BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Masalah Demokrasi telah menjadi bentuk pemerintahan paling banyak dianut negara-negara modern.1 Demokrasi berdiri berdasarkan prinsip persamaan, yaitu bahwa setiap warga negara memiliki kesamaan hak dan kedudukan dalam pemerintahan. Karena itu, setiap warga negara sejatinya memiliki kekuasaan yang sama untuk memerintah. Kekuasaan rakyat inilah yang menjadi sumber legitimasi dan legalitas kekuasaan negara.2 Pelaksanaan pemilihan umum tahun 2004, 2009 dan yang baru saja usai yaitu pemilihan umum 2014 yang berlangsung dengan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil (LUBER JURDIL) menegaskan sikap bangsa Indonesia untuk memilih demokrasi sebagai jalan hidup berbangsa dan bernegara. Selain itu, dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia (UUD NRI) 1945 memuat ketentuan-ketentuan yang meyakinkan bahwa Indonesia adalah negara demokrasi seperti aturan masyarakat bebas berbicara untuk mengemukakan pendapat, kritik dan saran atau bahkan juga mengawasi jalannya sistem pemerintahan, kebebasan pers, dan lain sebagainya. Salah satu perubahan yang sangat penting sejak Reformasi adalah munculnya berbagai partai politik sebagai salah satu wujud kebebasan mengeluarkan pendapat, berserikat, dan berkumpul yang menjadi satu ciri utama negara yang menjalankan sistem demokrasi. 1 _________, 2014, Democracy Index 2014, Tersedia pada situs http://www.ifuturo.org/ documentacion/Democracy_Index_2014.pdf, Diakses pada tanggal 20 Juni 2015. 2
Janedjri M. Gaffar I, 2013, Demokrasi dan Pemilu di Indonesia, Konstitusi Press, Jakarta, h. 1.
1
2
Sistem demokrasi yang dianut di Indonesia memberikan posisi yang begitu penting bagi partai politik. Partai politik merupakan sarana bagi warga negara untuk dapat berpartisipasi dalam pengelolaan negara. Lahirnya partai politik tidak lepas dari kenyataan bahwa rakyat harus diikut sertakan dalam setiap proses politik.3 Dalam konteks pelaksanaan demokrasi, partai politik memiliki fungsi sebagai penyalur artikulasi dan agregasi kepentingan politik yang paling mapan dalam sebuah sistem politik modern. Peran penting dari partai politik menjadi semakin terlihat manakala dihubungkan dengan kepentingan publik yang perlu didengar oleh badan eksekutif maupun badan legislatif. Khusus kaitannya dengan badan legislatif atau Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), partai politik berperan penting dalam proses pemilihan anggota DPR karena dalam Pasal 51 UndangUndang Nomor 8 Tahun 2012 mengamanahkan bahwa seluruh calon anggota DPR diwajibkan berasal dari salah satu partai politik peserta pemilu. Menjelang akhir tahun 2014 lalu, DPR RI sempat merevisi UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah dimana salah satu muatan penting yang diubah ialah penyelenggaraan pemilihan kepala daerah (pilkada) dari langsung oleh rakyat menjadi tidak langsung yaitu pemilihan kepala daerah yang dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) yang dituangkan dalam Pasal 3 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota. Tentu menimbulkan kontroversi, karena dalam voting yang dilakukan untuk menentukan revisi tersebut, mayoritas
3 Miriam Budiardjo I, 2010, Dasar-dasar Ilmu Politik, edisi revisi, Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, Jakarta, h. 397.
3
anggota DPR yaitu sebanyak 226 mendukung pilkada oleh DPRD.4 Fakta tersebut sangat kontradiktif dengan berbagai survey yang memperlihatkan bahwa mayoritas rakyat menolak pilkada oleh DPRD. Salah satunya survey yang dilakukan oleh Lembaga Survey Indonesia (LSI) menyebutkan bahwa 84,1% publik tetap inginkan penyelenggaraan pilkada secara langsung dengan margin kesalahan hanya 2,1%.5 Partai politik sebagai pemegang kendali anggota DPR tentunya mempunyai andil dalam berbagai keputusan legislasi di DPR. Partai politik juga mempunyai fungsi sesuai Pasal 11 huruf c Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 sebagai penyerap, penghimpun, dan penyalur aspirasi politik masyarakat dalam merumuskan dan menetapkan kebijakan Negara. Hal ini menimbulkan pertanyaan tentang pertanggungjawaban partai dalam menjalankan fungsinya tersebut ketika dihadapkan pada fenomena bahwa kebijakan yang diambil di DPR kontradiktif dengan kehendak rakyat. Meskipun telah direvisi kembali melalui Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 dan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota menjadi Undang-Undang, pilkada kembali lagi ke prosedur sebelumnya yaitu pemilihan langsung oleh rakyat. Penulis berfikir tetap saja patut
4
Ferdinand Waskita, 2014, Hasil Voting DPR Putuskan Pilkada Lewat DPR, Tersedia pada situs http://www.tribunnews.com/nasional/2014/09/26/hasil-voting-dpr-putuskan-pilkada-lew at-dprd, Diakses pada tanggal 15 Juni 2015. 5 _____________, 2014, Survey LSI Buktikan Publik Menginginkan Pilkada Langsung, Tersedia pada situs http://www.rumahpemilu.org/in/read/7841/Survei-LSI-Buktikan-PublikMakin-Menginginkan-Pilkada-Langsung, Diakses pada tanggal 15 Juni 2014.
