TÁJ-BB-04
KR-2 Tom
2005.05. 30. HADTUDOMÁNYI TÁJÉKOZTATÓ
Az önkéntes haderõ személyi szükséglete biztosításának hosszútávú lehetõségei és rövidtávú feladatai DR. CSABAI KÁROLY nyá. ezredes – DR. HÉJJA ISTVÁN nyá. ezredes DR. JÁROSCSÁK MIKLÓS ezredes – DR. NAGY LÁSZLÓ nyá. ezredes OCSOVAI JÁNOS ezredes – SOMOGYI GERGELY a ZMNE hallgatója a Magyar Hadtudományi Társaság szakmai csoportja
A Magyar Köztársaság Kormánya 2043/2003 (III. 14.) sz. határozatában foglaltakkal összhangban 2005. július 30-ig meg kell szüntetni a sorkatonai szolgálatot a Magyar Honvédségben. Ebbõl következik, hogy 2006-tól csak hivatásos, szerzõdéses katonák, köztisztviselõk és közalkalmazottak, valamint önkéntes tartalékos katonák alkotják a Magyar Honvédség személyi állományát.1 Az önkéntes haderõre való áttérés gyökeres változást jelent a honvédelem rendszerében, egy új kultúra meghonosodásával jár együtt, amely a védelmi felülvizsgálatot követõ haderõreformhoz kapcsolódva valósítható meg. Az Alkotmány 40./A §-ban meghatározott országvédelmi, illetve a nemzetközi szerzõdésekbõl eredõ, továbbá a Honvédelmi Törvény 22. §-ban foglalt feladatok – kiemelten az ország fegyveres védelme és az Észak-atlanti Szerzõdésbõl eredõ katonai kötelezettségek teljesítése a XXI. század védelmi követelményei és körülményei között – már nem oldhatóak meg kellõ színvonalon a rövid ideig (6 hónapig) sorkatonai szolgálatot teljesítõ állománnyal.
1
A sorszolgálat tényleges megszüntetése, az utolsó sorozott állomány leszerelése már 2004 novemberében megtörtént.
41
TÁJ-BB-04
KR-2 Tom
2005.05. 30.
HADTUDOMÁNYI TÁJÉKOZTATÓ
Ugyancsak az önkéntes haderõre való áttérés szükségességét igazolja az is, hogy (a felmérések és a közvélemény-kutatások szerint) a lakosság több mint 78%-a egyetért ezzel. A változtatás társadalmi hasznosságát és célszerûségét az is alátámasztja, hogy a katonai szolgálatot csak kényszerbõl teljesítõkhöz képest a szolgálatot önként vállalók magasabb szintû teljesítményt képesek nyújtani, ugyanakkor a szolgálat teljesítésébõl kimaradók sokkal hatékonyabban vehetnek részt az ország társadalmi, gazdasági és kulturális életében és eredményesen járulhatnak hozzá az ország lakosságának boldogulásához. A 2002. évi országgyûlési választások után megalakult új kormány folytatta az önkéntes haderõre való áttérés elõkészítésével kapcsolatos feladatok már korábban elkezdett végrehajtását, és kiegészítette azt a választási program azon céljával, hogy a kormányzati ciklus végére a Magyar Honvédség áttér az önkéntes haderõrendszerre. A védelmi felülvizsgálat befejezése után a kormány 2003. szeptember 24-én hozott 2236/2003 sz. határozatában jóváhagyta a Magyar Honvédség 2004–2013 között történõ átalakításával kapcsolatos terveket, amelyek alapján: – A honvédelmi tárca létszáma a jelenlegi 40 ezerrõl 2006-ig 35 ezer fõre (az MH létszáma 30 ezer fõre), 2010-re 32 ezer fõre (ezen belül az MH 28 ezerre), 2013-ra 30 ezer fõre, (ezen belül az MH 26 ezer fõre) csökken; – A honvédelmi tárca költségvetési támogatása 2004-ben a hazai össztermék (GDP) 1,71%-a, 2005-ben 1,76%-a, 2006-tól pedig tíz éven át 1,81%-a lesz; – A haditechnikai eszközök modernizációjára 2004-ben 67 Mrd Ft-ot, 2010-ben pedig több mint 100 Mrd Ft-ot kell fordítani; – A korszerû honvédséggel szemben támasztott kihívásoknak nem létszámnövekedéssel, hanem képességalapú struktúra kialakításával kell megfelelni; – Korunkban olyan rugalmasan alkalmazható fegyveres erõkre van szükség, amelyek a nemzeti és a szövetségi feladatok teljes spektrumában felhasználhatók, illetve alkalmazhatók; – Az új feladatok végrehajtásához könnyû, mobil és telepíthetõ szárazföldi erõkre van szükség; – Olyan modern haditechnikai eszközöket kell rendszeresíteni, amelyek lehetõvé teszik a szövetséges erõkkel való együttes alkalmazást; – Az ország területét alkalmassá kell tenni adott esetben a beérkezõ szövetséges erõk befogadó nemzeti támogatására. A honvédelmi miniszter 24/2003 (HK 9) sz. utasításában határozta meg „Az önkéntes haderõre történõ áttérés megtervezésével és végrehajtásával” kapcsolatos feladatokat. Az utasítás rögzíti, hogy – a Honvédelmi törvény 10.