BAB I PENDAHULUAN. sebagaimana tersebut dalam Pasal 27 UUD 1945 maupun dalam Deklarasi Roma World

BAB I PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Penelitian

Hak untuk memperoleh pangan merupakan salah satu hak asasi manusia sebagaimana tersebut dalam Pasal 27 UUD 1945 maupun dalam Deklarasi Roma World Food Security and World Food Summit (1996). Pertimbangan tersebut mendasari terbitnya UU No. 7/1996 tentang Pangan.

Sebagai kebutuhan dasar dan hak asasi

manusia, pangan mempunyai arti dan peran yang sangat penting bagi kehidupan suatu bangsa. Ketersediaan pangan yang lebih kecil dibandingkan kebutuhannya dapat menciptakan ketidakstabilan ekonomi. Berbagai gejolak sosial dan politik dapat juga terjadi jika ketahanan pangan terganggu. Kondisi kritis akan pangan bahkan dapat membahayakan stabilisasi nasional dengan meruntuhkan Pemerintah yang sedang berkuasa.

Mengingat pertimbangan pentingnya pangan tersebut, Pemerintah selalu berupaya untuk meningkatkan ketahanan pangannya terutama dari produksi dalam negeri. Pertimbangan tersebut menjadi semakin penting bagi Indonesia karena jumlah penduduknya semakin membesar dengan sebaran populasi yang luas dan cakupan geografis yang tersebar.

Kegiatan pengelolaan pangan oleh Pemerintah seringkali mendapat kritik karena adanya ketidak-sempurnaan kegiatan-kegiatan intervensi itu sendiri baik yang disebabkan oleh kelemahan dalam proses penyusunan kebijakannya maupun karena akibatnya yang

Universitas Sumatera Utara

akan menimbulkan distorsi pasar. Intervensi akan dianggap reasonable kalau dilakukan dalam keadaan defisit pangan atau jika terjadi surplus produksi yang berlebihan, dan jika infrastruktur pemasaran dan kelembagaan tidak cukup berkembang dan kompetitif untuk melindungi kepentingan produsen dan konsumen. 1

Ketahanan pangan menurut World Bank adalah: "akses oleh semua orang pada segala waktu atas pangan yang cukup untuk kehidupan yang sehat dan aktif, sedang menurut FIVIMS Ketahanan Pangan adalah kondisi ketika “semua orang pada segala waktu secara fisik, sosial dan ekonomi memiliki akses pada pangan yang cukup, aman dan bergizi untuk pemenuhan kebutuhan konsumsi (dietary needs) dan pilihan pangan (food preferences) demi kehidupan yang aktif dan sehat.” 2 Berdasarkan UU No.7/1996: Ketahanan Pangan adalah kondisi di mana terjadinya kecukupan penyediaan pangan bagi rumah tangga yang diukur dari ketercukupan pangan dalam hal jumlah dan kualitas dan juga adanya jaminan atas keamanan (safety), distribusi yang merata dan kemampuan membeli. 3

Pembentukan lembaga yang menangani masalah pangan sesuai dengan amanat UU No 7 Tahun 1996 tentang Pangan menyebutkan "bilamana dipandang perlu, pemerintah dapat menunjuk instansi untuk mengkoordinasikan terlaksananya Undangundang ini”. 4 Beras dapat dikatakan sebagai komoditas pangan yang paling banyak mendapat perhatian, baik di tingkat akademik, maupun di tingkat politis, mulai dari

1

Mustafa Abubakar, “ Kebijakan Pangan, Peran Perum BULOG dan Kesejahteraan Petani” Disampaikan sebagai Orasi Ilmiah dalam Dies Natalis ke-44 ( Bogor : Institut Pertanian 2007). 2 FIVIMS : Food Insecurity and Vulnerability Information and Mapping Sistems. http://www.fivims.net, diakses tangga 02 Juni 2010. 3 Pasal 45 ayat (1) dan (2) UU Republik Indonesia No. 7 tahun 1996. 4 Pasal 62 Undang-undang tentang Pangan No. 7 tahun 1996


sistem produksi, distribusi, perdagangan ekspor dan impor, disparitas harga, pola konsumsi masyarakat, dinamika pembangunan daerah dan sebagainya.

Pemerintah

bahkan perlu secara berkala megeluarkan kebijakan perberasan, walaupun lebih banyak terfokus pada kebijakan harga, tepatnya penentuan harga pembelian pemerintah (HPP). 5

Pemerintah atau negara berkewajiban (obligation) dalam tiga aspek, yaitu menghargai (respect), melindungi (protect) dan memenuhi (fulfill) 6 hak masyarakat terhadap pangan. Kewajiban untuk memenuhi mencakup untuk memfasilitasi (to facilitate) dan

memberi (to

provide). 7

Kewajiban

untuk

menghargai

berarti

mengharuskan Negara untuk tidak mengambil tindakan apapun yang menghambat akses warga negara untuk memenuhi kebutuhan pangannya sendiri. Sedangkan kewajiban untuk melindungi mengharuskan Negara untuk meyakinkan agar pengusaha ataupun individu tidak menahan warganegara untuk mengakses kecukupan pangan. Kewajiban untuk memenuhi, mengharuskan Negara secara pro aktif terlibat dalam aktivitas untuk memperkuat akses masyarakat menggunakan sumber-sumber dan cara-cara penghidupan mereka, termasuk keamanan pangan.

Sesuai amanat UUD 1945 khususnya Pasal 33 yang berlandaskan semangat sosial, menempatkan penguasaan barang untuk kepentingan publik pada negara, penafsiran dari kalimat "dikuasai oleh negara" dalam ayat (2) dan (3) tidak selalu dalam bentuk kepemilikan tetapi utamanya dalam bentuk kemampuan untuk melakukan kontrol 5

Mustafa Abubakar, “ Kebijakan Pangan, Peran Perum BULOG dan Kesejahteraan Petani” Disampaikan sebagai Orasi Ilmiah dalam Dies Natalis ke-44 ( Bogor : Institut Pertanian 2007). 6 Pasal 11 ayat (2) Konvenan Ekosob, Tahun 1996 7 Dalam Konteks Indonesia, beberapa kebijakan penting telah dilakukan diantaranya dengan keluarnya UU No. 7 Tahun 1996 tentang Pangan, PP Nomor 68 Tahun 2002 tentang Ketahanan Pangan serta Keputusan Presiden RI Nomor 132 tahun 2001 tentang Dewan Ketahanan Pangan.


dan pengaturan serta memberikan pengaruh agar perusahaan tetap berpegang pada asas kepentingan mayoritas masyarakat dan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. BUMN adalah pilihan dengan cara menempatkan modal negara di dalamnya. 8

BUMN

lahir

sebagai

wujud

implementasi

dari

kewajiban

mempersembahkan kesejahteraan kepada rakyatnya. Pasal 33 ayat (2)

negara

UUD 1945

beserta penjelasannya yang meminta pemerintah untuk mendirikan Perusahaan Negara untuk dapat mengurus di bidang ekonomi yang penting dan menguasai hajat hidup orang banyak. Hal ini karena jika bukan negara yang melakukannya, ditakutkan terjadinya penguasaan ekonomi oleh orang atau lembaga ekonomi yang menyengsarakan dan menindas rakyat. Dengan demikian, fungsi dan peranan utama dari BUMN adalah menjamin tersedianya kebutuhan ekonomi yang tidak diproduksi rakyat banyak tetapi hasilnya penting dan menyangkut hajat hidup orang banyak.

