonesia mengeluarkan Keputusan pengangkatan Panitia Seminar Siasat Ekonomi (Brains Trust) yang melibatkan Bung Hatta sebagai salah seorang pendiri negara Indonesia. Dalam seminar tersebut dilakukan penafsiran terhadap maksud dan tujuan Pasal 33 UUD 1945 dalam konteks pengembangan usaha-usaha dan perumusan pedoman pelaksanaan sistem ekonomi. Di antara keputusan yang dihasilkan oleh seminar siasat ekonomi tersebut adalah tentang Politik Perekonomian Pemerintah berdasarkan Pasal 33 UUD 1945, dengan menyesuaikan tindakan kepada keadaan praktik 174: “I. Macam tindakan ekonomi: 1. Perusahaan pemerintah dan monopoli, terutama: a. Pembangun dan pembagian listrik dan gas dan air; b. Kereta api dan tram; c. Pos, kawat dan telepon; d. Bank sirkulasi; e. Tambang (berangsur-angsur) 2. Perusahaan campuran (pemerintah dan partikulir) 174

Marwah M. Diah, Op.Cit, hal. 83-84.

3. Kooperasi campuran,disertai oleh: a. Kapital asing; b. Buruh Indonesia c. Pemerintah 4. Perusahaan partikulir diawasi oleh negara 5. Koperasi diawasi oleh negara 6. Perusahaan kecil partikulir, tidak diawasi oleh negara II. Pengawasan Pemerintah lainnya atas tindakan ekonomi: 1. Peraturan tentang perusahaan 2. Koordinasi 3. Pembatasan produksi III. Peraturan Harga. Tanah partikulir dihapuskan.”

Panitia Pemikir Siasat Ekonomi tersebut berhasil merumuskan bahwa sektor usaha yang dapat diberikan monopoli kepada pemerintah terutama pada 5 (lima) sektor yaitu listrik; kereta api dan tram; pos; kawat dan telepon; bank sirkulasi; dan tambang. Hal ini berarti bahwa secara implisit kepada pemerintah dapat juga diberikan monopoli pada sektor usaha lainnya jika dianggap perlu demi kepentingan kesejahteraan masyarakat banyak. Dengan memperhatikan keputusan yang diambil oleh Panitia Pemikir Siasat Ekonomi tersebut, maka dapat ditafsirkan bahwa politik hukum ekonomi Indonesia yang dilandasi oleh Pasal 33 UUD 1945 seakan-akan memberikan landasan monopoli kepada perusahaan yang dimiliki pemerintah, seperti keberadaan BUMN misalnya, sehingga keputusan seminar tersebut pada akhirnya menimbulkan pro dan kontra, terutama pada penafsiran bahwa monopoli dapat diberikan kepada negara (BUMN). Dalam hal ini, Edi Swasono berpendapat bahwa “Monopoli oleh Pemerintahan secara definisi diperbolehkan karena Pemerintah

secara definisi melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia dan bahwa cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara. Dasar daripada ini adalah kepentingan negara dan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat, bukan kemakmuran perorangan ataupun kemakmuran mancanegara.” Akan tetapi harus disadari bahwa praktik monopoli bertentangan dengan jiwa dan semangat serta dinamika globalisasi. Oleh sebab itu, segala bentuk monopoli harus dihindari di bidang ekonomi karena praktik monopoli banyak memiliki sisi negatif. Untuk itu diperlukan pengaturan persaingan secara sehat yang tidak mematikan pelaku ekonomi yang lemah. 175 Tiga puluh tahun kemudian, tepatnya tanggal 6 dan 7 Oktober 1977 dilaksanakan pula seminar penjabaran Pasal 33 UUD 1945 yang diikuti oleh para ahli. Dalam seminar ini, Ruslan Abdulgani menyampaikan pemikirannya tentang pengelolaan sektor perekonomian negara, bahwa: “harus ada keseimbangan antara idealisme dan realisme dalam arti bahwa idealnya sektor koperasi diutamakan karena merupakan soko guru ekonomi, tapi secara realistis tidak semua aktivitas ekonomi dapat dan harus dikoperasikan”. Sedangkan Mashuri, yang pada waktu itu sebagai Wakil Ketua DPR/MPR RI, menyatakan pendapatnya tentang pengelolaan sistim perekonomian nasional yang 175

Keputusan panitia Seminar Siasat Ekonomi tersebut boleh dikatakan tidak sejalan dengan pengertian “dikuasai oleh negara” yang dimaksudkan oleh Bung Hatta. Bung Hatta dalam konsepsinya tidak pernah menyatakan dikuasai negara berarti pemberian monopoli kepada negara. Karena pada dasarnya praktik monopoli, baik yang diberikan kepada negara maupun kepada swasta, pada keduanya memiliki sisi negatif yang sama yakni berdampak merugikan konsumen dan masyarakat luas. Sesungguhnya bukan menjadi jaminan jika pengelolaan suatu sektor produksi berdasarkan pemberian monopoli oleh negara, hal itu akan terhindar dari praktik-praktik yang merugikan konsumen. Apalagi kalau kontrol dari lembaga pemerintahan lainnya dan masyarakat tidak berfungsi, baik karena sistemnya yang lemah maupun karena sumber daya manusianya yang tidak memiliki kemampuan. Ibid, hal. 84-85.

