Az ivóvíz szolgáltatás fenntarthatóságának kérdései a menedzsment oldaláról Horváth Norbert A víz gazdasági szerepe és a water peaking1 A globalizációkutatók és a fejlődés fogalmával foglalkozó közgazdászok mind egyetértenek abban, hogy a második világháború után indult ipari, majd gazdasági fellendülés, amely kisebb-nagyobb megszakításokkal egybevetve a mai napig tart, Földünk ökológiai állapotát nem kímélve komoly áldozatok meghozatalára kényszeríti a közeljövőben a világ társadalmait és az államokat vezető politikai szereplőket. Az ’50-es évektől felgyorsuló világgazdasági bővülés folyamatában a fejlett és fejlődő államok egyaránt a nyersanyagok kiaknázásával és felhasználásával érték el jelenleg is betöltött világgazdasági státuszukat. A tudósok nagyjából a jelenlegi időszakra (2010) becsülik azt a pontot (ún. oil-peaking), amikor a világ kőolaj kitermelése elérte azt a maximumot (a jelenlegi technológiák használatával) amitől kezdve nagy valószínűséggel évről-évre egyre csak kevesebb és kevesebb hordónyi nyersolajat tudunk előállítani (1.ábra) (Gleick, 2009:2).
1
A víz értéke összességében a társadalmi és ökológiai értékelésének összegével jellemezhető.
1. ábra Az olaj termelés Hubbert görbéje Forrás: Gleick, 2009
A fosszilis energiahordozók mellett más – bolygónk adta – nyersanyagok mértéktelen kihasználása is közrejátszik a fejlődés eme vélhetően véges folyamatában. Mégis, az összes közül a legfontosabb és a legelemibb ilyen tényező a víz. A víz azonban kiemelt szerepet tölt be a globális gazdasági térben. Ezt a szerepét ún. közös jószág2 jellegének köszönheti, vagyis a példaként már említett olajjal szemben a víz: 1. mindenki számára alapvető fontosságú; 2. nem lehet funkcionálisan helyettesíteni; 3. végtelen, de nem vég nélkül kiaknázható erőforrás. A víz létfontosságú jellege és helyettesíthetőségének nehézsége magyarázatra nem szorul, a mindennapi tapasztalatokból és felhasználásból következtetve egyértelmű. A végességébe, vagy akár végtelensége vetett hit, a globális gazdasági fejlődés utóbbi pár évtizedében nem 2
Ricardo Petrella meghatározása szerint: „the inalienable rights and duties with regard to water are collective rights and duties, not individual or private ones. They belong to the whole world population. Control and supervision of priorities in the level of each human community, on behalf of and as a trust from the rights and duties of the world human community, which remains the primary subject of the common water heritage.” (Petrella, 2001: 92) lefordítani
volt ennyire egyértelmű. Miután a nyersanyag és a technológia – mint elsődleges és másodlagos termelési tényezők – szerepe felértékelődött, feledésbe merült és valójában érdektelenné vált, hogy a víz „fogyóeszköz”. És nem csupán a nyugati országokban. A fejlődő, modernizálódó gazdaságok célja az egyre népesebb társadalmak fogyasztási igényeinek a lehető legkisebb ráfordítással történő kielégítése. A víz ebben a folyamatban egy alulbecsült alkotótényező volt, szinte korlátozás nélkül fel lehetett belőle használni öntözésre, energia előállításra, fogyasztásra, és a felhasználás után feleslegessé vált (gyakran szennyezett) vizet megkötések nélkül vissza „lehetett” engedni a természetbe. Egyéb környezeti problémák mellett az édesvízzel kapcsolatos problémák is nyilvánvalóvá váltak a ’80-as évek közepére. 1992. január 31-én a dublini Víz és Környezet Nemzetközi Konferencián 113 ország és az ENSZ képviselői közös nyilatkozatukkal próbáltak elvi szinten lépéseket tenni az édesvíz felhasználásával kapcsolatos etikai és ökológiai problémák felé. Az azóta dublini nyilatkozatként3 elhíresült paktum fontos mérföldkő volt a víz gazdasági felértékelésében, illetve reális piaci szerepének kialakításában és alapvető civilizációs szintre emelte a felelősebb, fenntarthatóbb felhasználást, kezelést, elosztást és hozzáférést. A dublini folyamat4 hatására számos pozitív mechanizmus vette kezdetét, viszont globálisan szemlélve a gazdasági, politikai sémák és a társadalmi viselkedés nem változott meg radikálisan az azóta eltelt tizennyolc évben.
