AZ IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁSI RENDSZEREK ÁTLÁTHATÓSÁGA
AZ IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁSI RENDSZEREK ÁTLÁTHATÓSÁGA A Transparency International 2007. évi korrupciós világjelentésének magyar változata
FELELÕSSÉGI NYILATKOZAT Jelen kötet a Transparency International Global Corruption Report 2007 (TI GCR 2007). Corruption in Judicial Systems, Cambridge University Press 2007 címû kiadványa alapján készült. ~ Paulo Cambridge, New York, Melbourne, Madrid, Cape Town, Singapore, Sao Cambridge University Press The Edinburgh Building, Cambridge, CB2 8RU, UK www.cambridge.org
Az Igazsászolgáltatási rendszerek átláthatósága címû kötet a TI GCR 2007 azon fejezeteit tartamazza, amelyek a magyarországi igazságszolgáltatási rendszer számára tanulsággal bírnak. Az eredeti kiadványt a hazai helyzetre vonatkozó tanulmányokkal egészítettük ki.
© 2008 Transparency International Magyarország Transparency International Magyarország Alapítvány 1076 Budapest Garay u. 29-31. http://www.transparency.hu
© Garai Borbála, 2008
Fordította GARAI BORBÁLA Szerkesztette HACK PÉTER és GARAI BORBÁLA Szakmai lektor BENCZE MÁTYÁS
Támogatók Antikorrupciós Koordinációs Testület Atlantis MAP Merchant Hungária Kft. Transparency International
ISBN 978-963-506-768-8
Bibliográfiai leírás: HACK Péter–GARAI Borbála (szerk.), Az Igazsászolgáltatási rendszerek átláthatósága. A Transparency International 2007. évi korrupciós világjelentésének változata. Transparency International, Budapest, 2008. p. 203.
Tartalom
Bevezetés HACK PÉTER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
Az igazságszolgáltatásról alkotott kép . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A korrupció kezelése a magyar igazságszolgáltatási rendszerben . . . .
11 13
I. Az igazságszolgáltatási korrupció összehasonlító elemzése 1. Bevezetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33
Korrupció az igazságszolgáltatásban: okok és ellenszerek MARY NOEL PEPYS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33
Mennyire elterjedt a vesztegetés az igazságszolgáltatásban? TRANSPARENCY INTERNATIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
43
2. Függetlenség, a politika beavatkozása és korrupció . . . . . . . . Bírói függetlenség és korrupció SUSAN ROSE-ACKERMAN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
46 47
Gazdasági növekedés, jogbiztonság és igazságszolgáltatási függetlenség STEFAN VOIGT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
58
A korrupció és a politikai befolyás elleni küzdelem az oroszországi bírósági rendszerben TOM BLASS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
60
5
3. A bírák számonkérhetõsége és hozzáértése . . . . . . . . . . . . . . . .
65
Bírói integritás: a számonkérhetõség hiánya és a Bangalore Alapelvek GREG MAYNE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
66
Korrupció, számonkérhetõség és bírósági fegyelem Latin-Amerikában EMILIO J. CÁRDENAS, HÉCTOR M. CHAYER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
70
A bírák hivatása: képzés, fizetések és elõmeneteli rendszer Ázsiában VINCENT YANG, LINDA EHRICHS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
76
A bírák szakmai felkészültsége Olaszországban, Franciaországban és Németországban CARLO GUARNIERI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
85
A bírói számonkérhetõség nemzetközi dimenziói ZORA LEDERGERBER, GRETTA FENNER, MARK PIETH . . . . . . . . . . . . . . . . . .
92
A nemzetközi gazdasági kapcsolatokban elkövetett vesztegetés elleni küzdelem Magyarországon GARAI BORBÁLA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
97
4. A tágabb értelemben vett igazságszolgáltatási rendszer . . . . . . 103 A igazságszolgáltatási korrupció és a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatási rendszer EDGARDO BUSCAGLIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 A vizsgálóbíró befolyásának csökkenése Franciaországban, és ennek hatása a korrupció elleni küzdelemre EVA JOLY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Lesotho Highlands Water Project: vállalati nyomás az ügyészségen és a bíróságokon FIONA DARROCH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
5. Bíróságok és a korrupciós kultúra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Igazságszolgáltatási korrupció a jogi kultúra összefüggésében MARINA KURKCHIYAN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 6
A szokások és a korrupció Olaszországban GHERARDO COLOMBO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Média és korrupció az igazságszolgáltatásban GEOFFREY ROBERTSON QC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 A civil szervezetek szerepe az igazságszolgáltatási korrupció elleni küzdelemben Közép-Amerikában KATYA SALAZAR, JACQUELINE DE GRAMONT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
6. Az igazságszolgáltatási korrupció elleni küzdelemmel összefüggésben levont következtetések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 Az igazságszolgáltatási korrupció elleni küzdelem: összehasonlító szemlélet Latin-Amerikából LINN HAMMERGREN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 A jogállamiság és az igazságszolgáltatási korrupció Kínában: félig túl a Nagy Falon KEITH HENDERSON . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
II. Kutatások a korrupciós jelenségekrõl 1. Mitõl válhatnak a bírák korrupttá? STEFAN VOIGT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 2. Informalitás, jogintézmények és társadalmi normák ÅSE BERIT GRØRDELAND . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 3. Közgazdasági magyarázatok a korrupció jelenségére GARAI BORBÁLA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 4. A korrupció felmérése: mítosz és valóság DANIEL KAUFMANN, AART KRAAY, MASSIMO MASTRUZZI . . . . . . . . . . . . 188 5. Törvényhozás A szektor szerepe a NIS-ben GARAI BORBÁLA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
7
I.
Az igazságszolgáltatási rendszerek átláthatósága
Bevezetés HACK PÉTER1
A Transparency International által összeállított tanulmánykötet – az igazságszolgáltatásban elõforduló korrupció visszaszorítása érdekében – a bíróságok szervezeti reformjáról és a bírósági eljárásban elforduló vesztegetéssel összefüggõ benyomásokról, tapasztalatokról szól. Az igazságszolgáltatási korrupcióval összefüggésben két jelenségrõl érdemes szót ejteni. Az igazságszolgáltatásban elõforduló korrupció olyan szervezeti probléma, amelynek megelõzése, megfelelõ kezelése minden jogállamban kiemelt feladat. Ez más szavakkal azt jelenti, hogy el kell kerülni, hogy a személyi, szervezeti döntések során a személyes kapcsolatok és más, meg nem engedhetõ érdekek szerephez jussanak. Az igazságszolgáltatási korrupció elleni küzdelem elõsegíti a bírósági függetlenség és a pártatlan eljárás elvének hatékonyabb érvényesülését. Ugyanakkor, ahogyan azt az Eötvös Károly Kutatóintézet kutatói2 is megfogalmazzák, „világosan kell látni, hogy a függetlenség nem önmagáért való értéke a jogállamnak. A bírósági szervezet totális, minden ellensúly nélküli függetlensége azzal a következménnyel járhat, hogy az adófizetõk egy olyan rendszert kénytelenek finanszírozni, amelytõl senki nem tudja számon kérni azt, hogy a tevékenységére fordított pénz milyen módon hasznosul. Egy ilyen szervezet belsõ mûködése teljesen átláthatatlanná, ellenõrizhetetlenné és kiszolgáltatottá válhat mind a korrupció, mind a korporatív, szervezeti önérdek számára. Nem véletlen, hogy a fejlett demokráciák a bírói függetlenséggel együtt szólnak a bírósági szervezet és a bírói tevékenység függetlensége mellett ezek átláthatóságáról és számonkérhetõségérõl is.” A „számonkérhetõség hiányának” problémáját több szerzõ is 1 Hack Péter az Eötvös Loránd Tudományegyetem Büntetõ Eljárásjogi és Büntetés-végrehajtási Jogi Tanszékének oktatója és a Transparency International Magyarország Tanácsadó Testületének tagja. A tanulmányt az eredeti kiadás nem tartalmazza, a magyar kiadás számára készült. 2 http://www.ekint.org/ekint_files/File/tanulmanyok/biroi_fuggetlenseg.pdf (utoljára látogatva: 2008. március 7.)
9
érzékelteti. Az igazságszolgáltatási reformot végrehajtó országok tapasztalatai alapján, Olaszország, Spanyolország és Portugália, illetve a kelet-európai átalakuló országok és Dél- Amerika példáit figyelembe véve sokan arra a következtetésre jutottak, hogy a reformerek gyakran túlhangsúlyozzák a függetlenség követelményét a számonkérhetõség és a teljesítmény rovására.3 A szervezeti problémák megoldása érdekében tehát a számonkérhetõséggel kiemelten érdemes foglalkozni. A bírói önkényhez vezet a bírói szervezet korporatív érdekek alapján történõ igazgatása, a belsõ döntések, a kiválasztás és a szervezeten belüli elõmenetel átláthatatlansága vagy önkényes döntéseknek helyt adó konstrukciója. A számonkérhetõség és az átláthatóság szempontjai azért fontosak, mert a nemzetközi irodalom alapján láthatjuk, hogy a bíróságok mûködése nemcsak akkor kelthet aggodalmat, ha mûködésük függetlensége sérül, akkor is károk érik a társadalmat, illetve a jogállami berendezkedést, ha a politikai önkényt bírói önkény váltja fel. A szervezeti-, és a bírói döntések átláthatatlansága azzal a kockázattal jár, hogy a bíróságok döntéseit nem a függetlenségüket megsértõ politikai hatalom, hanem a nepotizmus és a korrupció irányíthatja. Mint azt az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet kutatásának összefoglalója megállapítja: „A bírói joggyakorlat nyilvánossága, a bíróságok mûködésének átláthatósága a jogállamiság követelménye. Az Alkotmány 2. §-ából folyó, az államélet átláthatóságára vonatkozó követelmény magában foglalja azt, hogy a bírói hatalom is nyilvános és átlátható legyen az állampolgárok számára. A bírói hatalom mûködésének átláthatóságát nemcsak a joggyakorlat megismerhetõségének biztosítása, hanem a bírósági rendszer és a bírói igazságszolgáltatás áttekinthetõségének biztosítása jelenti.” 4 A közélet tisztasága elleni bûncselekmények, különösen az igazságszolgáltatással összefüggésben elõforduló aktív és passzív vesztegetés megelõzése, megfelelõ kezelése, az elkövetõk megbüntetése kiemelt feladat, amelyben a bíróságokra fontos szerep hárul. Az igazságszolgáltatási korrupció jogállamban elfogadhatatlan jelenség, mert ezen keresztül veszélybe kerül az igazságszolgáltatásba vetett bizalom. A demokratikus mûködésre és a gazdasági növekedésre kedvezõ hatást gyakorol a bíróságok határozott, következetes és szigorú ítélkezési gyakorlata: a közélet tisztasága elleni bûncselekményeknél a megfelelõ visszatartó erõt alakíthatja ki, amely tevékenységnek közvetett, de nagyon súlyos hatása van az ország gazdasági helyzetére és a nemzeti jövedelemre. Az e kötetben megtalálható tanulmányok is igazolják a korrupció elleni határozott fellépésnek az ország gazdasági helyzetére gyakorolt kedvezõ hatását: a tapasztalatok szerint a GDP jelentõs növekedése várható egy korrupciómentes országban A szigorú ítélkezési gyakor-
3
Di Federico, GUISEPPE: Independence and Accountability of the Judiciary in Italy: The Experience of a Former Transitional Country in a Comparative Perspective. In: András SAJÓ (ed.): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 182. 4 Tanulmány a bíróságok közérdekû adatok közlésének gyakorlatával kapcsolatban végzett kutatásról. Eötvös Károly Közpolitikai Intézet, www.ekint.hu
10
lat a demokrácia mûködésére is hatással van, mivel a korrupció a demokratikus folyamatok ellen is hat, a hatalommal való visszaélés a demokratikus értékek érvényesülését akadályozza, és a hatalom megszerzéséhez büntetendõ módszerek alkalmazását rendszeresíti. Jelen tanulmány mind a szervezeti értelemben vett, mind a bírósági eljárásokban elõforduló korrupció jelenségére próbál megoldási javaslatokat tenni.
Az igazságszolgáltatásról alkotott kép Amikor a magyar igazságszolgáltatással kapcsolatosan a korrupció jelenségét vizsgáljuk, mind az igazságügyi kormányzat, mind a bíróságok igazgatását végzõ szervezetek, mind a bíróságok részérõl azzal az érveléssel találkozhatunk, hogy a magyar bíróságokat még csak nem is érinti a korrupció. Ennek az állításnak az alátámasztására leggyakrabban azt az érvet lehet hallani, hogy az utóbbi években egyetlen bíró ellen sem emeltek vádat, de még fegyelmi vizsgálat sem indult korrupció gyanújával. Statisztikailag kimutatható igazságszolgáltatási korrupció valóban nincs. Némileg árnyalja a képet az EBRD és a Világbank által 2005-ben végzett kutatás,5 amely a 2002 és 2005 közötti folyamatokat vizsgálva a bíróságok teljesítményének és a korrupciós megítélésüknek a romlásáról is tudósít. Míg 2002-ben a megkérdezett cégek több mint fele értett egyet azzal a kijelentéssel, hogy Magyarországon az igazságszolgáltatás tisztességes, megvesztegethetetlen, illetõleg pártatlan, 2005-ben az e kijelentéssel egyetértõ cégek kisebbségben maradtak. Érdekes továbbá, hogy az adatok nem térnek el jelentõsen az összes cég, illetve az igazságszolgáltatást az elmúlt évben igénybe vevõ cégek esetében. Ezek az adatok azt sugallják, hogy – pontosan meg nem határozható számú esetben ugyan, de – elõfordult, hogy a magyar bíróságok mûködésével kapcsolatban a cégek vesztegetéssel szembesültek. A teljességhez az is hozzátartozik, hogy a 2005-ös magyar adat még mindig kedvezõbb képet mutat, mint a vizsgált nyolc középkelet-európai EU tagállamban mért adatok átlaga,6 amely a referenciát jelentette. Összefoglalóan tehát, bár a helyzet Magyarországon romlik, az átlaghoz képest még mindig kedvezõ a magyar bíróságok megítélése. Fontos volna azonban, hogy a bíróságokba vetett bizalom fennmaradjon, illetõleg javuljon. A vesztegetések gyakorisága semmilyen eszközzel nem mérhetõ pontosan. Ezért is fontos megelõzni, hogy a magyar igazságszolgáltatásról kedvezõtlen kép alakuljon ki. A Gallup Intézet által 2007 õszén végzett felmérés szerint a vesztegetéssel kapcsolatba került állampolgárok (a megkérdezettek 9%-a) az esetek 5 EBRD-World Bank Business Enviroment and Enterprise Performance Survey (BEEPS), Elérhetõ: http://siteresources.worldbank.org/INTECAREGTOPANTCOR/Resources/BAGREV20060208 Hungary.pdf (legutóbb látogatva 2008. március 6-án). 6 Ebbe a körbe az EU 2004-ben tagjává vált országok tartoznak Ciprus és Málta kivételével.
11
8%-ában a vesztegetés „célpontjaként” bíróságokat jelölte meg.7 Ez az adat a bíróságokról kialakított összkép szempontjából kedvezõ, azonban nem állapítható meg, hogy mennyire reális. Jogászi körökben – megalapozottan vagy megalapozatlanul – az a vélekedés terjed, hogy különösen a felszámolási eljárások és a csõdeljárások esetében érdemes lenne megvizsgálni, hogy az egyes bírói döntések mögött milyen szakmai megfontolások húzódnak meg. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy az igazságszolgáltatási reform eredményeként elért jelentõs eredmények, így a kedvezõ valóság ellenére sokszor a társadalomban, illetõleg a jogászkollégákban kialakult kedvezõtlen benyomások makacsul tartják magukat. Fleck Zoltán „Az igazságszolgáltatás 10 éve” címû kéziratában idézi az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) által 2005-ben megrendelt felmérés eredményét, amelyet a témával való szoros öszszefüggésére tekintettel fontosnak tartok itt idézni. Fleck a Szonda Ipsos által végzett kutatás eredményeit az alábbiak szerint idézi:
Ön szerint ma Magyarországon lehet, vagy nem lehet korrupcióval befolyásolni egy bírósági döntést?” A „lehet” válaszok százalékos megoszlása ügyészek
ügyvédek
szakértõk
nyomozók
összesen
Budapesti helyi bíróságok
16
24
24
45
26
Vidéki helyi bíróságok
12
26
22
40
24
Fõvárosi Bíróság
15
18
18
40
22
Vidéki megyei bíróságok
13
19
16
36
20
Fõvárosi Ítélõtábla
8
13
12
29
15
Legfelsõbb Bíróság
8
13
12
23
14
Vidéki ítélõtáblák
8
13
13
26
14
Ha megvizsgáljuk, mi lehet az oka annak, hogy ilyen nagy az eltérés a bíróságok korrupcióval való érintettsége kérdésében a bíróságok önképe és a róluk kialakított külsõ kép között, akkor két lehetséges következtetésre juthatunk:
7
1000 fõs mintavétel alapján. A Gallup Intézet az országos vizsgálatban a következõ kérdést tette fel: „Az elmúlt 12 hónapban elõfordult-e Önnel, hogy egy magánszemély vagy tisztviselõ arra kérte Önt, vagy várta el Öntõl, hogy csúszópénzt fizessen a szolgáltatásért, hogy megkaphassa azt, amire Ön jogosult?” Igen = 9%, nem = 91%. A „megvesztegetéses” esetek megoszlása az igennel válaszolók között: orvos, nõvér: 50%, önkormányzati tisztviselõ: 11%, rendõrtiszt: 9%, bírósági alkalmazott: 8%, üzleti, privát szektor munkatársa, vezetõje: 6%; egyéb tisztviselõ: 4%, banki alkalmazott: 3%, ellenõr: 3%, ügyvéd: 3% (a felsorolás nem teljes).
12
– A bírák és a bírósági vezetõk nem ismerik saját szervezetük valós helyzetét, vagyis a korrupció valóban létezik a bíróságok tevékenységében, de errõl a szervezetnek magának sincs reális képe. – A bíróságok önképe fedi a valóságot, a szervezet valóban nem érintett a korrupció által, a külsõ megítélésben megjelenõ vélekedések hamis látszatokon alapulnak. E tanulmánynak nem célja, hogy e két lehetõség közül a helyeset, a valóságnak a jobban megfelelõt kiválassza. Érdemes azonban áttekinteni, hogy milyen módszerekkel javítható a helyzet az igazságszolgáltatásban, akár a pontos statisztikai adatok ismerete nélkül is; illetve hogyan javítható tovább, vagy tartható fenn a közvéleményben a magyar bíróságokról kialakult, relatíve kedvezõ kép. Ennek érdekében a képzés elsõ célkitûzése, hogy a bíró a saját munkája során felismerje és elkerülje azokat a helyzeteket, amelyek korrupcióhoz vezethetnek vagy a korrupció látszatát megteremtik. A képzés második célja, hogy a bírókat felkészítse arra, hogy munkahelyükön korrupciómentes környezetet teremtsenek, mind a többi bíró, mind az igazgatásban közremûködõk munkáját úgy befolyásolják, hogy a függetlenségnek, a pártatlanságnak, az elfogulatlanságnak ne csak az érvényesülését biztosítsák, hanem annak a látszatát is szigorúan õrizzék. A képzés harmadik célja, hogy a bírókat – mint az összbírói értekezleteken keresztül a bíróságok önigazgatásában részt vevõ szereplõket –, illetve mint igazgatási posztokra megválasztható vagy kinevezhetõ személyeket felkészítse arra, hogy igazgatási munkájuk során olyan munkakörülményeket teremtsenek, amely kizárja a korrupció lehetõségét, illetve amennyiben ez nem sikerül, akkor megkönnyítik annak leleplezését.
A korrupció kezelése a magyar igazságszolgáltatási rendszerben A Transparency International által összeállított tanulmánykötet tanulságait a szerkesztõk az alábbiak szerint foglalták össze: „A 32 országról készített felmérésünk azt mutatja, hogy a bírósági korrupció számos formát ölthet és számos jogi, társadalmi, kulturális vagy politikai tényezõ befolyásolhatja. Ezen látszólag összetett jelenségek mögött olyan közös jellemzõk húzódnak meg, amelyek a reform irányát mutatják. Az országtanulmányokban leggyakrabban megjelenõ, közös problémák a következõk:
13
Bírói kinevezések Ha a bírák kinevezése nem érdemeik alapján történik, az eljárás könnyen megvesztegethetõ bírák kiválasztásához vezethet. Munkafeltételek Az alacsony illetmények és a bizonytalan munkakörülmények, beleértve az elõléptetéshez, valamint az áthelyezéshez köthetõ tisztességtelen eljárásokat, illetve a bírák és a vesztegetésnek kitett személyzet folyamatos továbbképzésének a hiányát. Számonkérhetõség és fegyelmi szabályok A fegyelmi eljárások, valamint a megvesztegethetõ bírák eltávolítása érdekében lefolytatott vizsgálatok tisztességtelensége és hatékonyságának hiánya, ami a politikától való függés miatt könnyen és gyakran a független bírák elmozdításához vezethet. Átláthatóság Átláthatatlan bírósági eljárások, amelyek megakadályozzák, hogy a média és a civil társadalom figyelemmel kísérhesse a bírósági tevékenységet és felfedje a bírósági korrupciót.”
1. A bírói kinevezések A bírói kinevezésekkel összefüggõ követelmények az alkotmányból, az alkotmánybíróság határozataiból, valamint egyes nemzetközi szervezetek által elfogadott ajánlásokból jól levezethetõk. Az alkotmánybíróság határozatai közül kiemelhetõ a 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, amely a bírák és bírósági vezetõk kinevezésével összefüggõ alkotmányos követelményeket a külsõ befolyás semlegesítésében jelöli meg. Az ENSZ Közgyûlése által elfogadott 1985. november 29-i 40/32. számú és az 1985. december 13-i 40/146. számú ajánlás a bírák függetlenségére vonatkozó alapelvekrõl szól. Az ajánlás 10. pontja kimondja, „a bíróvá válás kiválasztási rendszerének olyan garanciákkal kell bírnia, amelyek megakadályozzák a visszaélésszerû kinevezéseket.” Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága a bírák függetlenségérõl, hatékonyságáról és szerepérõl a tagállamoknak szóló R(94) 12. számú ajánlása értelmében „[a] bírák szakmai elõmeneteléhez fûzõdõ minden döntésnek objektív kritériumokon kell alapulnia, és a bírák kiválasztásának, valamint elõmenetelének a képesítésekre, a becsületességre, alkalmasságra és hatékonyságra tekintettel az érdemeken kell nyugodnia.” A bírák jogállásáról szóló Európai Charta (1998. július 8–10.) 2.1. pontja a tagországokkal szemben azt a követelményt fogalmazza meg, hogy „[a] jogállásról szóló jogszabályoknak a bírák kiválasztására és utánpótlására vonatkozó szabályai alapozzák meg a jelölteknek független fórum vagy bizottság általi kiválasztá14
sát, a szerint, hogy képesek-e az eléjük tárt jogi helyzeteket szabadon és pártatlanul minõsíteni, és azokra az emberi méltóság tiszteletben tartásával jogot alkalmazni.” Annak ellenére, hogy nemzetközi dokumentumok sora is meghatároz követelményeket a bírák kiválasztásának átlátható rendszerérõl, az elmúlt évtizedben kialakított gyakorlat egyáltalán nem átlátható. A kinevezésekkel és az elõmeneteli rendszerrel foglalkozó felmérések nem túl kedvezõ képet festenek a magyar bíróságokon alkalmazott kinevezési és elõmeneteli rendrõl. A Nyílt Társadalom Intézet EU-csatlakozást Átvilágító Programja (EUMAP) 2002. évi jelentése a magyar helyzetre vonatkoztatva megállapítja: „Kívánatos volna a bírák kiválasztását és elõléptetését szabályozó rendelkezések nagyobb átláthatósága, az alkalmazandó kritériumok részletesebb kidolgozása. Az átláthatóság hiánya, valamint a kiválasztási és elõléptetési eljárásban közremûködõ testületek és tisztviselõk széles körû döntési szabadsága, diszkréciós joga az önkényesség és a visszaélés lehetõségének látszatát fenntartja: akadályt gördít a szakmailag független és megalapozott bírói kar megerõsítésének útjában.”8 Az Európai Bizottság 2003. novemberi Átfogó Monitoring jelentése megállapítja: „a jelenlegi rendszer átláthatóságának hiánya és a hivatalnokok széles mérlegelési jogköre a kinevezési eljárásban bátorítják az önkényességet, sõt a visszaélést, és visszavethetik a szakmai bírói testület fejlõdését”. Az OIT Hivatala által 2005-ben lefolytatott vizsgálat szerint „mindössze 3 bíróságon írnak ki pályázatot a betölthetõ fogalmazói álláshelyekre, ezeket eltérõ módon teszik közzé (a helyi sajtóban, valamint egyetemi és bírósági hirdetõtáblán). Van olyan bírósági elnök, aki a pályázat kiírása helyett informálisan tájékoztatja az általa érintettnek tekintett intézmények vezetõit a fogalmazói álláshelyekrõl. Többen azt nyilatkozták, hogy a nagy érdeklõdés miatt nem szükséges pályázatot kiírni, hiszen a jelentkezés folyamatos. […] Egyáltalán nem folytatnak formális felvételi eljárást 5 bíróságon, ezeken a helyeken a megyei bíróság elnöke egyszemélyben dönt a jelentkezõ felvételérõl.”9 „Figyelemmel arra, hogy – a felmérésbõl kitûnõen – a bírósági fogalmazók felvételi rendszere országos szinten nem volt egységes és objektív kritériumok alapján nem volt átlátható, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács a bírósági fogalma-
8
EU Accession Monitoring Program, Monitoring the EU Accession Process: Judicial Capacity. (Open Society Institute, Budapest, September 2002. 111–112.) 9 28.502/2005. OIT Hiv.
15
zók központi felvételi eljárásának rendjérõl 2006. évben szabályzatot fogadott el. (A 2006. évi 5. számú szabályzat.) Ezt követõen 2007. április 20-án hatályba lépett az Iasz. 13. és a 14. §-ának módosítása, amelynek értelmében a bírósági fogalmazói állások létesítésére ettõl az idõponttól kezdõdõen pályázatot kell kiírni és a jelentkezõk között, a megfelelõ személyek kiválasztása érdekében, versenyvizsgát kell lebonyolítani. A törvényi módosításra és a tárgyban készülõ IRM. rendelet tervezetében foglaltakra figyelemmel a 2006. évi 5. számú szabályzat átdolgozása jelenleg folyamatban van.”10 A felmérést követõen két évvel, 2007-ben az Országgyûlés a 2007. évi XXV. törvényben annyit változtatott a helyzeten, hogy elõírta, hogy csak az nevezhetõ ki bírósági fogalmazónak, aki az „OIT Hivatala által lebonyolított felvételi versenyvizsgát letette”. Ez a szabályozás csökkenti ugyan a visszaélés lehetõségét, de nem zárja ki teljesen, hiszen a törvény fenntartja annak a lehetõségét, hogy a felvételrõl döntést hozók nem a vizsgán legsikeresebb jelöltet nevezik ki fogalmazónak, és változatlanul nem teszi kötelezõvé a döntési kritériumok nyilvánosságra hozatalát. A jelenlegi átláthatatlan helyzetre jellemzõ, hogy bár a bírói státusz iránti érdeklõdés látványosan megnõtt az utóbbi években (ami abban is megnyilvánul, hogy közel harmincszoros a túljelentkezés), a felvett fogalmazóknak kevesebb mint egyharmada végzett „summa cum laude” minõsítéssel. Sõt, a felvettek mintegy tíz százaléka „rite” fokozattal szerzett diplomát.11 Külön vizsgálatokat érdemelne, hogy az õ felvételüknél milyen szempontok vezették a döntéshozókat, ez azonban éppen a felvételi döntéshozatali folyamat átláthatatlansága miatt nem vizsgálható. Ezeket a megállapításokat támasztja alá az OIT 2007-ben készített összesítése a bíróságra sikeresen felvételizett fogalmazók képzettségi adatairól. Ezek szerint 2003–2005. év közötti idõszakban felvett bírósági fogalmazók diplomafokozata a következõ megoszlást mutatja:
Diplomafokozat
2003.
2004.
2005.
Summa cum laude
27,6% (40 fõ)
22,3% (29 fõ)
28,8% (21 fõ)
25,9% (90 fõ)
Cum laude
64,1% (93 fõ)
64,6% (84 fõ)
57,5% (42 fõ)
62,9% (219 fõ)
8,3% (12 fõ)
13,1% (17 fõ)
13,7% (10 fõ)
11,2% (39 fõ)
100% (145 fõ)
100% (130 fõ)
100% (73 fõ)
100% (348 fõ)
Rite Összesen
10
Összesen
12.197/2007 OIT Hiv. OIT Hivatalvezetõ levele az Eötvös Károly Intézet által folytatott kutatás kérdéseire. 2007. július 17. 11 Uo. Sajnos késõbb nem készült ilyen összesítés, ezért frissebb adat nem áll rendelkezésre.
16
A vizsgálat kiterjedt arra is, hogy mely felsõoktatási intézményekbõl történt a fogalmazók felvétele. A vizsgálat által érintett három év átlagában országos összesítésben a legtöbb fogalmazót (a felvettek 24%-át) az ELTE-rõl vették fel, de alig kisebb a frissen alakult Pázmány Péter Katolikus Egyetemrõl felvettek aránya (22%). A két tradicionális vidéki karról Szegedrõl és Pécsrõl a fogalmazók mintegy 15–15%-a került ki. A fogalmazók 11%-a Debrecenben, 8%-a Miskolcon, 2%-a Gyõrben, 1%-a a Károli Gáspár Református Egyetemen végzett. Amennyiben a felvételi országosan egységes, átlátható szabályok szerint megszervezett versenyvizsgák eredményeként zajlott volna, akkor ez a lista jó kiindulópont lehetne – súlyozva természetesen a végzettek létszámával – az egyes karokon folyó oktatás egyik mérõszámaként. A jelenlegi helyzetben azonban nehéz megállapítani, hogy a felvételrõl döntõ személyeket milyen szempontok vezetik. Ez a kérdés azért vizsgálandó, mert azokban az országokban, ahol van rangsora a felsõoktatási intézményeknek, elképzelhetõ, hogy egy a rangsorban elöl álló intézményben szerzett, rosszabb eredményt tartalmazó diploma a munkaerõpiacon elõnyösebb helyzetet jelent a gyengébben rangsorolt egyetemen elért kiváló eredményûnél. Nálunk errõl még nincsen szó. Ha azonban a részletesebb vizsgálatok szoros korrelációt mutatnának az egyes intézményekben oktató bírósági vezetõk és az intézménybõl felvettek között, akkor ez meglehetõsen rossz fényben tüntethetné fel a felvételi folyamatot. A fogalmazók, titkárok felvételi rendjének anomáliái azért is súlyos hatásúak, mert Magyarországon a bíróvá válás megszokott módja, hogy a jogi egyetemi végzettséggel rendelkezõ pályakezdõk bírósági fogalmazóként kezdik karrierjüket, majd a szakvizsga letétele után bírósági titkárként dolgoznak, ahonnan egyenes út vezet a bírói kinevezéshez. A gyakorlatban tehát a bíróvá válás útjának elsõ állomása a fogalmazói álláshely megszerzése. Senki nem vitatja, hogy a fogalmazók felvétele és a bíróvá válás folyamatának a bíróságok belsõ döntéseitõl kell függenie. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatos határozataiból világosan kitûnik, hogy a bíróság személyi és vezetõi összetételének meghatározása a bírák feladata és jogosultsága, amelyért a bírák maguk viselik a felelõsséget is.12 Ez azonban nem jelenti azt, hogy el lehetne tekinteni a nyilvános és átlátható követelményrendszer felállításától. Azt, hogy ilyen követelményrendszert meg lehet fogalmazni, bizonyítja, hogy a Közjegyzõi Kamara irányelvében a pályázatok elbírálásának részletes szempontrendszerét és az egyes szempontok pontrendszerét is kidolgozta.13 (Ez még nem biztosítja, hogy a közjegyzõi pályára bejutás feltételrendszere problémamentes lenne, de bizo-
12
KADLÓT Erzsébet, A bírói függetlenség az Alkotmánybíróság határozatainak tükrében és az Alkotmánybíróság függetlensége. In A bûnözés új tendenciái, a kriminálpolitika változásai Közép- és Kelet- Európában. Kriminológiai Közlemények különkiadása, Bíbor Kiadó, Miskolc 2004. 458. 13 A Magyar Országos Közjegyzõi Kamara 11. sz. iránymutatása Iránymutatás elfogadva: 1997. február 20. Módosítva: 2003. március 28. Hatályba lépett: 2003. május 6.
17
nyítja, hogy lehetséges olyan kiszámítható és a nyilvánosság számára megismerhetõ, és egyúttal általa is ellenõrizhetõ rendszer kialakítása.) Sajátos az a helyzet is, hogy bár a törvény elõírja a felvételi eljárásban pszichológus bevonását, nem világos, hogy a szakértõ milyen szempontrendszer alapján, milyen készségek, személyiségjegyek meglétét vizsgálja. Az Igazságügyi Minisztériumban 2000 elején megtartott egyeztetésen, ahol az Igazságügyi Szakértõi Intézetek Hivatalának fõigazgatója, az OIT Hivatalának munkatársa, a Legfõbb Ügyészség képviselõje és a minisztérium képviselõje vett részt, felvetõdött ezeknek a követelményeknek az igénye. Az OIT Hivatalának képviselõje elõadta, hogy 1999. november 24-én megbeszélést folytatott a megyei elnökökkel, ahol felmerült a szempontrendszer megfogalmazásának igénye, itt a Bírói Egyesület vállalta, hogy összeállítja a szempontrendszert. A jelenlevõ pszichológusok egyetértettek abban, hogy ez segítséget jelent majd számukra a vizsgálatnál. A minisztérium képviselõje elmondta, hogy már a törvényalkotás során is foglalkoztak a szempontrendszerrel, eredetileg a törvény mellékletében kívánták elhelyezni, de mivel nem lehetett megállapodásra jutni a tartalmát illetõen, ez elmaradt.14 A jelenleg alkalmazott pszichológiai teszt az érintettek szerint az Amerikai Haditengerészetnél alkalmazott alkalmassági teszt megfelelõje. Kérdés ugyanakkor, hogy egy bírónak valóban olyan típusú alkalmassági követelményeknek kell megfelelnie, mint egy haditengerésznek. Annak érdekében, hogy az esélyegyenlõség a kívülrõl belépni kívánó pályázók esetében is megvalósuljon a már bírósági alkalmazottakhoz képest következetesen, központosított pályázati rendszert kellene alkalmazni a titkárok és a bírák esetében is. A bírói kinevezések vagy más szóval a bíróvá válás feltételeinek átlátható és számonkérhetõ rendszere három követelményt foglal magában: a) Az elsõ az, hogy a bírói kinevezéssel foglalkozó testületek függetlenek legyenek. A bírák kinevezésének objektív és átlátható eljárása biztosítja, hogy kizárólag a legszínvonalasabbak kerüljenek a jelöltek közé, valamint, hogy ne érezzék lekötelezve magukat az õket kinevezõ politikusoknak vagy felettes bíráknak. Az eljárás középpontjában a kinevezõ testület áll, amely a végrehajtó és a törvényhozó hatalomtól függetlenül jár el, és amelynek tagjait egy objektív és átlátható eljárás keretében nevezik ki. Követelmény az is, hogy a végrehajtó és a törvényhozó hatalom nem alkothat többséget a bírákat kinevezõ testületekben. b) A bírói kinevezéssel kapcsolatos második követelmény, hogy a bírói kinevezések érdemeken alapuljanak. A kiválasztási feltételeknek egyértelmûeknek kell lenniük, és megfelelõen közzétételre kell tenni, ezáltal megvilágítva a jelöltek, a 14
IM Igazságügyi Igazgatási és Kodifikációs Fõosztály IM/IGKOD/2000/IGKÜ/427. Emlékeztetõ a bírák, bírósági titkárok és ügyészek pályaalkalmassági vizsgálatának[1/1999. (I.18) IMEüM együttes rendelet (R)] tapasztalatai tárgyában Pilisszentkereszten 2000. február 22-én tartott értekezletrõl.
18
kiválasztást végzõk és mások számára, hogy mi a kiválasztás alapja; az, hogy a jelöltek bizonyítják rátermettségüket és tisztességes voltukat. c) A harmadik követelmény, hogy a kiválasztás nem lehet teljes mértékben a bíróságok belügye, a kiválasztás során biztosítani kell a társadalmi részvételt, vagyis konzultálni szükséges a jelöltek rátermettségérõl a civil szervezetekkel, ideértve a bírósági tevékenységhez kötõdõ hivatásos szervezeteket (kamarákat) is.15 Ezekbõl a követelményekbõl megállapítható, hogy a bíróvá válásnak átlátható, nyilvános, normatív feltételek alapján kell történnie, oly módon, hogy követhetõ legyen, ki, milyen teljesítmény alapján választódik ki a folyamatban. A bíróvá válás feltételeinek vizsgálatán túl elemzést érdemel, hogyan alakul a bírói pályán belüli elõmenetel. Az elõmenetel és a vezetõi kinevezés megszerzésének átláthatósága és számonkérhetõsége, mint azt a korábbiakban láttuk, fontos követelmény, ezért vizsgálandó. Ez különösen annak fényében érdemel részletesebb elemzést, hogy a bírói jövedelmeket szabályozó hatályos rendelkezések szerint érdemi jövedelememelkedést csak úgy tud valaki a pályán elérni, ha a bírósági szintek között elõre tud lépni, illetve, ha vezetõi kinevezésére kerül sor. Ez a rendszer nem kedvez annak, hogy egy tehetséges és ítélkezni szeretõ bíró hoszszú távon a helyi bíróságon maradjon. Az elõmeneteli rendszerrel kapcsolatos kérdéseket talán így lehetne összegezni: – Milyen a bírói elõmenetelt szabályozó országos normatív követelményrendszer? – Milyen feltételeknek kell megfelelni egy megyei bírósági bírónak, egy táblabírónak? – Milyen követelményeknek kell megfelelnie az egyes vezetõi tisztségek (csoportvezetõ, kollégiumvezetõ, elnökhelyettes, elnök) betöltõinek? Ha nincs országos, van-e más típusú követelményrendszer, létezik errõl összesítés? E kérdésekkel kapcsolatban az OIT Hivatalának beszámolója a következõket tartalmazza: „A Bjt. a bírói állás betöltéséhez kötelezõvé teszi a pályázat kiírását. Megállapítja azokat az eseteket is, amikor erre nincs szükség. (Bjt. 6–10. §-ai.) A pályázat kiírására a munkáltatói jogkört gyakorló bírósági elnökök jogosultak. A Bjt. elõmenetelt szabályozó országos normatív követelményrendszert nem tartalmaz. A pályázati feltételrendszer országos szinten nem egységes. Tekintettel arra, hogy a bíróságok szervezetérõl és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 63. §-ának (1) bekezdése értelmében a bíróság elnöke gondoskodik költségvetési keretek között a bíróság mûködéséhez szükséges személyi és tárgyi feltételekrõl, a pályázat kiírója határozza meg esetenként – a bíróság sajátosságainak figyelembevételével – azokat az elvárásokat és az elbírálásnál elõnyt jelentõ szempontokat (pl. bírói gyakorlat idõtartama, meghatározott ügycsoportok elbírálásában szerzett jártasság), amelyeket – a bíróvá válás törvényben foglalt feltételei mellett – az 15
TI GCR 2007 xxv.
19
állás betöltésénél fontosnak tart. Ezek az általános pályázati feltételeken túl meghatározott kikötések elsõdlegesen a magasabb ítélkezési szinteken kiírt álláspályázatok esetében fogalmazódnak meg. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács a 2006/124. (XII. 5.) számú belsõ határozatával módosított 1999/22. (III. 3.) számú belsõ határozatában egységesítette az OIT kinevezési jogkörébe tartozó vezetõi állások – OIT által meghirdetett – pályázati feltételeit, ami az átláthatóság irányába lényeges elmozdulást jelent. E szerint az OIT a kinevezési jogkörébe tartozó vezetõi álláshelyek betöltésére vonatkozó pályázati kiírásoknál az alábbiakat tekinti irányadónak: Legfelsõbb Bíróság kollégiumvezetõje, pályázati feltétel: legalább 10 éves bírói gyakorlat vagy legalább 10 éves, jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melybõl legalább 5 év bírói gyakorlat. Elõny: az adott ügyszakban eltöltött legfelsõbb bírósági bírói gyakorlat. Ítélõtábla elnöke, pályázati feltétel: legalább 10 éves bírói gyakorlat vagy legalább 10 éves, jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melybõl legalább 5 év bírói gyakorlat. Ítélõtábla elnökhelyettese, pályázati feltétel: legalább 10 éves bírói gyakorlat vagy legalább 10 éves, jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melybõl legalább 5 év bírói gyakorlat. Ítélõtábla kollégiumvezetõje, pályázati feltétel: legalább 10 éves bírói gyakorlat vagy legalább 10 éves, jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melybõl legalább 5 év bírói gyakorlat. Elõny: az adott ügyszakban eltöltött legfelsõbb bírósági bírói, ítélõtáblai bírói vagy legalább 5 éves megyei bírósági bírói gyakorlat. Megyei bíróság elnöke, pályázati feltétel: legalább 10 éves bírói gyakorlat vagy legalább 10 éves, jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melybõl legalább 5 év bírói gyakorlat. Megyei bíróság elnökhelyettese, pályázati feltétel: legalább 8 éves bírói gyakorlat vagy legalább 8 éves, jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melybõl legalább 5 év bírói gyakorlat. Megyei bírósági kollégiumvezetõ, pályázati feltétel: legalább 8 éves bírói gyakorlat vagy legalább 8 éves, jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melybõl legalább 5 év bírói gyakorlat. Elõny: az adott ügyszakban eltöltött megyei bírósági bírói gyakorlat. A vezetõi állásra határozatlan idõre kinevezett bíró pályázhat. A vezetõi állásra pályázók a belsõ határozat értelmében minden esetben csatolnak a pályázathoz szakmai önéletrajzot, valamint pályamûvet. 20
Az OIT kinevezési jogkörébe tartozó vezetõi állások pályázatain kívül az egyéb vezetõi álláspályázatoknál országosan egységes pályázati követelményrendszer nincs. A bírói állásokhoz hasonlóan ezen vezetõi állások tekintetében is a munkáltatói jogkör gyakorlója határozza meg a pályázati feltételeket. (…) A kiírásnál gyakorta követelnek meg meghatározott idõtartamú igazgatási tapasztalatot, meghatározott szintû és tartamú ítélkezési gyakorlatot. A pályázatok kiírói a vezetõi állásra jelentkezõktõl általában szakmai önéletrajzot és pályamûvet is kérnek, amelyben a pályázók a vezetõi álláshoz kapcsolódó terveiket, elképzeléseiket ismertetik.”16 A fenti közlésekbõl megállapítható, hogy nincs országosan egységes és átlátható elõmeneteli rendszer. Más szavakkal: nehéz arra a kérdésre válaszolni, hogy mit kell tennie annak érdekében egy bírónak a jövedelemnövekedéssel is járó elõmenetelhez. Az üzleti életben különbözõ vezetõi állásokra kiírt pályázatokat ismerõk számára meglepetést okoz az is, hogy a bírósági vezetõi állásokkal kapcsolatos pályázati kritériumok mennyire szûkszavúak, és különösen az, hogy a vezetõi állásoknál egyáltalán nem követelmény a vezetõi gyakorlat, vagy legalább a vezetõi képességek meglétének valamilyenfajta demonstrálása. A szûkszavú pályázati kritériumok nagyobb szabadságot biztosítanak a döntéshozatalban, ám ezzel csökkentik a döntések átláthatóságát és ellenõrizhetõségét, a tekintetben, hogy a kiírási követelményeknek egyaránt formálisan megfelelõ jelöltek közötti választás milyen szempontok alapján történik. A követelmények ilyen formában való szabályozása azt a benyomást kelti, hogy a döntésekben az informális, esetleg önkényes szempontok nagyobb szerepet kaphatnak, mint a formális – így ellenõrizhetõ – követelmények. Mindezek alapján, egyrészt országosan egységes, egyértelmû, világos, nyilvános, és ellenõrizhetõ rendet kell kialakítani a bírósági fogalmazók felvételénél. Olyan eljárási rendet, amely elõzetesen és nyilvánosan rögzíti azokat a követelményeket, amelyek alapján a felvételi döntések születnek. Ezt követõen mind a jelentkezõk, mind a kívülállók számára biztosítani kell az objektív, pártatlan, külsõ befolyástól mentes felvételi eljárást, és eredményeinek megismerését. Világosan meg kell határozni azt is, hogy a pszichológiai alkalmassági vizsgálat során milyen kritériumokat kell vizsgálni, vagyis ki kell mondani, hogy milyen készségek és képességek szükségesek a bírói állás betöltéséhez, a pszichológiai alkalmasság vizsgálatának ezen készségek és képességek meglétét ellenõrizni kell. Ez azért is különösen fontos, mert jelenleg a vizsgálatokért a jelöltek fejenként 70 ezer forintot fizetnek, s azt csak mint felvételt nyert fogalmazók kapják vissza. Világos, egyértelmû, országosan egységes, nyilvános és ellenõrizhetõ követelményeket kell megfogalmazni továbbá a bíróvá válásnál és az azt követõ elõme-
16 12.197/2007 OIT Hiv. OIT Hivatalvezetõ levele az Eötvös Károly Intézet által folytatott kutatás kérdéseire. 2007. július 17.
21
neteli rendszernél is. A jelenlegi gyakorlat tág teret nyit a nepotizmus, a nem az érdemek szerinti elõmenetel és lehetõség szintjén a korrupció számára is. A jogalkotónak meg kell változtatnia a bírák javadalmazási rendszerét. Olyan elõmeneteli rendszert kell kialakítani, amely nem az igazgatási feladatokban való részvétel, illetve a bírósági szintek közötti hierarchiában történõ elõmenetel útján biztosítja a magasabb javadalmazást, hanem lehetõséget teremt arra, hogy az ítélkezõ munkát hosszú idõn keresztül – például helyi bíróságon – végzõ bíróknak is a jelenleginél magasabb javadalmazásra legyen kilátásuk.
2. Bírói munkafeltételek A második tényezõcsoport a bírói munkafeltételekhez kapcsolódik. Ebben a körben öt követelményt fogalmazhatunk meg: a) Fontos a bírák illetményének megfelelõ szinten tartása. A fizetések a tisztség betöltésének idõtartama alatt a bírák pozíciójának, tapasztalatának, teljesítményének és szakmai fejlõdésének feleljen meg; nyugdíjazásuk után tisztességes nyugdíjat kell biztosítani számukra. Az illetményeket és a munkafeltételeket jogszabályokkal kell garantálni, így a végrehajtó hatalom vagy a törvényhozás nem befolyásolhatja azokat oly módon, hogy a független bírákat bünteti, vagy a kormányzat számára kedvezõ ítéletet hozó bírákat jutalmazza. Tény, hogy a bíróságok munkafeltételei az utóbbi évtizedben lényegesen és kedvezõ irányban változtak. A bírói alapilletmény kiszámíthatóságát biztosítja a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvény, amely kimondja, hogy azt „évenként az állami költségvetésrõl szóló törvényben az Országgyûlés állapítja meg úgy, hogy annak összege az elõzõ év összegénél nem lehet alacsonyabb.”17 Ez a rendelkezés ugyan nem zárja ki, hogy az infláció következtében a bírói reálbérek csökkenjenek. Az utóbbi években ez nem jelentett problémát, hiszen a legalacsonyabb bírói alapilletmény 1998-ban 104 ezer forint volt, 2006-ban pedig 339 ezer forint lett. (2003-ban például a bírói alapilletmény 50%-kal növekedett). A 1012 éves gyakorlattal rendelkezõ bírák fizetése is több mint háromszorosára nõtt nyolc év alatt, 126 ezer forintról 423 ezerre. A bírósági fejezet költségvetési támogatása az említett idõszak alatt 29 milliárdról közel 70 milliárdra növekedett. Ugyanezen idõszak alatt mintegy húsz százalékkal nõtt a bírói kar létszáma, ugyanakkor például a megyei bíróságokon nem nõtt, hanem csökkent az induló perek száma. Az átláthatóság és a számonkérhetõség egyik fontos eleme annak vizsgálata, hogy a költségvetésbõl a bíróságokra fordított pénzek felhasználása kellõ hatékonysággal történik-e. A nyilvánosan is megismerhetõ adatokból azonban szembeszökõ, hogy országos szinten megmagyarázhatatlan különbségek figyelhetõk meg az egy-egy bíróra jutó ügyérkezések számában. Ez az aránytalanság aggályokat vet fel a bírák oldaláról is, hiszen az országosan egységes bér17
1997. évi LXVII. tv. 103. § (2).
22
táblára tekintettel, az azonos beosztású bírók azonos bérben részesülnek, akkor is, ha munkaterhelésükben esetleg többszörös különbség van. Ezekben az esetekben az egyenlõtlenségek felszámolásának elmulasztásával az OIT nem érvényesíti a terheléshez is igazodó bérezés elvét a bírák javadalmazásában. (Az magától értetõdõ, hogy az OIT az ügyérkezések számát nem tudja befolyásolni, de a bírói státuszokról az OIT dönt, és az új státuszok megteremtésével befolyásolni tudja az egy bíróra jutó terhelést.) Az egy bíróra jutó ügyek egyes megyék közötti feltûnõ aránytalansága a jogkeresõ állampolgárok szempontjából is súlyos aggályokat vet fel, hiszen az állampolgári jogegyenlõséget sérti, hogy az ügy elbírálásának ideje ne az ügy érdemétõl, hanem az eljárás helyétõl függjön. Az OIT felelõsségévé kellene tenni, hogy az azonos szintû bíróságokon, az azonos ügyszakokon belül dolgozó bírák között az egy bíróra jutó ügyek számában ± 10%-nál ne legyen nagyobb különbség. Az OIT a 83/2004. (V. 4.) számú határozatával ugyan kiemelt hangsúlyt helyezett az egyes bíróságok közötti aránytalan munkateher megszüntetésére, de ez az intézkedés elsõsorban a bíróságok közötti arányos munkateher-elosztást és nem az egyes bírák közötti munkateher arányosabb elosztását szolgálta. Indokoltnak tartanánk, noha eddig az elsõ követelménynek sem sikerült teljes mértékben érvényt szerezni, a jövõben ez utóbbi szempont figyelembevételét is. Ugyancsak a munkateher ésszerûbb megosztását látjuk indokoltnak az adminisztratív jellegû munka tekintetében a bírák és az igazgatási szervek között. Bírák nyilatkozataiból úgy tudjuk, hogy a bírói munka nagyobb részét, mintegy kétharmadát teszi ki az adminisztratív jellegû munkavégzés, és csupán a munkaidõ egyharmadában folytatnak ítélkezési tevékenységet. Az OIT Hivatala jelentõs létszámnövekedése ellenére az adminisztratív feladatok nagy része is a bírákra hárul. Kétségtelen, hogy ennek vannak hatásköri indokai, ám a nekünk nyilatkozó bírák szerint az informatikai fejlesztések, amelyeknek elsõsorban az adminisztratív terhek csökkentését kellett volna eredményezniük, eddig egyre újabb adminisztratív feladatokat róttak rájuk. b) A bírák áthelyezésének világos és átlátható szabályozása, az állandó munkafeltételek biztosítása fontos annak érdekében, hogy az áthelyezés ne egyfajta „szankció” legyen. A bírák meghatározott bíróságokra való áthelyezésével kapcsolatos objektív feltételek biztosítják, hogy a független, befolyásokat érvényesülni nem engedõ bírákat büntetésképpen ne helyezzék ki távoli bíróságokra. c) Az ügyek szignálásának a jogállami elvárások és jogszabályok elõírásai szerint kell történnie. Ha az ügyek szignálása egyértelmû és objektív feltételeken alapul, az védelmet jelent azzal szemben, hogy a szignálás útján olyan bíróhoz kerüljön az ügy, aki azt politikai vagy gazdasági érdekcsoportok számára kedvezõen bírálja el. d) Fontos, hogy a bírák akadálytalanul férjenek információkhoz, és rendszeres, színvonalas képzésben részesüljenek. Ebbe beletartozik a jogszabályokhoz való hozzáfé-
23
rés, az, hogy kinevezésük elõtt vagy kinevezésük alkalmával bevezetõ képzésben vegyenek részt, majd a képzést pályafutásuk során végig folytassák. Ez magában foglalja a jogi- (például az aktuális jogszabály-módosításokkal összefüggõ), valamint az etikai és a korrupcióellenes tréningeket. e) Minimális követelmények közé tartoznak végsõ soron a megfelelõ technikai feltételek is – megfelelõ számítógépes felszereltség, irodák, megfelelõ számú alkalmazott biztosítása. A megfelelõ munkakörülmények egyben a megbecsülést is kifejezik. Mivel senki nem szeret leselejtezésre váró irodabútorok között, számítógép nélkül, irodai funkció ellátására alkalmatlan helyiségben és a hatályos jogszabályokhoz való hozzájutást lehetetlenné tevõ körülmények között dolgozni, okkal feltételezhetõ, hogy ezek elriasztják az igényes és alkalmas jelentkezõk jelentõs részét.
3. Számonkérhetõség és fegyelmi szabályok A követelményrendszer harmadik csoportja a számonkérhetõség és fegyelmi szabályok kérdésköre. Itt is több követelmény fogalmazódik meg. a) Az elsõ a polgári kártérítési szabályok ésszerûsége. A bírói kötelezettségekhez kapcsolódó mértéktartó kártérítési szabályok teszik lehetõvé a bírák számára, hogy ne a (polgári) perektõl való félelem jegyében kelljen ítélkezzenek; b) a második követelmény a fegyelmi eljárásokkal kapcsolatos, nevezetesen rögzíti, hogy a fegyelmi szabályoknak biztosítaniuk kell, hogy az igazságszolgáltatás minden jelzést és állítást alaposan és szigorúan kivizsgáljon. Független testület folytassa le a bírák ellen tett panaszokkal összefüggõ eljárásokat, és döntéseit is indokolja meg; c) a bírákkal szembeni fegyelmi eljárásokban is követelmény, hogy a bíró esetleges elmozdítása átlátható és tisztességes eljárásban történhessen csak meg. Szigorú és pontosan körülhatárolt szabályok alapján. A bírák elmozdítása során az eljárásnak egyértelmûnek, átláthatónak és tisztességesnek kell lennie, a döntéseket pedig meg kell indokolni; d) amennyiben korrupcióra derül fény, a bíró ellen eljárást kell indítani. A bírót az ilyen eljárásban is megilleti a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz való jog. Ez azt jelenti, hogy a bírót bármely fegyelmi eljárás során megilleti a meghallgatáshoz, a jogi képviselethez és a fellebbezéshez való jog; e) a számonkérhetõséggel összefüggõ további követelmény az etikai kódex kialakítása, amely útmutató és értékmérõ a bírói magatartás számára, ezt a bíróság
24
maga alakítja ki és alkalmazza. Megszegését szintén egy bírói testületnek célszerû vizsgálnia és szankcionálnia. Álláspontunk szerint a törvény által hatályba léptetett etikai kódex fából vaskarika lenne, a Bírák Etikai Kódexében pedig, melyet a Magyar Bírói Egyesület Országos Választmánya fogadott el 2005. február 26-án,18 egyáltalán nem találtunk olyan rendelkezést, amely alapján elmarasztalható lenne a bíró azért, mert alkotmánybírósági indítványát nyilvánosságra hozta.19 Egyes szakmai vélemények szerint a közvélemény támogatásának és bizalmának megerõsítéséhez hozzájárulhat a bírói etikai kódex megalkotása, az etikai eljárások intézményesítése. Az etikai eljárás lehetõvé tenné, hogy az igazságszolgáltatást mint a közszolgáltatást finanszírozó és igénybe vevõ polgárok részt vegyenek a bírák munkájának ellenõrzésében, anélkül, hogy az ítéletek tartalma az etikai eljárás részét képezné. Tipikusan olyan esetekrõl van szó, amelyekben a bíró bíróságon kívüli tevékenysége teszi kérdésessé pártatlanságát, illetve az eljárás résztvevõivel való bánásmód ébreszt kétséget elfogulatlanságával szemben. Az ügyfelek etikai eljárást kezdeményezhetnének a bíró ellen (ez magában foglalja a vizsgálat eredményének megismerését), a választópolgárok pedig részt vehetnének az etikai ügyekben eljáró tanácsokban.20 f) A hatodik követelmény a megfelelõ whistleblower (bejelentõ)-szabályozás. Létre kell hozni olyan bizalmas és szigorú hivatalos panaszeljárási lehetõséget, amely biztosítja az ügyvédek, a bírósági ügyfelek, az ügyészek, a média és a civil társadalom számára a bírák, a bírósági alkalmazottak vagy ügyvédek által elkövetett gyanús, vagy tényleges etikaikódex-sértésekrõl vagy korrupcióról való jelentés lehetõségét. A számonkérhetõség részét képezi hatodik követelményként az erõs és független bírói szövetségek léte. A független bírói szövetség képviseli tagjait az állammal, illetve annak hivatalaival szemben. Ennek vezetése választott testület, amely bármely bíró számára hozzáférhetõ, amely támogatja az egyes bírákat etikai ügyekben, valamint biztos támpontot jelent olyan bírák számára, akik befolyásolástól tartanak. Az átláthatóság és a számonkérhetõség egyik fontos eleme annak vizsgálata, hogy a költségvetésbõl a bíróságokra fordított pénzek felhasználása kellõ hatékonysággal történik-e. A hatályos magyar törvények megfelelõen szabályozzák a bírák mentelmi jogát. Bár a Legfelsõbb Bíróság elnöke az igazságszolgáltatási reform tízéves évfordulója alkalmával az Országgyûlés Alkotmányügyi Bizottsága által rendezett nyílt napon, 2007. április 17-én a törvényhozókat kérte, hogy tegyék lehetõvé a 18
Bírák Lapja, 2005/1. 2–5. Az még kevésbé képzelhetõ el, hogy az alkotmánybírósághoz fordulás számítana etikai vétségnek, hiszen nem kivételes, hogy igazságügyi tisztviselõk akár saját államuk jogát támadva az Európai Emberi Jogi Bírósághoz forduljanak. 20 TÓTH Balázs, Fórum az igazságszolgáltatás függetlenségérõl. Fundamentum 2002/1. 53. 19
25
„szakmailag vagy erkölcsileg alkalmatlan bírák eltávolítását”, erre már a hatályos szabályok is lehetõséget adnak. A bíráknak nincs törvényhozási szinten vagy az OIT által elfogadott etikai kódexük, de a Magyar Bírói Egyesület elfogadott egy etikai kódexet, amelynek eddigi gyakorlati alkalmazása némi kételyt ébreszt a kódex megalkotóinak valódi célja iránt. Erre a kételyre okot ad, hogy nyilvánosságra került egy olyan etikai eljárás, amelyet azért kezdeményeztek egy bíró ellen, mert nyilvánosságra hozta azt az alkotmánybírósági beadványát, amely a bírák nyilatkozati tilalmát kimondó törvényi rendelkezést támadta.