4
dijadikan bahan evaluasi agar kedepannya partai politik dapat menjalankan fungsinya sesuai amanah undang-undang. Adanya ketidakselarasan antara keinginan DPR dengan kehendak rakyat tersebut menghadirkan kekaburan norma fungsi partai politik sesuai Pasal 11 huruf c Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 sebagai penyerap, penghimpun, dan penyalur aspirasi politik masyarakat dalam merumuskan dan menetapkan kebijakan Negara. Permasalahan tersebut yang mendorong penulis untuk meneliti apakah fungsi partai politik sebenarnya di dalam kaitannya dengan DPR dan seberapa besar pengaruhnya dalam menentukan kebijakan legislasi di institusi legislatif tersebut. Berdasarkan isu di atas, maka penulis tertarik untuk mengangkat skripsi dengan judul ”Fungsi Partai Politik Dalam Menentukan Kebijakan Legislasi di DPR". 1.2 Rumusan Masalah Berdasarkan uraian latar belakang di atas, penulis merumuskan permasalahan sebagai berikut : 1. Bagaimana hubungan partai politik dengan DPR RI ? 2. Bagaimana fungsi partai politik dalam menentukan kebijakan legislasi di DPR RI ? 1.3 Ruang Lingkup Masalah Untuk menghindari pembahasan yang menyimpang dan keluar dari permasalahan yang dibahas maka perlu terdapat pembatasan dalam ruang lingkup masalah, adapun pembatasannya adalah sebagai berikut :
5
1. Pertama akan membahas tentang hubungan partai politik dengan DPR dengan menelusuri fungsi partai politik dan badan-badan yang terkait dengan partai politik di DPR serta menganalisa sistem politik Indonesia. 2. Kedua akan membahas tentang fungsi partai politik dalam menentukan kebijakan legislasi di DPR RI dengan melihat pada mekanisme pengambilan kebijakan legislasi di DPR RI dan implementasi penyerapan aspirasi rakyat oleh partai politik. 1.4 Orisinalitas Penelitian Penulis menyatakan dengan sesungguhnya bahwa Skripsi dengan judul "Fungsi Partai Politik dalam Menentukan Kebijakan Legislasi di DPR RI" ini merupakan hasil penelitian, pemikiran dan pemaparan asli penulis. Jika terdapat referensi terhadap karya orang lain atau pihak lain, maka dituliskan sumbernya dengan jelas. Beberapa penelitian dengan jenis yang sama yang ada dalam internet atau perpustakaan skripsi diantaranya tentang "Pengaruh Fungsi Partai Politik dalam Meningkatkan Partisipasi Masyarakat Mengikuti Pemilu" dan "Analisis Yuridis Pelaksanaan Wewenang Mahkamah Konstitusi Tentang Pembubaran Partai Politik". Dari kedua penelitiaan yang telah ada tersebut terdapat perbedaan dengan penelitian ini karena penelitian ini berfokus pada penelitian tentang fungsi partai politik dalam penentuan kebijakan legislasi di DPR RI. Berikut terlampir matrik perbedaan penelitian yang telah ada dengan penelitian ini : No 1.
Penulis
Judul
No
Rumusan Masalah
Iman
"Pengaruh Fungsi Partai
1.
Bagaimana partisipasi politik
Rivai
Politik Dalam
masyarakat saat ini?
6
(Alumni
Meningkatkan
2.
Bagimana fungsi partai
UI)
Partisipasi Masyarakat
politik dapat menjadi daya
Mengikuti Pemilu"
tarik bagi masyarakat untuk mengikuti Pemilu khususnya sebagai pemilih?
2
Anita
"Analisis Yuridis
1.
Delviana
Pelaksanaan Wewenang
politik dalam sistem
(Alumni
Mahkamah Konstitusi
presidensial Indonesia?
UNHAS)
Tentang
Bagaimanakah implikasi
Pembubaran 2.
