BAB I PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Masalah Perkembangan reformasi sektor publik yang begitu dinamis saat ini tidak dapat dilepaskan dari tuntutan masyarakat yang melihat secara kritis buruknya kinerja pemerintah dalam mengelola sumber daya publik. Perubahan berbagai aspek yang dibawa oleh arus reformasi telah menimbulkan tuntutan yang beragam terhadap pengelolaan pemerintahan yang baik (Asmadewa, 2006).
Agenda-
agenda reformasi terhadap tuntutan perubahan organisasional kemudian menciptakan sejumlah prinsip atau doktrin tata kelola pemerintahan seperti terangkum dalam konsep new public management (Hood, 1991), atau prinsip reinventing goverment (Osborne and Gaebler, 1993). Pada tahun 1998, Pemerintah Indonesia memulai pekerjaan untuk mereformasi sistem manajemen anggaran dan keuangan pemerintah. Pada September 2000, Pemerintah Indonesia mengajukan tiga rancangan undangundang tentang Keuangan Negara, Perbendaharaan Negara, dan Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara yang masing-masing disahkan pada pada 2003 dan 2004. Akhirnya pada tanggal 15 April 2003, setelah mendapatkan persetujuan DPR, Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara disahkan. Pasal 3 (1) menyatakan agar Keuangan Negara dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan
2
dan kepatutan. Undang-Undang ini adalah yang pertama disahkan dari 3 rancangan undang-undang keuangan. Berikutnya Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara disahkan 14 Januari 2004, dan UndangUndang ketiga No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan Negara pada 19 Juli 2004. (Media Perbendaharaan tanggal 12 Mei 2013) Setelah memiliki dasar-dasar hukum berupa Undang-Undang yang baru disahkan, Menteri Keuangan secara resmi mengusulkan kepada Bank Dunia tentang pendanaan modernisasi manajemen keuangan publik melalui mekanisme Government Financial Management and Revenue Administration Project (GFMRAP). Salah satu unsur utama dalam GFMRAP tersebut adalah proyek Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara (SPAN) yang akan memodernisasi pengelolaan keuangan negara. (http://www.span.depkeu.go.id/content/sejarah-0 diakses tanggal 20 agustus 2014) SPAN adalah program transformasi berskala besar yang menempatkan Direktorat Jenderal Perbendaharaan, Direktorat Jenderal Anggaran dan Pusat Sistem Informasi dan Teknologi Keuangan sebagai leading institutions, meliputi pembangunan sistem perbendaharaan dan anggaran negara yang sesuai dengan best practices, serta didukung oleh sistem informasi yang modern, baik yang terkait dengan software maupun hardware. (Saiful Islam dkk, 2010) Pada sistem yang ada sebelumnya yaitu sistem pelaksanaan dan penganggaran yang telah berjalan sejak tahun 2005, terdiri atas beberapa sistem aplikasi seperti dalam tabel 1.1 berikut ini:
3
Tabel 1.1 Sistem Aplikasi Yang digunakan pada sistem sebelum SPAN No
Sistem Aplikasi
Fungsi dan Kegunaan
1
SP2D (Surat Perintah Pencairan Dana)
2
Bendum (Bendahara Umum) dan E-Kirana (elektronikPengiriman dana)
3
Vera (Verifikasi dan Akuntansi)
4
KIPS (Kartu Identitas Patugas Satker)
Aplikasi yang digunakan KPPN khususnya seksi pencairan dana dalam melakukan penerimaan berkas ADK tagihan dari satuan kerja Aplikasi yang digunakan KPPN khususnya seksi bank dalam hal melakukan persetujuan pembayaran dan advis SP2D untuk dapat di kirim ke Bank Operasional. Aplikasi bendum juga digunakan sebgai aplikasi penatausahaan penerimaan Negara dari bank persepsi dan pengiriman kebutuhan dana. Aplikasi yang digunakan KPPn khususnya seksi verifikasi dan akuntansi yangdigunakan untuk melakukan rekonsiliasi data pengeluaran dan penerimaan satuan kerja dan menyusun laporan keuangan pemerintah Aplikasi yang digunakan oleh KPPN dalam rangka melakukan pencetakan kartu tanda pengenal petugas satker Aplikasi yang digunakan satuan kerja dalam rangka penyusunan RKAKL
5