3
A dublini nyilatkozat fő irányadó elvei voltak: 1. Az ivóvíz egy véges és sérülékeny erőforrás, amely az élet, a fejlődés és a környezet számára elengedhetetlen. 2. A víz kezelése és természetes állapotának javítása a felhasználók, a tervezők és az döntéshozók részvételének bevonásával valósulhat meg 3. A víz kapcsán a nőknek központi szerepet kell teremteni az előállítás, a menedzsment és a védelmével kapcsolatban 4. A víznek gazdasági értéke van minden versenycélú felhasználásában, fel kell ismerni, hogy a víz egy gazdasági jószág. (Forrás: Petrella, 2001: 74)
4
A dublini folyamat kezdetét általában a Nemzetközi Ivóvíz és Csatornázás Évtizedével (1981-1990) szokták együtt említeni
2. ábra A water-peaking. Forrás: Gleick, 2009
A víz mint természeti erőforrás ára továbbra is jócskán alulértékelt. Mára eljutottunk oda, hogy a természeti tényezők társadalmi fenntarthatóságával foglalkozó tudósok szerint hamarosan elérkezik az ún. water peaking, azaz az emberiség eléri a globális vízfelhasználás felső határát (Gleick, 2009: 11). Ez azt fogja eredményezni, hogy az emberi felhasználásra alkalmas víz rendelkezésre állása, a ma alkalmazott (még mindig) fenntarthatatlan vízmenedzsment sémák mellett egyre rohamosabban csökken. Ezzel a folyamattal párhuzamosan a társadalmak számára nyújtott hasznossága elér egy csúcsot, ami után már nem tudja ugyanazt, vagy legalább megközelítőleg ugyanazt az ár/érték arányt képviselni, mint erőforrás (2. ábra). Példának okáért, ha az erőforrás szűkülése ilyen ütemben folytatódik, hamarosan időszerű lesz olyan módszereket és technológiákat alkalmazni a mindennapi ivóvíz előállítására, mint a tengervíz sótalanítása, vagy a szennyvizek bizonyos hányadának újrahasznosítása. Az ilyen és ehhez hasonló, új, de emellett sokkal pénzigényesebb módszerek segíthetnek a rohamos ütemben bővülő édesvízigény (a technológia korlátai közötti) fedezésére, amely ezek nélkül számos térségben javarészt elérhetetlen vagy nagyobb költséggel és mind kevesebb társadalmi haszonnal lesz elérhető.
Többekben ennek ellenére felmerülhet a kérdés, hogy beszélhetünk-e egyáltalán water peakingről, hiszen a kimeríthetőség fizikailag – ha azt vesszük – lehetetlen és tulajdonképpen csak a megfelelő technológiák használatának függvénye. A válasz sajnálatos módon: igen. A vízbázisok szűkülése és közösségektől való távolodása már megkezdődött és folyamatos. Az elsődleges (primer) szűkösség tudatában, a földrajzilag globális szinten rendkívül eltérő ivóvízeloszlás mellett egy, a fenntarthatatlan erőforrás menedzsmentből és felhasználásból adódó, ún. második (szekunder) szűkösség alakult ki. A primer szűkösséget alapul véve a globális Észak társadalmait már évtizedekkel ezelőtt sem lehetett összehasonlítani a lemaradt Déllel az egyenlő és alapvető hozzáférés tekintetében. A jelenkori globális körképet jellemezve látnunk kell, hogy a demográfiai változások tükrében a tiszta ivóvízhez való jog deklarálásának hiánya hatalmas szakadékot nyit a fejlett és a fejlődő világ között. Egy város Indiában, egy falu Haitin vagy éppen Szudánban nem lesz képes önmagától kilábalni a vízhiány okozta komplex krízisből5, és ha majd a drága (ám kevésbé fenntartható) technológiákat felsorakoztató, vízföldrajzi szempontból szerencsésebb államokban is kritikussá válik az ivóvíz-szűkösség, akkor megkérdőjelezhetetlenül beszélhetünk a waterpeaking általános jelenségéről (Gleick, 2009:11) a globális Észak és Dél közötti fejlődési olló egyre szélesebbre nyílásáról. A vízfelhasználás terén a fejlődő világban az egyenlőtlen földrajzi, hidrológiai adottságokból adódó hiány áthidalása, a fejlett államokban pedig a szolgáltatás racionalizálása, a pazarló technológiák elhagyása, javítása jelent kihívást. A jelen felhasználás tükrében az ivóvíz szolgáltatási szektora, amellett hogy komoly nemzetstratégiai jelentőséget kapott, politikai és igazgatási eszközrendszer tekintetében is egyre inkább érzi és érti a hatékony működés 21. századi kívánalmait. Szociális és gazdasági hatékonyság A nyugati társadalmakban a fenntartható (köz-) menedzsment alapvető társadalmi igénnyé növekedett a water peaking globális koncepciójának tükrében a vízközműveink és az ivóvízszolgáltatás kapcsán. A modern közművek, mint a kommunális szolgáltatás infrastrukturális eszközei a társadalmak civilizációs folyamatai révén épültek ki és szokásoktól, gazdasági adottságoktól függően a lehető legmegfelelőbb technológia révén biztosítják az ivóvizet a lakosság számára. A folyamatos infrastrukturális fejlesztéseket igénylő vízközmű rendszerek, 5
Komplexitását növeli a déli államokban nagyobb problémát jelentő egészségügyi krízis, aminek szinten az ivóvízhiány a legfőbb oka.