§, 9. pontjában kapott felhatalmazás és a már idézett kormányhatározat alapján, valamint a 61/2002 (IV.21) országgyûlési határozat alapján végrehajtott védelmi felülvizsgálat eredményeként és a NATO 2002. novemberi prágai érte-
42
TÁJ-BB-04
KR-2 Tom
2005.05. 30.
AZ ÖNKÉNTES HADERÕ SZEMÉLYI SZÜKSÉGLETÉNEK BIZTOSÍTÁSA
kezletén tett felajánlások teljesítése érdekében célunk az önkéntes (hivatásos és szerzõdéses állományból álló) haderõre való áttérés. Az utasítás tartalmazza, hogy: – Az áttérés keretében végzendõ egyeztetésekért az MH politikai államtitkár, az áttérés szakmai végrehajtásért a HM közigazgatási államtitkár és a honvéd vezérkar fõnöke (HVKF) felelõs; – Az áttéréssel kapcsolatos feladatok összehangolására – a HM és a HVK kijelölt személyeibõl – irányító testület jön létre, melynek titkára a HM Igazgatási és Jogi Fõosztály vezetõje; – Az áttérést Konzultatív Tanácsadó Testület is segíti, amelynek állományába a HM kijelölt fõosztályvezetõi, a HVK Csoportfõnökei, a kijelölt Hivatalok vezetõi tartoznak. A Testület tevékenységét a HVKF helyettese vezeti. A testület munkájában a CUBIC csoport is részt vesz. Az áttéréssel kapcsolatos határidõk szerint az átfogó elemzést 2003. május 30-áig kellett elvégezni, majd azt követõen elõ kellett készíteni az erre vonatkozó országgyûlési határozat tervezetét. A honvédelmi miniszter 26/2003 (VII.29.) sz. rendelete (HK 19) szabályozta az önkéntes tartalékos szolgálatot is. Ezek szerint az önkéntes tartalékos beosztásokat a HVKF által jóváhagyott állománytáblák tartalmazzák. A tartalékos állományt a Honvédelmi törvény 47.§, I. bekezdésében meghatározott tartalékállományból, a hivatásos szolgálatból leszereltekbõl kell toborzás útján biztosítani. Behívásukat a hadkiegészítõ parancsnokságok végzik. Az önkéntes tartalékosokkal szemben támasztott követelményeket a szerzõdéses állományra vonatkozó szabályok tartalmazzák. A honvédelmi miniszter a 01/2003 (HK 22) sz. utasításában a Magyar Honvédség 2004–2013 közötti idõszakra vonatkozó átalakításával, az új struktúra kialakításával kapcsolatos feladatokra intézkedik. Ezek szerint: – A kormány 2236/2003 sz. határozata és az önkéntes haderõre való áttérést meghatározó 2043/2003 (VI. 14) határozata alapján kell a döntést elõkészíteni; – Az elõkészítésre haderõ-átalakítást irányító testület jön létre, amelynek elnöke a HM közigazgatási államtitkár és a honvéd vezérkar fõnöke; – A haderõ-átalakítást koordináló Operatív Bizottság vezetõje a HVKF helyettese; – Az önkéntes haderõre való áttérés konkrét feladataira – negyedévenként – a HVKF parancsban intézkedik. A haderõ radikális átalakításának rendkívül sok, egymással összefüggõ tényezõje van: szervezeti, fegyverzeti, anyagi-pénzügyi, személyi, kiképzési, jogi és más összetevõk. Mindezen tényezõk koherens áttekintése hatalmas feladat, amely meghaladja egy adott tanulmány terjedelmi kereteit. A Magyar Hadtudományi Társaság (MHTT) szakértõi csoportja a kutatómunka célját abban jelölte meg, hogy az annak eredményeképpen összeállított tanulmány segítse elõ a Magyar Honvédség átalakítását önkéntes
43
TÁJ-BB-04
KR-2 Tom
2005.05. 30.