Partai Politik"
Bagaimanakah koalisi partai
hukum koalisi partai politik dalam membentuk pemerintahan yang efisien?
3
Bima
”Fungsi Partai Politik
Kumara
Dalam Menentukan
Politik Dengan DPR ?
Kebijakan Legislasi di
Bagaimana Fungsi Partai
DPR RI"
1.
2.
Bagaimana Hubungan Partai
Politik Dalam Menentukan Kebijakan di DPR ?
1.5 Tujuan Penulisan Tujuan penulisan ini ada dua, yakni tujuan umum dan tujuan khusus. Adapun tujuan tersebut antara lain:
7
1.5.1
Tujuan umum
Tujuan umum penelitian ini adalah untuk pengembangan konsep, serta teori-teori bidang ilmu hukum, khususnya ilmu hukum tata negara. 1.5.2 -
Tujuan khusus
Mendeskripsikan dan menganalisis tentang hubungan partai politik dengan DPR RI.
-
Untuk memahami dan menganalisis fungsi partai politik dalam menentukan kebijakan legislasi di DPR RI.
1.6 Manfaat Penulisan 1.6.1
Manfaat teoritis Secara teoritis, penulisan ini diharapkan dapat memberikan sumbangan
ilmiah bagi pengembangan ilmu hukum di bidang hukum tata negara, khususnya pemahaman teoritis mengenai partai politik di Indonesia dalam rangka menelaah fungsi partai politik dalam menyerap aspirasi rakyat terhadap kebijakan legislasi di DPR RI, termasuk didalamnya pengkajian terhadap peraturan perundangundangan terkait yang berlaku saat ini. 1.6.2
Manfaat praktis Secara
praktis,
penulisan
ini
diharapkan
dapat
menjadi
bahan
pertimbangan dan sumbangan pemikiran, serta dapat memberikan kontribusi bagi lembaga-lembaga Negara dan partai-partai politik di Indonesia memperbaiki kinerja untuk memaksimalkan kontribusi bagi kemajuan Negara. Selain itu juga penulisan ini diharapkan dapat menjadi acuan bagi partai politik dan DPR dalam menjalankan fungsinya.
8
1.7 Landasan Teoritis 1.7.1
Teori Demokrasi Konstitusional Demokrasi berasal dari bahasa Yunani Demos (rakyat) dan Cratos
(kekuasaan), telah menjadi praktik politik bangsa Yunani sekitar (300-400 SM.) Demokrasi dalam istilah adalah keadaan negara di mana sistem pemerintahannya kedaulatan berada di tangan rakyat, keputusan tertinggi berada dalam keputusan bersama rakyat.6 Demokrasi secara modern dirumuskan sebagai sebuah sistem pemerintahan dengan didasarkan atas prinsip kedaulatan dari, oleh, dan untuk rakyat, seperti dikatakan Presiden Amerika ke-16 Abraman Lincoln (1808-1865) “democracy is government of the people, by the people and for people”.7 Melalui sistem pemilihan tertentu, transformasi kedaulatan rakyat tersebut diwujudkan dalam proses pemberian suara untuk meraih jabatan politik tertentu. Dalam kekuasaannya, aspirasi masyarakat akan diperjuangkan melalui mekanisme yang telah disepakati. Demokrasi konstitusional memiliki ciri khas dengan gagasan bahwa pemerintahan yang demokratis adalah pemerintah yang terbatas kekuasaannya dan tidak dibenarkan bertindak sewenang-wenang terhadap warga negaranya. Pembatasan-pembatasan atas kekuasaan pemerintah tercantum dalam konstitusi. Pembatasan atas kekuasaan negara sebaiknya diselenggarakan dengan suatu konstitusi yang tertulis, yang dengan tegas menjamin hak-hak asasi dari warga
6 Masykuri Abdillah, 1999, Demokrasi di Persimpangan Makna; Respon Intelektual Muslim Indonesia terhadap Konsep Demokrasi 1966-1930, Tiara Wacana, Yogyakarta, h. 71. 7
Dedy Ismatullah dan Asep A. Sahid Gatra, 2007, Ilmu Negara Dalam Multi Perspektif, Pustaka Setia, Bandung, h. 119.