igazgatási „evolúciójuk” során egyre nagyobb szabályozási, feladat ellátási és koordinációs igényt követeltek, követelnek meg. Az infrastruktúrát működtető közmenedzsment – a jóléti társadalmak kialakulásával, a fogyasztók számának illetve a fogyasztási mennyiségek exponenciális növekedésével – a 20. század közepére a vízszolgáltatás szerves részévé vált. Az alapvető szükséglet kielégítés, továbbá a vízhez, mint az egészséges élet egyik feltételéhez való hozzáférés lehetősége önmagában nem jelent garanciát arra, hogy közösségeink növekvő fogyasztási igényeit hosszú távon fenn tudjuk tartani, a jövőben is ki tudjuk szolgálni és emellett a természetes egyenlőtlenségből, az emberi tevékenységekből eredő, globális, regionális, vagy akár szektoriális6 különbségeket ne hozzuk létre újra és újra. Ahhoz, hogy ezt elkerüljük, olyan racionális közpolitikai döntéseket kell meghozzunk, melyek hosszú távon és fenntarthatóan biztosítják a működési feltételeket. Ha egy fejlett állam, régió, vagy település vízszolgáltatási közpolitikája, közműmenedzselése környezeti, pénzügyi és nem végső soron társadalmi szempontból hatékony, akkor az egyben legitim, ellenőrizhető, számon kérhető és ökológiailag is racionális. Ez a megállapítás a lakossági vízszolgáltató rendszerek fejlődése során nem mindig volt ilyen egyértelműen kijelenthető. A vízfelhasználás differenciálódása (kommunális-lakossági, mezőgazdasági, ipari) a 19. század közepén, az iparosodás kezdetével jelent meg fejlettebb európai és észak-amerikai városokban. Ekkoriban még a vagyonosabb társadalmi csoportok kiváltsága volt az elsősorban privát menedzsment alá tartozó „szolgáltatás” használata. A 20. században a közegészségügy megjelenésének, a szociális gazdaságpolitikai eszmék felerősödésének hatására a vízszolgáltatás már az erre szakosodott közpolitikák keretében jelent meg, felváltva az addig kizárólag privát tulajdonban lévő szektort. A már említett közös jószág fogalma mellett megjelentek az egészséges emberi élethez és így a vízhez való hozzáférés alapvető társadalmi és intézményes értékei. A modernkor hajnalán kirajzolódott a vízszolgáltatás természetes monopóliuma, amely az államtól, a köztől elidegeníthetetlen volt (Budds – McGranahan, 2003: 98). A monopóliumok lényege a piacon betöltött egyszereplős dominanciájukban és a versenyhelyzet kiküszöbölésében érhető tetten. A vízszolgáltatásnál az egyszereplős kínálatot az infrastruktúra szűkös lehetőségei korlátozzák, szinte sehol sem megoldható,
hogy
párhuzamos
közműhálózatot
építsenek
ki.
A
közszolgáltatási
monopóliumok a jóléti állam korszakában egyre inkább összefonódtak a közhatalmi 6
Már ipari szektorok közti különbségek is kialakultak a vízszűkösség kapcsán, legmarkánsabb ezek között az ivóvíz- és az energia termelés közti ellentét. Bővebben a Circle of Blue weboldalán: http://www.circleofblue.org/waternews/2010/world/infographic-states-take-action-to-bridge-water-energy-gap/ 2010.10.25.
aktorokkal (állam, önkormányzat, egyéb politikai-gazdasági szereplők stb.). A hatékonyság általános követelménye kezdetben az volt, hogy a közművek minden háztartást ellássanak szükséges mennyiségű vízzel. A közhatalmi szereplők mint adminisztrációs feladatra tekintettek az „ivóvizet mindenkinek” általános közérdekre, más alapokról kiindulva képtelenség lett volna ellátni a hatalmas jogi, szervezeti, intézményes és infrastrukturális hálózatokat megkívánó közfeladatot (Bakker, 2003:39). Ebben a szemléletben beállt fordulat részben a ’80-as évek neoliberális gazdaságpolitikai irányzatainak, a közszolgáltatások terén elterjedt új közmenedzsment mozgalmának és a dublini folyamatnak volt köszönhető. A nyugat-európai országokban az addig közhatalmi irányítás alatt álló vízszolgáltatási szektor privatizációjára alig három évtizeddel ezelőtt került sor, de a folyamat nehézkesen indult be. Világossá vált, hogy az addig „működő” bürokratikus módszerek nem tudják effektíven koordinálni, ellátni és kiszolgálni az emelkedő és differenciálódó felhasználói igényeket. A növekvő fogyasztási mutatók mellett a szolgáltatások kiépítése és karbantartása egyre nagyobb befektetést igényelt, és ez nagyban megnehezítette gazdaságos, illetve gazdaságilag hatékony működését. A privát tőke bevonásának elsődleges célja az elméletben az, hogy a vízszolgáltatás gazdasági értelemben olcsóbb, hatékonyabb legyen és terhet