Undang Undang No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara (BUMN) adalah dasar hukum keberadaan BUMN di Indonesia. Dalam Undang Undang ini, BUMN dibedakan menjadi dua jenis, yakni Perusahaan Perseroan, dan Perusahaan Umum (Perum). BUMN yang berjenis Perseroan, di samping tunduk kepada UU BUMN juga harus mematuhi ketentuan yang ada di dalam UU Perseroan Terbatas yaitu UU No. 40 Tahun 2007, dan aturan di bawahnya. Sedangkan perusahaan-perusahaan milik negara yang berbentuk Perseroan Terbuka, di samping mereka wajib memenuhi amanat kedua Undang Undang tersebut juga harus memperhatikan dan menjalankan segala ketentuan yang tertulis di dalam Undang- Undang Pasar Modal (UU No. 8 Tahun 1995) dan turunannya. 8

Pasal 1 ayat (1) UU BUMN No. 19 Tahun 2003


Perusahaan umum (Perum) adalah perusahaan unit bisnis negara yang seluruh modal dan kepemilikan dikuasai oleh pemerintah dan tidak terbagi atas saham, yang bertujuan untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan sekaligus mengejar keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan perusahaan. 9 Perusahaan Umum BULOG adalah badan usaha yang didirikan dengan Peraturan Pemerintah No.7 Tahun 2003. Sebagai Badan Usaha Milik Negara yang berstatus Perum, maka Perum BULOG mempunyai dua tugas, yaitu tugas publik dan tugas komersil. Dalam tugas publik, Perum BULOG melaksanakan penugasan pemerintah yaitu kegiatan usaha untuk menyediakan barang dan/atau jasa yang dibutuhkan oleh masyarakat, sedangkan dalam tugas komersial, Perum BULOG berupaya untuk mendapatkan profit. 10

Kedudukan dan peran BUMN tergantung hukum yang mengaturnya (hukum publik atau hukum privat) dan bentuknya (departement government enterprise), statutory public corporation, commercial companies), direfleksikan dalam Inpres Nomor 17 tahun 1967 dalam bentuk departemen agency (Perjan) Public corporation (Perum), state company (perseroan). Kedudukan dan peran dilihat dari segi ekonomi untuk membenarkan keterlibatan pemerintah secara langsung dalam kegiatan ekonomi adalah untuk menjembatani ketidaksempurnaan pasar. 11

9

Pasal 1 ayat (4) UU BUMN No. 19 Tahun 2003 Peraturan Pemerintah No. 7 tahun 2003 tentang Pendirian Perusahaan Umum (Perum) BULOG

10

11

R. Ibrahim, “Landasan Filosofis dan Yuridis Keberadaan BUMN, Sebuah Tinjauan, Jurnal Hukum Bisnis”, Volume 26 No. 1 tahun 2007.


Sebelum menjadi Perum, dalam rangka melaksanakan tugas dan fungsinya, status hukum BULOG adalah sebagai Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND) berdasarkan Keppres RI No. 39 tahun 1978. Namun, sejak krisis ekonomi yang melanda Indonesia pada tahun 1997 timbul tekanan yang sangat kuat agar peran pemerintah dipangkas secara drastis sehingga semua kepentingan nasional termasuk pangan harus diserahkan sepenuhnya kepada mekanisme pasar. Tekanan tersebut terutama mucul dari negara-negara maju pemberi pinjaman khususnya AS dan Lembaga Keuangan Internasional seperti IMF dan World Bank. Konsekuensi logis yang harus diterima dari tekanan tersebut adalah BULOG harus berubah secara total. 12

Melalui Keppres RI No.45/1997, BULOG melakukan program revitalisasi dan reformasi, dimana tugasnya kemudian dibatasi hanya untuk komoditi beras dan gula pasir. Tugas ini menciut lagi dengan keluarnya Keppres RI No.19/1998, dimana peran BULOG hanya mengelola komoditi beras dan gula pasir, sedangkan komoditi lainnya diserahkan kepada mekanisme pasar. Berdasarkan Keppres No.103/2001, BULOG diharapkan paling lambat 31 Mei 2003 telah berubah status menjadi suatu Badan Usaha Milik Negara (BUMN), dan persiapan ke arah itu dilakukan oleh suatu tim yang menyusun Rancangan Peraturan Pemerintah tentang Pembentukan Perusahaan Umum Logistik Pangan Nasional (Perum Pangan). 13

BULOG pada awalnya merupakan sebuah lembaga yang diciptakan khusus, baik dari bentuk usaha, jenis usaha dan pelaporan keuangannya. Kedudukannya adalah sebagai sebuah lembaga pemerintah strategis yang sifatnya otonom dan berada di luar

12

WWW.BULOG.co.id diakses pada tanggal 01 April 2010. http://www.BULOG.go.id/profil/sejarah.html. Diakses pada tanggal 20 Mei 2010.

13


pengawasan departemen. Secara administratif BULOG berada di bawah koordinasi Sekretariat Negara sejak tahun 1973, tetapi dalam prakteknya, KaBULOG bertanggung jawab langsung kepada Presiden.

Hak istimewa BULOG ini mengakibatkannya

mempunyai suatu kewenangan khusus sehingga tidak tersentuh oleh peraturan pemerintah 14 , dan terus terjadi hingga keluarnya Keppres No.103/2001. Pengaturan tentang BULOG yang ada saat sebagai BUMN PSO kerap menjadi benturan, di sisi lain BULOG harus berorientasi bisnis alias profit oriented, tetapi BULOG juga punya peran sosial teramat penting dalam ketahanan pangan. Peran ganda ini diyakini banyak kalangan sulit beriringan. Bahkan, beberapa peran mulia seringkali disalah artikan dan diduga dijadikan sebagai tameng kepentingan bisnis yang dibingkai untuk kepentingan rakyat. Untuk itu berbagai strategi juga harus dirumuskan terkait dengan kerangka perberasaan nasional sebagaimana tugas yang diberikan pemerintah. 15

Kegiatan pelayanan publik tetap menjadi ujung tombak dalam kinerja Perum BULOG sebagaimana yang tercantum dalam RJPP (Rencana Jangka Panjang Perusahaan) tahun 2009 – 2013. Berdasarkan Inpres No. 7 tahun 2009 tentang Kebijakan Perberasan Nasional, setidak-tidaknya ada 4 (empat) tugas PSO yang diemban oleh BULOG saat ini, yaitu: a. Jaminan Harga Dasar Pembelian Pemerintah untuk Gabah dan beras (HDPP) 16 b. Stabilisasi Harga ditingkat konsumen 17 c. Penyaluran beras untuk Rumah Tangga Miskin (RASKIN) 18 14

Fachry Ali, dkk. “Beras, Koperasi dan Politik Orde Baru; Bustanil Arifin 70 Tahun”. (Jakarta : Pustaka Sinar Harapan 1996). hal 134 15 Qusyiani Hasan. 2008, “Kembalinya Kekuasaan BULOG” Blog, http://qusyhasan.blogspot.com diakses pada tanggal 02 April 2010 16 Diktum Kedelapan Inpres No. 7 tahun 2009 tentang Kebijakan Perberasan Nasional 17 Diktum Kesembilan Inpres No. 7 tahun 2009 tentang Kebijakan Perberasan Nasional


d. Pengelolaan Stok Pangan Nasional (CBP) 19

Keempat penugasan Pemerinah itu, saling terkait dan memperkuat satu dengan yang lain. HPP terkait dengan pengadaan DN, yang kemudian dipakai untuk memperkuat CBP dalam rangka mengatasi instabilitas harga maupun intervensi pada situasi emerjensi bencana alam maupun bencana ciptaan manusia dimana pasar lumpuh dan tidak berfungsi. CBP juga terkait dengan pengadaan dari luar negeri, manakala suplai pangan dari produksi dalam negeri tidak mencukupi akibat dari gangguan hama/penyakit, kekeringan/kebanjiran sehingga dapat mengganggu instabilitas harga pangan antar tahun. CBP harus pula menyediakan stok beras dalam jumah tertentu dalam kerangka ASEAN Food Security Rice Reserve. 20

Pada saat panen raya yang serempak maka permintaan gabah amat inelastis, keterbatasan gudang swasta dan iklim yang kurang bersahabat. Dalam kerangka itu maka jaminan HPP dapat memperkecil resiko berusaha tani padi dan itu memperbesar kepastian investasi dibidang usaha tani dan penggilingan padi. Dengan itu suplai beras yang berasal dari produksi dalam negeri akan lebih tinggi sehingga kemandirian pangan akan lebih terjamin. Pada saat pengeluaran rumah tangga masih dominan terhadap pangan, maka ketidak stabilan harga pangan akan berpengaruh terhadap pendapatan riel masyarakat dan mengurangi daya jangkau terhadap pangan yang memerlukan intervensi

