BAB I PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Penelitian Pemberlakuan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang pemerintah daerah dan Undang-Undang Nomor 33 tentang perimbangan keuangan antara pusat dan daerah, membawa perubahan fundamental dalam hubungan tata pemerintah dan hubungan keuangan, sekaligus membawa perubahan penting dalam pengelolaan anggaran daerah. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) disusun berdasarkan pendekatan kinerja, yaitu suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau ouput dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan (PP Nomor 58 Tahun 2005). Berdasarkan pendekatan kinerja, APBD disusun berdasarkan pada sasaran tertentu yang hendak dicapai dalam satu tahun anggaran. Oleh karena itu, dalam rangka menyiapkan rancangan APBD, pemerintah daerah bersama DPRD menyusun kebijakan umum yang memuat petunjuk dan ketentuan-ketentuan umum yang disepakati sebagai pedoman dalam penyusunan APBD. Penyusunan Kebijakan Umum APBD pada dasarnya merupakan upaya pencapaian visi, misi, tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) untuk jangka waktu 5 (lima) tahun dan program kepala daerah yang penyusunannya berpedoman kepada RPJPD dengan memperhatikan rencana pembangunan jangka menengah nasional (RPJMN) dan standar pelayanan minimal yang telah ditetapkan pemerintah.
Universitas Sumatera Utara
Untuk mengantisipasi adanya perubahan lingkungan, pemerintah daerah perlu melakukan penjaringan aspirasi masyarakat untuk mengidentifikasi perkembangan kebutuhan dan keinginan masyarakat. Penjaringan aspirasi masyarakat dimaksudkan untuk memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk berpartisipasi dan terlibat dalam proses penganggaran daerah. Untuk dapat menghasilkan struktur anggaran yang sesuai dengan harapan dan kondisi normatif maka APBD yang pada hakikatnya merupakan penjabaran kuantitatif dari tujuan dan sasaran pemerintah daerah serta tugas pokok dan fungsi unit kerja harus disusun dalam struktur yang berorientasi pada pencapaian tingkat kinerja tertentu. Artinya, APBD harus mampu memberikan gambaran yang jelas tentang tuntutan besarnya pembiayaan atas berbagai sasaran yang hendak dicapai, tugas-tugas dan fungsi pokok sesuai dengan kondisi, potensi, aspirasi dan kebutuhan riil di masyarakat untuk suatu tahun tertentu. Dengan demikian alokasi dana yang digunakan untuk membiayai berbagai program dan kegiatan dapat memberikan manfaat yang benar-benar dirasakan masyarakat dan pelayanan yang berorientasi pada kepentingan publik (PP No. 58 Tahun 2005). Pemerintah daerah kabupaten Nias merupakan organisasi sektor publik yang menjalankan otonomi daerah sesuai aturan dan kewenangan daerah otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat. Implementasi undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintah daerah, merupakan komitmen pemerintah dalam rangka pemerataan pembangunan dan peningkatan kesejahteraan serta harkat dan martabat masyarakat Nias. Oleh karena itu, dalam rangka pelaksanaan pembangunan maka dituntut suatu proses perencanaan program dan anggaran
Universitas Sumatera Utara
yang baik serta didukung oleh kualitas kinerja aparat pemerintah daerah sebagai konsekuensi dari ketersediaan dana yang memadai, sehingga diharapkan terciptanya kualitas pelayanan kepada masyarakat. Pengelolaan pemerintah daerah secara akuntabilitas, tidak lepas dari anggaran pemerintah daerah. Hal ini sesuai dengan pendapat Mardiasmo (2005), bahwa wujud dari penyelenggaraan otonomi daerah adalah sumber daya yang dilakukan secara ekonomis, efisien, efektif, adil dan merata untuk mencapai akuntabilitas publik. Anggaran diperlukan dalam pengelolaan sumber daya tersebut dengan baik untuk mencapai kinerja yang diharapkan oleh masyarakat dan untuk menciptakan akuntabilitas terhadap masyarakat. Anggaran