vegyen le az állam válláról. A magánszféra a szolgáltatás biztosításáért cserébe valójában a kiadásait a lehető legnagyobb mértékben leredukálja, ha úgy tetszik, szolgáltatását racionalizálja (Bakker, 2003: 45). Egy köztulajdonban működő szolgáltató bevételének alapja a fogyasztók fizetési hajlandósága, míg egy privát tulajdonban lévő cég a fogyasztó fizetőképességére becsüli profitszerzési potenciálját. A szabad piaci mechanizmusok eredményorientált, effektívebb szolgáltatást, innovatív infrastrukturális megoldásokat és gyors döntéshozatalt kölcsönöznek a vízszolgáltató piacnak, vélik a piacosítás hívei (Budds – McGranahan, 2003: 95). A fogyasztó oldaláról szemlélve a folyamatot, a közszolgáltatás garantálta a megfelelő mennyiséget a fogyasztók számára, a privát szolgáltatás pedig a minőség növelésére jelenthet garanciát (a fenti elméletet követve). A privát menedzsment és gyerekbetegségei A vízszolgáltatás magánosításánál a szektor társadalmi és gazdasági hatékonyságát nem a klasszikus piaci verseny határozza meg (Bel-Warner, 2008: 1339). A szolgáltatásért folyó versenyt, az infrastruktúra felett diszponáló (elsősorban állami) döntéshozók alakítják ki, mielőtt valamilyen módon kiszerveznék magát a szolgáltatást és/vagy a közművek menedzsmentjét. Elméletben az a vállalat nyeri a vízszolgáltatási tendert, amely minden szempontból a leghatékonyabb stratégiát állítja fel egy adott szerződéses időszakra és a lehető
legjobb referenciákkal rendelkezik. A monopolhelyzet teremtette privát menedzsment fékjeként hol erősebb, hol gyengébb közhatalmi szerepvállalás (és jogi kontroll) szokott kialakulni. Nagyrészt ez határozza meg a vízszolgáltatás tulajdonlásának és a menedzsment magánosításának mértékét és kialakult fajtáit. Éppen ezért privatizáció alatt nem feltétlenül az egyes régiók, városok vízszolgáltatásának teljes magánosítását kell értenünk. A teljes elidegenítés ugyanis a víz mint természeti kincs mivoltából fakadóan nagyon ritka. Az egyik leginkább ismert példaként az amúgy konzervatív politikát valló Thatcher-kormány alatt 1988-1990 lezajlott direkt típusú magánosítás abszolút liberális jellege említhető. Az 1988-as Water Act az angol és walesi regionális vízügyi hatóságok teljes közműtulajdonát a tőzsdén értékesítette és az ivóvíz, valamint szennyvíz-szolgáltatást 25 évre magáncégek kezébe szervezte (Hall-Lobina, 2001: 5). A Thatcher-kormányzat egészséges piaci versenyt próbált kialakítani a szigetországban, amely abszurd volt a közműhálózat és a vízszolgáltatás természetes monopólium jellegét tekintve. Klasszikus versenyhelyzet már a szolgáltatás birtoklásáért sem tudott létrejönni, a brit vízszolgáltatást területileg tagoltan monopolizálták. Más európai országban találhatunk arra is példát, hogy a közszolgáltatások terén partnerségek alakultak ki a privát szolgáltató cégek és a közhatalmi szereplők között. A francia vízszolgáltatási modellben (Horváth M., 2005: 53) egyszerre jelenik meg a menedzsmentben az állam és a privát szféra. Az ilyen koncesszió esetében a vagyontárgyak és maga a közműrendszer
köztulajdonban
maradnak,
a
kiszervezés
utáni
tőkebefektetés
és
infrastruktúra-fejlesztés azonban a privát üzemeltetőhöz köthető. A működésből adódó kockázatok és a folyamatos karbantartás is a magáncég feladata. Koncessziós szerződéseket általában hosszabb időre (25-30 év) kötnek a vízszolgáltatások esetében, mivel rendszerint a privát befektetések szabályozott árszínvonal mellett rövidtávon nem térülnek meg. Léteznek még a magántőke bevonásának kevésbé direkt formái is. Ilyen a bérleti szerződés vagy a menedzsmentszerződés. Ezeknél a kontraktusoknál a közműtulajdon mindvégig a közszereplőknél marad, a magáncég csak a szolgáltatás felett diszponál, nem fejleszt infrastruktúrát és kockázatot is csak korlátozottan, vagy nem vállal. A direkt privatizációnál és a koncessziós szerződések esetében az állami felügyelet ellenére nem mindig sikerül a politikának elérni az elméletileg lehetséges célt, vagyis a szolgáltatás gazdasági racionalizálását. Az ilyen, teljes közhatalmi redukálást célzó privatizációk a gyakorlatban torz, természet- és piacellenes nemzetközi monopóliumokat nevelhetnek. A gazdasági
hatékonyság
eszközeit
főként
a
keresletracionalizálás,
a
munkaerő
produktivitásának maximalizálása, a megfelelő vagyongazdálkodás és infrastrukturális befektetés jelenti (CBO, 2001: 22).