18

Ibid Diktum Kesebelas Inpres No. 7 tahun 2009 tentang Kebijakan Perberasan Nasional. 20 Pasal 1 Peraturan Menteri Keuangan No. 158/PMK.02/2009, Tentang Tata Cara Penyediaan, Pencairan dan Pertanggungjawaban Dana Pengadaan Cadangan Beras Pemerintah Tahun Anggaran 2009 19


pemerintah manakala harga pangan khususnya beras telah melebihi tingkat yang meresahkan. Ini berkontribusi pada stabilitas ekonomi makro, via peredam inflasi. 21

Membuka akses pangan untuk keluarga miskin melalui transfer pangan khususnya beras melalui program RASKIN sebagai program perlindungan sosial (Sosial Protection Program) yang ditujukan untuk Rumah Tangga Miskin (Targeted Food Subsidy). Mereka jadi terlindung dari resiko kerawanan pangan. 22

Ketahanan pangan merupakan fondasi penting untuk membangun perekonomian nasional yang kokoh, sebab hal ini langsung berhubungan dengan kualitas sumber daya manusia yang kelak akan menjadi aktor penggerak perekonomian. Lebih dari itu, ketahanan pangan juga bersentuhan erat dengan penciptaan stabilitas nasional, yang menjadi prasyarat penting bagi pertumbuhan ekonomi. Sementara kegiatan impor beras dalam jumlah yang cukup tinggi setiap tahun, akan menggerogoti devisa negara yang pada gilirannya mengganggu perekonomian nasional. 23

Berdasarkan Sifat, Maksud pendirian perusahaan Umum BULOG disebutkan bahwa sifat usaha dari Perusahaan adalah menyediakan pelayanan bagi pemanfaatan umum dan sekaligus memupuk keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan Perusahaan. Maksud didirikannya Perusahaan adalah untuk menyelenggarakan usaha logistik pangan pokok yang bermutu dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak, dan dalam hal tertentu melaksanakan tugas-tugas tertentu yang diberikan Pemerintah dalam pengamanan harga pangan pokok, pengelolaan cadangan pangan Pemerintah dan 21

Sapuan Gaffar, “Surplus Beras Kok Import” (Jakarta : Kreasi Jakarta 1997) Hal 22-25 Mustafa Abubakar, “ Kebijakan Pangan, Peran Perum BULOG dan Kesejahteraan Petani” Disampaikan sebagai Orasi Ilmiah dalam Dies Natalis ke-44 Institut Pertanian Bogor 2007. 23 Penjelasan Umum Undang-undang No. 68 Tahun 2002 tentang Ketahanan Pangan. 22


distribusi pangan pokok kepada golongan masyarakat tertentu, khususnya pangan pokok beras dan pangan pokok lainnya yang ditetapkan oleh Pemerintah dalam rangka ketahanan pangan. 24

Melihat pentingnya penugasan PSO ini tidak mengherankan jika peranan BULOG mendapat gugatan dari banyak pihak termasuk

menyarankan agar pemerintah

merestrukturisasi peran dan fungsi Perum BULOG terkait kebijakan stabilisasi harga beras. Adanya kekhawatiran masyarakat tidak maksimalnya pelaksanaan PSO karena pada saat yang sama harus mencari keuntungan

meyebabkan banyak

kalangan

menginginkan agar pemerintah merestrukturisasi peran dan fungsi Perum BULOG menjadi lembaga yang Non Profit agar lebih maksimal dalam menjalankan penugasan PSO. Penegasan itu pernah disampaikan Agung Laksono (Mantan ketua DPR RI) juga dalam kapasitasnya sebagai Ketua Dewan Pembina Beras Nasional. 25

Keinginan fungsi dan peran BULOG sebagai stabilisator harga harus dikembalikan. Apalagi dalam berbagai rapat dengar pendapat antara Perum BULOG dengan Komisi IV DPR RI (periode 2004-2009) dinyatakan, BULOG harus berperan dalam stabilisasi harga komoditas pangan nonberas lainnya, seperti minyak goreng, gula, terigu, dan kedelai. Komisi IV DPR menegaskan, untuk mengatasi lonjakan harga pangan, tidak ada jalan lain kecuali pemerintah harus mengembalikan fungsi BULOG pada fungsi awalnya yakni lembaga yang berfungsi sebagai pengendali dan penyeimbang kebutuhan pokok rakyat, BULOG

harus menjadi lembaga yang bersifat nonprofit.

24

Pasal 6 Peraturan Pemerintah No. 7 tahun 2003 tentang Pendirian Perusahaan Umum BULOG. Qusyiani Hasan. 2008, “ Kembalinya Kekuasaan BULOG” Blog, http://qusyhasan.blogspot.com diakses pada tanggal 02 April 2010 25


BULOG bukan sebagai policy maker, tapi sebagai policy executing entity 26 , pengelolaan logistik pangan pokok dan strategis, berdasarkan amanat tugas pelayanan publik oleh pemerintah dan diperkenankan mengambil keuntungan ekonomi dari usaha lain di bidang pangan untuk membiayai aktivitas internal perusahaan.27

Lembaga pangan seperti Asia, Food Corporation of India (FCI), China National Cereals Oils and Foodstuffs Import & Export Corporation (COFCO), dan beberapa Lembaga Pangan Asean seperti Padiberas Nasional (Bernas) Bhd. Malaysia, Vinafood II Viet Nam, National Food Authority (NFA) Filipina, Public Warehouse Organization (PWO) Thailand telah berhasil melakukan reformasi baik internal maupun eksternal. Bahkan beberapa di antaranya semakin memfokuskan diri menjadi entitas perdagangan antar negara yang siap merambah pasar pangan dunia. 28

Perum BULOG tentu tidak ingin melakukan langkah mundur 20 tahun ke belakang dengan kembali mengubah status BULOG menjadi LPND, roda kehidupan harus berputar ke depan menuju tingkat yang lebih baik. Kebijakan dan pengaturan yang baik di bidang panganlah yang harus disempurnakan ke depan dengan menunjukkan filosofi mengatasnamakan kepentingan domestik dan mewujudkannya dengan langkah pemihakan kepada petani serta konsumen miskin. Agar dapat mencapai fungsi penciptaan kemakmuran, perusahaan harus dapat beroperasi dalam suatu kerangka kerja yang mempertahankan perusahaan fokus pada tujuan dan akuntabel dalam tindakan. Dengan

26 27

Ibid Pasal 8 Peraturan pemerintah No. 7 tahun 2003 tentang Pendirian Perusahaan Umum (Perum)

BULOG. 28

Pidato Presiden SBY pada Lokakarya Ketahanan Pangan ASEAN dan Pameran BULOG vaganza. 2009. http://www.presidensby.info/index.php/fokus/2009/05/08/4275.html. Diakses pada tanggal 04 April 2010.


kata lain harus tunduk pada pada aturan dan tata kelola perusahaan yang kredibel. 29 Kebijakan dan pengaturan yang baik dan up date di bidang pangan serta manajemen yang handal pada lembaga pengelola harus disempurnakan ke depan.

Mengingat pemenuhan hak atas pangan dalam rangka ketahanan pangan sebagai tugas PSO dan profit oriented sebagaimana layaknya coorporate, maka dibutuhkan pengaturan jelas dan seksama agar setiap kepentingan dapat terakomodir dengan baik dan adil, sehingga tidak timbul cost transaction yang tidak perlu dalam pelaksanaannya. Undang-undang lama yang mana yang perlu diperbaiki atau dihapus, pranata dan lembaga hukum mana yang harus diadakan atau diubah/dimodifikasi atau ditiadakan. Bagaimana Pengaturan

di Perum BULOG

sehingga

Pelaksanaan PSO kepada

masyarakat dengan tujuan akhir masyarakat adil dan makmur di bumi pertiwi khususnya dalam hal pangan menjadi menarik untuk diteliti.

B.