RKAKL (Rencana Kerja Anggaran Kementerian Lembaga) 6 DIPA (Daftar Isian Aplikasi yangdigunakan satker, Kanwil dan DJA Pelaksanaan dalam rang melakukan penyusunan DIPA dan Anggaran) pengesahan serta revisi DIPA 7 SPM (Surat Perintah Aplikasi yang digunakan satuan kerja dalam rangka Membayar) pembuatan berkas tagihan ke KPPN 8 SAKPA (Sistem Aplikasi yang digunakan satuan kerja dalam rangka Akuntansi dan melakukan rekonsiliasi laporan keuangan dengan Pelaporan Anggaran) KPPN 9 SAKPAW (Sistem Aplikasi tingkat wilayah satuan kerja yang digunakan Akuntansi dan dalam rangka rekonsiliasi antar tingkat wilayah Pelaporan Anggaran satker dengan kanwil DJPB Wilayah) Sumber : Keputusan Dirjen PB Nomor:KEP/66/PB/2013 diolah Beragamnya sistem yang digunakan dalam proses pencairan dana dan pengelolaan anggaran menyebabkan beberapa kelemahan diantaranya data yang
4
tidak sesuai antara satu sistem dengan sistem lainya. Hal ini diakibatkan basis data yang berbeda-beda pada tiap aplikasi tersebut. Kemudian pengunaan sistem aplikasi yang berbeda-beda untuk masing-masing pekerjaan yang berbeda menyebabkan tidak efektifnya pencairan dana yang diakibatkan prosedur dalam tiap aplikasi yang berbeda. Dengan adanya SPAN, maka fungsi-fungsi pengelolaan keuangan yang ada pada beberapa unit yang berbeda seperti perencanaan dan penganggaran di Direktorat Jenderal Anggaran (DJA), manajemen DIPA dan pembayaran serta penyusunan laporan keuangan di Direktorat Jenderal Perbendaharaan (DJPB) dan fasilitasi dukungan teknologi informasi di Pusat Sistem Informasi dan Teknologi Keuangan (Pusintek) serta perbankan dapat terintegrasi ke dalam suatu sistem yang sama. Berikut rangkuman perbedaan yang terdapat pada sistem sebelumnya dengan SPAN. Tabel 1.2 Beberapa Perbedaan Sistem sebelumnya dengan SPAN Sistem sebelumnya Aplikasi yang digunakan KPPN
Database Aplikasi yang digunakan DJA Pengiriman ADK SP2D ke Bank
Aplikasi SP2D Aplikasi Bendum Aplikasi Vera Aplikasi e-kirana Terpisah-pisah ditiap KPPN dan DJA Aplikasi RKAKL Aplikasi DIPA Dikirim secara manual oleh KPPN
SPAN Aplikasi SPAN (ditambah Aplikasi Konversi sementara sebelum satuan kerja menggunakan SAKTI) Terpusat Aplikasi SPAN
Secara sistem interkoneksi dengan Bank Operasional yang terkoneksi dengan SPAN Penyampaian Menggunakan Aplikasi eSecara Sistem yang Built in kebutuhan dana kirana dengan SPAN sumber : diolah dari berbagai peraturan DJPB dan DJA
5
Setelah menjalani masa pengembangan selama lebih dari 4 tahun, SPAN pada 2013 telah mulai memasuki tahap awal implementasi, yaitu tahap awal induksi dengan proses uji coba (piloting process). Proses Uji Coba SPAN tersebut melibatkan unit Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) Jakarta II, KPPN Khusus Jakarta VI, Unit Eselon I di lingkungan Kementerian Keuangan yang mengelola basis data, serta Kantor Pusat Direktorat Jenderal Perbendaharaan dan Direktorat Jenderal Anggaran. SPAN diharapkan dapat meningkatkan sinergi antara kebijakan fiskal dan moneter dengan meningkatkan konektivitas manajemen anggaran negara (APBN) dengan perbankan. Dalam tahap awal piloting SPAN terkoneksi dengan Bank Indonesia (BI) dan empat (4) bank pemerintah (Bank BRI, Bank Mandiri, Bank BNI, Bank BTN) sebagai penyalur dana APBN. Perubahan cepat yang terjadi dalam pengelolaan keuangan Negara berpengaruh terhadap proses adaptasi satuan kerja dan pengelola keuangan baik ditingkat satuan kerja maupun KPPN. Terbitnya beberapa peraturan baru menyebabkan beberapa hal mengenai prosedur, aturan, sistem dan pengelolaan mengalami perubahan yang harus diikuti. Perubahan baik secara dinamis maupun cepat bagaimanapun juga tetap harus dapat diikuti oleh seluruh pihak yang terlibat. Salah satu perubahan menjelang bergantinya sistem lama kepada SPAN adalah terbitnya aturan dan pembaruan prosedur sistem lama. Salah satunya Peraturan Menteri Keuangan Nomor 190 tahun 2012 dan update sistem SP2D. Beberapa akibat dari perubahan yang nantinya dipersiapkan dalam mengakomodir SPAN saat diluncurkan tersebut menimbulkan beberapa masalah
6
diantaranya dalam waktu penyelesaian tagihan seperti ditunjukkan dalan tabel 1.2 di bawah yang menunjukkan penurunan yang sangat signifikan terhadap ketepatan waktu penyelesaian SP2D. Peraturan dan update tersebut diterapkan dalam rangka menuju piloting SPAN saat itu (2013).