A kellő közhatalmi kontroll hiányában ezeket a célokat a kvázi versenyhelyzetben működő privát szolgáltatók számos esetben a fogyasztók érdekeinek mellőzésével érték és érik el. A keresletracionalizálás fő célja a – termelési lehetőségek függvényében – szolgáltatott (előállított) ivóvízmennyiségek időszakos ingadozásának7 minimálisra csökkentése, illetve ezzel indirekt módon a valódi szükségleteket meghaladó fogyasztói szokások kordában tartása. A kereslet racionalizálás legegyszerűbb módszere a szolgáltatás árának emelése. A brit példánál maradva a privatizáció utáni tíz évben – 1989 és 1999 között – a tíz (előzőleg kialakított angliai és walesi regionális hatóságok alapján) privát szolgáltató átlagosan 46%-os áremelést hajtott végre (Dore-Kushner-Zumer, 2003: 43). Volt olyan régió is, ahol az áremelés elérte a 75%-ot, az említett időszakban. Franciaországban az erőltetett, nem kellőképpen szabályozott kiszervezés időszakában, 1991 és 1996 között 56%-kal emelkedtek a lakossági árak, szintén ebben a terminusban átlagosan 23%-kal volt magasabb a privát szolgáltató által megszabott ár, mint az állami tulajdonban lévő szolgáltatásé (Orwin, 1999: 32). A magas ár a víz – mint rohamosan szűkülő erőforrás – szempontjából és a gazdasági hatékonyság javítása végett reális is lehet. A privát szolgáltatók általában ebbe az árba beépített üzemeltetési haszon bővítésében látják a keresletracionalizálás és a hatékony fogyasztói felhasználás kulcsát (Hall-Lobina, 2001: 8). A valósághoz azonban az is hozzá tartozik, hogy amennyiben a fogyasztó magasabb árat fizet, nagyobb hasznot termel a szolgáltatónak, akkor a szolgáltatás minősége, biztonsága és fenntarthatósága is (ezzel közel arányosan) növekszik. A privát szolgáltató a társadalmi legitimitását általában ebben az összefüggésben tudja a legnagyobb mértékben javítani vagy lerontani. A ’90-es évek elején lezajlott nagy európai magánosítási hullámban számos olyan esettel találkozhattunk, amikor a szolgáltató vállalat megnövekedett bevételeiből nem biztosított kellő fedezetet az infrastruktúra folyamatos karbantartására, a szolgáltatás minőségi javítására vagy éppen a környezeti és társadalmi kockázatkezelésre. A privatizációs elméletek hatékonyságra vonatkozó fejezetei általában a gyakorlatban is működnek, működtek. Igaz, ezek sem mindig tartották kellőképpen szem előtt a társadalmi elvárásokat és igényeket. A magánszektorhoz jobban kötődő szolgáltató általában kisebb, és ezáltal hatékonyabb intézményi apparátust működtet, ami általában közvetlenül a kiszervezés után járó dolgozói elbocsátásokban mutatkozik, ez pedig a közhatalom lokális munkahely teremtési és megtartási kihívásait gyarapíthatja, a társadalmi munkaerőpiaci esélyeket ronthatja (Dore-Kushner-Zumer, 2003: 44). A magáncégek továbbá ugyan hatásosan, de szociális síkon tekintet nélkül szűrték ki a 7
Például szezonális lakossági vízfogyasztás ingadozásokból kifolyólag.
potyautas fogyasztást. Egy magánszolgáltató üzletpolitikája általában nem tesz különbséget a fizetni nem tudó és a fizetni nem hajlandó fogyasztó között. Az angliai vízszektor privatizációját követő öt évben megháromszorozódott a szolgáltatásból kizárt felhasználók száma (Hall-Lobina, 2001: 19). Ez kritikus közegészségügyi következményekkel járt például a főváros, London szegényebb negyedeiben, ahol a vérhas fertőzések száma tragikus mértékben emelkedett. Ez egyértelműen a vízszolgáltatás nélkül maradt háztartások elégtelen higiéniai körülményeinek volt betudható. Európában a ’90-es évek elejétől az igény a vízszolgáltatásokban történő privát részvételre az állami szereplők kudarca, vagy inkább a szolgáltatást fenntartani nem kívánó attitűdje után egyre jobban felerősödött. A már említett két ország – Nagy-Britannia és Franciaország – privát vízszolgáltató vállalatai mára régióik, országaik határait átlépve más államok szolgáltatási szektoraiban is megjelentek (Hall-Lobina, 2007: 1). A napjainkig lezajlott globális méretű privát szolgáltatói expanzió olyan multinacionális vállalatokat hozott létre, melyek a világ szinte összes országában képviseltetik magukat a fellelhető szolgáltatók palettáján. Két nagy szolgáltató vállalat kiemelkedő pozíciót tudott betölteni ebben a versenyben. A GDF Suez a világ egyik legnagyobb vízszolgáltató óriáscége, amellett, hogy Franciaország lakosságának 19%-át látja el ivóvízzel, számos európai és tengerentúli országban domináns szolgáltatónak mondható, többek között a Northumbrian Water Limiteden keresztül közel 4,5 millió angliai felhasználóhoz jut el, a United Water közvetítésével összesen 7,3 millió amerikai fogyasztót szolgál ki, az Agbar-on keresztül birtokolja Spanyolország ivóvízszektorának 50%-át, és további 90 millió emberhez jut el a Földön a Suez Environment-en keresztül.8 A Veolia Environment (azon belül a Veolia Water) a másik óriás szolgáltató, mely közel 4500 különböző menedzsment szerződéssel a világ 66 országának ivóvízszektorában van jelen, összesen 95 millió fogyasztót kiszolgálva.9 A globális vízpiac legfőbb szereplői (Suez, Veolia) egyre több figyelmet fordítanak olyan kampányokra, amelyekkel valamelyest sikerül elfedniük a nagy privatizációs hullám idején az állami szerepvállalás kontrollja hiányában, elkövetett menedzsment hibákat. Ezek a vállalatok sokszor hangoztatják, hogy környezettudatos módszerekkel, minél több munkavállalót alkalmazva a lehető legjobb technológiákat felhasználva érik el a fogyasztók elégedettségét és 8
A GDF Suez adatai alapján: http://www.suezenvironnement.com/document/?f=profile/en/RiAlliance_annual_report_2009.pdf 2010.10. 11. 9
A Veolia Environment adatai alapján http://www.veoliawater.com/about/key-figures/#c5412WHFl1 2010. 10. 11.