4. Átláthatóság A bíróságok mûködésével kapcsolatos negyedik terület az átláthatóság. a) Az elsõ a bírósági szervezet átláthatósága. Fontos, hogy a bíróság éves jelentést tegyen közzé tevékenységérõl és kiadásairól, vezetésérõl, illetve a szervezetérõl szóló megbízható információkkal lássa el a közvéleményt. b) A szervezeten túl a bíróság tevékenységének is átláthatónak kell lennie. A közvéleménynek a jogszabályokról, ezek módosításairól, a bírósági eljárásokról, az ítéletekrõl, a bírói állások megüresedésérõl, az alkalmazási feltételekrõl, a bírák kiválasztásáról, valamint a bírói kinevezések indokairól szóló információkhoz való megbízható hozzáférésre van szüksége. c) A tanulmány az igazságszolgáltatással kapcsolatosan követelményként fogalmazza meg az ügyészi munka átláthatóságát is. Rögzíti, hogy az ügyészségi eljárásoknak nyilvánosan kell zajlaniuk (néhány eset, például gyerekek ellen folyó eljárások kivételével), az ügyésznek meg kell indokolnia döntéseit, nyilvánosságra kell hoznia eljárási szabályait, amelyek alapján a döntéshozók az ügyekben vizsgálnak és döntést hoznak. d) Az átláthatóság része a bírák vagyonnyilatkozata, ezért a bíráknak meghatározott idõszakonként közzé kell tenniük azt. e) A bírói összeférhetetlenségi nyilatkozatok. A bíráknak az összeférhetetlenségi ok felmerülését követõen azonnal be kell számolniuk errõl, valamint nem ítélkezhetnek az ügyben, ha bármely fél iránt elõítélettel vannak vagy elfogultnak tûnnek, ha a korábbiakban ügyvédi vagy tanú minõségben érintettek voltak az ügyben, illetve, ha anyagi érdekeltségük fûzõdik az ügy kimeneteléhez. Az összeférhetetlenség tekintetben a magyar szabályozás megnyugtató. Törvény írja elõ a bírák vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét is, bár ennek hatásfokát csökkenti, hogy amennyiben a bíró hozzátartozója nem ad ilyen nyilatkoza-
26
tot, az nem kényszeríthetõ ki. A vagyonnyilatkozatok bevezetése óta nincs adat arra, hogy bíró ellen vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás indult volna. f) Széles körben hozzáférhetõ eljárási jogok. Formális bírósági intézményi mechanizmusoknak kell biztosítani, hogy a bírósági eljárásban érintett ügyfelek megfelelõ tanácsadásban részesüljenek jogaik és az eljárások természetével és terjedelmével kapcsolatban – a bírósági eljárás alatt és után egyaránt. g) Az igazságszolgáltatás átláthatóságának követelményeihez tartozik, hogy ebben a körben is maradéktalanul érvényesüljön a véleménynyilvánítás szabadsága. Az újságíróknak lehetõséget kell biztosítani az ügyek megfelelõ kommentálására, illetve a korrupcióval kapcsolatos gyanúról vagy a tényleges cselekményrõl történõ híradásra. A rágalmazást bûncselekménnyé minõsítõ vagy a bírák számára becsületsértési ügyekben nagy összegû kártérítés megítélését lehetõvé tevõ diszkréciót biztosító jogszabályok, amelyek megakadályozzák a médiát a bûncselekmények gyanújának kivizsgálásában és az arról szóló tudósításban, módosításra szorulnak. h) Az intézményeknek segítséget kell nyújtaniuk a tevékenységükrõl szóló tudósítás minél jobb minõségéhez. Az újságírók és a szerkesztõk számára a bírósági történésekkel, valamint az ezekrõl való közérthetõ tudósításokkal kapcsolatos képzés biztosítása fontos feladat. A tudományos szakembereket a bírósági ítéletek kommentálására kell bátorítani, jogi szaklapokban és a médiában egyaránt. i) Fontos követelmény a civil társadalom bekapcsolása, kutatások, vizsgálatok és jelentések készítése. A civil szervezetek a korrupció elõfordulásával, a korrupció lehetséges keletkeztetõ okainak feltárásával, valamint az ítéletek késedelmével és minõségével kapcsolatos kérdések vizsgálatával járulhatnak hozzá a bírósági korrupcióhoz kapcsolódó kérdések megértéséhez. j) Végül az igazságszolgáltatási reformoknak a bírósági korrupcióval is foglalkozniuk kell. A reform érintettjeinek a diagnózisok, a bírósági eljárások értékelésében és hatékonyságról szóló ismeretekben is osztozniuk kell, illetve nyíltan öszsze kell fogniuk más partner országokkal.21 A Transparency International 2007. évi Korrupció az igazságszolgáltatásban címû jelentése22 (Jelentés) az átláthatóság kritériumai kapcsán részint az összeférhetetlenségi és vagyonnyilatkozati szabályokról, részint a bíróságok tevékenységének a sajtó, a civil társadalom és a kutatók általi nyilvános vizsgálhatóságának és kritizálhatóságának követelményeit említi. 21 Transparency International Global Corruption Report 2007 (TI GCR 2007). Corruption in Judicial Systems. Cambridge University Press 2007, xxv–xxvii. 22 Transparency International Global Corruption Report 2007 (TI GCR 2007). Corruption in Judicial Systems. Cambridge University Press 2007
27
Az igazságügyi tájékoztatás mellett az igazságszolgáltatás és a nyilvánosság kapcsolatának másik területe a bírósági szervezet átláthatósága.23 A szervezeten túl a bíróság tevékenységének is átláthatónak kell lennie. A közvéleménynek a jogszabályokról, ezek módosításairól, a bírósági eljárásokról, az ítéletekrõl, a bírói állások megüresedésérõl, az alkalmazási feltételekrõl, a bírák kiválasztásáról, valamint a bírói kinevezések indokairól megbízható információkra van szüksége. Az igazságszolgáltatás szervezete és mûködése átláthatóságának igényét különösen hangsúlyossá teszi az a tény, hogy a hatalommegosztás rendszerében a bírói hatalom gyakorlását a többi hatalmi ág csak nagyon szerény mértékben tudja a fékek és ellensúlyok eszközeivel befolyásolni, ezért a bírói hatalom igazi korlátja a nyilvánosság és az abban rejlõ elszámoltathatóság, amelynek csupán egyetlen szegmense a tárgyalások nyilvánossága. A korábbiakban láthattuk, hogy a magyar bírói szervezet mûködése csak korlátozottan felel meg az említett követelményeknek. Az OIT tagjainak többsége választás útján nyeri el megbízatását. A választott tisztségviselõk esetében a választók tájékoztatása a megválasztandó és megválasztottak munkájáról elengedhetetlen, elszámoltatásuk, az újraválasztásuk kérdésében hozandó döntés enélkül nem valósulhat meg. Ennek fényében különösen aggályos, hogy az OIT üléseirõl nem készülnek nyilvánosan is megismerhetõ emlékeztetõk, amelyek alapján legalább a választásra jogosult bírák megismerhetnék, hogy az esetleg már az OIT tagjaként dolgozó jelölt milyen kérdésben milyen álláspontot képviselt munkája során. A jelenlegi rendszerben a szavazóknak bizonyosan nem áll kellõ mennyiségû információ a rendelkezésére egy-egy OIT tag munkájának megítéléséhez. A problémát az információszabadság oldaláról is megközelíthetjük, s az információszabadság joga természetesen nem csak az OIT tagok választóit illeti meg. A bíróságok tevékenységének a sajtó, a civil társadalom és a tudományos kutatók általi vizsgálhatósága és nyilvános kritizálhatóságának, vitathatóságának követelménye – mint a bírói hatalom ellenõrzésének legfontosabb eszköze – ugyancsak nem érvényesül megfelelõen. A jelenlegi helyzetben indokolt felvetni a jogszabályok változtatását, oly módon, hogy a függetlenség sérelme nélkül növekedjen a bíróságok mûködésének átláthatósága és számonkérhetõsége. Ebben a körben mindenekelõtt az OIT öszszetételének kérdése vizsgálandó. Rozsnyai felhívja a figyelmet arra, hogy a Tanács összetétele az OIT bírósági vezetõkkel kapcsolatos döntési jogköre miatt is problematikus. „Itt a bírói tagokkal kapcsolatban merülnek fel a gondok. Ezeket maga a jogalkotó is látta, hiszen úgy rendelkezett, hogy nem választható az OIT tagjává az, aki a Pp. 13. § (2) bekezdése szerinti hozzátartozói kapcsolatban áll az OIT elnökével, a Hivatal vezetõjével, az ítélõtábla vagy a megyei bíróság elnökével, illetve elnökhelyettesével.24 Ugyanilyen indokolt lett volna az ítélõtábla és a
23
E kérdéssel a Transparency International már hivatkozott jelentése is kiemelten foglalkozik, e témában tett megállapításaink nagyrészt egybevágnak az õ megállapításaikkal. 24 Bsz. 37. § e) pont
28
megyei bíróság elnökét (elnökhelyettesét) kizárni a taggá választható bírók körébõl, ami furcsa módon nem történt meg. Hogyan várható el az OIT-tól mint testülettõl valamelyik tagja ítélkezési tevékenységének objektív vizsgálata, esetleg elmarasztalása? Ugyanígy a bírói vezetõkkel kapcsolatos kinevezési és felmentési jogkörök gyakorlása is problematikus.”25 Megfontolandó ezért az a javaslat is, amely az OIT tagjai sorából kizárná azokat a bírósági vezetõket, akiknek tevékenységét az OIT ellenõrizni hivatott.26 Ez utóbbi annál is inkább indokolt, mivel a jelenlegi helyzetben azok a megyei bírósági elnökök, akik az OIT-nak is tagjai, ezen utóbbi minõségben saját tevékenységüket ellenõrzik és felügyelik. Arról nem is beszélve, hogy akár a bíróságok közötti létszámelosztás, akár a költségvetési pénzek elosztása során – különösen, ha a döntés nem normatív, nyilvánosan vitatható szempontok alapján történik – a kettõs pozíciót betöltõ elnökök saját bíróságaikat elõnyben részesíthetik a többi bíróság rovására. Az OIT ellenõrzi a bírósági elnökök igazgatási tevékenységét és ennek megfelelõen a Bszi. 37.§ e) pontja értelmében az ítélõtábla vagy megyei bíróság elnökével vagy elnökhelyettesével hozzátartozói kapcsolatban álló személy nem lehet a tagja. A jelenlegi körülmények között a megyei elnökök önmagukat ellenõrzik. A jogalkotó feltételezése nyilvánvalóan az volt, hogy nemcsak a megyei vagy ítélõtáblai elnökök, de más magasabb szintû bírósági vezetõk sem lesznek az OIT tagjai, ezt szolgálta az a kizáró ok, amely szerint aki ítélkezési tevékenységét tartósan nem gyakorolja, nem lehet az OIT tagja. Ennek ellenére a Legfelsõbb Bíróság elnökét leszámítva a kilenc bíró tagból heten valamely bíróság elnökei. Ebbõl az következik egyrészt, hogy az OIT tagok kinevezési és tagsági feltételével kapcsolatos információkat nyilvánossá kell tenni, mert csak ez biztosítja a Bszi. megfelelõ hatályosulását. Emellett a törvényszöveg pontosítása szükséges, amely egyértelmûvé teszi, hogy a megyei és ítélõtáblai elnökök, miként hozzátartozóik sem lehetnek az OIT tagjai, továbbá azon bírósági vezetõk sem, akik nem folytatnak rendszeres ítélkezési tevékenységet (a rendszeresség alatt értve azt, hogy a bíró heti rendszerességgel találkozik konkrét üggyel). Jelenleg az OIT bíró tagjainak döntõ többsége bírósági elnökök közül kerül ki – a Legfelsõbb Bíróság elnökét leszámítva a kilenc bíró tagból heten valamely bíróság elnökei –, akiknek ítélkezési tevékenysége vonatkozásában nem kaptunk megfelelõ információt. A kérdéseinkre adott válaszok szerint minden OIT tagnak nyolcvan-kilencven tárgyalási napja van, ugyanakkor az OIT Hivatal vezetõje szerint nem áll rendelkezésre ezzel kapcsolatos statisztika. Ez utóbbi állítás megkérdõjelezi a kérdésünkre adott válasz elfogadhatóságát, különös tekintettel arra, hogy a bírák és egyes bírósági vezetõk megkérdezése alapján nyilvánvalóvá vált, hogy vezetõi szinttõl függõen különbözõ mértékû tárgyalási kedvezményekben részesülnek a bírósági vezetõk. 25 ROZSNYAI Krisztina, Függetlenül hatékony bíróságok. In Jogi tanulmányok 2004. Budapest, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, 2004. [206.] 151–176. 26 Ezt a gondolatot Lichtenstein József még 1992-ben az akkori önkormányzatokkal kapcsolatosan fogalmazta meg, de indokai talán még fokozottabban érvényesek az OIT esetében. Lichtenstein im. 163.
29
A bírósági igazgatás hatékonyabbá tételének egyik fontos lépése lenne, ha az OIT tagság és a megyei elnöki, elnökhelyettesi pozíciók esetében az újraválaszthatóságot korlátoznák. A vezetõ pozíciókban és az OIT tagság tekintetében az újraválaszthatóság korlátozása az ítélkezõ bírák és a felsõvezetõ bírák közti egzisztenciális, illetve szemléletbeli különbség csökkenését eredményezné, hiszen a felsõvezetõ bíró tisztában lesz azzal, hogy a jövõben olyanok lesznek a saját ítélkezési tevékenységének feltételei is, amilyeneket igazgatási tevékenységének eredményeként létrehoz. Ez a felsõvezetõi döntéshozatalt abba az irányba befolyásolja, hogy az ítélkezési tevékenység problémáira koncentráljon, és mivel maga is ítélkezik, a vezetõ-igazgatási feladatai mellett, ténylegesen szembesüljön az ítélkezési tevékenység problémáival. Egy ilyen változtatás persze nem feltétlenül jelenti azt, hogy a korábbi elnök automatikusan ítélkezõ bírává válik, hisz a középvezetés valamely helyét is elfoglalhatja, azonban ezekben a pozíciókban a felsõ vezetés és az ítélkezõ bírák között már közvetlenül érzékelheti azokat a konfliktusokat, amelyek az igazgatás és az ítélkezõ bíró között megjelennek, ekként a középvezetõi végrehajtói szerepkörbe kerülés lehetõsége is kellõ motiváló erõként hat a felsõvezetõre. A vezetõk is ítélkezzenek, ha csökkentett norma szerint is. Javasolható e körben megfontolni az osztrák modellben az OIT-nak megfelelõ testületben is érvényesülõ korlátozott újraválaszthatóságot, amely nem zárja ki, hogy egy ciklus kihagyását követõen újraválaszthatóvá váljon az adott bíró. Emellett figyelembe kell venni azt is, hogy az újraválaszthatóság korlátozása egyrészrõl kiválthatja a bírói munkavégzési rendszerek hatékonyságában való nagyobb érdekeltséget, de más oldalról motiválatlansággal járhat – hisz az elért pozíció fenntartása nem lehetséges. A leendõ reformok során tekintettel kell lenni arra is, hogy a bírói hatalom sem válhat korlátozhatatlan, ellensúly nélküli hatalommá, az ellensúlyt azonban – a történelmi tapasztalatok alapján – nem elsõsorban a végrehajtó hatalomban kell keresni. Az OIT nem bíró tagjainak számát vagy bírákhoz viszonyított arányát lehet növelni, de nem a kormányzattól függõ szereplõkkel, hanem az ügyvédek képviseletének erõsítésével, vagy Sajó András javaslatának megfelelõen egyetemi tanárok delegálásával. Erre a fékek és ellensúlyok rendszerének hatékonyabb mûködése miatt is szükség lenne.
30
I.
Az igazságszolgáltatási korrupció összehasonlító elemzése
31
32
1.
Bevezetés Korrupció az igazságszolgáltatásban: okok és ellenszerek MARY NOEL PEPYS1
Az igazságszolgáltatási rendszerben elõforduló korrupció torzítja a bíró valódi szerepét, amely az állampolgárok polgári szabadságának és jogainak védelmébõl, valamint abból áll, hogy a felkészült és pártatlan bíróság tisztességes eljárást biztosítson. A korrupt gyakorlatot folytató állami alkalmazottak és különleges érdekcsoportok a visszáságok ismeretében annak biztos tudatában mûködhetnek, hogy jogellenes cselekedeteik leleplezése esetén nem jár büntetés. Tágabb értelemben a korrupció a rábízott hatalommal való visszaélés személyes elõny megszerzése érdekében. Az igazságszolgáltatási korrupcióval összefüggésben e fogalom olyan cselekményekre vagy mulasztásokra vonatkozik, amelyek a közhatalom gyakorlását a bírósági alkalmazottak2 személyes hasznára valósítja meg, és helytelen, tisztességtelen bírósági határozatok meghozatalát eredményezik. Az ilyen cselekmények és mulasztások magukban foglalják a vesztegetést, zsarolást, megfélemlítést, befolyással üzérkedést és a bírósági eljárásokkal való, személyes elõny megszerzése érdekében történõ visszaélést. A korrupt igazságszolgáltatási rendszerben az állampolgárok nem élvezik a bírósághoz való egyenlõ hozzáférés demokratikus jogát, és a bíróságok sem bánnak velük egyenlõen. A korrupt igazságszolgáltatásban az ügy érdeme és az alkalmazandó jog nem számít, ehelyett a felek státusa, valamint a bírák és a bírósági alkalmazottak által a határozatokból húzható elõny a fontos. Az állampolgár gazdasági helyzete, politikai helyzete és társadalmi háttere a bírósági határozathozatal folyamatában döntõ szerepet játszik. A korrupt igazságszolgáltatásban a gazdag és jó összeköttetésekkel rendelkezõ állampolgárok gyõzedelmeskednek az átlagpolgárok felett, a kormányzati szervek és a gazdasági társaságok pedig elõnyben részesülnek az állampolgárokhoz képest.
1 Mary Noel Pepys az Egyesült Államokban ügyvéd (senior attorney), aki a jogállamisággal összefüggésben különösen a nemzetközi jogi és igazságszolgáltatási reformokra szakosodott. 2 A bírósági alkalmazottak kifejezés ebben a kötetben a bírákat, titkárokat és igazságügyi alkalmazottakat egyaránt magában foglalja.
33
Noha értelmetlen volna feltételezni, hogy a korrupció egyes igazságszolgáltatási rendszerekben nem létezik, ésszerû azt mondani, hogy egyes országokban a korrupció ritkán, szórványosan fordul elõ, és egyéni etikátlan magatartás következménye. Az ilyen országokban a fennálló rend az igazságszolgáltatás hozzáértését támasztja alá, és védi a bírót a megengedhetetlen befolyással szemben. Az eljárások az igazságszolgáltatási rendszert átláthatóvá és a rendõrséget, ügyészeket és bírákat számonkérhetõvé teszik. Sok más országban az igazságszolgáltatásban megjelenõ korrupció szervezeti probléma, és a kizárólag etikai kérdésekre fordított figyelem nem elég a probléma kezeléséhez. Az igazságszolgáltatási rendszer felépítése elõsegítheti a korrupciót. Az etikátlan eljárás érdekében a bíróságra háruló külsõ nyomás nagyobb, és a lebukás, a büntetés kockázata kisebb. A korrupció különbözõ okai alapos vizsgálatra és meghatározásra szorulnak, ellenkezõ esetben a korrupció megszüntetése érdekben alkalmazott orvoslás rossz helyen hat és sikertelen lesz. Ebbõl hét olyan tényezõ fakad, amely az igazságszolgáltatási korrupcióhoz hozzájárul, és amelyeken a fennálló jogrendszer típusára való tekintet nélkül javítani lehet. A végrehajtó és törvényhozó hatalmi ágak illetéktelen befolyása A három hatalmi ág (a törvényhozó hatalom, amely jogszabályokat alkot; a végrehajtó szervek, amelyek a jogszabályokat végrehajtják, és a kormányzati ügyeket intézik; továbbá az igazságszolgáltatás, amely a jogvitákat elbírálja és a jogszabályok alkalmazásáról gondoskodik) közötti egyenlõség alkotmányos garanciái ellenére számos országban a végrehajtó és a törvényhozó hatalom jelentõs ellenõrzést gyakorol az igazságszolgáltatás felett. Ahol a jogállamiság történelmileg gyenge, az igazságszolgáltatásra sokszor mint kisegítõ hatalmi ágra tekintenek. A gyenge igazságszolgáltatásban a bírák elfogultak a végrehajtói és törvényhozói hatalmi ágakban jól helyezkedõ, politikai kapcsolatokkal rendelkezõ személyekkel szemben. A bírák kinevezése és elõléptetése gyakran az államelnök vagy egy politikai döntéshozó szerv (mint az Igazságügyi Minisztérium vagy az Országgyûlés) hatáskörébe tartozik, úgy, hogy mellõzik az átlátható és tárgyilagos kiválasztási eljárás által biztosított korlátozásokat, vagy a kiválasztás szempontjai túl bizonytalanok, ami lehetõvé teszi az önkényes alkalmazásukat. Hacsak a jogszabályok nem teszik kötelezõvé, a végrehajtó és a törvényhozó ágak tisztviselõi nem hajlandók lemondani az igazságszolgáltatásra gyakorolt befolyásról. Ez így volt Thaiföld esetében, ahol az igazságszolgáltatás 1997-ig az Igazságügyi Minisztérium része volt, amikor a bíróságok függetlenné váltak, és a Legfelsõbb Bíróság ellenõrzése alá kerültek. (Lásd még a „Bírói függetlenség és korrupció” címû fejezetet.) Kinevezésük esetén saját helyzetük fenntartása érdekében a bírák kötelességüknek érezhetik, hogy kedvezõen fogadják a hatalmat gyakorlók kéréseit. Ahelyett, hogy a kormányzattal szemben a polgári szabadságjogok és emberi jogok védelméért lépnének fel, a korrupt igazságszolgáltatásban a bírák gyakran védik 34
az állami érdekeket az egyén jogaival szemben. Számos országban az elnök modern irodai felszereléssel, magas komfortú lakás biztosításával, újabb gépjármûvekkel jutalmazhatja azokat a bírákat, akik a kéréseinek eleget tesznek. A korrupció iránti társadalmi tolerancia Számos országban a társadalmi kapcsolatokat nem a jogszabályok, hanem inkább szokásjogi vagy családi magatartási szabályok befolyásolják. Ha megvesztegethetõnek tekintjük azokat a bírákat, akik a rokonaik érdekeit képviselik, figyelmen kívül hagyjuk azt a tényt, hogy egy bíró számára megalázóbb lehet egy családtag kívánságainak figyelmen kívül hagyása, mint a jogszabályokhoz való szigorú ragaszkodás. Ezekben az országokban a jogállamiság az egyéni kapcsolatokhoz képest nem is olyan fontos. A kormány határozatai inkább a személyes befolyásra épülnek, mint az érdemekre. A személyes kapcsolatok erõssége egyes országokban olyan jelentõs, hogy gyaníthatóan minden bírósági határozat személyes befolyás eredménye. Egyes országokban a megvesztegetésre úgy tekintenek, mint az igazságszolgáltatás alapvetõ elõfeltételére, és az eredmények eléréséhez vezetõ egyetlen útra. Kenyában az a mondás járja, hogy „minek fizetnél ügyvédet, ha megvehetsz egy bírót”. Az olyan országokban, ahol a bírósági eljárások sok munkát igényelnek, a bíróság ügyfelei elõnyben részesítik a gyorsabb szolgáltatás igénybevételének olcsóbb módjaként a vesztegetést. A bírósági alkalmazottak olyan szolgáltatásokért is kenõpénzt kérnek, amelyekre az állampolgárok a jogszabályok alapján egyébként is jogosultak. Egyes országokban az igazságszolgáltatásért fizetett díj olyan elterjedt, hogy nem az ad okot panaszra, ha kenõpénzt kérnek, hanem az, ha az elvárt kenõpénz összege magasabb, mint a megszokott (lásd az „Igazságszolgáltatási korrupció a jogi kultúra összefüggésében” és az „Informalitás, a jogintézmények és a társadalmi normák” címû fejezeteket). Félelem a megtorlástól A tényálláson és az alkalmazandó jogon kívül a bírákat a döntéshozatalban más tényezõk is befolyásolhatják, ezek egyike a politikai vezetõk, fellebbviteli bíróságok, hatalommal rendelkezõ személyek, a közvélemény és a média részérõl megnyilvánuló megtorlástól való félelem. A fegyelmi eljárás, a felmentés vagy az áthelyezés megkockáztatása helyett a bírák politikailag elfogadható határozatokat hoznak. Érdemes megjegyezni, hogy a közelmúltban Egyiptomban két magas rangú bíró a fegyelmi fenyegetés ellenére nyilvános határozatban kijelentette, hogy a 2005-ös többpárti választások eredményét manipulálták. A halálos fenyegetések és más, a bírák bántalmazásával való fenyegetések hatásos ösztönzést jelentenek ahhoz, hogy egy ügy kimenetelét a jogszabályok mellõzésével befolyásolják. A biztonság hiányától való félelem miatt sokan, mint a koszovói bírák közvetlenül a koszovói háború után, a koszovói alpereseknek adtak 35
igazat, még ha a jogszabályok a szerb felpereseket igazolták is. Míg a nemzetközi bírák Koszovóban az ENSZ védelme alatt dolgoztak, ilyen biztonságban a koszovói bíráknak nem volt részük. Egyes országokban, úgymint Bulgáriában, azokat a bírákat, akik az ellentmondásos büntetõügyekben helyesen alkalmazzák a jogszabályokat, a sajtó démonizálja, még akkor is, ha a bizonyítékok az ítéletet nem alapozták meg. A helyes, de népszerûtlen határozat meghozatalától való félelmükben a gyakorlatlan vagy bizonytalan bírák módosítják az ítéletüket, hogy a közmegvetést elkerüljék. Egy különleges bíróság tagja, akit azért neveztek ki, hogy az olasz futballcsapatok elnökei és a játékvezetõk ellen a legfontosabb bajnoki mérkõzések befolyásolása miatt vizsgálatot folytasson, nyíltan elmondta egy újságnak, hogy a határozathozatalnál Olaszország 2006-os világbajnokságon megszerzett gyõzelmét, akárcsak a hatalmas népi megmozdulásokat, és azon városi polgármesterek támogatását figyelembe vette, akiknek csapatai a leginkább érintettek voltak (lásd a „Kultúra és korrupció Olaszországban” címû fejezetet). Alacsony bírói és igazságügyi alkalmazotti fizetések A bírósági fizetések, amelyek túl alacsonyak ahhoz, hogy a képzett jogászokat vonzzák vagy megtartsák, és amelyek nem teszik lehetõvé a bírák és az igazságügyi alkalmazottak számára, hogy a családjukat kiszámítható környezetben eltarthassák, a bírákat és az igazságügyi alkalmazottakat arra késztetik, hogy a bevételeiket vesztegetéssel egészítsék ki. (Az igazságszolgáltatási korrupciót befolyásoló lehetséges tényezõkrõl, így a fizetésekrõl is lásd a „Mitõl lehetnek a bírák korruptak?” címû fejezetet.) Noha a bírák illetménye nem olyan vonzó, mint más jogi szakmáké a magánszektorban, az igazságszolgáltatásban betöltött állás biztonságának és a szakmának járó tiszteletnek kompenzálnia kellene az alacsonyabb jövedelmet. Más állami alkalmazottakhoz viszonyítva a bírák fizetésének a legmagasabbak között kell lennie. Míg az Egyesült Államokban egy szövetségi körzeti bíróság (district court) bírájának fizetése nem mérhetõ ahhoz, amit a bíró a magánszektorban kereshetett volna, de magasabb, mint a legtöbb állami alkalmazotté, az állás presztízse keresetté teszi azt. Egyes országokban megalázó a jövedelmi különbség az állam különbözõ szektoraiban. Nem oly régen az üzbegisztáni rendõrök magasabb fizetést kaptak, mint a bírák. Az alacsony fizetések mellett a bírák gyakran jelentõs anyagi terhek árán viselik hivatalukat. A bírói kinevezéseket egyes országokban pénzért árulják, és az ár sokszor többszöröse egy bíró éves fizetésének.3 Azok a bírák, akik az állásuk megszerzéséért kenõpénzt fizettek a befektetésüket vesztegetés révén téríthetik meg.
3 A szerzõnek Azerbajdzsánban a bíróságokon dolgozó szakemberekkel készített interjúja alapján.
36
Néhány azerbajdzsáni bíró állítólag elnézi, hogy beosztottai kenõpénzt kérnek, mivel belátják, hogy csak a jogellenes fizetések révén jutnak némi megélhetéshez. Olyan országok, mint Ecuador, Grúzia, Nigéria és Peru az elmúlt években jelentõsen emelték a bírói illetményeket, hogy a korrupció iránti késztetést csökkentsék. Nehéz bizonyítani, hogy a béremelés a korrupció csökkenésével okokozati összefüggésben áll. Amikor a bíráknak járó jogellenes kifizetések nyilvánvalóan csökkentek, a közvélemény még mindig azt tükrözi, hogy a korrupció ugyanazon a szinten maradt. Grúziában a bírák illetményét az elmúlt két évben 400%-kal emelték, de az igazságszolgáltatási korrupció észlelése továbbra is jelentõs, és a többségi álláspont szerint egyszerûen megváltozott a korrupció jellege. Ahelyett, hogy a határozatokat kenõpénzért hoznák, a bírákról ma az a benyomás, hogy a végrehajtó hatalom nyomása miatt engedelmeskednek. Végül a bírák és igazságügyi alkalmazottak megbecsülést kifejezõ illetménye javítja az igazságszolgáltatás egyenrangú hatalmi ágként való kezelésérõl való közvélekedést. Alacsony színvonalú oktatás és az etikus magatartásért járó elismerés hiánya Egyes országokban azok a bírák, akik kizárólag a tényállás és az alkalmazandó jogszabályok alapján hoznak határozatot, nem lehetnek biztosak abban, hogy kedvezõ értékelést kapnak. Az etikus magatartást inkább büntetik, mint elismerik. A korrupt igazságszolgáltatásban azok a bírák, akik megalapozott határozatokat hoznak, sokszor tapasztalhatják, hogy a korrupt fellebbviteli bírák rendszerint megváltoztatják ezeket az ítéleteket, így azt a benyomást keltik, hogy az alsóbb szinten eljáró bíró nem hozzáértõ. A bírósági elnökök, akik az ügyelosztást végzik, azzal büntethetik az etikus bírákat, hogy aránytalanul súlyos ügyteherrel sújtják õket, ami jelentõs ügyhátrányhoz vezet, és megalapozhatja az elmarasztalást. Srí Lankán a legfõbb bíró, aki széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik a Legfelsõbb Bíróság tanácsainak összeállításában, állítólag mellõzi azokat a bírákat, akiknek van bátorságuk a kormány érdekeivel ellentétes határozatot hozni. Azok a bírák, akik ragaszkodnak a függetlenségükhöz, koholt vádakkal nézhetnek szembe, vagy korai nyugdíjazással számolhatnak. A bírák közötti összejátszás Olyan országokban, ahol az igazságszolgáltatásban a korrupció elterjedt, a bírák összefognak az olyan bírósági határozatok támogatása érdekében, amelyekbõl személyes elõnyük származik. Zimbabwében a kormány minden bírósági szinten, az alsó fokú bíróságoktól a legfõbb bíróig olyan földeket juttatott a bíráknak, amelyeket a gyorsan lebonyolított földreform során sajátítottak ki. Ezzel biztosították, hogy a bírósági határozatok a politikai érdekeket támogassák. Egy büntetõügyben, ahol sok forog kockán, fizetés ellenében az elsõ fokon eljáró bíróságoktól a legmagasabb fellebbviteli bíróságokig a bírák felmentik a bûnöst vagy enyhítik a terhelt büntetését.
37
Nem megfelelõen ellenõrzött bírósági igazgatási eljárások Ahol az eljárási kódexek nehezen értelmezhetõk, kuszák és gyakran módosulnak, ahogyan az átmenet országaiban, a bíróságok és az igazságügyi alkalmazottak kihasználhatják a zûrzavart. Modern iktatási rendszer és számítógépesített ügyfeldolgozás hiányában az eljárási iratok és akták nem megfelelõ kezelésének feltárása nehéz. Az alacsonyan képzett és kevéssé megfizetett bírósági alkalmazottakat csábítja, hogy mérlegelési jogkörüket az igazgatási korrupció érdekében felhasználják, mivel a határozataik kevéssé számonkérhetõk. Guatemalában például az ügy aktáinak eltûnése a zsarolás gyakori forrása.
Az igazságszolgáltatási korrupció orvoslása Az igazságszolgáltatási korrupciót elõsegítõ tényezõk visszaszorítása lehetséges, de a megoldásokat a nemzeti vagy még inkább a nemzetinél alacsonyabb szintû valósághoz kell igazítani, és azok akkor sikeresek, ha egy integrált reformterv részei. A bírói illetmények emelése önmagában nem akadályozza meg a bírákat és az igazságügyi alkalmazottakat a vesztegetés elfogadásában, bár más számonkérhetõségi mechanizmusokkal ötvözve javuláshoz vezethet. Fontos azt is megjegyezni, hogy noha a bíráknak döntéshozóként fontos szerepük van az igazságszolgáltatásban, a per eldöntését befolyásoló személyek sorában csak egyetlen embert képviselnek; a korrupció elleni erõfeszítéseknek a jogászokra, rendõrökre, ügyészekre és az igazságügyi határozatok végrehajtásáért felelõs szervezetekre is ki kell terjedniük. Az igazságszolgáltatás függetlenségének növelése A korrupció – többek között – legbiztosabban azáltal orvosolható, ha az igazságszolgáltatás igazgatási szervezetét javítják, annak érdekében, hogy ha nem is ellenõrzést, de jelentõs tekintélyt gyakoroljon a bíróságok igazgatása és költségvetése, valamint a bírák kinevezése és elõmenetele felett. A korrupt országokban a bírák gyakran az elnök, az Igazságügyi Minisztérium és más kormányzati tisztségviselõk elkötelezettjei, akiknek megengedhetetlen befolyása végzetes hatással lehet a teljesített szolgáltatás minõségére. Az igazságszolgáltatási tanácsok az igazságszolgáltatás függetlenségét a bírák kiválasztása és elõmenetele iránti felelõsség gyakorlása révén segíthetik elõ. Ha többségében a társaik és nem a más hatalmi ágakat képviselõ személyek által választott bírákból áll, valamint ha a kinevezési eljárás átlátható és nem politikai megfontolás által befolyásolt kritériumokon alapul, az igazságszolgáltatási tanácsok a bírói kinevezés integritását javíthatnák (lásd a „Korrupció, számonkérhetõség és bírósági fegyelem Latin-Amerikában” címû fejezetet). A bíróságok költségvetésére vonatkozó eljárás feletti ellenõrzés felvállalása elszigeteli a bírákat azon ártalmas befolyásoktól, amelyeket a többi hatalmi ág a bíróságok mûködése felett gyakorolhat. A bírósági függetlenséggel szembeni nemzet38
közi elvárások szerint a bíróságoknak képeseknek kell lenniük azon összeg meghatározásának befolyásolására, amelyet a kormány rájuk fordít, és a saját költségvetésük, valamint kiadásaik ellenõrzésére. Ezzel összefüggõ ellenszer annak biztosítása, hogy a bírákkal szembeni fegyelmi eljárás szigorú, de tisztességes és átlátható legyen. A bírákat ne lehessen másért felmenteni, mint a szakmai szabályokba ütközõ eljárás miatt, vagy ha a tisztségüket nem képesek ellátni, ideszámítva a vesztegetéssel összefüggõ cselekmények miatti felmentést és büntetõjogi felelõsségre vonást is. Mivel a hivatalviselés biztonsága rendkívül fontos, a bírák felmentésének eljárását pontos szabályoknak kell rendezniük, és a bíró felmentésérõl szóló döntést szigorú és tisztességes vizsgálatnak kell megelõznie. Kenya, ahol a kormányzat a bírák nevét a korrupció elleni kampányban a nemzeti médiában nyilvánosságra hozta, mielõtt a velük szemben felmerült gyanúról tájékoztatták volna õket, az eltúlzott korrupcióellenes tisztogatás kockázatának friss példájául szolgál. Az ellenszerek újabb fontos csoportja növeli a bírák és az igazságszolgáltatási alkalmazottak függetlenségét azáltal, hogy megkönnyíti a külsõ nyomásnak való ellenállást, a bírói (igazságszolgáltatási) karrier szakmai színvonalának növelésére törekszik. A legfontosabb lépés a bírói hivatal idõtartamának növelése, mivel azok a bírák, akiket határozott idõre neveznek ki, és akik hivatala bizonytalan, kevés védelemmel vannak felvértezve a politikai nyomással vagy társadalmi elvárásokkal szemben. Noha az élethosszig tartó kinevezés nem elengedhetetlen, a bírák hivatalviselésének elég hosszú idejûnek kell lenni ahhoz, hogy biztosítható legyen, külsõ befolyás ne hátráltassa a szakmai elõmenetelüket. Számos, a bíróságok függetlenségével foglalkozó szakember és jogász 10-12 éves tartamra tesz javaslatot, amely nem meghosszabbítható, mivel a hivatali idejük végéhez közeledve a bírák hajlanak az ítéleteik átszabására, és az újraválasztásukat segítõ magatartást tanúsítanak. Olyan országokban, ahol az igazságszolgáltatási korrupció létezik, az ügyelosztási rendszer a megengedhetetlen befolyásolás egyik legfontosabb forrása. Ha az ügyek szignálása nem véletlenszerû, a bírósági elnök, aki igyekszik egy ügy kimenetelét befolyásolni, könnyen átszignálhatja az ügyet egy megfelelni kívánó bíróra. Ha az ügyelosztás nem véletlenszerû, az ügyeket olyan kritériumok szerint kell kiszignálni, amelyek figyelembe veszik az ügy tárgyát és összetettségét, a bíró gyakorlatát és munkaterhét. Szintén fontos a bírósági alkalmazottak illetményének emelése. A javadalmazásnak tükröznie kell a bírák és igazságügyi alkalmazottak felelõsségét, valamint az országban felmerülõ létfenntartási költségeket. A javadalmazást közzé kell tenni, hogy a közvélemény képes legyen figyelemmel kísérni az igazságszolgáltatási alkalmazottak életmódját. Végezetül az egyik legjobb védelem a megengedhetetlen befolyásolás ellen az alkalmazandó jogszabályok tökéletes ismerete. A bírák sok esetben nincsenek abban a helyzetben, hogy az ügy kimenetelét megengedhetetlen módon befolyásolni kívánó érdekek érvényesítésére törekvõ felek érveivel vitatkozni tudjanak, mivel sok országban nincs hozzáférésük a hatályos törvényekhez és a módosításokhoz. 39
Ha mégis, azokat nem mindig értik meg teljesen, különösen az átmenetet élõ országokban, ahol a piaci alapú szabályok viszonylag újak. A jogszabályok és módosításaik rendszeres és idõszerû terjesztése valamennyi bíró között elengedhetetlen a korrupció elleni küzdelemben. Az új bírák számára biztosított képzési program, valamint a hivatalban lévõ bírák továbbképzése elengedhetetlen ahhoz, hogy a törvényeket és az alkalmazandó nemzetközi egyezményeket megértsék, így a határozataik jogilag megalapozottak legyenek. A számonkérési eljárások bevezetése A függetlenséggel felelõsség jár, és az ellenszerek második csoportja a bíróságok – azaz a legtöbb demokráciában az egyetlen hatalmi ág, amelyet nem választanak – számonkérhetõségének növelését célozza a bírósági ügyfelek és a közvélemény elõtt. A számonkérhetõségnek számos aspektusa van. A bíráknak jogilag számonkérhetõknek kell lenniük azáltal, hogy a határozatokat, ítéleteket indokolással látják el, és azok fellebbezéssel megtámadhatók. A pénzügyi számonkérhetõség biztosítja, hogy az igazságszolgáltatás egyaránt felelõs legyen a számára biztosított összeg tervezett és a tényleges felhasználásáért. Az igazságszolgáltatásnak el kell számolnia azzal is, hogyan mûködik: a szervezeti felépítést és az elvárásokat rendszeresen értékelni és javítani kell, és a bíróságoknak az etikai kódexet és a szakmai szabályokat be kell tartaniuk. A számonkérési eljárások mögött az átláthatóság iránti igény húzódik meg: a bíráknak pártatlannak, függetlennek és feddhetetlennek kell lenniük, és azoknak is kell látszaniuk. Azok a bírák, akiknek életvitele jelentõsen eltér a javadalmazásuk szintjétõl, a megvesztegethetõ igazságszolgáltatás látszatát keltik. Számos országban a jogszabályok elõírják a bírák és más állami alkalmazottak számára, hogy személyesen, közeli hozzátartozóikkal együtt vagyonnyilatkozatot tegyenek. A vagyonnyilatkozatot rendszerint a hivatalba lépést megelõzõen, majd a bírói pálya során megfelelõ idõközönként, végül a nyugdíjazáskor kell megtenni. A kritikusok azzal érvelnek, hogy a vagyonnyilatkozat értelmetlen elõírás, hiszen a vagyont távoli családtagok vagy barátok neve alatt el lehet rejteni. A hatásos vagyoni elõírások lényeges összetevõje az olyan eljárás, amely lehetõvé teszi az alapos ellenõrzést, illetve annak rendszeresen figyelemmel kísérését. Sok bíró azt hiszi, hogy a magatartási kódex felesleges, nem azért, mert a büntetõeljárás ellen próbálnak védekezni, hanem mert azt hiszik, hogy a bírák megfelelõen járatosak az etikus magatartás területén. A magatartási kódex azonban a bírák integritását erõsíti, és a bírák közmegítélését javítja azáltal, hogy a tõlük elvárható magatartást tisztázza. A magatartási kódexnek nem csak a kifogásolható eljárás szempontjaira kell kiterjednie, hanem annak látszatára is, és a kódexet szigorúan be kell tartani. Hacsak a bírák nem kezdik felelõsségre vonni saját kollégáikat az általuk végrehajtandó jogszabályok áthágása miatt, az állampolgárok továbbra is szkeptikusan fogják szemlélni a bíróságokat (lásd a „Bírói integritás: a számonkérhetõség hiánya és a Bangalore Alapelvek” címû fejezetet).
40
A korrupció visszaszorításának egyik hatásos eszköze a bírósági határozatok közzététele. Noha ez nem elvárás sok olyan országban, ahol a precedensrendszer nem létezik, a bírósági határozatok közzététele leleplezheti a megvesztegethetõ bírákat, akik nem képesek a határozataikat indokolással alátámasztani, ugyanakkor megvédi azokat, akiknek indokolása tükrözi, hogy a jogszabályokat az ügy tényállásának megfelelõen alkalmazták. A közzétett bírósági állásfoglalások segítik a közvéleményt annak megítélésében, hogy a határozathozatal során megengedhetetlen befolyás érvényesült-e. Ahol a források lehetõvé teszik, a tárgyalás szó szerinti jegyzõkönyvezése segíti a közvéleményt és a civil társadalmat a határozat helyességének ellenõrzésében. Nemcsak a bíráknak egyénileg, hanem az igazságszolgáltatás igazgatásának is számonkérhetõnek kell lennie. Annak érdekében, hogy az igazgatásban a korrupció lehetõségeit csökkentsék, a bírósági eljárásokat egyszerûsíteni, és azokat érthetõvé kell tenni a bíróság ügyfelei számára. Az eljárási szabályokat pontosan kell meg határozni, hogy a bírósági alkalmazottak mérlegelési lehetõsége csökkenjen, és minden egyes bírósági alkalmazott számonkérhetõsége érdekében világosan el kell határolni a felelõsséget. Egy hierarchikus rendszer kifejlesztése, amelyet egy bírósági alkalmazott vezet, valamint a bírósági alkalmazottak szakmai hozzáértésének növelése javítani fogja az igazságszolgáltatás minõségét. Ez csökkenti a bírák adminisztratív terheit, s lehetõvé teszi számukra, hogy a határozataikra összpontosítsanak. A bírósági igazgatás átláthatóságának növelése érdekében Bulgáriában a bírósági épületeket jelentõsen átépítették, hogy a többi alkalmazott és a közönség rá tudjon látni minden alkalmazottra. Ez jelentõsen csökkentette a bírósági alkalmazottak lehetõségét az akták megengedhetetlen kezelésére. Az olyan ügykezelési rendszer, amely lehetõvé teszi az ügyek nyomon követésének áttekintését, javítja a bírósági eljárások hatékonyságát, és biztosítja, hogy az ügyeket ésszerûen hatékony módon tárgyalják. A számítógépes ügykezelési rendszer a beavatkozás elleni védelemmel ellátott szoftver segítségével lehetõvé teszi a jogi képviselõk és a peres felek számára, hogy az ügyeket, aktákat és a határidõk betartását nyomon kövessék. Végezetül számos országban csökkentheti a bírósági ügyhátralékot az alternatív vitarendezési eljárások (ADR) lehetõvé tétele, amely során a felperes és az alperes megkísérli a bíróságon kívüli megegyezés elérését. Más nyomós ok is indokolja az ADR eljárások bevezetését a korrupt igazságszolgáltatással rendelkezõ országokban. Az ilyen országok állampolgárainak lehetõséget kell biztosítani, hogy a bíróságokat kikerüljék párhuzamos eljárások – úgymint választott bírósági eljárás, közvetítõi eljárás, és peren kívüli megegyezés – révén, feltéve, hogy az eljárást mindkét fél tiszteletben tartja és hogy a megállapodás végrehajtására van lehetõség. Az ADR a hagyományos vezetõkre támaszkodik, akiket gyakran kevésbé megvesztegethetõnek, olcsóbbnak tekintenek, és jobban ismernek, mint a formális igazságszolgáltatási rendszert.
41
A külsõ ellenõrzés megbízhatóságának növelése Az igazságszolgáltatáson kívül számos csoport küzd az igazságszolgáltatási korrupció visszaszorításáért azáltal, hogy támogatja a bíróságok függetlenségi törekvéseit; folyamatosan figyelemmel kíséri a bíróságok teljesítményét, és leleplezi a korrupciós eseteket; emellett a bírák számára teret biztosít az aggályaik kifejezésére. E csoportok megerõsítése és annak biztosítása, hogy hozzájutnak a szükséges információkhoz az ellenõrzési szerepük megvalósítása érdekében, hozzájárulhat az igazságszolgáltatási korrupció visszaszorításához. A bírák sok országban képesek voltak a hangjukat hallatni azáltal, hogy bírói egyesületbe tömörültek valamennyi bíró, különösen az alsóbb és megyei bíróságok, akik véleményüket ritkán hallatják érdekeinek érvényesítésére. Az Európa Tanács bírák függetlenségrõl, hatékonyságról és szereprõl szóló ajánlása4 szerint fontos, hogy a bírák rendelkezzenek egy életerõs és hatékony, önkéntes szervezettel, amely függetlenségüket és érdekeiket védi. Az ügyvédi tagsággal rendelkezõ kamarák szintén katalizálhatják a változást. Az országos ügyvédi kamara egyik feladata, hogy a bírák függetlenségét védje, és lobbizzon a kormánynál, hogy a hatékonyságuk biztosításához szükséges támogatást megkapják. Az ügyvédi kamarákkal szemben az is elvárás, hogy javítsák tagjaik erkölcsi hozzáállását. Azokkal a tagokkal szemben, akik vesztegetést követnek el és lejáratják a szakmát, szankciókat kell alkalmazniuk. Az újságírók szintén fontos szerepet játszanak. A közvéleménynek az igazságszolgáltatási korrupcióról alkotott benyomásai sokszor sokkal kedvezõtlenebbek, mint a valóság (lásd a „Mennyire elterjedt a vesztegetés az igazságszolgáltatásban?” címû fejezetet), és ennek egyik okát a nem megfelelõ tudósítások jelentik. Szándékosan vagy sem, egyes ügyekben a sajtótudósítások sokszor eltorzítják a valóságot, különösen a jól ismert terhelttel szemben súlyos bûncselekmény miatt folytatott fontos ügyek esetében, amelyekrõl gyakran szenzációhajhász módon tudósítanak. A közérdekû ügyekben a pontosabb tájékoztatást elõsegítendõ a bíróságoknak tájékoztatást kellene adniuk a média számára. A tárgyalások sajtónyilvánossága révén javítható egy ügy jogi szövevényeinek az újságírók általi megértése, ami kedvezõbbé teheti a közvélemény benyomásait az igazságszolgáltatásról. Sok helyen a probléma nem is a szenzációhajhász tudósításokban keresendõ, hanem azokban az akadályokban, amelyek miatt a média nehézségek árán tudósít a korrupció gyanújáról (lásd a „Média és az igazságszolgáltatási korrupció” címû fejezetet). Végezetül, hogy az igazságszolgáltatásról szóló közvélekedés javuljon, az állampolgárokat bátorítani kell abban, hogy jobban megértsék a jogszabályokban biztosított jogaikat és az elõírt kötelezettségeket, valamint a bíróságok felelõsségét a tisztességes, hatékony és gyors igazságszolgáltatásban. A civil társadalmi szervezetek szerepet játszathatnak a törvényes jogok és a bírósági eljárások iránti a
4
Az Európa Tanács R (94) 12. sz. ajánlása.
42
közérdeklõdés javításában azáltal, hogy jogi tárgyú ismeretterjesztõk kiadványokat állítanak össze és terjesztik azokat. Az ilyen alapvetõ információ birtokában az állampolgárok megtanulhatják, közvetlenebb formában hogyan vehetnek részt a bírósági eljárásban, különösen azokon a területeken, amelyek a legjobban érintik õket, mint például a bérlõ/bérbeadó, valamint a munkáltató/munkavállaló közötti jogviszonnyal összefüggésben. A bírósági eljárások figyelemmel kísérésével a civil társadalmi szervezetek leleplezhetik a tisztességtelen bírákat, és az igazságszolgáltatási reform érdekében nyomást gyakorolhatnak a kormányra (lásd „A civil szervezetek szerepe az igazságszolgáltatási korrupció elleni küzdelemben Közép-Amerikában” címû fejezetet).
Mennyire elterjedt a vesztegetés az igazságszolgáltatásban? TRANSPARENCY INTERNATIONAL1 Az igazságszolgáltatás a világ számos részén bizalmi válsággal küzd, ahogyan azt a TI Globális Korrupciós Barométer (Global Corruption Barometer) különkiadása is tükrözi.2 Indokolt-e azonban ez a bizalmatlanság? Vajon ez a futószalagon eldöntött hivatalos eljárásokban megtapasztalt, kis jelentõségû vesztegetésen vagy a sajtóban megjelenõ nagy korrupcióról szóló történeteken alapul? 2006 júniusa és szeptembere között 62 országban 59 661 személyt kérdeztek meg arról, hogy mit gondolnak az országukban mûködõ igazságszolgáltatásról, hogy õk vagy háztartásuk valamely tagja kapcsolatba került-e azzal az elmúlt évben, és ha igen, akkor fizetett-e kenõpénzt. Azon válaszadók aránya, akik az elmúlt évben kapcsolatba kerültek az igazságszolgáltatással és akik közülük kenõpénzt fizettek Régió
Az igazságszolgáltatással kapcsolatba kerültek aránya
Afrika Latin-Amerika Független Államok Közössége Délkelet Európa Ázsia – Csendes-óceán EU/más nyugat-európai országok Észak-Amerika
20 % 20 % 8% 9% 5% 19 % 23 %
1
Közülük kenõpénzt fizettek 21 % 18 % 15 % 9% 15 % 1% 2%
Kathie Barrett segített a Georgia State University (Amerikai Egyesült Államok) részérõl a Korrupciós Barométer adatainak elemzésében. 2 A TI Globális Korrupciós Barométere, amely 2003 óta évente készül el, részét képezi a Gallup Voice of the People felmérésének.
43
(Az itt használt régiók szerinti besorolás: Afrika: Kamerun, Kongó (DRC), Gabon, Kenya, Marokkó, Nigéria, Szenegál és Dél-Afrika; Latin Amerika: Argentína, Bolívia, Chile, Columbia, Dominikai Köztársaság, Mexikó, Panama, Paraguay, Peru és Venezuela; Ázsia – Csendes-óceán: Fidzsi-szigetek, Hongkong, India, Indonézia, Japán, Dél-Korea, Malajzia, Pakisztán, Fülöp-szigetek, Szingapúr, Taivan és Thaiföld; Észak-Amerika: Kanada és az Egyesült Államok; EU és más nyugat-európai országok: Ausztria, Cseh Köztársaság, Dánia, Finnország, Franciaország, Németország, Görögország, Izland, Olaszország, Luxemburg, Hollandia, Norvégia, Lengyelország, Portugália, Spanyolország, Svédország, Svájc, Egyesült Királyság; DélkeletEurópa: Albánia, Bulgária, Horvátország, Koszovó, Macedónia, Románia, Szerbia, Törökország; Független Államok Közössége (FÁK): Moldva, Oroszország és Ukrajna.) 8263 személy közül, akik a közelmúltban az igazságszolgáltatással kapcsolatba kerültek, 991, azaz tízbõl több mint egy fizetett kenõpénzt. Afrikában és LatinAmerikában azok közül, aki az igazságszolgáltatással kapcsolatba kerültek, öt emberbõl körülbelül egy fizetett kenõpénzt. Bolíviában, Kamerunban, Gabonban, Indiában, Mexikóban, Marokkóban, Pakisztánban és Paraguayban ez az adat magasabb, mint háromból egy bírósági ügyfél. Hogyan vethetõ ez össze a korrupció érzékelésével? A megvizsgált 62 országból 55-ben az emberek magasabb arányban érzékeltek kivételes mértékû igazságszolgáltatási korrupciót, mint ahányan kenõpénzt fizettek. A vizsgált 62 országból 33-ban a válaszadók többsége tekintette az országa igazságszolgáltatási, illetve jogrendszerét korruptnak. A világ részei között jelentõs eltérések vannak az igazságszolgáltatásban elõforduló korrupció közvélemény általi észlelésében. Afrika és Latin-Amerika az a két régió, amelyben az igazságszolgáltatási korrupciót leginkább észlelik. A megkérdezett emberek többsége egy afrikai ország (Dél-Afrika) és egy latin-amerikai ország (Kolumbia) kivételével úgy érzi, hogy korrupt a jogrendszer, az igazságszolgáltatás. A táblázat elején szerepel Bolívia, Kamerun, Mexikó, Paraguay és Peru, ahol a válaszadók legalább 80%-a az igazságszolgáltatást korruptnak írta le. Az Egyesült Államok a táblázat középmezõnyében szerepel, mivel a válaszadók többsége gondolja úgy, hogy korrupt az igazságszolgáltatás. Kanadában háromból egy ember tekintette az igazságszolgáltatást korruptnak. Az ázsiai, csendes-óceáni térségben Szingapúrban, Malajziában, Hongkongban és Thaiföldön viszonylag alacsony az igazságszolgáltatásban érzékelt korrupció szintje. India és Pakisztán rosszul szerepelnek, e két országban a válaszadók 77, illetve 55%-a tekinti az igazságszolgáltatást korruptnak. A vizsgált 29 európai országban jelentõs eltérések tapasztalhatók. Azok közül az országok közül, ahol az igazságszolgáltatási korrupció a legalacsonyabb szintû, tízbõl nyolc ország európai, ezt a sort Dánia vezeti, ahol a válaszadók 81%-a nem, vagy nagyon ritkán tapasztal korrupciót a jogrendszerben, az igazságszolgáltatásban. Minden volt kommunista országban a megkérdezettek legalább 45%-a korruptnak tekinti az igazságszolgáltatás rendszerét. 44
A bírákra, a rendõrségre vagy az igazságügyi alkalmazottakra utalnak az emberek? Megnyugodhatnak-e a bírák és az igazságügyi alkalmazottak ama feltételezés alapján, hogy a válaszadók gyakran az ügyvédekre és a rendõrökre gondolnak, amikor az igazságszolgáltatásban elõforduló korrupcióról kérdezik õket, és nem az igazságszolgáltatásban ténylegesen közremûködõ bírákra? A Globális Korrupciós Barométer különkiadása szerint a válasz nemleges. 35 országban a válaszadók a bírákat választották ki (egy olyan listáról, amelyen a bírák, rendõrök ügyészek, ügyvédek, igazságügyi alkalmazottak, tanúk/esküdtek és „mások” szerepeltek), mint azt a személyt, akit elsõdlegesen meg kellett vesztegetni a „tisztességes” ítélet érdekében. A bírákat az ügyvédek (a lista elején szerepelnek 10 országban), a rendõrök és az ügyészek követték. A régiók közötti különbségek abban a csoportban jelentkeznek, amely csoport megvesztegethetõsége a második a leggyakoribbak között. Általánosságban a legnagyobb valószínûséggel az ügyvédek megvesztegetésére került sor (42%), de Latin-Amerikában és Afrikában leggyakrabban a rendõrséget tekintették a második legmegvesztegethetõbbnek. A Balkánon a válaszadók szerint az ügyészek voltak a második leginkább megvesztegethetõk.