harus mengembangkan sistem ekonomi yang bersifat koperatif kerakyatan. Adapun keputusan yang dihasilkan dalam seminar ini antara lain sebagai berikut176: “I. 1. Bahwa Pasal 33 UUD 1945 adalah politik ekonomi untuk mewujudkan sistem Ekonomi Sosialisme Pancasila. 2. Untuk mewujudkan itu perlu adanya Ekonomi Berencana. II. Bahwa dalam sistem ekonomi Pancasila ada 3 sektor dengan 3 pelaku: 1. Sektor koperasi sebagai wadah perekonomian rakyat yang harus ditingkatkan terus-menerus peranan dan kedudukannya dalam sektor ekonomi kita; 2. Sektor Usaha Negara untuk mengelola ayat 2 dan 3 Pasal 33 UUD 1945; 3. Sektor Usaha Swasta sebagai pelaku ketiga di samping kedua sektor tersebut di atas. III. Koperasi: Dalam usaha menjadikan koperasi sebagai wadah ekonomi yang utama untuk mempertinggi kesejahteraan rakyat maka; 1. Kepada koperasi diberi ruang gerak yang seluas-luasnya, baik dalam bidang produksi, distribusi maupun jasa, untuk usaha besar, menengah maupun kecil, diberikan proteksi dan bimbingan, sehingga Ekonomi Sektor Negara dan Koperasi mempunyai peranan yang menentukan dalam kehidupan ekonomi Indonesia. 2. Pembinaan koperasi oleh Pemerintah dilakukan secara integral sehingga tidak ada kebijaksanaan dan peraturan yang saling bertentangan yang menghambat pertumbuhan koperasi. 3. Menciptakan iklim yang favourable bagi kehidupan, pertumbuhan Koperasi dan dilindungi dari persaingan yang tidak seimbang dari sektor-sektor swasta dan asing. 4. Organisasi koperasi sendiri harus meningkatkan diri melalui: a. Peningkatan managerial dan technical skill, b. Peningkatan kewiraswastaan, c. Peningkatan fungsi DEKOPIN (Dewan Koperasi Indonesia) sebagai Badan yang memperjuangkan/membela segala kepentingan koperasi. 5. Pendidikan koperasi di sekolah-sekolah/Perguruan Tinggi dapat segera direalisir. 6. Sebagai wadah ekonomi yang berfungsi sebagai alat pendemokrasian Ekonomi Nasional, maka setiap pembentukan Koperasi harus benarbenar mendasarkan pada kepentingan anggota. 7. Kebijaksanaan perkreditan, supaya menunjang kebutuhan Koperasi, tanpa mendasarkan motif keuntungan saja. 176

Ibid, hal. 85-88.

IV. Sektor Negara Kekayaan bumi, air, dan udara dan yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan demikian pula cabang-cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak harus dikuasai secara mutlak oleh Negara. Untuk merealisir hal-hal tersebutdi atas perlu secepatnya ditetapkan suatu undang-undang yang menetapkan sektor-sektor produksi yang diusahakan oleh Perusahaan Negara. Pedoman Pembiayaan: 1. Perusahaan Negara dibiayai oleh Pemerintah. 2. Apabila Pemerintah tidak mempunyai cukup dana untuk membiayai maka dapat diadakan pinjaman-pinjaman dalam dan luar negeri yang tidak mengikat. 3. Apabila dengan 1 dan 2 belum mencukupi maka bisa diselenggarakan bersama-sama dengan modal asing atas dasar production sharing. Pinjaman dan kerja sama dengan luar negeri harus terlebih dahulu mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. V. Usaha-usaha swasta: 1. Bidang-bidang usaha yang belum ditangani oleh Negara dan Koperasi dapat dikelola oleh pihak swasta. 2. Strategi pembangunan Ekonomi yang menuntut partisipasi usaha swasta dan unsur asing memerlukan sistim pengawasan dan pembatasan untuk mencegah/menghindarkan adanya dominasi. Di samping itu berkewajiban melaksanakan dengan sungguh-sungguh transfer of technology dan tidak mengadakan diskriminasi terhadap tenaga kerja Indonesia termasuk tenaga ahli Indonesia.” Dalam seminar yang diselenggarakan oleh peserta kursus Regular Angkatan ke-XX Lembaga Pertahanan Nasional (Lemhanas) dari tanggal 23 sampai dengan 27 Nopember 1987 dibahas beberapa masalah pokok yang cukup penting mengenai penafsiran atas Pasal 33 UUD 1945. Adapun tema sentralnya adalah nilai-nilai Pancasila dan UUD 1945 yang harus menjiwai sistem ekonomi Indonesia. Menyangkut keberadaan BUMN dikemukakan, bahwa hak monopoli dan oligopoli yang dimiliki oleh BUMN hendaknya digunakan untuk meningkatkan kemakmuran ekonomi rakyat yang sebesar-besarnya dan bukan justru merugikan rakyat banyak. Sedangkan untuk menghindarkan pengaruh birokrasi yang berlebihan dan untuk

merangsang timbulnya persaingan yang sehat, mungkin diperlukan pendirian beberapa BUMN yang bergerak dalam satu cabang usaha tertentu. Keputusan penting yang dihasilkan dari pelaksanaan seminar tersebut khususnya tentang kebijakan Sistem Politik yaitu: (a) melanjutkan upaya penumbuh-suburan demokrasi Pancasila dalam seluruh aspek kehidupan nasional di bidang ekonomi; (b) memantapkan hukum nasional yang berdasarkan Pancasila khususnya yang berkaitan dengan ekonomi nasional yang berdasarkan Pancasila dan UUD 1945; dan (c) memantapkan pengamalan kehidupan Pancasila khususnya di bidang kehidupan ekonomi. Seminar ini juga telah menghasilkan Naskah yang berjudul “Ekonomi Pancasila Untuk Mendukung Tinggal Landas dan Pembangunan Jangka Panjang Tahap II”. Hal-hal yang berkenaan dengan penafsiran atas Pasal 33 UUD 1945 dalam Naskah tersebut antara lain dikemukakan, bahwa “Mengenai pelaku ekonomi terdiri dari tiga sektor yaitu negara, koperasi dan sektor swasta yang diharapkan dapat bekerja sama dalam menjalankan proses ekonomi secara kekeluargaan. Mengenai pengertian “dikuasai” oleh negara mempunyai pengertian sebagai: (1) pemilik, (2) pengatur, (3) perencana, (4) pelaksana; (5) pengawas. Rumusan kelima pengertian itu dengan bobot yang berlainan dapat menempatkan negara dalam kedudukannya untuk menguasai (1) dengan memiliki sumber daya alam, dan (2) tanpa memiliki sumber daya alam, namun perwujudan hak menguasai itu melalui jalur pengaturan, perencanaan dan pengawasan. Dengan pola itu, terciptalah suasana yang mencerminkan suatu usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan sesuai dengan jiwa dan semangat kooperatif antara pelaku-pelaku ekonomi swasta, koperasi dan BUMN dengan negara/