merupakan elemen penting dalam sistem pengendalian manajemen karena anggaran tidak saja sebagai alat perencanaan keuangan, tetapi juga sebagai alat pengendalian, koordinasi, komunikasi, evaluasi kinerja dan motivasi (Kenis, 1979). Namun demikian, pelaksanaan anggaran dengan kinerja belum tentu sesuai yang diharapkan dalam pencapaian tujuan. Oleh karena itu, efektiftas sistem pengendalian intern pada suatu organisasi perlu ditingkatkan agar pengendalian baik pengendalian keuangan maupun pengendalian kinerja dapat terlaksana secara efektif dan efisien. Adanya sikap positif dari aparat pemerintah daerah dapat meningkatkan kinerja sehingga para pegawai semakin loyal pada pekerjaannya dan akan memberikan yang terbaik dalam melaksanakan pekerjaannya tersebut sehingga proses pengganggaran dapat berjalan sesuai dengan yang direncanakan. Dalam perencanaan anggaran ada beberapa karakteristik tujuan anggaran. Menurut Kenis (1979) karakteristik tujuan anggaran yaitu partisipasi anggaran (budgetary participation), kejelasan sasaran anggaran (budget goal clarity),
Universitas Sumatera Utara
umpan balik anggaran (budgetary feedback ), evaluasi anggaran (budgetray evaluation) dan kesulitan sasaran anggaran (budget goal difficulty). Karakteristik tujuan anggaran dapat berpengaruh terhadap sikap yang terkait dengan pekerjaan dan sikap yang terkait dengan anggaran (Kenis, 1979). Selanjutnya, anggaran bukan hanya rencana keuangan yang menentukan tujuan biaya dan pendapatan bagi pusat-pusat tanggung jawab di perusahaan bisnis, namun juga sarana untuk kontrol, koordinasi, komunikasi, evaluasi kinerja, dan motivasi. Pengetahuan mengenai tujuan yang telah dianggarkan dan informasi mengenai tingkat dimana tujuan tersebut telah tercapai memberikan dasar bagi para manajer untuk mengukur efisiensi, mengidentifikasi masalah, dan mengontrol biaya. Dalam hal waktu dan besarannya, koordinasi berbagai aktivitas fungsional juga dicapai melalui proses pembuatan dan penerapan anggaran. Komunikasi tujuan yang dianggarkan secara menurun di suatu organisasi memberi informasi kepada para anggota manajemen yang lebih rendah mengenai apa yang diharapkan manajemen tingkat atas. Sebaliknya, manajemen tingkat atas mempelajari pencapaian dan masalah manajemen tingkat yang lebih rendah melalui pelaporan serta membandingkan tujuan dengan kinerja yang aktual. Selanjutnya, informasi anggaran membantu manajemen tingkat atas untuk mengevaluasi kinerja para manajer tingkat lebih rendah dan memberikan reward ataupun hukuman (Kenis, 1979). Di dalam konteks ini, anggaran menunjukkan bagian penting dari sistem motivasi organisasi yang dirancang untuk memperbaiki sikap dan kinerja manajerial. Seluruh aspek ini menunjukkan bahwa potensi anggaran mungkin menjadi alat manajerial yang bermanfaat. Meski demikian,
Universitas Sumatera Utara
anggaran yang diterapkan secara tidak tepat bisa menyebabkan perilaku disfungsional dan sikap negatif diantara anggota organisasi (Kenis, 1979). Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) disusun berdasarkan pendekatan kinerja, yaitu suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja dari perencanaan alokasi biaya yang ditetapkan. Berdasarkan pendekatan kinerja, APBD disusun berdasarkan pada sasaran tertentu yang hendak dicapai dalam satu tahun anggaran. Dalam rangka menyiapkan rancangan APBD, pemerintah daerah bersama-sama legislatif daerah menyusun kebijakan umum yang memuat petunjuk dan ketentuan-ketentuan umum yang disepakati sebagai pedoman dalam penyusunan APBD. Kebijakan anggaran yang dimuat dalam kebijakan umum APBD, selanjutnya menjadi dasar untuk penilaian kinerja keuangan daerah selama satu tahun anggaran (PP Nomor 58 Tahun 2005). Oleh karena itu dalam kaitannya dengan kinerja yang optimal dari pelaksana anggaran, sikap dari aparat pemerintah daerah