Rumusan Masalah

Dalam penelitian dan penulisan tesis ini, beberapa pokok permasalahan yang akan dikaji lebih lanjut untuk menemukan pemecahan masalah adalah sebagai berikut : 1. Bagaimana implikasi perubahan bentuk lembaga BULOG dari LPND menjadi Perusahaan Umum (Perum). 2. Bagaimana Pengaturan Perum BULOG sebagai BUMN yang melaksanakan tugas PSO (Public Services Obligation). 3. Kendala-kendala apa yang dihadapi dalam menjalankan penugasan PSO. (Public Services Obligation) 29

Imam Syahputra Tunggal, Amin Wijaya Tunggal. “Membangun Good Coorporate Governance” (Jakarta : Harvarindo, 2002). Hal. 9-10


C. Tujuan Penelitian

Berdasarkan rumusan masalah yang telah dikemukakan di atas maka tujuan yang ingin dicapai dari Penelitian tesis ini adalah : 1. Untuk mengetahui dan menganalisis implikasi perubahan bentuk perusahaan BULOG dari LPND menjadi Perusahaan Umum (Perum) 2. Untuk mengetahui dan menganalisis pengaturan operasional yang dilakukan Perum BULOG sebagai Badan Usaha Milik Negara yang melaksanakan tugas PSO (Public Services Obligation) 3. Untuk mengetahui dan menganalisis berbagai kendala yang dihadapi Perum BULOG dalam menjalankan penugasan PSO (Public Services Obligation) D. Manfaat Penelitian 1. Secara teoritis hasil penelitian diharapkan bermanfaat untuk dalam bentuk pengembangan dalam ilmu pengetahuan di bidang Hukum, khususnya pengembangan dalam bidang Hukum Perusahaan, Tata Kelola Perusahaan dan Public Services Obligation. 2. Secara praktis penelitian ini diharapkan bermanfaat menjadi pedoman bagi pengelolaan perusahaan khususnya Perusahaan Umun BULOG sebagai BUMN yang melaksanakan tugas PSO.

E. Keaslian Penelitian


Proposal Penelitian ini berjudul ”Pengaturan Perusahaan Umum

BULOG

sebagai Badan Usaha Milik Negara PSO (Public Service Obligation)”, sengaja penulis angkat menjadi judul penelitian yang merupakan karya ilmiah yang sejauh ini belum pernah ditulis di lingkungan Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara (USU) maupun perguruan tinggi lainnya, terutama yang berkaitan dengan bagaimana pengaturan sehingga dua fungsi yakni pelayanan publik dan bisnis murni mencari keuntungan yang selama ini dianggap

kepentingan yang kontradiktif dapat

dilaksanakan menjadi dua hal yang bersinergi melalui optimalisasi asset dan sumberdaya lainnya. Jadi penelitian ini dapat disebut asli sesuai asas-asas keilmuan yang jujur, rasional, objektif dan terbuka. Semua ini merupakan implikasi etis dari proses menemukan kebenaran ilmiah.

Penulis menyusun penelitian ini berdasarkan referensi buku-buku, media cetak dan elektronik, pengalaman penulis sebagai karyawan Perum BULOG dan juga melalui masukan dari berbagai pihak. F. Kerangka Teori dan Konsepsi 1) Kerangka Teori

Peran strategis BUMN berdasarkan Pasal 33 UUD 1945 mengamanatkan bahwa “cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara; serta bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Dengan kata lain, kehadiran BUMN


dibutuhkan untuk mengatur bidang yang mengusai hajat hidup orang banyak. BUMN mengemban fungsi pelayanan publik dan agent of development.

Kewajiban pelayanan umum untuk kesejahteraan pada BUMN diatur Pasal 2 (1) huruf c UU BUMN bahwa salah satu maksud dan tujuan didirikannya BUMN adalah: “menyelenggarakan ke manfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak”. Dalam Pasal 66 UU BUMN diatur tentang “fungsi kemanfaatan umum” dikaitkan dengan “penugasan khusus” pada BUMN, dikutip sebagai berikut:

a.

Pemerintah dapat memberikan penugasan khusus kepada BUMN untuk menyelenggarakan fungsi kemanfaatan umum dengan tetap memperhatikan maksud dan tujuan kegiatan BUMN.

b.

Setiap penugasan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) harus terlebih dahulu mendapatkan persetujuan RUPS/Menteri.

Pada dasarnya penyelenggaraan kemanfaatan umum adalah untuk perlindungan rakyat. Penyelenggaraan kemanfaatan umum terkait erat dengan kepentingan umum, dan pemenuhan hajat hidup orang banyak. 30

Perum (Perusahaan Umum) dalam

UU No. 19 tahun 2003 tentang BUMN

disebutkan bahwa : Pasal 35 (Pendirian)

30

Pasal 2 ayat (1) huruf c UU No. 19 tentang BUMN


1) Pendirian Perum diusulkan oleh Menteri kepada Presiden disertai dengan dasar pertimbangan setelah dikaji bersama dengan Menteri Teknis dan Menteri Keuangan. 2) Perum yang didirikan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) memperoleh status badan hukum sejak diundangkannya Peraturan Pemerintah tentang pendiriannya. 3) Ketentuan lebih lanjut mengenai pendirian, pembinaan, pengurusan, dan pengawasan Perum diatur dengan Peraturan Pemerintah.

Pasal 36 (Maksud dan Tujuan) 1) Maksud dan tujuan Perum adalah menyelenggarakan usaha yang bertujuan untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang berkualitas dengan harga yang terjangkau oleh masyarakat berdasarkan prinsip pengelolaan perusahaan yang sehat. 2) Untuk mendukung kegiatan dalam rangka mencapai maksud dan tujuan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), dengan persetujuan Menteri, Perum dapat melakukan penyertaan modal dalam badan usaha lain.

Sejalan dengan itu terkait Pelayanan Publik untuk kesejahteraan sebagai hak masyarakat berkaitan dengan teori utilitarisme Jeremy Bentham. Bentham


mengatakan bahwa adanya negara dan hukum semata-mata hanya demi manfa’at sejati, yaitu kebahagiaan mayoritas rakyat. 31

Konsep welfare state atau sosial service-state, yaitu Negara yang pemerintahannya bertanggung jawab penuh untuk memenuhi berbagai kebutuhan dasar sosial dan ekonomi dari setiap warga negara agar mencapai suatu standar hidup yang minimal 32 , merupakan anti-tesis dari konsep “negara penjaga malam” (nachtwakerstaat) yang tumbuh dan berkembang di abad ke 18 hingga pertengahan abad ke 19. Di dalam negara penjaga malam atau negara hukum dalam arti sempit (rechtstaat in engere zin). 33 Pemerintah hanya pempertahankan dan melindungi ketertiban sosial serta ekonomi berlandaskan asas “laissez faire, laissezaller”. Negara dilarang keras untuk Mencampuri perekonomian maupun bidang kehidupan sosial lainnya. Dengan perkataan lain, administrasi Negara bertugas (berfungsi) untuk mempertahankan suatu staatsonthouding, yakni prinsip pemisahan negara dari kehidupan sosial ekonomi masyarakat.

Dalam konsep welfare state, administrasi negara diwajibkan untuk berperan secara aktif di seluruh segi kehidupan masyarakatnya. Dengan begitu sifat khas dari suatu pemerintahan modern (Negara hukum modern) adalah, terdapatnya pengakuan dan penerimaan terhadap peranan-peranan yang

31

Achmad Ali, “Menguak Tabir Hukum Suatu Kajian Fisiologis dan Sosiologis” (Jakarta : PT. Toko Gunung Agung 2002) hal. 76 32 Miriam Budiardjo, “Masalah Kenegaraan”, (Jakarta: Gramedia 1980) hlm. 74 33 E. Utrecht, “ Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia”, (Jakarta : Ichtiar 1961), hlm. 21


dilakukannya sehingga suatu kekuatan yang aktif dalam rangka membentuk kondisi sosial, ekonomi dan lingkungan fungsinya. Perkembangan masa yang berlangsung mengakibatkan perubahan secara mendasar atas peranan dan fungsifungsi yang diselenggarakan pemerintah. Negara selaku integritas kekuasaan massa, sudah tentu membutuhkan suatu tingkat kestabilan khusus dalam sistem sosialnya untuk tetap dapat mempertahankan keseimbangan antara peranan atau penyelenggaraan fungsi-fungsinya dengan tujuan-tujuan yang akan dicapai. Dalam upaya mencapai hal tetrsebut, tidak saja diperlukan keselarasan atas tujuan-tujuan yang dikehendaki oleh berbagai kelompok sosial maupun kelompok ekonomi yang terdapat pada negara, akan tetapi juga kreativitas untuk menciptakan secara terarah berbagai kondisi kesejahteraan sosial yang dikehendaki masyarakat. 34 Sebagai konsekuensi dari melekatnya fungsi servis publik (bestuuszorg), maka administrasi negara makin dipaksa untuk menerima tanggung jawab positif dalam hal menciptakan dan mendistribusikan tingkat pendapatan maupun kekayaan, serta menyediakan program kesejahteraan rakyat. 35