Konklúziók Néhány olyan országban, ahol az igazságszolgáltatási korrupció szervezeti probléma, a kenõpénz fizetésének gyakorisága magas. A közvélemény azonban sokszor még korruptabbnak tekinti az igazságszolgáltatást, mint amilyen valójában: világszerte több ember jellemezte az országában mûködõ igazságszolgáltatást „különlegesen korruptnak”, mint ahányan az igazságszolgáltatási korrupcióval személyesen szembesültek. Az igazságszolgáltatásban tapasztalható korrupcióról alkotott benyomás ugyanolyan csalóka lehet, mint a valóságos korrupció, mivel mindkettõnek az a hatása, hogy aláássa a közbizalmat az igazságszolgáltatás területén. Az igazságszolgáltatás sokat nyerhet a mûködés átláthatóságának növelésével.
45
2.
Függetlenség, a politika beavatkozása és korrupció
Elengedhetetlen, hogy a bírák és az igazságügyi alkalmazottak az állam és a magánszféra befolyásától függetlenül tudjanak döntéseket hozni. Ha az motiválja õket, hogy megkedveltessék magukat a karrierjük felett befolyással rendelkezõ személlyel, vagy hogy kiegészítsék a keresetüket a peres felek valamelyikétõl származó juttatással, a bírósági eljárás tisztességtelen lesz. Ezért a bíróságok függetlensége nélkülözhetetlen annak hatékonysága szempontjából. A függetlenség azonban önmagában nem elégséges. Az igazságszolgáltatást olyan mechanizmusok alá kell vetni, amelyek révén tisztessége számon kérhetõ lesz az emberek elõtt. Igazi kihívás olyan megfelelõ intézményi struktúrákat és jogi kultúrát kialakítani, amely fenntartja a bíróság függetlenségét, pártatlanságát és integritását, amelyek mellett a döntéseiért felelõssé tehetõ. Susan Rose-Ackermann azt kutatja, hogyan birkóznak meg a különbözõ igazságszolgáltatási modellek ezzel a kihívással, valamint rámutat a kontinentális és angolszász rendszerek jellemzõ gyenge pontjaira. Stefan Voigt bemutatja, hogy az intézményi keretek kialakítása során nem elég a bírói függetlenség törvénybe foglalása – a bíráknak és az igazságügyi alkalmazottaknak gyakorlatilag is függetlennek kell lenniük. Tom Blass Putyin elnöknek az orosz bírósági rendszert érintõ reformját ismerteti, és rámutat a bíróvá kinevezett személyekre nehezedõ nyomásra, valamint az orosz bírói karban felbukkanó korrupció természetére.
46
Bírói függetlenség és korrupció SUSAN ROSE-ACKERMAN1
A jogalkalmazás nem lehet hatékony eszköze a korrupció elleni küzdelemnek, amíg a bíróság nem egyaránt független az állam többi részétõl és a magánszférától. Az országot átfogó kutatás eredménye, hogy az igazságszolgáltatás függetlenségének mértéke összefüggésben áll más kedvezõ folyamatokkal, mint a nagyobb gazdasági növekedés vagy a politikai és gazdasági szabadság alakulása.2 A függetlenség magában foglalja, hogy a bírák karrierje nem múlik azon, vajon a bíró kedvében jár-e a politikai és gazdasági hatalommal rendelkezõ személynek vagy sem. A hatalmi ágak ilyetén elválasztása szükséges egyrészt ahhoz, hogy megakadályozzák a politikusok beavatkozását az ítélkezési folyamatba, másrészt, hogy megakadályozzák a hivatalban lévõ politikusokat abban, hogy a polgári vagy büntetõbíróságok erejét felhasználva vegyék célba politikai ellenfelüket, ilyen módon is partvonalra állítva a lehetséges politikai kihívóikat. A bíróságnak képesnek kell lennie a valóban megalapozott esetek és a mellékes vagy politika által motiváltak elkülönítésére. Máskülönben az emberek elveszítik a bizalmukat a büntetõügyekben büntetést kiszabó és ítéletet hozó, valamint a polgári jogvitákat eldöntõ bírósági rendszer hitelességében és megbízhatóságában, s ennek következtében csökken a jogi szankciók elrettentõ ereje. Az egyén arra a következtetésre juthat, hogy a letartóztatás és az elítélés véletlenszerû, vagy roszszabb esetben az érintett politikai részlehajlásától függ. Ilyen esetekben az eljárás a korrupciótól nem rettent vissza, és ez aláaknázhatja a demokratikus politikai versenyt. A függetlenség szükséges, de nem elégséges. Még egy független bírói kar is lehet felelõtlen vagy megvesztegethetõ. Ha a bírák megfelelõ külsõ ellenõrzés nélkül mûködnek, nehézkessé, önkényessé vagy megvesztegethetõvé válhatnak. Ekképpen az államnak el kell szigetelnie a bírói intézményeket a megengedhetetlen befolyásolástól, azzal párhuzamosan, hogy fenntartja a hozzáértés és becsületesség ellenõrzését is. A bíráknak pártatlannak és függetlennek kell lenniük. Egyrészrõl a független bíróság ellenõrzést gyakorolhat mind az állammal, mind a magánszféra felelõsség nélkül vagy csalárd módon eljáró szereplõivel szemben – legyenek ezek a politikai hatalomgyakorlók közeli szövetségesei, vagy a jogszabályokra tekintet nélkül mûködõ, haszonra törõ gazdasági szereplõk. Másrészrõl 1 Susan Rose-Ackerman a jog és politikatudományok Henry R. Luce professzora az amerikai Yale Law Schoolnál, New Havenben, Connecticutban. 2 A bírói függetlenség összefügg a magasabb szintû politikai és gazdasági szabadsággal, állítja Rafael LA PORTA, Florencio LOPEZ-DE-SILANES, Christian POP-ELECHES és Andrei SHLEIFER, Judicial Checks and Balances, Journal of Political Economy 112 (2) (2004). Felmérésük azonban a fellebbviteli bíróságok bíróinak hivatali idejére és az ítélkezési gyakorlat szerepére korlátozódik.
47
maguk a független bíróságok is aktívan közremûködhetnek a hatalom manipulálásában.3 Az államoknak eszközt kell találniuk, hogy egyensúlyba hozzák a függetlenség és a hozzáértés célját. A gyakorlatban számos megoldást kipróbáltak; ezek közül egyik sem tûnik egyértelmûen a legalkalmasabbnak, de az áttekintés rámutat bizonyos közös elemekre és ígéretes utakra, amelyek segítséget jelenthetnek a rosszul mûködõ igazságszolgáltatás megreformálásában. A függetlenséget a politikai szereplõk gyakran ellenzik. Az ellenállás származhat a hatalma feletti ellenõrzést elkerülni kívánó elnöktõl, a törvényhozástól, vagy fontos befektetések érdekeltjeitõl. Ilyen ellenállás esetén a kormányok a bíróságok hatalmát azzal korlátozhatják, hogy alacsonyan szabják meg az összköltségvetést, amelynek következményeként az illetmények és a munkafeltételek kedvezõtlenül alakulnak. A bírói kinevezésekre pedig a jó összekötetések, és nem a jogi képesítés alapján kerülhet sor. A második részben az országjelentések dokumentálják, miképpen gyakorol befolyást a politika a bírák kiválasztásában néhány latin-amerikai országban, továbbá a Cseh Köztársaságban, Grúziában, Pakisztánban, Oroszországban, Srí Lankán és Törökországban.4 A Szaharától délre fekvõ afrikai területen a probléma különösen súlyos. Egyes afrikai nemzetek éppen a politikai vezetõkkel tárgyaló és a közvéleményhez forduló bírák kezdeményezésére indultak el a bírói függetlenség irányába.5 Idõnként azonban a politikai hatalom képviselõi a függetlenség pártjára állnak. A független bíróság garanciális szerepet játszhat a korábbi kormányok által kezdeményezett, különleges érdekeket tükrözõ ügyletekkel összefüggésben.6 Ráadásul egy nemzet vezetõi a külföldi befektetõket azzal is meg kívánják nyugtatni, hogy olyan bíróságokat hoznak létre, amelyek a hazai hatalmi struktúráktól függetlenül mûködnek. Az ilyen bíróságok azonban – különösen egy tekintélyelvû kormányzat esetében – feszültséget válthatnak ki. Túlzott függetlenségük fenyegetheti a hatalmon lévõket. Egyiptom például az 1970-es években magas szintû alkotmánybírósági és közigazgatási bírósági rendszert hozott létre. A létezésük igazi konfliktusokhoz vezetett 2005-ben, amikor is a bírák független szerepet kívántak betölteni politikailag érzékeny területeken, így a választások megfigyelésében. A megvesztegethetõ bírósági rendszerrel rendelkezõ és a külföldi tõkére áhítozó országok gyakran veszik fontolóra „kirakatbíróságok” létrehozását, hogy a bíróságokkal szembeni
3 A pozitív oldalról LA PORTA és mások. (2004), i. m.; és F. Andrew HANSSEN, Independent Courts and Administrative Agencies: An Empirical Analyses of the States, Journal of Law, Economics and Organisation 16 (2) (2000). 4 Ez az utalás az eredeti GCR kötet második részére vonatkozik, amelynek fordítását e kötet nem tartalmazza (a ford.). 5 Jennifer WIDNER, Building the Rule of Law: Francis Nyalai and the Road to Judicial Independence in Africa, (New York: W.W. Norton, 2000. 6 William M. LANDES, Richard A. POSNER, The Independent Judiciary in an Interest-Group Perspective, Journal of Law and Economics 18 (3) (1975). Mark Ramseyer azzal érvel, hogy a bírói kar kevésbé független az egypártrendszerû országokban, mint a versengõ politikai rendszerekben. Lásd Mark RAMSEYER The Puzzling, in Dependence of the Courts: A Comparative Approach, Journal of Legal Studies 23 (1994).
48
elvárásokat kielégítsék, de ezeket nehéz a korrupt környezettõl elszigetelten szemlélni. Indonézia például a Nemzetközi Valutaalap (IMF) iránymutatása mellett létrehozott egy kereskedelmi bíróságot, amellyel azt kívánták elérni, hogy a külföldieknek ne kelljen igénybe venniük a megvesztegethetõ rendes bírói rendszert. Sajnálatos módon azonban ennek elhatárolása sikertelen volt, a bírák nyilvánvalóan korrupt indíttatástól vezetve hoztak olyan határozatokat, amelyekkel a jó kapcsolatokkal bíró helyi adósoknak kedveztek. Egy nem régi IMF-jelentés felmérte az átfogóbb igazságszolgáltatási reform szükségességét, és javaslatot tett korszerû reformok bevezetésére, amelyek javíthatnak a kialakult helyzeten.7
A bírói függetlenség aspektusai A bírói függetlenséget, ahogyan azt ENSZ és a Jogászok Nemzetközi Bizottsága (International Commission of Jurists)8 támogatja, tudományos munkákban kedvezõ eredményekkel társítják, de magát a fogalmat nem lehet pontosan meghatározni. Intézményesített keretek között a kifejezés nem váltható be a javaslatok egy meghatározott csoportjára. Sõt, nem elégséges a formális szabályoknak megfelelni, a függetlenségnek a gyakorlatban is mûködnie kell (lásd Stefan Voigt: „Gazdasági növekedés, jogbiztonság és igazságszolgáltatási függetlenség” címû tanulmányát), és a független bíráknak felelõsségteljesen kell ellátniuk a feladatukat. Természetesen semmilyen intézményesített szabályok nem tudják egy olyan bírói kar fogyatékosságát megszüntetni, amelybõl hiányzik az egyén becsületessége vagy a jogi érvek iránti tisztelet. A bíráknak a pártatlanság, tisztesség és a hagyományok tiszteletben tartásával kell eljárniuk.9 Ennek ellenére meg lehet határozni bizonyos tárgyköröket, amelyek a mûködõképes igazságszolgáltatási rendszer kiépítésének folyamatában megoldandók. A hangsúly itt a szervezeti feltételeken van, amelyek befolyásolják, hogy kik kerüljenek a bírói karba, illetve korlátozzák õket, ha már hivatalba léptek. Ezek két nagy csoportba oszthatók: egyesek elsõdlegesen a függetlenséget segítik elõ; míg mások a bírói karon belüli korrupció visszaszorítását célozzák. Természetesen ezek a kategóriák idõnként átfedik egymást, de a vitát serkenti, ha külön-külön felsoroljuk õket. 7 Daniel S. LEV, Comments on the Judicial Reform Program in Indonesia, Current Developments in Monetary and Financial Law, 4. szám, Washington D.C., IMF, 2005; és Ceda OGADA, Out-ofCourt Corporate Debt Restructuring: The Jakarta Initiative Task Force, ugyanabban a számban. Indonesia Selected Issues, IMF országjelentés 14/189. szám (2004 július) megtalálható a következõ címen: www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2004/cr04189.pdf 8 A Jogászok Nemzetközi Bizottsága (International Commission of Jurists) (www.icj.org) létrehozta a Bírák és Ügyvédek Függetlenségéért Központot (Center for the Independence of Judges and Lawyers), és közremûködött az ENSZ Bírói kar függetlenségi alapelveinek kidolgozásában, amelyet a Közgyûlés 1985-ben hagyott jóvá. Lásd 193.194.138.190/html.menu3/b/h_comp50.htm 9 Ezeket a Bangalore Bírói Magatartás Nemzetközi Elveiben fogalmazták meg: lásd a 3. fejezetet. Lásd továbbá az Amerikai Ügyvédi Kamara bírói magatartásra vonatkozó modellszabályza-
49
A bíróságoknak az állam többi részétõl való függetlenségét biztosító feltételek Bírák Képzettség és az egyes bírák kiválasztásának módja, ideértve a politikai testületek és az igazságszolgáltatási tanácsok szerepét ; A bíró hivatali ideje és az életpályája; Költségvetési összegek és elosztás meghatározása, ideértve az illetménykategóriákat; A vádemelés kritériumai és az igazságszolgáltatásban elkövetett vesztegetésre vonatkozó büntetõjogi szabályok, valamint ezek végrehajtása; bírák mentelmi joga; A fenyegetéssel és megfélemlítéssel szembeni védelem mértéke. Bírósági szervezet és személyzet Esküdtszék vagy ülnökök jelenléte, illetve ezek hiánya; Az ügyészek helye az államszervezetben; Az igazságszolgáltatási rendszer felépítése – külön alkotmánybíróság léte; különbíróságok és különbözõ szinten mûködõ bíróságok.
A korrupció ellenõrzésének elsõdleges feltételei a politikai függetlenség meghatározott szintje érdekében Bírák Összesített és bírónkénti ügyteher és az ezzel összefüggõ késedelmek; Egyes- vagy társasbíráskodás; a tanácsok összetétele (azaz csak hivatásos bírókból áll vagy ülnökökkel van kiegészítve); Fizetési és munkafeltételek, különösen a magánszférában dolgozó ügyvédekkel összehasonlítva; Érdek-összeférhetetlenségre és vagyonnyilatkozatra vonatkozó szabályok; Meghatározott ügyekben a bírókkal való négyszemközti találkozás szabályai.
tát (2004). Jessica CORNER, Achievement of Judicial Effectiveness Through Limits on Judicial Independence: A Comparative Analysis, North Caroline Journal of International Law and Commercial Regulation 31:255–332 (2005), elemzi ezeket a szabályzatokat, valamint az északkarolinai bírói magatartásra vonatkozó szabályzatot, amely szerint a bíróság a többi ágtól teljesen független, és kevéssé szabályozott.
50
Bírósági szervezet és személyzet Ügykezelési rendszerek, ideértve az ügyek bírákra való kiszignálását; A fogalmazók és más bírósági alkalmazottak szerepe, és magatartásuk ellenõrzése; A bírósági eljárások nyilvánossága a közvélemény és a sajtó számára; Az írásbeli indokolás és a különvélemények dominanciája. Jogszabályi háttér Szabályok a bírósághoz való hozzájutásról, a hasonló ügyek egyesítésérõl, a jelentéktelen ügyek kezelésérõl stb.; A polgári és a büntetõeljárás szabályai; Az ítélkezési gyakorlat (precedens) szerepe, törvénykönyvek, alkotmány, jogszabályok és szabályzatok; A bírósági eljárás díjának megfizetésérõl rendelkezõ szabályok. Jogászi hivatás Tisztelet a jogászi hivatás iránt és a hozzáértés; A jogi oktatás természete és jelentõsége a modern jogviták szempontjából. E hosszú lista számos változtatást megenged. Két stilizált modell azonosítható azonban, amely különbözõ utakon keresi a függetlenséget. Az elsõ az intézményt a politikai befolyástól olyan eszközök segítségével különíti el, mint a szakmai képzés, a felügyelet és az életpálya. A második a politikai rezsimtõl való függetlenséget a politikai egyensúlyon, a nyilvánosságon és a társadalmi részvételen keresztül éri el. A gyakorlatban ez a két modell nem zárja ki egymást, de így külön-külön segítenek rávilágítani ezeknek az alternatíváknak az erõs és gyenge pontjaira. Az elõbbi a kontinentális Európa nagy részében fellelhetõ rendszer stilizált modellje, míg az utóbbi az Egyesült Államok és a Brit Nemzetközösség igazságszolgáltatása fontos aspektusainak lenyomata. A valóságban mindegyik alkalmazza a másik egyes elemeit, és világszerte érezhetõ a nagyobb átláthatóság és részvétel érdekében kifejtett nyomás. Mindazonáltal ezeknek az egymással szembeállítható ideáltípusoknak az elemzése megvilágítja azokat az alternatívákat, amelyekkel a reformot bevezetni kívánó államok szembesülnek. Egyes kutatók az angolszász rendszereket, mint amilyen az Egyesült Államokban és az Egyesült Királyságban található, úgy írják le, mint amelyekben a bíróságok nagyobb függetlenséggel rendelkeznek, mint a kontinentális Európában, és mint amely inkább befektetõbarát.10 Mások úgy érvelnek, hogy a kontinentális 10 Például LA PORTA és mások (2004), i. m., statisztikai összefüggést találtak a bírói függetlenségre vonatkozó méréseik és a jogi eredetük között, de ez részben azt tükrözi, milyen korlátozottan mérték fel a függetlenséget. LA PORTA, LOPEZ-DE-SILENES, SHLEIFER és VISHNEY, Law and Finance, Journal of Political Economy 106 (6) (1998) úgy vélik, hogy az angolszász rendszerek védik a legjobban a befektetõket, a francia alapú civil jogi rendszerek a legkevésbé, míg a német és skandináv rendszerek a kettõ között állnak. Õk azonban nem alakítottak ki a bíróság független
51
modell a függetlenebb bíróság kialakításának kedvez, és jobban megfelel az alakulóban lévõ jogrendszerek számára.11 A rendszerek valóban eltérõek, de egyik igazságszolgáltatási rendszert sem lehet egyértelmûen úgy jellemezni, mint amely jobb a másiknál. Mindegyiknek egy-egy jól mûködõ változatát vázolom fel, majd bemutatom, hogy hol vannak ezeknek a sérülékeny pontjai a korrupció és a hatalomba kerítés szempontjából.12 A kontinentális modellben a bíróságnak az a feladata, hogy olyan ítéletet hozzon, amelyek a törvényeken és jogszabályokon alapulnak. Az ítélkezési gyakorlatnak formális értelemben nincsen precedens értéke, annak ellenére, hogy valójában hatással lehetnek a késõbbi ügyekre. A jogkövetkezményeket nyilvános, írásbeli indokolás fejti ki, és a rendes bíróságokon különvéleményt nem fogalmaznak meg. Az ítélkezés hivatásos, politikamentes tevékenység,13 és a bírák a ranglétrán lépkedõ tisztségviselõk, akik korábban a szakmai gyakorlatot követõen rövid idõn belül versenyvizsgát tettek. Az elsõ beosztásuk a bírói hierarchia legalsó szintjén van; értékelésüket a kiválasztási rendben magasabb szinten lévõk vagy különleges igazságszolgáltatási tanácsok végzik, amelyek a kinevezésekrõl, fegyelmi büntetésekrõl és áthelyezésekrõl döntenek.14 A bírák jellemzõen nyugdíjazásukig maradnak a bírói karban. Bár a bíróságok költségvetését a törvényhozás hagyja jóvá, a költségvetést magát a bírói ág készíti el; ennek végösszegét a törvényhozás hagyja jóvá, de nem állapítja meg, miképpen kerüljön felhasználásra.15 Mindennek ellenére a bíráknak járó javadalmazást és egyéb juttatásokat a tisztviselõségre vonatkozó szabályok elõre rögzítik. Különbíróságok létezhetnek olyan területeken, mint amilyen a közigazgatási jog vagy az adóügyek, de egy bizonyos bíróságon belül a bírákra vagy a bírói tanácsokra az ügyeket véletlenszerûen szignálják ki. Az ülnökbíráskodás nem gyakori, alkalmanként vegyes tanácsok járnak el, amelyekben a bírák mellett laikusok is részt vesznek, de a meghatározó szerepet
ségére vonatkozó mutatókat. Daniel BERKOWITZ, Katharina PISTOR, Jean-François RICHARD, Economic Development, Legality, and the Transplant Effect, European Economic Review 47 (2003) kimutatják, hogy a francia polgári törvénykönyv kivételével ezek az eredmények nem jelentõsek, ha a végrehajtás eszközeit is figyelembe veszik. 11 Charles H. KOCH Jr., The Advantage of the Civil Law Judicial Design as the Model for Emerging Legal Systems, Indiana Journal of Global Legal Studies 11 (1) (2004). 12 Az ideáltípusokat legtisztábban Mirjam DAMASKA fogalmazta meg a The Faces of Justice and State Authority-ban (New Haven, Yale University Press, 1986). 13 Németországban a gyakorlatban a bírák esetenként elhagyják a bírói pályát, hogy a politikában jelöltessék magukat. Ennek ellenére a bírói karon belül bejárt karrier az általános. 14 Az igazságszolgáltatási tanácsokkal rendelkezõ rendszerek eltérõek. Egyesek csupán megerõsítik a vezetõ bírók szerepét; míg mások, mint például Olaszországban, a vezetõ bírók szerepének korlátozásában jelentenek eszközt. John O. HALEY, Judicial Reform: Conflicting Aims and Imperfect Models, Washington University Global Studies Law Review 5 (2006). Egyes országokban a politikai befolyás csatornái, lásd a TI jelentéseket Grúziáról, Pakisztánról és Törökországról, és a Korrupció, számonkérhetõség és bírósági fegyelem Latin-Amerikában címû tanulmányt. 15 A legtöbb bíróság a költségeket a peres felekre terheli. Ha ezek a bíróság költségvetésének nagy részét kiteszik, akkor a bíróságok a kormányzat többi részétõl függetlenek, azonban különösen érzékennyé válnak a peres felektõl érkezõ korrupt ráhatás irányába.
52
általában a bírák játsszák. A bírói hivatás teljes munkaidõt igénylõ élethivatás, amely az elfogultságból adódó problémák körét leszûkíti, de a kötött szabályok a külsõ jövedelem elfogadhatóságát is behatárolják. A bírák és beosztottjaik száma elég nagy ahhoz, hogy az ügyek gyors megoldását rendszerint biztosítsák. Az eredményességet elõsegítik a költségviselési szabályok is, amelyek szerint a polgári eljárásban a vesztes fél viseli a gyõztes jogi költségeit; valamint elõsegítik a bírósági eljárást gyorsító polgári és büntetõ eljárási szabályok (mint például a bizonyítékok korlátozott megismerhetõsége, a szóbeli érvelés korlátai, az ülnökök hiánya).16 Amennyiben az országnak írott alkotmánya van, ettõl a képtõl csak az alkotmánybíróság jelent eltérést. Ez olyan önálló bíróság, amelyet azért hoztak létre, hogy a törvényeket, jogszabályokat és más kormányzati intézkedéseket az alkotmánynak való megfelelés szempontjából értékelje. Miután ez a demokratikus politikai rendszer összetevõje, tagjait többnyire meghatározó tapasztalt jogászok, bírák és jogtudósok egy csoportjából a törvényhozás választja. A kiválasztási eljárás biztosítja a pártegyensúly fenntartását, bár a cél olyan bírák kiválasztása, akik a jogi hivatás normáinak és az alkotmányos rend megtartásának elkötelezett hívei. Ehhez a bírósághoz más bíróságok terjesztik elõ az alkotmányossági kérdéseket, amely erre irányuló kérelem esetén az újonnan elfogadott törvényeket is megvizsgálja az alkotmánynak való megfelelésük szempontjából. Kifejezetten politikai szerepével áll összhangban az, ahogyan az alkotmánybíróságok sok országban lehetõséget adnak különvélemény megfogalmazására, amint az gyakran elõfordul Németországban és Argentínában.17 Az angolszász modellben a bíróságok az ítélkezési gyakorlatra (a precedensre) építve értelmezik a jogot és alkalmazzák az újabb ügyek megoldásában. A politikai/ elvi megfontolások nyíltan részei a bíróságok döntéseinek. Így a függetlenség nem foglalja magában az elvek alkalmazásától való elzárkózást, de a bíráknak jogi érveléssel kell alátámasztaniuk határozataikat. A tárgyalások nyilvánosak, a bírói hatalmat pedig az esküdtek jelenléte korlátozza, akik számos büntetõ- és polgári ügyben a tényállásról döntenek. A polgári és büntetõeljárások védik a peres felek jogait, de olyan késedelmekhez vezethetnek, amelyek nemcsak a korrupcióra való hajlamot erõsítik, de azt is, hogy a peres felek tárgyaláson kívül megegyezzenek – büntetõügyekben vádalku útján, polgári ügyekben pedig vagyoni megállapodás kialakításával. 16
Damaska mellett, i. m. fent, lásd Carlo GUARNIERI, Courts as an Instrument of Horizontal Accountability: the Case of Latin Europe, José María MARAVELL, Adam PRZEWORSKI (ed.), Democracy and the Rule of Law Cambridge,UK, Cambridge University Press, 2003, 223–41. 17 Alec Stone SWEET: Governing with Judges: Constitutional Politics in Europe, Oxford, Oxford University Press, 2000). Lásd továbbá Herman SCHWARTZ, Eastern Europe’s Constitutional Courts, Journal Democracy 9 (4): 100–114 (1998), és Wojciech SADURSKI, Rights Before Courts; A Study of Constitutional Courts in Postcommunist States of Central and Eastern Europe, Dordrecht, Springer 2005. Az alkotmánybíróságok különleges szerepe megnehezíti az igazságszolgáltatás függetlenségének felmérésére tett törekvéseket. LA PORTA és mások (2004), valamint FELD és VOIGT is (2003), i. m., alkotmánybíróságra vonatkozó adatokat használnak az igazságszolgáltatás függetlenségének felmérése részeként – amely mérés feltehetõleg félrevezetõ.
53
A politika átszövi a bírák kinevezési eljárását. Még ha a fellebbviteli bíróságok bíráit az alsóbb bíróságokon eljáró bírák választják is, a kiválasztást végzõk gyakran egyértelmûen elkötelezettek ilyen vagy olyan politikai irányban; gyakran szerepelnek az aktuális kormányzat kabinetjében, ahogyan az például az Egyesült Királyságban is gyakran elõfordul. Az Egyesült Államokban két változat létezik. Tagállami és helyi szinten a bírókat pártversengéseken keresztül meghatározott idõre választják, akik korábbi kinevezésük ellenére a választások alkalmával viszszahívhatók. Szövetségi szinten a bírókat az elnök jelöli, és kinevezésüket a szenátusi többség hagyja jóvá. Amennyiben így megválasztják õket, mandátumuk élethosszig szól, és fizetésük nem csökkenthetõ. Tehát a jelöléseket maga a politika befolyásolhatja, de megválasztásuk esetén a szövetségi és a legfelsõbb bírósági bírák a politikai testületek befolyása alól kikerülnek – hacsak magatartásuk a tûrhetetlenség olyan szintjét el nem éri, ami vád alá helyezésükhöz és a hivatalból való elmozdításukhoz vezethet. A szövetségi bírák élethosszig való kinevezése és a politikától való elszigetelése a bírói székbe kerülés után fontos és tanulmányozandó tényezõ annak érdekében, hogy elemezhetõ legyen, milyen hatással bírnak a bírói magatartásra. Amerikai tagállami szinten végzett tanulmányok azt mutatják, hogy a megválasztott bírák, különösen akiket több versenytárs közül választottak, hajlamosak a bûnelkövetõket hosszabb szabadságvesztésre ítélni, amint a választás idõpontja közeleg.18 Ez a következtetés az sugallja, hogy a bírói függetlenségre hátrányos hatással van, ha a bírákat választják, különösen, ha már hivatalban lévõ bírák újraválasztása a tét. Az Egyesült Államokban és az Egyesült Királyságban a bírákat gyakran a nagy gyakorlattal rendelkezõ ügyvédek közül választják ki. Ezért különösen fontos a korábbi jogi munkával összefüggõ érdekek és az aktuális bírói szerep közötti érdekkonfliktus elkerülése. Az amerikai jog szigorú elvárásokat állít a vagyonnyilatkozat tételével kapcsolatban, és leszûkíti a hivatali idõszak alatt a bírói hivatás mellett megengedett tevékenységek körét. A jogászi szakma normái a bírói magatartás kontrollját jelentik, az Amerikai Ügyvédi Kamarának nem hivatalos szerepe van a jelöltek átvilágításában. Az Egyesült Királyságban a fellebbviteli bírákat az aktív bírák közül választják, így a pénzügyi érdekeltség kevésbé meghatározó az elõremenetel szempontjából, de még problémát jelenthetnek a bíró elsõ kinevezésénél. Emellett mindkét országban a már hivatalban lévõ bírák, akik elõléptetésre áhítoznak, hajlamosak az aktuális kormányzat kedvében járni.
18
Az eredmények megtalálhatók Sanford C. GORDON, Gregory A. HUBER Accountability and Coercion: Is Justice Blind when It Runs For Office? címû munkájában, American Journal of Political Science 48 (2)(2004); és Sanford C. GORDON, Gregory A. HUBER The Effect of Electoral Competitiveness on Incumbent Behaviour címû munkájában, tervezet NYU és Yale, 2006. A tanulmányaik Pennsylvaniából, illetve Kansasból használnak fel adatokat.
54
Korrupció és saját érdekek érvényesítése a kontinentális és az angolszász rendszerekben Most vizsgáljuk meg, hogyan fordulhat elõ a korrupció és a saját érdekek érvényesítése ezekben a rendszerekben, ha eltérnek az ideálistól. Azokban az országokban, amelyek a kontinentális modellt követik, komoly problémák merülnek fel, amikor a bíróválasztás és az elõmenetel állítólag politikailag semleges, közszolgálati jellegét aláaknázza az, ha politikai kiválasztási kritériumokat alkalmaznak. A pártfogáson alapuló kinevezési eljárás különösen kártékony lehet itt, miután hiányoznak a legtöbb angolszász rendszerben megtalálható fékek. Még ha a bírói karba való felvétel a képességektõl függ is, a bírósági hierarchián belüli korrupció különösen kártékony lehet. Ha a vezetõ bírák megvesztegethetõk vagy a politikai vezetõktõl függenek, az elõmeneteli rendszert és a bírák áthelyezését eszközül használhatják azok fegyelmezésére, akik nem hajlandóak a korrupciós játszmákban részt venni.19 Az alsóbb szintre beosztott bírák ezért kenõpénzt fogadhatnak el, amelybõl részesedést juttatnak a feletteseknek. A vezetõ bírák emellett manipulálhatják az ügyek elosztását, azokat olyan bírákra kiszignálva, akik hajlandóak a nagy befolyású ügyfelek számára kedvezõ döntést hozni. A különvélemény megfogalmazásának hiánya és a laikus részvétel alacsony szintje relatíve megkönnyíti a korrupció elrejtését. Az, hogy a tárgyalás folyamatát inkább a bírák, mintsem az ügyvédek irányítják, a peres feleket arra készteti, hogy megvesztegessék az alsóbb szinten eljáró bírákat, akik képesek nekik kedvezve manipulálni az eljárást. A bírói tanácsok bevezetése és a hivatásos bírák mellett alkalmazott ülnökök jelenléte segíti a korrupció visszaszorítását azáltal, hogy növeli a napvilágra kerülésének esélyét. Az Európa egyes részein gyakori ülnökök alkalmazását próbaképpen bevezetik Indonéziában, Japánban és más helyeken is, mint a hivatásos bíróság és az esküdtszéki rendszer között lehetséges változatot.20 A bíróságok forrás- és személyzeti hiánya az ügyek késedelmes intézését okozhatja, aminek megelõzése érdekében a peres felek akár fizetni is hajlandók. Szélsõséges esetben a bírák és az alkalmazottak csak azért igyekeznek az ügyek elhúzásával, hogy fizessenek nekik. Egy túlbürokratizált rendszer diszfunkcionálissá válhat, ha a peres felek nehezen értik meg a rendszer mûködését, és arra éreznek késztetést, hogy kenõpénzek segítségével vágjanak át a bürokrácia útvesztõin.21 Emellett ahol a bírák élethosszig hivatalban maradnak az állam által meghatáro19
Egy recenzens megjegyezte, hogy néhány latin-amerikai országban végzett beszélgetésen a bírák úgy nyilatkoztak, hogy õk sohasem juthatnak elõbbre a ranglétrán, mert nem áll mögöttük „politikai keresztapa”. 20 The Economist (UK), 2004. március 4. 21 Lásd ehhez például egy albán bíróságon fennálló helyzet leírását, és egy USAID-projekt próbálkozásait a reformok bevezetése érdekben. Az egyik probléma az volt, hogy az ügyekért való felelõsség megosztott volt számos bíró között, s ezek bármelyike hibáztathatta a másikat a problémák felmerülése esetén. Lásd: www.usaidalbania.org/(xtozlhzfgi0sef45xuyela45)/en/Story.aspx?id=39
55
zott kötött javadalmazás és kevés önálló vagyon mellett, a gazdag peres ügyfeleik és azok ügyvédei által felkínált pénzbeli ajánlatokra fogékonyakká válhatnak.22 Az angolszász modell a tisztességtelen ösztönzõ erõk egy más csoportját mutatja. A kijelölési folyamat politikával átitatott természete arra sarkallhatja a jelölteket, hogy politikusokat fizessenek le a kinevezés privilégiumáért cserébe, vagy jómódú támogatók lekötelezettjeivé váljanak, ha több vetélytárssal szemben kell a választásokat megnyerniük. A bírák még kinevezésük esetén is elfogultak lehetnek azon politikai párt vagy koalíció irányában, amelynek jelölésüket köszönhetik. Ha a bírák mindentõl függetlenül jómódúak a magánszférában eltöltött korábbi ügyvédi karriernek köszönhetõen, még mindig kerülhetnek érdekkonfliktusba. Ez nem kifejezetten vesztegetés formájában merül fel, hanem akképpen, hogy a bíró késztetést érez azon peres felek elõnyben részesítésére, amik olyan szervezetekhez kötõdnek, amelyekben a bírónak anyagi érdekeltsége van. A kötelességszegés felmerülhet olyan formákban is, amelyek nem pontosan a korrupció jogi fogalma alá, de ugyanígy torzítja az igazságszolgáltatási rendszer mûködését. Bizonyos tisztességtelen eszközök mindkét rendszerben megtalálhatók. Elõször is, ha a fizetési és munkafeltételek kedvezõtlenek, a bírák és az alkalmazottak viszonylag könnyen megvesztegethetõk. A kontinentális Európáéhoz hasonló rendszerekben, ahol a bírák kevés vagyont halmoztak fel, inkább érzékenyek ezekre az ösztönzésekre. A kedvezõtlen munkafeltételek a peres felek szemében kavarodás és elhúzódás formájában jelentkezik, mindez ösztönzi a kenõpénz kifizetését és elfogadását. Másodsorban, ha az ügyvitel fontos elemei, mint például az ügyek kiszignálása, a tárgyalási határnapok kitûzése és a bírákkal való találkozás a személyzet irányítása alá kerül, lehetõség nyílik a lefizetésre. Az alkalmazottak megvesztegetése felgyorsíthatja (vagy lassíthatja) az eljárást, elkerülhetõ általa az ügynek a bírákra való véletlenszerû kiszignálása, illetve más módon egyengetheti az utat az ügy intézése elõtt. Ha a bíróságok diszkrecionális joga alapján egy ügy határozathozatal végett bírói útra terelhetõ, a korrupció segítheti e döntés meghozatalát. A gyakorlatban azonban nehéz elválasztani egymástól a bírák és az alkalmazottak megvesztegetését. A megvesztegethetõ alkalmazottak a megvesztegethetõ bíróság látszatát kelthetik, és egy megvesztegethetõ bíró hivatkozhat arra, hogy a hibát az alkalmazottak követték el. Harmadsorban a bírák, ügyvédek és a peres felek közötti viszonyt rendezõ szabályok is könnyebbé vagy egyszerûbbé tehetik a korrupciót. Ha egy bíró gyakorlatot csinál abból, hogy az egyik fél ügyvédjével úgy találkozik, hogy a másik nincs jelen, ez a korrupció melegágya lehet. Negyedsorban, ha az ügyteher, amelylyel a bíráknak meg kell küzdeniük, olyan új és összetett problémákat vet fel, amelyekkel a jogi képzés során még nem találkoztak, csábító lehet a vesztegetés elfogadása, hogy az ügyet gyorsan megoldják. A megvesztegethetõ bíró ezáltal nem sérti meg az elfogadott jogértelmezést, hiszen arra nézve elõzmény nem lé22
Természetesen ez az angolszász rendszerekben is problémát jelenthet olyan bírók esetében, akik nem halmoztak fel vagyont.
56
tezett. Ötödrészt, a gazdag ügyfelek a bírákat megfenyegethetik vagy megfélemlíthetik, különösen olyanok, akik a szervezett bûnözéssel kapcsolatban állnak, illetve olyan vezetõ politikusok, akiket nagy jelentõségû korrupcióval vádolnak. A bíráknak kenõpénzeket ígérhetnek annak kilátásba helyezése mellett, hogy ha azt visszautasítják, a bíró vagy családja fizikai bántalmazás áldozatául eshet. Hatodrészt, a korrupciót támogatja egy olyan nehezen átlátható igazságszolgáltatási rendszer kialakulása, ahol sem a peres felek, sem a nyilvánosság nem tudja figyelemmel kísérni az eseményeket. Az átláthatóságnak számos aspektusa van. Ide tartozik egyrészt a bíróságok saját törekvése arra, hogy nyilvánossá tegyék a mûködésüket és határozathozatali eljárásukat, és idetartozik annak elvárása is, hogy a bírák hozzák nyilvánosságra a vagyoni helyzetüket és minden érdekösszeütközést. Ahogyan fentebb említettük, az ilyen fajta megismerhetõség különösen akkor elengedhetetlen, ha a bírákat karrierjük közepén nevezik ki vagy választják meg, és nem a kontinentális rendszerben töltik be a hivatalukat. Másrészt ide tartozik annak a lehetõségnek megteremtése a kívülállók számára, hogy az eseményeket megismerhessék. Itt a szabad sajtónak a bírósági eljárásokhoz és iratokhoz való hozzáférése kulcsfontosságú, és ugyanígy fontos a cselekvõ civil társadalom, amely képes nyilvánosságra hozni a megbotlásokat, és képes munkálkodni a reform érdekében. Végül az ügyészek helye is befolyásolhatja a korrupció elterjedtségét mindkét típusú jogi rendszerben. Az Amerikai Egyesült Államokban az ügyész a végrehajtó hatalom része. Ez azt jelenti, hogy bizonyos típusú korrupciós cselekmények leplezve maradhatnak, ha ezek túlzottan összefonódnak a hatalmon lévõ rezsimmel. Hasonló problémák merülhetnek fel a brit nemzetközösségi rendszerekben, ha a bírák a hivatalban lévõ politikusok lekötelezettjeivé válnak. A kontinentális rendszerekben az ügyészség vagy a végrehajtó hatalom része, mint Franciaországban és Olaszországban; vagy a bíróságok része, vagy egy független intézményként mûködik, többé-kevésbé elszigetelve mind a bíróságoktól, mind a hatalmon lévõ rezsimtõl, ahogyan Brazíliában vagy Magyarországon. Az ügyészség további vizsgálata nem képezi jelen tanulmány tárgyát, de esetükben is világosan felismerhetõk ugyanazok a feszültségek a függetlenség és a felügyelet között, mint a bíróságok esetében.
Következtetések A bírói kar felépítésének két olyan egymással szembeállítható módját vázoltam fel, amelyek mindegyikének megvan a maga erõssége és a gyenge pontja. A korrupció akkor is felmerülhet, ha a bíróságok az állam többi részétõl függetlenek. Tulajdonképpen maga a függetlenség megkönnyítheti a korrupciót, miután senkinek nincsen hatalma a bíróság feletti ellenõrzés gyakorlására. Ha azt akarjuk, hogy a bíróság hatékony legyen a kormányzat ellenõrzésében, függetlennek kell lennie mind a törvényhozástól, mind a végrehajtó hatalomtól, és magas szintû integritással kell bírnia. Nem lehet kitenni befolyásos politikusok, illetve a köz- vagy 57
magánszféra egyéb szereplõi nyomásának, akik hasznot húzhatnak a kialakult tisztességtelen helyzetbõl. Ekképpen egy alapvetõ ellentmondás ismerhetõ fel. Ha a bíróságok függetlenek, a bírák részrehajlóak lehetnek azok felé, akik kenõpénzt fizetnek nekik. Ha nem függetlenek, azok felé a politikusok felé hajlanak, akik befolyást gyakorolnak felettük. Mindkettõ nyugtalanító következmény, és azt sugallja, hogy a kedvezõ intézményi szerkezet kialakítása szükséges, de ez nem elégséges. A korrupció országok közötti bizonyos eltérései az eljáró bíró becsületességén és hozzáértésén, illetve erkölcsi normáin múlnak. Ennek ellenére a kialakulóban lévõ demokráciák számára szükséges, hogy a fentebb vázolt ellentétes modelleket értékeljék. Bizonyos feltételek megléte esetén mindegyik modell jól mûködik. A reformerek feladata, hogy megtalálják a rendszerük különösen sebezhetõ pontjait, és felvázoljanak egy olyan programot, amely a függetlenség összetett szempontjait kezeli úgy, hogy egyrészrõl visszafogja a korrupciós kezdeményezéseket, másrészrõl hatékony és pártatlan igazságszolgáltatást biztosít.
Gazdasági növekedés, jogbiztonság és igazságszolgáltatási függetlenség STEFAN VOIGT1 A fejlõdõ piacgazdaságok az erõs államtól függenek, amelyek biztosítják a magántulajdonhoz való jogot és annak önkéntes átruházását. Az állam erõssége mégis a legnagyobb gyengesége lehet: ha elég erõs ahhoz, hogy a magántulajdonhoz való jogot biztosítsa, ahhoz is elég erõs, hogy korlátozza vagy az állampolgáraitól kisajátítás útján elvonja a tulajdont. A magántulajdonhoz való jog tiszteletben tartásának egyszerû ígérete a jövõben nem lesz hihetõ: az állampolgárok tudják, hogy a befektetést követõen az állam visszavonhatja ígéreteit, és korlátozhatja a befektetõk tulajdonhoz kapcsolódó jogait. Ebben a felállásban az igazságszolgáltatási függetlenség fontos, mert a kormány számára olyan mechanizmust jelent, amely az „egyszerû ígéretet” hiteles elkötelezettséggé változtatja. Ha a kormány visszavonja ígéretét, a befektetõ bírósághoz fordulhat, és mivel a bíróság független, a kormány elveszíti a pert. A független igazságszolgáltatással ezért minden szereplõ jól járhat. Ha megnöveli az állami cselekvés kiszámíthatóságát azáltal, hogy az állam képviselõit rákényszeríti, hogy tartsák be az ígéreteiket, a legtöbb szereplõ tervezési kilátásai várhatóan javulnak. Minél messzebbre lehet tervezni, annál nagyobb a befektetés az eszközökbe és az emberi erõforrásokba. Ez lehetõvé teszi a specializálódás magasabb fokát, ami cserébe nagyobb növekedéshez vezet. A független bíróságok ezért magas jövedelmi szinthez és növekedéshez vezetnek, és ezzel egyidejûleg magasabb adóbevételhez segítik az államot. 1 Stefan Voigt, Szervezeti és Nemzetközi Gazdaságtan, Gazdasági és Vezetéstudományi Tanszék, Philipps University Marburg, Németország.
58
Ésszerû volna, ha a politikusok a jólét megalapozásának alapvetõ feltételeként az igazságszolgáltatás függetlenségéért küzdenének. A független igazságszolgáltatás ígérete azonban nem elég a további befektetés ösztönzéséhez: ameddig a befektetõk nincsenek arról meggyõzõdve, hogy a bíróságok valóban pártatlanul mûködnek, nem fogják a befektetési magatartásukat megváltoztatni. Ezért van értelme annak, hogy a bírósági függetlenségének két fajtája: a de jure és de facto függetlenség között különbséget tegyünk. Míg a de jure bírósági függetlenséget a törvény mondja ki, a de facto bíróság függetlenség a bírák által ténylegesen élvezett függetlenséget jelenti, amelyet például a tényleges hivatali idejük és az ítéleteik kormányzati cselekvésre kifejtett hatása alapján lehet lemérni. A tanulmány azt vizsgálja, hogy a bírósági függetlenség két mutató bevezetése révén a gazdasági növekedéssel kapcsolható össze: A de jure mutató a bírósági függetlenség jogi alapjaira összpontosít (az olyan változókat figyelembe véve, mint a magas rangú bírák jelölése vagy kinevezése, hivatali idejük hossza, az újraválasztás lehetõsége stb.) A de facto mutató az országok valós tapasztalatait tükrözi (amely olyan mutatókat vesz figyelembe, mint a bírák tényleges hivatali idejének átlagos hossza, azon alkalmak száma, ahányszor a bírákat hivatalukból elmozdították, a bírák tényleges jövedelme).
Ha össze kellene hasonlítani az országok helyezését a de jure és a de facto mutatók alapján, jelentõs eltérést figyelhetünk meg: a de jure igazságügyi függetlenségi index legjobb 10 országa közül egyik sem szerepel a de facto igazságügyi függetlenségi index legjobb 10 országa között.2 A 66 országból álló mintán egy ökonometriai modellt alkalmaztak, amely szerint az 1980 és 1998 közötti tényleges egy fõre jutó GDP-növekedést az igazságszolgáltatási függetlenségre és a rendszerellenõrzésre lehet visszavezetni (a fent részletezett két mutató alapján). Megállapítható, hogy míg a de jure igazságszolgáltatási függetlenség semmilyen hatással nincs a gazdasági növekedésre, a de facto igazságszolgáltatási függetlenség kedvezõen befolyásolja a GDP növekedését. Ez nemcsak statisztikai értelemben kedvezõ GDP növekedést jelent, hanem gazdasági értelemben is jelentõs. További elemzés kimutatta, hogy a teljes függõségben mûködõ igazságszolgáltatásról a teljesen független igazságszolgáltatásra való áttérés minden más tényezõ változatlansága esetén 1,5–2,1 százalékpontos GDP növekedéshez vezetne. Ez jelentõs gazdasági növekedést jelent, mivel az alapvetõ alkotmányos reformok miatt egy országban az egy fõre jutó tényleges GDP 33–47 év alatt megduplázódna. 2
A de jure igazságügyi függetlenségi index legjobb 10 országa között szerepel Kolumbia (a legfüggetlenebb), Fülöp-szigetek, Brazília, Grúzia, Szlovénia, Szingapúr, Oroszország, Botswana, Ecuador és Görögország. A de facto igazságügyi függetlenségi index legjobb 10 országa között szerepel: Örményország, Kuvait, Svájc, Törökország, Costa Rica, Ausztria, Japán, Dél-Afrika, Tajvan és Izrael.
59
Ez a de jure és de facto bírósági függetlenség közötti megkülönböztetés jelzi, hogy nem elég a bírósági függetlenségrõl jogi dokumentumokban gondoskodni. Szükséges az is, hogy az igazságszolgáltatás függetlenségét olyan informális eljárások egészítsék ki, amelyek informális társadalmi szankciók révén kikényszeríthetõk. Az adatok elemzése jelzi, hogy a bírák hivatali idejének átlaga, a jogszabályok alapján várt hivatali idõ hosszától való eltérés, a bírák eltávolítása a hivatali idejük lejárta elõtt, valamint a bírák javadalmazásának biztosítása fontosabb a gazdasági növekedés szempontjából, mint a de jure bírósági függetlenség. Csak a bírósági eljárások alkotmányban való meghatározása mint a de jure függetlenség egyik eleme bizonyul jelentõsnek és kedvezõnek. A de facto bírósági függetlenség hatása kívülállók számára, a gazdasági növekedésre, számos más gazdasági, jogi és politikai ellenõrzéssel összefüggõ változóra és az index felépítésére erõteljes. Ezért levonható az a következtetés, hogy a gazdasági növekedés szempontjából a bíróságok függetlensége, különösen a de facto bírósági függetlenség számít. A teljes tanulmány elérhetõ: Lars FELD and Stefan VOIGT, Economic Growth and Judicial Independence: Cross Country Evidence Using a New Set of Indicators, European Journal of Political Economy, 19 (3) (2003). Lásd még Lars FELD, Stefan VOIGT, Making Judges Independent – Some Proposals Regarding the Judiciary, in R. CONGLETON, (ed.), Democratic Constitutional Design and Public Policy: Analysis and Evidence Cambridge, MIT Press, 2006.
A korrupció és a politikai befolyás elleni küzdelem az oroszországi bírósági rendszerben TOM BLASS1 A peresztrojka reformfolyamata elõtt az igazságszolgáltatásra túlnyomórészt csupán így tekintettek: „Nem több, mint egy gépezet, amely arra szolgált, hogy a [Kommunista] Párton belül hozott döntéseket feldolgozza és jogi formába öntve megfogalmazza.2 A bíróságok függetlensége egyike volt azoknak a változásoknak, amelyeket Mihail Gorbacsov az 1986-os XXVII. Pártkongresszuson tartott úttörõ beszédében meghirdetett. A valóság – közönyös, alulfizetett bírák, akik nincsenek felvértezve a korrupcióval és a gazdasági, illetve politikai befolyásolással szemben – Borisz Jelcin és utódja, Vlagyimir Putyin elnök sorozatos reformjai ellenére is csak lassan változott.
1 Tom Blass szabadúszó újságíró és a Foreign Policy Centre (London, Egyesült Királyság) tanácsadója. 2 F. FELDBRUGGE, Russian Law: The End of the Soviet System and the Role of Law, The Hague, Martinus Nijhoff, 1993.
60
Az Orosz Föderáció Legfelsõbb Tanácsának egy 1991-ben hozott rendelete a bírósági szervezetet mint olyan államhatalmi ágat határozta meg, amely független a törvényhozó és a végrehajtó hatalomtól. A következõ évben elfogadták a bírák jogállásáról szóló törvényt, amely a bíráknak hároméves próbaidõ után élethoszszig tartó kinevezést biztosít; új lehetõséget nyújt az ügyészek elõzetes letartóztatásról hozott határozatainak bírósági felülvizsgálatára; emellett olyan bírósági minõsítõ testületeket hozott létre, amelyek önszabályozó módon a bírák kinevezésérõl döntenek, illetve a szabályozásáért felelõsek. A Jelcin-rezsim a bíróságok finanszírozásának felügyeletét elvette az Igazságügyi Minisztériumtól, és a Legfelsõbb Bírósághoz tartozó részlegre bízta, ezáltal is elõsegítve a törvényhozó és végrehajtó hatalom szétválasztását.3 2000-ben történt elnökké választása után Putyin számos kijelentést tett arról, hogy a bíróságnak milyen fontos szerepet tulajdonított. 2001-ben azt mondta: „A független és pártatlan bíróság az állampolgárok jogi védnöke”. „[A független és pártatlan bíróság] a versenyképes, megbízható gazdaság fejlõdésének alapvetõ feltétele. Végül pedig az állam iránti tisztelet kifejezése, hit a törvény és az igazság erejében.”4 Putyin elnök 2002-tõl 2006-ig tartó, a bíróságok támogatására szolgáló programja úgy épült fel, hogy növelje a bírósági rendszer egészének finanszírozására szánt keretösszeget, beleértve a bírák illetményemelését is. A bírák legmagasabb havi illetménye ma elérheti az 1100 dollárt is, bár az átlagos bírói illetmény havi 300 dollárnak felel meg.5 A legutóbbi fejlemények között említhetõ a bírósági határozatok részleteinek közzététele. Miközben e reformok elemei kedvezõek, a bíróságok függetlenségét fenyegetõ újabb veszélyek merültek fel, amelyekkel kapcsolatosan az IBA (International Bar Association), az OECD, a jogászok nemzetközi szervezete és az amerikai Külügyminisztérium egybehangzóan aggodalmukat fejezték ki a tapasztaltak miatt, ami szerintük nem segíti elõ a bíróság függetlenségét.
Bírói kinevezések Nem minden bíró örült Putyin reformkísérleteinek. Fõ célpontjai közt volt ugyanis az a korai átmeneti idõszakban létrejött minõsítõ testület is, amely a bírák kinevezéséért, illetve felmentéséért felel. Ezen testület kezdetben kizárólag bírákból 3 International Bar Association: Striving for Judicial Independence: A Report into Proposed Changes to the Judiciary in Russia. (London: IBA, 2005). Megtalálható a www.ibanet.org/iba/article.cím?article=51 címen. 4 Vlagyimir Putyin elnök 2001. július 9-i beszéde, amelyet James D: Wolfensohn, a Világbank elnökével és a Global Justice konferencia (2001. július 8-12., Szentpétervár) résztvevõivel folytatott megbeszélésen tartott. Megtekinthetõ a www.ln.mid.ru/bl.nsf/077628302b16249ee43256a86002b3d89?OpenDocument címen. 5 Lásd IBA (2005). i. m., és az ügyvédekkel készített interjúk alapján.