Persentase penyelesaian 1 jam
Tabel 1.3 Laporan Durasi Penyelesain Tagihan SPM KPPN Jakarta II Tahun Anggaran 2013 120.00% 98.06%
99.64%
100.00% 99.94% 80.00% 60.00%
73.40%
55.41% 39.53%
69.63% 61.45% 52.95% 52.38% 69.16%
40.00%
31.66%
20.00% 0.00%
Diolah dari Laporan Aplikasi SP2D KPPN Jakarta II
1.2 Perumusan Masalah Sebagaimana disebutkan dalam latar belakang masalah, bahwa perubahan yang sangat cepat dalam pengelolaan keuangan Negara baik peraturan maupun sistem yang digunakan membuat proses pencairan APBN mengalami kendala yang menyebabkan tingkat efektivitas dan efisiensi dipertanyaan. Proses reformasi manajemen keuangan Negara yang diwujudkan dengan penerapan SPAN diharapkan dapat menghilangkan kendala tersebut.
7
SPAN diharapkan dapat menjadi suatu sistem yang memberikan kemudahan bagi satuan kerja K/L dalam melakukan pencairan anggaran di KPPN. Sehingga penyerapan anggaran dapat mengalami peningkatan dan memperbaiki laju pertumbuhan ekonomi Indonesia. Namun sejauh ini penerapan SPAN belum pernah diteliti seberapa efektif dalam mempermudah dan meningkatkan proses pencairan dana. Untuk itulah peneliti melakukan pengkajian terhadap efektivitas penerapan SPAN dalam proses pencairan dana APBN pada Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) Jakarta II serta mengetahui faktor-faktor yang mempengaruhi tingkat efektivitas tersebut dengan mengacu pada aspek yang diturunkan dari konsep terdahulu.
1.3 Pertanyaan Penelitian Penerapan Sistem Perbendaharan dan Anggaran Negara (SPAN) dalam rangka mempermudah proses pencairan dana merupakan terobosan yang besar dalam memperbaiki efektifitas pencairan dana. Maka penulis merumuskan beberapa pertanyaan penelitian yaitu : 1. Bagaimana efektivitas pencairan dana APBN dengan penerapan Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara (SPAN) pada KPPN Jakarta II? 2. Faktor apakah yang paling mempengaruhi efektivitas pencairan dana APBN dengan penerapan Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara (SPAN) pada KPPN Jakarta II?
8
1.4 Tujuan Penelitian Berdasarkan pada uraian latar belakang serta masalah penelitian yang telah diungkapkan diatas maka tujuan dari penelitian ini adalah : 1. Mengetahui efektivitas pencairan dana APBN dengan penerapan Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara (SPAN) pada KPPN Jakarta II. 2. Mengetahui faktor yang paling mempengaruhi efektivitas pencairan dana APBN dengan penerapan Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara (SPAN) pada KPPN Jakarta II
1.5 Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat tidak hanya bagi penulis namun bagi masyarakat umum seperti berikut ini : 1. Secara teoritis dan akademis, penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat tentang bagaimana mengukur tingkat efektivitas suatu kebijakan khususnya sistem yang diterapkan pada sebuah organisasi yang mempunyai tingkat penilaian yang berbeda dengan organisasi lain. Serta memberikan masukan mengenai faktor yang mempengaruhi tingkat efektivitas implementasi kebijakan. 2. Secara Praktis, penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat pada Kementerian
Keuangan
khususnya
kepada
Direktorat
Jenderal
Perbendaharaan selaku unit pelaksana mega proyek SPAN dalam rangka memperbaiki maupun membenahi implementasi SPAN serta pertimbangan bagi penerapan kebijakan yang akan datang.