HADTUDOMÁNYI TÁJÉKOZTATÓ
haderõvé. Ezen belül hozzá kíván járulni ahhoz, hogy pontosabban meghatározásra kerüljön: – A Magyar Honvédségnek milyen feladatokra kell felkészülnie az ország védelmével és a szövetségi kötelezettségek teljesítésével kapcsolatban; – A fenti kettõs feladat teljesítéséhez mekkora és milyen összetételû katonai szervezettel kell rendelkeznie; – A fentiek tisztázása után kerülhet sor az MH számára ajánlható szervezeti struktúra meghatározására, azon belül az állományarányok kialakítására, továbbá az önkéntes haderõre történõ áttérés végrehajtásához szükséges erõforrások biztosítására; – Végül mindezek alapján válik lehetségessé a személyi szükségletek meghatározása, majd azt követõen a személyi állomány kiválasztásával, felkészítésével, szolgálatával, rendszerben tartásával stb. kapcsolatos feladatok meghatározása. Az MHTT szakértõi csoportja természetesen nem vállalkozhatott arra, hogy a Magyar Honvédség gyökeres megújulásának és átalakításának minden aspektusát áttekintse. A csoport tagjai azt az elképzelést fogalmazták meg, hogy a problémakör személyi vonatkozásait teszik elemzés tárgyává, beleértve a létszámviszonyokat, az állományarányokat, a személyi biztosítás rendszerét, a költségkialakításokat. A szakértõi csoport tagjai egy-egy részterület önálló feldolgozásával járultak hozzá a tanulmány összeállításához. Ennek megfelelõen, az elvégzett elemzõ munka eredményeképpen a pályázati anyag négy önálló – egymással a vizsgált téma okán összefüggõ – fejezetbõl áll. Az elsõ fejezet a személyi állomány biztosításának általános lehetõségeit, illetve az ehhez kapcsolódó feladatokat taglalja, a második fejezet pedig az állománykategóriák szempontjából vizsgálja ugyanezt a problémakört. A harmadik fejezet a személyi állomány biztosításához szükséges erõforrások, összefüggéseit vizsgálja, a negyedik pedig egy sajátos területet, a katonai felsõoktatást. Az önkéntes haderõre történõ áttérésnek sok más vonatkozásával a munkacsoport nem foglalkozott, mert nem is volt feladata a jogi háttér biztosításával, a szükséges korrekciók átvezetésével – az Alkotmányban, a Honvédelmi törvényben –, amelyek nagy része az Országgyûlés kétharmados többségével szavazható meg. A Magyar Hadtudományi Társaság 2004-ben tervezett és végrehajtott programjaival, rendezvényeivel is támogatta a pályázatban megjelölt célok elérést. A Magyar Köztársaság Kormányának döntése értelmében az utolsó sorozott állomány 2004 novemberében szerel le. Jelen tanulmány végleges formába öntése éppen ennek küszöbén, 2004 októberében történt, mire a kiadvány megjelenik, a Magyar Honvédségben már nem lesznek sorkatonák. A Tisztelt Olvasónak azonban figyelembe kell vennie, hogy a fejezetek többségé-
44
TÁJ-BB-04
KR-2 Tom
2005.05. 30.