az őket egyre nagyobb mértékben ellenőrzés alatt tartó állami szereplők elégedettségét. A fejlett országokban a minőségi kereslet hatására a privát menedzsment gyerekbetegségeit nagyrészt sikerült is levetkőzniük. Nyilván ez versenyképességük csorbulásával járt, ezért aztán ezek a cégek további közösségi szolgáltató területeken kezdték el megkeresni és megtalálni további piacaikat. A GDF Suez például villamos energia-, gáz-, szennyvíz-, valamint szemétszállítási szektorokban is érdekelt. Ellenőrzés: középpontban a fogyasztó Ennek tudatában felmerülhet bennünk a kérdés: mennyire etikus és felelős az állam szempontjából nem jóléti intézményként felfogni az ivóvíz szolgáltatást, mint közjószágot és – kiépített állami ellenőrzés nélkül – profitorientált piaci szereplőkre bízni. De akár azt is kérdezhetnénk, mennyiben etikus a nem hatékony, olykor túl bürokratikus menedzsment fenntartása? Mik azok a fékek és egyensúlyok, amelyek mellett ugyan gazdaságos és a társadalom szempontjából mégis méltányos, valamint a gazdaságossággal részben összefüggő erőforrás megőrzés, fenntarthatóság eszmék mentén szerveződnek? Idáig sok szó esett a kellő közhatalmi ellenőrzés hiányáról. Ha a mai globális vízszolgáltatói körképet vizsgáljuk az állam vagy a privát befolyás szempontjából, nagyon vegyes képet kapunk. Sem a közszereplők módszerei, sem a piac mechanizmusai nem igazán találták meg azt a megfelelő egyensúlyt a társadalom és gazdasági szektor között, amely hosszútávon fenntartható lenne (AlHussaini-Molz, 2009: 395). A közmenedzsment válságából egyfajta kiutat a vízközművek feletti vegyes fennhatóság jelenthet. Általában ahol valamilyen szinten a vízszolgáltatás természetes monopóliumának privatizálása zajlik le, ott az állam, illetve annak különböző szintű és hatáskörű szervei ellenőrző, szabályozó mechanizmusokat működtetnek (Franceys-Gerlach, 2010: 2). Ahol nagyobb arányban a közhatalmi szereplők felelőssége a szolgáltatás menedzsment, ott még inkább szükség van az államtól és piactól is független, racionális ellenőrzés kialakítására. Alapvető politikai szándék lehet a fogyasztói érdekeket a középpontba helyező, ellenőrző intézményrendszer felállítása és működtetése, mivel, a felhasználó a szolgáltató cégek legitimitásának megkérdőjelezésével a közpolitikai irányítás működésképességét is minősítik (3. ábra).
3. ábra: A fogyasztót involváló tényezők középpontba helyezése, a fő szabályozó szerep kifejezésére vonatkozóan (Forrás: Világbank, 2003)
A gazdasági ellenőrzés A politika által irányított közhatalmi menedzsment elsősorban a gazdaságossági okok miatt hoz
létre
koncessziós
vízszolgáltató
monopóliumokat
(Cashman,
2005:
491).
A
gazdaságosság indokolt garanciáit, általános stratégiai céljait a koncessziós szerződésben rögzítik. Ezek a garanciák főként a politikai döntéshozatal direkt és származtatott szabályozó tényezőihez alkalmazkodnak. Direkt szabályozás az árképzés jogszabályokban történő rögzítése és a vagyonhasználati díjak mértékének meghatározása az infrastrukturális amortizáció fedezésére. Egyéb szabályozó tényezők a közhatalom által felállított ellenőrző testületek. Ilyen testületre a legjobb példa az angol és walesi közmű privatizáció során létrehozott vízszolgáltató szabályozó hatóság, az Ofwat.10 Mint minden ellenőrző szervnek, az Ofwatnak is az a rendeltetése, hogy valamilyen módon megteremtse a versenyt a szolgáltatók között, még akkor is, ha – Angliában és Walesben korlátozottan ugyan, de a víziközműszolgáltató körzetek kijelölésével – ez részben már meg is valósult. A verseny elősegítése az ún. mérce (yardstick) módszeren alapszik (Marques, 2006: 176). A módszer teoretikusa, 10
Az Ofwatról bővebben: http://www.ofwat.gov.uk/ 2010.10.22.