pemerintah sebagai kepala keluarga besar negara. Sedangkan pengertian cabangcabang produksi yang penting bagi negara mengalami perubahan dari waktu ke waktu. Demikian pula dengan pengertian cabang-cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak. Barangkali, cabang-cabang produksi yang akan tetap bersifat strategis sepanjang masa adalah jalan raya, kereta api, listrik, pelabuhan, telekomunikasi dan jaringan irigasi. Sistem ekonomi Pancasila sangat berbeda dengan sistem ekonomi Liberal maupun sistem ekonomi komunis. Adanya perbedaan tersebut adalah karena adanya perbedaan landasan ideologi, jiwa kepribadian serta kebudayaan yang melandasi sistim-sistim tersebut. Sistem ekonomi Pancasila adalah merupakan

sistem

ekonomi

yang

menyeimbangkan,

menyelaraskan

serta

menyerasikan antara kepentingan pribadi dengan kepentingan umum untuk mewujudkan kepribadian yang merata dan berkeadilan sosial, berdasarkan asas kekeluargaan dan kegotong-royongan”. 177 Kumpulan tulisan yang berjudul “Ekonomi Pancasila” merupakan hasil seminar yang dilaksanakan oleh Fakultas Ekonomi Universitas Gajah Mada pada tanggal 19 September 1980. Konsepsi sistem “Ekonomi Pancasila” ini kemudian disempurnakan melalui “seminar lanjutan” yang diadakan oleh Program Pascasarjana Fakultas Ekonomi Universitas Gajah Mada (FE UGM). Seminar ini menghasilkan pemikiran beberapa pakar diantaranya Boediono yang memberikan ciri khas perekonomian Pancasila, yaitu: (1) peranan dominan dari koperasi, bersama dengan perusahaan-perusahaan swasta. Kuncinya adalah bahwa “semua bentuk badan usaha 177

Ibid.

didasarkan pada asas kekeluargaan dan prinsip harmoni, dan bukan pada asas kepentingan pribadi dan prinsip konflik kepentingan; (2) memandang manusia secara utuh karena “manusia bukan melulu ‘economic man’ tetapi juga ‘social and religious man’ dan sifat manusia yang kedua ini bisa dikembangkan setaraf dengan sifat yang pertama sebagai motor penggerak kegiatan duniawi (ekonomi)”; (3) adanya “kehendak sosial yang kuat ke arah egalitarianisme atau kemerataan sosial”; (4) “diberikannya prioritas utama pada terciptanya suatu perekonomian nasional yang tangguh”. Konsep “perekonomian nasional di sini ditafsirkan sebagai pemupukan ketahanan nasional, dan memberi prioritas utama pada kepentingan nasional untuk mencapai suatu perekonomian yang mandiri, tangguh dan terhormat di arena internasional, dan yang didasarkan atas solidaritas dan harmoni di dalam negeri”; dan (5) mengandalkan sistem desentralisasi dalam pelaksanaan kegiatan-kegiatan ekonomi, yang diimbangi dengan perencanaan yang kuat sebagai pemberi arah bagi perkembangan ekonomi sebagaimana tercermin dalam cita-cita koperasi”. Sedangkan Bambang Riyanto berpendapat bahwa peranan perusahaan negara (BUMN) dalam sistem ekonomi Pancasila harus dapat digunakan sebagai alat pemerintah yang efektif untuk menunjang keberhasilan kebijaksanaan dalam bidang ekonomi. Dengan kata lain setiap perusahaan negara harus dikelola secara efisien dan efektif dengan mengacu kepada prinsip-prinsip ekonomi perusahaan yang sehat. 178 Yayasan Wangsa Manggala mengadakan seminar pada tanggal 1 Oktober 1988 dengan tema “Pengkajian Ulang Pasal 33 UUD 1945”. Dalam seminar tersebut, 178

Ibid, hal. 88-91.

ada beberapa ahli yang menafsirkan Pasal 33 UUD 1945, dan rangkuman hasil seminar sebagai berikut 179: “I. Pasal 33 UUD 1945 merupakan penggarisan Politik Ekonomi jangka panjang yang memerintahkan pengaturan perekonomian bangsa: 1. Dalam bentuk usaha bersama yang didasarkan atas kekeluargaan. 2. Penguasaan oleh negara atas: (a) cabang produksi yang penting; (b) cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak; (c) sumber daya alam Indonesia untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Pasal ini meletakkan garis-garis politik ekonomi Indonesia tidak ada lagi keraguan dan perbedaan pendapat. Garis-garis besar politik ekonomi politik ini adalah: (1) negara memegang kekuasaan besar dalam perekonomian melalui penguasaan cabang-cabang produksi tertentu; (2) bahwa koperasi sebagai penjelmaan hidup berekonomi berdasar kerjasama antar orang/manusia (ekonomi kekeluargaan) menjadi sukoguru perekonomian nasional. II. Kebutuhan akan mekanisme hukum dan perundang-undangan membawa orang pada pemikiran kebutuhan akan Undang-Undang Pokok Perekonomian Nasional yang oleh berbagai kalangan dianggap sudah mendesak.” Semasa pemerintahan Soeharto ini pernah dikeluarkan peraturan perundangundangan yang tidak sejalan dengan jiwa serta semangat Pasal 33 UUD 1945, yaitu 179