AZ ÖNKÉNTES HADERÕ SZEMÉLYI SZÜKSÉGLETÉNEK BIZTOSÍTÁSA
nek összeállításakor errõl a változásról (és még sok más, azóta bekövetkezett módosításról) még csak jövõ idõben beszélhettünk (vagy egyik-másikról nem is tudtunk). Ezekre az utólagos korrekciókra az összefoglalóban tudunk utalni. Így többek között a nyomdába adás pillanataiban jelentek meg a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetésének irányszámai, amelyek jelentõs megszorításokat vetítettek elõre a honvédség vonatkozásában. A leglényegesebb számadat arról szól, hogy a korábban tervezett arányoknál jóval kevesebb jut a Magyar Honvédség korszerûsítésére: a tárca költségvetése a bruttó hazai termék (GDP) 1,76%-a helyett csupán 1,38% vagy még annál is kevesebb. Máris megjósolható, hogy késni fognak a mûszaki megújulást szolgáló olyan programok, mint a tehergépkocsik vagy a rádiók cseréje. Sajnálatos módon a megszorítások módosíthatják azokat a számszaki adatokat is, amelyek jelen tanulmány egyes fejezeteiben szerepelnek. Ugyancsak megkérdõjelezhetõvé válik az elemzések néhány megállapítása, összefüggése, következtetése. Ma még megjósolhatatlan, hogy hogyan alakulnak a létszámviszonyok, mennyire kell módosítani az eredeti tízéves tervben szereplõ elképzeléseket. A Magyar Hadtudományi Társaság munkacsoportja választás elé került: meghagyjuk a már elkészült anyagokat eredeti formájukban, vagy be sem adjuk pályázatunkat, várva a változások újabb és újabb, de szinte sohasem utolsó hullámát. Az elsõ megoldás mellett döntöttünk, hangsúlyozva, hogy elemzésünk egy adott idõpontban, 2004. közepén rendelkezésre álló információk bázisán készült. Figyelembe véve a fentebb említett bizonytalansági tényezõket is célszerûnek látszik leszögezni néhány megállapítást, amelyek hozzájárulhatnak az elemzés jobb megértéséhez. Mindenekelõtt azt kell tisztáznunk, hogy milyen hadsereg-típusokról beszélünk a Magyar Honvédség átalakítása kapcsán. Munkacsoportunk határozottan azon az állásponton van, hogy szigorúan meg kell különböztetni az „önkéntes” és a „professzionális” haderõ fogalmát (sajnos a köznapi gyakorlatban sokan pongyolán használják, összekeverik, felcserélik ezeket a fogalmakat). Az elsõ esetben arról van szó, hogy a hadseregben, adott esetben a Magyar Honvédségnél szolgálatot teljesítõ katonák önként vállalják ezt a szolgálatot, akár szerzõdéses, akár hivatásos kategóriába tartoznak. Ebben a vonatkozásban az önkéntes haderõ kifejezetten ellentéte a sorkötelesek szolgálatára is támaszkodó hadseregnek (amelynek rendszerét egyébként „vegyes hadkiegészítésû” jelzõvel illetjük). Egészen más dolog a professzionális hadsereg, amelynek „profi” minõsége nem elsõsorban a hadkiegészítés rendszerétõl függ, hiszen a fogalom arra utal, hogy a legmodernebb eszközökkel felszerelt haderõrõl van szó, amelynek személyi állománya az eszközök kezelését és alkalmazását (továbbá a harceljárásokat és minden, a fegyveres küzdelemmel kapcsolatos tevékenységet) a lehetõ legtökéletesebben elsajátította. Elvileg a sorállománnyal ren-
45
TÁJ-BB-04
KR-2 Tom
2005.05. 30.