Andrei Shleifer szerint az egyazon jogi környezetben lévő vállalatok működési költségeit összehasonlítva kell megvizsgálni annak érdekében, hogy világossá váljon a társadalmi szempontból is méltányos, de a leggazdaságosabb szolgáltatás. Az Ofwat általában kétévente nyilvánosságra hozza az angliai és walesi vízszolgáltatók kiadásait, költségeit és pénzügyi teljesítményét. Ez alapján a közhatalmi döntéshozók felül tudják vizsgálni a direkt szabályozás mechanizmusait, például a hatósági árakat vagy végső esetben az egyes alulteljesítő szolgáltatók koncessziós szerződéseit is módosítani tudja.11 A fogyasztók védelme A privatizáció megvalósulása és a politikai döntéshozatali környezet partnerségen alapuló változása újabb szereplőket vitt be a döntéshozatal különböző színtereire. A vízzel kapcsolatos szakpolitikai irányítás is nyitottá vált a civil hálózatok és egyéb fogyasztói partnerségek befogadására, javaslataik figyelembe vételére. A fogyasztóvédelem egy fontos társadalmi szempontja a szolgáltatás jövőbeni stratégiai újragondolásának. Európában számos példáját ismerjük a társadalmi kontroll gyakorlati megvalósulásának a vízszolgáltatások területén. Általában a piaci befolyás, a direkt származtatott regulatív tényezők határozzák meg, ki méri fel a fogyasztók igényeit és ez milyen módon építhető be a szolgáltatások további
fejlesztésébe.
Eredményesebb
gyakorlat
és
jogszabályi
követelmény
a
fogyasztóvédelmi hatóságok külön szervezése a szolgáltatást vállaló tulajdoni csoporttól. Az angol és walesi példánál maradva, 1989-ben az angol kormány az Ofwat alá fogyasztóvédelmi tanácsokat hozott létre a különböző szolgáltatói régiókban. A szolgáltatást WaterVoice néven vezette be (Franceys-Gerlach, 2010: 3). Ezek a tanácsok egymástól függetlenül, de egymás szolgáltatóit összehasonlítva elemzik a fogyasztói elégedettséget, így sokkal pontosabb adatokat nyújtanak a döntéshozóknak a szolgáltatás üzemeltetési és irányítási feltételeinek újragondolásánál. A környezet megóvása A környezet megóvása és megőrzése a talán legfontosabb tényező a fenntartható szolgáltatás kialakításánál. A legtöbb szabályozó mechanizmus a kontraktusok és direkt gazdasági fékek 11
Jogosan merülhet fel a kérdés, hogy a látszólag miért nem működött a megfelelő ellenőrzés a vízszolgáltatók terén Angliában és Walesben és miért emelkedett a szolgáltatás ára közel felével a privatizáció után? Az Ofwat igaz 1989-től a Water Act életbelépésétől igaz működött, de első jelentését 1994-ben készítette, így a brit kormány érdemben csak 1995 után tudott a direkt szabályozás módszereihez nyúlni. A koncessziós szerződéseket és szolgáltatási feltételeket általában ötévente vizsgálja felül a kormány.
csoportjába integrálja a fenntartható környezet megteremtéséért létrejött adókat. A vízkivétel és ivóvíz előállítás során felmerülő környezetkárosító tevékenységek mind plusz költséget jelentenek a szolgáltatónak. Az ilyen tevékenységek kiszűrése és büntetése alapvető. Az Európai Unió 2000-ben elfogadott Víz Keretirányelve12 a vízdíj megállapításának szabadságát meghagyja a tagállamoknál, viszont meghatározza, hogy a lakossági vízdíjban a szolgáltatás teljes költségének meg kell térülnie. A tagállamokat a hatékony szennyezésmentes szolgáltatásra, az ellenőrző szerveinek megerősítésére sarkallja ezzel az EU. A szennyező fizet elve alapján a nem fenntartható módszerek alkalmazását mind-mind a szolgáltatóra terhelik, így azok veszíthetnek versenyképességéből vagy közhatalmi legitimitásukból. A környezetvédelmi célú regulációra a legjobb példa a francia szabályozó rendszer (még akkor is, ha nem az a legműködőképesebb), amely a víz- és csatornázási szolgáltatásban felmerülő szennyezések után beszedett bírságokat, díjakat egyenesen a vízügyi hatóságokhoz csatornázta. Azok azután a befolyt összegekből technológiai fejlesztéseket tudtak végrehajtani az infrastruktúrában és a közműhálózatban, nagyszabású projektek keretében ellenőrizhetővé tudták tenni a lakossági (és emellett ipari) szennyezést így csökkenthetővé vált az újabb környezetterhelés (Dore-Kushner-Zumer, 2003: 47).