Ibid, 92-93. Dalam hubungan ini, Sri-Edi Swasono berpendapat bahwa sistem ekonomi Pancasila berdasarkan “Pasal 33 UUD 1945 mempunyai kedudukan sentral sebagai dasar penjabaran ekonomi Pancasila. Ayat (1) Pasal 33 UUD 1945 tidak dapat dipisahkan pengaruhnya terhadap ayat (2) dan ayat (3). Ayat (1) pasal ini tetap melandasi dan memberi warna pada bangun-bangun perusahaan lain yang ada. Dengan kata lain, bangun perusahaan non-koperasi (perusahaan negara atau perusahaan swasta, apakah ini berbentuk BUMN, PT, CV, Firma, asing, domestik), harus hidup di dalam semangat usaha bersama dan berasaskan kekeluargaan. Perkataan “disusun” di dalam konteks “perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan” mengisyaratkan bahwa perekonomian secara keseluruhan harus secara sadar diatur, tidak dibiarkan tumbuh tersusun sendiri. Di sinilah peraturan perundangan, perizinan harus berperan secara aktif untuk menyusun perekonomian nasional, menetapkan dan membentuk sistem dan orde ekonomi yang kita kehendaki itu”. Sri-Edi Swasono (ed), Sistim Ekonomi dan Demokrasi Ekonomi, Op.Cit., hal. 125. Sementara itu dalam penjelasan Pasal 33 UUD 1945 disebutkan bahwa perekonomian Indonesia disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan dan bangun perusahaan yang sesuai dengan dengan itu adalah koperasi. Menurut Mubyarto, di Indonesia “koperasi adalah suko guru perekonomian dan merupakan bentuk yang paling kongkrit dari usaha bersama”. Lihat Mubyarto, Op.Cit. hal. 53.

Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 20 Tahun 1994 tentang Pemilikan Saham dalam Perusahaan yang didirikan dalam Rangka Penanaman Modal Asing. Peraturan Pemerintah (PP) ini dikeluarkan sehubungan dengan keterlibatan Indonesia dalam organisasi ekonomi internasional World Trade Organization (WTO) yang mengusung semangat liberalisasi ekonomi dalam era globalisasi. Tujuan utama dari penetapan PP ini adalah untuk memberikan kesempatan seluas-luasnya kepada Penanaman Modal Asing (PMA) untuk mengelola bidang-bidang usaha yang sebelumnya tertutup bagi modal asing sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1967 tentang Penanaman Modal Asing. Di samping tidak sesuai dengan jiwa dan semangat Pasal 33 UUD 1945, PP No. 20/1994 tersebut juga bertentangan dengan asas hukum sebagaimana ketentuan hierarki tata tertib urutan peraturan perundang-undangan berdasarkan Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 yang antara lain mengatur bahwa Pancasila adalah sumber dari segala sumber hukum dan bentuk-bentuk peraturan perundang-undangan menurut UUD 1945 secara hierarki: UUD 1945, Ketetapan MPR, Undang-Undang/Perpu, Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, dan peraturan pelaksanaannya seperti Peraturan Menteri, Instruksi Menteri dan sebagainya. Dalam konteks globalisasi hukum dan ekonomi, Paulus Effendie Lotulung berpendapat bahwa harmonisasi (penyesuaian) hukum tidak harus mengubah hierarki tata tertib perundang-undangan nasional, atau dengan kata lain, harmonisasi hukum tidak berarti bahwa konvensi-konvensi internasional menjadi sesuatu yang bersifat supra nasional dalam tata tertib peraturan perundang-undangan karena yang

seharusnya dilakukan adalah pengharmonisan substansi peraturan perundangundangan dengan konvensi WTO ataupun international treaty lainnya. Dengan demikian urutan Pancasila dan UUD 1945 secara hierarki tetap tidak berubah, tetap sebagai urutan pertama sebagai Grundnorm dan Aturan Dasar Negara. Harmonisasi substansi konvensi atau international treaty harus tetap berpijak pada nilai-nilai asli dan pandangan hidup bangsa Indonesia. Pancasila sebagai ideologi adalah ideologi yang bersifat terbuka dan dinamis. Artinya, Pancasila yang menjiwai Pasal 33 UUD 1945 tersebut dapat menerima perubahan-perubahan yang bersifat fenomena global. 180 Pengambilan keputusan berdasarkan asas musyawarah untuk mufakat di bidang sosial dan ekonomi pernah dilaksanakan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) RI ketika melakukan amandemen keempat terhadap Pasal 33 UUD 1945 pada bulan Agustus 2002. Dalam proses amandemen ini muncul debat ideologis antara neo-liberalisme dan sosialisme Indonesia (versi Muhammad Hatta), sehingga sempat terjadi penghapusan peran negara yang digantikan dengan maksimalisasi peran pasar bebas. Pertarungan debat ideologis tersebut tidak sampai memenangkan agenda neo-liberalisme secara keseluruhan karena adanya akomodasi terhadap konsep pasar bebas, yaitu penambahan “demokrasi ekonomi” yang berfungsi sebagai pembatasan terhadap praktik neo-liberalisme seperti privatisasi dan yang lainnya. 181

180 181

Marwah M. Diah, Op.Cit., hal. 98. A. Effendy Choirie, Op.Cit., hal. 18.