61
állt, de az 1996-os alkotmányerejû törvény 2001-ben történt módosítása értelmében a testület egyharmadát jogtudósok alkotják, akiket a föderációs tanács nevez ki, amelyet pedig az elnök nevez ki. A bírák jogállásáról szóló 1992. évi törvény szerint a bírák kinevezése az elnök feladatköréhez tartozik „a szóban forgó bírósághoz tartozó kollégiumi testület javaslatai alapján”.6 Ugyanez a folyamat alkalmazandó a bírósági elnökök kinevezésére is, akiknek a feladatai közé tartozik az ügyek szétosztása és a bíróságok mûködésének ellenõrzése. Ez utóbbiak jelentõs befolyással rendelkeznek a bírótársaik karrierje felett. Egy 2005-ben készült jelentésben, amely a testület felépítésére vonatkozóan javasolt változásokat, az International Bar Association (IBA) megjegyezte, hogy „különlegesen kifogásolhatónak tart néhány olyan bírói felmentést, amelyekben valószínûleg megengedhetetlen befolyásgyakorlás érvényesült bírósági elnökök vagy más személyek részérõl.” „Egy rendszer, amely teret ad a bírósági elnököknek független szellemiségû bírák megfélemlítésére vagy akár eltávolítására – jegyezte meg –, gyakorlatilag pontosan ellentétes a bíróságokra vonatkozó, nemzetközi szinten elfogadott elvekkel.” Az IBA számos esetet említett, amikor állítólag megengedhetetlen befolyásgyakorlás történt. Alexander Melikov bíró esetében, akit a minõsítõ testület 2004 decemberében mozdított el a hivatalából, az IBA kivizsgálta a bíró azon állítását, miszerint azt követõen mentették fel, hogy nem tett eleget a moszkvai városi bíróság elnöke utasításának, hogy „szigorúbb büntetéseket rójon ki és szüntesse meg egyes vádlottak elõzetes letartóztatását, akikkel szemben bírósági eljárás folyt”. Az IBA „meggyõzõdött szavainak hitelességérõl” és megállapította, hogy a bíró felmentésének nem volt törvényes alapja. Egy másik nemrég történt eset még jobban rávilágított a bírósági elnökök szerepére. Olga Kudeskina bírónõt 2003 májusában mentették fel a moszkvai városi bíróságon a „tárgyalótermi viselkedés szabályainak megsértése és a bíróság lejáratása miatt”, miután azt állította, hogy az ügyész és a bírósági elnök az ügyész érdekeinek megfelelõ ítélethozatal érdekében nyomást gyakorolt rá egy belügyminisztériumi vizsgálat ügyében. Egy 2005 márciusában kelt és széles körben nyilvánosságra hozott, Putyin elnöknek írt levelében Kudeskina azt állította, hogy a moszkvai bírósági rendszert „az emberi jogok és szabadság durva megsértése jellemzi, amely sem az orosz, sem a nemzetközi szabályoknak nem felel meg,” és minden ok megvan arra, hogy elhiggyük, a bírósági elnök cselekedete a Putyin-kormányon belüli tisztviselõk által nyújtott patronázs miatt lehetséges.7
6 7
Lásd IBA (2005) im. Lásd www.khodorkovskytrial.com/pdfs/Kudeshkina_3-17-2005.pdf.
62
Korrupció mértékének érzékelése Miközben nehéz, mi több lehetetlen meghatározni, hogy mennyi igazságalapja van Kudeskina állításainak, a levele összhangban volt az általános bizalmatlansággal az igazságszolgáltatás iránt. Az orosz INDEM kutatócsoport vizsgálatában kiszámította az orosz bíróságon megváltható igazság átlagosan feltételezett költségeit. A 9570 rubel (358 USA dollár) összeg még mindig kevesebb, mint a 2001ben erre a célra fordított 13 964 rubel.8 Egy másik orosz felmérés szerint a válaszadók több mint 70%-a egyetértett azzal az állítással, hogy „sokan nem is keresnek jogorvoslatot a bíróságon, mert a nem hivatalos költségek túlságosan megterhelõk,” míg az alperesek 78,6%-a szerint „sokan azért nem mennek bíróságra, mert nem hiszik, hogy ott igazságot szolgáltatnak nekik”.9 Ugyanezen szervezet becslése szerint az országban vesztegetésre évente összesen 3 milliárd amerikai dollárt, ebbõl a bíróságokon 210 millió dollárt fizetnek ki.10 Vezetõ bírósági szakemberek szintén utalnak az igazságszolgáltatási korrupcióra.11 Az arbitrazh (állami legfelsõbb bíróság) volt elnöke, Veniamin Jakovlev szerint miközben mindig is voltak és lesznek is mechanizmusok a korrupció leküzdésére, és a bírák „túlnyomó többsége” betartja a jogszabályokat, „hiba lenne azt állítani, hogy a bíróságról a kenõpénz írmagját is kiirtották”. Az Izvesztyija címû újságnak adott nyilatkozatában Valerij Zorkon, az alkotmánybíróság jelenlegi elnöke még nyíltabban azt mondta, hogy „a kenõpénz elfogadása bíróságokon Oroszországban a korrupció egyik legnagyobb piacává vált“.12 A szóbeszéd (többek között oroszországi névtelenséget kérõ ügyvédek is) azt vetik fel, hogy a bíróságok megvesztegethetõsége nõ – a bírósági hierarchia alsóbb fokain13 és Moszkvától távolabb még inkább. Ethan Burger jogtudós rámutat, hogy a hatalmas pénzügyi érdekeltségek és a felek közti különbségek a bírósági eljárásban növelik a korrupció elõfordulásának lehetõségét,14 és valószínûbb, hogy korrupcióra az elsõfokú bíróságon kerül sor, mint a fellebbviteli bíróságokon, „mert egyszerûbb megkenni az egyetlen bírót, aki elsõ fokon eljár, mint több fellebbviteli bírót vagy a legfelsõbb arbitrazh tagjait”. Burger szerint a tisztességes eljárás módosulhat kétféleképp is: a bíró érdemben határozhat egy ügyben, de pénzt kér, mielõtt meghozza az ítéletét; vagy a bíró „egyszerûen annak kedvez, aki magasabb kenõpénzt ígér ”. 8
Lásd www.indem.ru/en/publicat/2005diag engV.htm. Idézve Mikhail KRASNOV cikkébõl: Is the „Concept of Judicial Reform” Timely?, East European Constitutional Review 94 (2002 tél/tavasz). Lásd még www.indem.ru. 10 Lásd www.indem.ru. 11 Lásd www.ebrd.com/country/sector/law/concess/assess/report.pdf. 12 Lásd www.ipsnews.net/interna.asp?idnews=26088. 13 Az arbitrazh bíróság több részre tagolódik: az elsõfokú, fellebbviteli, szövetségi semmesítõszéki és legfelsõbb bíróságra. 14 Ethan S. BURGER, Corruption in he Russian Arbitrazh Courts: Will There Be Significant Progress in the Near Term?International Lawyer, 38:1 (2004) 9
63
Ajánlások Az orosz bíróságok számára most az jelenti a kihívást, hogy dolgozzanak azokon a különbözõ reformokon, amelyeket már elvégeztek, és hogy megnyerjék az ügyfelek bizalmát, függetlenül attól, hogy melyik bírósági szint érinti õket. De egy ilyen átalakulás nemcsak szerkezeti vagy eljárásbeli reformokat igényel. A glasznoszty végét követõen a bírósági rendszerrel kapcsolatos törvények sora a bíróságok függetlenségét megerõsítette. A tagságukat érintõ néhány strukturális szabályozás ellenére a bírák minõsítésérõl döntõ testület alapvetõen önszabályozó maradt. A bírák és bírósági alkalmazottak illetménye az elmúlt 15 évben jelentõsen nõtt, bár az orosz magánszférában dolgozók, illetve a Nyugat béreihez képest még mindig alacsony. Oroszországban és azon kívül a civil szervezetek, ide értve a Transparency Internationalt is, a bírósági rendszeren belüli nagyobb átláthatóság és a nyitottság érdekében emeltek szót. Az orosz bíróságok máris rendelkeznek mindazzal, ami szükséges egy tisztességes, nyitott és átlátható rendszerhez. Ezen elemeket támogatni és konszolidálni kell. Az alábbiakban található hat konkrét ajánlás, amelyek segítséget nyújthatnak annak megszilárdításában, ami tisztességes, nyitott és átlátható az orosz bírósági rendszerben: A kormánynak tartózkodnia kell a bírói minõsítõ testület összetételét hígító kezdeményezésektõl. A bírák illetményét rendszeresen felül kell vizsgálni, annak érdekében, hogy az illetményük egyre kiegyenlítettebb legyen a magánszektorban dolgozókéhoz képest, így csökkentve a kenõpénz elfogadásának elõfordulását és megakadályozva a tehetségek elvándorlását a bíróságról. A bírósági határozatok nyilvánosságáról szóló programot fel kell gyorsítani és ki kell terjeszteni, hangsúlyt helyezve az ítéletek jogalapjai, a jogvita jellege és a vitatott, illetõleg megítélt összeg feltüntetésére. A közvéleményt helyi és országos szinten is információs kampány segítségével fel kell világosítani a bírák szerepérõl és a bíróságokkal szembeni jövõbeli elvárásokról. A kormánynak felül kell vizsgálnia a bírósági korrupció esetén kiszabható büntetéseket. A bíráknak véletlenszerûen kell kiosztani az ügyeket az egyik oldallal szemben tanúsított elfogultság elkerülése érdekében.
64
3.
A bírák számonkérhetõsége és hozzáértése
A bírói karnak függetlennek kell lennie a kívülrõl érkezõ befolyástól, különösen a politikai és gazdasági hatalomtól. Az igazságszolgáltatás függetlensége azonban nem egyenlõ azzal, hogy a bírák és bírósági alkalmazottak szabadon, saját maguknak tetszõ módon járhatnak el. A bírói függetlenség alapja valójában a közbizalom, és ennek megõrzéséhez a bíráknak az integritás legmagasabb szintjét kell fenntartaniuk. Ez a fejezet a bírói integritást védelmezõ számonkérhetõségi mechanizmusokra összpontosít. Greg Mayne rámutat a nemzetközi közösség azon mulasztására, hogy nem fordított kellõ figyelmet a bírói számonkérhetõségre. Feltérképezi a különbözõ nemzeti és nemzetközi kezdeményezéseket, különös tekintettel a Bírói Magatartás Bangalore Alapelveire, amelyek ezt az ûrt kívánták betölteni. Emilio Cárdenas és Héctor Chayer témája a bírósági fegyelem Latin-Amerikában, és felteszik a kérdést, hogy kinek kellene a megvesztegethetõ és inkompetens bírákat szankcionálni. Ha a bírói kar egy kívülálló testület által számonkérhetõvé válik, fennáll a veszélye a bírói függetlenség aláaknázásának. Ha a bírói testület alakít ki belsõ számonkérési mechanizmusokat, ez viszont az önszabályozás legitimációjának és átláthatóságának dilemmáját veti fel. Néhány esszé a bírói hivatásra való felkészítéssel és a képzéssel, valamint ezeknek a bírói integritásra gyakorolt hatásával foglalkozik. Vincent Yang és Linda Ehrichs az ázsiai bíróságok megvesztegethetõségét vizsgálta, és megvilágítja, miképpen hat a bírák képzése, illetménye és elõmeneteli rendszere az integritásukra. Carlo Guarnieri a bírói képzést és a kinevezési eljárást vizsgálja három európai kontinentális rendszerben (Németországban, Franciaországban és Olaszországban), és összehasonlítja, hogy azok mennyire hajlamosak a bírói integritás fenntartására. Végül Zora Ledergerber, Gretta Fenner és Mark Pieth azt mutatják meg, milyen visszás hatásuk van az erõtlen nemzeti bírói számonkérhetõségi mechanizmusoknak a nemzetközi jogrendszerre, különösen az UNCAC-nak az ellopott vagyon visszaszerzésérõl és visszajuttatásáról rendelkezõ elõírásainak hatékony átültetésére. Garai Borbála tanulmánya a nemzetközi gazdasági kapcsolatokban elkövetett vesztegetések elleni magyarországi küzdelem tapasztalatait foglalja össze.
65
Bírói integritás: a számonkérhetõség hiánya és a Bangalore Alapelvek GREG MAYNE1 Számos nemzetközi norma a bírói függetlenség biztosítására összpontosít, hogy a bírósági eljárásokat a külsõ behatásoktól elszigetelje.2 De hogyan kezelik azokat a helyzeteket, amelyekben a bírói függetlenséget nem külsõ befolyás, hanem a belsõ gyengeség csorbítja? Kormányközi szinten egészen mostanáig figyelemre méltóan elmulasztották, hogy bármilyen rendszerezett módon foglalkozzanak ez utóbbi kérdéskörrel. E mulasztás oka, hogy a bírói függetlenségrõl alkotott nemzetközi normák többségét olyan körülmények között fogalmazták meg, ahol nemzetközi szinten a bírói függetlenség elvének támogatása és a gyakorlatban az iránta megnyilvánuló tisztelet hiánya között éles ellentét feszült. Az államnak az igazságszolgáltatás függetlenségét aláaknázó tevékenysége különösen a nem demokratikus országokban általános volt, és ez nyilvánvalóan akadályozta a jogállamiság iránti tiszteletet, vagy az emberi jogok fenntartását. Elõbbre valónak tekintették azt, hogy fenntartsák a bíróságok állammal szembeni függetlenségét, mint a bírák számonkérhetõségét, hiszen az elõbbinek meghatározó szerepe volt abban, hogy biztosítsa az egyéni jogok védelmét, fenntartsa a jogállamiságot, és küzdjön a korrupció ellen. Ezen összefüggésre, valamint a függetlenség alapelvei és a számonkérhetõség között fennálló feszültségre tekintettel a bírói számonkérhetõség fejlesztésére irányuló erõfeszítéseket problémásnak tekintették. Maga a feszültség a számonkérhetõségrõl kialakított különbözõ felfogásokból fakad. Hétköznapi értelemben a számonkérhetõség egyszerûen az a lehetõség, hogy az egyén vagy az intézmény felelõssé tehetõ a tevékenységéért. A bíróságokra vonatkoztatva a kérdés az, hogy ki által legyen számonkérhetõ és miért? Szélesebb értelemben a bíróságoknak, csakúgy, mint a többi hatalmi ágnak, közvetlenül vagy közvetve a társadalom oldaláról kell számon kérhetõnek lennie. Ha a bírák számonkérését egy kívülálló testületre bízzák, felvetõdik a kérdés, hogy ugyanezen eljárás nem használható-e fel arra, hogy aláássa a bírósági függetlenséget. A számonkérhetõségi mechanizmusok, különösen azok, amelyekben kívülálló testületek vesznek részt, kiteszik a 1
Greg Mayne korábban az ENSZ bírák és ügyvédek függetlenségét vizsgáló különmegbízottjának asszisztense volt, és programszervezõként dolgozott Londonban, az Egyesült Királyságban a Nemzetközi Ügyvédi Kamara Emberi Jogi Intézeténél. 2 Ilyenek az ENSZ Alapelvek a Bíróságok Függetlenségérõl (UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary); a Brit Nemzetközösség Latimer House elvei a három hatalmi ágról (Commonwealth Latimer House Principles on the Three Branches of Government); Afrikai Unió irányelvei a tárgyaláshoz és védelemhez való jogról Afrikában (African Union Principles on the Right to a Fair Trial and Legal Assistance in Africa); az Európa Tanács R (94) sz. ajánlása a bírók függetlenségérõl, hatékonyságáról és szerepérõl (Council of Europe recommendation no. R (94) on the independence, efficiency and role of judges); és az Európai Charta a bí-
66
bíróságot annak a kockázatnak, hogy a mechanizmust az érintett a sértett felek zaklatására vagy megfélemlítésére használja fel. A belsõ bírói számonkérhetõségi mechanizmusok, noha képesek a bírói függetlenség védelmére, akár nyilvánvalóan, akár más formában a legitimáció és átláthatóság kérdéseit vetik fel. Míg a bíróság intézményi függetlenségének biztosítására kellõ figyelmet fordítottak, figyelmen kívül hagyták a függetlenség, a pártatlanság és a számonkérhetõség kultúrája tekintetében ezen elvek népszerûsítésének szükségességét a bírák között. Ez fontos lépés a bíróság teljes integritásának biztosítása felé. Ez különösen érvényes azokban az országokban, ahol a többi hatalmi ágban hiányzik a számonkérhetõség, hiszen a bíróság az intézményes biztosítékok – a lassú kooptálás folyamata, vagy egy szélesebb társadalmi kultúra, illetve értékrend visszatükrözése révén – hajlamos lenne hasonló magatartásminták átvételére. Ezen alapvetõ hiányosságok ellenére a bírói függetlenségrõl szóló, legutóbb elfogadott nemzetközi normákban nagyobb figyelmet kap a bírói számonkérhetõség.3 E normatívák általánosságban neveznek meg stratégiákat, amelyek felhasználhatók a bírói számonkérhetõség fokozására. Például 2002-ben a Brit Nemzetközösség igazságügyi tisztviselõi (Commonwealth Judicial Officers) elfogadták a Limassol-következtetéseket, és számos ajánlást határoztak meg, ideértve az igazságszolgáltatási etikáról szóló irányelvek kihirdetését, a nyilvánosság tájékoztatását a bírósági eljárásokról, és nemzeti stratégiák kidolgozását a bíróságokon belül felbukkanó korrupció leküzdésére. Ebben az évben késõbb a Brit Nemzetközösség javasolta bírói magatartási kódexek elfogadását és ismeretterjesztõ programok szervezését a bíróságok mûködésérõl.4 2006-ban egy Latin-amerikai Etikai Kódexet fogadtak el a 13. Latin-amerikai Igazságügyi Csúcstalálkozón.5 Ez tükrözi annak egyre erõsebb felismerését, hogy fontos egy körültekintõen kialakított rendszer a bírói számonkérhetõség és a bírói magatartás megfelelõ normáinak biztosítása érdekében.
rák jogállásáról (European Charter on the Statute for Judges). Nem kormányzati szervek is felállítottak különbözõ normákat, ezek az IBA által kiadott, a bírói függetlenség alapvetõ követelményei (IBA Minimum Standards of Judicial Independence); a bíróságok függetlenségének irányelvtervezete (Draft Principles on the Independence of the Judiciary); a Jogászok Nemzetközi Bizottsága által elkészített Siracusai Elvek (Siracusa Principles), és a Büntetõjog Nemzetközi Szövetsége által elkészített Latimer House irányelvek a parlament felsõbb hatalmáról és a bírói függetlenségrõl (Latimer House Guidelines on Parliamentary Supremacy and Judicial Independence). 3 Lásd az Afrikai Unió irányelvei a tárgyaláshoz és védelemhez való jogról Afrikában címû anyag „A” fejezetének 4. és 5. részeit, és a három hatalmi ágról szóló Latimer House elvek VII (b) szakaszát. 4 Akcióterv Afrika számára a Brit Nemzetközösség részérõl a három hatalmi ágról szóló Latimer House elvekkel összefüggésben a számonkérhetõségrõl és ezek egymáshoz való viszonyáról. Megtalálható a www.cmja.org cím alatt. 5 Megtalálható a www.cumbrejudicial.org cím alatt.
67
A Bangalore Alapelvek A Bangalore Alapelveket a Judicial Group on Strengthening Judicial Integrity fejlesztette ki, amely nyolc afrikai és ázsiai angolszász jogrendszerû ország tapasztalt bíróinak társasága. A csoport 2000-ben, Bécsben jött létre az ENSZ Kábítószerellenõrzési és Bûnmegelõzési Hivatalának Korrupcióellenes Globális Programja égisze alatt. Az alapelveket azt követõen 2002 novemberében nagyobb jogrendszerek legfelsõbb bíráinak kerekasztala fogadta el. Úgy vélték, hogy bírák egy csoportja által más bírák számára megfogalmazott akcióterveknek nagyobb a legitimációja, mint amelyet a hagyományosabb, állami központú eljárások felmutathattak volna. A legitimáció kérdése perdöntõ a hatékonyság és jövõbeni hatás szempontjából, amely jól tükrözõdik abban, hogy a világ különbözõ országaiban ezeket rövid idõ alatt elfogadták és alkalmazták.6 A Bangalore Alapelvek célja, hogy ezeket elsõsorban a bíróság, és ne az állam vegye át és alkalmazza. A „Bangalore Alapelvek” hat olyan alapértéket fogalmaz meg, amelyeknek a bírói hivatás gyakorlásában irányadónak kell lenniük; ezek: a függetlenség, pártatlanság, integritás, egyenlõség, korrektség, valamint a hozzáértés és a gondosság. Minden egyes alapérték alatt az elvek bizonyos megfontolásokat és helyzeteket ismertetnek, amelyeket a bíráknak figyelembe kell venniük annak érdekében, hogy biztosítsák a bírói integritás fenntartását és az ebbe vetett közbizalmat. A korrektség esetében például az elvek rávilágítanak arra a tényre, hogy a bírói hivatás nagy felelõsséggel és súllyal jár, aminek következtében a bírónak el kell fogadnia olyan korlátokat is, amelyek más helyzetben megterhelõnek minõsülnének. Ezen korlátozások közé tartozik, hogy a bíró ne alakítson ki magánjellegû kapcsolatot azokkal az ügyvédekkel, akik rendszeresen megjelennek elõtte a bíróságon, illetve ne tegye lehetõvé, hogy családtagok peres félként vagy ügyvédként a bírói pulpitus elõtt fellépjenek, hiszen mindkettõ annak a feltevésnek adna alapot, hogy kivételez vagy részrehajló, és ezzel aláásná az igazságszolgáltatásba vetett bizalmat. Ezek az alapelvek a bírói kar tagjai számára közvetlenül is hasznosak, hiszen más nemzetközi normákhoz képest a gyakorlati útmutatásra és a konkrétumokra helyezik a hangsúlyt. A Bangalore Alapelvek legfõbb gyengesége a végrehajtásukban rejlik. Két öszszetevõje van a végrehajtás problematikájának. Elõször is a Bírói Magatartás Bangalore Alapelvei, mint más igazságügyi függetlenségi szabályok, nincsenek olyan dokumentumban megfogalmazva, amely a nemzetközi jog szerint kötelezõ erõvel bír. Az államok nem kötelesek ezeknek az elõírásoknak megfelelni olyan módon, mint ahogyan kötelesek a nemzetközi szerzõdésekkel kapcsolatban. A bírósági függetlenségrõl szóló más nemzetközi normától eltérõen nehéz lenne az6
A Bangalore Alapelveket kódexek kidolgozása során vagy már létezõ kódexek felülvizsgálatánál veszik figyelembe Mauritiuson, Hollandiában, Angliában és Walesben, Bulgáriában, Üzbegisztánban, Szerbiában és Jordániában, illetve ezeket átültették Belize-ben és a Fülöp-szigeteken. Nihal Jayawickrama, az Igazságügyi Csoport koordinátorának jelentése alapján. Elérhetõ a szerzõnél.
68
zal érvelni, hogy az alapelvek a nemzetközi szokásjogot tükrözik. Az alapelveket nem az ENSZ hagyományos nemzetközi jogalkotási eljárásaiban fejlesztették ki, ettõl jelentõsége csökken, és felmerül az a lehetséges veszély, hogy az államok esetleg nem megfelelõen módosítják azokat, ha a nemzetközi közösség elfogadja.7 Ez a félelem alaptalan, hiszen az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága a 2003/43. számú, – közfelkiáltással elfogadott – határozatában módosítás nélkül kinyilvánította a Bangalore Alapelveket, és megfontolás céljából a tagállamok figyelmébe ajánlotta azokat. Az ENSZ Gazdasági és Szociális Tanácsának 2006-os ülésén a tagállamokat felkérték továbbá, hogy ösztönözzék bíróságaikat arra, hogy a szakmai magatartási normák kialakítása vagy felülvizsgálata során vegyék figyelembe az Alapelveket.8 A határozat tervbe veszi egy nyitott tagsággal rendelkezõ kormányközi szakértõi csoport létrehozását is, amely az Igazságügyi Csoporttal együttmûködve az Alapelvek magyarázatát készítené el. A Bangalore Alapelvek inkább csak iránymutatást nyújtanak a bírói testület tagjai számára, és nem írnak elõ közvetlenül kikényszeríthetõ magatartási normákat, aminek következtében nincsenek közvetlenül hatással a bírói magatartás javítására. A benne foglalt normákat úgy fogalmazták meg, hogy azok az Alapelvek lehetõvé tennék mint végrehajtandó magatartási szabolyok közvetlen alkalmazását vagy a hazai jogba való átültetését. Az ajánlás bizonyítási teherrel és a jogsértés miatt alkalmazható büntetések típusával és mértékével sem foglalkozik. Az átültetés érdekében egyszerûen a nemzeti bíróságokat kérik fel, hogy hatékony eszközöket alkalmazzanak az átültetési mechanizmus érdekében, ha ilyenek még nem léteznének. Nem részletezik, hogy mi lehet az ajánlásában megfogalmazott normák végrehajtására a megfelelõ mechanizmus – azonkívül, hogy ennek a bírói karból kell kiindulnia –, bár más, az igazságszolgáltatás függetlenségét szabályozó nemzetközi normák e tekintetben iránymutatásul szolgálhatnak. E gyengeségek ellenére a Bangalore Alapelvek egyik kulcsfontosságú erõssége annak elismerése, hogy a bíróságok nem passzív szereplõk az igazságszolgáltatási rendszer függetlenségének, pártatlanságának és hatékonyságának, így integritásának fenntartásában; hanem aktívnak kell lenniük a bírói magatartás és teljesítmény megfelelõ szintjének fenntartásában is. A nemzetközi közösség által kimunkált más eszközök hajlamosak voltak elhanyagolni a bírói magatartási normák iránti igényt, és így a bíróságok szerepét e tekintetben, és a hangsúlyt az állam felelõsségére helyezték. Az alapelveknek a hagyományos ENSZ vagy kormányközi eljárásokon kívüli kihirdetése utal arra, hogy a bírákban is egyre határozottabban tudatosul, hogy az igazságszolgáltatás függetlenségének megerõsítésére tett erõfeszítéseknek a bírói számonkérhetõséget is erõsítenie kell, és hogy maguknak a bíráknak is aktívan közre kell mûködniük a magas színvonalú ügyintézés fenntartásában azért, hogy az igazságszolgáltatás függetlenségének erõsítéséhez és intézményesítéséhez hozzájáruljanak. 7
2006-ban az ENSZ Bûnmegelõzési Bizottsága felkérte a tagállamokat, hogy bíróságaiknak javasolják a Bírói Magatartás Bangalore Alapelveinek figyelembe vételét a saját etikai kódexeik kidolgozása során. 8 2006/23. sz. ECOSOC határozat, elérhetõ a www.unodc.org/unodc/corruption_judiciary.html címen.
69
Ajánlások A nemzetközi normák, még ha is nem közvetlenül végrehajtandóak, a nemzetközi egyetértést fejezik ki. A civil társadalom és döntéshozók ezeket a normákat vegyék alapul a kormányzattal és a bíróságokkal folytatott, a bírói függetlenség és számonkérhetõség kérdését érintõ tevékenységük során. Ajánlják a bíróságok figyelmébe a Bangalore Alapelveket, és támogassák ennek, vagy hasonló kódexnek az elfogadását, és az igazságszolgáltatás függetlenségével összeférõ végrehajtási mechanizmusok létrehozását. Támogassák a bírák közötti, a bírói magatartásról és számonkérhetõségrõl szóló nemzeti szintû vitát, és azt az igényt, hogy megfelelõ normákat tartsanak fenn, és kezdjenek párbeszédet a bíróságokkal ezekrõl a témákról. A nemzetközi normákat alapul véve tájékoztassák a szélesebb nyilvánosságot az igazságszolgáltatás függetlenségének és számonkérhetõségének kérdésérõl, és a bíróságnak a társadalomban betöltött szerepérõl. Támogassák az ENSZ Közgyûlése által elfogadott Bírói Magatartás Bangalore Alapelveinek jelenlegi formájában való átvételét.
Korrupció, számonkérhetõség és bírósági fegyelem Latin-Amerikában EMILIO J. CÁRDENAS ÉS HÉCTOR M. CHAYER1 A bíráktól azt várják el, hogy a magánszemélyek, a kormányok és a jogi személyek által elkövetett jogsértések ügyében határozatot hozzanak; de mi történik akkor, ha a bíró sérti meg a jogszabályokat? Milyen mechanizmusok biztosítják, hogy a bíró vagy a bírósági alkalmazottak által elkövetett korrupciót felderítsék, kinyomozzák és megbüntessék? Lehetõvé kell tenni azon bírák megbüntetését, akik büntetõjogi értelemben megvesztegethetõk, de a fegyelmi intézkedések nem sérthetik az igazságszolgáltatás tényleges függetlenségét. Más szóval, miután az igazságszolgáltatás függetlensége elengedhetetlen annak hatékonyságához, a végrehajtó és a törvényhozó hatalom nem használhatja kényszerítõ fegyverként vagy megtorlás céljából a büntetõeljárást a bírósággal szemben. Az egyik legelrettentõbb példaként az argentin San Luis tartomány szolgál, ahol egészen mostanáig általános gyakorlatnak számított, hogy a tartományi hatóságok a kezdõ bírákkal hivataluk elfogadásakor egy dátum nélküli lemondólevelet írattak alá.2 Tehát inkább engedni kellene, hogy a bírói kar maga ellenõrizze saját magát, semmint hogy a rendszer rendes 1
Emilio J. Cárdenas és Héctor M. Chayer az argentin, Buenos Aires-i Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia (FORES) munkatársai. 2 Ezt a gyakorlatot Gretel Diamante ügyész sérelmezte 2005 áprilisában a szövetségi fõügyésznél, aki a gyakorlatot „durva kényszerítésnek” nevezte, amely 10 évig terjedõ szabadságvesztés-büntetést von maga után. Lásd Clarín (Argentína), 2005. április 14.
70
eljárásainak legyen alávetve? Vagy felvetné-e az önellenõrzés annak a veszélyét, hogy a bírák a társaikkal majd elnézõbben bánnak? A bírák fegyelmezésére különbözõ modellek alakultak ki, és csekély az egyetértés abban, hogy melyik mûködik a legjobban. Bármely eljárás alkalmazására kerüljön sor, egyensúlyba kell hozni a bírói függetlenség védelmét a bírák tetteinek számonkérhetõségével. Az ilyen eljárás megkívánja a megfelelõ átláthatóságot, hogy a közbizalmat kiérdemelje. Latin-Amerikában körülbelül az országok fele igazságszolgáltatási tanácsokra ruházta a fegyelmi hatóság szerepét. Ezek közé tartozik: Argentína (csak szövetségi szinten), Bolívia, Peru, Ecuador, Kolumbia, El Salvador és Mexikó (szövetségi szinten). Belsõ fegyelmi testületek jöttek létre Uruguayban, Chilében, Brazíliában, Panamában, Costa Ricán, Nicaraguában, Guatemalán és a Dominikai Köztársaságban. Venezuelának még mindig külsõ fegyelmi testülete van, de nem rendelkezik igazságszolgáltatási tanáccsal, míg Paraguayban létezik igazságszolgáltatási tanács, de a fegyelmi testület ettõl elkülönül. Általánosságban a szankciók két kategóriába sorolhatók: létezik egy fegyelmi rendszer, amely megrovásban részesít, pénzbüntetést állapít meg vagy a bírót hivatalából felfüggeszti olyan vétségekért, mint amilyen az elmaradás a tárgyalóterembõl, késedelem a pervitellel vagy helytelen bánásmód a személyzettel; és felmentés alkalmazható súlyos magatartási szabálytalanságért, mint amilyen a vesztegetés is. Latin-Amerikában ezek a mechanizmusok gyakran több mint egy testület hatáskörébe tartoznak. Argentínában a fellebbviteli bíróságoknak és az igazságszolgáltatási tanácsnak is van fegyelmi hatásköre, míg a felmentést egy esküdtszék alkalmazhatja. Peruban a legfelsõbb bírósági bírák felmentése a kongresszus feladata, míg az alacsonyabb bíróságokon mûködõ bírák esetében a felmentési eljárás az igazságszolgáltatási tanács hatásköréhez tartozik. Más országokban egyetlen testület felelõs mindkét feladatért. Bolíviában az igazságszolgáltatási tanács felel a fegyelmi ügyekért és a felmentésért. Chilében a Legfelsõbb Bíróság jár el fegyelmi ügyekben minden bíróság tekintetében, kivéve az alkotmánybíróságot, a választási és regionális választási bíróságokat. Nagyon fontos szempont, hogy maga a bírósági ítélet ne lehessen fegyelmi eljárás tárgya (feltéve természetesen, hogy az ítélethozatal során nem történtek szabálytalanságok, és az ítéletet határidõben hozták, és a bíró elõtt bemutatott tényeken alapul). Ha a tények egy ügyben azt sugallják, hogy a jogszabályokat nem megfelelõen alkalmazták, akkor a bírósági határozat ellen fellebbezni lehet, de ez nem jelenti azt, hogy egyben a nem megfelelõ eljárással vádolnák. Más szavakkal, egy határozattal szembeni jogorvoslat nem eszköze a bíró fegyelmezésének – bár ez eszköze lehet a nem megfelelõ magatartás felismerésének, hiszen ha egy bíró határozatait rendszeresen hatályon kívül helyezik, az utalhat arra, hogy kenõpénzt fogad el, vagy legalábbis arra, hogy nem ért a joghoz. Egy másik fontos gondolat, hogy a bírósági korrupció nem egyszerûen a vesztegetést vagy a bírósági határozathozatalba való megengedhetetlen beavatkozást jelenti. A bírósági költségvetés manipulációja, nepotizmus a személyzet kiválasz71
tásánál és az elfogultság az ügyek intézése során szintén korrupciós problémák. Az 1990-es évek végén a brazil közvélemény körében felháborodást keltett, amikor kiderült a Regionális Munkaügyi Bíróság egy bírájáról, Severino Marcondes Meiráról, hogy 63 rokonát vette fel a bírósága fizetési jegyzékére.3 Az igazságszolgáltatási rendszerben mûködõ számonkérési mechanizmusok segíthetnek megelõzni, illetve felderíteni ilyen eseteket; például a bíróságok munkájáról és könyvvizsgálatáról készített éves jelentések nyilvánosságra hozatalával. Személyesen a bíráknak szóló számonkérési eszközök közé tartozik annak elvárása, hogy a bíró egyenként, indokolással ellátva hozza ítéleteit, hogy elõadásokon és a médiában nyilatkozzon a jogról és az alkotmányról vallott személyes véleményérõl, és hogy kialakítsanak olyan rendszert bírák számára, amelyek nyilvántartják vagyoni vagy egyéb érdekeltségüket. Két fontos, külsõ forrása a bírák számonkérhetõségének a média és a civil társadalomi szervezetek.
Argentína politikusai megerõsítik befolyásukat az igazságszolgáltatási tanács felett Az igazságszolgáltatási tanácsok ötlete a háború utáni Európából származik, és a szerepük eredetileg az volt, hogy védelmezzék a bíróságok függetlenségét a törvényhozó és végrehajtó hatalmi ággal szemben. A latin-amerikai országok körülbelül fele vezette be az igazságszolgáltatási tanácsok intézményét, de egymástól nagyon eltérõ körülmények között. Az igazságszolgáltatás függetlenségének védelmezésén kívül fontos szempont volt a bíróságok mûködésének fejlesztése egy független felügyelõ szerv bevezetése által. Az igazságszolgáltatási tanács fokozatos átpolitizálásának esettanulmányául szolgál Argentína. Argentína igazságszolgáltatási tanácsát a mérföldkõnek számító 1994-es alkotmányos reformok keretében hozták létre. Mûködését 1998 decemberében kezdte meg; feladatai közé tartoznak a kinevezések (elõzetes kiválasztás a végrehajtó hatalom és a törvényhozás végsõ döntése érdekében), az áthelyezések, valamint a bírák képzése és fegyelmi ügyei. Azt követõen, hogy Néstor Kirchner 2003-ban elfoglalta elnöki székét, a végrehajtó hatalom átszervezte a bíróságokat. A legtöbb bírót, akit az elõzõ elnök, Carlos Menem a Legfelsõbb Bíróság kibõvítésével egyidejûleg nevezett ki, amikor támogatóival töltötte meg az üres helyeket, leváltották. Legutóbb pedig egy jóval kevésbé népszerû, az igazságszolgáltatás függetlenségét hosszú távra meghatározó intézkedésként Kirchner az igazságszolgáltatási tanácsot, amelyet szintén Menem alatt hoztak létre, szorosabb ellenõrzés alá vonta. Ezt az intézkedését elõvetítette egy, a törvényhozó gyûlésnek 2006-ban küldött üzenete, amelyben az
3
Luiz Alberto DOS SANTOS y Regina Luna DOS SANTOS CARDOSO, Corrupção, Nepotismo e Gestão Predatória: Um Estudo do Caso Brasiliero e Alternativas paraseu Enfrentamento, www.clad.org.ve/fulltext/0052003.pdf
72
igazságszolgáltatási tanács korábbi tevékenységét „szégyenteljesnek” nevezte anélkül, hogy minõsítését megindokolta volna.4 Kirchner következõ reformjai megváltoztatták a tanács összetételét, amelyben, összehasonlítva az európai modellekkel, amúgy is magas számban képviseltették magukat a törvényhozás küldöttei. A tanácstagok számát húszról tizenháromra csökkentették, de nem az eredeti összetételének megfelelõ arányban. Míg a politika képviselõi a tanácsban korábban a húsz helybõl kilencet tudhattak magukénak, most hetet kaptak a tizenháromból, amellyel többséget szereztek a jelöltek megvétózásához és a felmentések megakadályozásához. A határozatképességhez most hét fõ szükséges a korábbi tizenkettõhöz képest, ami azt jelenti, hogy a végrehajtó és törvényhozó hatalom tagjai együtt bármit meg tudnak vétózni egyszerûen azzal, ha nem jelennek meg. Argentínában kétlépcsõs rendszer mûködik a bírói fegyelmi ügyek intézése során: az igazságszolgáltatási tanács nyomozza ki és bünteti meg az igazgatási vétségeket, de súlyos kötelezettségszegés esetén, mint amilyen a korrupció is, az ügyeket átteszi egy vádtanácshoz (jurado de enjuiciamiento). A reformfolyamatok során a juradót is átpolitizálták. Ez eredetileg kilenc tagból állt: három bíróból, három jogalkotóból és három szövetségi jogászból. 2007 márciusától hét tagja lesz: négy jogalkotó, két bíró és egy szövetségi jogász. A politika képviselõi ismételten többséget szereztek. Az esküdtszék tagjait a testület teljes létszámának háromnegyede szavazatával el lehet mozdítani, ami azt jelenti, hogy a törvényhozók kezében van a döntés. A kongresszusi képviselõket csak az illetékes kongresszusi kamara mozdíthatja el. Az eljárás (impeachment procedure) a bizottság fegyelmi határozatával és a vádak megfogalmazásával kezdõdik. A vádat a tanács plenáris ülésen fogalmazza meg. A megvádolt bírónak tíz napja van ennek megtámadására. Ha bizonyítékot terjesztettek elõ, vagy a bizonyíték elõterjesztésére nyitva álló határidõ lejárt, mindkét fél záróbeszédet tart. Az esküdtszék ezután mérlegeli a hallottakat, és a rendelkezésre álló húsz nap alatt hoz határozatot az ügyben. Az esküdtszék határozatát nem lehet megváltoztatni, de magyarázatot lehet kérelmezni a döntéshozatalt követõ három napon belül. A határozat következményeként a vádlottat felmentik hivatalából: az elítélt személy pedig továbbra is vád alá helyezhetõ, eljárhatnak ellene és büntetést szabhatnak ki vele szemben a rendes bíróságok elõtt a törvénynek megfelelõen. A legújabb reform bevezeti azt, hogy a tanácsnak haladéktalanul értesítenie kell a végrehajtó hatalmat azon döntésérõl, ha egy bíró felmentése iránt eljárást indít. Ugyanakkor azt nem kívánja meg, hogy ezt a határoztot nyilvánosságra is hozzák, például úgy, hogy felteszik a tanács honlapjára, ami az átláthatóság érdekeit jobban szolgálná.
4
Clarín (Argentína), 2006. március 1.
73
Az esküdtszéket mai napig nem érte annyi kritika, mint az igazságszolgáltatási tanácsot. 1998 óta a fegyelmi bizottság harmincegy vádról hozott határozatot, amibõl huszonnégyet jóváhagyott a teljes ülés, és amelyek esküdtszék elé is kerültek. Ennek eredményeképpen tizenegy bírót mentettek fel, öten lemondtak az ítélet meghozatala elõtt, négy vádat elutasítottak, és további négy ügy jelenleg is folyamatban van. Ez azt jelenti, hogy a tanács elsõ éveiben tizennyolc bíró kényszerült elhagyni a bírói testületet, szemben azzal a huszonkilenc bíróval, akik az elõzõ rendszer hosszú évtizedei alatt kerültek eltávolításra.5 Ezen esetek nagyobb részében a vád vesztegetés volt. 2005-ben Juan Mahdjoubian bírót azután mozdították el tisztségébõl, hogy egy rejtett kamerával felvételt készítettek egy ügyvédrõl, aki ajánlatot tett a „forum shopping”-ra egy ügyfél számára; amivel biztosítani kívánta, hogy az ügyet Mahdjoubian tárgyalja. Ugyanabban az évben Néstor Andrés Narizzanót mozdították el, mivel a lányát és a fiának a barátnõjét alkalmazta a saját bíróságán; Rodolfo Antonio Herrerát pedig felmentették, miután egy rejtett kamera felfedte, hogyan próbál egyezkedni és hasznot húzni egy csõdbe ment vasúttársaság eladásából.
Magatartási szabályok és etikai normák Egy másik lehetõség a fegyelmi vétségek szabályozására a bírák és igazságügyi alkalmazottak számára létrehozott magatartáskódex. Egyes országok, mint például az Amerikai Egyesült Államok is, büntetik a magatartáskódexek megszegését szövetségi és tagállami szinten, ahogyan Argentína is, néhány tartományban. Egy igazságszolgáltatási etikai kódex elfogadása elviekben ideális eszköze lehet a világos szabályok megfogalmazásának és a bírói tevékenység átláthatóvá tételének. Egy igazságszolgáltatási etikai kódex: Segíti a bírákat a szakmai etikai kérdések megoldásában, autonómiát adva nekik a döntéshozatal során és garantálva a függetlenségüket; tájékoztatja a nyilvánosságot azokról a magatartási normákról, amelyek betartását bíráktól el lehet várni; a bírói testületnek olyan mércét ad, amelyhez hozzámérheti saját teljesítményét; a bíráknak védelmet nyújt olyan fegyelmi vádakkal szemben, amelyek önkényesek és megalapozatlanok; jelzi egy megfontolt bírói kar komoly elhivatottságát aziránt, hogy feladatait e tekintetben is ellássa.
5
Lásd Emilio CÁRDENAS, Héctor CHAYER, Corrupción Judical, Mecanismos para prevenirla y erradicarla (Bírói korrupció. Mechanizmusok a megelõzésére és gyökeres kiirtására), Fores–La Ley, Buenos Aires, 2005.
74
Két fõ érv fogalmazható meg az igazságszolgáltatási etikai kódexekkel szemben. Az elsõ szerint ezek veszélyeztetik a bírói függetlenséget, a második, hogy nem hatékonyak. Az elsõ érv szerint az igazságszolgáltatás függetlenségét veszélyeztetheti, ha kívülrõl a bíróságokra kényszerítenek egy magatartási kódexet. Sõt mi több, egy ilyen kódexet a felsõbb bíróságok arra használhatják, hogy kontrollt gyakoroljanak az alacsonyabb bíróság ítéleteiben megjelenõ ellenkezõ vagy eltérõ álláspontjain. Mindkettõ olyan veszélyt jelent, amelyet egy olyan elkötelezett polgári társadalom mérsékelni képes, amely ellenõrzi és egyben erõsíti az igazságszolgáltatás függetlenségét; illetve mérsékelhetõ a bírói testület konszolidációja által, amely mint etikus hivatásbeliek és nem egymással szembeállított riválisok független testületeként lép fel. Mindent egybevetve az elsõ, igazságszolgáltatási magatartási kódex elleni érv elvethetõ, hiszen az igazságszolgáltatás függetlensége végeredményben is erõsödik, és nem gyengül az igazságszolgáltatási etika precíz szellemiségétõl. A második érvet tekintve való igaz, hogy bíráktól elvárt magatartási normák konkrét megfogalmazása irányt mutat nekik, és a társadalmi elvárásokat összpontosítja, amivel megkönnyíti azoknak a bíráknak a kiszûrését, akiknek a magatartása a normáktól eltér. Az egyértelmû magatartási szabályok megfogalmazása azonban nem garancia azok gyakorlati alkalmazására. Egyes tevékenységek, amelyek a bírói kar megítélését károsíthatják, még mindig szabályozásra várnak, így például ha a bírák anélkül tartanak megbeszélést egy peres ügy feleivel (vagy azok képviselõivel), hogy valamennyi peres fél (vagy azok képviselõi) jelen volnának. Más igazságszolgáltatási rendszerekben az ilyen ex parte találkozók eleve tiltottak.6
Következtetés Bár a számonkérhetõség kérdése összetett, levonhatunk pár egyszerû, de fontos következtetést. Elõször is, a bíráknak számot kell adniuk a tetteikrõl, és ha korrupcióba keverednek, ellenük nyomozást kell folytatni, és velük szemben büntetést kell kiszabni. Másodsorban a bíróságoknak magas fokú függetlenséget kell biztosítani, hogy betölthessék a pártatlan bíráskodásban rejlõ alkotmányos szerepüket, és hogy meg tudjanak állni a politikai nyomással szemben. Így tehát a szükséges felelõsségre vonási mechanizmusoknak az igazságszolgáltatás függetlenségét védelmezniük kell azáltal, hogy távol tartják a bíróságoktól a többi hatalmi ágait. Az, hogy a bíróságokon kívülre helyezik a bírósági ellenõrzés feladatát, magában rejti a veszélyt, hogy a bírákat politikai okból fogják felelõsségre vonni és elmozdítani, hacsak a mechanizmusok nem gondoskodnak megfelelõen annak megelõzésérõl, 6
Jeffrey M. SHAMAN, Steve LUBET, James J. ALFINI, Igazságügyi magatartás és etika Charlottesville, Michie Company, 1990.
75
hogy a felügyeleti szervet bármely csoportok, különösen a kormányzati hatalmi erõk erõszakkal befolyásuk alá ne vonják. Gyakorlatban ennek ellenkezõ esete – olyan modellek, ahol kizárólag a bírák feladata eljárni saját fegyelmi kérdéseikben – kevéssé hatékony, ha a feljebbvalókkal szemben kell eljárni, azok korrupciós ügyei miatt.
A bírák hivatása: képzés, fizetések és elõmeneteli rendszer Ázsiában VINCENT YANG ÉS LINDA EHRICHS1 Az igazságszolgáltatásban felbukkanó korrupció alapvetõ okai közé tartozik a bírák viszonylag alacsony társadalmi megbecsülése és illetménye, továbbá a bírói karnak az államszerkezetben betöltött, alárendelt jellege.2 Az Ázsiai Fejlesztési Bank bírói függetlenséget propagáló munkája ismerteti, hogy a politika beavatkozása, a vesztegetés és a korrupció együtt jár a szakmai hozzáértés alacsony színvonalával és a nem megfelelõ pénzügyi forrásokkal bizonyos országok viszonylatában. Bár a korrupciónak több oka van és függ a körülményektõl, az igazságszolgáltatási korrupció elleni harc elsõ intézkedéséhez kell tartozzon a képzés és az illetmények emelése. Ezek azonban csak az elõfeltételei az igazságszolgáltatási korrupció csökkentésének, és nem elégségesek arra, hogy a problémát teljesen megszüntessék. Miután ezek elég gyakori elemei az igazságszolgáltatási reformprojekteknek, érdemes közelebbrõl megvizsgálni, mit is képesek elérni ezek az intézkedések a gyakorlatban, és mire nem alkalmasak.
1 Vincent Yang a makaói Macao University of Science and Technology jogtudományi profeszszora és a kanadai, vancouverbeli Kína-program igazgatója a Centre for Criminal Law Reform and Criminal Justice Policy intézménynél. Linda Ehrichs a GCR 2007 segédszerkesztõje, társszerzõje ennek a mûnek. 2 Edgardo BUSCAGLIA, Judicial Corruption in Developing Countries: Its Causes and Economic Consequences, az ENSZ Korrupcióellenes Globális Programjában megjelent írás (2006). Lásd www.unodc.org/pdf/crime/gpacpublications/cicp14.pdf; Kalus DECKER, Caroline SAGE, Milena STEGANOVA, Law and Justice: Building Equitable Legal Institutions, a Világbanknál megjelent sitesources.worldbank.org/INTWDR2006/Resources/477383-1118673432908/Lawor_Justice_ Building_Equitable_Legal_Institutions.pdf címen. A Világbank jogi reformokkal kapcsolatos stratégiai tanácsa szerint, ha a bírói karban jelen van a korrupció, akkor a korrupcióellenes kampányoknak többirányú megközelítést kell alkalmazniuk a bírókat, a bírósági személyzetet és az ügyészeket helyezve a középpontba, így: gyakorlat és képzés; kinevezés, elõmenetel és fizetések; értékelés és fegyelem; átláthatóság az eljárásokban és a döntéshozatal során; és a civil társadalom részvétele. Lásd Világbank: Legal and Judicial Reform: Strategic Directions (2003). Elérhetõ a www4.worldbank.org/legal/leglr/GreyBookFinal2003.pdf címen.
76
A költségvetés és a fizetések Bár nehéz okozati összefüggésbe állítani a súlyos forráshiányt és az igazságszolgáltatási korrupciót, a tartós alulfinanszírozásnak mindig van hatása a bíróságokra, hiszen ez esetben más helyrõl keresik majd szükségleteik kiegészítését. Az alulfinanszírozott bíróságok valószínûleg nem tudnak olyan illetményt és juttatásokat ajánlani, amely képes lenne odacsábítani vagy megtartani a jó képességû és képzett jelentkezõket. „Ha mogyoróval fizet, majmokat kap.” – mondta Lee Kuan Yew elnök3 arra a kérdésre, hogy miért keresnek a szingapúri bírák ötször többet amerikai társaiknál. Ázsia közepesen és kiemelkedõen jómódú országaival ellentétben sok kormányzat azon elhatározása (így Bangladesé, Kambodzsáé, Indonéziáé, Laoszé, Nepálé, Pakisztáné, a Fülöp-szigeteké, Thaiföldé és Vietnamé), hogy megfelelõ támogatást biztosítson a bíróságok és személyzetük számára, visszaesett, talajt adva a korrupciónak és aláásva a jogállamiságot.4 Az állam feladata, hogy a megfelelõ forrásokat biztosítsa a bíróságok számára, és lehetõvé váljon számukra feladatuk szakszerû ellátása. A „megfelelõ” illetmény olyan javadalmazás, amely biztosítja a bíró és az ügyész számára, hogy támogassák családjukat, lojálisak maradjanak a hivatásukhoz, illetve legalábbis ne legyen „gazdasági” szükségletük arra, hogy a korrupcióhoz folyamodjanak. Bangladesben a vidéki bírák javadalma nem elég ahhoz, hogy egy méltóságteljes életvitelt finanszírozzon, s ez eltántorítja az alkalmas embereket attól, hogy a bírói testülethez csatlakozzanak. A kambodzsai Szociális Fejlesztési Központ akképpen érvel, hogy egy szegény bíró, aki motorbiciklivel jár dolgozni, jóval kevesebb tiszteletet vív ki azok körében, akik felett ítélkezik. Helyzetük fényévekre van attól, ami a fejlett országokban uralkodik, ahol is a független bíróság tiszteletet parancsol, és megengedheti magának azokat az elõnyöket, amelyek a tisztelettel járnak. Ha a bírákat jól megfizetik, nagyobb valószínûséggel képesek ellenállni a korrupció csábításának. Ha a korrupció gyökereit akarjuk feltérképezni, akkor az egyéb bírósági és rendõrségi személyzet fizetését is figyelembe kell venni. Nepálban sok szabálytalanság történik a bírák és ügyvédek közötti viszonyban, ahol is az elõbbiek a sovány fizetésüket az utóbbiaktól érkezõ „támogatással” egészítik ki. A kínai igazságügyben felbukkanó korrupció elleni harcban foganatosított intézkedések olyan anomáliákra derítettek fényt, amely szerint a bírák jóval kevesebb fizetést vittek haza, mint a gyakorló ügyvédek, illetve néhány tartományban még a rendõrtisztek is jobban kerestek náluk.5 3
Ázsiai Fejlesztési Bank (ADB) (2003) Judicial Independence Overview and Country-Level Summaries. Judicial Independence Project, REAT, 5987. szám. Elérhetõ a www.abd.org/Documents/Events/2003/RETA5987/Final_Overview_Report.pdf címen. 4 Uo. 5 A bírók fizetési rendszerének átalakítása címû esszében Du KAI LIN rámutat, hogy Kína egyes tartományaiban a bírók átlagfizetése kevesebb, mint a rendõrfõnököké. Úgy érvel, hogy a rendszer „természetellenes“, mikor nem tudja hatékonyan biztosítani a bírók fizetését, de elvárja, hogy ellássák a feladatukat „önuralmat gyakorolva és a szegénységnek örülve“. Elérhetõ a www.21cs.cn/shtml/117/2005-03-04/164807.shtml címen.
77
A korrupció lehetséges okaként érdemes továbbá megvizsgálni az igazságszolgáltatási struktúrában a források elosztását. Néhány országban, mint Nepál vagy Vietnam, a legfelsõbb bírósági bírák az alacsonyabb szintre beosztott bírák fizetésének tíz-hússzorosát keresik, valamint olyan juttatásokat kapnak, mint a személygépkocsi és lakhatás biztosítása, míg az alárendelt bírák fizetései megdöbbentõen alacsonyak, egy polgári peres bíró körülbelül ugyanannyit keres, mint egy sofõr.6 Ilyen viszonylatban nem lehet szó nélkül hagyni a bírói kar intézményi és pénzügyi igazgatási kapacitásának a kérdését, a pénzügyi függetlenséget és az átláthatóságot. Számos ázsiai ország reformokat indított az elmúlt évtizedben az alacsony javadalmazás megszüntetésére. Akkor emelni a bírák fizetését, amikor róluk az a széles körben elterjedt nézet, hogy megvesztegethetõk, a támadások külön tárházát kínálja. Kínában kritikai éllel tették fel a kérdést, hogy miért van szükség a bírói fizetések emelésére, mikor a média tele van az igazságszolgáltatás korrupciós ügyeivel. A part menti városokban, ahol a bírák többet keresnek, mint a vidéki kollégáik, a megemelt illetmények és juttatások csekély hatással bírtak a korrupció mértékére. Kantonban a tartományi fellebbviteli bíróság korábbi vezetõ bírója egykor a legjobban fizetett bíró volt a tartományban, mégis elítélték vesztegetés miatt. A rendszernek talán további anyagi ösztönzést kellene nyújtania a távoli tartományok alsóbb fokon eljáró bírói számára, ha integritásuk megõrzése a cél. Kína a múlt évtizedben átfogó kampányt indított az igazságszolgáltatási korrupció leküzdésére, és intézkedéseket fogadott el az illetmények emelése és a bírák hivatali idejének biztosítása érdekében.7 Az 1995-ös bíróságokról szóló törvény megköveteli a kormányzattól a bírói illetményeknek „a bíráskodási tevékenység különleges jellegének” megfelelõ mértékû emelését, és azt, hogy nyújtson külön támogatást azok számára, akik szegény régiókban dolgoznak. Ezek az elõírások azonban a 2006-os állapot szerint még mindig arra várnak, hogy a helyi igazgatási szinten átültessék õket.8 Szükség lehet kiegészítõ forrásokra a szegényebb régiókban, ha a bíráknak nemzeti szintû fizetési rendszert akarnak létrehozni. A Fülöp-szigeteken a helyi közigazgatás kiegészíti a bírák és ügyészek illetményét annak 25%-áig terjedõ mértékben, s ez felveti az igazságszolgáltatás függetlensé6
ADB (2003) i. m. A The Missing Generation of Judges and Prosecutors Requires a Solution to Problems in the Systems and Salaries“ címû esszében ZHONG Wen Hua felderíti azokat a rendszerben rejlõ problémákat, amelyek miatt hiány jelentkezik a jogi szakmát végzõ olyan személyek sorában, akik hajlandóak lennének bíróként vagy ügyészként dolgozni Nyugat-Kína fejletlen régióiban. Zhong szerint a legfontosabb gátoló tényezõ, hogy a rendszer nem képes képzett jogászokat vonzani megfelelõ fizetés és lakhatási feltételek biztosításával. Elérhetõ a www.chinacourt.org/public/detail.php?id=198213 címen. 8 Problems and Policies of the Professionalisation of Judges in Underdeveloped Regions címû munkájában WU Hongkui megvizsgálja azokat a súlyos nehézségeket, amelyekkel Kína gazdaságilag elmaradottabb régióinak a Legfelsõbb Népbíróság által javasolt hivatási normák átültetése kapcsán szembe kell nézni. Elérhetõ a www.chinacourt.org/public/detail.php?id=206139 címen. 7
78
gének kérdését, növeli a korrupció kockázatát.9 2006-ban a bírói testület tagjainak illetményemelésérõl és kiegészítõ támogatásáról szóló törvényt összekapcsolták a peres eljárási díj 300%-os emelésérõl szóló rendelkezéssel. Ez tiltakozást váltott ki ügyvédek és civil egyesületek részérõl, akik arra panaszkodtak, hogy az új díjak gátolják az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférést, különösen a szegények számára.10 Azokban az országokban, ahol illetményemelésre került sor, nehéz ennek a korrupció mértékére kifejtett hatását felmérni. A kambodzsai bírák 2002-ben tízszeres fizetésemelésben részesültek a korrupció megfékezésére tett kísérletként, bár a kritikusok szerint az emelésnek kevés haszna volt, hiszen az emelést általánosságban juttatták, a munkateljesítményre tekintet nélkül. A Fülöp-szigeteken szintén emelték a bírák és az ügyészek fizetését, különös figyelmet szentelve munkakörülmények és az elõmeneteli lehetõségek javítására annak megelõzése érdekében, hogy a személyzet a magánszférába vándoroljon át; azonban az igazságszolgáltatási korrupció továbbra is problémát jelent.11 Bizonyos körülmények között a bõkezûen juttatott illetményeket úgy tekintik, mint a korrupció iránti késztetés csökkentését. A Japán Ügyvédi Kamarák Szövetsége szerint a magas illetményeket az alkotmány garantálja, és a „bírák kevéssé érzik ösztönözve magukat, hogy korrupciós ügyekbe bonyolódjanak, mivel kitennék magukat annak a veszélynek, hogy ilyen összegû jövedelemtõl elesnek”.12 De a magas bírói illetményeknek ellentétes és nemkívánatos hatása is lehet. A magas illetményeket, amelyeket a szingapúri bírák élvezhetnek, „állandó kenõpénzként” aposztrofálják, arra utalva, hogy a bírák pártatlansága hamis, hiszen sohasem hoznának olyan döntést, amely az életszínvonalukat és jövedelmüket veszélybe sodorná.13
Elõmenetel Ha garantált a hivatali idõ, a karrierút és az elõmenetel, az akár kedvezõen, akár kedvezõtlenül befolyásolhatja a bírói integritást. A bírák és ügyészek számára az elõléptetések jutalmat jelentenek az integritás fenntartásáért és a politikai nyo-
9 Lásd Freedom House, Countries at the Crossroads 2005 (New York: Rowman and Littlefield, 2005); és ADB (2003) i.m. 10 Manila Standard Today (Philippines), 2006. augusztus 25., elérhetõ: www.manilastandardtoday.com/?page=politics02_aug15_2006 11 ADB/OECD Progress in Legal and Institutional Reform in 25 Countries, Korrupció ellenes Kezdeményezés Ázsia és a Csendes-óceáni Térség számára (2006). Elérhetõ a www.oecd.org/dataoecd/32/31/36832820pdf címen. 12 Japán Ügyvédi Kamarák Szövetsége, Corruption and Related Problems in Law Enforcement (2003). Elérhetõ a www.nichibenren.or.jp/en/activities/statements/data/POLA2003_5.pdf címen. 13 Francis T. SEOW, The Politics of Judicial Institutions in Singapore (1997), elérhetõ a www.singapore-window.org/1028judi.htm címen.