12
Az EU-VKI ide vonatkozó részéről bővebben: http://euvki.hu/content/euvki/024.html 2010.10.23.
Zárszó A nem megfelelő közszolgáltatási menedzsment kutatása reneszánszát éli mostanság. Az egészséges ivóvízhez jutás terén az ENSZ berkein belül 2000-ben elfogadott Millenniumi Fejlesztési Célok (MDG) jelentenek támpontot és egyben kihívást a harmadik világbeli országok számára, ahol egyre szélesebb körű a privát szereplők bevonása a közszolgáltatásba (Bakker, 2003: 35). A teljes körű magánosítás és a koncessziós privatizáció elsősorban kritikus vízproblémákkal küzdő és egyben politikailag instabil államokban elterjedt, hiszen a nyersanyagok birtoklása az államhatalom feletti politikai-gazdasági dominanciát is előirányozza. A megfelelő állami kontroll nélkül szolgáltató multinacionális vállalatoktól való függőség Dél-Amerikában, Kelet-Ázsiában és a szubszaharai Afrikában okoz jelenleg is súlyos társadalmi problémákat, de a nyugati világban egyre inkább megkérdőjeleződik a multik létjogosultsága. A különbség az Európában a ’90-es évek hajnalán gyerekcipőben járó piacosításhoz képest az, hogy a fejlődők esetében nem csak maguk a mechanizmusok hiányoznak, hanem olykor a demokratikus politikai ellenőrzés a korrupciós mechanizmusok kiszorítása és a szűkösség okozta vízproblémák orvoslása is. A nemzetközi donorszervezetek és nagy gazdasági befolyással lévő globális pénzügyi intézmények (Nemzetközi Valutaalap, Világbank) nyilvánvalóan a saját holdudvarukba tartozó, privát szolgáltatók minél nagyobb arányú bevonását szorgalmazzák az adott ország – esetenként antidemokratikus – közhatalmi szereplőivel szemben (Petrella, 2001: 61). További kihívást jelent az adott térségre és országra specifikus ellenőrzési szisztémák kidolgozása és alkalmazása, amely egyúttal nagyban hozzájárulhat a globális ivóvízszűkösség felszámolásához és a globális Dél közegészségügyi kríziseinek konszolidálásához, valamint az ivóvíz kapcsán kölcsönzött harmadik generációs emberi jogok alapvető biztosításához.
Felhasznált irodalom 1. AlHussaini, Wissam – Molz, Rick (2009): A post-Keynesian regulatory model of privatization, In.: The Journal of Socio-Economics 38 (2009) 391–398 2. Bakker, Karen – Kooy, Michelle (2008): Governance Failure: Rethinking the Institutional Dimensions of Urban Water Supply to Poor Households, In.: World Development Vol. 36, No. 10, pp. 1891–1915, 2008 3. Bakker, Karen J. (2003): A Political Ecology of Water Privatization, In.: Studies in Political Economy 70, Spring 2003 4. Bel, Germá – Warner, Mildred (2008): Does privatization of solid waste and water services reduce costs? A review of empirical studies, In: Conservation and Recycling 52 (2008) 1337–1348, Elsevier B.V. 5. Budds, Jessica – McGranahan, Gordon (2003): Are the debates on water privatization missing the point? Experiences from Africa, Asia and Latin-America, In.: Environment and Urbanization Vol 15 No 2 October 2003 6. Cashman, Adrian (2006): Water regulation and sustainability 1997–2001: Adoption or adaptation? In.: Geoforum 37 (2006) 488–504 7. Congressional Budget Office (CBO) (2002): Future Investment in Drinking Water and Wastewater Infrastructure, The Congress of the United States
8. Dore, Mohammed H. I. – Kushner, Joseph – Zumer Klemen (2004): Privatization of water in the UK and France – What can we learn? In.: Utilities Policy 12 (2004) 41–50 9. Franceys, Richard W. A. – Gerlach, Esther (2010): Consumer involvement in water services regulation, In.: Utilities Policy 30 (2010) 1-10 10. Gleick, Peter H. (2009): The Worlds Water 2008-2009 – The Biennal Report on Freshwater Resources, Pacific Institute for Studies in Development, Environment, and Security, Washington DC. 11. Hall, David – Lobina, Emanuele (2007): International actors and multinational water company strategies in Europe, 1990-2003, In.: Utilities Policy 15 (2007) 64-77 12. Homer-Dixon, Thomas F. (2004): Környezet, szűkösség, erőszak, Typotex Kiadó, Budapest 13. Horváth M. Tamás (2005): Közmenedzsment, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 14. Hall, David – Lobina, Emanuelle (2001): UK Water privatisation – a briefing, Public Services International Research Unit, London 15. Orwin, Alexander (1999): The Privatization of Water and Wastewater Utilities: An International Survey, Environmental Probe, Toronto, Canada
16. Petrella, Ricardo (2001): The Water Manifesto – Arguments for a World Water Contract, Zed Books, London 17. Scheiring Gábor – Boda Zsolt (szerk.) (2005): Gazdálkodj okosan! Új Mandátum Kiadó