9
negara.8 Di samping itu, kekuasaan dibagi sedemikian rupa sehingga kesempatan penyalahgunaan diperkecil, dan tidak boleh memusatkan kekuasaan pemerintah kepada satu orang atau satu badan.9 Karakteristik model demokrasi konstitusional ialah (1) Negara bekerja berdasarkan konstitusi, (2) rule of law berlaku dan mengalahkan rule of man, (3) masyarakat pasar bebas, dan (4) Negara memiliki peran minimal sedangkan individu memiliki otonomi yang maksimal.10 Berdasarkan cara penyaluran kehendak rakyat, demokrasi mempunyai dua teori tentang bagaimana seharusnya dalam menjalankan kedaulatan rakyat, berkembang atas 2 teori, yaitu : a. Teori Demokrasi Langsung (direct democracy) dimana kedaulatan rakyat dapat dilakukan secara langsung dalam arti rakyat sendirilah yang melaksanakan kekuasaan tertinggi yang dimilikinya. b. Teori Demokrasi tidak langsung (representative democracy).11 Demokrasi tidak langsung merupakan cara yang dipakai Indonesia saat ini. Demokrasi tidak langsung ialah demokrasi yang melibatkan seluruh rakyat dalam pengambilan suatu keputusan negara secara tidak langsung, artinya rakyat mengirimkan wakil yang telah dipercaya untuk menyampaikan kehendak mereka. Jadi disini wakil rakyat yang terlibat secara langsung menjadi perantara seluruh rakyat. Syarat-syarat pemerintahan perwakilan, harus ada : a. Proteksi Konstitusional, b. Pengadilan-pengadilan yang bebas dan tidak memihak, 8
Miriam Budiardjo I, Op.cit, h. 107.
9
Mohammad Mahfud MD, 2010 Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Raja Grafindo Persada, Jakarta, h. 52. 10
Janedjri M. Gaffar I, Op.cit, h. 65.
11 Jimly Asshiddiqie I, 2003, Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah perubahan keempat UUD 1945, disampaikan dalam seminar yang dilakukan oleh BPHN dan DEPKEH dan HAM RI Jakarta.
10
c. d. e. f.
Pemilihan-pemilihan yang bebas, Kebebasan menyatakan pendapat, Kebebasan berserikat dan tugas oposisi, Harus ada pendidikan kewarganegaraan.12
Menurut Sri Soemantri, konsekuensi dari Representative Government adalah : a. Keharusan adanya lembaga perwakilan rakyat. b. Keharusan adanya seleksi, baik melalui pemilihan umum yang bebas dan rahasia maupun dengan cara lain. c. Keharusan adanya partai politik. d. Keharusan adanya lembaga yang mempunyai tugas pelaksanaan dan bertanggung jawab kepada rakyat melalui badan perwakilan rakyat.13 1.7.2
Teori Negara Sebagai Sistem Politik Sistem
politik
merupakan
organisasi
melalui
mana
masyarakat
merumuskan dan berusaha mencapai tujuan bersama. Oleh karena itu, sistem politik melaksanakan berbagai aktivitas yang telah ditujukan untuk meraih tujuantujuan bersama yang telah dirumuskan.14 Sistem politik merupakan seperangkat struktur politik yang memiliki fungsi masing-masing yang bekerja untuk mencapai tujuan suatu negara. Pendekatan sistem politik ditujukan untuk memberi penjelasan yang bersifat ilmiah terhadap fenomena politik. Pendekatan sistem politik dimaksudkan juga untuk menggantikan pendekatan klasik ilmu politik yang hanya mengandalkan analisis pada negara dan kekuasaan. Pendekatan sistem politik diinspirasikan oleh sistem yang berjalan pada makhluk hidup (dari disiplin biologi). Dalam pendekatan sistem politik, masyarakat adalah konsep induk oleh sebab sistem politik hanya merupakan salah satu dari struktur yang membangun
12
Ismail Suny, 1978, Mekanisme Demokrasi Pancasila, Aksara Baru, Jakarta, h.19-24.
13 Sri Soemantri I, 1971, Himpunan Kuliah Perbandingan (Antar) Hukum Tata Negara, Penerbit Alumni, Bandung, h. 33-34. 14
Beddy Iriawan Maksudi, 2012, Sistem Politik Indonesia, Rajawali Press, Jakarta, h. 82.
11
masyarakat seperti sistem ekonomi, sistem sosial dan budaya, sistem kepercayaan dan lain sebagainya. Sistem politik sendiri merupakan abstraksi (realitas yang diangkat ke alam konsep) seputar pendistribusian nilai di tengah masyarakat. Analisis mengenai kinerja sistem politik sering merujuk pada teori yang disusun oleh David Easton. Uraian Easton mengenai sistem politik kendati abstrak dan luas tetapi unggul dalam pencakupannya. Artinya, teori Easton ini mampu menggambarkan kinerja sistem politik hampir secara holistik dan sebab itu sering disebut sebagai grand theory. Uraian Easton juga bersifat siklis, dalam arti sebagai sebuah sistem, sistem politik dipandang sebagai sebuah organisme hidup yang mencukupi kebutuhan-kebutuhan hidupnya sendiri, mengalami input, proses, output, dan dikembalikan sebagai feedback kepada struktur input. Struktur input kemudian merespon dan kembali menjadi input ke dalam sistem politik. Skema sistem politik menurut Easton :
Gambar 1 Skema Kerja Sistem Politik Easton.15 Negara bila dilihat dari sudut kekuasaan/politik merupakan suatu sistem kekuasaan. Pengertian kekuasaan adalah suatu kemampuan seseorang atau kelompok orang lain sedemikian rupa sehingga tingkah laku seseorang atau 15
Beddy Iriawan Maksudi, Op.cit. h. 23.