Pada dasarnya doktrin tersebut memilili gagasan bahwa pemerintah memiliki tanggung jawab untuk menjamin the greatest happiness principle (welfare) of the greatest number of their citizens. Bentham menggunakan istilah ‘utility’ (kegunaan) untuk menjelaskan konsep kebahagiaan atau kesejahteraan. Berdasarkan prinsip utilitarianisme yang ia kembangkan, sesuatu yang dapat

34 35

E. Utrecht, Ibid, hlm. 22-23 Miriam Budiardjo, Masalah Kenegaraan”, ( Jakarta : Gramedia 1980, hlm), hal 76


menimbulkan kebahagiaan ekstra adalah sesuatu yang baik. Sebaliknya, sesuatu yang menimbulkan sakit adalah buruk. Menurutnya, aksi-aksi pemerintah harus selalu diarahkan untuk meningkatkan kebahagian sebanyak mungkin orang. Dalam teori ini masyarakat yang ideal adalah masyarakat yang mencoba kebahagiaan dan memperkecil ketidak bahagiaan. Gagasan Bentham mengenai reformasi hukum, peranan konstitusi dan penelitian sosial bagi pengembangan kebijakan sosial membuat ia dikenal sebagai “bapak negara kesejahteraan”. 36

Dalam Paragraf 6 General Comment 12

definisi hak atas pangan

berdasarkan Pasal 11 Kovenan Ekosob menyatakan bahwa hak atas kecukupan pangan disadari ketika setiap manusia, perempuan dan anak, secara sendiri-sendiri atau dalam sebuah komunitas, memiliki akses fisik dan ekonomi setiap saat terhadap kecukupan pangan atau segala tindakan dan penanggulangannya. Hak atas kecukupan pangan haruslah tidak ditafsirkan dalam arti sempit atau hanya terbatas pada paket minimum kalori, protein atau nutrien lainnya. Hak atas kecukupan pangan harus dijalankan secara progresif. Namun, negara memiliki kewajiban utama untuk mengambil langkah-langkah untuk mengurangi kelaparan, bahkan dalam situasi bencana. 37

Konsep Teori Negara kesejahteraan

digunakan sebagai pisau analisis

dalam menganalisa tugas pelayanan publik pada Perum BULOG terkait dengan

36

Ibid, hal 76-77 Berdasarkan Pasal 3 Undang-undang No. 7 tahun 1996 tentang Pangan disebutkan bahwa tujuan pengaturan, pembinaan dan pengawasan pangan adalah tersedianya pangan yanag memenuhi persyaratan keamanan, mutu dan gizi bagi kepentingan kesehatan manusia, terciptanya perdaganga pngan yang jujur dan bertanggungjawab dan c. terwujudnya tingkat kecukupan pangan dengan harga yang wajar dan terjangkau sesuai dengan kebutuhan masyarakat . 37


pentingnya pegelolaan pangan kuhusnya beras untuk kesejahteraan rakyat, yang secara konseptual mencakup segenap proses dan aktivitas mensejahterakan warga negara dan menerangkan sistem pelayanan sosial dan skema perlindungan sosial bagi kelompok yang kurang mampu. Selanjutnya mengkaji kebijakan publik yang dilaksanakan oleh Perum BULOG sebagai perrpanjangan tangan pemerintah akan tereduksi akibat adanya beban dalam mencari profit. Fokus utama kebijakan publik dalam negara modern adalah pelayanan publik, yang merupakan segala bentuk jasa pelayanan, baik dalam bentuk barang maupun jasa publik yang pada prinsipnya menjadi tanggung jawab dan dilaksanakan oleh negara untuk mempertahankan atau meningkatkan kualitas kehidupan orang banyak. 38

Konsep Negara Kesejahteraan mengacu pada peran pemerintah yang responsif dalam mengelola dan mengorganisasikan perekonomian sehingga mampu menjalankan tanggungjawabnya untuk menjamin ketersediaan pelayanan kesejahteraan dasar khususnya pangan dalam tingkat tertentu bagi warganya. Konsep ini dipandang sebagai bentuk keterlibatan negara dalam memajukan kesejahteraan rakyat setelah mencuatnya bukti-bukti empirik mengenai kegagalan pasar (market failure) pada masyarakat kapitalis dan kegagalan negara (state failure) pada masyarakat sosialis. 39

38

Wikipedia. 2008, Pelayanan Publik , http://id.wikipedia.org/wiki/Pelayanan_publik diakses 6 Oktober 2010 39 Siswono Yudo Husodo, “Membangun Negara Kesejahteraan”, makalah disampaikan pada Seminar Mengkaji Ulang Relevansi Welfare State dan Terobosan melalui Desentralisasi-Otonomi di Indonesia, Institute for Research and mpowerment (IRE) Yogyakarta dan Perkumpulan Prakarsa Jakarta (Yogyakarta : Wisma MM Universitas adjah Mada 25 Juli 2006).


Perum BULOG sebagai BUMN yang melaksanakan peran Negara dalam PSO khususnya bidang pangan memerlukan hukum dan aturan yang jelas dalam pelaksanaan PSO tersebut. Dalam konteks ini teori yang digunakan adalah teori fungsi hukum sebagai “sarana pembaharuan masyarakat” (law as a tool of sosial engeneering) 40 sebagaimana yang dikemukakan oleh Roscoe Pound. Teori ini relatife masih sesuai dengan pembangunan hukum nasional saat ini, namun perlu juga dilengkapi dengan pemberdayaan birokrasi (beureucratic engineering), sehingga fungsi hukum sebagai sarana pembaharuan kearah kegiatan yang dikehendaki

dapat menciptakan harmonisasi antara elemen birokrasi dan

masyarakat dalam satu wadah yang disebut “beureucratic and sosial engineering” (BSE). 41

Mochtar Kusumatmadja pernah mengadopsi pemikiran Roscoe Pound, salah seorang pendukung Sociological Jurisprudence. Dalam konsep ini hukum dijadikan sebagai sarana untuk melakukan pembaruan dalam masyarakat. 42 Pendekatan tersebut dimaksudkan untuk tujuan yang praktis, yakni dalam rangka menghadapi permasalahan pembangunan sosial dan ekonomi. Model pemikiran Roscoe Pound ini lebih dirasakan oleh negara-negara berkembang dari pada 40

W. Friedman, “Legal Theory (London : Stevenson & Sons Limited, 1960). Hal 293 -296 Romli Atmasasmita, “Menata Kembali Masa Depan Pembangunan Hukum Nasional”, Makalah disampaikan dalam Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII di Denpasar, 14-18 Juli 2003, hlm. 7. 41

42

Berbeda dengan konsep Roscoe Pound yang menyatakan hukum adalah sebagai alat, Mochtar Kusumaatmadja tidak mengartikannya sebagai alat tetapi sebagai sarana. Menurutnya pengertian sarana lebih luas dibandingkan dengan alat. Alasannya adalah : (1) di Indonesia peranan perundang- undangan dalam proses pembaharuan hukum lebih menonjol, misalnya dibandingkan dengan di Amerika Serikat, yang menempatkan yruisprudensi (khususnya putusan Suoreme Court) pada tempat yang lebih penting. (2) konsep hukum sebagai alat akan mengakibatkan hasil yang tidak jauh berbeda dari penerapan “legalisme” sebagaimana pernah diterapkan pada zaman Hindia Belanda, dan di Indonesia ada sikap yang menunjukan kepekaan masyarakat untuk menolak penerapan konsep seperti itu, (3) apabila hukum di sisni termasuk juga hukum internasional, maka konsep hukum sebagai sarana pembaharuan masyarakat sudah diterapkan jauh sebelum konsep itu diterima resmi sebagai landasan kebijakan hukum nasional.


negara maju karena mekanisme hukum di negara-negara berkembang belum semapan di negara-negara maju. Hukum harus dapat lebih berperan dalam melakukan kontrol terhadap perubahan yang terjadi, sehingga hukum dapat mengarahkan kehidupan bangsa ke arah yang lebih baik yang diinginkan.