Berdasarkan ideologi hukum Indonesia, jelas bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) bukan negara yang berdasarkan kekuasaan (machsstaat), melainkan berdasarkan atas hukum (rechsstaat). Pandangan ini berarti bahwa segala bentuk penyelenggaraan kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara harus didasari oleh norma-norma hukum yang disepakati bersama sebagai suatu sistem hukum nasional. 182 Secara hirarki, Pancasila sebagai falsafah bangsa dan negara Indonesia adalah norma dasar tertinggi dan merupakan sumber dari segala sumber hukum yang berlaku di seluruh wilayah kedaulatan NKRI. Di dalam Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 secara eksplisit dinyatakan bahwa: “Sumber dari tertib hukum sesuatu negara atau yang biasa dinyatakan sebagai “sumber dari segala sumber hukum” adalah pandangan hidup, kesadaran dan cita-cita hukum serta cita-cita moral yang meliputi suasana kejiwaan, watak dari rakyat negara yang bersangkutan. ... Pandangan hidup, kesadaran dan cita-cita hukum serta cita-cita luhur yang meliputi suasana serta watak dari bangsa Indonesia itu pada tanggal 18 Agustus 1945 telah dimurnikan dan dipadatkan oleh Panitia Persiapan Kemerdekaan atas nama rakyat Indonesia, menjadi dasar negara Republik Indonesia, yakni Pancasila ... .” Dengan demikian jelas bahwa Pancasila dalam kehidupan berbangsa dan bernegara menjadi norma dasar tertinggi (grundnorm) yang mengikat sistem konstitusi dan kenegaraan kita Indonesia. Dalam pada itu, Pancasila juga merupakan 182

Dalam hal ini dibedakan pengertian antara “pembentukan hukum” dan “aturan hukum”. Kata “hukum” lebih menunjuk kepada pengertian “sistem”. Sistem hukum berarti keterkaitan antar kaidah hukum yang ada di dalam aturan-aturan hukum, sedangkan aturan hukum adalah aturan-aturan tertulis yang ditata secara berjenjang dan memiliki keterkaitan erat antara aturan yang satu dengan aturan yang lainnya, yang sangat tergantung pada wilayah tempat di mana aturan itu dipraktikkan. Adanya konsep wilayah dalam aturan hukum menunjukkan bahwa dalam proses pembuatan dan penerapan aturan hukum sangat dipengaruhi oleh konstelasi ekonomi dan politik. Perbedaan antara sistem hukum dan aturan hukum ini semakin jelas ketika pendekatan politik hukum digunakan untuk menangani suatu perkara. Lihat Sunaryati Hartono, Politik Hukum Menuju Suatu Sistem Hukum Nasional, (Bandung: Alumni, 1991), hal. 61-64.

cita hukum (rechtsidee) yang berfungsi sebagai “bintang pemandu” (leitstern) bagi terwujudnya cita-cita bersama rakyat Indonesia secara keseluruhan. Oleh karena itulah Pancasila mutlak menjadi landasan regulatif dan konstitutif bagi setiap bentuk pengaturan dan peraturan hukum yang diberlakukan di Indonesia. Sebagai landasan regulatif, Pancasila mempunyai fungsi menguji apakah suatu hukum positif 183 tertentu di Indonesia bersifat adil atau tidak. Sedangkan sebagai landasan konstitutif, Pancasila menentukan bahwa tanpa cita hukum (rechtsidee) maka hukum itu sendiri akan kehilangan maknanya sebagai hukum. 184 Pancasila sebagai asas hukum berfungsi sebagai pemberi jiwa dan semangat yang menjadi latar belakang dari semua peraturan perundang-undangan yang dimiliki oleh Indonesia. Dalam hal ini, asas hukum atau prinsip hukum bukanlah peraturan hukum konkrit, malainkan pokok-pokok pikiran mendasar yang bersifat umum atau merupakan latar belakang dari suatu peraturan yang konkrit yang terdapat dalam dan di belakang setiap sistem hukum yang terwujud dalam bentuk peraturan perundangundangan dan putusan hakim yang merupakan hukum positif, yang dapat ditemukan dengan mengidentifikasi sifat-sifat umum yang ada dalam peraturan konkrit tersebut. Asas hukum terbagi dua: (i) asas hukum umum, yaitu asas hukum yang berhubungan dengan seluruh bidang hukum, seperti asas restitutio in integrum, lex posteriori derogat legi priori, yang berprinsip bahwa apa yang lahirnya tampak benar untuk 183

Pengertian hukum positif adalah “tatanan hukum dari hukum dasar sampai dengan peraturan-peraturan yang konkrit dan individual yang merupakan suatu sistem”. Lihat Marwah M. Diah, Op.Cit, hal. 36. 184 Lihat Roeslan Saleh, Pembinaan Cita Hukum dan Asas-asas Hukum Nasional, (Jakarta: Karya Dunia Fikir, 1996), hal. 17.

sementara harus dianggap demikian sampai adanya putusan pengadilan oleh hakim; dan (ii) asas hukum khusus, biasanya berfungsi dalam bidang yang lebih sempit seperti dalam bidang hukum perdata, hukum pidana dan sebagainya, yang sering merupakan penjabaran dari asas hukum. Seperti asas pacta sunt servanda, konsensualisme, praduga tak bersalah, dan asas yang tercantum dalam Pasal 1977 BW. 185 Adapun ciri-ciri utama dari asas hukum sebagai berikut 186: 1.

fundamen dari sistem hukum, oleh karena itu asas hukum merupakan pikiran-pikiran dasar dari sistem hukum.

2.

bersifat lebih umum daripada ketentuan undang-undang dan keputusan-keputusan hukum karena merupakan penjabaran dari asasasas hukum.

3.

beberapa asas hukum berada sebagai dasar dari sistem hukum, dan beberapa asas hukum berada di belakangnya, jadi di luar sistem hukum itu sendiri.

Dengan demikian asas hukum dapat dirumuskan sebagai pikiran-pikiran dasar yang merupakan aturan yang bersifat umum yang menjadi fundamen dari suatu sistem hukum, walaupun tidak seluruhnya masuk ke dalamnya. Asas hukum tidak terlepaskan dari peraturan hukum karena untuk dapat memahami suatu peraturan dengan baik maka dibutuhkan pemahaman yang baik pula atas asas-asas hukum.

185 186

Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum, (Yogyakarta: Liberty, 1991), hal. 33-35. Roeslan Saleh, Op.Cit., hal. 19-20.