12
kelompok orang tersebut menjadi sesuai dengan keinginan dan tujuan dari orang yang memiliki kemampuan itu. Gejala kekuasaan itu adalah gejala yang lumrah terdapat pada setiap masyarakat. Ciri-ciri kekuasaan Negara antara lain: a. Adanya unsur kekuatan memaksa : memungut pajak, menghukum mati orang, memenjarakan orang, dan lain-lain. b. Negara memiliki monopoli kekuasaan memaksa secara jasmani dalam menetapkan tujuan bersama dalam masyarakat termasuk melarang suatu keyakinan / paham tertentu seperti misalnya : komunisme / PKI. c. Sifat kekuasaan Negara mencakup semua orang tanpa kecuali: setiap peraturan Negara berlaku bagi semua orang, tanpa kecuali. Menurut Sri Soemantri, sistem politik adalah kelembagaan dari hubungan antar manusia yang berupa hubungan antara supra struktur dan infra struktur politik. Sistem politik tersebut menggambarkan hubungan antara dua lembaga yang ada di dalam negara, yaitu lembaga supra dan infra struktur politik. Supra struktur politik sering disebut sebagai bangunan atas atau mesin politik resmi, atau lembaga pembuat keputusan politik yang sah. Lembaga tersebut bertugas mengkonversikan input yang berupa tuntutan dan dukungan yang menghasilkan suatu output berupa kebijakan publik. Struktur kekuasaan Negara dapat dibagi atas dua bagian besar yaitu: -
-
Suprastruktur/struktur formal adalah struktur permukaan yang keberadaannya ditentukan dalam konstitusi Negara seperti, MPR, DPR, Presiden, MA, sampai pada Kepala Desa yang merupakan lembaga Negara dan pemerintahan. Sehingga sering juga disebut struktur formal atau struktur pemerintahan. Infrastruktur adalah struktur di bawah permukaan yang keberadaannya ada dalam masyarakat. Komponennya antara lain Partai Politik, Kelompok Kepentingan, Kelompok Penekan, alat komunikasi politik (Media Massa), Tokoh-Tokoh Politik.16
16 Sri Soemantri II, 1984, Pengantar Perbandingan Antar Hukum Tata Negara, Rajawali Press, Jakarta, h.17.
13
1.7.3 Partai Politik Partai politik adalah suatu kelompok terorganisir yang anggotanya mempunyai orientasi nilai dan cita-cita yang sama.17 Kelompok ini bertujuan untuk meraih kekuatan politik dan merebut kedudukan politik. Ada beberapa defenisi partai politik yang diberikan para ilmuwan politik. Carl Friedrich memberikan batasan partai politik sebagai kelompok manusia yang terorganisikan secara stabil dengan tujuan untuk merebut atau mempertahankan kekuasaan dalam pemerintahan bagi pemimpin partainya, dan berdasarkan kekuasaan itu akan memberikan kegunaan materiil dan idiil kepada para anggotanya.18 Dalam teori struktur kekuasaan Negara, partai politik termasuk kedalam infrastruktur politik bersama Ormas, media massa, Kelompok kepentingan (Interest Group), Kelompok Penekan (Presure Group), Alat/Media Komunikasi Politik, Tokoh Politik (Political Figure), dan pranata politik lainnya sebagai wadah masyarakat untuk dapat menyalurkan aspirasinya. Namun terdapat perbedaan cara dalam menyalurkan aspirasi antara partai politik dan kelompok kepentingan lainnya. Kelompok kepentingan lain memusatkan perhatian pada bagaimana mengartikulasikan kepentingan tertentu kepada pemerintah sehingga pemerintah menyusun kebijakan yang menampung kepentingan kelompok. Jadi, lebih berorientasi kepada proses perumusan kebijakan umum yang dibuat pemerintah. Sedangkan partai politik memadukan berbagai kepentingan menjadi beberapa alternatif kebijakan umum yang dijadikan sebagai keputusan politik. Fungsi lain yang membedakan partai politik dan kelompok kepentingan terletak 17
Miriam, Budiardjo I, Op.cit, h. 161.
18
Ramlan, Surbakti, 2010, Memahami Ilmu Politik, Grasindo, Jakarta. h.116.