merupakan salah satu faktor yang mendukung peningkatan kinerja. Sikap positif dari masing-masing aparat membuat pelaksana anggaran semakin loyal kepada organisasi, sehingga akan memberikan yang terbaik dalam pelayanan publik. Termotivasi dalam bekerja, bekerja dengan rasa tenang, dan yang lebih penting lagi kepuasan kerja yang tinggi memperbesar kemungkinan tercapainya produktivitas dan motivasi yang tinggi pula. Orang yang tidak merasa puas terhadap pekerjaanya, cenderung melakukan atau menghindar dari situasi-situasi pekerjaan baik yang bersifat fisik maupun psikologis. Sikap ini mempengaruhi interpretasi individu mengenai kebijakan, aturan, gaya manajerial, dan peristiwa organisasi lainnya. Interpretasi ini menentukan
Universitas Sumatera Utara
perilaku individu, yang konsekuensinya adalah semua aparat pemerintah daerah tidak memberikan reaksi dalam cara yang sama di saat penetapan anggaran di masing-masing unit kerjanya. Munawar dkk (2006) menemukan bahwa secara simultan terdapat pengaruh yang cukup signifikan dari karakteristik tujuan anggaran terhadap sikap. Hal ini menunjukkan
bahwa
karakteristik
tujuan
anggaran
secara
keseluruhan
menghasilkan pengaruh cukup kuat terhadap sikap aparat pemerintah daerah Kabupaten Kupang dalam melaksanakan anggaran. Selain itu aparat pemerintah daerah kabupaten Kupang menunjukkan sikap yang positif terhadap anggaran yang telah ditetapkan pemerintah daerah bersama DPRD kabupaten Kupang yaitu APBD dalam bentuk dokumen anggaran satuan kerja (DASK) bagi masingmasing unit kerja dan dilaksanakan sesuai dengan tujuan anggaran yang telah ditetapkan. Dalam menyusun anggaran tahunan, mekanisme dan proses penjaringan informasi pada dasarnya merupakan bagian dari upaya pencapaian visi, misi, tujuan, dan sasaran yang telah ditetapkan dalam rencana strategis daerah. Namun demikian, dalam proses ini kebijakan anggaran harus dijadikan payung bagi eksekutif khususnya unit kerja dalam menyusun kebijakan anggaran tahunan. Dalam penyusunan rencana kerja masing-masing program harus sudah memuat secara lebih rinci uraian mengenai nama program, tujuan dan sasaran program, output yang akan dihasilkan, sumber daya yang dibutuhkan, periode pelaksanaan program, lokasi dan indikator kinerja. Seluruh program yang telah dirancang oleh masing-masing unit kerja, selanjutnya diserahkan ke panitia eksekutif. Panitia eksekutif selanjutnya menganalisis dan bila perlu menyeleksi program-program
Universitas Sumatera Utara
yang dijadikan rencana kerja di masing-masing unit kerja berdasarkan program kerja yang masuk ke panitia eksekutif, yang selanjutnya disusun dan dirancang draft Kebijakan Pembangunan Dan Kebijakan Anggaran Tahunan (APBD) yang nantinya dibahas dengan pihak Legislatif (Kepmendagri No 29 Tahun 2002). Dalam UU No. 17 Tahun 2003 dijelaskan bahwa sebagai instrumen kebijakan ekonomi, anggaran berfungsi untuk mewujudkan pertumbuhan dan stabilitas perekonomian serta pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan bernegara. Dalam upaya untuk meluruskan kembali tujuan dan fungsi anggaran tersebut perlu dilakukan pengaturan secara jelas peran DPR/DPRD dan pemerintah dalam proses penyusunan dan penetapan anggaran sebagai penjabaran aturan pokok yang telah ditetapkan dalam UUD 1945. 1.2 Rumusan Masalah Berdasarkan uraian pada latar belakang masalah di atas, maka permasalahan dalam penelitian ini dapat dirumuskan sebagai berikut: 1. Apakah karakteristik tujuan anggaran (partisipasi anggaran, kejelasan tujuan anggaran, umpan balik anggaran, evaluasi anggaran dan kesulitan tujuan anggaran) berpengaruh terhadap kinerja? 2. Apakah karakteristik tujuan anggaran (partisipasi anggaran, kejelasan tujuan anggaran, umpan balik anggaran, evaluasi anggaran dan kesulitan tujuan anggaran) berpengaruh terhadap kinerja dengan sikap aparat sebagai intervening variabel? 1.3 Tujuan Penelitian Adapun tujuan dari penelitian ini adalah :