HADTUDOMÁNYI TÁJÉKOZTATÓ
delkezõ alegységek is lehetnek „profik”, csak ez nem valószínû, mivel a sorszolgálat idõtartama nem teszi lehetõvé ezen ismeretek maradéktalan elsajátítását. Tévedés lenne azonban azt hinni, hogy az önkéntes hadsereg egyben professzionális is. A katonák státusza, szerzõdéses, illetve hivatásos minõsítése csupán szükséges, de nem elégséges feltétele a színvonalnak. Éppen a Magyar Honvédség példája illusztrálja – sajnos –, hogy a rövid idõre szerzõdõ, vagy szerzõdésüket idõ elõtt felbontó katonák alig vagy semmivel sem képzettebbek a sorkatonáknál, és semmi esetre sem tekinthetõk profiknak. Az önkéntes haderõtõl a professzionális hadseregig tehát hosszú út vezet. Munkacsoportunk elemzéseinek van (lehet) egy olyan interpretációja is, amely szerint a jelenleg belátható és tervezhetõ, 2013–2014-ig terjedõ idõszak valószínûleg nem lesz elegendõ ennek a hosszú útnak a megtételéhez. Filozófiai vitának tûnhet, hogy egyáltalán elérheti-e egy haderõ azt a minõségi szintet, amikor már professzionálisnak tekinthetõ. Hiszen aligha van olyan ismereti szint, kiképzettségi minõség, amelyen ne lehetne javítani. A sportban a „profi” kategória azokat foglalja magába, akik hivatásszerûen ûzik a sportot, abból élnek. Ezen az alapon azt is mondhatnánk, hogy a hivatásos katonákból álló haderõ egyben professzionális is. Munkacsoportunk úgy véli, hogy ez nem lenne helytálló megállapítás: egyrészt a hivatásos katonák sem automatikusan rendelkeznek az eszközök kezeléséhez és alkalmazásához szükséges ismeretek teljes körével, másrészt egy hadsereget aligha lehet kizárólag hivatásos állományra építeni. Nem szabad elfeledkeznünk arról sem, hogy a haderõk zöme, így a Magyar Honvédség is rendelkezik közalkalmazotti, (illetve a Honvédelmi Minisztérium tekintetében köztisztviselõi) állománnyal, az õ minõségük nem függ attól, hogy a katonaállomány sorozott vagy nem. Ugyanakkor viszont a haderõ minõsége, professzionális vagy kevésbé professzionális jellege igenis függ a nem-katona állomány színvonalától. Végül pedig ott van a tartalékosok kérdése: aligha érdemli meg a professzionális minõsítést az a haderõ, amely nem rendelkezik megfelelõ létszámú és mindenekelõtt megfelelõ színvonalon kiképzett tartalékossal. Munkacsoportunk megítélése szerint a tartalékos állomány összetétele és „lebiztosítása”, a képzés és a rendszeres továbbképzés biztosítása a haderõ-átalakítás egyik legnehezebben megoldható feladata. A bevezetõben szóltunk arról, hogy jelen tanulmány összeállításához segítséget nyújtottak a Magyar Hadtudományi Társaság rendezvényei is. Ezek sorából kiemelésre kívánkozik a 2004. szeptember 21-én rendezett tudományos konferencia, amelynek napirendjén a védelmi tervezés kérdései szerepeltek. A konferencia talán legizgalmasabb témája a honvédelmi tárca Védelmi Tervezési Rendszere (közkeletû rövidítéssel TVTR) volt. Az elõadók és a hozzászólók véleménye egybecsengett annak megállapításában, hogy a TVTR
46
TÁJ-BB-04
KR-2 Tom
2005.05. 30.
AZ ÖNKÉNTES HADERÕ SZEMÉLYI SZÜKSÉGLETÉNEK BIZTOSÍTÁSA
nehezen túlbecsülhetõ jelentõséggel bír a haderõ-átalakítás folyamatának „levezénylésében”. Az egyik fontos következtetés pedig az volt, hogy a tervezõ rendszerrel kapcsolatos ismereteket mielõbb oktatás tárgyává kell tenni a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetemen. (Tanulmányunk szempontjából ez azt jelenti, hogy további összekötõ kapocs teremtõdött az egyes fejezetek között). Az alábbiakban összefoglaljuk a haderõ-átalakítással kapcsolatos legfontosabb anyagi-pénzügyi mozzanatokat: 1. A sorállomány kiváltása és az önkéntes haderõre történõ áttérés, továbbá az önkéntes haderõ mûködési feltételeinek megteremtése nagyon sok fontos szakterületen megjeleníti mindazon feladatokat, amelyek erõforrás-igényekkel járnak és amelyekhez – a különbözõ normák, normatívák és mutatószámok alapján – költségek kapcsolhatók. 