14
pada partai politik yang berfungsi pula untuk mencari dan mempertahankan kekuasaan melalui pemilihan umum dan cara-cara lain yang sah sebagai sarana untuk memperjuangkan alternatif kebijakan umum menjadi keputusan politik. Sedangkan kelompok kepentingan tidak memiliki fungsi yang terakhir ini walaupun secara tidak langsung juga ikut memberikan dukungan pada calon atau partai tertentu. Berdasarkan kenyataan kehidupan kepartaian tersebut, Joseph Schumpeter menyatakan bahwa “tujuan yang pertama dan terutama dari masingmasing partai politik adalah untuk unggul atas yang lain untuk bisa mencapai kekuasaan atau untuk mempertahankannya”.19 Salah satu konsekuensi pemerintahan perwakilan adalah adanya partai politik untuk menentukan siapa yang berhak mewakili rakyat mendapat kekuasaan tersebut. Peranan partai politik yang secara sederhana dapat diartikan sebagai representation of idea, yaitu bertindak untuk mewakili kepentingan-kepentingan warga, memberikan jalan kompromi bagi pendapat/tuntutan yang ada dalam masyarakat, serta menyediakan sarana kompromi bagi suksesi kepemimpinan politik secara damai. Dalam konteks partai politik sebagai jembatan komunikasi antara rakyat dan pemerintah ( yang berkuasa ), maka partai politik melalui jajaran struktural partai pada berbagai tingkatan administratif harus secara aktif menjadi bagian dalam kehidupan sosial dan politik dalam suatu entitas masyarakat tertentu. Sebagai salah satu institusi demokrasi yang memegang peranan penting dalam proses demokrasi, maka partai politik harus dapat menempatkan posisinya secara aktif dan kreatif dalam rangka menjalankan fungsi dan tugasnya sebagai
19
Ramlan Surbakti, Op.cit, h 76.
15
representation of idea. Partai politik, bersama-sama dengan institusi demokrasi lainnya seperti lembaga eksekutif, legislatif, yudikatif, dan pers, harus secara konsisten
melaksanakan
tugas
dan
fungsi-fungsinya
baik
pada
masa
persiapan pemilu maupun pada masa setelah pemilu. 1.7.4 Kebijakan Negara Secara terminologi kebijakan berasal dari istilah "policy" (Inggris) atau "politiek" (Belanda). Terminologi itu dapat diartikan sebagi prinsip-prinsip umum yang berfungsi untuk mengarahkan pemerintah (dalam artian luas termasuk penegak hukum) dalam mengelola, mengatur atau menyelesaikan urusan-urusan publik, masalah-masalah masyarakat atau bidang-bidang penyusunan peraturan perundang – undangan dan mengalokasikan hukum / peraturan dalam suatu tujuan (umum) yang mengarah pada upaya mewujudkan kesejahteraan dan kemakmuran masyarakat (warga negara). Sutan Zanti Arbi menterjemahkan policy juga dengan kebijakan, yaitu suatu keputusan yang menggariskan cara yang paling efektif dan paling efisien untuk mencapai tujuan yang ditetapkan secara kolektif. Membicarakan arti kebijakan pasti tidak akan lepas dari kebijakan publik karena kebijakan muncul dari sebuah kebijakan publik, adapun arti kebijakan publik menurut Harold Laswell dan Abraham Kaplan adalah suatu program yang diproyeksikan tertentu dengan tujuan-tujuan tertentu dan praktik tertentu.20 Dari sudut pandang politik, kebijakan publik boleh jadi dianggap sebagai salah satu hasil dari perdebatan panjang yang terjadi di ranah negara dengan aktor-aktor yang mempunyai berbagai macam kepentingan. Dengan demikian,
20
Ramlan Surbakti, Op.cit, h. 183.