79
mással szembeni vagy más kísértésnek való ellenállásért. Egy átlátható, érdem szerinti elõléptetési kritériumrendszer kiépítése hozzájárul annak megelõzéséhez, hogy a karrier a politikai hovatartozástól vagy más elfogadhatatlan befolyástól függjön. Az elõléptetést meghatározó személyek és eljárások szintén fontosak. Ha az elõléptetésekkel egy közigazgatási szerv foglalkozik, mint például az Igazságügyi Minisztérium, a függetlenség alárendelõdhet. Ha az elõléptetés a vezetõ bírák vagy egy igazságszolgáltatási tanács kezében van, ennek kimenetelét a bírói vezetés függetlensége és integritása határozza meg.14 A thaiföldi igazságügyi bizottság, egy független közigazgatási szervezet, a bíráknak a bírói szervezet valamely szintjére való kinevezése elõtt kötelezõen figyelembe veszi a személyes és a szakmai kvalitásokat és teljesítményeket. Ezek az elvárások szubjektív és objektív kritériumokat egyaránt tartalmaznak, olyat, mint például a bírósági és jogászi tapasztalat, valamint a teljesítmény, amelyet egyéves kiértékelési eljárás eredményeképpen állapítanak meg.15 Az eljárás része egy olyan kidolgozott rendszer, amelynek következtében ha a bíró kezdõ beosztásban meghatározott idõt eltölt, jogosult magasabb pozícióra vagy magasabb szinten lévõ bírósághoz való elõléptetésre.16 Fiatal japán bírák között a karrier és elõmenetel tárgyában végzett felmérés érdekes bepillantást enged a jogi kultúra e szegmensébe. A bírósági hivatal által végzett értékelés alapján a fiatal bírákat általában néhány évente új helyre nevezik ki. Az elemzés azt mutatja, hogy a nonkonformista tendenciát mutató bírák kisebb eséllyel jutnak elõre a ranglétrán, és nagyobb valószínûséggel maradnak vidéki városokban.17
Oktatás és továbbképzés Az ázsiai országok igazságszolgáltatási rendszere egyszerre több jogi hagyományt tud felmutatni, úgymint az európai kolonializmust, vagy más történelmi vagy tradicionális hatást. A kelet-ázsiai országok többsége az európai kontinentális jogi tradíció részese. Kína „kínai típusú szocialista rendszere” sok hasonlóságot mutat a kontinentális Európa civiljogi rendszerével. A francia polgári jog nagyban befolyásolta Kambodzsa, Laosz és Vietnam „indokínai triászát”. Ennek ellenpél-
14 Kenneth W. DAM, The Judiciary and Economic Development, Chicago, University of Chicago Law School, 2006. Elérhetõ a www.brookings.edu/views/papers/200603dam pdf címen. 15 Bíróságok bíróinak kinevezésérõl, elõléptetésérõl és fizetésemelésrõl határozó Igazságügyi Igazgatási Bizottság szabályzata, BE 2545 (2002), 7., 9., 10., 11. és 12. cikkek; jóváhagyta a Bíróságok Igazságügyi szabályzatáról szóló törvény, BE 2543 (2000) (nem hiteles fordítás thai nyelvrõl angolra). 16 Bíróságok bíróinak kinevezésérõl, elõléptetésérõl és fizetésemelésrõl határozó Igazságügyi Igazgatási Bizottság szabályzata, BE 2546 (2003). 17 J. Mark RAMSEYER, Eric B. RASMUSEN, Why Are Japanese Judges So Conservative in Politically Charged Cases?, American Political Science Review, 95. kiadás, 2. szám (2001. június).
80
dájaként dél-ázsiai országok – Banglades, India, Pakisztán, és kisebb mértékben, de Nepál is – az angol common law hagyományát mutatják. Hongkong és Szingapúr is az angol rendszert örökölte. A bírák oktatásának és továbbképzésének kettõs célja van; egyrészt a tudás megszerzése és fejlesztése, illetve annak a kultúrának az elsajátítása, hogy tartsák magukat a hivatásuk normáihoz. A bírák képzése és karrierlehetõségei eltérõek az angolszász és a kontinentális jogi rendszerekben; ezen eltérések feltérképezése hozzásegíthet a bírói korrupciót kezelõ reformok megfogalmazásához. Az angolszász típusú országokra vagy régiókra jellemzõen, mint amilyen Hongkong vagy Szingapúr, a bírákat nagy tapasztalattal rendelkezõ, gyakorló ügyvédek közül választják ki. Amennyiben õket nevezték ki, majdnem bizonyosan a kötelezõ nyugdíjkorhatárig a tisztségükben maradnak. Az ilyen jogrendszerekben mûködõ bírák magas társadalmi elismertségnek örvendenek, részben annak a befolyásnak köszönhetõen, amit az esetjog alakításában gyakorolnak. A kontinentális jogrendszerû országokban és régiókban, ahova Kína is sorolandó, a bírákat gyakran azok közül választják ki, akik éppen befejezték jogi tanulmányaikat és beadták jelentkezésüket bíróságokra, gyakran minden érdemi tapasztalat nélkül. A megbecsülésük általánosságban nem olyan kiemelkedõ, mint az angolszász rendszerekben. A nyilvánosság szemében a bírák nem sokban térnek el más hivatalnokoktól.
Szakmai normák A szakmai képzési folyamat az angolszász rendszerben a bírói pályára jelentkezõk számára szinte teljes, még mielõtt kineveznék õket a tisztségükbe. Gyakorlatilag ugyanaz a végzettségük és életpályájuk, mint a tapasztalt, gyakorló ügyvédeknek. A legtöbb hivatásos bíró az Egyesült Királyságban, Kanadában és Ausztráliában legalább tízéves szakmai gyakorlatot tudhat maga mögött. A továbbképzés az angolszász rendszerekben bíráskodó bírák számára nagyrészt a tudást felfrissítõ munkacsoportokból és szemináriumokból áll. A kontinentális jogrendszerekben a bírák a jogászok külön kategóriáját alkotják, akiket az ügyvédektõl és ügyészektõl eltérõen képeznek. A jogi tanulmányok mellett a hivatásra való nevelésük csak azt követõen kezdõdik, hogy letették záróvizsgáikat. E fejezetben Carlos Guarnieri esszéje részletesen ismerteti, hogyan válnak Németországban és Franciaországban a kiemelkedõen nehéz felvételi vizsgát letevõ végzett jogászok fogalmazókká olyan speciális bírói programokban, amelyek tizennyolc hónaptól akár négy évig is tarthatnak. Mindennek ellenére egy végzõst kinevezhetnek a bírói székbe annak ellenére, hogy soha nem vett részt peres eljárásban. Japánban a Jogi Képzõ és Kutatóintézet egy tizennyolc hónapos bíróképzõ kurzust tart fenn, amelyhez hasonlót Tajvan és Thaiföld is alkalmaz. A bíróképzés tartamának és minõségének a korrupcióellenes küzdelemben játszott szerepe abban rejlik, hogy a bírák abbéli képességét fejlessze, hogy jó döntéseket hozzon, és ellenálljon annak az ösztönzésnek, hogy valamely felet 81
elõnyben részesítse. A jó döntéshozatal a jog pontos ismeretét követeli meg, valamint biztos elemzési képességet az ítélet megírásához és megindokolásához; továbbá az etikai normák gyakorlati alkalmazásának, és a bíróság és ügyvitel kihívásainak felismerését. Némely ország mindkét meghatározó rendszer jellemzõit kombinálja annak érdekében, hogy az integritást erõsítse és a korrupciót megelõzze. Japánban a speciális bíróképzést elvégzõknek „segédbíróként” kell dolgozniuk tíz évig, mielõtt önállóan is tárgyalhatnának a bíróságokon. Ez a kontinentális rendszer hagyományainak speciális képzési elõnyeit kombinálja a hosszabb idejû gyakornoki léttel, ami biztosítja, hogy a jelöltek szilárd alapokon nyugvó jogi tapasztalattal rendelkezzenek, mielõtt a bírói hatalmat megszerzik, ahogyan az angolszász rendszerben. Dél-Korea kifejlesztett egy olyan tervezetet, amely szerint az új bírákat azok közül választják, akik posztgraduális jogi diplomát szereztek, és több mint tízéves jogi gyakorlatot tudhatnak maguk mögött.18 A Fülöp-szigeteken, amely a spanyol és amerikai koloniális hagyományokból átörökített kontinentális és angolszász rendszer elemeit is hordozza, nemrégiben kifejlesztettek egy speciális kurzust olyan ügyvédek számára, akik a bírói hivatást kívánják választani. A Fülöp-szigetek Bírósági Akadémián való részvétel kötelezõ, a kurzusokon nyújtott teljesítményt pedig figyelembe veszik az elõléptetéskor. 2002-ben Kína bevezetett egy egységesített jogi vizsgarendszert, és elindított egy próbaprojektet annak érdekében, hogy vezetõ bírósági pozícióra jól képzett gyakorló ügyvédekbõl és jogtudományi professzorokból bírókat válogasson ki.19
A bírói továbbképzés szerepe a korrupció elleni küzdelemben Ázsiában a korrupció elleni küzdelem részeként az oktatás és továbbképzés gyakran része az igazságszolgáltatási reformra tett kísérleteknek. Az ENSZ Bíróságok Függetlenségérõl szóló Alapelvei mellett a 2002-es, a Bírói Magatartás Bangalore Alapelvei is hangoztatja a bírói függetlenség és gondosság alapértékeit, és felsorolják az oktatás és továbbképzés szükségességét. Ezeknek a nemzetközi normáknak az átültetésére tett kísérletek megerõsítik a bírák és ügyvédek abbéli igényét az egész világon, hogy képezzék õket e tekintetben, magukévá téve a függetlenség és pártatlanság értékeit, amelyek segítenek a korrupció megelõzésében.20 Sok nemzetközi támogató nyújt technikai segítséget, így az oktatók továbbképzésében, a tanmenet vagy képzési kézikönyvek közös kidolgozásában, tapasztalatcserében és a módszertan megismertetésében.
18 Han DAYUAN, The Constitutional Basis and Impact of Judicial Reforms in East Asian Countries: Focus on the Korean Experience of Judicial Reforms (2005). Elérhetõ a www.ccluojia.com/ címen. 19 A Kínai Népköztársaság Legfelsõbb Népbírósága által, 1999-ben kiadott Ötéves Terv a Népbíróságok Reformjához 32. cikke. 20 Lásd Leandro Despouy, az ENSZ Bírók és ügyvédek függetlenségéért felelõs különmegbízott jelentését, ENSZ Emberi Jogi Bizottsága, 2003. december 31.
82
A bírói integritás és etika kulcsfontosságú elemei ezeknek a programoknak, amelyek foglalkoznak a magatartáskódex részletes oktatásával, olyan törvények megismertetésével, amelyek vagyonnyilatkozat tételét írják elõ, ismertetnek nagyobb igazságszolgáltatási korrupciós ügyeket, a levont tanulságokat, és így tovább. Bár ezek a jogi-igazságszolgáltatási reform egy szélesebb részének tekinthetõk, amelynek nemcsak az a célja, hogy a tudást továbbadja, hanem a vezetõ hivatalnokok, bírák és ügyvédek hozzáállásán is formáljon – a jogi szakma sok országban erõsen ellenáll a változtatásoknak. Néhány ország arra helyezi a hangsúlyt, hogy a bírói kart átalakítsa, hogy az ne a politikai döntések biztos becsatornázójának a szerepét játssza, hanem pártatlan, jogvitát megoldó mechanizmusként mûködjön. Másokban az oktatás a bírói integritás kiemelésére fókuszál, vagy arra, hogy eltávolítsa a bírói gondolkodásból a rejtett elfogultságokat, különösen a nemi vagy etnikai kérdéssel összefüggésben. A támogatók egyre nagyobb figyelemmel kísérik az ilyen programok eredményeit. Különösen a képzési módszerek iránt érdeklõdnek. A tanulmányutak formájában megnyilvánuló támogatás, amely során bírák és ügyészek a partnerországbeli kollégáikkal találkoznak, egyszerû és ingyenes turistaúttá degradálódhat, ha nincs körültekintõen megszervezve. A támogatók azzal is tisztában vannak, hogy a fogadó országbeli partnerszervezetek függhetnek a külföldi finanszírozástól, s ez rövid életûvé teheti õket. Emellett, ahogy egy megfigyelõ egyszer jelezte a képzést, technikai segédeszközöket és szervezeti tanácsokat nyújtó projektek a visszájukra fordulhatnak, ha azok egy korrupt rendszer legitimációját segítik.21 Kínában a Legfelsõbb Népbíróság (SPC) továbbképzési programokat szervezett 200 000 bíró számára, de a különbözõ bíróságokról érkezettek fele még egyetemi diplomával sem rendelkezett.22 Az SPC elfogadta a képzési szabályzatok egy olyan csoportját, amely az oktatásban részt vevõ különbözõ egyesületek és személyek szerepét és felelõsségét meghatározza. Az oktatás kiterjed a korrupció elleni harcra is. A szabályzatok arra utasítják a bíróságokat, hogy a továbbképzési nyilvántartásaikat a személyzeti anyagban kezeljék, és állapítsanak meg fegyelmi szankciókat azokkal a bírákkal szemben, akik megtagadják a továbbképzésben való részvételt. Ezek a programok kielégíthetik azt a szükségletet, hogy a kínai bírák számára egyénként bizonyos alapvetõ képzést adjanak. A Nemzeti Bírák Kollégiuma, amely a bírák továbbképzéséért felelõs, megpróbálja felhasználni a kurzusokat arra, hogy a korrupció gyökeres problémáit felvesse, és elsajátíttasson a bírákkal olyan technikákat, amelyek irányt mutatnak az ilyen ügyek kezeléséhez. A képzés során képesek felhívni a figyelmet bizonyos ügyekre, mégsem valószínû, hogy képesek azt az alapvetõ nézetet megváltoztatni, mely szerint a korrupció nemcsak az egyén személyes vétsége, hanem jelenség, amely bensõségesen ösz21 Lásd a Legfelsõbb Népbíróság 2006–2010 Nemzeti Bírósági Oktatási és Továbbképzési Tervét a www.ncclj.com/Article_Show.asp?ArticleID=511 címen. 22 Lu ZHONG MEI, A The Objective and Status Quo of Judicial Professionalism (2006), a www.ncclj.com/Article_Show.asp?ArticleID=244 címen.
83
szefonódott a bírói függetlenség, a bírói kiválasztási eljárások, a hivatali idõ biztosításának és a javadalmazások ügyének hiányával. A továbbképzéshez kötõdõ általános téma, hogy mennyit is érdemes érte fizetni és miképpen kellene finanszírozni. Egy jól mûködõ bírói karhoz szükséges továbbképzés drága. Összehasonlításképpen Franciaországban a bírói továbbképzés költsége 23 millió USA dollár évente, Hollandiában 20 millió USA dollár évente; ezek olyan összegek, amelyek hasonlóságot mutatnak a washingtoni, Amerikai Szövetségi Bírói Központ bírói oktatási költségvetésével (amely körülbelül 1900 bírót és az õ kisegítõ személyzetüket szolgálja ki).23 Kínában ahelyett, hogy a törvényhozást kérték volna fel külön költségvetési támogatás biztosítására, az SPC egyszerûen arra utasította a bíróságokat, hogy a rendes mûködési költségvetésük nem kevesebb, mint 3 százalékát a továbbképzések fedezésére fordítsák. Bár tudjuk, hogy sok régió bírósága súlyos személyzeti és pénzügyi hiánnyal kénytelen szembenézni, az SPC mégis ragaszkodik hozzá, hogy minden bíróság biztosítsa, hogy azok a bírák, akik továbbképzési programokon vesznek részt, ennek idejére teljes fizetésben és juttatásokban részesüljenek. A régió más országaiban a multilaterális és bilaterális támogatás fontos finanszírozási forrása az igazságszolgáltatási reform idõszakainak, amelyek magasabb szintû továbbképzést követelnek meg. De alapvetõen, ha a végrehajtó ág és a törvényhozás elfogadják, hogy a jól mûködõ és a korrupciót elutasító bírói kar elengedhetetlen a társadalmi és gazdasági fejlõdéshez, fontos, hogy évente megfelelõ forrásokat biztosítsanak a továbbképzéshez.
23 Sandra E. OXNER bíró, Evaluating Judicial Education Organisations: What Can and Should be Measured? címû anyag, amely a Bírói kar továbbképzése a kihívások és változások világában címû, a bírói kar továbbképzésérõl szóló második nemzetközi konferencia során került benyújtásra, Ottawa, Kanada, 2004. november.
84
A bírák szakmai felkészültsége Olaszországban, Franciaországban és Németországban CARLO GUARNIERI1 Az olasz, a francia és a német igazságszolgáltatás a kontintentális Európa civiljogi jogrendszereinek családjába tartozik, és közös jellemzõkkel bír.2 E hagyományok szerint a bírákat fiatalkorukban vizsga révén választják ki, és ebben a korábbi szakmai tapasztalatok csekély szerepet töltenek be. A bírói testület hierarchikusan szervezett, amelyben az elõléptetést olyan kritériumok határozzák meg, amelyek egyesítik a tapasztalatot és az érdemet, és amelyben a feletteseknek széles mérlegelési jogkörük van annak eldöntésében, hogy mi számít „érdemnek”. Ezért a bírák példaképei – azok a személyek, akiknek ítéletét a határozathozatal során figyelembe veszik – leginkább a testületen belülrõl kerülnek ki, és a magasabb rangú bírák fontos szerepet játszanak ebben. Általánosságban azonban a politikai hatalom képes némi nyomást gyakorolni a magasabb posztra való kinevezés során. Az elmúlt ötven évben fontos változások következtek be. Míg Németország lényegében hûséges maradt a hagyományos modellhez, és az igazságszolgáltatási tanácsok gyakran csak tanácsadó szerepet játszanak,3 addig Franciaországban a kormányzat és az igazságszolgáltatási hierarchia hatalma valamelyest csökkent az igazságszolgáltatási tanács létrehozatala következtében.4 A változások azonban Olaszországban voltak a legradikálisabbak. A végrehajtó hatalom befolyását ott valóban megszüntették, mivel az igazságszolgáltatás tagjaira vonatkozó öszszes döntést a legfõbb igazságszolgáltatási tanácsra ruházták, amely tagjainak kétharmadát olyan magistratok (magisztrátusok) alkotják, akiket a kollégáik választottak meg. Így az igazságszolgáltatási hierarchia hagyományos hatalmát megszüntették. Franciaországban és Olaszországban egyaránt igazságügyi tanácsok jelölik a magasabb tanácsok valamennyi bírói tagját. Ennek egyik legfontosabb következménye, hogy az olasz bírák példaképei – és bizonyos mértékben a francia bírák példaképei is – egyre inkább horizontálisan, a kollégákból és más bírói csoportokból kerül ki.5
1
Carlo Guarnieri a politikatudományok professzora a Bolognai Egyetemen, Olaszországban. Németországban 23 034, Olaszországban 8 865, Franciaországban 7 902 bíró mûködik; a 20 000 lakosra jutó bírák száma Németországban (5,1) a franciaországi (2,1) és olaszországi (2,3) arány kétszeresénél is magasabb: lásd a European Judicial Systems 2002. címû kiadványt, European Commission for the Efficiency of Justice. Elérhetõ: www.coe.int. 3 A Landok (tartományok) felében az igazságszolgáltatási tanácsok fontos szerepet játszanak a bírák alkalmazásában és elõléptetésében. Az igazságszolgáltatási tanácsok tagjai bírák, ügyvédek és a tartományi gyûlés tagjai. Ez utóbbiak sokszor többségben vannak. 4 Franciaországban a legfõbb tanács fontos szerepet játszik a bírák elõléptetésében. 16 tagjából 12 bíróból és ügyészbõl áll, azonban rendszerint két tanácsban ülésezik, mindkettõ hat magisztrátusból és négy laikusból áll. 5 Olaszországban jelenleg négy, Franciaországban három ilyen szervezet mûködik. A német bírák mind ugyanahhoz a szervezethez tartoznak. 2
85
Az igazságszolgáltatási korrupció és bizalom Mindhárom országot az igazságszolgáltatási korrupció alacsony szintje jellemzi. A 2005-ben megjelent Globális korrupciós barométer (Global Corruption Barometer) szerint az igazságszolgáltatásban elõforduló korrupció 1-tõl 5-ig teredõ skálán mérve 2,7 pontot kapott Németországban, 3,1-et Franciaországban és 3,2-et Olaszországban a 3,5 pontos világátlaghoz képest. A nyugat-európai átlaghoz (2,9) viszonyítva azonban csak Németország áll jól. Ezt a sorrendet az Eurobarométer felmérések közvetve megerõsítették: 2003 és 2005 között a Németországban megkérdezettek több mint 57%-a bizalmát fejezte ki az igazságszolgáltatási rendszer iránt, azonban ez az arány 43%-ra csökkent Franciaország és 42%-ra Olaszország esetében, szemben a 2004-es EU-csatlakozást megelõzõ 15 tagállamban megállapított 49%-os átlaggal.6 Az össznépi benyomások némileg összefüggenek a valósággal. Noha rendszerezett adatok nem állnak rendelkezésre,7 a sajtó 2001 és 2005 között Németországban és Franciaországban egyszer sem tudósított igazságszolgáltatási korrupcióról,8 és a kutatók egyetértenek azzal, hogy Németországban a korrupció feltehetõleg nem létezik, és Franciaországban ritkán fordul elõ.9 Ugyanezen idõszakban néhány olyan jelentõs ügyrõl tudósítottak, amelyeket a közvélemény a sajtó révén az akkori miniszterelnökhöz, Silvio Berlusconihoz kötött. A Semmitõszék a közelmúltban az egyik ügyet elbírálta, és elítélt egy korábbi semmitõszéki bírót és több ügyvédet.10 Noha az adatokat fenntartással kell kezelni,11 önmagukban arra utalhatnak, hogy Olaszországban az igazságszolgál-
6
Lásd: europa.eu.int/comm/public_opinion/index_en.htm A francia és az olasz igazságszolgáltatási tanácsok által nyújtott adatok a fegyelmi eljárásokról nem tesznek különbséget a korrupció miatt folytatott eljárások esetében. Németországban, ahol a fegyelmi büntetést egy különleges bíróság szabja ki, a rendszer szövetségi jellege szinte lehetetlenné teszi a teljes körû adatok összegyûjtését. 8 Kifejlesztettek a Lexis-Nexis és a Proquest segítségével mûködõ keresõt, amely az angol nyelvû nemzetközi sajtót, a franciaországi Le Figarót, az olaszországi La Stampát, valamint egyes német újságokat vizsgálta. 9 Németország esetében Professor Patrizia Pederzoli, University of Bologna in Forlì jogász oktatójának személyes közlése alapján (2006. május 2.) Franciaország esetében Antoine Garaponnal, a párizsi Institut des Hautes Etudes sur la Justice fõtitkárával folytatott beszélgetés alapján (2006. május 3.). 10 Lásd a La Stampa (Olaszország) 2006. május 2-i és 2006. október 8-i számát. Az érintett határozat az ún. IMI/SIR ügyre vonatkozik. Berlusconi ez utóbbi ügyben nem volt személyesen érintve, azonban két másik eljárásban a Lodo Mondadori és az SME ügyekben igen, amelyekben eredetileg bírósági vesztegetéssel vádolták, majd felmentették, noha az SME ügyben csak az elévülés miatt került sor a felmentésére. Lásd a La Stampa (Olaszország) 2001. november 18-i és 2005. április 21-i számát. A tanulmány elkészítésének idején ezekben az ügyekben (amelyek mindegyikében bírákat gyanúsítanak) a Semmitõszék jogerõs határozatára vártak. 11 Mivel a benyomásokat a sajtó az általa bemutatott ügyekrõl befolyásolhatja. Az, hogy miért került sor ennyi – igazságszolgáltatási vagy mást érintõ – korrupciós ügyben tárgyalásra, kétséges: jelentheti azt, hogy a korrupció elterjedt, de azt is, hogy hatásosan üldözik. 7
86
tatási korrupció elterjedtebb Németországhoz és Franciaországhoz képest. Ugyanakkor az olasz bírák – és kisebb mértékben a franciák is – a 20. század második felében elérték a függetlenség garanciáinak javulását, amelynek eredményeként ma már erõsebbek, mint a német (és legtöbbször az európai) bírák által élvezett garanciák. A bírói függetlenség talán nem tekinthetõ az igazságszolgáltatásban elõforduló korrupció legfontosabb tényezõjének. A függetlenség garanciái a bírákat megvédik a külsõ nyomásgyakorlástól, és csökkentik annak esélyét, hogy korrupt alkut kötnek12 vagy hogy kisebb lelkesedést tanúsítanak a közigazgatási és a politikai korrupció üldözése iránt.13 A korrupcióra gyakorolt hatásuk azonban nem egyértelmû, mivel a korrupció más tényezõktõl is függ: A bírói magatartás feletti ellenõrzés hatékonysága; A bírák hajlandósága arra, hogy megvesztegethetõvé váljanak, ami az általuk elfogadott példaképekkel köthetõ össze.
A korrupciót befolyásoló jelentõs tényezõk Az ellenõrzés elsõ csoportjába sorolható tényezõk a határozathozatali eljárásokra vonatkoznak: ezek jól ismertek, mivel rendszerint a jól szervezett igazságszolgáltatásban jelen vannak. Hasznosak, mivel körülhatárolják az egyes bírák mérlegelési jogát, és a bírósági határozatokkal összefüggõ átláthatóságot növelik. Ennek köszönhetõen a korrupció elkövetése nehezebb, és leleplezése egyszerûbb. Ezek magukban foglalják a bírósági határozatok nyilvánosságát, a testületi jellegüket, azt a tényt, hogy alaposan ki kell dolgozni azokat, és a fellebbezést. Az ilyen típusú ellenõrzés azonban az erõforrásokat és az igazságszolgáltatási rendszer egészére gyakorolt hatását tekintve költséges. A társasbíráskodás és a fellebbezés nemcsak több bírót, hanem összetettebb és hosszú döntéshozatali eljárást feltételez, ami a bírósági ügyek elhúzódására kedvezõtlen hatással van. A bírák feletti fegyelmi eljárások révén megvalósuló közvetlen ellenõrzés szükséges, amely azonban akadályozhatja a bírósági függetlenséget. Ha kormányzati hivatalnokokra bízzák, a külsõ függetlenség veszélybe kerülhet. Ha magas rangú bírákra bízzák, a belsõ függetlenség kerülhet veszélybe. Az összejátszás elkerülése érdekében az ellenõrzést végzõk nem függhetnek az ellenõrzöttektõl. Ezért ha e feladatot választott testületre bízzák, klikkesedéshez vezethet: ez olyan helyzethez, amelyben az ellenõrzés gyakorlásának módját az uralkodó csoportok befolyá-
12 E garanciák részletes listáját lásd az Európa Tanács „Európa Tanácsnak a bírák függetlenségrõl, hatékonyságról és szereprõl” szóló ajánlása, (94) 12. sz. ajánlása. Elérhetõ: cm.coe.int/ta/rec/1994/94r12.htm. 13 E tény önmagában nem minõsül igazságszolgáltatási korrupciónak, azonban egyértelmû a jelentõsége.
87
solják,14 és a kölcsönös vétóra tekintettel várhatóan nem tesznek semmit. A valóságban Olaszországban bírákkal szemben több fegyelmi eljárásra került sor (2002ben 107-re), mint Franciaországban (10). Olaszországban azonban ezek közül csak 22 (21%) eredményezte, hogy bíróval szemben szankciót alkalmaztak, szemben 9 ilyennel Franciaországban (90%).15 Mondani sem kell, hogy a – tágabb értelemben vett – közvélemény fontos szerepet tölthet be a korrupció ellenõrzésében. Noha vannak kivételek – a vádakat eltúlozhatják vagy azok lehetnek megalapozatlanok is –, az ilyen kisebb beavatkozások nem jelentenek komolyabb veszélyt a bírói függetlenség szempontjából. Noha fontos a külsõ és belsõ ellenõrzés, az akár kedvezõtlen hatással is járhat, mert a túlzott ellenõrzés a bírák körében a munkájuk iránt megnyilvánuló büszkeség csökkenéséhez vezethet, s ez hátrányos az elkötelezettségük szempontjából, s csökkenti az igazságszolgáltatás hatékonyságát. A következõ tényezõ, amelyet figyelembe kell venni, a bírák „nyitottsága” a korrupt ügyletekben való részvétel és a jogszabályok által elõírt pártatlan bíráskodásban betöltött szerepüktõl való eltérés iránt. E nyitottság látszólag fordítottan aránylik a bírósági szervezet iránti hûségükhöz, ami ezzel szemben egyenesen arányos a bírák szakmai képzettségével. Ahogyan a tanulás és a tapasztalat növeli a bíró hozzáértését, alkalmassá teszi egy szerep betöltésére, fejleszti e szereppel szembeni elvárások elfogadásának folyamatát is. Az emberek hajlamosabbak azon szerepek és szabályok elfogadására, amelyeknek hatékony módon képesek megfelelni, mint amelyeknek nem.16 Más szavakkal, a szakmailag jól képzett bírák azonosulnak a szerepükkel, és kevésbé valószínû, hogy korrupcióba keverednek. A képzett bírák a társadalom nagyobb megbecsülését élvezik. A megbecsülés eredményeként a szakma jobb pályázókat vonz, míg korrupció vagy más helytelen magatartás esetén a testületbõl való kizárás szankciója erõsebb hatást fejt ki. Emellett a képzett bírák példaképként nagyobb valószínûséggel fogadják el a bírótársaikat és a jogi szakmát általában. Ilyen módon a követett ellenõrzést a szakmai környezet biztosítja, mivel a bírák hajlamosak lesznek mérlegelési jogukat a teljes szakma által támogatott értékekre tekintettel gyakorolni. Ennek ellenére sem Németországban, sem Franciaországban nem vezették be formálisan a bírák etikai kódexét, és Olaszországban az erre irányuló törvényjavaslatot, amelyet az olasz bírák szervezete is támogatott, csak 2005 júliusában fogadták el.
14
Úgy tûnik ez az eset áll fenn Olaszország igazságszolgáltatási tanácsa esetében. Lásd a két bíró, Claudio Castelli és Antonio Patrono közötti vitát a határozatokban uralkodó „tényszerû logika” elítélésérõl: www.magistraturademocratica.it 15 A European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ) által 2002-ben gyûjtött adat. Az adat nem utal arra, hogy a fegyelmi eljárásokat korrupcióval összefüggõ cselekmény miatt indították-e. Lásd az idézett European Judicial Systems (2002) mûvet. 16 Az összefüggés a szervezetelméletben jól ismert. Lásd J. G. MARCH, A Primer on Decision Making (New York: Free Press, 1994).
88
Az esetek összehasonlítása Németországban az egyetem elvégzése és a teljes bírói kinevezés közötti képzési idõszak hat évig tart. A jogi egyetem elvégzése után a pályázóknak le kell tenniük az „elsõ államvizsgát”. Ha ez sikeres, átmenetileg állami alkalmazottak lesznek, ami szerény jövedelmet biztosít számukra.17 Ebben az idõszakban a fogalmazók megismerkednek számos olyan szereppel, amelyet a jövõben betölthetnek (polgári és büntetõbíróság, ügyvédi kamara, közszolgálat és ügyészség). Csak a második államvizsga sikeres letételét követõen nevezik ki õket bírónak. Németországban a bírói kinevezés két kritériumtól függ: az államvizsgákon elért eredménytõl és a képzés során nyújtott teljesítményrõl szóló adatoktól. Csak a legmagasabb osztályzatokkal rendelkezõ végzettek esélyesek a kiválasztásra az állások közötti kínálatra és keresletre tekintettel. A kiválasztást a regionális igazságügyi minisztérium végzi, azonban a kinevezésekre a pályázóknak a listán elért helyezése alapján kerül sor. 2002 óta a „szociális hozzáértést” is figyelembe veszik.18 A kiválasztást követõen az igazságügyi fogalmazók három-öt évig próbaidõsek. Különbözõ tárgyú képzésekben kell részt venniük, egyik állásból a másikba áthelyezhetik õket, és a teljes bírói kinevezést megelõzõen további értékelésre számíthatnak. A német bírákat négy-ötévente az a bírósági elnök értékeli, ahol alkalmazzák õket. Franciaországban a bírák képzését egy különleges intézmény, az Ecole Nationale de la Magistrature (ENM) végzi. A felvételi vizsgán a 27 évesnél fiatalabb jogvégzett jelentkezõk vehetnek részt. Az írásbeli és szóbeli vizsga során nagy a verseny, és a sikeres pályázók fogalmazóként azonnal integrálódnak az igazságszolgáltatásba, fizetésben részesülnek, és bizonyos fokú függetlenséget élveznek. A 31 hónapos képzési idõszak az ENM-ben általános képzésbõl és bírósági képzésbõl áll. Az ENM-ben a fogalmazók tanórákon, szemináriumokon vesznek részt, amelyek némelyike az etikával foglalkozik. Az utolsó képzés olyan feladatkörhöz kapcsolódik, amelyet a fogalmazó a végzés esetén el fog látni. Egy ügyvédi irodában, állami szervnél vagy nemzetközi szervezetnél elvégzett gyakorlat lehetõvé teszi a fogalmazók számára, hogy más logika által vezérelt szervezeteket ismerjenek meg, noha e gyakorlat nem kötelezõ és csak két hónapig tart. Ezt követõen a tapasztalt bírák által felügyelt bírósági gyakorlat, ügyvédjelölti vagy büntetés-végrehajtási gyakorlat következik, hogy a fogalmazók az igazságszolgáltatás más oldalait is megismerjék. A felvetteket állandóan értékelik, és a végsõ helyezésük határozza meg a kinevezésüket. A francia bírákat kétévente azon fellebbviteli bíróság elnöke értékeli, amelynek körzetében a hivatalukat ellátják.
17
Németországban a kezdõ bírók fizetése a 3100–3500 EUR (3720–3920 USD) összegû tekintélyes havi fizetéssel indult, ami 49 éves kortól az 5000 EUR (6660 USD) küszöbig fokozatosan emelkedik. Kevés olyan foglalkozás van, ahol a kezdõk hasonló fizetésben részesülnek. 18 Lásd: Giuseppe Di FEDERICO (ed.), Recruitment, Professional Evaluation and Career of Judges and Prosecutors in Europe, Bologna, IRSIG-CNR, 2005.
89
Olaszországban csak állami versenyvizsgával lehet az igazságszolgáltatásba bekerülni, és a végzett joghallgatók közvetlenül az egyetemet követõen leteszik e vizsgát. A vizsga letételéhez nincs szükség szakmai tapasztalatra. Azok a jogi egyetemek és magánintézmények, akik a pályázókat a vizsgára felkészítik, ellenõrzik az oktatás minõségét. A közelmúltban kísérlet történt a francia ENM mintájára egy bíróképzõ intézmény és más jogi képzésre szakosodott intézmények felállítására. Bárkinek, aki az igazságszolgáltatási versenyvizsgát le kívánja tenni, kétéves képzésen kell részt vennie ezen intézmények valamelyikében. A vizsga szóbeli és írásbeli részbõl áll, és a fõ jogi tantárgyakkal kapcsolatos tudást méri. Fenntartásokat fogalmaztak meg, miszerint a jelenlegi rendszerben a jogelméleti ismeretek felmérése nem megfelelõ. Noha a pályázók száma egyre nõ (több mint 20 000 évenként), a megüresedett állásokat egyre nehezebb betölteni, és egyre több jelentkezõ csak a minimális pontszámot éri el. A bírák és ügyészek kiválasztása és továbbképzése a legfelsõbb igazságszolgáltatási tanács feladata. A képzési idõ rendszerint 18 hónapig tart, azonban a megüresedett állások betöltése érdekében gyakorolt nyomás miatt ez változhat. Bíróképzõ hiányában a gyakorlat a bíróságokon és ügyészségeken tapasztalt bírák és ügyészek irányítása mellett történik, azonban kevésbé szervezett, mint Németországban. Olaszországban a képzést két szakaszra osztják. Az elsõ célja, hogy a fiatal bíróés ügyészjelölteket a különbözõ jogászi szerepekkel megismertessék, a bíráskodást és a bûnüldözést is ideértve. Akárcsak Franciaországban, a második hathónapos szakasz megkísérli a fogalmazók felkészítését azokra a feladatokra, amelyeket kinevezésük után el kell látniuk. A legfelsõbb igazságszolgáltatási tanács Rómában évente szervez kurzusokat és szemináriumokat, azonban ezek csak néhány naposak, és a helyileg szervezett képzés nem tûnik kiegyensúlyozott színvonalúnak és rendszerezettnek sem.19 A jelöltek további kiválasztására ebben az idõszakban már nem kerül sor. A legfelsõbb igazságszolgáltatási tanács által összeállított teljesítményértékelés minden változatosságot nélkülözõ módon kedvezõ, akárcsak a további értékelés a bírói karrier során, ami a felvételi vizsgát az egyetlen hatékony minõségi felméréssé teszi. A három ország közül Olaszország az az ország, ahol a legkevésbé hatékonyan ellenõrzik a bírák szakmai felkészültségét.20
Ajánlások Mindhárom országot az igazságszolgáltatási korrupció viszonylag alacsony szintje és magas szintû szervezettség jellemzi, ami magában foglalja a bírói magatartás széles körû ellenõrzésének mûködtetését. Ennek ellenére az alapvetõ vonások hasonlóságára tekintettel az egyes esetek közötti eltérések különösen szembeötlõk. 19
A legfelsõbb igazságszolgáltatási tanács néhány kihelyezett képzést is szervez, a részvétel azonban önkéntes. 20 Lásd DI FEDERICO (2005) i.m. 2006-ban a Berlusconi-kormány belsõ versenyvizsgákra épülõ reformot vezetett be, azonban a Prodi-kormány felülvizsgálni készül a jogszabályt, amelyet a bírói egyesület erõsen vitat.
90
Mivel az ellenõrzés költséges és néha ellenjavallott, alkalmazásának vannak korlátai. A korrupció elleni küzdelem hatékonyabb módja olyan megelõzõ intézkedéseket hoznak, amely csökkenti a bírák hajlandóságát a korrupt ügyletekben való részvételre. A megvizsgált esetek összehasonlítása nagymértékben alátámasztja a korrupció elõfordulásának csökkentésében játszott szerepek azonosításának fontosságát. A konkrétabb intézkedéseknek a következõkre kell kiterjednie: Munkaerõ-felvétel Az eljárásnak alkalmasnak kell lennie a pályázók szakmai felkészültségének felmérésére, és arra, hogy a lehetõ legjobban elõre jelezze a pulpitus mögötti teljesítményét. Ajánlott, hogy a felvétel nyitva álljon a már tapasztalatot szerzett jogászok elõtt is. Ilyen módon a bírói testület a megbízható tapasztalatokkal gazdagodik, és a pályázók értékelése figyelembe veszi a korábbi tevékenységet, valamint az elméleti tudást is. Belsõ képzés Erõsíteni szükséges. A francia ENM által játszott szerep a bírák felkészültségének szinten tartásában ebben az összefüggésben jelentõs, és az elmúlt negyven évben hozzájárult a francia bírák munkája minõségének javulásához.21 A bírói etikának szintén a tananyag részévé kell válnia, és szükséges, hogy a francia és a német bírák aktívan lobbizzanak a saját, formális bírósági etikai kódexük elfogadása érdekében. Teljesítmény-értékelés A bírák által nyújtott teljesítményt értékelni kell – legalábbis középtávon –, és az eljárás eredményét a karrierre gyakorolt hatásnak tükröznie kell. A fegyelmi büntetésekrõl szóló határozatok tekintetében – ideértve a felmentést is – a legjobb garanciát az olyan különleges bíróság nyújtja, amely tapasztalt és köztiszteletben álló bírákból áll. A bírósági függetlenség elvét egyensúlyba kell hozni azzal a szereppel, amelyet az igazságszolgáltatási rendszer játszik a demokráciákban, és képezheti akadályát a bírói teljesítmény értékelésének. Mindezeken túlmenõen minden bírót bátorítani kell abban, hogy a bíróság tagjaként ellátott tevékenységét az ambíciói beteljesülésének tekintse, hogy példaképeiket a – bíróságon és az azon kívül dolgozó – jogászi szakmából válasszák, és hogy magas elvárásokat állítsanak fel. Csak a kiváló teljesítményt nyújtó bíráknak szabad minden más bíró számára példaképpé válnia.22 21 Lásd Roger ERRERA, The Recruitment, Training, Evaluation, Career and Accountability of the Judiciary in France, in Di FEDERICO (2005), i.m. 22 A bírói egyesületek kedvezõ szerepet játszhatnak ebben az eljárásban, de csak akkor, ha nem sajátítják ki a „jó bíró” fogalmának meghatározását. Külsõ csoportok – a jogászi szakma, a közvélemény és az érdek-képviseleti csoportok – bevonása mindig szükséges.
91
A bírói számonkérhetõség nemzetközi dimenziói ZORA LEDERGERBER, GRETTA FENNER, MARK PIETH1 A bírák megvesztegetése közvetlenül hat a bírói funkció lényegére, ami nem más, mint a független, tisztességes és pártatlan ítélkezés. A következmény a tisztességtelenség és kiszámíthatatlanság a jogi eljárás kezdetétõl annak befejezéséig, illetve a jogállamiság szisztematikus aláásása. A bírósági korrupció annál is inkább káros, mivel a bíróságoktól várják annak a fontos szerepnek betöltését, hogy fellépjenek a korrupcióval szemben. Mindennek következményeként a bírósági korrupció akadályozza a nemzeti fejlõdést2, és a korrupció elleni harc központjában lévõ intézmény ellehetetlenül. Büntetõügyekben a bírákat fõként azért fizetik le, hogy „átszabják” vagy enyhítsék az ítéletet; az ügyészeket, hogy enyhítsék és módosítsák a vádat; a bírósági alkalmazottakat pedig azért, hogy megkönnyítsék az ügyintézést.3 A korrupció azonban elõfordul a büntetõeljárás minden szakaszában. A polgári eljárásban a bírák megvesztegetésének komoly anyagi következménye lehet, mint amilyen az ingatlan feletti tulajdonjog elvesztése. A bírósági korrupció általában magában foglalja a hatalomban lévõ emberek támogatását, amely az igazságszolgáltatási adminisztráció romlásához vezet.4 Ez utóbbi összetevõ feltehetõen a legkárosabb a korrupció elleni küzdelemben végzett vagyon visszaszerzésével összefüggésben, miután azok a személyek, akik az államtól sikkasztottak, gyakran olyan meghatározó befolyással rendelkezõ politikusok, valószínûleg korábbi államfõk vagy ezek rokonai, akik továbbra is öszszeköttetésekkel és hatalommal rendelkeznek a színfalak mögött, még hivataluk elhagyása után is. Az ENSZ Korrupció Elleni Egyezménye (UNCAC), amely 2005. december 14én lépett hatályba, megváltoztatta a játékteret. Az V. fejezet tárgyalja az ellopott vagyon áthelyezésének, tisztára mosása és visszajuttatásának a kérdését. A múltban a vagyon visszajuttatásának eljárásai az erre vonatkozó nemzeti jogszabályok meglététõl és mûködõképességétõl függtek. Az UNCAC alapvetõ elvként írja elõ az ellopott vagyon visszajuttatását, és felhívja a részes államokat arra, hogy „ebben a tekintetben a lehetõ legszélesebb körben jogsegélyt nyújtanak egymásnak”. Ennek az elvnek nemzetközi szerzõdésbe foglalása óriási lépés a nemzetközi közösség számára. 1 Zora Ledergerber, Gretta Fenner és Mark Pieth a svájci Baseli Kormányzati Intézet munkatársai. 2 Max KATTA, Examining the National Anti-Corruption Strategy in Relation to the Sierra Leone Judiciary, The Monitor (a Sierra Leone-i Bírósági Monitoring program hivatalos folyóirata, 11. kiadás, 2006. március). Lásd a www.news.sl/drwebsite/publish/article_20052124.shtml címen. 3 UNDOC: Assessment of Justice Sector Integrity and Capacity in Two Indonesian Provinces, Technical Assessment Report, 2006. március. 4 Towards the Elimination of Corruption and Executive Control of the Judiciary in Asia, a First Consultation for the Asian Charter on the Rule of Law, Hongkong, 2006. február 16–21. Lásd a www.article2.org/mainfile.php/0501/220/ címen.
92
A fejlett országok számára, ahol a jogállamiság kultúrája erõs alapokon nyugszik, az UNCAC-nak megfelelõ jogalkotás a fejlõdõ országokat segíti a vagyontárgyak felkutatásában és elkobzásában. A fejlõdõ országokban az UNCAC lehetséges kedvezõ hatása hozzájárul a független és tiszta igazságszolgáltatás megerõsítéséhez, ha a korrupt bíróságok rákényszerülnek arra, hogy együttmûködjenek, és megfeleljenek a mûködõképes bíróságoknak. Ahogyan az az alábbiakból kitûnik, ezeket a célokat akadályozzák a jogi szemléletben és a vonatkozó jogi szabályozás elérhetõségében rejlõ különbségek, valamint az is, hogy az UNCAC számos elõírása nem kötelezõ erejû.
A vagyon visszaszármaztatása és a helyi bíróságok szerepe A zsákmányolt vagyon tipikusan két tevékenységbõl származik: vesztegetésbõl és az állami vagyon elsikkasztásából. Számos példa van arra, amikor államfõk saját országaik vagyonát lopják el. Zaire (Kongói Demokratikus Köztársaság) korábbi elnöke, Mobutu Sese Seko, állítólag körülbelül 5 milliárd USA dollár értékben fosztotta ki az állami kincsesládát, amely összeg megfelel az ország akkori külföldi adóssága mértékének.5 A perui kormány jelentése szerint Alberto Fujimori elnöksége alatt körülbelül 227 millió USA dollárt loptak el és juttattak külföldre. A korábbi ukrán elnökrõl, Pavlo Lazarenkóról úgy tudják, hogy körülbelül 1 milliárd USA dollár értékben sikkasztott.6 Bármely korrupció elleni fellépés hitelességéhez elengedhetetlenül szükséges, hogy sikeres legyen az ilyen vagyonoknak az állam és állampolgárai részére való visszaszerzése és visszajuttatása. Az ellopott vagyon sikeres visszajuttatása elrettentõ hatással bír, és így ez része mind a végrehajtásnak, mind a megelõzésnek. Az ilyen vagyon felkutatása, visszaszerzése és visszaszármaztatása egy meglehetõsen összetett folyamat. Vázlatosan nézve a jogtalanul megszerzett vagyon viszszajuttatását három szint elõzi meg: a vagyon felkutatása, biztosítása (zár alá vétel, lefoglalás) és elkobzása. A helyi igazságszolgáltatás e szakaszok többségében fontos szerepet játszik. Felelõs egyrészt a megvesztegethetõ hivatalnok magatartásának felderítéséért, csakúgy, mint azért, hogy a nyomozásban a mentelmi jogot elismerjék, vagy megtagadják. Továbbá az is a bíróság feladata, hogy meghatározza, mely bizonyítékok használhatók fel a bírósági eljárásban. Végül a bíróság az, aki a jogsegély-megkereséseket kibocsátja, és az elkobzásra, zár alá vételre vagy lefoglalásra irányuló határozatokat végrehajtja. Ezek az eljárások megindíthatók azon bíróságon, amelynek illetékességi területén a korrupció megtörtént (vagyonvisszajuttatás nemzetközi együttmûködés 5
ENSZ Preventing and combating corrupt practices and transfer of assets of illicit origin and returning such assets to the countries of origin: Report of the Secretary-General www.ipu.org/splz-e/unga06/corruption.pdf 6 UNODC Perspectives 2, 2005,www.unodc.org/newsletter/200502page008.html#_ftn1
93
eszközein keresztül); azon a bíróságon, ahol a vagyon megtalálható (vagyonviszszajuttatás elkobzás útján, pénzmosás miatti elítélést követõen, vagy némely bíróságok esetében polgári peres eljárás segítségével); vagy párhuzamosan mindkét bíróságon. Bármelyik esetben az igazságszolgáltatás megfelelõ mûködése az elõfeltétele egy már önmagában összetett folyamat sikerének. Egy korrupt bíróság ellehetetlenítheti a vagyonvisszajuttatás feladatát. Kiadatási ügyekben például, amelyek gyakran függenek össze a vagyonvisszajuttatással és az ezzel kapcsolatos eljárásokkal, a bíróság meghatározó szerepet játszik, hiszen a kiadatáshoz nem fognak olyan könnyen hozzájárulni, ha a megkeresõ állam helyi hatóságait megvesztegethetõnek, erõtlennek tekintik, vagy olyannak, amely nem képes tisztességes eljárást biztosítani a kiadott személy számára. Mindez ördögi kört eredményez, hiszen leginkább azokban a szegény országokban fosztogatják az állami vagyont, ahol közismerten korrupt a bírói kar. Ennek következtében a bírósági eljárások, ideértve azokat is, amelyek a vagyon visszajuttatására irányulnak, gyakran eredménytelenek. Ennek további következménye, hogy a nemzetközi korrupcióellenes intézkedések hatástalanná válnak, és az a nagyon hiányzó vagyon, amely egyébként a szegénységet enyhíthetné, nem hozzáférhetõ. Helyi szinten az átfogó jogi szabályozás alapvetõ feltétele, hogy lehetõvé váljon a vagyonvisszajuttatás. Ide tartoznak a bizonyítékok megengedhetõségére vonatkozó és a többi helyi és külföldi hatósággal való együttmûködést rendezõ, egyértelmû eljárási szabályok. Egyes jogi doktrínák, mint amilyen az állami szuverenitás és immunitás, alaposan felülvizsgálandók, hiszen jogi fedezéket biztosíthatnak korrupt politikai elit számára, amelynek elõsegíthetik a gazdaság fosztogatásában való részvételét. Nemzetközi eljárások megindításakor fontos, hogy a megkeresõ állam végiggondolja, melyik út szolgálja legjobban az adott ügyet (büntetõeljárás vagy a polgári per). Általánosságban a polgári per indítása a javasolt, ha az azonnali visszaszerzés az elsõdleges cél, és nem az elkövetõk szankcionálása. Harmadik személynek (nem kormányzatnak) ugyanarra a vagyontárgyra irányuló keresetei bonyolíthatják a visszajuttatási folyamatot, ahogyan azt a Marcos-ügy jól példázza. A jogrendszerek közötti eltérések szintén nehézségeket okozhatnak. Ezek a vagyon biztosítását szolgáló különbözõ eszközök alkalmazásában, a külföldön rögzített bizonyíték jogi értékelésével összefüggõ vagy külföldi elkobzást elrendelõ határozatok végrehajtására illetékes hatóságokkal kapcsolatos kérdésekben, illetve olyan eltérésekben rejlenek, mint például az elkobzás iránti eljárásokban harmadik feleket megilletõ jogok, valamint a bûncselekménybõl származó vagyonnal való rendelkezés.
94
Esettanulmányok A korábbi indonéz elnök, Mohamed Suharto által a 30 éves Új Rend rezsimje alatt (1967–98) állítólag elsikkasztott vagyon felbecsült értéke 15 és 35 milliárd USA dollár közé tehetõ.7 Az elnöki tisztrõl a közvélemény nyomására bekövetkezett lemondását követõen Suhartót többször kezelték kórházban agyvérzés, szív- és bélpanaszok miatt. Ezek meghiúsították a Suharto ellen korrupció vádjával indított számos eljárást. Védõi ismételten és sikeresen hivatkoztak arra, hogy fizikai állapota miatt alkalmatlan a tárgyaláson való részvételre. Másrészrõl a kétkedõk azzal gyanúsították, hogy Suharto csak szimulál az eljárás elkerülése végett. Miután Suhartót nem lehetett eljárás alá vonni, az állam a korábbi beosztottjai és a családja ellen folytatott eljárást. Suharto féltestvérét, Probosutedjót megvádolták és elítélték az államnak 10 millió USA dollár hiányt okozó korrupciós tevékenysége miatt. Négy év szabadságvesztésre ítélték, de miután sikeresen fellebbezett, büntetését két évre csökkentették. Az Indonéziai Korrupció Elleni Bizottság fényt derített az „igazságszolgáltatási maffiára”, amelyen keresztül 600 000 USA dollár összegben fizettek le különbözõ bírákat. Probosutedjo 2005 októberében beismerte a manipulációt, vallomása ügyvédei letartóztatását vonta maga után.8 Ezt követõen elrendelték a teljes négyéves büntetés letöltését. A Suharto-eset azt mutatja, hogy egy korábbi államfõ vagy rokonai ellen folytatott, az ellopott vagyon visszaszerzését és visszajuttatását célzó eljárások esetében a bírói függetlenséggel kapcsolatos problémák már az ügy nyomozásának elsõ szakaszában jelentkeznek. A korábbi államfõk és rokonaik gyakorlottak az összeköttetéseik felhasználásában; rangos védelmezõkkel rendelkezhetnek; és tudják, hogyan fejtsenek ki nyomást a bíróságokra, hogy elkerüljék az ellenük induló eljárást, hogy csökkentsék szankciót, vagy hogy egész egyszerûen megvásárolhassák az ítéletet. A sikkasztással meggyanúsítottak jogszerû elítélése hiányában azonban ezek visszaszármaztatása különösen bonyolult, azon normák ellenére, amelyeket az UNCAC e kérdéskörben született, 57.3 cikkében megfogalmaztak. A vagyon visszaszerzésére irányuló eljárások sikeressége – különösen talán az UNCAC, illetve az V. fejezetében megfogalmazott kötelezõ elõírások hatályba lépése elõtt – a kettõs büntethetõséget rendezõ szabályoktól, és a megkeresõ állam bíróságának tényleges hatékonyságától, illetve függetlenségétõl függ. A svájci kormány által a Fülöp-szigeteki Ferdinand Marcos és családja által ellopott vagyontömeg visszajuttatásához kötött feltételek ezt illusztrálhatják. Svájc körülbelül 700 millió USA dollárt juttatott vissza a Fülöp-szigeteknek kölcsönös jogsegélyeljárások keretében. A két feltétel egyike, amelyre tekintettel a svájci szövetségi bíróság jóváhagyta ezt az elõzetes visszatérítést, az volt, hogy azoknak a fülöp-szigeteki eljárásoknak, amelyekben az elkobzásról vagy a a kártérítésrõl döntenek, biztosítaniuk kell az ENSZ Polgári és Politikai Jogokról szóló Egyezségokmányban rögzített alapvetõ, tisztességes eljárást biztosító jogokat. 7 8
Global Corruption Report 2004. The Jakarta Post (Indonézia), 2006. július 1.