Asas-asas hukum sangat penting dalam setiap aturan hukum karena asas-asas hukum akan memberikan makna dan karakter pada aturan hukum. 187 Meskipun Undang-Undang Perseroan Terbatas (UUPT) banyak memiliki “celah hukum” dan karena itu perlu disempurnakan, namun asas kekeluargaan yang mengandung jiwa harmonisasi dan sinergi dengan Pasal 33 UUD 1945 sudah terkandung dalam butir (d) konsideran UUPT. Hal itu berarti bahwa UUPT dan peraturan pelaksanaannya menganut asas kekeluargaan. Dalam rangka implementasi asas kekeluargaan, tampak bahwa campur tangan negara makin luas sampai di segenap aturan bidang kehidupan dan hampir di semua lembaga negara, karena negara berkehendak menciptakan Verwaltungswirschaft, suatu cita-cita untuk menjadikan welfare state, suatu negara kesejahteraan; suatu keadaan yang tidak ada jurang perbedaan yang mencolok antara si kaya dan si miskin. 188 Masih berlangsungnya krisis ekonomi yang berkepanjangan mengindikasikan adanya kesalahan paradigma dalam penetapan kebijakan ekonomi. Kesalahan tersebut dapat digunakan sebagai pelajaran berharga untuk mengkaji ulang dalam menetapkan alternatif paradigma penetapan dan penerapan kebijakan ekonomi. Salah satu

187

Ibid. Bandingkan dengan Satjipto Rahardjo yang mengemukakan bahwa asas hukum adalah: (i) merupakan jantungnya peraturan hukum; (ii) landasan yang paling luas bagi lahirnya suatu peraturan hukum; dan (iii) alasan bagi lahirnya peraturan hukum (ratio logis dari peraturan hukum). Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, (Bandung: PT Citra Aditya Bakti, 1991), hal. 50. 188 Rudhi Prasetya, “Perlindungan Hukum terhadap Pemegang Saham dan Mekanisme Prakteknya”, (Jakarta: Pusat Pengkajian Hukum, 1995), hal. 48.

alternatif paradigma kebijakan ekonomi yang perlu dikaji dan diterapkan adalah kebijakan ekonomi Pro-Rakyat yang berlandaskan sistem ekonomi kerakyatan. 189 Pada dasarnya, sistem ekonomi kerakyatan adalah sistem ekonomi yang berasaskan

kekeluargaan,

berkedaulatan

rakyat,

bermoral

Pancasila,

dan

menunjukkan pemihakan sungguh-sungguh pada rakyat yang lemah. Pemihakan kepada rakyat ini seharusnya diwujudkan pemerintah melalui berbagai kebijakan dan regulasi yang dikeluarkannya. Sistem ekonomi kerakyatan sesungguhnya tidak menafikan begitu saja adanya mekanisme pasar. Namun berbeda dengan mekanisme pasar yang dianut sistem ekonomi neoliberal, sistem ekonomi kerakyatan lebih mengedepankan perlindungan dan pemihakan bagi pelaku ekonomi lemah yang belum mampu untuk bersaing secara bebas di pasar dengan pemberdayaan ekonomi rakyat. 190 Kalau pelaku ekonomi rakyat yang lemah tersebut dibiarkan bersaing dengan pelaku ekonomi kuat tanpa pemihakan, tak ayal lagi pelaku ekonomi rakyat tersebut akan bergelimpangan di pasar. Bak petinju kelas bulu bertarung melawan petinju kelas berat. Barangkali, petinju kelas berat cukup hanya mengayunkan beberapa kali pukulan, petinju kelas bulu itu langsung terkapar di kanvas tanpa bisa bangun lagi. Kewajiban utama pemerintah dalam sistem ekonomi kerakyatan adalah melatih,

189

Fahmy Radhi, Kebijakan Ekonomi Pro Rakyat, (Jakarta: Penerbit Republika, 2008), hal.

190

Ibid, hal. 188.

187.

membina dan membesarkan petinju kelas bulu tersebut hingga mampu menghadapi pertarungan melawan petinju kelas berat. 191 Hal lain perlu juga mendapat perhatian tentang ciri utama sistem ekonomi kerakyatan adalah kebersamaan dalam menjalankan proses produksi untuk menghasilkan produk dan jasa yang dikerjakan oleh sebagian besar rakyat, dipimpin oleh perwakilan rakyat dan dimiliki oleh seluruh rakyat secara merata. Adanya asas kebersamaan ini dapat meminimkan kesenjangan di antara anggota masyarakat melalui pemerataan distribusi pendapatan. Dengan penerapan sistem ekonomi kerakyatan, gap antara si-kaya-dan-si-miskin tidak akan ditoleransi lagi, karena setiap kebijakan pembangunan harus memihak dan memberikan manfaat sebesar-besarnya bagi rakyat yang paling miskin dan kurang sejahtera. 192 Berdasarkan Pasal 33 UUD 1945 sebelum diamandemen, semestinya sistem ekonomi kerakyatan ini harus menjadi landasan dalam setiap perumusan strategi pembangunan dan penetapan kebijakan ekonomi di Indonesia. Penerapan sistem tersebut harus memberikan prioritas untuk memberdayakan ekonomi rakyat yang memberikan manfaat sebesar-besarnya bagi kesejahteraan rakyat. Dalam menyusun strategi pembangunan ekonomi berasas ekonomi kerakyatan diperlukan adanya sasaran fundamental yang akan dicapai dalam setiap tahapan pembanguan ekonomi. 193