16
kebijakan publik tidak hanya dipelajari sebagai proses pembuatan kebijakan, tetapi juga dinamika yang terjadi ketika kebijakan tersebut dibuat dan diimplementasikan. Pasca perang dunia kedua, ilmuwan sosial (khususnya politik) mencoba untuk mencari sebuah fokus baru mengenai studi politik yaitu mengenai hubungan negara dan masyarakat (warga negara). Sebelumnya, studi politik hanya berkutat pada institusi pemerintahan yang selanjutnya disebut sebagai negara. Selanjutnya, studi politik terus mengalami perkembangan dari fokus studinya yang berupa negara. Studi tersebut tidak hanya melihat negara sebagai aktor tunggal dan netral, tetapi juga di dalamnya terdapat kronologi, khususnya ketika menentukan sebuah kebijakan.21 Hal terpenting selain definisi yang sudah disebutkan diatas adalah mengenai proses pembuatan kebijakan publik. Laswell menjelaskan beberapa tahapan atau proses dalam pembuatan sebuah kebijakan. Adapun urutannya adalah intelligence (mengumpulkan dan memproses berbagai pendapat dari proses pembuatan kebijakan), promotion (memilih beberapa pilihan yang ada), prescription (menentukan aksi), invocation (persetujuan adanya sangsi-sangsi), application (diimplementasikan), termination (penghentian), setelah itu appraisal (penilaian atau evaluasi).22 Salah satu bentuk dari kebijakan Negara adalah kebijakan legislasi. Kebijakan legislasi adalah suatu kebijakan yang diambil oleh pejabat yang berwenang dalam hal ini DPR bersama Presiden dalam hal pembentukan
21 Subarsono, 2010, Analisis Kebijakan Publik : Konsep, Teori, dan Aplikasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, h. 1. 22
Ibid, h. 7.
17
peraturan perundang-undangan. Salah satu contoh kebijakan legislasi yaitu undang-undang sebagai produk kebijakan yang dihasilkan oleh DPR bersama Presiden yang bersifat mengatur dan mengikat masyarakat. Oleh karena itu, perumusan
kebijakan
legislasi
dalam
tahapan-tahapan
dari
pengajuan,
pembahasan, hingga pengambilan keputusannya harus dilakukan sesuai aturan yang berlaku agar undang-undang yang dihasilkan menjadi lebih baik dan sesuai kehendak rakyat. 1.8 Metode Penelitian 1.8.1
Jenis penelitian Jenis penelitian yang digunakan dalam skripsi ini adalah penelitian hukum
normatif. Dipilihnya jenis penelitian hukum normatif karena penelitian ini menguraikan permasalah-permasalahan yang ada, untuk selanjutnya dibahas dengan kajian berdasarkan teori-teori hukum kemudian dikaitkan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku dalam praktek hukum.23 Penelitian hukum normatif digunakan beranjak dari adanya persoalan dalam aspek norma hukum, yaitu norma yang kabur atau tidak jelas (vague van normen), norma yang konflik (geschijld van normen), maupun norma yang kosong (leemten van normen) yang ada dalam peraturan perundang-undangan terkait permasalahan yang hendak diteliti. Dalam penelitian ini persoalan yang ada adalah norma hukum yang kabur terdapat pada Pasal 11 huruf c Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik dimana salah satu fungsi partai
23
Soerjono Soekanto dan Sri Mamuji, 1995, Penelitian Hukum Normatif (Suatu Tinjauan Singkat), PT. Grafindo Persada, Jakarta, h.13.
18
politik adalah sebagai penyerap, penghimpun, dan penyalur aspirasi politik masyarakat dalam merumuskan dan menetapkan kebijakan Negara. 1.8.2
Jenis pendekatan Dalam penelitian ini digunakan jenis pendekatan perundang-undangan (the
statue approach), pendekatan kasus (the cases approach), dan pendekatan analisis konsep hukum (analitical & conseptual approach). Pendekatan perundang-undangan digunakan karena yang akan diteliti adalah berbagai aturan hukum yang menjadi fokus sekaligus tema sentral dalam penelitian ini.24 Pendekatan perundang-undangan digunakan berdasarkan pada peraturan perundang-undangan, norma-norma hukum yang berhubungan dengan partai politik dan DPR. Pendekatan analisis konsep hukum digunakan untuk memahami konsepkonsep aturan tentang fungsi partai politik dalam menentukan kebijakan legislasi di DPR RI. Pendekatan analisis konsep hukum ini digunakan berdasarkan pada konsep-konsep dalam ilmu hukum khususnya hukum tata Negara yang akan dipakai guna memahami dan menganalisis hubungan partai politik dengan DPR dan fungsi partai politik dalam menentukan kebijakan legislasi di DPR RI. Pendekatan cases digunakan berdasarkan pada fakta atau kenyataan aktual yang terjadi dalam masyarakat terkait fungsi partai politik dalam menentukan kebijakan Negara di DPR. Dengan mengkaji kenyataan aktual yang terjadi untuk mengungkap fungsi tersebut antara lain dari kebijakan DPR RI pada akhir tahun 2014 lalu yang merevisi pilkada dari langsung oleh rakyat menjadi pilkada tidak 24
Ibrahim Johnny, 2006, Teori Metodologi & Penelitian Hukum Normatif, Bayumedia Publishing, Malang, h. 302.