Universitas Sumatera Utara
1. Untuk membuktikan secara empiris pengaruh karakteristik tujuan anggaran (partisipasi anggaran, kejelasan tujuan anggaran, umpan balik anggaran, evaluasi anggaran dan kesulitan tujuan anggaran) terhadap kinerja. 2. Untuk membuktikan secara empiris pengaruh karakteristik tujuan anggaran (partisipasi anggaran, kejelasan tujuan anggaran, umpan balik anggaran, evaluasi anggaran dan kesulitan tujuan anggaran) terhadap kinerja dengan sikap sebagai intervening variabel. 1.4 Manfaat Penelitian Beberapa manfaat dari penelitian ini berupa kontribusi empiris, teori dan kebijakan, yaitu : 1. Bagi para akademisi (ilmu pengetahuan) hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangsih atau kontribusi buah pikir untuk pengembangan literatur akuntansi sektor publik (ASP) khususnya pengembangan sistem pengendalian manajemen pada sektor publik. 2. Bagi pemerintah daerah (objek yang diteliti) diharapkan menjadi masukan dalam mendukung pelaksanaan otonomi daerah khususnya akan meningkatkan kinerja aparat pemerintah melalui sikap seluruh pegawainya untuk mencapai tujuan anggaran yang diinginkan. 3. Bagi peneliti diharapkan dapat menambah wawasan dalam bidang akuntansi keuangan daerah khusunya tentang karakteristik tujuan anggaran (partisipasi anggaran, kejelasan tujuan anggaran, evaluasi anggaran, umpan balik anggaran, dan kesulitan tujuan anggaran).
Universitas Sumatera Utara
1.5 Originalitas Studi yang kritis tentang akuntansi sektor publik khususnya tentang karakteristik tujuan anggaran telah banyak dilakukan. Penelitian ini merupakan replikasi dari penelitian Munawar dkk, 2006 dalam simposium nasional akuntansi 9 Padang, yang meneliti tentang “pengaruh karakteristik tujuan anggaran terhadap perilaku, sikap, dan kinerja aparat pemerintah daerah di kabupaten Kupang” menyimpulkan bahwa karakteristik tujuan anggaran secara simultan berpengaruh secara positif terhadap perilaku, sikap, dan kinerja aparat pemerintah daerah kabupaten Kupang. Perbedaan penelitian ini dengan penelitian Munawar terletak pada variabel penelitian, model penelitian dan lokasi penelitian. Munawar menggunakan variabel independen karakteristik tujuan anggaran dengan tiga variabel dependen yaitu perilaku, sikap, dan kinerja. Lokasi penelitiannya dilakukan pada aparat pemerintah daerah kabupaten Kupang. Sedangkan penelitian ini menggunakan variabel karakteristik tujuan anggaran sebagai variabel independen, kinerja sebagai variabel dependen dan sikap sebagai variabel intervening. Model yang dibuat Munawar yaitu dengan melihat pengaruh dari masing-masing indikator karakteristik tujuan anggaran dengan menggunakan uji t dan uji F. Sedangkan model yang dibuat peneliti dalam penelitian ini yaitu dengan melakukan uji faktor konfirmatori untuk mengetahui apakah seluruh indikator karakteristik tujuan anggaran dalam penelitian ini merupakan variabel pembentuk faktor karakteristik tujuan anggaran dan berapa besarnya nilai dari karakteristik tujuan anggaran yang merupakan variabel unobservable, kemudian dari hasil tersebut dilakukanlah uji
Universitas Sumatera Utara
regeresi linear berganda dan analisis jalur serta lokasi penelitian ini dilakukan di Kabupaten Nias. Alasan peneliti menempatkan variabel sikap sebagai intervening variabel karena sikap tidak dapat langsung diamati tetapi dapat dilihat dari setiap kinerja para aparat pemerintah daerah, kinerja merupakan cerminan dari setiap sikap aparat pemerintah daerah. Sedangkan perilaku dapat didefinisikan sebagai hasil konkrit dari sikap, yang posisinya sama dengan kinerja. Itulah sebabnya peneliti menempatkan variabel sikap sebagai intervening variabel. Sedangkan variabel perilaku tidak dipilih karena mempunyai makna yang sama dengan kinerja.
Universitas Sumatera Utara