191

Ibid. Ibid, hal. 189. 193 Ibid. 192

Beberapa sasaran fundamental pembangunan ekonomi tersebut, diantaranya: (1) pengurangan angka kemiskinan, jumlah pengangguran, dan ketimpangan, (2) peningkatan kesejahteraan rakyat, dan (3) penstabilan laju pertumbuhan ekonomi yang berkeadilan. Dengan demikian, penetapan sasaran fundamental pembanguan ekonomi pada hakekatnya merupakan penetapan indikator yang mencerminkan kondisi riil kesejahteraan rakyat. Bukan semata-mata indikator ekonomi makro saja, seperti GNP, pertumbuhan ekonomi, tingkat suku bunga dan tingkat inflasi. Indikator pembangunan ekonomi tersebut paling tidak harus meliputi: indikator penurunan angka kemiskinan dan jumlah pengangguran, penurunan kesenjangan, Indeks Gini, Indeks Pembangunan Manusia (HDI), dan Indeks Kesejahteraan Rakyat. 194 Indikator lainnya dalam sistem ekonomi kerakyatan yang dirumuskan sesuai dengan Pasal 33 UUD 1945 adalah seberapa besar eksploitasi sumber daya alam (SDA) akan memberikan manfaat bagi kesejahteraan rakyat. Dalam penetapan indikator pemanfaatan SDA perlu dipertanyakan apakah pemanfaatan SDA memberikan dampak dalam penciptaan lapangan pekerjaan? Berapa banyak pekerjaan baru yang dapat diciptakan? Apakah pekerjaan baru tersebut akan meningkatkan penghasilan rakyat? Berapa banyak pekerjaan baru tersebut akan mendorong partisipasi rakyat setempat? Apakah pemanfaatan SDA dapat menaikkan taraf hidup, kesejahteraan dan martabat rakyat setempat? 195

194 195

Ibid. Ibid, hal. 190.

Dalam pemilihan strategi pembangunan ekonomi harus dapat pula mempertemukan antara berbagai tujuan yang akan dicapai sesuai visi dan misi yang ditetapkan dalam sistem ekonomi kerakyatan. Untuk itu, penetapan strategi tersebut harus sejalan dengan berbagai strategi yang mendukung pembangunan ekonomi kerakyatan,

di

antaranya:

strategi

penanggulangan

kemiskinan,

strategi

pengembangan UMKM, strategi pengembangan sektor unggulan, dan strategi pengembangan kawasan. 196 Sebagaimana diutarakan sebelumnya bahwa dalam sistem ekonomi yang berdasarkan pada Demokrasi Ekonomi terdapat tiga bentuk usaha sebagai pelaku ekonomi utama yaitu usaha negara, koperasi dan usaha swasta, di mana ketiganya saling berintegrasi dalam proses produksi dan distribusi barang dan jasa. Interaksi yang terjadi antar ketiga pelaku ekonomi tersebut pada dasarnya bertumpu pada mekanisme pasar yang terkendali. Dalam hal ini, mekanisme pasar dapat menjamin tercapainya efisiensi penggunaan sumber daya masyarakat serta mendorong dilakukannya investasi di bidangbidang usaha di mana Indonesia memiliki keunggulan komparatif sehingga produk Indonesia dapat bersaing dengan hasil produksi negara lain. Melalui proses persaingan yang sehat, mekanisme pasar juga pada gilirannya mendorong industri untuk menerapkan dan mengembangkan teknologi yang tepat untuk melaksanakan usahanya. Dalam hubungan ini, penjabaran Demokrasi Ekonomi sebagai landasan sistem ekonomi Indonesia mencakup enam bidang utama yaitu: (1) kelembagaan ekonomi; (2) perangkat

196

Ibid.

kebijaksanaan; (3) pola pemanfaatan sumber daya; (4) distribusi pendapatan; (5) proses pengambilan keputusan; dan (6) sistem insentif.197 Realitas menunjukkan bahwa mekanisme pasar tidak selamanya dapat berjalan dengan sempurna, baik karena pelaku ekonomi tidak seimbang kekuatannya, maupun karena para pelaku ekonomi melakukan persaingan dengan cara yang tidak sehat. Untuk itu perlu dicegah agar kebebasan permintaan dan penawaran tidak bertentangan dengan asas kebersamaan dan kekeluargaan sejalan dengan prinsipprinsip perekonomian yang demokratis. Dengan kata lain, kebebasan dalam hal permintaan dan penawaran itu tidak boleh pula bertentangan dengan nilai-nilai dan kepentingan-kepentingan masyarakat yang lebih tinggi, seperti nilai-nilai kesusilaan dan kepentingan pertahanan keamanan serta ketertiban umum masyarakat. Oleh sebab itu, di dalam sistem perekonomian yang berdasarkan Demokrasi Ekonomi, di samping menguasai cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan cabangcabang produksi yang menyangkut hajat hidup orang banyak, sehingga apabila diperlukan, maka pemerintah wajib melakukan campur tangan di dalam mekanisme pasar. 198 Dalam sistem perekonomian berdasarkan Demokrasi Ekonomi ini, baik usaha negara, koperasi dan usaha swasta dapat bergerak di dalam semua bidang usaha sesuai dengan peranan dan hakekatnya masing-masing. Usaha negara berperan

197

Hadi Soesastro, et.al., (ed), Pemikiran dan Permasalahan Ekonomi di Indonesia dalam Setengah Abad Terakhir, Deregulasi dan Liberalisasi Ekonomi, Bagian 4 (1982-1997), (Yogyakarta: Kerjasama Penerbit ISEI Jakarta dan Kanisius, Cetakan Pertama, 2005), hal. 33-34. 198 Ibid.

sebagai: (1) perintis di dalam penyediaan barang dan jasa di bidang-bidang produksi yang belum cukup atau kurang merangsang prakarsa dan minat pengusaha swasta; (2) pengelola dan pengusaha di bidang-bidang produksi yang penting bagi negara; (3) pengelola dan pengusaha di bidang-bidang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak; (4) penyeimbang bagi kekuatan pasar pengusaha swasta; (5) pelengkap penyediaan barang dan jasa yang belum cukup disediakan oleh swasta dan koperasi; dan (6) penunjang pelaksanaan kebijaksanaan negara. Sementara koperasi sebagai salah satu bentuk badan usaha sesuai dengan ketentuan UUD 1945, diberi kesempatan yang seluas-luasnya untuk berperan sesuai dengan hakekatnya sebagai kesatuan ekonomi yang berwatak sosial. Sedangkan usaha swasta memegang peranan yang penting sebagai wahana partisipasi masyarakat di dalam pembangunan perekonomian nasional. Ketiga pelaku ekonomi tersebut memiliki fungsi dan peranan masing-masing dan ikut menentukan jalannya perekonomian, serta dapat tumbuh dan berkembang bersama-sama pula. 199 Dalam perekonomian Indonesia yang pada dasarnya merupakan ekonomi pasar terkendali, di mana perangkat kebijaksanaan ekonomi terutama mempunyai fungsi untuk mempengaruhi permintaan dan penawaran secara tidak langsung guna mengarahkan dan mengendalikan proses pembangunan agar pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi dapat tercapai dengan stabilitas ekonomi yang mantap serta terlaksananya mengamankan 199

pemerataan pelaksanaan

Ibid, hal. 35.