19
langsung oleh DPRD yang terdapat dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah kemudian dituangkan dalam Pasal 3 UndangUndang Nomor 22 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota. 1.8.3
Sumber bahan hukum
Sumber bahan hukum yang digunakan dalam penelitian ini berasal dari : 1. Sumber bahan hukum primer Sumber bahan hukum primer adalah sumber bahan hukum yang bersifat mengikat yakni berupa norma, kaidah dasar dan peraturan yang berkaitan. Sumber bahan hukum primer yang digunakan adalah : - Undang-Undang Dasar NRI 1945 - Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. - Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik. - Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011 Tentang Perubahan Atas UndangUndang Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik. - Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012 Tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD. - Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 Tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD. - Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota. - Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah.
20
- Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang No.1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota. - Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 tahun 2014 Tentang Tata Tertib DPR. 2. Sumber bahan hukum sekunder Sumber bahan hukum sekunder yakni bahan hukum yang memberikan penjelasan mengenai bahan hukum primer. Bahan hukum sekunder yang digunakan adalah literatur-literatur yang relevan dengan topik yang dibahas, baik literatur-literatur hukum (buku-buku hukum (textbook) yang ditulis para ahli yang berpengaruh (de hersender leer), pendapat para sarjana, maupun literatur non hukum dan artikel atau berita yang diperoleh via internet. 3. Sumber bahan hukum tertier Bahan hukum tertier, yakni bahan yang memberikan petunjuk maupun penjelasan terhadap bahan hukum primer dan sekunder, seperti kamus besar bahasa Indonesia dan kamus hukum. 1.8.4
Teknik pengumpulan bahan hukum Teknik yang digunakan dalam pengumpulan bahan hukum yang
diperlukan dalam penelitian ini adalah teknik kepustakaan (study document). Telaah kepustakaan dilakukan dengan sistem kartu (card system) yaitu cara mencatat dan memahami isi dari masing-masing informasi yang diperoleh dari bahan hukum primer, bahan hukum sekunder, dan bahan hukum tersier yang relevan, kemudian dikelompokkan secara sistematis sesuai dengan permasalahan yang dibahas dalam penulisan skripsi ini. Sistem ini dilakukan dengan tiga cara:
21
1. Menggunakan kartu pengarang. Cara ini dilakukan apabila penulis telah mengetahui dengan pasti nama pengarang atau penulis dari bahan pustaka. 2. Menggunakan kartu judul. Hal ini dapat dilakukan apabila penulis tidak mengetahui secara pasti nama pengarang, namun penulis mengetahui judul bahan pustaka yang dicari. 3. Menggunakan kartu subjek. Yang dimaksud dengan kartu subjek adalah pokok bahan atau bidang ilmu yang menjadi isi dari suatu bahan. Dari subjek ini, penulis tidak perlu mengetahui nama pengarang ataupun judulnya.25 Ketiga teknik pengumpulan bahan tersebut dipakai dalam penelitian ini oleh penulis dalam mengumpulkan bahan hukum baik di perpustakaan hukum, internet dan lain sebagainya. 1.8.5
Teknik analisis bahan hukum Untuk menganalisis bahan-bahan hukum yang telah terkumpul dapat
digunakan berbagai teknik analisis. Teknik analisis yang digunakan dalam penelitian ini adalah teknik deskripsi, teknis interpretasi, teknik evaluasi, teknik argumentasi dan teknik sistematisasi. Teknik deskripsi adalah teknik dasar analisis yang tidak dapat dihindari penggunaannya, deskripsi berarti uraian apa adanya terhadap suatu kondisi atau posisi dari proposisi-proposisi hukum atau non-hukum. Teknik interpretasi berupa penggunaan jenis-jenis penafsiran dalam ilmu hukum seperti penafsiran gramatikal, penafsiran sistematis, penafsiran teleologis, penafsiran historis, dan lain sebagainya untuk menafsirkan Pasal 11 huruf c
25
Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Op.cit, h. 23.
22
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang partai politik sebagai penyerap, penghimpun, dan penyalur aspirasi politik masyarakat dalam merumuskan dan menetapkan kebijakan Negara. Teknik evaluasi adalah penilaian berupa tepat atau tidak tepat, setuju atau tidak setuju, benar atau salah, sah atau tidak sah oleh peneliti terhadap suatu pandangan, proposisi, pernyataan rumusan norma, keputusan, baik yang tertera dalam bahan primer maupun dalam bahan hukum sekunder. Teknik argumentasi tidak bisa dilepaskan dari teknik evaluasi karena penilaian harus didasarkan pada alasan-alasan yang bersifat penalaran hukum. Dalam pembahasan permsalahan hukum makin banyak argumen makin menunjukkan kedalaman penalaran hukum. Teknik sistematisasi adalah berupa upaya mencari kaitan rumusan suatu konsep hukum atau proposisi hukum antara peraturan perundang-undangan yang sederajat maupun yang berurutan secara hierarkis.