Pokok-pokok pikiran yang melandasai konsep hukum sebagai sarana untuk pembaruan masyarakat adalah : 1) Bahwa ketertiban dan keteraturan dalam usaha pembangunan dan pembaruan memang diinginkan, bahkan mutlak perlu, dan 2) Bahwa hukum dalam arti kaidah diharapkan dapat mengarahkan kegiatan manusia ke arah yang dikehendaki oleh pembangunan oleh pembangunan dan pembaharuan itu. Untuk itu diperlukan sarana berupa peraturan hukum yang tertulis ( baik perundang-undangan maupun yurisprudensi), dan hukum yang berbentuk tertulis itu harus sesuai dengan dengan hukum yang hidup dalam masyarakat. 43

Hukum dan peraturan harus bersifat antisifatif, mengatur sehingga tidak menghambat laju perkembangan efisiensi ekonomi secara nasional untuk mewujudkan iklim usaha yang kondusif.

Peranan hukum untuk mendorong

bahkan memaksa pengelola perusahaan untuk mewujudkannya dalam bentuk undang-undang, peraturan pelaksanaan, SOP, bahkan surat edaran yang bersifat lebih tekhnis operasional untuk digunakan sebagai acuan dalam melaksanakan kegiatan perusahaan. Hal tersebut mutlak dibutuhkan sebagai suatu kepastian memperhitungkan dan mengantisipasi resiko, bahkan bagi Negara tertentu merupakan salah satu faktor yang sangat menunjang daya tahan ekonomi suatu negara. 44

43

Sunarmi “Membangun Peradilan di Indonesia”, http://repository.usu.ac.id, Universitas Sumatera Utara, diakses pada tanggal 24 Mei 2010. Dikutip dalam Darji Darmodiharjo dan Shidarta, “Penjabaran Nilai-nilai Pancasila Dalam Sistem Hukum Indonesia”, (Jakarta : PT Raja Grafindo Persada, 1996), hal 180-18. 44 Menurut evaluasi dari IMF mengenai Singapura disebutkan bahwa Singapura dinilai berhasil membendung guncangan monoter disebabkan karena fundamental ekonomi dan manajemen Singapura


Regulasi menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia adalah pengaturan. Regulasi di Indonesia diartikan sebagai sumber hukum formil berupa peraturan perundang-undangan yang memiliki beberapa unsur, yaitu merupakan suatu keputusan yang tertulis, dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang, dan mengikat umum. Ruang lingkup peraturan perundang-undangan telah ditentukan dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Dalam Pasal 7 Ayat (1) disebutkan mengenai jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan, yaitu UndangUndang

Dasar

Negara

Republik

Indonesia

Tahun

1945;

Undang-

Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; Peraturan Pemerintah; Peraturan Presiden; serta Peraturan Daerah. 45

Dalam Negara Hukum (reschtaat) aspek dan tindakan pemerintah baik dalam lapangan pengaturan maupun lapangan pelayanan harus didasarkan pada peraturan dan perundang-undangan berbentuk keputusan tertulis. Karena merupakan keputusan tertulis, maka peraturan perundang-undangan sebagai kaidah hukum lazim disebut hukum tertulis (geschrevenrecht, written Law). Artinya pemerintah atau institusi tidak dapat melakukan tindakan tanpa dasar legalitas. Identifikasi prinsip-prinsip umum membedakan rintangan dimana mereka dapat membuat keputusan mereka sendiri tentang apa yang mereka kerjakan. Tanpa peraturan sesorang tidak dapat membedakan tindakan yang dilakukan benar secara hukum “(Rule Of Law). Selain itu, konsep Negara hukum kuat. Ditambah ada dua faktor lagi, yaitu: adanya transparasi dan kepastian hukum yang tinggi. Lihat Charles Himawan, "Mercusuar Hukum Bagi Pelaku Ekonomi”, Kompas , 21 April 1998. 45

Maria Farida I. S, “Ilmu Perundang-undangan” (Yogyakarta : Kanisius 2007) hlm. 12.


juga terkait dengan istilah nomokrasi (nomocratie) yang berarti bahwa penentu dalam penyelenggaraan kekuasaan negara adalah hukum. 46

Negara atau pemerintah diamanatkan melakukan intervensi kalau mekanisme

pasar

gagal.

Artinya,

pemerintah

boleh

masuk

untuk

menyeimbangkan pasar, dimana bila tidak ada intervensi pemerintah akan menimbulkan distorsi. 47 Dalam hal terjadinya monopoli alamiah (natural monopoly) misalnya, tersedia tiga pilihan untuk menghadapinya. Pertama, monopoli dilakukan oleh swasta. Kedua, monopoli oleh pemerintah. Ketiga, dikeluarkan regulasi oleh pemerintah. Dari ketiga hal “buruk” itu Amerika Serikat berpendapat monopoli pemerintahlah yang lebih baik, sedangkan Jerman memilih regulasi oleh pemerintah. Untuk Indonesia,

cenderung mengikuti pilihan

Jerman. 48

Konsep perundang-undangan juga dikemukakan oleh A. Hamid S. Attamimi, yang mengikuti pendapat I.C. Van der Vlies tentang wet yang formal (het formele wetsbegrib) dan wet yang material (het materiele wetsbegrib). Pendapat ini didasarkan pada apa tugas pokok dari pembentuk wet (de wetgever). Berdasarkan pemikiran tersebut, maka yang disebut dengan wet yang formal adalah wet yang dibentuk berdasarkan ketentuan atribusi dari konstitusi. Sementara itu, wet yang materil adalah suatu peraturan yang mengandung isi atau

46

Jimly Asshiddiqie, “Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia”, Edisi Revisi, (Jakarta: Konstitusi Press, 2005), hal. 152. 47 Didik J. Rachbini, “Ekonomi Politik Paradigma dan Teori Pilihan Publik”, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 2002), hal. 106. 48 MiltonFriedmen, “Capitalism and Freedom”, (Chicago: The University of Chicago Press, 2002), Fortieth Anniversary edition), hal. 27-28


materi tertentu yang pembentukannya tunduk pada prosedur yang tertentu pula. 49 Hukum materil memuat suatu pedoman atau panduan bagi masyarakat atau institusi untuk menjadi acuan apa yang boleh dan apa yang dilarang untuk dilakukan.

I.C. van der Vlies dalam bukunya yang berjudul “Het wetsbegrip en beginselen van behoorlijke regelgeving”, membagi asas-asas dalam pembentukan peraturan negara yang baik (beginselen van behoorlijke regelgeving) ke dalam asas-asas yang formal dan yang material. Asas-asas yang formal meliputi: a.

asas tujuan yang jelas (beginsel van duidelijke doelstelling);

b.

asas organ/lembaga yang tepat (beginsel van het juiste orgaan);

c.

asas perlunya pengaturan (het noodzakelijkheids beginsel);

d.

asas dapatnya dilaksanakan (het beginsel van uitvoerbaarheid); 50

e.

asas konsensus (het beginsel van consensus).

Teori Hukum seperti yang dikemukakan Roscou Pound dan di Indonesia dikembangkan oleh Mochtar Kusumatmadja digunakan sebagai pisau analisis untuk menganalisa bagaimana hukum dan peraturan perundang-undangan sebagai regulasi yang mengatur pelaksanaan tugas PSO dapat memberi manfaat dalam mengarahkan kegiatan perusahaan dan birokrat ke arah yang dikehendaki oleh 49

A. Hamid S. Attamimi, “Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara, Suatu Studi Analisis Mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I – Perlita IV”, (Jakarta: Disertasi Universitas Indoensia, 1990), hlm. 311. 50 I.C. van der Vlies, Het wetsbegrip en beginselen van behoorlijke regelgeving, ’s-Gravenhage: Vuga 1984 hal 186 seperti dikutip oleh A. Hamid S. Attamimi, Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara, hal. 330, dalam Maria Farida Indrati, S., Ilmu Perundang-undangan, Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan, ( Jakarta: Kanisius 2007) hlm. 253-254.


pembangunan untuk kesejahteraan masyarakat seperti yang diamanatkan Pasal 27 UUD 1945.