95
Mobutu és a haiti Jean-Claude Duvalier esetei azt mutatják, hogyan képes a politikai befolyás és a megfelelõ kormányzás hiánya a vagyon visszaszerzésére irányuló folyamatokat leblokkolni. 2003-ban a svájci kormány úgy döntött, hogy az elhunyt Mobutu vagyona további hároméves idõtartamra zárolás alá kerül, köszönhetõen annak, hogy a kinshahsai hatóságok nem mutattak a zárolt vagyon feloldása érdekében együttmûködést. Ez a döntés a svájci szövetségi alkotmányon alapul, amelynek 184. cikke (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a kormányzat ideiglenes intézkedéseket rendelhet el az ország érdekeinek védelme céljából. Úgy ítélték meg, hogy az ország érdekeit sértené, ha anélkül adnák vissza a vagyontárgyakat Kongónak, hogy errõl az érintett felek nem kötöttek megállapodást. Hasonlóképpen a haiti Jean-Claude Duvalier által ellopott vagyontárgyak visszaszerzése és visszaszármaztatása kapcsán 1986-ban indított kölcsönös jogsegélyeljárásokat felfüggesztették, mivel a haiti hatóságok nem mutattak együttmûködési hajlandóságot, és nem tudtak garanciát nyújtani a Duvalier ellen Haitin folytatandó eljárásokkal kapcsolatban. Ez az ügy még megoldásra vár.9 Nem csupán kifejezetten a korrupció volt az egyetlen oka az elégtelen igazságügyi együttmûködés ezen példáinak. De a két eset illusztrálja, hogy ha a bírói testület ki van téve a politikai befolyásnak és a korrupciónak, a korábbi politikusok, akik gyakran érintettek vagyonvisszajuttatási ügyekben, közvetlenül vagy közvetve befolyásolják az eljárások eredményeit.
Következtetések A lopott vagyon visszajuttatásának nehézségeit figyelembe véve nem meglepõ, hogy a világon létezõ számos, fehérgalléros korrupció esetei ellenére még sok kívánnivalót hagy maga után a sikeres eljárások, megfelelõ szankciók kiszabásának és a zsákmányolt vagyontárgyak jogos tulajdonoshoz való visszajuttatásának története. A bíróság kulcsfontosságú szerepet tölt be a büntetõeljárások minden szakaszában, amelyet a lopott vagyontárgyak visszajuttatásával kapcsolatban folytatnak. Egy hatékony, korrupciómentes és hozzáértõ bírói kar kialakítása a legfontosabb feladat – és kihívás – kell legyen minden ország számára, amely kénytelen volt a kleptomán rezsimeket elviselni. Az iránymutatás, amelyet az UNCAC nyújt a vagyon-visszaszerzési ügyekhez, eredményesen hozzájárul a bíróságok integritásának és hatékonyságának megszilárdításához az egész világon azáltal, hogy bevonja õket nemzetközi igazságügyi eljárásokba, de mindehhez elengedhetetlen a nemzeti szinten, párhuzamosan kifejtett igazságszolgáltatási korrupció elleni harc.
9
Paul GULLY-HART, The UN Convention against Corruption, Implementation and Enforcement: Meeting the Challenges. Asset Recovery: The Experience of Switzerland., Chatham Ház részére készített anyag, 2006. április 24–25.
96
A nemzetközi gazdasági kapcsolatokban elkövetett vesztegetés elleni küzdelem Magyarországon GARAI BORBÁLA1 Mark Pieth, Zora Ledengerber és Gretta Fenner tanulmányából kiderül, hogy a korrupciónak milyen jelentõs nemzetközi vetületei vannak, és ez az államok közötti együttmûködés milyen új formáit kívánja meg. Jelen tanulmány ezt kiegészítve a globalizáció által teremtett új kihívásokkal összefüggésben kíván betekintést engedni olyan jogi problémákba, amelyek várhatóan a magyar igazságszolgáltatás számára is új feladatként jelentkeznek majd. Sokan úgy vélik, hogy minden bizonnyal a nemzetközi gazdasági kapcsolatok kiterjedése, úgy is mondhatnánk, a globalizáció okozza a vesztegetés lehetséges alkalmainak növekedését. Ez azonban önmagában nem adja meg a kielégítõ választ. A vesztegetés alkalmainak számát az is növeli, hogy az érintett jogrendszerek sajátosságai miatt a külföldön elkövetett vesztegetéssel szinte alig lehet „lebukni”. A nemzetközi gazdasági kapcsolatokban elkövetett vesztegetés elleni küzdelem jogi szabályozása lényegesen bonyolultabb problémákat vet fel, mint a hazai. A gyakorlati nehézségeket fokozza, hogy az itthon rendes körülmények között tiszta kezû állampolgárok külföldön sokszor meg nem engedett eszközökhöz folyamodnak, és ennek megengedhetõségét rendszerint a helyi szokásokra alapozzák. Így például a hagyományosan szabálykövetõ nemzet hírében álló németek Siemens-ügye, vagy a híresen korrupciómentes Svédországból beszerzett katonai védelmi rendszerek, repülõgépek ügye számos határon átnyúló büntetõügyben követelné meg a tökéletes együttmûködést az érintett országok között. A tapasztalatok szerint a következõkben kereshetjük a problémák forrását: A nyomozásra felhatalmazott szervezetek számára lényegesen magasabb költségekkel és a korlátok miatt több „frusztrációval” jár a külföldi adatok, bizonyítási eszközök beszerzése (elég itt a megkeresések, valamint az egyes bizonyítási eszközök lefordításának költségét említeni). Mivel az elkövetõ sokszor nem is tartózkodik a büntetõeljárást lefolytató országban, a terhelt felkutatása is sokkal bizonytalanabb. Ha nem lelhetõ fel a terhelt, akkor sok esetben ítélet sem születik. Az erõforrások minden országban korlátozottak, ezért az ésszerûség azt kívánja, hogy a sikerrel kecsegtetõ (hazai) ügyek prioritást kapjanak a nemzetközivel szemben. Ezt a mérlegelést alkalmanként a jogszabályok, más esetekben a mérlegelési jogukat használó bûnüldözõ szervek végzik el.
1
Garai Borbála az Eötvös Loránd Tudományegyetemen doktorandusz hallgató. A Transparency International kötetében e tanulmány eredetileg nem szerepelt. Ebbe a tanulmánykötetbe elsõsorban nemzetközi szervezetektõl érkezett ajánlások hatására került be, amelyek az igazságszolgáltatásban dolgozók figyelmének felkeltését javasolták a nemzetközi közélet tisztasága érdekében a bûncselekmények elleni küzdelemmel összefüggésben.
97
A külföldön elkövetett bûncselekmények esetében a bûnüldözõ hatóságok számára a „megtérülés” azért sem várható, mert a legtöbb tagállamból a jogi szabályozás hiányosságai miatt nem lehet megszerezni vagy visszaszerezni azt az összeget, amely Magyarországon (hasonló hazai bûncselekmény esetében) elkobozható lenne. Ez a helyzet a közeljövõben – legalábbis Európában – várhatóan javulni fog az uniós jogalkotás átültetése következtében.
A bizonyítási eszközök még a tökéletes együttmûködésben is lényegesen nagyobb késedelemmel szerezhetõk be.
A jogi személyek összetett láncolatában (majdnem kivétel nélkül ilyen esetek váltak nemzetközileg is ismertté) szinte lehetetlen felderíteni, hogy a bûncselekményt melyik országban követték el. Ezért már az is kérdéses, hogy hol érdemes a büntetõeljárást lefolytatni. (Az érintett tagállamok még eddig egyetlen esetben sem vitatták el egymástól ezt a lehetõséget, inkább az a veszély áll fenn, hogy büntetõeljárás sehol sem indul.) A saját jogszabályai alapján sokszor semelyik érintett ország sem rendelkezik joghatósággal. (Ezen a tényen a fent ismertetett gazdasági megfontolások miatt nem is lehet csodálkozni.) Mivel a jogi személyek büntetõjogi szankcionálására többféle elméleti modellt dolgoztak ki az egyes országok közötti igazságügyi együttmûködésekben, így az ítéletek végrehajtása különféle nehézségekbe ütközik, ha jogi személyekkel szemben kell szankciót alkalmazni. A vesztegetést „importáló” ország gazdasági érdekei sem diktálják e bûncselekmények üldözését. Nekik ugyanis megéri, ha nem üldözik a külföldön vesztegetõ állampolgárt, hiszen e személy rendszerint fontos piacokat és bevételt szerez – a szintén fejlett országokból kikerülõ – versenytársakkal szemben, akik ugyanúgy hajlandóak lettek volna kenõpénzt fizetni (csak épp akkor keveset ígértek). A megvesztegethetõ hivatalnokok sokszor azokban az országokban élnek, amelyek nem is csatlakoztak az ENSZ, OECD egyezményekhez; velük a még korlátozottabb jogi keretek között rendkívül nehéz együttmûködni.
A probléma jelentõségét mutatja, hogy a legnagyobb befektetõ országok is kevés elítélésrõl tudnak beszámolni, pedig a nemzetközi korrupciós botrányokból nincs hiány. A „világtörténelemben” összesen eddig felderített és ügydöntõ bírósági határozattal lezárt büntetõügyek száma egyik országban sem közelíti meg a százat. Magyarország egyetlen aktának köszönhetõen, egy büntetõeljárás befejezésének eredményeként 2007-ben hirtelen sokat ugrott a felderített ügyekkel rendelkezõ országok képzeletbeli nemzetközi ranglistáján. Ekkor ugyanis – legalábbis a büntetõügyekrõl készült nemzetközi összehasonlító statisztikák szerint –, az európai dobogóra sodródtunk. Ebben az ügyben a magyar áruszállító cégek némi kenõpénz és a szlovák határõrök segítségével, kitartóan és sikeresen csem98
pészték az árut a magyar–szlovák határon át; erre utal, hogy huszonkét személy elítélésérõl, illetve felmentésérõl hozott ítéletet a bíróság. Ehhez a jelentõs elõresoroláshoz tehát mindössze egyetlen ügyre volt szükség. Kár volna azonban elbízni magunkat e nagyszerû statisztika láttán. Elõször is nyilvánvaló, hogy ennél lényegesen nagyobb ügyek felderítésére nem került sor. Ugyanakkor különleges problémát jelent az is, hogy ezen évtized elején a kormány adó- és támogatási politikája miatt Magyarországon sok off-shore (azaz Magyarországon tényleges tevékenységet nem végzõ) céget alapítottak. Bár e cégek adóbevételt jelentenek az országnak, a képviselõik által elkövetett bûncselekmények nyomozása túl sokba kerülne. Ezek közül a néhány négyzetméteres irodán sokakkal osztozó magyar cégek közül egy-kettõ „közvetítõként” jár el a keleti piacokon, sokszor éppen nyugat-európai, „tisztességes” tulajdonosokkal és szintén külföldi ügyvezetõkkel a háta mögött. Tehát éppen a vesztegetés gyakorlati lebonyolítása, a pénz átutalása, illetve az ajánlat megtétele történik magyar cégeken keresztül, amelyekkel szemben azonban a jogszabályok sem mindig adnak lehetõséget az eljárásra. Az ilyen ügyek vélhetõen továbbra is felderíthetetlenek maradnak. A magyar állampolgárok által, valamint a magyar cégek képviseletében külföldön elkövetett vesztegetések száma semmilyen módszerrel nem becsülhetõ, a gyanút alkalmanként a nemzetközi sajtó dobja be a köztudatba. E bizonytalanságra példaként hozható fel a hírhedt „iraki olajat élelmiszerért” nemzetközi botrány, amelynek magyar vonatkozásairól csupán annyit lehet tudni, hogy egyes magyar cégek kaptak megrendeléseket. Arról azonban, hogy a már bizonyított gyakorlatnak megfelelõen õk is fizettek-e kenõpénzt Szaddam Husszein bizalmasának bankszámlájára a szerzõdés aláírásáért cserébe, semmi nem derült ki, hiszen nyomozás sem indult. Ugyanez konkrétan elmondható sok francia, amerikai, német cégrõl is. Gyakorlatilag alig van olyan ország a Földön, ahonnan ne vettek volna részt az iraki beszállításban, a lezárt büntetõügyek száma mégis minden országban elenyészõ.2 A legtöbb korrupció elleni nemzetközi egyezmény éppen ezekkel a problémákkal igyekszik leszámolni. Ezt a felfogást vallja néhány regionális, globális nemzetközi szervezet, amelyek égisze alatt a nemzetközi gazdasági kapcsolatokban elkövetett vesztegetés elleni intézkedésekrõl szóló rendelkezéseket fogadtak el. Magyarország számára a két legfontosabb ilyen egyezmény az ENSZ Meridában aláírt Korrupció elleni Egyezménye, amelyet az Országgyûlés a 2005. évi CXXXIV. törvénnyel hirdetett ki; valamint az OECD tagállamai, Argentína, Brazília, Bulgária, Chile és Szlovákia által Párizsban elfogadott, a külföldi hivatalos személyek megvesztegetése elleni küzdelemrõl szóló Egyezmény, amelyet az Országgyûlés a 2000. évi XXXVII. törvénnyel hirdetett ki. Mindkét egyezmény különleges jelentõségét az adja, hogy a végrehajtásukra létrehozott ellenõrzési rendszer pontosan nyomon követi, hogy egy tagállam a korrupció elleni küzdelemben mennyire hajlandó együttmûködni a nemzetközi 2
Az ügyrõl bõvebben ld: http://www.oilforfoodfacts.org/; http://www.iic-offp.org/.
99
színtéren is. A szabályok figyelmen kívül hagyása rendszerint komoly külpolitikai hatást vált ki, a szervezet vagy tagállamai rendszerint nyomást gyakorolnak a kormányra, hogy a szabályokat átültessék és végrehajtsák. Magyarország valamennyi tárgybeli korrupció elleni egyezményt – az ENSZ, az EU, az OECD és az Európa Tanács keretein belül – ratifikálta és végrehajtotta. A megfelelõ jogszabályi háttér elméletileg biztosítani képes az egyezmények teljes körû végrehajtását. Ezt az érintett szervezetek (GRECO, OECD Vesztegetés elleni Munkacsoportja, EU Bizottság) az általuk végzett vizsgálatokban, elemzésekben megállapították. Ennek ellenére (illetve ezzel egyidejûleg) a nemzetközi szakértõk a vonatkozó jogszabályok alkalmazásában számos hiányosságot tártak fel. Az OECD egyezmény Az 1997-ben német és francia kezdeményezésre létrejött egyezmény alapvetõ célja, hogy a tagországok saját büntetõjogukban valósítsák meg annak lehetõségét, hogy a külföldi hivatalos személyek megvesztegetése is büntethetõ legyen. Addig a legtöbb ország büntetõjoga csak a belföldi hivatalos személyek megvesztegetését szankcionálta. Korábban számos olyan ország volt, amely egyáltalán nem fûzött büntetõjogi szankciókat a vesztegetési cselekményekhez, illetve az ilyen címen átadott összegek üzleti kiadásként való elszámolására is lehetõség volt, hiszen azt az adóból le lehetett vonni. Ezt az egyezmény alapján elfogadott nemzeti jogszabályok már egyértelmûen tiltják. A tagállamok akár konkrét ügyekkel összefüggésben elhangzó bírálatai egymást illetik, és a büntetõeljárás hiányát egymáson számon kérik; ezáltal biztosítható, hogy a nemzetközi gazdasági piacon a verseny szabályait betartsák. A globális eszköz: az ENSZ Egyezmény tanulságai Az ENSZ Korrupció elleni Egyezménye a lehetõ legátfogóbb szabályozást tartalmazza. Ez a megállapítás két értelemben is igaz. Egyrészt nem regionális, hanem valóban globális keretek között alakítja ki a szabályokat, másrészt a hazai és a nemzetközi korrupcióval, valamint az ezekkel összefüggõ valamennyi lényeges jogintézménnyel (például a megelõzést szolgáló szervezetek, vagyonvisszaszerzés, büntetõeljárási jogsegély) egyaránt foglalkozik. Éppen az átfogó szabályozásra való törekvésben rejlik jelenlegi erõtlensége is. Egy nemzetközi egyezmény akkor töltheti be a szerepét, ha mögötte következetes, átfogó és szigorú szakértõi ellenõrzõ rendszer van, ami elképzelhetõ egy tagállamoktól független szakértõi bizottság, vagy az ún. peer review (tagállamok által delegált néhány szakértõ által végzett ellenõrzés) keretében. Az ENSZ Egyezmény esetében ez az ellenõrzési mechanizmus még nem alakult ki. A regionális szervezetekkel (OECD, Európa Tanács, Európai Unió) szemben már a végrehajtás szabályainak kialakítása is rendkívül hosszú idõt vesz igénybe. Az egyezmény hatályba lépése óta a részes államok két konferenciát tartottak, e konferenciák célja az egyezmény végrehajtási mechanizmusának kidol100
gozása volt. Megfigyelhetõ azonban, hogy e két konferencián a korrupció elleni küzdelemben kevéssé elkötelezett államok, illetve a szuverenitásukat erõsen védõ államok hatékonyságot hátráltató törekvései csak nagyon lassan, évek alatt szoríthatók vissza (itt elsõsorban az ENSZ úgynevezett G 77 csoportjára kell gondolni, amely a fejlõdõ országokat tömöríti). Mindezen nehézségek ellenére várható, hogy ötéves távlaton belül elkezdõdik az egyezmény rendelkezéseinek külsõ, „független” ellenõrzése. Ha az ellenõrzési rendszer valóban kialakul, az egyezmény összes rendelkezésének érvényesítésérõl, a megbízható végrehajtásról minden tagállamnak valóban gondoskodnia kell. A magyar bíróságoknak is fel kell készülniük az ilyen esetekben szükséges együttmûködésre. Az ENSZ-egyezmény kiemelkedõen fontos és újító rendelkezései a vagyonvisszaszerzésre vonatkoznak. A vagyonvisszaszerzés problémája Alberto Fujimori, Mohamed Suharto, Szaddam Husszein, Jean-Claude Duvalier, Mobutu Sese Seko, Pavlo Lazarenko – e nevek a legismertebbek azon államférfiak közül, akik a gyanú szerint bûncselekményekbõl felmérhetetlen összegû vagyont gyûjtöttek.3 Ezek az összegek a fejlesztési programoknak köszönhetõen eredetileg azt az országot illették, ahol õk politikai hatalmat gyakoroltak. A pénz nagy része ma mégis megbízható magánbankszámlákon (például Svájcban) található, pedig Peru, Indonézia, Irak, Haiti, Kongó és Ukrajna népeinek gazdasági fejlõdéséhez minden bizonnyal nagy szükségük lenne az összegek visszakerülésére. A vesztegetés miatt elkobozható vagyon külföldrõl való visszaszerzése a tapasztalatok szerint nehézségekbe ütközik. A pénz visszajuttatásához az szükséges, hogy a büntetõeljárást folytató állam hozzájusson azon adatokhoz, amely alapján a vagyont képes fellelni, a kölcsönös együttmûködés kereteit kihasználva a vagyont le tudják foglalni; majd el tudják kobozni. Minden egyes lépés már külön-külön is nehézkes. A legtöbb tagállam ugyanis még nem ültette át az ENSZ egyezmény elõírásait, amelyek a vagyon visszajuttatását szolgálnák. Ezt támasztja alá többek között a tagállamok által kitöltött kérdõívek összesítése, amely a vagyonvisszaszerzés szabályainak meglepõ hiányosságairól tanúskodik. Az összesítés szerint az egyezmény ezen fejezetének végrehajtása áll a legrosszabbul. Az eljárások sikerének a kulcsa, hogy minden érintett országban büntetendõ legyen ugyanaz a cselekmény, például a nemzetközi gazdasági kapcsolatokban elkövetett vesztegetés. Ezt eddig nem minden ország büntette. Az ENSZ Korrupció elleni Egyezménye a vagyon visszajuttatását több eszközzel szolgálja. A nemzetközi együttmûködés szabályai, a pénzmosás megelõzésérõl szóló rendelkezések, valamint a technikai segítségnyújtás, mind e körbe tartoznak. E rendelkezések végrehajtására a részes államok közgyûlése munkacsoportot hozott létre, amelynek feladata a két- és többoldalú együttmûködés támogatása a tag3
Errõl bõvebben lásd: LEDERGEBER, FENNER, PIETH, Az igazságszolgáltatási számonkérhetõség nemzetközi dimenziói címû cikket e tanulmánykötetben.
101
államok között. Az ENSZ munkacsoportja rávilágított arra, hogy különösen a nagy összeget érintõ pénzmosásokról egyelõre kevés ismeret, tapasztalat áll rendelkezésre, különösen a vesztegetéssel összefüggõ ügyek tekintetében. Az ENSZ rávilágított arra is, hogy az érintett pénzösszegek hiányának gazdasági hatásait is fel kellene mérni, különösen a fejlõdõ országokkal összefüggésben. Noha a gazdasági hatások nyilvánvalóan jelentõsek, a döntéshozók rendszerint inkább becslésekre és ésszerûnek tûnõ megállapításokra hagyatkoznak, mintsem konkrét adatokra. Kérdésként merül fel az is, hogy a kis összegeket mozgató korrupciós ügyekre is ki kellene terjeszteni az együttmûködést, mert ezek lassan, de hosszú távon szintén befolyásolják egy ország gazdasági fejlõdését. A vagyon visszaszerzésének azonban alapvetõ feltétele az érintett államok közötti jó együttmûködés, valamint az egymás hatóságaiba vetett bizalom. Ennek érdekében nemzeti szakértõi kapcsolattartók kijelölését tûzte ki célul, valamint modellszabályozás elkészítését kezdeményezi. Más kezdeményezések között említendõ a Világbank és az ENSZ 2007-ben létrejött közös kezdeményezése (StAR – Stolen Asset Recovery). E kezdeményezés egyrészt a nemzetközi technikai segítségnyújtást támogatja, másrészt forrást biztosít a korrupció elleni küzdelem vagyonvisszaszerzésre irányuló törekvéseihez. Ehhez titkárság létrehozását is szükségesnek tartották. A titkárság munkáját öszszefoglalóan a „StAR barátai” elnevezésû, fejlett és fejlõdõ országokból származó ismert szakértõk segítik. Az Európai Unió 2007 decemberében határozta el, hogy nemzeti vagyonviszszaszerzési hivatalokat szükséges létrehozni e cél érdekében. Az Unió arra is biztatta tagállamait, hogy e hivatalok a kedvezõ tapasztalataikat és szaktudásukat rendszeresen cseréljék ki. Az együttmûködés egy nemzeti szakértõi hálózatra épül, amelynek tagjai a bûnüldözõ szervek munkatársai. Az OECD és az Ázsiai Fejlesztési Bank 2005 óta dolgozik közösen e cél érdekében, a kezdeményezés elsõsorban az ázsiai és csendes-óceáni országokra összpontosít.
A nemzetközi együttmûködés jelentõsége Éppen az ENSZ-egyezmény végrehajtását akadályozó országok, zömmel a fejlõdõ országok, fokozottabban érdekeltek lennének abban, hogy az egyezmény végrehajtása maradéktalanul megtörténjen. Mivel a pénz rendszerint megbízható gazdasági helyzetben lévõ fejlett országokban található, a fejlõdõ országok dollármilliárdokat szerezhetnének vissza, ha sikerülne elõremutató kompromisszumot elfogadni az egyezmény végrehajtását ellenõrzõ mechanizmusról. A sors különös iróniája, hogy Mohamed Suharto elnököt – aki éppen egy nappal az Indonéziában tartott, az ENSZ Korrupció elleni Egyezményéhez kapcsolódó fejlõdõ államok közgyûlését megelõzõ napon hunyt el – a közgyûlés egyperces néma csenddel gyászolta.
102
4.
A tágabb értelemben vett igazságszolgáltatási rendszer
Az igazságszolgáltatási korrupció nem korlátozódik a bíróságokra. A megvesztegethetõ ügyvédek, ügyészek, rendõrök és bírósági végrehajtók mind képesek lehetnek az igazságszolgáltatás rendes menetét eltorzítani, mint ahogyan azt Edgardo Buscaglia bemutatja. A rendõrségi és ügyészségi szervek, amelyek gyakran a végrehajtó hatalomhoz tartoznak, a büntetõeljárás során kormányzati és gazdasági nyomásnak lehetnek kitéve. Összejátszhatnak a bizonyítékok meghamisítása, a tények megváltoztatása, iratok elvesztése, hihetõ nyomozási eredmények szándékos figyelmen kívül hagyása, vagy legrosszabb esetben, tanúvallomások erõszakkal való kikényszerítése révén. Az ügyvédek ezzel szemben más szerepet játszanak a szabad és tisztességes tárgyalás kereteinek megteremtésében. Õk kenõpénz ellenében hajlandók lehetnek gyenge színvonalú védekezés elõterjesztésére, a tárgyalás elodázása céljából a bírósági alkalmazottak megvesztegetésére, vagy a bíró lefizetésére az ügyfelükre kedvezõ döntésének meghozatala céljából. A vesztegetés elleni küzdelem híres éllovasa, Eva Joly a vizsgálóbíró, azaz az európai kontinentális jogrendszerekben elterjedt ügyészbíró keverékének gyengülõ hatalmával foglalkozik. A Lesotho Highland Water Project botrányának elemzésében Fiona Darroch a nemzetközi vállalatok jogászi csapatai által a jelentõs vesztegetés miatti felelõsségre vonás elkerülésére alkalmazott manõvereket vizsgálja.
103
A igazságszolgáltatási korrupció és a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatási rendszer EDGARDO BUSCAGLIA1 A bírák és a bíróságok a rendõrséget és ügyészséget is magában foglaló, kölcsönösen összefüggõ intézményhálózat részei, amelyek együtt alkotják az igazságszolgáltatás rendszerét. A konstruktív reformoknak ezért az igazságszolgáltatási rendszer egészére kell kiterjedniük, és nemcsak az elit, hanem a társadalom nagy többségének hasznára kell válniuk. Egyre inkább globalizálódó világunkban a dereguláció, a nemzetközi kereskedelem liberalizációja és az állami vállalkozások privatizációjának keveréke még sürgetõbbé tette az igényt a jogi és bírósági keretek iránt, hogy a bíróságokat világszerte érintõ, egyre újabb és bonyolultabb bûncselekményekkel foglalkozzanak. A büntetõ joghatóságon belül, a határok közötti növekvõ átjárhatóság és a fejlett technológiák bûnözõk általi alkalmazásának kombinációja bombaüzletet alakított ki azok számára, akik az állami szektor korrupciójával foglalatoskodnak. ENSZ bûnügyi mutatói jelzik, hogy az elmúlt tíz évben a szervezett bûnözéshez kapcsolódó állami szektorbeli korrupció Afrikában 67 százalékkal, míg Latin-Amerikában 39 százalékkal nõtt.2 Az intézményrendszer felépítése és a döntéshozatali eljárás fontos faktorok a korrupció típusának és szintjének megközelítésében. Az elemzés megkönnyítése érdekében az igazságszolgáltatási korrupció nagyjából két általános kategóriába sorolható. Az elsõ kategória, a bíróságon belüli korrupció akkor fordul elõ, amikor a bírósági alkalmazottak (bírák és az õket segítõ személyzet) eljárási, érdemi, illetve igazgatási magatartási szokásokat alakítanak ki privát elõnyszerzés érdekében. Az erre vonatkozó példák olyan eseteket foglalnak magukba, amelyekben a bíróság ügyfelei megvesztegetik a bírósági segítõ személyzetet az ügyiratok vagy bizonyítási eszközök jogi kezelésének megváltoztatása érdekében, megvesztegetik a bírósági alkalmazottakat az ügy felgyorsítása, illetve lassítása, az ügyek tárgyalásra való kitûzése vagy eldöntése sorrendjének jogellenes megváltoztatása érdekében; vagy a bírósági alkalmazottak a bírósági letétben lévõ, köz- vagy magántulajdonban álló tárgyakat sikkasztanak el. Polgári, közigazgatási és kereskedelmi jogi ügyekben, és fõként a privatizációs eljárásokban gyakran jelen lévõ súlyosabb gazdasági érdekek a bírósági személyzet és a bírák számára lehetõséget kínálnak az igazgatási vagy eljárási, mérlegelési jogkörükkel való visszaélésre, például a peres feleknek történõ idézés kibocsátása, tanúk megidézése, intézkedések elrendelése vagy az együttmûködés hiányából eredõ, szándékos eljárási késedelmek lehetõvé tétele révén. 1 Edgardo Buscaglia „Law and Economics” oktatója a Columbia Egyetemen és a Stanford Egyetem Hoover Intézetében, valamint az International Law and Economic Development Center igazgatója. 2 Lásd: Edgardo BUSCAGLIA, Samuel Gonzalez RUIZ, William RATLIFF, Undermining the Foundations of Organized Crime and Public Sector Corruption, in Essays in Public Policy, Stanford Hoover Institution Press, 2005.
104
A korrupt gyakorlat másik fõ típusa az igazságügyi szektor korrupciója, amikor a bíróságok és más igazságügyi intézmények (pl. felsõbb bíróságok, rendõrség, ügyészség vagy büntetés-végrehajtási terület) közötti interakció magyarázza a korrupció jelenlétét.3 A korrupció e típusa magában foglalhatja a politikailag motivált bírósági döntéseket, illetve a tárgyalás helyének (bíróság illetékességének) indokolatlan megváltoztatását, amikor a bírák, rendõrök vagy ügyészek gazdasági vagy szakmai elõmenetelt várhatnak a korrupt eljárásuk ellenében. E korrupció típusra bõven akad példa. A nigériai és venezuelai igazságügyi szektor korrupciójával foglalkozó tanulmányok rámutatnak, hogy a bírói/igazságügyi korrupció legelterjedtebb megnyilvánulásai közé tartozik, amikor az ügyészek anyagi vagy pénzügyi célból meghamisítják a bizonyítékokat. Ezekben az esetekben az ügyészek gyakran a rendõrséggel karöltve járnak el.4 Ha az ügy a bíróság elé kerül, a bírákat kényszerû csendre, így a bizonyítási szabályok megkerülésére kényszerítik, vagy a bírák személyes elõnyszerzés érdekében együttmûködnek az ügyészekkel. Ebben az összefüggésben az ügyészek által (pl. politikai szereplõk, parlamenti képviselõk vagy a végrehajtó hatalmi ág támogatásával) a bírák vagy a bírósági alkalmazottak irányában kifejtett bármilyen nyomásgyakorlás rendszerint az ügy kezelésében megnyilvánuló érdemi vagy eljárási jogkörrel való visszaélést valósít meg. A jelen tanulmány számba veszi a legjobb példákat a korrupció fenti második, vagyis intézményközi, igazságügyi szektorbeli kategóriájában leggyakrabban szerepet játszó tényezõk ellensúlyozásához. Az igazságszolgáltatási korrupcióhoz hozzájáruló, a bíróságok, az állam és a társadalom interakciójához kapcsolódó egyéb tényezõk, mint például a politikai és gazdasági szereplõk, peres ügyvédek részérõl tanúsított nyomásgyakorlás, valamint a társadalom jogrendszerhez való hozzáállása más fejezetekben kerülnek tárgyalásra. Természetesen megfigyelhetõ bizonyos átfedés a korrupció két kategóriája között, habár azok a tényezõk, amelyek e két típus elõfordulásának növekedését magyarázzák, határozottan eltérõek. Az olyan országok, amelyek az igazságszolgáltatási korrupciót politikai prioritásként fogják fel (pl. Nigéria vagy Indonézia), mindkét típusú korrupcióval rendszerint együtt szembesülnek.5 Azaz a bíróságon belüli korrupció gyakran az igazságügyi szektorban elõforduló korrupció növekedését táplálja, és vice versa.
3
Politikai szereplõk, peres ügyvédek és a gazdasági szereplõk nem kívánatos nyomása (beleszólása) szintén magyarázza a bíróságspecifikus korrupciót, mint ahogyan azt e fejezetünk esettanulmányai is vázolják. 4 Lásd Edgardo BUSCAGLIA, Samuel Gonzalez RUIZ, How to Design a National Strategy Against Organized Crime and Public Sector Corruption in the Framework of the United Nations’ Palermo Convention’ in The Fight Against Organized Crime, New York, UNDP Press, 2002. 5 Lásd Edgardo BUSCALIA, An Analysis of Judicial Corruption and Its Causes: An Objective Governance-based Approach in International Review of Law and Economics 21 (2), 2001.
105
Az igazságügyi szektorban elõforduló korrupció felismerése Titkos természetének köszönhetõen a vesztegetés objektív mutatókkal nehezen mérhetõ, de a korrupció szintjeinek mennyiségi adatai az ügyiratok részletes, az eljárási hatáskörrel való bírói, illetve ügyészi visszaélést beazonosító kutatásával összekapcsolódva lehetõvé teszik, hogy következetéseket vonjuk le e jelenségrõl. Egy 2003-ban közzétett ENSZ-tanulmány megvizsgálta e gyakorlatok elterjedtségét és gyakoriságát, amellyel az igazságügyi szektor intézményei (pl. rendõrség és ügyészség), jogi személyek (pl. lobbik) és illegális csoportok (pl. szervezett bûnözés) behatolnak a bíróságokra, és manipulálják a bírósági rendszert elfogult döntések és saját érdekeik elõnyben részesítése érdekében. A felsõbb szintû igazságszolgáltatási korrupció mérésére egy összetett indexet hoztak létre, amely figyelembe veszi: a bíróság ügyfelei által észlelt, szervezett legális és illegális csoportok által tanúsított korrupt tevékenységet; a bíróság ügyfeleinek a legális és illegális érdekképviseleti csoportoktól független bírósági határozatokra vonatkozó benyomásait; az elfogult bírósági határozatok valószínûségét; a vesztegetésre kifizetett összeg százalékban meghatározott arányára vonatkozó benyomásokat; az állami bevételek túlsúlyát; az anyagi és eljárási diszkrecionális jogkörrel való visszaélés gyakoriságának objektív mérését az ügyiratokból vett minta alapján.
Az alsóbb szintû bírósági korrupció elõfordulásának megítéléséhez olyan mutatót vezettek be, amely azt tartja nyilván, hogy a bírósághoz fordulók ténylegesen milyen gyakran tapasztaltak korrupt gyakorlatot a bíróságon, mialatt az ügyük eljárás tárgya volt. A mutatót az ICVS (International Crime Victimization Survey) állította össze olyan adatok felhasználásával, amelyek fõként az alsó- és középszintû korrupcióra utalnak, amellyel egy átlagpolgár találkozik az állammal való interakció során, ideértve a bíróságokat is. Ez az elemzés megállapította, hogy a bírói függetlenség nagyon szorosan öszszefügg a bírósági korrupció ügyészséghez és rendõrséghez kapcsolódó szintjeivel. A független bírák és autonóm ügyészek (köztisztviselõi karriert nyújtó intézményen belül dolgozva) kevésbé voltak kitéve a korrupciónak, és inkább voltak képesek a jog helyes alkalmazására még akkor is, amikor a politikai rendszert vagy az állam más részeit megfertõzte a szervezett bûnözés vagy a magánérdeket érvényesítõ csoportok befolyása. A tanulmányban vizsgált 67 országban a korruptnak talált bírák és ügyészek leggyakrabban az anyagi jogi és eljárási hatáskörüket a jogérvényesítés lassítására vagy megakadályozására használták, miközben megsértették a bizonyítás szabályait. A korrupciót tápláló tényezõk minden esetben magukban foglalták az anyagi, igazgatási, illetve eljárási jellegû, bírósági vagy ügyészségi hatáskörrel való visszaélést. 106
Az ENSZ-tanulmányban szereplõ 67 ország között a legmagasabb minõségû igazságszolgáltatási döntésekkel és legalacsonyabb korrupciós szinttel – csökkenõ sorrendben – az alábbi országok rendelkeztek: Izland, Norvégia, Dánia, Szingapúr, Finnország, Ausztria, Svédország, Luxemburg, Svájc, Új-Zéland, Hongkong és az Egyesült Királyság. A skála másik oldalán a konzisztens és koherens igazságszolgáltatási döntések hiányával jellemezhetõ (azaz a bírósági mérlegeléssel gyakran visszaélõ) olyan országok kerültek, amelyekben a bírósági, ügyészségi és rendõrségi korrupció szintje is magas volt. Ezen országok – a lista alja felé haladva: Venezuela, Indonézia, Nigéria, Oroszország, Argentína, Mexikó, Brazília7, Fülöp-szigetek, Dél-Afrika, Thaiföld, India és Szlovákia. A tanulmány arra is rámutatott, hogy a jogi hagyományok (kontinentális angolszász, iszlám jogrendszer) önmagukban nem döntõ tényezõk az igazságügyi szektorbeli korrupció meghatározásában. A bírósághoz kapcsolódó korrupció során leggyakrabban elkövetett ügyészségi és rendõrségi hatásköri visszaélések az alábbiak voltak: ellentmondó közvetett bizonyítékok elõterjesztése a vádindítvány alátámasztatására a rendõrség által, az eljárási kódexek által megkívánt, meghatározott büntetõ tényállási elemeket hiányosan tartalmazó ügyészi vádindítványok, egységes ügyészségi kritériumok hiánya a rendõrség által gyûjtött bizonyítékok mérlegelésében.
Az igazságügyi korrupció visszaszorításának legjobb nemzetközi példái Az igazságügyi szektorban elõforduló korrupció gyakran ott merül fel, ahol az igazságszolgáltatás elé vitt esetekben a nyomozást, a vádemelést és az ítélkezést végzõ intézmények találkoznak. A reformoknak mindhárom elemet figyelembe kell venniük, habár az igazságügyi rendszer egyes ágai ellenállóbbak lehetnek más ágaknál. Voltak sikerek, amelyek a jó tapasztalatok mintájául szolgálhatnak. Mindezeket a legjobb tapasztalatokra vonatkozó példákat kísérleti jelleggel a helyi intézményekre szabták, még mielõtt általánosan, nemzeti szinten alkalmazták volna õket. A mintavétellel érintett 67 országban szerzett tapasztalatok utaltak arra, hogy a „puha” intézkedéseknek, mint például az integritást tudatosító kampányoknak, önmagukban nem sok hasznuk van, sõt inkább a közéleti cinizmust erõsítik. Ezek 7 Habár Brazília más rangsorolások szerint nem tartozik a korrupt bíróságokkal rendelkezõ országok közé, és annak ellenére, hogy az ügyészségi rendszere a függetlenebbek közé tartozik Latin-Amerikában, az igazságügyben hozott határozatok minõségét rontják a határköri visszaélések, amely ideális körülményeket teremt a korrupció jövõbeli növekedésének.
107
helyett az igazságszolgáltatási korrupciót kétlépcsõs megközelítéssel kell legyõzni: egyrészrõl társadalmi ellenõrzési mechanizmusok révén, másrészrõl az együttes vádhatósági-bírósági egységekre alapított hatékonyabb büntetõ akciókkal (ilyen pl. az olasz és egyesült államokbeli ügyészek és bírák által használt speciális task force megközelítés), amelyek a határozatok magasabb szintû minõségellenõrzését és a komplex ügyekben a specializálódást biztosítják.8 Átláthatóság és kontradiktórius rendszerek A vizsgálatba bevont országokból levonható elemzésnek egyik fontos iránya az a jogrendszerek közti különbség, amely abból adódik, hogy egyes országokban az eljárás kontradiktórius jellegû, és nyilvános tárgyalásokat tartanak, míg máshol a zárt tárgyalások a gyakoriak (mint Kínában, Kubában és Zimbabwében). A kontradiktórius és nyilvános eljárásokban biztosított nagyobb átláthatósághoz rendszerint alacsonyabb korrupciós szint kapcsolódik..9 A kontradiktórius rendszerek nem korlátozódnak az angolszász jogrendszerekre. Iszlám jogi tradíciók (pl. Jordánia) és kontinentális jogrendszerek (pl. Olaszország és Spanyolország) is a kontradiktórius eljárás különbözõ formáit alkalmazzák (az írásbeli vagy szóbeli szakasz eltérõ aránya, illetve a hozzájuk kapcsolódó átláthatóság kisebb vagy nagyobb foka mellett). Ezek a jogvitában érintett felek arra irányuló képességének növelésére irányulnak, hogy vitassák az eljáró bíró vagy ügyész által alkalmazott bizonyítékokat, az általuk elfogadott határozatokat, különösen olyan esetekben, amikor a bizonyítékok olyan koholt jelentéseken alapulnak, amelyeket kínvallatás vagy más típusú rendõrségi visszaélés útján szereztek. Ahol az eljárást a törvény alapján kijelölt hallgatóság elõtt folytatják le, a pozitív hatás a korrupció csökkenésében számottevõ. A bírák, ügyészek és védõk aktívan kerülik a hatáskörrel való visszaélés látszatát, valamint tényleges elõfordulását is, ha tudják, hogy a tárgyalás elõtti vagy tárgyalás alatti döntéseiket a nyilvánosság elõtt kell megindokolniuk. Ahol az eljárásban a tanú meghallgatása nyilvános, a kontradiktórius megközelítés elõnyei semlegesítenek minden megelõzõ, az ügyészek, bírák és ügyvédek közötti, informális találkozókra vagy információcserére alapított korrupt gyakorlatot. Ezen túlmenõen a kontradiktórius eljárás biztosítja az elvárható közvetlen kapcsolatot az adott bíró és az ügyészség/rendõrség, illetve a védõ által bemutatott bizonyíték között. Ebben a helyzetben a nyilvános kontradiktórius eljárás lehetõvé teszi a bizonyítékok „áramlását”, amelyeket minden félnek a bizonyítási eljárás egyértelmû szabályai szerint kell mérlegelnie. Ezek az eljárási jellemzõk kikerülik a képzetlen igazgatási személyzet zavaros és diszkrecionális szerepét, 8
A task force megközelítés nem feltétlenül specializált korrupció ellenes bíróságok létrehozását jelenti, hanem sokkal inkább olyan bírákból és ügyészekbõl álló kisebb csapatok létrehozását, amelyek ad hoc, ügyiratokra alapított szervezeti keretet biztosítanak az adott üggyel öszszefüggõ teljes eljárás során. 9 Alan WATSON, Society and Legal Change, Philadelphia, Temple University Press, 2001.
108
akik oly gyakran kenõpénzt kérnek a bírósághoz fordulóktól az inkvizitórius rendszerekben. Ilyen értelemben az igazságügyi szektor döntéseinek minõsége javuló tendenciát mutat. A bírósági eljárások kontradiktórius jellege és nyilvánossága azonban nem garancia a magas színvonalú bírósági határozatokra és az alacsony szintû bírósági korrupcióra. Például az amerikai vádalku gyakorlatában számos esetben megsértik a tisztességes eljárás követelményeit kellõ bírósági felülvizsgálat hiányában. Ezekben az ügyekben a túlterhelt ügyészek és a kirendelt védõk gyakran gyenge lábon álló bizonyítékokkal siettetik a nyilvános hallgatóság elé vitt ügyet a bûnösséget beismerõ, alacsony jövedelmû, emberöléssel vádolt egyének esetében. Évekkel késõbb, sokszor valamely emberi jogvédõ szervezet nyilvános felháborodása nyomán a DNS-vizsgálatok bizonyítják az ártatlanságukat, miközben õk a halálbüntetés végrehajtására várnak.10 A tágabb értelemben vett igazságszolgáltatási rendszert érintõ reformok másik fontos célja a megfelelõ ellenõrzési rendszer kialakítása. A határozatok növekvõ összhangja és koherenciája az ügyészségen belüli hatékony ellenõrzési rendszereknek köszönhetõen, valamint a határozatoknak akár bírósági tanácsok, akár fellebbviteli bíróságok által elvégzett bírósági felülvizsgálata által biztosítható. A rendõrség ugyanis kevésbé lesz hajlandó vagy képes hamis vagy meghamisított bizonyítékot elõterjeszteni, ha az ügyészek a bizonyítékok minõségének ellenõrzését egységes elvek (azaz eljárási kódexek vagy a joggyakorlat által kialakított kritériumok) alapján végzik. Tereptanulmányok kimutatták, hogy a vádindítványok alátámasztására vagy elutasítására alkalmazott, szigorú és egységes ügyészségi kritériumok, amelyeket a felettesek ellenõriznek, csökkentik az ügyészeknek ígért kenõpénz gyakoriságát. Botswanai, chilei, kolumbiai, jordániai és malajziai tapasztalatok azt mutatják, hogy a bírák kevésbé lesznek hajlandók vagy képesek az ügyészekkel korrupt kapcsolatba lépni, ha a kontradiktórius eljárás nagy nyilvánosság elõtt zajlik, miközben a hatékonyabb bírósági felülvizsgálat valószínûleg a bírósági eljárás menetében elkövetett hibákra világít rá. Ügyvitel és képzés Az ügyvitel szempontjából nézve a legjobb jogalkalmazási stratégiával rendelkezõ országok a rendõrség, az ügyészség és a bíróság számára egy intézményközi, számítógépes alapú és közös ügykezelési rendszert fejlesztettek ki. A közös igazgatás alatt álló (nyomozati, ügyészségi és bírósági) ügykezelési rendszerek és különösen a védõk, de általában a bírósági ügyfelek számára is elérhetõ számítógépesített, bírósági adminisztratív eszközök együtt csökkentik a bírósági belsõ vagy ügyészségi korrupció valószínûségét.11 Az intézményen belüli fékek és egyensúlyok rendszerét pedig ott vezetik be, ahol a rendõrség, az ügyészség és a bíróság 10 Edgardo BUSCAGLIA, Samuel Gonzalez RUIZ, Ernesto MENDIETA, Moises MORENO, in El Sistema de Justicia Penal y su Reforma: Teoría y Práctica, Mexico, Editorial Fontamara, 2005. 11 BUSCAGLIA és Gonzalez RUIZ (2002) i. m.
109
közösen kezelik az ügyiratokat. Ezzel összefüggésben a törvényhozóknak hozzá kell járulniuk a bírósági rendszer új és innovatív programokkal való felruházásához a sok ügyirat összekapcsolását lehetõvé tevõ, az összetett bizonyítékok elektronikus kezeléséhez szükséges keretek megteremtése, a jobb ügyvitel kiegészítõ jogi kereteinek létrehozása és a bírák illetményének a bíróság teljesítményéhez igazodó egyértelmû és konkrétan meghatározott tényezõkre alapított emelése által. A teljesítményorientált kinevezésekkel és elõléptetésekkel együttesen alkalmazott ügyészi és bírói képzés és az ügyviteli technikák olyan intézményi környezetet alakítanak ki, amelyek visszaszorítják a találomra alkalmazott informális szabályokat, és hozzájárulnak a bizonyítékok kezeléséhez kapcsolódó korrupciós esetek számának csökkenéséhez.12 A jogon belüli túlzott eljárási bonyolultság szintén korrelál a bírói és ügyészi hatásköri visszaélések nagy gyakoriságával, mint a bíróságon belüli korrupt gyakorlatok elõfutára.13 Sok ország, pl. Indonézia és Mexikó, rendelkezik egyértelmû formális szabályokkal az adminisztratív személyzet nyomozati, ügyészségi és bírósági szakbeli ügykezelési szerepére nézve. Más országokban azonban, például Nigériában, Venezuelában vagy Zimbabwében, informális szabályok vonatkozhatnak az eljárásokra. Ezekben az esetekben az adminisztratív személyzet de facto jogi szerepet tölt be a vádindítványok elõkészítésében, rendõrségi jelentések és bizonyítékok elõterjesztésében, sõt még az ítéletek megszövegezésében is. Ebben a környezetben a bíróságközeli korrupció magasabb szintjei rosszabbodó tendenciát mutatnak az adminisztratív feladatok bírák kezében történõ nagyobb fokú koncentrációja esetén. Röviden a bírósági és ügyészségi területen a szervezeti szerepek és feladatok formális és informális allokációja közötti szakadék az igazságügyi szektorbeli korrupcióhoz kapcsolódó tényezõ. A civil társadalom bevonása Azon országok, amelyekben a leghatékonyabban küzdenek az igazságszolgáltatási korrupció ellen, általában az állampolgárok hajlandóságára hagyatkoznak, hogy segítsék az állami jogszabályok végrehajtását, és hogy megtalálják a bírósági erõfeszítésekre a végsõ megoldást. A közbizalom és az eljárások átláthatósága nélkülözhetetlen az állampolgár–állam együttmûködésének hatékonyságához. Ahol a tárgyalások nyilvánosak, az erre specializálódott civil szervezetek, amelyek képesek a bírósági eljárások minõségének ellenõrzésére, képesek – a média közvetítésével vagy a jogalkotónak készített jelentésekkel – társadalmi nyomást gyakorolni az igazságügyi rendszer javítása érdekében (lásd „A civil szervezetek szerepe az igazságszolgáltatási korrupció elleni küzdelemben Közép-Amerikában” címû fejezetet).
12
Uo. Edgardo BUSCAGLIA, Maria DAKOLIAS, An Analysis of the Causes of Corruption in the Judiciary, technikai tanulmány, Washington, D.C., Világbank 1999. 13
110
A büntetõ igazságszolgáltatás iránti közbizalom kiépítése érdekében a civil szervezeteknek nemcsak a reformok végrehajtása iránti állami elkötelezettséget, hanem e képességet is látniuk kell. Az igazságszolgáltatás és a bûnüldözési hatóságok vezetõinek (legfõbb ügyész, fõügyészek, a rendõrség országos vezetõi és a Legfelsõbb Bíróság tagjai) a szervezeti vezetõi képességek és a magas erkölcsi elkötelezettség bizonyítható képességével kell bírniuk. A reformok végrehajtása iránti politikai akarat és képesség a bizalom és a sikeres büntetõ igazságpolitika kiépítésének elõfeltétele. A sikeres büntetõ igazságszolgáltatási reformok elõször is más intézmények támogatását és segítségét igénylik, különösen a kormány által képviselt politikai hatalom részérõl. A civil társadalom segíthet a reformok iránti lendület kialakításában, amelyek egyébként a politikai szereplõk körében népszerûtlenek lennének. Chilében és Costa Ricában például az igazságszolgáltatás vezette a reformfolyamatot, amely nyilvános tárgyalásokon folytatott kontradiktórius eljárás és a függetlenebb igazságszolgáltatási hatalmi ág kialakulásához vezetett, s ezáltal csökkentette az ügyészségi és a bírósági korrupció veszélyét. A reformok a politikai szereplõk részérõl a nagyobb bírósági függetlenség és ügyészségi autonómia elfogadását igényelték. Ezért figyelembe kell venni, hogy az egyes politikusok és az igazságszolgáltatási rendszer szereplõi számára, akik elveszítik a hatalomért folytatott küzdelemben az igazságszolgáltatás felhasználásának lehetõségét, milyen költségeket okoz mindez. Ennek korai felismerése révén például Olaszországban az igazságszolgáltatás kapcsolatot teremtett a közszféra és a civil társadalom között, hogy megnyerje a nagy jelentõségû ügyeket, amelyek a szervezett bûnözéshez kapcsolódnak.14 Az igazságszolgáltatási rendszernek az olasz maffiával szembeni hatékonysága növelése terén elért viszonylagos sikerét a közvélemény tájékoztatására, képzésére irányuló kampányok egészítették ki. A civil társadalmi intézmények, úgymint az ügyvédi kamarák és a jogi egyetemek kulcsszerepet játszanak a reformfolyamatban. A bírói függetlenség hatása és az igazságszolgáltatási korrupció Ahogyan e tanulmánykötetben másutt is kifejtették, a bírói számonkérhetõség és a bírósági függetlenség az igazságszolgáltatási korrupció elleni törvények alkalmazása terén elért siker szükséges feltétele. A bíróság függetlensége azt jelenti, hogy az egyes bíró vagy ügyész döntéshozatalai autonómiája olyan eljárások bevezetésével biztosítható, amelyek az igazságszolgáltatáson kívülrõl vagy belülrõl érkezõ, megengedhetetlen nyomásgyakorlást az igazságszolgáltatási határozatok hozatala során megakadályozzák. A bírák függetlenségének biztosítása, miközben hatékony számonkérhetõségi eljárások alá vonják õket, elrettentõ erõvel bír az ügyészségi és rendõrségi korrupció terén. 14
Leoluca ORLANDO, Fighting the Mafia (New York: Simon & Schuster, 2001).
111
Ugyanakkor a nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy a számonkérhetõség (amelyet a bírói kinevezések, elõléptetések, felmentések terén alkalmazott meritokrácia alapoz meg a megfelelõ képzés és a bírói magatartás ellenõrzésével egyidejûleg) és a szervezeti függetlenség gyakran elõzetes megállapodást igényel a jogalkotás és a végrehajtói hatalom vezetõ politikai erõi között. Lengyelország, a Cseh Köztársaság, Costa Rica és kisebb mértékben Chile példája mutatja, hogy amikor a törvényhozói és végrehajtói ágakban a politikai hatalom koncentrációja relatíve kiegyensúlyozott, úgy, hogy a választások révén a hatalom megváltoztatása valószínû, az igazságszolgáltatás jobban tudja a törvényeket függetlenül és autonóm módon értelmezni,15 ezáltal segítve az ügyészi és a bírósági korrupció elkerülését. Bizonyos mértékben a valóban versenyzõ politikai erõk közötti hatalmi egyensúly növeli a politikusok hajlandóságát, hogy az ügyészségi és bírósági határozatok feletti politikai ellenõrzésük jelentõs részét feladják annak érdekében, hogy megelõzzék a „kölcsönösségen alapuló megsemmisítést” az ezt követõ választási idõszakokban, amikor az ellenzék kerülhet hatalomra, és az igazságszolgáltatást is felhasználja ellenfeleivel szemben. A politikai erõk közötti folytonos játék olyan közvetítõ, amely a reformok végrehajtásához szükséges jogalkotási intézkedéseket támogatja. A jogi és bírósági reformok tekintetében a politikai döntéshozók támogatására létrejött programnak elõször azonosítania kell azokat a legfontosabb területeket, amelyeken a korrupt tevékenység leginkább képes csökkenteni a bíróság képességét az ügyek eldöntésére. E területek azonosításának a bírósági rendszer és más igazságszolgáltatási intézmények közötti kapcsolatra kell összpontosítania, anélkül, hogy mellõznék a bíróságok függetlenségét akadályozó tényezõk felülvizsgálatát is. Ha a politikai elõfeltételek teljesülnek, a jogi kezdeményezéseknek az olyan technikai jellegû jó tapasztalatokat kell célul tûznie, mint a fent említettek. Costa Rica, Cseh Köztársaság, Chile, Olaszország és az Egyesült Államok tapasztalatai alapján az alábbi, az igazságszolgáltatásban elõforduló korrupció leküzdése érdekében tett lépésekrõl érdemes beszámolni: A kinevezések, elõléptetések és felmondások esetében egy autonóm testület és autonóm legfõbb ügyész által alkalmazott világos és konkrétan meghatározott szempontok meghatározása. Egységes ügykezelési rendszer kifejlesztése a rendõrségen, ügyészségen és bíróságokon, átlátható, összefüggõ és következetes szabályokkal együtt az ügyek szignálása és a tárgyalás helyszínének megváltoztatása tekintetében. Egységes és elõre látható igazgatási (azaz személyzeti és költségvetési) intézkedések elfogadása, amelyeket a teljesítményen alapuló jutalmak és szankciók alapján kidolgozott mutatókkal összhangban alkalmaznak, ezáltal világossá téve az igazságszolgáltatásban dolgozók elõmeneteli kilátásait.
15
BUSCAGLIA, van DIJK (2003), i. m.
112
A büntetõ igazságszolgáltatási rendszer felépítésének reformja. Ez magában foglalja a világos szervezeti szerepeket a bírósági, ügyészségi és rendõrségi személyzet számára, hogy a saját belõ autonómiájukat biztosítsák, míg az információ megosztásának áttekinthetõ eljárásait biztosítják. A bíróságok képességének növelése a bírósági határozatokban foglalt döntések következetessége és koherenciája érdekében a bírósági határozatok bírósági felülvizsgálata hatékonyságának javítása révén, amellett, hogy lehetõvé teszik a civil társadalmi, társadalmi ellenõrzési mechanizmusokat a nyilvános tárgyaláson folytatott kontradiktórius eljárás révén.
Következtetések Az igazságszolgáltatási korrupciót minden igazságügyi intézményben a vezetés minõsége és a közöttük lévõ kapcsolat természete határozza meg, és nem csak a bíróságokra jellemzõ belsõ tényezõk. Ezzel összefüggésben azon intézményes politikák, amelyek támogatják az igazságszolgáltatási korrupció elleni küzdelem javítását a bíróságokon, az ügyészségeken, a rendõrségen és a büntetés-végrehajtás területén, függetlenek, és szükség van ezek összehangolására. A szektorra kiterjedõ reformok szükségessége a korrupció leküzdésére még fontosabb, ha a társadalmi fejlõdésre való hatását vizsgáljuk. Az igazságszolgáltatási korrupció szintje összefügg a társadalmi fejlõdéssel.16 Lehetetlen azt állítani, hogy a társadalmi fejlõdés hiánya az igazságszolgáltatásban „korrupcióhoz” vezet vagy fordítva, azonban a társadalom iskolázottságának alacsony szintje szorosan összefügg az igazságszolgáltatási korrupció ördögi körével. Azok az országok, ahol a fejlõdés korai stádiumában a bûncselekmények és a korrupció megelõzésének elsõbbséget biztosítottak, többek között Szingapúr, Botswana és Costa Rica, a régiójukhoz mérten a társadalmi fejlõdésben viszonylagos sikert könyvelhetnek el. Ezzel összevetve a rosszul mûködõ állami rendszerekkel, igazságszolgáltatási korrupcióval és stagnáló gazdasággal rendelkezõ országok listája elkeserítõen hosszú. Ezen államoknak jobban kell hangsúlyozniuk azt a tényt, hogy az igazságszolgáltatási korrupció megelõzése és ellenõrzése iránti képességük megerõsítésével a társadalmi–gazdasági és politikai fejlõdés jelentõs akadályait is le lehet küzdeni.