2. Az erõforrások költségigényét a 2003. évre jóváhagyott éves költségvetés lényegében tartalmazta, az évi feladatok teljesítéséhez az erõforrás-szükségletek alapvetõen rendelkezésre álltak és biztosították a végrehajtást. Ugyanakkor a feladatok zöme a 2004. évre maradt, jelentõs költségigények jelentek meg, melyek betervezésre kerültek a 2004. évi költségvetésbe. 3. Az áttérés gazdasági tervezésének megalapozottsága a különbözõ szakterületeken eltérõ színvonalú, a legtöbb területen hiányzik a feladatok tételes tisztázása, logikai rendben egymáshoz rendelése. Ezen túlmenõen az erõforrás-szükségletek felmérése sem mindenhol pontos, amibõl következõen az elvégzett költségszámítások sajnos több bizonytalansági tényezõt hordoznak magukban. 4. Bár az önkéntes haderõ bevezetésének összköltség-igénye a tárca forráslehetõségeit figyelembe véve nem éri el a 10%-ot – a tervezési bizonytalanság ezt 2–3%-kal befolyásolhatja –, mégis alapvetõ tárcaérdek az erõforrás-szükségletek lehetõ legpontosabb felmérése, mert csak így érhetõ el a források legfontosabb feladatokra történõ koncentrálása. 5. A tervek átláthatóságára vonatkozó következtetés szerint helyes megoldás volt a fõ tervezési területekre történõ felosztás és azon belül mindegyik területhez – feladatalapú erõforrás-igények hozzárendelésével – a szükséges költségek fix áras (2002. vagy 2003. évi áron) számvetése. Ez a tervezési eljárás egyszerû és átlátható, mivel a képesség vagy a cél eléréséhez szükséges feladatokat veszi számba, és mindegyik feladathoz külön-külön kapcsolja a végrehajtáshoz szükséges erõforrásokat. Összegzett következtetésként levonható, hogy bármely korábbi feladat gazdasági tervezéséhez viszonyítva egy lényegi és minõségi szintû elmozdulás történt az önkéntes rendszerû, majd perspektívában professzionális haderõre
47
TÁJ-BB-04
KR-2 Tom
2005.05. 30.
HADTUDOMÁNYI TÁJÉKOZTATÓ
történõ áttérés forrásigényének megalapozása terén, ami egyik garanciáját jelenti a haderõ és az ország szempontjából is kiemelt kormányzati feladat teljesítésének. Javaslatok az aktuális feladatok megoldásához: – A még el nem kezdett vagy éppen folyamatban lévõ fejlesztésekhez kapcsolódó feladatok erõforrás-terveinek pontosítása és szükségszerû kiegészítése annak érdekében, hogy a költségvetésbõl csak a ténylegesen szükséges ráfordítások kerüljenek finanszírozásra. – A már végrehajtott feladatok jelentési rendszerében fennálló hiányosságok felszámolása, mivel jelenleg a tételes felhasználások erõforrásés költség-adatai elnagyoltan, sokszor értékelhetetlen tartalommal jelennek meg. – Azzal, hogy a 2004. év végén leszerel az utolsó sorkatona, még nem érnek véget az önkéntes haderõ finanszírozási feladatai, ezért indokolt a 2004–2013-ra szóló tízéves alapterv gördítésénél a még hátralévõ, áthúzódó vagy nem teljesített feladatok számba vétele és azok erõforrás- illetve költségigényének újratervezése. – Az önkéntes rendszerû, professzionális haderõre áttérés, mint program lezárására csak akkor kerüljön sor, ha az erõforrások felhasználásáról az elõírt jelentések beérkeztek és feldolgozásra kerültek. A Magyar Hadtudományi Társaság munkacsoportja örömmel állapítja meg, hogy a Honvédelmi Minisztérium (konkrétan az Oktatási és tudományszervezõ fõosztály) kiemelt jelentõséget tulajdonít a haderõ-átalakítás tudományos igényû megalapozottságának, ezt jelzi a pályázat kiírása ebben a témakörben, illetve a szükséges pénzügyi keretek biztosítása. Örömmel kapcsolódtunk be a pályázatba, és azzal a meggyõzõdéssel nyújtjuk be pályamûvünket, hogy – ha minimális mértékben is, de – elemzéseinkkel hozzájárulunk a pályázatot kiírók eredeti szándékának megvalósulásához, a Magyar Honvédség megújításának elméleti megalapozásához.
48