2) Kerangka Konsepsi

Agar tidak terjadi kekeliruan dalam memahami istilah atau konsep yang digunakan maka dapat diberikan defenisi sebagai berikut :

a. Perusahaan Umum (Perum) adalah BUMN yang seluruh modalnya dimiliki negara dan tidak terbagi atas saham, yang bertujuan untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan sekaligus mengejar keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan perusahaan. 51 b. Perum BULOG adalah Badan Usaha Milik Negara yang diberi tugas dan wewenang untuk menyelenggarakan usaha logistik pangan pokok dan usahausaha lain. Sifat usaha dari Perusahaan adalah menyediakan pelayanan bagi kemanfaatan umum dan sekaligus memupuk keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan Perusahaan. Maksud didirikannya Perusahaan adalah untuk menyelenggarakan usaha logistik pangan pokok yang bermutu dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak, dalam hal tertentu melaksanakan tugas-tugas tertentu yang diberikan Pemerintah dalam pengamanan harga pangan pokok, pengelolaan cadangan pangan Pemerintah dan distribusi pangan pokok kepada golongan masyarakat tertentu, khususnya pangan pokok beras dan pangan pokok lainnya yang ditetapkan oleh Pemerintah dalam rangka ketahanan pangan. Tujuan didirikannya Perusahaan adalah turut serta 51

Pasal 36 UU BUMN No. 19 tahun 2003


membangun ekonomi nasional khususnya dalam rangka pelaksanaan program pembangunan nasional di bidang pangan. 52 c. Public Service Obligation (PSO) adalah

tugas Pelayanan Publik yang

dilakukan oleh Perum BULOG untuk menyelenggarakan

usaha logistik

pangan pokok yang bermutu dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak. 53 UU Nomor 19/2003 diperjelas dengan PP Nomor 45/2005 pasal 65. Di situ dinyatakan bahwa fungsi kemanfaatan umum salah satu penugasan yang diberikan pemerintah dalam rangka PSO adalah menyediakan barang dan jasa tertentu yang sangat dibutuhkan masyarakat luas. Untuk melayani kebutuhan masyarakat, Kementerian BUMN telah menetapkan 19 BUMN sebagai badan usaha yang membawa misi PSO. Meski disubsidi untuk menjaga kelanggengan usaha, BUMN PSO tetap wajib dikelola dengan baik berdasarkan prinsip korporasi atau bisnis yang sehat dan bertanggung jawab (GCG). Dengan demikian, penerapan profesionalisme, sistem reward and punishment seperti di perusahaan-perusahaan umumnya harus dijalankan. d. LPND

(Lembaga Pemerintah Non Departemen) BULOG adalah badan

hukum BULOG selama lebih dari 30 tahun dalam melaksanakan penugasan dari pemerintah untuk menangani bahan pangan pokok khususnya beras dalam rangka memperkuat ketahanan pangan nasional. Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND) BULOG yang untuk pertama kali didirikan berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 114/U/KEP/1967 sebagaimana telah beberapa kali diubah terakhir dengan Keputusan Presiden Nomor 3 Tahun

52 53

Peraturan Pemerintah No. 7 tahun 2003 tentang Pendirian Perusahaan Umum BULOG. Ibid Pasal 6 Ayat (2)


2002 LPND BULOG dibubarkan, dengan ketentuan segala hak dan kewajiban, kekayaan serta pegawai LPND BULOG beralih kepada Perusahaan Umum (PERUM) yang bersangkutan. 54 e. Pangan adalah bahan makanan pokok 95 persen penduduk Indonesia dan diidentikkan dengan beras merupakan komoditi yang paling dominan dan strategis pengaruhnya terhadap perekonomian nasional. 55 Ketahanan Pangan juga diartikan sebagai kondisi terpenuhinya pangan bagi rumah tangga yang tercermin dari ketersediaan pangan yang cukup, baik jumlah, maupun mutunya, aman, merata, dan terjangkau. Ketahanan pangan merupakan hal yang penting dan strategis, karena berdasarkan pengalaman di banyak negara menunjukkan bahwa tidak ada satu negarapun yang dapat melaksanakan pembangunan secara mantap sebelum mampu mewujudkan ketahanan pangan terlebih dahulu. Undang-undang Nomor 7 Tahun 1996 tentang Pangan mengamanatkan bahwa pemerintah bersama masyarakat mewujudkan ketahanan pangan bagi seluruh rakyat Indonesia. 56 f. Hak atas pangan adalah hak untuk memperoleh pangan sebagai salah satu hak asasi manusia, sesuai pasal 27 UUD 1945 maupun dalam Deklarasi Roma World Food Security and World Food Summit (1996) 57 .

Hak atas pangan

diatur dalam berbagai instrumen hukum internasional, seperti Deklarasi Universal mengenai Hak Asasi Manusia (DUHAM) 1948. Setiap orang memiliki hak untuk standar kehidupan yang dalam kesehatan dan 54

Ibid, Bab II Pasal 2 ayat (2) Mohd. Hasan. “Pengantar Falsafah Sains” (PPS702) Program Pasca Sarjana / S3, (Bogor : Makalah Institut Pertanian 2007). 56 Pasal 45 ayat (2) dan Pasal 51, UU No. 7 tahun 1996 tentang Pangan 57 UUD 1945 55


kesejahteraan diri sendiri dan keluarganya, seperti pangan, pakaian, perumahan, kesehatan serta pelayanan sosial yang diperlukan, dan hak untuk keamanan dalam saat menganggur, sakit, cacat, menjanda, usia tua, kekurangan lainnya dalam kehidupan dalam kondisi di luar kendalinya. 58 g. Pelayanan Publik (Public Services) adalah kegiatan atau rangkaian kegiatan dalam rangka pemenuhan kebutuhan pelayanan sesuai dengan peraturan perundang-undangan bagi setiap warga Negara dan penduduk atas barang dan jasa, dan/atau pelayanan administrasi yang disediakan oleh penyelenggara pelayanan publik. 59 h. CBP (Cadangan Beras Pemerintah) adalah sejumlah beras tertentu milik Pemerintah yang sumber dananya berasal dari APBN dan dikelola oleh BULOG yang digunakan untuk memenuhi kebutuhan masyarakat terhadap kebutuhan beras dan dalam rangka mengantisipasi masalah kekurangan pangan, gejolak harga, keadaan darurat akibat bencana dan kerawanan pangan serta memenuhi kesepakatan Cadangan Beras Darurat ASEAN. i. Pengaturan adalah regulasi yang diartikan sebagai sumber hukum formil berupa peraturan perundang-undangan yang memiliki beberapa unsur, yaitu merupakan suatu keputusan yang tertulis, dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang, dan mengikat umum dan digunakan sebagai acuan dalam melakukan kegiatan perusahaan. Ruang lingkup peraturan perundangundangan telah ditentukan dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Dalam Pasal 7 Ayat (1)

58 59

Pasal 25 Deklarasi Universal mengenai Hak Asasi Manusia (DUHAM) 1948. Undang-undang Republik Indonesia No. 25 tentang Pelayanan Publik.


disebutkan mengenai jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan, yaitu Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; UndangUndang/Peraturan

Pemerintah

Pengganti

Undang-Undang;

Peraturan

Pemerintah; Peraturan Presiden; serta Peraturan Daerah. j. HPP (Harga Pembelian gabah/eras oleh Pemerintah) adalah harga pembelian gabah/beras oleh Perum BULOG sesuai tingkatan kualitas di penggilingan atau di gudang BULOG tempat penyimpanan yang ditetapkan oleh pemerintah berdasarkan Inpres. Persoalan klasik pada komoditas beras berpangkal pada dua tujuan yang harus dicapai sekaligus tetapi terkadang cenderung bertolak belakang, yaitu mempertahankan harga yang layak di tingkat produsen namun pada saat yang sama juga tidak terlalu memberatkan konsumen. Persoalan bertambah pelik karena komoditas ini ditanam secara serentak pada musim tertentu, sehingga berlebihnya pasokan pada saat panen dan langkanya pasokan pada saat paceklik menjadi fenomena rutin setiap tahun. Sejak tahun 2002, setiap tahun pemerintah melakukan evaluasi dan penyesuaian terhadap HPP, sesuai dengan dinamika ekonomi nasional. 60 k. Pengadaan Dalam Negeri (ADA DN) adalah pembelian gabah/beras yang dilakukan oleh Perum BULOG melalui saluran yang telah ditetapkan dengan harga sesuai ketetapan pemerintah dalam rangka penugasan kegiatan Pelayanan Publik (Public Service Obligation). 61