16
BUSCAGLIA, van DIJK (2003), i. m.; Buscaglia (1997), i. m.
113
A vizsgálóbíró befolyásának csökkenése Franciaországban, és ennek hatása a korrupció elleni küzdelemre EVA JOLY1 Utólagos bölcsességbõl fakadó meggyõzõdéssel állíthatom, hogy az Elf-ügyben2 folytatott büntetõeljárás sikere lényegében a vizsgálóbíró jelentõs autonómiájára és széles vizsgálati hatáskörére vezethetõ vissza, amely korábban a francia vizsgálóbírókat megillette.3 Szándékosan azt mondom, hogy „korábban megillette”, mivel a korrupció elleni küzdelemben visszalépés tapasztalható. Nyilvánvalóan csábító lehetõség az ezen ügyben elért sikereket, amelyek kiemelkedõ jelentõségûek az ismereteink szerint elsikkasztott hatalmas összeg (mintegy 450 millió EUR, illetve 540 millió USD) miatt, összefüggésbe hozni a francia igazságszolgáltatási rendszerben bevezetett reformokkal. Néhányan azok közül, akik ellen büntetõeljárást indítottak és akiket elítéltek, szoros kapcsolatban álltak a politikai elit tagjaival. A büntetõ igazságszolgáltatási rendszeren végigsöprõ eljárási reform talán nem teljesen független a francia igazságszolgáltatás figyelemre méltó függetlenségétõl.4 Ugyanez a folyamat Olaszországban is lezajlott a mani pulite vagy „tiszta kezek” nyomozást követõen, ami ott is hasonlóan rávilágított a korrupció elterjedtségére. Számos más érdemi és periferiális tényezõ játszott szerepet az Elf-vizsgálat és e bírósági eljárás sikerében, úgymint a specializálódott, nagyon motivált és a pénzügyekben különösen jártas rendõrségi alkalmazottak munkája, valamint a tapasztalt és független gondolkodású magisztrátusok5 csapatának igénybevétele. Azonban annak esélye, hogy az ilyen feltételek Franciaországban még egyszer
1
Eva Joly vizsgálóbíróként dolgozott Franciaországban 1990 és 2002 között. Jelenleg a norvég Külügyminisztérium és az Igazságügyi Minisztérium különleges tanácsadója. 2 A párizsi székhelyû Elf Aquitaine olajtársaság számláinak vizsgálata 1994-ben kezdõdött. Nyolc év alatt a vizsgálat magas rangú francia vezetõk és a politikai elit által kialakított korrupciós és csalási hálózatot leplezett le. 3 A vizsgálóbíró nem a vád vagy a védelem érdekében jár el, hanem az állam érdekében, hogy egy büntetõügyben a váddal összefüggésben az igazat kiderítse. A vizsgálat köre az ügyészség által meghatározott: a vizsgálóbíró nem folytathat vizsgálatot saját kezdeményezésére. 4 Jacques Chirac elnök 1996-ban kijelentette, hogy az igazságszolgáltatás az elnökségének kiemelt prioritását jelenti, azonban számos, az igazságszolgáltatás függetlenségét növelni kívánó terv meghiúsult, amikor valószínûtlenné vált, hogy a parlament megszavazná azt az alkotmánymódosítást, amely lehetõvé tette volna a Legfelsõbb Bírói Tanács átszervezését. A kormány a tanács kibõvítésére tett javaslatot, amely az ügyészeket és a bírákat felügyeli, amely a jogi szakmán és a politikán kívüli személyek számára biztosította volna a többséget. A tanács nevezte volna ki a magas rangú ügyészeket. 5 A francia jogrendszerben a magistrat jelöli a bírót és az ügyészt egyaránt.
114
elõállnak, rendkívül kicsi, ami köszönhetõ – a részben már befejezett, részben még kivitelezésre váró – büntetõ igazságszolgáltatási reformnak, valamint magisztrátusok jogállásáról szóló tervezett reform leállításának. Elöljáróban megjegyzem, hogy az én feladataim eredetileg a sok ügybõl egyre vonatkoztak (a Bidermann-ügyre), miután e gazdasági társaságról a Commission des Opérations de Bourse6 jelentést tett. Az adatkérésre irányuló célirányos megkereséseim, a házkutatások eredményei és egyes esetekben a tanúk közvetlen meghallgatása révén apró lépésekben haladtunk. Ez nem az ügyészség pénzügyi szolgálata által tanúsított agresszív ellenõrzési politikának volt köszönhetõ, legyen az bármilyen felkészült is általában a gazdasági bûncselekmények nyomozása és a korrupció elleni küzdelem terén. Annak idején a vizsgálóbírónak lehetõsége volt azok letartóztatására, illetõleg bírósági felügyelet alá helyezésére, akikkel szemben súlyos bûncselekmények miatt büntetõeljárás folyt. Ez azonban nem azt szolgálta, ahogyan azt többször elismételték, hogy e személyekre nyomást gyakoroljanak annak érdekében, hogy vallomást tegyenek (a nagy korrupciós ügyekben nem ésszerû azt remélni, hogy a bírósági eljárást megelõzõ szakaszban vallomást tesznek), hanem hogy a törvény elõírásainak megfelelõen megelõzzék, hogy a tanúkat vagy a vádlott-társakat megfélemlítsék, illetõleg hogy a bizonyítékokat megsemmisítsék. Néha a vizsgálat közepén találkoztam olyan emberrel, aki még mindig az iratokat igyekezett eltüntetni. Nem példa nélküli, hogy a gyanúsított külföldre menekül; a közeli távozásra utaló jelek esetén a letartóztatási jogkör lehetõvé teszi a hatóságok számára, hogy az igazságszolgáltatás elkerülésére irányuló vágynak útját állják. Amióta az ártatlanság vélelmérõl szóló törvényt 2000. június 15-én elfogadták, az olyan eljárási kényszerintézkedéseket, mint az elõzetes letartóztatás, csak a vizsgálatot folytató bírótól eltérõ személy rendelheti el. Ezen új bíró, akinek néhány óra leforgása alatt határozatot kell hoznia, nem ismerheti az összetett, több ezer oldalas akták részleteit, amelyek ahhoz szükségesek, hogy a tények pontos ismeretében hozzon határozatot.7 Azóta 2004. március 9-én a szervezett bûnözésrõl egy újabb törvény is hatályba lépett. Ez bõvíti az ügyészség hatásköreit a vizsgálatban, és az ügyészek helyzetét még inkább az igazságügy-minisztertõl teszi függõvé, aki a végrehajtó hatalom képviselõje. E jogszabály formálisan is elismeri az igazságügy-minisztertõl az ügyészségi szervezet révén az ügyészekig húzódó irányítási láncolatot.
6 A Securities Exchange Commission francia megfelelõje. 1994 augusztusában Eva Joly bejelentést kapott e bizottságtól, amely egy Bidermann elnevezésû textilcég számláival kapcsolatos kérdéseket feszegetett. A könyvvizsgálók felfedeztek egy 780 millió frank (140 millió USD) értékû Elf-befektetést a textiliparban. Késõbb kiderült, hogy Bidermannt arra használták, hogy az Elf nemrég leköszönt vezetõjének, Loïk Le Floch-Prigent korábbi feleségének pénzt utaljanak át. 7 Az angolszász jogrendszerben az óvadékról szóló határozatokat szinte mindig olyan bírók hozzák, akik nem ismerik teljesen a tényállást, és a vizsgálók és ügyészek összefoglalóira hagyatkoznak; egy másik bíró alkalmas lehet a helytelen határozatok kiszûrésére.
115
Franciaországban vizsgálóbíró kinevezésére jelenleg az eljárásoknak csupán 5%-ában kerül sor. A 2004-es jogszabály óta e hivatal hanyatlásának lehetünk tanúi. Az ügyészségnek jelenleg biztosított vizsgálati hatáskörök vetekednek a vizsgálóbíróéval. Egy lehetséges akadály – amely az igazságszolgáltatásban felmerülhetett volna –, ha az Elf-ügyben a korrupcióra irányuló vizsgálati hatáskört kizárólag az ügyészség gyakorolta volna, a végrehajtó hatalom felette gyakorolt befolyásához kapcsolódik. Amikor Loïk Le Floch-Prigentre, az ügyben érintett egyik igazgatóra a gyanú árnyéka vetõdött, ugyanebben az idõszakban a köztársaság elnöke meghívta õt az állami tulajdonban lévõ vasúttársaság elnökének. Le Floch-Prigent ilyen magas szintû támogatása egy kevéssé független ügyészt meggátolhatott volna az eljárás lefolytatásában. A kérdés központjában tehát továbbra is a vizsgálat elvégzésére felhatalmazott magisztrátus jogállása áll. Franciaországban az ügyészek és a végrehajtó hatalom közötti szoros kapcsolat, amelyet tovább erõsített a 2004-es törvény, egy ügyben az egyensúly lényeges megváltozásához vezetett. A vizsgálóbíró a vádemelésért felelõs ügyész (az ügyészség) és az ítéletért felelõs bíró közötti egyensúlyt jelenítette meg. Az ügyészségi függetlenség hiányában a vizsgálóbíró tervezett kivonása kimozdítja a hatalmi ágak közötti egyensúlyt a jelentõs korrupciós botrányokkal összefüggõ vizsgálatok esetében, és helytelenül megnöveli a politika befolyását. A jelentõs korrupciós ügyek felderítésének és megakadályozásának lehetõségeit különbözõ módszerekkel megszüntették. És mindez azok után történt, hogy az Elf-ügy – az Európában valaha is kivizsgált és bíróság elé vitt legjelentõsebb pénzügyi botrány – napvilágra került. Mindez talán nem véletlen egybeesés. Már eddig is nehéz, sõt veszélyes volt a vesztegetéssel gyanúsított kulcsszereplõk megtámadása, ami természetszerûleg érintheti a hatalom legmagasabb fokán lévõket. Amikor azonban a szervezetbõl eredõ rejtett mechanizmusok érvényesülnek e munka megakadályozása érdekében, szinte lehetetlen feladattal szembesülünk. A belsõ hanyatlás egyik formája a további „jogi” akadályok beiktatása, ahelyett, hogy a már létezõ eszközöket és az azokat megvalósítani próbáló embereket megerõsítenék. Érdekes megjegyezni, hogy ugyanazok a parlamenti képviselõk terjesztették a parlament elé a vizsgálóbíró megszüntetésének legradikálisabb terveit, akik ellen vizsgálatot folytattak. Az Outreau-ügy nyomán (amelyben gyermekek szexuális zaklatásával vádolt személyek többségét hosszú eljárás után felmentették), csak a vizsgálóbírót és az általa betöltött szerepet ítélték el, noha valójában a teljes intézményrendszer hibázott. A vizsgálóbíró hibázott, azonban az õ tájékozatlanságát kijavíthatta volna a Chambre d’Instruction,8 kijavíthatták volna azon szakértõk és jogászok, akiknek
8
A vizsgálóbíró határozatai a Chambre d’Instruction, azaz a fellebbviteli bíróság egy tanácsa elõtt megtámadhatók.
116
szólniuk kellett volna, és különösen az ügyészség szakmai hozzáértése és tapasztalata. Ezzel szemben a legfõbb ügyész hozzájárult a vizsgálat során tapasztalt felületességhez. A vizsgálóbíró ellensúlyozása helyett támogatta az elõzetes letartóztatást azáltal, hogy a vádlottak elõzetes letartóztatásáért szót emelt, a szabadlábra helyezésük iránti kérelmeket ellenezte, és késõbb, az elsõ eljárásban a bûnösséget megállapító ítéletet kért. Most úgy tûnik, mintha e botrányt, amely rávilágít a francia igazságszolgáltatási rendszer minden hibájára, arra használnák, hogy az egyetlen olyan francia jogintézményt, amely képes a hatalommal rendelkezõk által elkövetett bûncselekmények hatásos üldözésére, nevezetesen a vizsgálóbírót, megszüntessék. Felmerül a veszély, hogy a fürdõvízzel együtt a gyermeket is kiöntik. Az Elf-ügy fényében érdemes feltenni a kérdést, hogy vajon nincsen-e a tervezett reformok mögött egy titkos menetrend, amely megkérdõjelezi a vizsgálóbíró létezésének lényegét, nevezetesen az a vágy, hogy egyszer és mindenkorra korlátozzák az igazságszolgáltatás hatalmát a jelentõs korrupció elleni küzdelemben. Olyan mindez, mintha a jelentõs korrupciós botrányok túl súlyosak lennének ahhoz, hogy a vizsgálóbírók kezei közé kerüljenek.
Lesotho Highlands Water Project: vállalati nyomás az ügyészségen és a bíróságokon FIONA DARROCH1 A Lesotho Highlands Water Projekthez (LHWP) kapcsolódó vesztegetéssel öszszefüggésben a bírósági tárgyalások mintegy hét éve kezdõdtek Lesothóban. A bíróságra benyújtott vádiratok, az aktív és passzív vesztegetés miatti vádat megjelölve, 19 vádlottat neveztek meg, köztük az LHWP alkalmazottait, vállalatok képviselõit, vállalatok összefonódásából létrejött egyéb vállalatokat és közös vállalatokat.2
Vállalati taktikák az igazságszolgáltatás megkerülésére Ezen eljárásokban az érintett vállalatok3 minden tõlük telhetõt megtettek az igazságszolgáltatás rendes menetének elkerülése érdekében. Néhányan közülük 1999-ben szûk körben is találkoztak a felelõsségre vonást elhárító taktika megbeszélésére. 1
Fiona Darroch ügyvédként praktizál a Hailsham Chambersben, Londonban, az Egyesült Királyság területén. 2 Business Day (Dél-Afrikai Köztársaság), 1999. július 29. 3 Az eredeti tanulmány a jogi személyekre is mint „vádlottakra” hivatkozik, ami azonban a magyar fordításban nehezen átvehetõ kifejezés; ehelyett az „érintett” kifejezés azt a személyt jelöli, akivel szemben büntetõeljárás folyt (a ford.).
117
Az érintettek a tárgyalás elkerülése végett kifejtett igyekezetükben különösen sok elõzetes kérdést vetettek fel. Ezek az elõzetes kérdések heves küzdelmeket vetítettek elõre, mivel az értékes, ám elveszíthetõ hírnévvel rendelkezõ nagyvállalatok minden rendelkezésükre álló jogi érvet felhasználtak a büntetõjogi felelõsségre vonásból eredõ szégyen elkerülésére. Egy korai ítéletében Brendan Cullinan bíró úgy foglalt állást, hogy az igazságszolgáltatást nem szolgálná, és nem is szolgálhatja, ha minden egyes vádlott ügyét együtt bírálják el. Ezt követõen tehát egy sor további tárgyalásra került sor, amelyek az LHWP vezetõ tisztségviselõje, Masupha Sole ellen Cullinan bíró elnöklésével lefolytatott tárgyalással kezdõdtek. Sole-t felelõsségre vonták, megállapították a bûnösségét, és Sole fellebbezését is elutasították az ítélet ellen.4 A Sole-tárgyalást a kanadai építõipari vállalkozás, az Acres International Limited elleni, elsõ jogi személlyel szemben folytatott eljárás követette. Ebben az eljárásban a tanács elnöke Mahapela Lehohla bíró volt, aki ma Lesotho legfõbb bírója. A bíróság elítélte az Acres-t, és súlyos pénzbírságot szabott ki a cégre, amelyet utóbb a fellebbezési eljárás során is helyben hagytak.5 A harmadik, a német mérnöki tanácsadó cég, a Lahmeyer International elleni tárgyalás ugyanezt a mintát követte – felelõsségre vonással, súlyos pénzbírsággal és sikertelen fellebbezéssel ért véget.6 A Világbank mindkét jogi személlyel szembeni eljárás iránt érdeklõdést mutatott. Habár kezdetben nem talált okot arra, hogy az Acres ellen eltiltásra kerüljön sor, a Bank utóbb meglehetõsen sok hasznot húzott a lesothói ügyészi munka eredményeibõl az Acres korrupt magatartása miatt indított saját vizsgálata során. Saját eljárása végén ugyanis a Bank 2004 júliusában háromévi idõtartamra eltiltotta az Acres International Limitedet. Az eltiltás azonban nem terjedt ki az Acres leányvállalataira (Acres International Corporation, Acres Management Consulting és Synexus Global Inc.). A Lahmeyerrel szembeni eltiltás a Világbank vezetésében bekövetkezõ változások miatt elakadt, azonban az erre irányuló eljárások nemrégiben újra megkezdõdtek. Az Acres-t, az elsõ érintett jogi személyt kétségtelenül sokkolta a bírósági eljárás, és a tárgyalás során váltig hangoztatta ártatlanságát, holott a tárgyalás során tevékenységének bizonyítékai tisztán egy már kialakult vesztegetési mintára utaltak, amely tágabb vállalati perspektívát tükrözött – és amelyet maguk közt más nagyvállalatok is emlegettek – nevezetesen, hogy egy szegény afrikai országban ez (a vesztegetés) elfogadható, ha üzletet akar csinálni az ember. Késõbb a hasonló el4 E. Sole v The Crown, Lesotho Court of Appeal, (CRI) 5/2002; a a 2003. április 14-i határozat meghozatalában részt vett Smalberger JA, Melunsky JA (a dél-afrikai Supreme Court of Appeal volt bírái) és Gauntlett JA (dél-afrikai ügyvéd és a Dél-Afrikai Ügyvédi Kamara volt elnöke). 5 Acres International Limited v The Crown, Lesotho Court of Appeal, (CRI) 8/2002; a 2003. augusztus 15-i határozat meghozatalában részt vett Steyn, a bíróság elnöke, Ramodibedi JA és Plewman JA (a dél-afrikai Supreme Court of Appeal volt bírái). 6 Lahmeyer International GmbH v The Crown, Lesotho Court of Appeal, (CRI) 6/2002; 2004. április 7-i határozat meghozatalában részt vett Steyn, a bíróság elnöke, Grosskopf JA és Smalberger JA (mindketten a dél-afrikai Supreme Court of Appeal volt bírái).
118
járással szembesülõ vállalatok különféle taktikák alkalmazásával kilátásaik gyakorlatias felmérését választották, amelyek mind a bírósági eljárás megszüntetéséig terjedõ elodázást célozták. Ezek közül a legfõbb taktikák a következõk voltak: az olyan céges bankszámlák tartalmának leplezésére irányuló kísérletek, amelyek a korrupt kifizetések mozgását mutatták volna a cégek képviselõinek, majd tõlük a megvesztegetetteknek, a cég és a cég alkalmazottainak viselkedése közötti határvonal összemosására való törekvések, a cég jogi személyiségének megváltoztatása másokba való beolvadás révén abban a reményben, hogy az eredeti társaság nem lesz megfelelõen azonosítható, így felelõsségre vonható és elítélhetõ.
A Lahmeyer-tárgyalást követõen a közvetítõ, Jacobus Michiel Du Plooy, aki az LHWP-n dolgozó vállalkozásoknak történõ korrupt kifizetésekért volt felelõs, bûnösnek vallotta magát. Az õ vallomása segítette a felelõsségre vonást a Highlands Water Venture Consortium (HWV) feje, az olasz Impregilo társaság elleni vádemelés során. Az Impregilo feltehetõleg a felelõsségre vonás elkerülése érdekében át-, illetve újraszervezte magát. A társaságnak számos agyafúrt érvre, például az idézés kézbesítésére, az alkalmazottaknak az alkalmazásuk során kifejtett tevékenységéért való személyes felelõsségére és a bíróság joghatóságára vonatkozó érvelésre hivatkozva sem sikerült elkerülnie a tárgyalást.7 2006 szeptemberében az Impregilo elismerte védekezõ taktikájának kudarcát, és bûnösnek vallotta magát „az igazságszolgáltatás elterelésének megkísérlésében”. A társaságot 15 millió maloti (több mint 2 millió USD) pénzbírságra ítélték.8 A francia Spie Batignolles társaságnak, amelynek napjainkban a multinacionális AMEC a tulajdonosa, hasonlóan sikertelen jogi manõverei révén ugyancsak nem sikerült elkerülnie a felelõsségre vonást. Az az érvük ugyanis, hogy a vádirat a cég „formáját helytelenül nevezi meg”, nem talált megértõ fülekre a bíróságon. A Spie ezért költségeinek csökkentése érdekében úgy döntött, bûnösnek vallja magát, és megfizeti a jelentõs pénzbírságot.9 Lesotho volt LHWP kormánydelegáltjának, Reatile Mochebeleler ügyében a tárgyalást 2006 októberében kellett volna megkezdeni. Õt a Lahmeyertõl elfogadott kenõpénz elfogadásával vádolják. A Világbankból történõ eltiltási eljárása miatt a Lahmeyer állítólag részt vesz az eljárásban.
7
Lásd Impregilo SpA and Another v Director of Public Prosecutions and others, Court of Appeal of Lesotho, 2006. április 30-án meghozott ítélet. 8 Lásd Lesotho kormányának sajtóértesítõjét a www.lesotho.gov.ls/articles/2006/Impregilo_Fined_Justice.htm oldalon. 9 Lásd Fine Maema, Lesotho korábbi legfõbb ügyészének a South African Institute of International Affairs-hez intézett, 2003. július 19-i beszédét a www.saiia.org.za/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=371&CA MSSID=66857a3f4163b0b280bd13a5a1c2465f oldalon.
119
Politikai akadályok az igazságszolgáltatás útjában E tárgyalássorozat hét éve egyedi, bár Lesotho egyike a világ legszegényebb országainak. Az LHWP felépítése az afrikai kontinens egyik legmagasabb HIV/AIDS megbetegedések arányához is hozzájárult. A megmûvelhetõ földterületeknek a tervbe történõ bevonása csökkentette a lakosság nagy részének önfenntartási lehetõségét. Magas a munkanélküliség, és sokan nélkülöznek. Lesotho elmúlt évekbeli történelmére a politikai instabilitás volt jellemzõ. Az Egyesült Királyságtól 40 éve elnyert függetlensége után Lesotho a békét közvetlenül fenyegetõ eseményektõl szenved, habár az ország 1993-tól napjainkig alkotmányos berendezkedésû. A legfõbb ügyészre néha jelentõs belsõ politikai nyomás nehezedett annak érdekében, hogy átgondolja a multinacionális vállalatok Lesotho határain belül történõ felelõsségre vonását. Mivel az egyes jogi személy érintettek a felelõsségre vonás elkerülésében mesterkedtek, az igazságszolgáltatási eljárás komplex, hosszadalmas és költséges volt. Gyakran felmerült a kérdés, vajon az ilyen eljárások az állami pénzek felhasználásának megfelelõ eszközei-e. Ezt a nyomást csökkenthette volna a nemzetközi közösség (nem hitelek formájában megjelenõ) pénzügyi segítsége által. A Világbank és más nemzetközi szervezetek csoportjának az LHWP-vel összefüggõ vesztegetési ügy kivizsgálásában és megbüntetésében játszott szerepe számos bonyolult, és a tárgyalások során megválaszolatlanul maradt kérdést vetett fel. A Világbank 1999. novemberében10 egy jelentõs pretoriai tanácskozáson az igazságszolgáltatás más forrásokból való támogatását kezdeményezte, amikor az ügyészség által elérni kívánt eredmények jelentõségét bemutatták. Nyilvánvalóvá vált, hogy a bírósági eljárások a vesztegetések miatti felelõsségre vonások történetében példa nélküliek. Ennek ellenére a nemzetközi közösség – az Európai Unió csalás elleni hivatala, az OLAF11 kivételével – nem foglalt állást. A vádlottak némelyike az illetékes kormányoktól érkezõ jogsegély hiányában jelenleg is szabadlábon van szülõhazájában. Valójában az OLAF által nyújtott segítségen kívül más támogatás nem érkezett. Bármelyik másik, a jövõben hasonló vádemelést fontolgató ország ezért kétszer is meggondolja majd, hogy ilyen költséges eljárást indítson, mivel a nemzetközi közösség nyilvánvalóan nem hajlandó támogatást nyújtani ehhez. Paul Wolfowitz, a Világbank elnöke a közelmúltban utalt arra, hogy az intézménynek pénzügyileg támogatnia kellett volna
10 A tanácskozást 1999. november 17-én tartották Pretoria városában, Dél-Afrikában, és azt a Világbank sajtóközleményében úgy írták le, mint „az LHW projekt befektetõinek információcseréje”. A tanácskozáson 15 szervezet, köztük a World Bank Group, World Bank Legal Advisors, Lesotho kormánya, Lesotho kormányának jogi tanácsadói, South African Department of Water Affairs and Forestry, Banque Nationale Paris, British High Commission, Lesotho Development Bank South Africa, European Investment Bank, Európai Unió, Lesotho Highlands and Development Authority, Lesotho Highland Commision és mások képviselõi voltak jelen. 11 A brüsszeli székhelyû OLAF folyamatos segítséget nyújtott az igazságszolgáltatásnak a külföldi vádlotti vállalatokra vonatkozó alapvetõ jelentõségû cégadatok meg/beszerzésében.
120
ezeket a bírósági eljárásokat,12 habár más tisztségviselõk jelezték, hogy a Világbank alapokmánya nem teszi lehetõvé peres eljárások közvetlen támogatását. A kérdés továbbra is megválaszolatlan: vajon a nemzetközi pénzügyi szervezetek miért nem tanultak ezekbõl a vádemelésekbõl?
Az igazságszolgáltatás ellenáll a nyomásnak A vádemelések példa nélküli sikerének oka nem bonyolult: A legfontosabb körülmény a lesothói kabinet megingathatatlan politikai bátorsággal és határozottsággal párosult vezetõ szerepe volt, amely lehetõvé tette a legfõbb ügyész számára, hogy a felhatalmazást politikai megfontolásoktól mentesen, következetesen biztosítsa a vádhatóság számára a folyamatos munkához. Dél-Afrikában és Lesothóban megfelelõen kialakult a jogszabályi háttér és az ítélkezési gyakorlat, amely nem hagy kétséget a jogi személyek büntetõjogi felelõssége doktrínája felõl. Ezt az elvet az érintett jogi személyek részérõl számos változatos, ám sikertelen támadás érte, amely a lesothói joggyakorlat fejlõdését eredményezte e területen, és amelybõl a nemzetközi közösségnek van mit tanulnia. Guido Penzhorn SC és ügyészi csapata olyan céltudatosságot mutatott, amely nemzetközi elismerést váltott ki.
Egy tapasztalt, nyugállományba vonult korábbi legfelsõbb bírósági bírót, Cullinan bírót, jelölték ki annak biztosítása érdekében, hogy a bíróság elfogultságának vagy hozzá nem értésének kérdése fel se merülhessen. E bíró tekintélye, tapasztalata és kifogástalanul indokolt ítéletei az elõzetes kérdések tekintetében (amelyek egyikét sem támadták meg fellebbezéssel) biztosították, hogy mind az eljárások kezdetét, mind azok további hangnemét kiemelkedõ bírósági minõség jellemezte. Lehohla bíró Acres-t elmarasztaló határozata pedig a lesothói bíróságoknak a jogi személyekhez kapcsolható vesztegetéssel szemben, és különösen az Acres bírósági eljáráshoz való hozzáállására jellemzõ elutasítással szemben kibontakozó ellenérzését tükrözte. Egy interjúban13 Lehohla megjegyezte, hogy Lesotho bíróságainak üzenete a meg nem alkuvás üzenete volt, azaz hogy a korrupció nem tolerálható, és a legmagasabb szinten kerül sor a kivizsgálására és a felelõsségre vonásra. A vádlottak a legjobb dél-afrikai ügyvédeket alkalmazták ezekben a bírósági eljárásokban. Mind ez idáig a bíróságok megvesztegetését azonban senki sem állította. Az biztos, hogy egyetlen vádlott sem mulasztotta volna el ennek megemlítését, ha lett volna indokuk ilyesmit állítani.
12
A 2006. június 2–3. között a Pontifical Counsil for Justice and Peace által szervezett „Conference on Global Corruption” címû konferencián Wolfowitz fõszónok volt. 13 A szerzõ interjúja Mahapela Lehohla bíróval, 2006. június 24.
121
Ajánlások A jelen tanulmány megírása során a legelszomorítóbb megjegyzés Guido Penzhorn SC-tõl, az ügyészség magas rangú tagjától érkezett, aki kifejezte abbéli meggyõzõdését, hogy az LHWP miatt folytatott eljárások valószínûleg az utolsók a maguk kategóriájában.14 Minthogy a kormány belekezdett a tisztviselõket megvesztegetõ jogi személyek elleni eljárásokba, más afrikai országok figyelték, amint a nemzetközi közösség által ígért támogatás megérkezik. Csakhogy ilyen támogatás nem érkezett. Ezek a tárgyalások nem egyszerûen csak a jogi személyekkel szemben folytatott lenyûgözõen sikeres eljárások voltak egy kis afrikai országban. Olyan eljárások voltak, amelyekben a határokon átnyúló leleplezésrõl volt szó, ahogy ez természeténél fogva a vesztegetéssel együtt is jár. Az olyan bizonyítékok összegyûjtése, amelynek egy vállalkozás korábbi tevékenységének vizsgálata és egy adott pillanatban vett magatartásának megértése révén annak elítéléséhez vezethetett, csak nemzetközi vállalkozásban valósulhatott meg. Lesotho bíróságai múló lehetõséget nyújtottak annak méltánylására, hogy ezekre a minden bírósági korrupciót nélkülözõ tárgyalásokra nemzetközi szemszögbõl kellett volna nézni, mint a nemzetközi közösség azon részekért történõ felelõsségvállalására, amelyekért a legtöbbet teheti a jövõben. A vita folytatódni fog bizonyos intézkedések, például a Világbank általi eltiltás, kölcsönös eltiltás, hatékony jogi átvilágítás, hatékony kölcsönös jogsegély, valamint a képviselõk és megállapodásaik funkciója körül. Praktikus szempontból nézve amíg a nemzetközi közösség folytatja a vesztegetés elleni kampányt, a nagy cégek általi korrupt magatartás elleni kézzelfogható, felelõsségre vonásra irányuló kezdeményezések hiánya pusztán a vita leértékelõdését eredményezi.
14
A szerzõ interjúja Guido Penzhornnal, 2006. június 21.
122
5.
Bíróságok és a korrupciós kultúra
Az igazságszolgáltatási rendszer nem légüres térben létezik. A tágabb értelemben vett társadalom szerepe abban áll, hogy formálja az igazságszolgáltatási rendszert, és állandóan ellenõrzi azt. Marina Kurkchyan bemutatja, hogyan sikerült néhány országban elfogadtatni a bíró hivatásával azonosítható elveket, míg mások feltárják, hogy a szakmától elvárható pártatlanság a családi, vallási és baráti hálózatokkal ellentétben áll, amelyek a bírákra mint magánemberekre tekintenek. Geoffrey Robertson arra a szerepre összpontosít, amely szerint a médiának és az informátoroknak össze kell állniuk, hogy a korrupciót – és azokat a jogi buktatókat, amelyek felderítésben megakadályozzák õket – a bíróságok elõtt leleplezzék. Közép-Amerikában a civil társadalmi szervezetek a bírósági korrupció feltárásának innovatív módjait dolgozzák ki a kutatás, a diagnosztika, az igazságszolgáltatási reform szükségessége érdekében folytatott dialógus elõsegítése és a nemzetközi egyezmények végrehajtásának ellenõrzése érdekében – amelyet Katya Salazar és Jacqueline de Gramond ismertet. A társadalom rétegei az igazságszolgáltatási rendszert és az igazságszolgáltatási korrupciót eltérõen érzékelik.
123
Igazságszolgáltatási korrupció a jogi kultúra összefüggésében MARINA KURKCHIYAN1
A jogi kultúra összefüggései Miért válik egy bíró korrupttá? Mi befolyásolja a korrupció elõfordulásának gyakoriságát és súlyosságát? Miért változik országról országra a korrupció nagysága és természete? A közgazdászok ezekre a kérdésekre tipikusan költség-haszon modellek segítségével keresik a válaszokat, amelyek feltételezik, hogy az ösztönzõk megszüntetése és a korrupt magatartásért járó büntetés maximalizálása mindenki számára megnehezíti, hogy a bírónak kenõpénzt ígérjen, és a bíró számára hátrányossá teszi annak elfogadását. A bírák számára a függetlenség legmagasabb fokának biztosítása, amely mellett még mindig számonkérhetõek maradnak, lehetõvé teszi, hogy ellenálljanak a kísértésnek vagy a nyomásnak. Az elõzõ fejezetek elemezték a korrupció elleni küzdelemben alkalmazható motivációs eszközöket és büntetéseket, amelyek között szerepelt a magasabb fizetés, a könyvvizsgálati eljárás megerõsítése, hatékony ellenõrzési szabályok és büntetés bevezetése. Azonban, ahogyan az alábbi tanulmány bemutatja, az intézményi keretek finomítása – például a költség-haszon elemzés alkalmazásával önmagában nem elégséges. Ennek illusztrációjaként a kilencvenes évek elején az olasz bírák egy csoportja elég erõs volt ahhoz, hogy nemzeti botrányt robbantsanak ki, és leváltsák a korrupt politikai rendszert. Ez nagy megbecsülést szerzett a bíráknak Olaszországban és a határokon túl is. A mani pulite (tiszta kezek) kampány sikerének súlya ellenére abban Olaszország mintegy 7000 hivatalban lévõ bírójából valójában csak 5% vett részt, ezért az igazságszolgáltatás egészérõl keveset mondott el. Sok más bírót nem akadályozott meg abban, hogy a politikusokkal és a nagy cégekkel öszszejátsszon a törvénytelen cselekedetek megvalósításában. Egyedül 1998-ban 203 bíró állt Olaszországban büntetõeljárás alatt korrupció, hivatali visszaélés, illetve a maffiával való kapcsolatai miatt.2 (lásd a „Kultúra és korrupció Olaszországban“ „ címû tanulmányt). Noha nem szabad lebecsülni az olasz bírák intézményi függetlenségét, mivel az a bíróságokat Olaszország egyik legkevésbé korrupt szervezetévé teszi, a fenti összefoglaló arról, hogyan kezelik az olasz bíróságok a korrupciót, jelzi, hogy az intézményi függetlenség nem tette immunissá a bírákat az õket körülvevõ kebelbarátságon és kölcsönös szívességeken alapuló kultúrával szemben.
1
Marina Kurkchiyan a Centre for Socio-Legal Studies, Oxfordi Egyetem Paul Dodyk ösztöndíjasa, és az egyesült királysági, oxfordi Wolfson College kutatója. 2 L’Espresso (Olaszország), 1998. december 17.
124
A jogi kultúra A „jogi kultúra” megértése és átalakítása más megközelítést nyújt az igazságszolgáltatási korrupció leküzdéséhez. Ha a bírákat a helyi környezetükben vizsgálják, mélyebb betekintés nyerhetõ arról, hogy mit jelent számukra a hivatal személyes elõny érdekében történõ felhasználása. A tanulmány ezen részében megvizsgáljuk a bírák és a közvélemény jogi kultúráját, hogy megértsük a hozzáállást, a magatartást, a szövetségeket és a nyomást, amely a bírósági tevékenységet befolyásolja. Technikai értelemben a jogi kultúra alatt a jogszabályok által vezérelt magatartást értik, amely a közös magatartásból, a társadalmi elvárásokból és a közösen kialakított gondolkodásmódból áll.3 A jogi kultúra kilátásai megmutatják számunkra az önazonosság fontosságát; a tisztelet és büszkeség azon érzését, ami a betöltött tagsággal jár; a hálózatépítés szokását olyan társadalmakban, ahol a túlélés múlhat ezen; az egyesek iránt érzett ösztönös bizalmat, amely mások iránt nem nyilvánul meg; azokat a társadalmi és családi kapcsolatokat, amely a bíráktól lefelé mindenkit behálóz; és leginkább azt, hogy a korrupciót mennyire tolerálják. A jogi kultúrára helyezett hangsúly segít megérteni a korrupciót abban az összefüggésben, ahogyan minden társadalom kialakította ennek olajozott módját. Ez a perspektíva nem azt sugallja, hogy a korrupció gyógyíthatatlan, azonban bizonyítja, hogy akármilyen „társadalmi mérnökösködést” választanak a megszüntetésére, annak inkább részleteiben kidolgozottnak, mintsem egyszerûnek kell lennie, ami pontosan illeszkedik az általa megsegített társadalomra.
A bírák élete A jogi kultúra perspektívájában a bírósági korrupció a magatartás egy különös megnyilvánulása, ami két felület találkozásánál keletkezik aközött, amit a szociológusok „belsõ jogi kultúrának” hívnak, és amelyet a jogászi szakma tudhat magáénak, valamint a „külsõ jogi kultúra” – azaz a közvélemény által kialakított kultúra között.4 Az elemzés szempontjából az igazságszolgáltatás és a társadalom két
3 A jogi kultúra részletes meghatározásához lásd David NELKEN jegyzetét in David CLARK, (ed.), Encyclopaedia of Law and Society, London, Sage, 2007. 4 A belsõ és a külsõ jogi kultúra közötti különbségre lásd L. M. FRIEDMAN, The Republic of Choice: Law, Authority and Culture, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1990. A társadalom azon tagjainak elkülönítése a társadalmi minden többi tagjától, akik különleges jogi feladatokat látnak el, fontos elemzési eszköz a jogi–kulturális perspektívából nézve. Noha igaz, hogy minden rész felépítése bonyolult, a belsõ jogi kultúra megfeleltethetõ az ügyészek, ügyvédek, bírák stb. szubkultúrájából összeadódó összességnek, és a külsõ jogi kultúra pedig a szegények és a gazdagok, a feketék és a fehérek, a fiatalok és az idõsek, valamint a politikai elit és a választók szubkultúrái összességének.
125
szférája meglehetõsen elkülönül, a gyakorlatban azonban annyira egybefonódnak, hogy nem lehetséges éles választóvonalat húzni közöttük. Egyrészt a bírák minden országban közszereplõk. A kijelentéseiket, határozataikat és magatartásukat széles körben ismertetik és magyarázzák, s így hatással vannak arra, hogyan gondolkodik az átlagember a jogról, és arra is, hogyan kell azt alkalmazni. Másrészt mivel a bírák társadalom tagjai, csakúgy, mint mindenki más (függetlenül attól, hogy ez az állítás eredeti-e vagy sem), s így a külsõ kultúrában kell élniük, és meg kell osztozniuk azon a közvéleménnyel. Nem lehet elkerülni, hogy a személyestõl a társasági szintig kapcsolatok hálózatában éljenek. Fogékonynak kell lenniük a külsõ jogi kultúra igényei irányt, vagy ennek hiányában nem képesek beilleszkedni, sõt kirekesztetté válnak. A bírói szerep azonban radikálisan eltér az állampolgár szerepétõl. Szakmai csoportként a bírák feladata a jogszabályok alkalmazása, és egyes hagyományok szerint annak kialakítása is. Ez fontos felelõsség, és lehetõvé teszi a bírák mint különleges egység vizsgálatát, amelyet a csoport tagjait összekötõ identitásában rejlõ erõ jellemez; ide soroljuk az általuk a társadalom fennmaradó részéhez képest kialakított távolságot; a saját magukról kialakított társadalmi szerep értelmezését; valamint a csoport által minden tagjával szemben alkalmazott magatartási kódexet. Bármely országban élünk, a bírák már csak bíróként viselkednek; ezért bizonyos mértékben minden belsõ jogi kultúra hasonlít az összes többire. Ugyanakkor a kultúrák különböznek is egymástól, és a jogi kultúrák között fennálló különbségek adnak sejtéseket a korrupciónak a világon tapasztalható eltérõ arányára. E kulturális differenciálódás fontossága, illetve hatása a bíró hajlandóságára, hogy a hivatalt személyes haszonszerzésre használja, könnyen illusztrálható az angol és a kontinentális európai jogi kultúrák összehasonlítása révén. Angliában a jogszabályokat az uralkodóval szembeni védelem eszközeként vezették be. Alapja a parlament és a földtulajdonosok által meghatározott korlátozás a királlyal szemben, más szavakkal egy erõsen kivételezett kisebbség arra használta a jogszabályokat, hogy a tulajdonát és privilégiumát hatalmával kordában tartása megvédje, és lehetõség szerint kiterjessze.5 Ez a jogszabályokat független intézménnyé tette, amely képes volt az államnak ellentmondani, ezáltal az mind a mindennapi kormányzati politikától, mind a közvélemény apró problémáitól eltávolodott. A bírák késõbbi szerepe a common law nagyobb tömegének precedensek révén való felépítésében az ország jogrendszere felett erõs tulajdonosi öntudatot biztosított, ami növelte a státusukat és erõsítette a szolidaritásukat. A mai Egyesült Királyságban a közvélemény a bírákra mint zárt, politikamentes csoportra tekint, amely eltávolodott a mindennapoktól. A bírák szándékosan a kizárólagosság látszatát igyekeznek kelteni a ruháik, parókáik és kimunkált szimbolikus rituáléikon keresztül. A csoport önmagát kitermelõ homo-
5 5 Daniel TREISMAN, ‘The Causes of Corruption: A Cross-National Study’, Journal of Public Economics 76 (2000).
126
genitása a többségében fehér, felsõosztálybeli, férfi tagjai révén hozzájárul ahhoz, hogy szigorúan korlátozott tagsággal rendelkezõ „klubnak” tekintsék. Ennek hatása, hogy egy olyan társadalmilag létrehozott, széles rés létezik a bírák és a társadalom fennmaradó része között, hogy elképzelhetetlennek tûnik, hogy ezt bárki átlépje egy bíró megvesztegetésének szándékával. Az „elérhetetlenség” látszata pszichológiai korlátként is mûködik, amely megelõzi az összejátszás kísérletét.6 Ironikus módon ez az elérhetetlen kizárólagosság nem jelenti, hogy az Egyesült Királyság bírái a köz feltétlen bizalmát élvezik. Az Eurobarométer 2001-es felmérése megállapította, hogy az Egyesült Királyság lakosainak csak fele bízott az igazságszolgáltatásban. Az általános szkepticizmus azonban nem a korrupció gyanúján alapul; abból a távolságból fakad, amelynek fenntartásán a bírák az Egyesült Királyságban oly sokat fáradoznak. Ahogyan azt a TI Barométer 2005 mutatja az Egyesült Királyságban az emberek az igazságszolgáltatási korrupciót azon szint alatt jelölték meg, amelyet más, hatalommal rendelkezõ intézményekrõl, mint a politikai pártok, a parlament, a cégek és a média esetében feltételeztek.7 Még a bulvársajtó is tartózkodik a bírák korrupcióval való meggyanúsításától, például olyan esetekben, amikor egy nyilvános vizsgálat a szennyes tisztára mosásának megalapozott látszatát kelti (mint a közelmúltban folytatott Hutton Inquiry alapján született jelentés, amely a kormány fegyverszakértõje halálának körülményeirõl és a kormány iraki háborúban való fellépésérõl szólt), a sajtó a következtetéseket inkább hajlamos egy idõs bíró maradi hozzáállásának tulajdonítani, mintsem becstelenségnek vagy politikai nyomásgyakorlásnak. A kontinentális hagyományok között ezzel szemben a törvénykönyveket a uralkodó parancsára vezették be a társadalmi rend megtartása végett. A törvényekre mint az állami bürokrácia megnyilvánulására tekintettek, akárcsak az adózásra vagy a sorozásra, a bíróra pedig mint az állami alkalmazottak egy újabb osztályára. E hagyomány keretei között a bírák soha nem alkotnak az egyesült királysági megfelelõikhez hasonló összetartozó csoportot. A csoport elhatárolása kevésbé éles, s a köztük és a népesség közötti távolság kisebb. Olaszországban és Franciaországban a bírák politikai szerepvállalása látható, és a nyomásgyakorlás vagy az egyértelmû összejátszás is elõfordulhat. Ha az Egyesült Királyság a skála egyik végén helyezkedik el a bírák elkülönülése szempontjából, és más nyugat-európai országokhoz viszonyítva középen, könnyebbé válik elképzelni a helyzetet a skála másik végén sorakozó országokban, ahol a bírák nem tudtak elkülönült csoportot alkotni. E társadalmakban – amelyek legtöbbször fejlõdõ országok, vagy olyanok, amelyekben a közelmúltban radikális változások következtek be – a bírói kultúra kevésbé vagy egyáltalán nem alakult ki. A bírák és elbíráltak között a legkisebb társadalmi különbség sem mutatkozik. Ilyen körülmények között a bíró szakmai identitása számára nem 6 Although it should be added that in public inquiries and matters of public policy, UK judges often display a powerful bias in favour of whichever government happens to have appointed them. 7 Lásd www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/global/gcb
127
meghatározó; a bírói hivatás alig jelent többet, mint egy állás. Az érintett személy bírói öntudata kevésbé jelentõs, mint egy családhoz, társadalmi hálózathoz, vallásra, helyre, politikára vagy másra épülõ szélesebb közösséghez tartozása iránti érzékenysége. A szerzõ örmény bírákkal készített beszélgetésében valaki megjegyezte, hogy a bírák élethosszig tartó hivatalának megvalósításával a bírói szabadság megerõsítésére javasolt reform önmagában nem mûködik. „Hogyan lehetnék szabad, ha a társadalomban élek, és a társadalmi hálózat tagja vagyok? Képzeljük el, hogy egy családtag súlyosan megbetegszik, és különleges kezelésre szorul. Természetesen minden tõlem telhetõt megtennék azért, hogy elérjek valakit az Egészségügyi Minisztériumban, hogy segítségével a kezelést megszerezzem. Ezáltal automatikusan elkötelezettjévé válnék. Meg kellene tennem minden tõlem telhetõt, annak érdekében, amire szüksége van.”8 Az ilyen társadalmakban uralkodó körülmények között a bíráknak az általános jogi kultúrába be kell tagozódniuk, ha fenn akarnak maradni. Nemcsak a befolyásos csoportok és intézmények, azaz a politikusok, nagy cégek és szervezett bûnözõi csoportok részérõl állnak nyomás alatt, hanem a vesztes fél, a tágabb család, barátok, szomszédok és a hozzájuk kötõdõ más csoportok részérõl is. Ilyen felállás mellett a bírák számára a korrupt tevékenység formája, kiterjedése és jelentõsége megkülönböztethetetlenné válik, mivel azok a helyi hálózatépítési, kölcsönös szívességi és a kedvezõ kimenetel érdekében lefizetésen alapuló helyi normákat tükrözik. Azt, hogy hogyan ássák alá a jószándékú reformokat a régóta fennálló informális hálózatok, az „Informalitás, jogintézmények és társadalmi normák” címû írás jól tükrözi.
A társadalom jogi kultúrája Azt, hogy egy ember a jogszabályoknak való engedelmességet választja-e, alapvetõen befolyásolja, hogy meggyõzõdése szerint mindenki más is ezt teszi. Ha az általános feltételezés szerint a jogszabályokat rendszerint megsértik, az emberek nem tartják tiszteletben azokat. Ez a tiszteletlenség a jogalkalmazó szervek és hivatalok teljes körére kiterjeszthetõ: parlamentre, közszolgáltatásra, rendõrségre, adóhatóságra, ügyvédekre, és egészségügyi és biztonsági ellenõrökre is. A bíróságokban és a bírákban bíznak meg a legkevésbé. Szélsõséges esetben teljes cinizmus uralkodik, amelyet egy ugandai fókuszcsoport résztvevõjének megjegyzése pontosan tükröz: „Ha nem tejelsz (fizetsz kenõpénzt) valamiért, az ügyet mindig ellened fordítják, és végül elveszíted.”9 A TI által 2005-ben háztartások körében
8
A szerzõ által készített beszélgetés alapján, Yerevan, 1999. CIET International and Makerere University, ‘National Integrity Survey in Uganda 1998’, available at www.ciet.org/en/. 9
128
végzett felmérés megállapította, hogy a felperesek 66%-a és a vádlottak 65%-a elismerte, hogy az alacsonyabb szintû bíróságokon kenõpénzt fizetett.10 Ha az emberek meggyõzõdésévé vált, hogy a jogszabályok nem biztosítják az igazságos döntést, ha magukra hagyják õket, ennek hatására minden érintett kötelezettségének érzi, hogy befolyást gyakoroljon bármilyen elérhetõ módon. Ezért a jogot alkalmazók és a hivatalnokok kiszolgáltatott helyzetbe kerülnek. Egy ukrán, dnyepropetrovszki bíró e helyzetet úgy írta le: „Ha az ügyben kis összegrõl van szó, rendszerint befolyásolás nélkül zajlik le. Azonban amint a vitatott öszszeg egy ésszerû szintet elér, nem tudok visszaemlékezni olyan esetre, amelyben mind a felperes, mind az alperes ne találta volna meg a módját annak, hogy nyomást gyakoroljon rám – még akkor is, ha ez csak abban állt, hogy elküldött valakit hozzám beszélgetésre. És ez a megközelítés nem függ attól, hogy a jó melyik oldalon áll.”11 Ilyen környezetben az a kérdés, hogyan kell eljárni egy ügyben, amely az érintetteket szinte shakespeare-i döntés elé állítja: „Vesztegetni vagy nem vesztegetni?” Mindenki szembesül ezzel a dilemmával, ha egy büntetõügyben felhozott vádakról vagy egy polgári jogi jogvitáról a jogszabályok alapján kell dönteni. Gondolhat valaki a vesztegetésre még akkor is, ha nem él ezzel az eszközzel, aminek az lehet az oka, hogy nincs rá pénze, vagy mert nem éri meg, vagy mert arra a következtetésre jutott, hogy valószínûleg nem érne vele célt. Ahol a bírákról alkotott kedvezõtlen kép uralkodik, nem lényeges, hogy a rendes ügymenetben valójában mi történik az ügyekkel és a határozatokkal, még ha a határozat teljes mértékben igazságos is, a közmeggyõzõdés elfogult az ítéletek iránti erõs bizalmatlanság miatt. Még, ha egy vitathatatlanul kedvezõ példa elõfordul, cinikus módon azt is úgy értelmezik, mint ami az általános meggyõzõdést igazolja, amely szerint a bírósági határozatokat soha nem elvek szerint hozzák. A bíróságokról kialakított közvélekedés rendszerint valóban nem megfelelõen tükrözi a bírák viselkedését.12 A bírákról kialakított kedvezõtlen kép önbeteljesítõ és sokszorozza önmagát: a bírósági eljárások körül olyan korrupt környezet alakult ki, amelyben a többi szakmai csoport, úgymint az ügyvédek, az alacsonyabb beosztású igazgatási személyzet, valamint a magukat bírósági összekötõnek tekintõ személyek valamennyien megkönnyítik az összejátszást. Az ilyen környezet iránti undorát magyarázva egy ukrán bíró nyíltan részletezte az õt körülvevõ korrupt gyakorlatot, hozzátéve: „Volt olyan eset, hogy magam is utólag jöttem rá, hogy a nevemben pénzt fogadtak el.” Az ügyvédi praxisában elõforduló, jogon kívüli eszközök használata védelmében egy orosz ügyvéd megjegyezte: „Mi nem dolgozhatunk más szabályok szerint, mint amelyek szerint a bennünket körülve10 TI-Banglades, Corruption in Bangladesh: A Household Survey, April 2005. Available at www.ti-bangladesh.org/HH%20Survey/Household%Survey%20–%202005.pdf. 11 A szerzõ által készített beszélgetés alapján, Dnyipropetrovszk, 2000. 12 Marina KURKCHIYAN, The Illegitimacy of Law in Post-Soviet Societies, in M. KURKCHIYAN and D. J. GALLIGAN, (ed.) Law and Informal Practices: The Post-Soviet Experience, Oxford, Oxford University Press, 2003.
129
võ társadalom mûködik. Ha a környezet korrupt, nem tudod megvédeni az ügyfeled érdekeit, hanem ugyanolyan szabályok szerint játszol.”13 Mindenesetre egyértelmû, hogy egyes esetekben a kényszer alacsonyabb szinten kezdõdik, és ott is ér véget, ami soha nem éri el a bíró szintjét.14 Ha a jogalkalmazással összefüggõ negatív elvárások az informális problémamegoldással együtt jelennek meg, a szégyen társadalmi elítélése elveszíti az erejét – mivel az emberek nem érzik, hogy olyat tesznek, amit mások nem tennének meg. Az olasz „tiszta kezek” perben felelõsségre vont politikusok és üzletemberek tipikus védekezése közismerten az volt, hogy ugyanazt tették, amit mások is; a rendszer kényszerítette õket arra, hogy így viselkedjenek. Ez nem jelenti azt, hogy a csoportos magatartás az állampolgárok valódi, személyes meggyõzõsédét is tükrözi, vagy azt, amit az emberek a vesztegetéssel, a kiskapukkal és más korrupt gyakorlattal összefüggésben kívánatosnak és ésszerûnek tartanak. Éppen ellenkezõleg. Az emberek sokszor saját meggyõzõdésük ellenében cselekszenek, amikor az általános gyakorlathoz idomulnak; azért teszik, mert kényszerítve érzik magukat, és nem azért, mert ezt akarják tenni. Mégis, az a hit, hogy a korrupció általános szabállyá vált, elõkészíti a terepet a társadalmi toleranciának iránt. E tolerancia szintje a korrupció megelõzésének vagy elõsegítésének legerõsebb eszköze. Ahol a tolerancia magas, a hivatali visszaélés nem szükségszerûen váltja ki a társadalmi elítélést és kirekesztést. A családi köteléket, barátságokat és az ismeretséget mint értéket többre tartják, mint a megvesztegethetõ személytõl való távolmaradás iránti erkölcsi igényt. Csak a szélsõségesen toleráns társadalmi közegben lehetséges az igazságszolgáltatás menetét nyíltan eltorzítani. Gyakran elõfordul, hogy egy meghatározott politikai nézetet vagy egy meghatározott etnikai csoporthoz tartozást nagyobb problémának tekintenek, mint a becstelenséget a korrupciót eltûrõ társadalomban. Ezt Satnarine Sharma, Trinidad és Tobago legfõbb bírájának esete is alátámasztja. 2006 júliusában Sharmát letartóztatták (noha a letartóztatást késõbb technikai okokból megszüntették), mert segítséget nyújtott a korábbi miniszterelnöknek, aki ellen vesztegetés miatt folyt eljárás. Az igazságszolgáltatás megakadályozásával is megvádolták, mivel megpróbálta a családorvosának büntetõjogi felelõsségre vonását megakadályozni, akit két évvel korábban emberöléssel vádoltak. Ezek nem voltak egyértelmû gyanúsítások, azonban Trinidad és Tobago közvéleménye szempontjából kevesebbet számítottak, mint az ország politikai és etnikai megosztottsága. A trinidadi indiai népesség körében, ahonnan Sharma származik, továbbra is népszerûségnek örvendett.15
13
A szerzõ által készített beszélgetés alapján, Nizsnij Novgorod, 2005. Strengthening Judicial Integrity Against Corruption, UN Global Programme against Corruption, Centre for International Crime Prevention, Vienna, March 2001. 15 Mary King Trinidad és Tobago szenátora közlése alapján. Lásd még The Economist (Egyesült Királyság), 2006. július 22. 14
130
A bírósági eljárásokban a befolyással üzérkedõk gyakori beavatkozása nem feltétlenül változtatja meg minden ügy kimenetelét. Logikus, hogy a lobbizás önromboló hatású; a mindkét fél által a bíróra gyakorolt egyforma nyomás épp olyan szabaddá teszi, mintha azok nem is léteznének. Az olyan országokban, ahol az ellenõrzés és a teljesítményértékelés erõs, azonban a korrupció a normális élet részévé vált, az eljárási szabályok gondos betartása, valamint a bizonyítékok és a jogelvek lehetõ legpontosabb értelmezése jelenthet védelmet. A felszínen úgy tûnik, hogy a jogszabályokat betartják, még akkor is, ha a hivatalt rendszeresen személyes elõny elérésére használják fel.