pembangunan pembangunan

dan

hasil-hasilnya.

nasional,

Dalam

pemerintah

rangka

menerapkan

kebijaksanaan fiskal, moneter dan neraca pembayaran yang tepat untuk mencapai dan mempertahankan kestabilan harga, mengamankan neraca pembayaran luar negeri, menciptakan iklim usaha yang merangsang penanaman modal, produksi dan penciptaan lapangan kerja. Oleh sebab itulah anggaran negara sangat menentukan dan digunakan pemerintah untuk: (1) redistribusi sumber daya dalam rangka pemerataan; (2) pembangunan prasarana dasar yang vital bagi pembangunan; (3) kebijaksanaan pengendalian makro untuk menjaga stabilitas ekonomi; dan (4) penyediaan pelayanan dasar pemerintahan bagi masyarakat. Adapun inti dari proses pemerataan melalui anggaran negara adalah adanya sistem perpajakan yang adil, dan kebijaksanaan dan mekanisme alokasi anggaran yang efisien dan yang sekaligus diarahkan pada pemerataan. 200 Dalam sistem Demokrasi Ekonomi, sumber daya manusia dimanfaatkan sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat. Pelaksanaan pemanfaatan sumber daya manusia pada prinsipnya dilakukan oleh masyarakat sendiri untuk kesejahteraan bersama. Untuk itu, pemerintah berperan dalam memberi pengarahan dan penciptaan iklim yang dapat menggairahkan agar pemanfaatan sumber daya masyarakat dilaksanakan seefisien mungkin dan menunjang tercapainya tujuan peningkatan kemakmuran yang sebesar-besarnya bagi seluruh masyarakat. Dalam rangka melaksanakan amanat UUD 1945 agar bumi dan air serta segala kekayaan yang ada di dalamnya untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, pemerintah mengatur pemanfaatan sumber daya alam, sehingga pelestariannya terjamin dan lingkungan 200

Ibid, hal. 37

hidup tetap terpelihara sehingga pembangunan dapat dilaksanakan secara berkelanjutan. 201 Namun demikian disadari bahwa tingkat pendapatan yang sama untuk semua orang tidak akan tercapai. Perbedaan dalam tingkat pendapatan mencerminkan perbedaan dalam tingkat prestasi, dan hingga batas-batas tertentu dalam perbedaan pengalaman, senioritas serta pemilikan harta kekayaan, namun diupayakan agar perbedaan pendapatan itu masih berada dalam batas-batas kewajaran. Dalam hal ini, yang diutamakan adalah kemakmuran masyarakat dan untuk semua orang, bukan kemakmuran orang seorang (individu). Kebijaksanaan pemerataan pendapatan mengutamakan peningkatan pendapatan diupayakan berbanding lurus dengan peningkatan partisipasi masyarakat dalam kegiatan yang produktif, dan dengan redistribusi pendapatan berupa transfer pendapatan dari golongan berpendapatan tinggi kepada golongan berpendapatan rendah (subsidi silang) melalui perpajakan dan anggaran negara. 202 Dalam sistem Demokrasi Ekonomi, pemerintah pusat dan daerah mempunyai peranan yang saling mengisi baik di dalam perencanaan maupun pelaksanaan pembangunan. Desentralisasi perencanaan dan pelaksanaan proyek-proyek akan efektif jika disertai dengan otonomi yang luas dan nyata dalam menggali sumber pendapatan daerah, yang diberikan kepada daerah dengan tetap memperhatikan kepentingan daerah-daerah yang memiliki sumber pendapatan yang terbatas. Untuk

201 202

Ibid, hal. 38-39. Ibid, hal. 40.

itu, proses pengambilan keputusan dilakukan secara terbuka (transparan). Forumforum untuk diskusi, penyampaian pendapat dan komunikasi secara bebas dan bertanggung jawab mengenai berbagai permasalahan yang dihadapi bangsa ini dikembangkan dan dijamin keberadaannya, sehingga hal ini pada gilirannya akan mampu meningkatkan partisipasi masyarakat dan menjadikan dukungan masyarakat terhadap setiap langkah kebijakan pemerintah menjadi lebih kongkrit. 203 Terakhir, untuk dapat merangsang anggota masyarakat berprestasi digunakan sistem insentif melalui berbagai macam perangkat seperti kebijaksanaan fiskal, moneter, neraca pembayaran, perkreditan, tarif, pemberian penghargaan, dan kebijaksanaan-kebijaksanaan lainnya, atau dengan kata lain, dalam Demokrasi Ekonomi tidak menggunakan sistem komando atau paksaan seperti dalam sistem ekonomi yang berlandaskan etatisme. 204 Dengan demikian Demokrasi Ekonomi yang dianut Indonesia itu harus dijabarkan dalam bentuk program-program pelaksanaan yang bertumpu pada Trilogi Pembangunan dengan unsur-unsurnya pemerataan pembangunan dan hasil-hasilnya menuju terciptanya keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi serta stabilitas nasional yang sehat dan dinamis, yang saling kait-mengkait dan perlu dikembangkan secara selaras, terpadu dan saling memperkuat guna kemakmuran dan kesejahterakan semua rakyat Indonesia.

203 204

Ibid, hal. 40-41. Ibid.