60

Perum BULOG, “Pedoman Umum dan Standar Operasional Prosedur Pengadaan Gabah dan Beras Dalam Negeri”. (Jakarta : Divisi Pengadaan Perum BULOG 2010) hal 2. 61 Ibid.


l. Operasi Stabilisasi Harga Beras (OSHB) adalah kegiatan-kegiatan yang dilakukan Perum BULOG dalam rangka melaksanakan penugasan pemerintah untuk menjaga stabilisasi harga beras di tingkat konsumen. 62 m. GCG adalah suatu pola hubungan system dan proses yang digunakan oleh organ perusahaan guna memberikan nilai tambah kepada pemegang saham secara berkesinambungan dalam jangka panjang, dengan tetap memperhatikan kepentingan stakeholder lainnya, berlandaskan peraturan perundangan dan norma yang berlaku. 63 G. Metode Penelitian 1. Jenis, Sifat dan Pendekatan Penelitian

Jenis penelitian dalam penyusunan tesis ini adalah penelitian hukum normatif yang mengacu pada norma-norma hukum yang terdapat pada peraturan perundangundangan yang berkaitan dengan Perum BULOG dan kaitannya dengan Ketahanan Pangan Nasional.

Sifat penelitian ini bersifat deskriptif analitis yang berarti

penelitian yang menggambarkan, menelaah, menjelaskan dan menganalisis suatu peraturan hukum terhadap permasalahan yang telah dikemukakan. Sifat penelitian ini bertujuan untuk membatasi kerangka studi kepada suatu analisis terhadap hukum, peraturan, keputusan mengenai bagaimana Perum BULOG dapat mengatur dan menghindari benturan kepentingan sebagai BUMN yang melaksanakan Public service

62

Pasal 1 butir (2) KD-364/DO100/10/2007 tentang Pedoman Umum Operasi Stabilisasi Harga Beras, Perum BULOG 2007. 63 Damiri Mas Achmad, “Good Coorporate Governance dan Penerapannya dalam Konteks Indonesia”, (Jakarta : Ray Indonesia 2005), hal 8


Obligation (PSO) dan BUMN yang mencari keuntungan sebagaimana layaknya sebuah corporate.

Penelitian ini dilakukan dengan pendekatan yuridis normatif yang bersifat kualitatif yang terlebih dahulu meneliti bahan-bahan kepustakaan yang relevan dengan permasalahan yang diteliti dengan mengacu kepada norma-norma hukum yang terdapat dalam peraturan perundang-undangan ataupun regulasi. Pada pendekatan penelitian yuridis normatif masalah penelitian terfokus pada ada tidaknya pengaturan atau munculnya konflik sistem hukum pada objek pengaturan tertentu. 64

2. Sumber Data

Sumber data yang digunakan dalam penelitian hukum ini adalah bersumber dari data sekunder yang diperoleh dari penelitian kepustakaan (library research) dengan tujuan untuk mendapatkan konsep-konsep, teori-teori dan informasi serta pemikiran konseptual dari peneliti terdahulu baik berupa peraturan perundangundangan, regulasi dan karya ilmiah lainnya. 65

Data sekunder digunakan dalam penelitian ini terdiri dari :

a. Bahan Hukum primer yakni bahan hukum yang bersifat otoratif

artinya

mempunyai otoritas. Bahan hukum primer terdiri dari aturan hukum yang terdapat pada berbagai perangkat hukum atau peraturan perundang-undangan

64

Soerjono Sukanto dan Sri Mamuji, “Penelitian Hukum Normatif”, (Jakarta : Raja Grafindo Persada 2004) hal. 14 65 Jhoni Ibrahim, “Teori dan Metodologi Penelitian Hukum Normatif “ (Surabaya: Banyu Media 2006), hal 192


ataupun regulasi yang berkaitan dengan hal-hal yang mengatur Perusahaan Umum BULOG sebagai BUMN PSO, seperti :

i.

Pedoman Umum Pengadaan Gabah/beras yang dierbitkan setiap tahun.

ii.

UU Pangan NO 7 tahun 1996, PP No. 7 tahun 2003 tentang pendirian perum BULOG

iii.

Inpres No. 7 Tahun 2009, tentang Kebijakan Perberasan Nasional

iv.

Peraturan Menter Keuangan N0. 158/PMK.02/2009 tentang Tatacara Penyediaan, Pencairan dan Pertanggungjawaban beras CBP

v.

Permenkeu RI NO. 99/PMK.02/2009 tentang Subsidi Beras Untuk Masyarakat Berpendapatan rendah tahun 2009

vi.

Peraturan Pemerintah No. 68 Tahun 2002, tentang Ketahanan Pangan.

vii.

Peraturan Menteri Perdagangan Republik Indonesia Nomor : 22/M-Dag /Per/10/ 2005 Tentang Penggunaan Cadangan Beras Pemerintah untuk Pengendalian Gejolak Harga.

viii.

Keputusan Bersama Menteri Koordinator Bidang Perekonomian dan Menteri Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat Nomor : Kep-46 / M.EKON / 08 / 2005 dan Nomor : 34 / KEP / MENKO / KESRAN / VIII / 2005 tanggal 9 Agustus 2005 tentang Pedoman Umum Koordinasi Pengelolaan Cadangan Beras Pemerintah.

ix.

Keputusan Direksi Perum BULOG Tentang Operasi Stabilisasi Harga Beras No. 3364/DO100/09/2007 PP No 68 tahun 2002, tentang ketahanan pangan

x.

Peraturan Pemerintah No. 28 tahun 2004, tentang keamanan, mutu dan gizi pangan

xi.

Perpres No 83 tahun 2006, tentang Dewan ketahanan pangan

xii.

Undang-undang Republik Indonesia No. 25, tentang Pelayanan Publik

xiii.

Republik Indonesia, Inpres No. 7 tahun 2009 tentang Kebijakan Perberasan Nasional


b. Bahan hukum sekunder yakni berupa buku-buku teks, hasil-hasil penelitian, majalah dan jurnal-jurnal ilmiah serta pendapat sarjana yang mempunyai relevansi dengan penelitian ini. c. Bahan hukum testier yakni bahan-bahan hukum yeng memberikan petunjuk atau penjelasan bermakna terhadap bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder, seperti kamus umum, kamus hukum dan bahan-bahan diluar bidang hukum yang relevan dan dapat dipergunakan dalam melengkapi penelitian tesis ini.

3.

Teknik Pengumpulan Data

Teknik pengumpulan data bahan hukum penelitian dilakukan dengan cara penelitian kepustakaan (library research), yaitu meneliti sumber bacaan yang berhubungan dengan topik dalam tesis ini. Bahan hukum yang diteliti seperti perundang-undangan, regulasi, majalah-majalah, artikel-artikel, pendapat para sarjana dan bahan-bahan lainnya sehingga data yang dikumpulkan pada umumnya adalah data sekunder. Untuk mendukung data sekunder yang diperoleh dari penelitian kepustakaan maka dilakukan wawancara dengan beberapa informan ditambah dengan observasi berdasarkan pengalaman pengalaman penulis selama bekerja di Perum BULOG Divisi regional Sumut.

4. Analisis Data

Seluruh data yang diperoleh dan dikumpulkan selanjutnya akan ditelaah dan dianalisis dengan menggunakan metode deskriptif analisis artinya data yang


diperoleh berdasarkan kenyataan kemudian dikaitkan dengan penerapan peraturan dan regulasi yang berlaku, dibahas dan dianalisa, kemudian ditarik kesimpulan yang akhirnya digunakan untuk menjawab permasalahan yang ada.


BAB I PENDAHULUAN. sebagaimana tersebut dalam Pasal 27 UUD 1945 maupun dalam Deklarasi Roma World

Recommend Documents