Következtetések és politikai megfontolások A belsõ és a külsõ jogi kultúrák találkozása tisztázatlan és ellentmondásos helyzetet teremt, amelyben elõfordulhat a vesztegetés. Bármilyen reform várhatóan csak kiegészítõ jellegû lesz, és idõre lehet szüksége, míg igazi változást hoz, azonban az emberek viselkedése változik, és a belsõ és külsõ jogi kultúrák reagálnak a kormányzati beavatkozásokra, feltéve, hogy jól kidolgozottak, megfelelõ idõpontban vezetik be õket, és következetesen végigviszik azokat. Számos országban, ahol kutatást végeztek, az emberek túlnyomó többsége meg szeretett volna szabadulni a korrupciótól, és üdvözölték volna a szigorú intézkedéseket az eltörlésére – ha el tudták volna hinni, hogy az intézkedések hatásosak. A legfontosabb, hogy a lehetséges korrupció elleni eszközök széles tárháza létezik, amelyek közül néhány az alábbiakban szerepel. A radikális társadalmi változások egy új élet reményét hordozzák. A nagy jelentõségû történelmi események az idealizmus nagy hullámát indítják el, és azt az általános hitet keltik, hogy a társadalomban minden jobbra fordul. Ezen érzések diadalmaskodnak, valahányszor egy nemzet a gyarmati hatalom alól kivívja függetlenségét, egy összeomlott szuperállamból új hazát alapít, vagy összefog azért, hogy egy megvetett uralmi rendszert a hatalomból eltávolítson. Ekkor az emberek elfordulnak a múlttól, felfüggesztik a hitetlenségüket, és kinyitják a tárcájukat és elméjüket az új jövõ létrehozása reményében. Sem az optimizmus, sem a nagyvonalúság nem tart sokáig, azonban a becsületes, mûvelt és eltökélt vezetõknek ezt konstruktív reformmá kell alakítaniuk. Sajnos erre ritkán kerül sor, azonban van rá példa. Botswana esete ezt jól illusztrálja. A korrupció a gyarmati idõszakban életstílus volt. Az ország függetlenségének kivívását a hatvanas években az oxbridge-i neveltetésû ügyvéd, Seretse Kama vezette. Nyilvánvaló integritása, bármennyire is tekintélyelvû volt, az eltökéltséggel párosulva hatékonyan mûködtethetõ, erõs állami intézmények létrehozásának lehetõségét teremtette meg. Az ország lakosságának kis mérete, amely 1965-ben 525 000 fõt számlált, elõnyös volt a közigazgatási koordináció, a kommunikációs problémák csökkentése és a politikai ellenõrzés gyakorlása szempontjából. Változást viszonylag akkor lehet elérni, ha az intézményi reformok az oktatáspolitikára is kiterjednek, és a közös gondolkodás kialakítására irányuló törekvé131
sekkel járnak együtt. Hongkong e téren elért sikere figyelemre méltó. Miután a tekintélyes hagyományokkal rendelkezõ korrupció megszüntetésére irányuló számos korábbi reform elbukott, relatíve rövid idõ alatt 1974-ben sikert értek el. Az oka nem volt rögvest egyértelmû, a megfigyelõk azonban rámutattak, hogy az 1974-es reform új politikát karolt fel: a vesztegetéssel szemben az etikai értékeket népszerûsítette. A gyermekekbe az erkölcsi szabályokat az alapfokú oktatáson keresztül oltották be, a felnõtteket pedig energikus reklámkampányban gyõzték meg. 25 évvel késõbb e tényezõ jelentõségének értékelésénél Hauk és Saze-Marti a korrupció eltûrésével összefüggésben a generációk közötti sikeres, jelentõs változásról számolt be Hongkongban.16 Napjainkban a tömegmédiának hatalmas szerepe van az emberek véleményének kialakításában. A politikailag cenzúrázott és gazdaságilag befolyásolt média jelentõsen hozzájárulhat a korrupt társadalom támogatásához, azáltal, hogy a felelõsöket a tények elferdítésével és félrevezetõ magyarázatokkal fedezik. A média, amely bizalmat és tiszteletet követel, ezzel szemben nemcsak konstruktív, hanem drámai hatással van arra, hogyan látják az emberek a világot, hogyan viszonyulnak hozzá, és hogyan értékelik a szerepüket benne. A média a húszas évek elején az Egyesült Államokban a korrupció kiterjedésének csökkentésében elõkelõ szerepet játszott,17 és ennek közelmúltbeli példája az olasz korrupció elleni kampány a kilencvenes években. Noha még túl korai végleges véleményt kialakítani, erõs érvek szólnak amellett, hogy a média teljes elkötelezettsége a „tiszta kezek” ügyekben a korrupt vezetõk büntetõjogi felelõsségre vonásának nyilvánosságra hozatalában nagy hatással volt arra, hogyan érzékeli az átlagember a korrupciót, és egyben növelte a vele szembeni intoleranciát. A korrupció megértése és megelõzése – különösen a bíróságok szintjén – többféle megközelítést, kombinációt kíván, ezek némelyike kifejezetten a bíróságokra irányul, mások kiterjednek az azt körülvevõ szélesebb társadalom jogi kultúrájára. Bármilyen reform jellege és valószínû sikere a körülményektõl függ, azonban világos, hogy minden esetben és minden helyzetben a tervezett reform csak akkor lesz sikeres, ha figyelembe veszi a helyi jogi kultúrát, és olyan gyakorlatot folytat, amely azon a helyen és abban a kultúrában létezik.
16
Esther HAUK, Maria SAEZ-MARTI, On the Cultural Transmission of Corruption, Journal of Economic Theory, 107 (2002). 17 Matthew GENTZKOW, Edward L. GLAESER, Claudia GOLDIN, The Rise of the Fourth Estate, in Edward L. GLAESER and Claudia GOLDIN, (ed.) Corruption and Reform: Lessons from America’s Economic History (Chicago: University of Chicago Press, 2006).
132
A szokások és a korrupció Olaszországban GHERARDO COLOMBO1
Az intézményesített és a nem intézményesített hatalmak által gyakorolt befolyás a bírák és ügyészek pártatlanságát sokféleképpen befolyásolja. Ahol a törvény, a bírák és ügyészek függetlenségét garantálja, akárcsak Olaszországban, a nyomásgyakorlás semmilyen formája nem befolyásolhatja egy ügy kimenetelét, ha a bíró vagy az ügyész2 elég kemény ahhoz, hogy ellen tudjon állni. A bíró vagy ügyész elméjét azonban különbözõ kényelmi szempontok befolyásolhatják: a nyilvánvaló nyomás nagyon széles körbõl érkezik, különösen a médián keresztül. A közelmúltban a jóhírû „A sorozatban” a futballelnökök és futballbírók által megvalósított, meccsekkel összefüggõ spekulációk kivizsgálására létrehozott különbíróság egy tagja nyíltan elmondta egy újságnak, hogy a határozathozatal során figyelembe vette Olaszország gyõzelmét a 2006-os Világbajnokságon, amely össznépi demonstrációk özönét indította el, valamint azon néhány város polgármesterének támogatását, amelyek csapata a leginkább érintett volt.3 Egészen bizonyosan nem jogellenes a véleménynyilvánítás, az össznépi demonstrációkon való részvétel, vagy különösen a Világbajnokság megnyerése. Akármit is értett azonban azalatt, hogy miért hozott ilyen határozatot, nem helyes, ha a bíró a jogellenes magatartás megtörténtérõl vagy súlyosságáról nemcsak a szabályokra, hanem a közvéleményre, a közvélemény ellenállására, valamint a nemzeti büszkeségre való hivatkozással dönt. Az ilyen eljárás ebben az ügyben legalább bizonyítékul szolgált a kirívóan rossz ítélethozatalra és a bírói szerep helytelen értelmezésére, még akkor is, ha ez nem a hagyományos értelemben vett valódi korrupció. Nem minden bíró akar vagy tud az oda nem illõ befolyásnak ellenállni. Három különleges mutatóra figyelemmel számos különbözõ helyzetet kell megvizsgálni: az érintettség fajtája és foka; a befolyásolás komolysága; és a bírótól vagy az ügyésztõl kért magatartás súlya. Alkalmanként csak a bíró jóindulatát várják el. Egy meghatározott ítéletért fizetett pénz helyett elegendõ lehet, ha a helybenhagyó vagy elutasító határozatért cserében a bírót meghívják egy elegáns étterembe, vagy támogatják a tagságát egy exkluzív társaságban. A kapcsolat jogszerû – a bíró a büntetõ jogszabályokat nem szegte meg – és a fegyelmi vagy szervezeti szabályokat az érintett csak véletlenül szegi meg. A bíró jövõbeli eljárása azonban elfogultságot fejezhet ki azáltal, hogy minden tudatosság nélkül több figyelmet szentel az új barát és fõnök jövendõbeli ügyeinek. 1 Gherardo Colombo Rómában, Olaszországban a Corte di Cassazione bírája. Korábban Milánó fõügyészhelyettese volt, és több kollégájával együtt részt vett a mani pulite (tiszta kezek) korrupciós tárgyalások lefolytatásában. 2 Az eredeti szövegben a „magistrate” kifejezés szerepel, amely magában foglalja a bírákat és ügyészeket egyaránt. Ennek a kifejezésnek azonban nincs kifejezõ magyar fordítása (a ford.). 3 La Repubblica (Olaszország), 2006. július 27.
133
Ez a kezdetét jelentheti egy bíró valódi korrupcióban való közremûködésének. A bíróhoz senki nem közelít egy vesztegetésre utaló ígérettel, amelynek elfogadása nagyon valószínûtlen. A bíró sem fog jogtalan elõnyt kérni anélkül, hogy egészen biztos lenne a másik diszkréciójában. A vendéglátás révén kialakított közvetlen hangulat a potenciális vesztegetõnek biztosítja a lehetõséget, hogy egy bírót lekötelezzen. Néhány bíró megtorpan, mielõtt átlépné a tilalom határát, néhányan elmennek egészen a szakma teljes elárulásáig; míg mások e kettõ között helyezkednek el. Az olasz igazságszolgáltatás tekintetében tavaly folytatott vizsgálatok néhány ilyen helyzetet tártak fel. 2006 májusában egy korábbi bírót hat év szabadságvesztésre ítéltek az úgynevezett IMI-SIR ügyben.4 A függetlenség hatékony pajzs a befolyásolás ellen, azonban egyszerû törvények révén a függetlenség csökkenthetõ, akadályozható, vagy módosítható (szemben az alkotmánnyal, amelyet csak minõsített többséggel lehet módosítani). Az ilyen módosítások sokféleképpen elérhetõk, például a mentelmi jog bevezetésével (egy törvény 2003-ban idõben korlátozott mentelmi jogot vezetett be, amelyet egy évvel késõbb az olasz alkotmánybíróság megsemmisített),5 vagy a nyomozás megindítása lehetõségének korlátozása által. Olaszországban a kegyelem problémája különleges figyelmet érdemel. A Parlament a közelmúltban elfogadott egy törvényt, amely a 2006 május 2-a elõtt elkövetett bûncselekmények esetében a szabadságvesztés tartamát három évvel csökkentette,6 azonban kizárta az olyan bûncselekményeket, mint a terrorizmus, a maffia által elkövetett bûncselekmények, pedofília, nemi erkölcs elleni bûncselekmények, pénzmosás és uzsora. A rendelkezés célja – és nem ez volt az elsõ eset –, hogy csökkentsék a börtönök túlzsúfoltságát Olaszországban. A törvény látszólag nem érinti a bírói függetlenséget, mivel azonban a vesztegetés és más pénzügyi bûncselekmények az általános közkegyelem körébe tartoznak, a vesztegetõkkel és megvesztegetettekkel szemben alkalmazott szankciók természetesen csökkentek, ami nehezebbé teszi az igazságszolgáltatás számára a küzdelmet a bûncselekmények hatékony üldözése terén.
4
Corriere della Sera (Olaszország), 2006. május 6. A 2003. VI. 20-án elfogadott 140. sz. törvényt az Alkotmánybíróság 2004. január 20-án elfogadott 24. sz. határozata megsemmisítette. A törvény mentelmi jogot biztosított a hivatalt betöltõ személyek öt csoportjának: az elnöknek (kivéve a hazaárulás és az alkotmány megsértése esetét), a szenátus elnökének, a képviselõház elnökének, a miniszterelnöknek (azon bûncselekmények kivételével, amelyeket hivatalával összefüggésben követett el), valamint az Alkotmánybíróság elnökének. Ez minden bûncselekményre kiterjedt, még azokra is, amelyeket a hivatali idejük kezdete elõtti idõszak és a hivatali idejük betöltése vége között követtek el. 6 2006. VII. 31-én elfogadott 241. sz. törvény. 5
134
Média és korrupció az igazságszolgáltatásban GEOFFREY ROBERTSON QC1 A médiának a világ minden táján központi szerepe van a korrupció üldözésében. Ebben a témában minden egyezmény, törvény és szabályozás hatástalan marad, ha a független bírák nem kényszerítik ki azokat, és ha a szabad sajtó nem ellenõrzi – olyan sajtó, amelyet nem fenyeget megtorlás, ha a korrupciót feltárja, és a bírákat kritizálja elfogultságuk miatt. A nagyobb átláthatóság érdekében kezdett mozgalomban túl kevés figyelmet szentelnek az igazságszolgáltatás és a média kölcsönös függéségére épülõ kapcsolatnak. Nem véletlen, hogy a korrupció azokban az országokban virágzik, amelyekben a bírák korruptak, mert személyesen megvesztegethetõk, vagy együttmûködnek a kormányzattal, amely megpróbálja elhallgattatni a sajtót. Azok a szerkesztõk és újságírók, akik nem hivatkozhatnak a „közérdekre”, amikor az igazságszolgáltatásban elõforduló szabálytalanságok megalapozott gyanúját felvetik, vagy szabadságvesztésre számíthatnak, ha a bíró szabálytalan magatartására gyanakodnak, nem tölthetik be a public watchdog (a nyilvánosság õrkutyája) szerepet. Számos országban az igazságszolgáltatásban a korrupció akkor fordul elõ, ha a szakmai rend zárt, a bíróság megsértése szabadságvesztéssel fenyegetett, és a szakmai privilégiumokra támaszkodó titkolózás fenntartható. A jogban képzetlen újságírók számára különösen nehéz a leleplezés. A vesztegetést ügyvédek, bírósági fogalmazók és rendõrök segítik, akik az ügyfél nevében lépnek fel, akik ennek eredményeként nem panaszkodnak, ha megnyerik az ügyüket, ha felmentik õket, vagy ha óvadék ellenében szabadlábon védekezhetnek. Azok a bírák, akik politikai talpnyalók, akik az államnak, a rendõrségnek, a hadseregnek adnak igazat, mert szívességet, elõléptetést vagy a nyugdíjazás utáni kinevezéseket várnak, a rossz határozataikat általában zavaros jogi indokolással támasztják alá, vagy eltorzítják a tényeket, hogy a megállapításaikat ezáltal alátámasszák. Ezt a fajta intellektuális becstelenséget csak olyan újságírók és jogi tudósítók képesek leleplezni, akik részt vesznek a tárgyalásokon, és akiknek van tapasztalatuk a ködösítés és a korrupt ítéletekben elõforduló torzítás felismerése terén. Ez olyan feladat, amelyrõl nem lehet beszámolni, ha a tárgyalásról ki vannak tiltva, vagy szabadságvesztéssel fenyegetik õket, ha olyan cikkeket jelentetnek meg, amelyek „a bíróságot megbotránkoztatják”. A médiát gyakran kritizálják a bírósági eljárások szenzációhajhász közvetítése miatt, különösen ha becsületes bírákat támadnak, akik tisztességes, de népszerûtlen ítéleteket hoznak, és kétségtelen, hogy az újságírás minden országban javítható volna a jogi alapelvekrõl szóló jobb képzéssel. Azonban e képzés legnagyobb elõnye az lenne, hogy javítaná a képességüket a jogrendszerben elõforduló hibák, valamint az azt mûködtetõ szakemberekben a személyes haszonra számító vagy politikai jellegû korrupció elõfordulásának felismerésében. 1 Geoffrey Robertson QC alkotmányjogi, büntetõjogi és médiajogi próbaperekben képviselte a feleket Nagy-Britanniában és a Brit Nemzetközösség országaiban. A londoni Doughty Street Chambers (Egyesült Királyság) alapítója és vezetõje.
135
A képzés azonban hasztalan, ha a sajtó nem gyûjthet szabadon információkat az ügyekrõl, és nem teheti közzé az eredményeket. Az országok jelentõs többségében a sajtó – ezek közül az Egyesült Államok a legkiemelkedõbb példa – nem rendelkezik ezzel a szabadsággal. Nem létezik a bírósági iratokhoz való hozzáférés joga. Nem létezik a tárgyaláson való részvétel abszolút joga: a tárgyalótermeket önkényesen vagy valamilyen ürügyre hivatkozva lezárhatják. Ahogyan a napfény fertõtlenít a legjobban, a nyitott igazságszolgáltatás a korrupció elleni védelem lényeges eleme: ahogyan azt Jeremy Bentham megfogalmazta: „A nyilvánosság a bírót tárgyalás közben megfigyelés alatt tartja.”2 A legtöbb országban jogszabály szól a bíróság megsértésérõl, amely megvédi a bírákat a kritikáktól – olyan jogszabályok, amelyeket a bírák a saját érdekeikre tekintettel maguk alkalmaznak. Sajnálatos módon az Emberi Jogok Európai Egyezménye a szólás szabadságának garanciái alól kivételt tesz, fenntartva olyan jogszabályokat, amelyek „a bíróságok tekintélyének és elfogulatlanságának fenntartása érdekében (…) szükségesek”. A függetlenség rendben van, azonban hogyan lehet összhangba hozni a véleménynyilvánítás szabadságát az olyan bíróság „tekintélyére” vonatkozó kritika megszüntetésével, amely okkal vádolható korrupcióval vagy a politikai utasítások elfogadásával? Emellett léteznek a becsületsértésrõl olyan jogszabályok, amelyek az újságírókat súlyos szankciókkal sújtják, ha hatalommal rendelkezõ személyeket kritizálnak, akik gyakran ugyanazon döntéshozó testület tagjai, akik e szankciókat alkalmazzák. Kevés haladás várható a média szabadsága tekintetében a korrupció leleplezésében terén, ha e jogszabályokat nem módosítják: és ha nem kötelezõ minden államnak elfogadni a „nyitott igazságszolgáltatás” elvét, továbbá biztosítani a közérdekre való kimentési lehetõséget azon médiaszereplõk számára, akik a bírósági és politikai ügyködést kritizálják. A korrupcióra általában csak mindkét szakma bátor képviselõi között létrejött kapcsolat esetében derülhet fény. Gyakran független kamarák tagjaként a becsületes ügyvédek hívják fel az újságírók figyelmét a helytelen magatartásra, amelyrõl egyébként a kívülállók sosem értesülnének. Majd az újságírók és szerkesztõk részérõl van szükség odaadásra, hogy a bizonyítékokat megszerezzék, rendszerint azáltal, hogy a forrásokkal kapcsolatokat ápolnak vagy a rendõrségen, bíróságon belsõ informátorokat bátorítanak az információ átadására a bizalmasság szigorú garanciái mellett. A nyilvánosság mindig problémát okoz, és a nemzetközi sajtóhoz, a civil szervezetekhez és az internethez való hozzájutást igényli. A kormány vagy a korrupció elleni hivatalok csak ekkor fognak bármilyen vizsgálatot elvégezni. E folyamat talán legjobb példáját a Malajziában egy csapat bíró által eldöntött számos kereskedelmi ügyben tanúsított megkérdõjelezhetõ magatartás leleplezése példázza.3 Újságírók és jogászok (többek között az ENSZ bírák és ügyvédek függetlenségével foglalkozó korábbi különmegbízottja, Param Cumaraswamy), 2
The Works of Jeremy Bentham, published under the superintendence of his executor, John Bowring, Edinburgh, Tait, 1843) 4. kötet. 3 Lásd például: Asia Times (Kína), 1999. június 9.
136
rágalmazási perek sokaságával voltak kénytelenek szembesülni, amelyek közül az egyik állítólag több millió dolláros kártérítéssel ért véget. Addig, ameddig a Wall Street Journal nem foglalkozott az egyik rágalmazási ügyben megfogalmazott védekezéssel, a gyanú szerinti korrupció bizonyítékainak bemutatásával, az ügyvédi kamara nem érezte elég magabiztosnak magát, hogy a nyilvánosság kérdését megemlítse.4 E hosszú történet jó példa arra a – még a nemzetközi sajtó elõtt is fennálló – nehézségre, amelyet a korrupció kivizsgálása és nyilvánosságra hozatala jelent. Ennek eredményeként a korrupció sokkal nagyobb mértékben elterjedt, mint azt elismerik. Ugyanez történt Kenyában, ahol a bátor ügyvédek és újságírók éveken keresztül meghurcoltatást voltak kénytelenek elviselni azért, hogy – a valóságnak megfelelõen – Daniel Arap Moi elnöksége alatt a bíróságokon elõforduló tömeges korrupcióra fel merték hívni a figyelmet. Az igazságtalan üldözés eszközéül a becsületsértés, a lázadás és a bíróság megsértése büntetõ tényállásokat használták. Ezek után hogyan lehetséges a XXI. században felszabadítani a médiát annak érdekében, hogy feltárja a kormányzati intézmények és különösen az igazságszolgáltatásban elõforduló korrupciót? A közelmúlt örömteli eseményei közé tartozik, hogy számos totalitárius állam eltûnt: az országok (a közel-keletiek kivételével) ma már többé-kevésbé demokratikusan mûködnek. A legutóbbi felmérés szerint 154 állam ismerte el a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 19. cikkét, amely az [Emberi Jogok] Egyetemes Nyilatkozatának 19. cikkében foglalt elvet tükrözi: „Mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra; ez a jog magában foglalja mindenfajta adat és gondolat határokra való tekintet nélküli – szóban, írásban, nyomtatásban, mûvészi formában vagy bármilyen más tetszése szerinti módon történõ – keresésének, megismerésének és terjesztésének a szabadságát is.” Ezért elmondható, hogy a nemzetközi jog vélelmet állít fel a szólásszabadság érdekében, amit csak nyomós ellenérdekbõl, például nemzetbiztonsági okból lehet megdönteni. A véleménynyilvánítás szabadsága alapvetõ emberi jog, amelyet minden állampolgárnak és az adott állampolgársággal nem rendelkezõ személynek a véleménye tekintetében biztosítani kell, akármilyen megrázó vagy kevéssé vonzó legyen is az. Hogy szükség van kivételekre, az nem kétséges. Mivel a szólásszabadság elve a közérdekben gyökerezik, utat kell engednie akkor, amikor a közérdek mást kíván – így tisztességes tárgyalást vagy az állampolgárok magánéletébe való szükségtelen beavatkozást kívánja biztosítani. E kivételeket azonban korlátozott körben és óvatosan kell meghatározni.
4 Az alperes, a Wall Street Journal tudósítója azt állította, hogy a felperes jogi képviselõje megengedhetetlenül közeli kapcsolatot ápolt néhány bíróval, többek között a Legfelsõbb Bíróság elnökével. Az ügyvéd és a fõbíró közös nyaralásáról készült képeket ezt követõen közzétették az interneten. Lásd például: www.hrsolidarity.net/mainfile.php/1999vol09no12/1960/.
137
A szabad véleménynyilvánításhoz – újságírói tényfeltáráson alapuló, vagy megbízható és bizalmas forrásokból újságírók elõtt feltárt, hírértékû információkhoz való hozzájutáshoz és azok továbbadásához – való jog a politikai és kereskedelmi érdekeket gyengíti, ezért különbözõ mértékben elutasítják azt olyan országokban, ahol ezek a jogalkotási folyamatot ellenõrzik és befolyásolják. A common law, amelyet évszázadokon keresztül az angol bírák fejlesztettek ki, ma 57 nemzetközösségi országban képezi a jog alapját. Lehetõvé teszi, hogy a médiát jelentõs összegre bepereljék, valahányszor a korrupció gyanújáról beszámol. Ezt „becsületsértõnek” tekintik, és a médiára súlyos bizonyítási teher hárul, hogy a gyanúsítás megalapozott legyen. Ez sokszor lehetetlen (még akkor is, ha egyébként igaz), mivel a forrásaik a megtorlás iránti félelembõl nem fognak nyilatkozni. Amikor a média a bírákat kritizálja, ezt a „bíróság megbotránkoztatása” bûncselekményének tekintik, (Skóciában ezt a murmuring judges; a „bírák elleni zúgolódásnak” hívják), s két év szabadságvesztést vonhat maga után. Meg kell jegyezni, hogy e bûncselekmény szinte teljesen elavult Angliában, azonban Afrikában és Ázsiában, a volt gyarmatokon rendszeresen alkalmazzák a bíróságot kritizálók bebörtönzésére (és mivel a bírák gyakran a kormányzattal mûködnek együtt, ez egyben politikai kritikát is jelent). A 19. cikkel össze nem egyeztethetõ más elavult cselekményeket, úgymint a lázadás, rágalmazás és becsületsértés, az Egyesült Királyságban szinte sosem alkalmazzák, azonban rendszeresen használják a korábbi Brit Birodalom országaiban a kritikusok bebörtönzésére vagy anyagi tönkretételére. Szégyenteljes, hogy az Egyesült Királyság kormánya nem hajlandó élen járni e bûncselekmények megszüntetése tekintetében. A kontinentális jogrendszer ugyanilyen rossz, noha másként. A napóleoni törvénykönyv kiterjesztette a „személyiség megsértését” Európa legnagyobb részére, amelyet a kontinentális törvénykönyvek, valamint a korábbi francia, spanyol, portugál és belga gyarmatok még mindig ismernek. Ez a hivatalnokok bármilyen kis mértékû becsmérlését bûncselekménynek nyilvánítja: a rendõrség és az alsóbb szintû tisztviselõk védettek a kritika ellen, akárcsak a politikusok és a magas rangú köztisztviselõk. Ezeket Latin-Amerikában desacato (megsértési) tényállásnak nevezik. Becsmérelj egy hivatalnokot azzal, hogy hajlandó a vesztegetésre, és börtönben végezheted. E jogszabályok annyira körül vannak bástyázva, hogy még az Emberi Jogok Európai Bírósága sem semmisítette meg õket, noha kimondta, hogy a szólásszabadság garanciája azt jelenti, hogy nem lehet arra használni, hogy újságírókat bebörtönözzenek. Ennek ellenére a bûncselekményért kiszabott pénzbüntetés kellemetlen következmény mindenki számára, aki hajlandó a korrupció leleplezésére. Manapság a legtöbb demokráciában a megvesztegethetõ politikusok, hivatalnokok és üzletemberek mind a polgári, mind a büntetõjog eszközeivel elhallgattathatják a kritikusaikat. A bírák esetében különleges hatalmuk van arra, hogy a kritikusokat a bíróság megsértése (contempt of court) miatt megbüntessék, és e jogszabályokat félreértelmezhetik, vagy eltorzíthatják a tényeket, hogy az állam vagy támogatottjainak érdekeit szem elõtt tartó ítéleteket alátámasszák. A sajtószabadságért való harc lényegében e jogszabályok megsemmisítéséért vagy mó138
dosításáért folytatott küzdelem, annak érdekében, hogy a közvélemény tájékoztatáshoz való jogának nagyobb súlyt adjon. Néhány jelentõs sikert értek el e tekintetben a közelmúltban, például: Goodwin kontra Egyesült Királyság (1996) Ebben az ügyben az Európai Bíróság megállapította, hogy az információs szabadsághoz való jog magában foglalja, hogy az újságírók védelmezhetik a forrásaikat, különben nem lenne olyan információ, amellyel összefüggésben a szabadság biztosítandó, és a források elapadnának. Ez a hírek megõrzõjének tényleges védelmét teremti meg. Az igazságszolgáltatási korrupcióval összefüggésben a rendõrségen, bíróságokon megtalálható, illetõleg a jogi szakmai körökbõl kikerülõ informátorok rendszerint súlyos megtorlással számolhatnak, ha az információt kiadják – elbocsáthatják, eltilthatják, beperelhetik, vagy akár meg is ölhetik õket. A belsõ információ lényeges forrásai, ezért a korrupt kormányzat és üzleti körök megpróbálják leleplezni és elhallgattatni õket. Claude Reyes kontra Chile (2006) Az Amerika-közi Bíróság megállapította, hogy az információk kereséséhez és terjesztéséhez való jog magában foglalja az állam által õrzött adatokhoz való hozzájutást, – a szokásos kivételektõl eltekintve. Az információs szabadságról szóló jogszabályok eléggé ismertek a haladó politikai rendszerekben, ahol szorosan hozzátartoznak a demokratikus kultúra fogalmához . Ezt az Egyetemes Nyilatkozat 21. cikke alapján a kormányzásban való részvétel joga támasztja alá. A legtöbb fejlõdõ országban azonban nem fûzõdik érdek az ilyen nyitottság kialakításához, ami e határozatot különösen haladóvá teszi. Fontos hatása van az igazságszolgáltatási korrupció leküzdésében, mivel a bírósági iratokhoz való hozzáférés tisztázhatná a bíróság megengedhetetlen eljárásáról szóló gyanút. Jameel kontra Wall Street Journal (2006) Ebben az ügyben a House of Lords (az Egyesült Királyság legmagasabb bírósága, amelynek befolyása az egész Nemzetközösség bíróságaira kiterjed) megállapította, hogy a rágalmazási ügyekben lehetõvé kell tenni a közérdekre való hivatkozást, hogy az újságírók nyilvánosságra tudják hozni a korrupció gyanúját, feltéve, hogy a megjelenés idején e gyanút megalapozottnak hitték, és felelõsségteljes módon erõfeszítéseket tettek annak érdekében, hogy ellenõrizzék a forrásokat. Még kérdéses, hogy a Nemzetközösség országaiban e fontos határozatot mennyire fogják követni. A szingapúri bíróságok nem fogadták el, hogy Szingapúr vezetõinek „becsületét sértõ” esetekben védekezésként a közérdekre lehessen hivatkozni, és az ausztrál fellebbviteli bíróság (high court) kizárólag a politikai viták esetében engedte meg e védekezést, a gazdasági vesztegetés gyanúja esetében nem. 139
Az Egyetemes Nyilatkozat 19. cikke és a kapcsolódó emberi jogi egyezmények egyre fontosabbak a sajtószabadság szempontjából, hogy a szükséges kérdéseket feltegyék a kormányzattal és a gazdasági társaságok mûködésével kapcsolatban. Arra használják, hogy az információ terjesztésének kötelezettségét megalapozzák; hogy megvédjék az informátorokat, akik megszegik a munkaszerzõdést, hogy lelkiismeretüknek megfelelõen a kormányhivatalok vagy a gazdasági társaságok szervezetén belülrõl szót emeljenek. Különösen fontos volt az internet mint az információszolgáltató védelme: a korrupció gyanúját gyakran elõször a weboldalakon teszik közzé. Sajnálatos tehát, hogy az ausztrál High Court a Gutnick kontra Wall Street Journal (2002) ügyben megállapította, hogy rágalmazás miatt bárhol lehetséges volt eljárást indítani, ahol az internetes rágalmazást letöltötték, ami lehetõvé tette a felperesnek, hogy ott indítson eljárást, ahol a rágalmazást szabályozó jogszabályok a legkedvezõbbek voltak. Sok országban megpróbálják az internethez való hozzáférést korlátozni olyan büntetõ jogszabályok segítségével, amelyek teljesen tiltják azt (Burma, Észak-Korea, Irak, Líbia és Szíria), vagy egyetlen szolgáltató ellenõrzése révén (Szaúd-Arábiában például minden forgalom a minisztériumon halad át, amely letiltja az olyan oldalakat, amelyek „iszlám értékekkel ellentétes információt” tartalmaznak). Egy ehhez hasonló „tûzfalat” hoztak létre Kínában, nemcsak a hivatalostól eltérõ csatornán bejövõ információ szûrésére, hanem hogy a „hivatali titkok” (azaz a rezsim kritikája) kijuttatását megakadályozzák. Ahol a bíróságokról szóló tudósításról van szó, a helyi jogszabályoknak szigorúan fenn kell tartaniuk a nyitott igazságszolgáltatás elvét, ami arra a fogalomra alapul, hogy az igazságszolgáltatás nem létezik, kivéve ha az igazságot láthatóan szolgáltatják. Ezen átláthatóságnak ki kell terjednie a bírósági iratokra – minden kérelemnek és benyújtott bizonyítéknak ki kell állnia a nyilvánosság próbáját. A bírósági elnökök kötelességévé kell tenni, hogy évente jelentéseket tegyenek a bíróság teljesítményérõl, és több lehetõséget kell biztosítani a rádió- és tévéközvetítésekre. Az International Bar Association vezetõ szerepet vállalhat az igazságszolgáltatási korrupció kritikai vizsgálatában, ami egyes országokban az alacsony bírói illetmények eredményeként intézményesült. Ha a sajtó – mint az igazságszolgáltatási rendszer „õrkutyája” – a neki szánt rendes szerepet akarja játszani, a nemzeti jogszabályoknak nem lenne szabad a közérdekû újságírást befagyasztani (chilling effect). A legtöbb országban olyan jogszabályok és büntetések élnek, amelyek ezt a hatást váltják ki. Például: Olyan jogszabályok, amelyek újságírók bebörtönzését teszik lehetõvé A haladó társadalmak már nem küldenek senkit börtönbe azért, amit írnak vagy amit publikálnak, azonban sok jogrendszer szabadságvesztéssel fenyeget – és néha alkalmazza is – a lázadás, becsületsértés, bíróság megsértése, rágalmazás, valamint „hamis hírek terjesztése” esetén. Azok a bûncselekmények, amelyeket a bíróságok kritizálásával követnek el, úgymint a „bíróság megbotránkoztatása”, különösen támadhatók, ha az igazságszolgáltatási korrupció bármilyen gyanúja 140
miatt szabadságvesztést helyeznek kilátásba, bármennyire is igazoltnak tûnik (nem lehet a valóságra vagy a közérdekre hivatkozni). Murray Hiebert kanadai újságírót nemrégiben azért börtönözték be három hónapra Malajziában, mert a Far Eastern Economic Review-ban megjelent cikkében azt állította, hogy egy bíró felesége által indított polgári eljárásban gyorsabban jártak el, mint a többiben. A sajtó elleni büntetõ jogszabályok szükségtelenek, és sértik a 19. cikket. Hatályon kívül kell helyezni, vagy meg kell õket semmisíteni. Súlyos pénzbüntetések vagy kártérítés Számos rendszerben a személyiségi jogok megsértése miatt hajlamosak „vaktában” megállapítani a kártérítést, azaz a bíró vagy az esküdtszék mérlegelésére van bízva. Ezért egyetlen hiba eredményeként egy újságíró vagy egy lapkiadó anyagilag tönkremehet. A sajtó mûködésének természeténél fogva e hibák elkerülhetetlenek: vannak számukra olyan kijavító vagy kiegyenlítõ eszközök, amelyeknek a jövõbeli kutatásokra nincsenek ilyen befagyasztó (chilling) hatással. Az Európai Bíróság megállapította, hogy a kártérítési összegnek mérsékeltnek kell lennie a becsületsértési ügyekben, azonban ennek nincs hatása olyan országokban, ahol csaló üzletembereknek és politikusoknak milliókat ítélhetnek meg azért, mert korrupcióval gyanúsították õket. A kiadványok engedélyeztetése vagy korlátozása Ez a cenzúra leggyakoribb formája. Noha az engedélyezést egyes körülmények indokolttá tehetik – például a rádió- és televízió-hullámhosszak korlátozottsága esetén – azt mindig tisztességes és ésszerû szabályok szerint kell lefolytatni, és soha nem a hivatalos eljárást kritizálók elhallgattatásával, vagy a kormányzati csatornamonopólium biztosításával. A common law rendszerek számos lehetõséget ismernek a sajtó elõzetes elhallgattatására „ideiglenes intézkedések” révén, ahol az engedetlenséget szabadságvesztéssel fenyegetik, akármilyen igaz és fontos a történet. „Forum shopping” A világon létezõ sajtótörvények változatosságának egyik kedvezõtlen következménye, hogy a gazdag és hatalmas emberek meg tudják keresni azt a helyet, ahol a nemzetközileg terjesztett újságokkal, könyvekkel és magazinokkal, valamint a szatellit televízióval és az internettel szemben indított sajtóperek tekintetében a leginkább felperesbarát törvények léteznek. A „forum shop” -nak a szólásszabadságot nem tûrõ hatalmát korlátozni kell: egy globális faluban nincs értelme annak, hogy a nemzetközi üzletemberek és a cégek új fajtája a város különbözõ részein más-más hírnévvel rendelkezzen.
141
Nemzetközi cégek A világ leggazdagabbjainak több mint felét a multinacionális cégek, és nem az államok teszik ki. Minden általuk indított becsületsértési eljárással szemben elviselhetetlenül költséges a fellépés. Ennek jó példája az a per, amelyet a McDonald’s indított Londonban két olyan tüntetõ ellen, akik az olcsó munka kizsákmányolásával vádolták a céget. Az Európai Bíróság megállapította, hogy az a jogszabály, amely az alpereseket megfosztotta a jogi segítségnyújtástól, kifogásolható volt, azonban jobb megoldás lenne, ha a jogszabály megtiltaná, hogy a cégek ehhez hasonló ügyekben, pert tudjanak indítani. Sok haladó nemzet lépett ebbe az irányba: 2006-ban Ausztráliában megszüntették a személyiségi jogok miatti keresetindítás lehetõségét olyan cégeknél, ahol több mint 10 munkavállalót foglalkoztattak. E fejleményeket támogatni kell. A korrupció sajtó általi feltárása azért fontos, mert a legtöbb, vagy talán minden országban a korrupciót ritkán a tárgyalótermekben vagy a korrupció elleni bizottságokban leplezik le. Például a TI Bribe Payers Indexe 2002-ben Ausztráiliát dicsérte, mint olyan országot, ahol a cégek a legritkábban ígérnek kenõpénzt egy megrendelés elnyeréséért. Amikor e dicséretben részesült, egy üzletember az ausztrál gabonatanácsban állítólag 225 millió USA dollárra rúgó kenõpénzt fizetett Szaddam Husszeinnek az „olajat élelmiszerért” kampány keretében.5 Az ausztrál sajtónak nehéz lett volna ezt feltárnia, hiszen akár egy megnyomorító személyiségi jogi pert is kockáztattak volna, mivel a jogszabályok nem teszik lehetõvé a közérdekre való hivatkozást a gazdasági vesztegetés leleplezése esetén. A sajtó teljesítménye az igazságszolgáltatási és jogi reform támogatásában országról országra változik: egyetlen általánosítást lehet tenni, éspedig hogy egyenetlen és tevékenysége nehéz. A jogi reformok által felállított kihívásnak két oldala van: a sajtó számára azt jelenti, hogy a gyakorlati szakembereket fel kell készíteni arra, hogy elmagyarázzák a nagyközönségnek, miért van szükség fejlett igazságszolgáltatásra; a parlament és a bíróságok számára azt, hogy fontos a sajtó számára biztosított nagyobb szabadság a vizsgálatok és a nyilvánosságrahozatal terén, akármilyen kényelmetlen (és néha hibás) az általa tett megállapítás. Az alkalmanként elõforduló hiba alacsony ár azért, hogy a sajtó képes legyen a korrupciót feltárni és attól elrettentetni. Hangsúlyozni kell, hogy az igazságszolgáltatási korrupció sajtó általi kivizsgálása nehéz, ha vesztegetésrõl van szó, és különösen nehéz, ha olyan bíróságot érint, amely politikai nyomásra járt el. Szükség van a joghoz, az igazságszolgáltatáshoz és a bírósági eljárásokhoz értõ riporterekre, valamint olyan szerkesztõkre és laptulajdonosokra, akik hajlandóak kiállni a fenyegetés, a pénzbüntetés és a szabadságvesztés ellenére. Szükség van olyan sajtósokra, akik nemcsak a tárgya5
A Szövetségi Bíróság megállapította, hogy „az ügyletet az AWB szándékosan és tisztességtelenül alakította ki, hogy a szállítási díjak valódi természetét és célját elleplezzék, és hogy az ENSZ-t megtévesszék.” Lásd: Report of the Inquiry into certain Australian companies in relation to the UN Oil-for-Food Programme, elérhetõ: www.ag.gov.au/agd/WWW/unoilforfoodinquiry.nsf/Page/Report.
142
lásokról való közvetítésben jártasak, hanem képesek a jogi problémákat érthetõen a nagyközönség elé tárni. Végezetül szükség van olyan újságírók és ügyvédek „integritási partnerségére”, akik merik a karrierjüket kockáztatni azzal, hogy felszólalnak, vagy legalábbis tájékoztatást adnak azokról a bírákról, akik a hivatásukat megsértik, és a jogállamiság érvényesülése helyett a korrupt ügyvédek hatalmát segítik.
A civil szervezetek szerepe az igazságszolgáltatási korrupció elleni küzdelemben Közép-Amerikában KATYA SALAZAR, JACQUELINE DE GRAMONT1
Közép-Amerikában az igazságszolgáltatási reformmozgalom húsz éve kezdõdött válaszul a járványszerûen terjedõ problémákra, a korrupció, az igazságszolgáltatás politika általi jogellenes befolyásolása, az emberi jogok védelmének hiánya, az igazságszolgáltatás bizonytalansága, az átláthatóság hiánya, és az igazságszolgáltatási rendszer iránti növekvõ bizalmatlanság miatt. A kezdeti reformokat a nemzetközi közösség segítségével fejlesztették ki és indították útjukra a demokrácia és – Salvadorban és Guatemalában – a békemegállapodások keretein belül. A korai szakaszban a civil szervezetek nem vettek részt, kivéve néhány olyan szervezetet, amelyek stratégiai jelentõségû perekre és olyan kampányokra összpontosítottak, amelyeket emberi jogi jogsértések miatt indítottak. A reformok második hullámát az igazságszolgáltatás megerõsítése, illetve az igazságszolgáltatási korrupció leküzdése szempontjából elengedhetetlen két elem jellemezte: a függetlenség és az átláthatóság. A független igazságszolgáltatás elõmozdítására irányuló kísérletek a legfelsõbb bírósági bírák kiválasztása iránti új eljárási rendjének megteremtésére, az igazságszolgáltatási tanácsoknak a bírák kiválasztása, értékelése, fegyelmezése és igazgatása terén a hatáskörök megerõsítésére, bírák stabil helyzetének és hivatalának megerõsítésére, az oktatási és etikai elvárások kifejlesztésére, valamint az igazságszolgáltatási költségvetés ellenõrzésének megváltoztatására összpontosítottak. Az átláthatóság elõsegítésére irányuló erõfeszítések a régió büntetõeljárási törvénykönyveinek megreformálására vonatkozó kiterjedt stratégia részét képezte, amelynek része az inkvizitórius helyett a szóbeli, esetenként nyilvános tárgyalás hangsúlyán alapuló akkuzatórius eljárási rendszerre való áttérés, a terheltek számára biztosítandó erõsebb védelem, valamint a hatékonyabb eljárás. A közelmúltban az átláthatóság elõsegítésére irányuló erõfeszítések az adatokhoz való hozzáférésre és az információs rendszerekhez való hozzáférés modernizálására összpontosítottak. 1 Katya Salazar programigazgató és Jacqueline de Gramont projektelõadó a Due Process of Law Foundationnél, amely az Egyesült Államokban, Washington D.C.-ben mûködõ társadalmi szervezet Latin-Amerikában az igazságszolgáltatási reformkezdeményezések támogatása és fejlesztése érdekében.
143
E reformok ellenére széles körben ismert, hogy a függetlenség, átláthatóság és hatékonyság mint cél nem teljesen valósult meg. Costa Rica kivételével KözépAmerikában az igazságszolgáltatásról kialakult kép – amely szerint az korrupt és átpolitizált – az igazságszolgáltatási reform befolyásolására irányuló, a kormányzaton kívüli új kezdeményezésekre sarkallt. A civil szervezetek számos kezdeményezést segítettek elõ, többek között: a kutatást és a problémák elemzését a nagyobb befolyás érvényesítése érdekében; kapcsolatok kialakítását a politika és a jogszabályok elõkészítése során; a társadalmi párbeszéd elõsegítését az igazi reformhoz szükséges lépésekrõl, illetve arról, hogyan segítheti a civil társadalom a nemzetközi egyezmények és elvárások betartásának ellenõrzését; a stratégiai perekben való eljárást; az igazságszolgáltatási alkalmazottak képzését és a társadalom figyelmének felkeltésére irányuló kampány lefolytatását. Noha a civil szervezetek korábban az emberi jogok megsértésének áldozatai védelmére összpontosítottak, ezúttal az igazságszolgáltatásra mint közszolgáltatásra tekintettek, amely felelõs a nyilvános vizsgálatért, valamint az számonkérhetõség, pártatlanság és átláthatóság javításának érdekében alkalmazott nyomásért.2 A civil társadalom a közelmúltban az ellenõrzésre és számonkérhetõségre irányuló kezdeményezések új hullámát indította el, amely közvetlenül a korrupció elleni küzdelemre irányul, válaszul az igazságszolgáltatásban az etikátlan magatartás elleni intézményi mechanizmusok sikertelenségére. Alább az ellenõrzésre és számonkérhetõségre irányuló kezdeményezések leírása található.
Az intézményes ellenõrzési mechanizmusok értékelése A Centro de Documentación de Honduras (CEDOH) a közelmúltban felmérést közölt a belsõ ellenõrzési és felülvizsgálati mechanizmusokról az igazságszolgáltatásban, az Igazságügyi Minisztériumban és a nemzeti rendõrségen.3 Mélyinterjúkkal, a jogszabályok és eljárások vizsgálatával fókuszcsoportok felhasználásával ez egyike volt azon kevés tanulmánynak, amelyek az igazságszolgáltatás intézményeiben a mechanizmusokat közvetlenül értékelték. Noha, ahogyan azt a CEDOH egyik vezetõ elemzõje megjegyezte, e tanulmány kibõvítésre szorul, de mintegy civil szervezet által folytatott, az igazságszolgáltatási szektorról szóló részletes tanulmány újdonságként figyelemre méltó. A tanulmány felfedett néhány meglepõ eredményt, beleértve azt a tényt, hogy a Legfelsõbb Bíróság fegyelmi bizottságáról az intézményben kialakított kép aránytalanul kedvezõtlenebb volt, mint ahogyan azt a tényleges hiányosságok alátámasztották volna. Sajnos a jelentés ajánlásait nem fogadták el tekintettel egyes intézmények igazgatási problémáira, valamint másokban a politikai akarat hiányára. A következõ lépésként az intézmé2 További információért lásd a Due Process of Law Foundation: Sociedad Civil y Reforma Judicial en América Latina - www.dplf.org. 3 Miroslava Meza, Controles Democráticos de los Operadores de Justicia (Tegucigalpa: CEDOH, 2005). Elérhetõ: www.cedoh.org.
144
nyeket arról szerették volna meggyõzni (különösen azokat, amelyekrõl nagyon rossz kép alakult ki), hogy az ajánlások elfogadása erõsítené az ellenõrzést, és az utolsó esélyt jelentené. Az Acción Ciudadana, a guatemalai Transparency International kialakulóban lévõ csoportja elkészítette az igazságszolgáltatási korrupció elleni küzdelemhez szükséges jogszabályok, eljárások és elvek számos fontos elemzését.4 Egy 2005-ös tanulmány a guatemalai igazságszolgáltatási fegyelmi testület kapacitását és korlátait elemezte,5 míg egy korábbi kiadvány azokat a tanulságokat és ajánlásokat tartalmazta, amelyek a civil társadalom és a kormányzat képviselõi részvételével, kapcsolódva a korrupció elleni problémákat tárgyaló oktatásról, az igazságszolgáltatásról kialakult társadalmi benyomásokról, és az igazságszolgáltatási korrupció megelõzésére és megbüntetésére szolgáló mechanizmusokról szóló tanácskozásokból eredtek. Noha a szervezet elismeri, hogy a radikális változásnak súlyos akadályai vannak – amelyek közül a politikai akarat hiánya a legsúlyosabb –, továbbra is a problémák elemzésén dolgozik abban a reményben, hogy a kitartás és politikai nyomás hatására elindul a reform. Megjegyzendõ, hogy a civil szervezetek által kritizált intézmények gyakran védekezõ választ adnak, ami azt jelenti, hogy várhatóan nem fogadják el a megtett ajánlásokat. Szükség van olyan stratégiákra, amelyek a civil szervezetek kutatási eredményeinek elfogadottságát segítik elõ, például azáltal, hogy szektorok közötti koalíciókat és közérdekû kampányokat szerveznek, ezáltal nyomást gyakorolva az intézményekre a változások érdekében. Ahol a változásra irányuló politikai akarat létezik, a civil szervezetek által készített értékelés az intézménnyel való technikai támogatásról szóló megállapodás részét képezheti.
Az ellentmondásos esetek mélységi elemzése Az igazságszolgáltatási korrupció, illetve az etikátlan magatartás ellen küzdõ civil szervezetek által használt egyik taktika az egyes esetek „auditálása”. Panamában az Alianza Ciudadana Pro Justicia (Alianza), 16 civil szervezet koalíciója a Legfelsõbb Bíróság hat határozatának –, amelyekben a kábítószer- és fegyverkereskedelemmel, vesztegetéssel, és közpénzekkel való jogellenes ügylettel vádolt személyeket felmentették – mély elemzését végezte el. Az Alianza vizsgálatára azután került sor, hogy a határozatra Arnulfo Arjona legfelsõbb bírósági bíró felhívta a figyelmet, valamint az után, hogy a Nemzetgyûlés kijelentette, hogy az érintett három bíró men-
4 Az Acción Ciudadanával kapcsolatban további információkra lásd: www.accionciudadana.org.gt 5 El Régimen Disciplinario en las Instituciones del Sector Justicia (Az igazságszolgáltatási szektor intézményeinek fegyelmi rendszere) Acción Ciudadana, Guatemala City, 2005. augusztus; valamint Sistematización de Análisis de Iniciativas Anticorrupción en el Sector Justicia (A korrupció elleni kezdeményezések rendszerezése az igazságügyi szektorban), Acción Ciudadana, Guatemala City, 2004.
145
telmi jogát „meggyõzõ bizonyíték” hiányában nem függesztheti fel. Az elemzés megállapította, hogy a hat határozat közül négy esetben súlyos hiányosságokat, illetve a legfelsõbb bírósági bírák munkájában a jog határain túlnyúló erõk jogellenes befolyását tárták fel. A másik kettõ aggasztó szabálytalanságokat tartalmazott. Nicaraguában a Legfelsõbb Bíróság bankszámlájáról eltûnõ nagy összeg közfelháborodást okozott, és a Probidad alapos vizsgálatát eredményezte. Ez a szervezet többek között az újságírók korrupció elleni munkára való felkészítésével foglalkozik. 2004 áprilisában a rendõrség elkobzott 610 000 amerikai dollárt egy kolumbiaitól és négy nicaraguaitól, akiket pénzmosással és okirat-hamisítással vádoltak. A pénzt a Legfelsõbb Bíróság egy számláján helyezték el, és a terhelteket három év börtönbüntetésre ítélték. Míg a szabadságvesztésüket töltötték, a terhelteket képviselõ személy 600 000 amerikai dollárt vett ki a Legfelsõbb Bíróság tagjai által aláírt engedéllyel. A terheltek ezt követõ szabadlábra helyezése általános felháborodáshoz vezetett. A Probidad elkészítette az eset részletes elemzését, és a megvitatására panelt hoztak létre. A média érdeklõdése ellenére a bírák elleni vádakat „eljárási akadályokra” és a Legfelsõbb Bíróság bírósági vizsgálatokra vonatkozó monopóliumára hivatkozva elejtették.6 Az esetek elemzése azonban gyakran kedvezõtlen hatással jár. A bírák úgy tekintenek rájuk, mintha a tekintélyüket ásnák alá, és a függetlenségüket, pártatlanságukat sértenék. Ez részben annak a szenzációhajhász és elfogult közvetítésnek köszönhetõ, amely ezeket az eseteket a médiában jellemzi. A torz újságírói tudósítás minimalizálása érdekében gondot kell arra fordítani, hogy e tanulmányok ne legyenek elfogultak, a tényeket hûen tükrözzék, és olyan problémákkal foglalkozzanak, amelyek minden állampolgárt érintenek. Így kevésbé valószínû, hogy az igazságszolgáltatási szervek átsiklanak felettük. Az esetekrõl készített tanulmányok önmagukban nem képesek a reformok elfogadását elõidézni, de fontos eszközei annak, hogy a társadalmi szervezetek koalíciója elõsegíthesse a változást, mint ahogyan az Alinza Panamában tette. Míg a Probidad kezdeményezésével nem sikerült a kívánt eredményt elérni, értékesnek bizonyult a nemzeti érdeket tükrözõ ügyrõl szóló információk megszerzése és terjesztése.
A bírósági teljesítmény irányelveinek rendszerszerû elemzése A társadalmi szervezetek között a közelmúltban kialakult a törekvés, hogy a bírósági határozatok pártatlanságát és a teljesítményt rendszerszerûen értékelõ felügyeleti mechanizmusokat és jelzõket alakítanak ki. El Salvadorban a Protejes elnevezésû civil szervezet a salvadori bíróságok átláthatóságának, függetlenségének és teljesítményének elemzésére mutatókat dolgozott ki. A kezdeményezés a nemzeti igazságszolgáltatási tanács értékelési rendszerének és megállapításainak erõsítését célozza, és megállapításait átdolgozásra és megerõsítésre a törvényhozásnak nyújtják be. Az ország különbözõ részeibõl származó bírák részvételével 6
Az ügyben a jelentés elérhetõ: www.probidad.org
146
workshopokat szerveztek, amelyeknek során a Protejes összegyûjtötte a teljesítményük értékelésének legjobb módjára vonatkozó kulcsfontosságú adatokat. A mutatók a bírákat a havonta meghozott határozatok, a jelenléti adatok, az igazgatási képességei/készségük és a határozathozatal minõsége alapján értékelik. Noha nem része a Protejes feladatainak, néhány társadalmi szervezet olyan mutatók elfogadásának népszerûsítésére is vállalkozott, amelyek kifejezetten a bírósági határozatokra gyakorolt külsõ befolyást mérik. A projektet részben azért is tekintik mérvadónak, mert két tiszteletben álló salvadori áll a szervezet élén,7 valamint mert az igazságszolgáltatás javításának folyamatában a bírák kilátásait is figyelembe veszi. A Protejes az Átláthatóságért és az Igazságszolgáltatás Minõségéért Szövetség (Alliance for Transparency and Judicial Excellence) népszerûsítésével is foglalkozik. A szövetség az egyetemeket, bírói egyesületeket és civil társadalmi csoportokat tömöríti, amelynek célja az igazságszolgáltatás minõségének javítása. A tevékenysége keretében a Szövetség az igazságszolgáltatást érintõ problémákat elemzi, és a bírák demokratikus társadalomban betöltött szerepének megismertetésére oktatási tevékenységet végez.
Igazságszolgáltatási megfigyelõk A Szövetség mûködésének eredményeként az „igazságszolgáltatási megfigyelõk” feladata az igazságszolgáltatás igazgatásának és a reform végrehajtásának átfogó ellenõrzése. Nicaraguában az Ética y Transparencia elnevezésû polgári csoport megfigyelõközpontot hozott létre, amely a fontos korrupciós ügyeket kíséri figyelemmel; elemezte az alkotmányjogi, illetve a Legfelsõbb Bíróság határozataival összefüggõ ítélkezési gyakorlatot; részt vett az igazságszolgáltatási javadalmazásról, kinevezésekrõl, elõmenetelrõl és feltételekrõl szóló törvény kidolgozásában; elemzést készített az igazságszolgáltatásban elõforduló késedelem okairól; figyelemmel kísérte a még feltáratlan, korrupcióval és az igazságszolgáltatásban elõforduló törvénytelenségekkel összefüggõ ügyek fejleményeit, valamint tanulmányt készített a közigazgatási nyilvántartásokkal összefüggõ korrupcióról. Az Ética y Transparencia igazságszolgáltatás ellenõrzésével foglalkozó munkája még újnak számít, ezért a hatását nehéz megítélni. Guatemalában a Myrna Mack Alapítvány megbízatása a büntetlenség elleni küzdelemre és a jogállamiság megerõsítésére szólít. Az Alapítvány eredetileg a Myrna Mack meggyilkolásával összefüggõ eljárás támogatására jött létre,8 azonban az ügyben felvállalt küzdelem során felismerte, hogy a feltárt akadályok Gua7
Francisco Díaz, ügyvéd és a Consejo Nacional de la Judicatura korábbi tagja, valamint Sidney Blanco, jelenleg szabadságon lévõ bíró, és az el salvadori Universidad Centroamericana egyetemi oktatója. 8 Myrna Mack guatemalai antropológus volt, aki a guatemalai polgárháború által elüldözött népcsoportok kutatásával foglalkozott. A kormány megbízottjai 1990-ben meggyilkolták.
147
temala igazságszolgáltatási rendszerében járványszerûek voltak, és elhatározta, hogy az ezek leküzdésére irányuló fellépést támogatni fogja. Kutatás, elemzés, a változtatásra tett javaslatok, oktatás és az információk terjesztése révén az Alapítvány minden igazságszolgáltatási reformmal összefüggõ vita fontos résztvevõjévé vált Guatemalában. Tagja a Movimiento Pro Justicia szervezetnek, ez olyan társadalmi szervezeteket összefogó csoportosulás, amely 1999 óta az igazságszolgáltatás minõségének javítására irányuló elemzéseket és terveket készített. A Movimiento Pro Justicia a bírák kiválasztására irányuló eljárásokat dolgoz ki, a kiválasztási eljárásra gyakorolt politikai hatás csökkentésére javaslatokat alakít ki, valamint a jelentkezõk „ideális profiljára” tesz javaslatokat. Ajánlásai széles körben ismertek, és a hatóságok néhány javaslatát figyelembe veszik. Myrna Mack Alapítvány két elemzést jelentetett meg az igazságszolgáltatási korrupcióról, amelynek megjelenési formáit és belsõ rendszereit vizsgálja.9 Az Alapítvány hangja egyike a legbefolyásosabbaknak Guatemalában, és Helen Mack, Myrna testvére, az Alapítvány alapítója és jelenlegi elnöke, a békemegállapodás alapján az igazságszolgáltatási rendszer javítása érdekében megfogalmazott ajánlások végrehajtásával megbízott, a társadalmi szervezetek és a kormány képviselõibõl álló nemzeti bizottság tagja.
Közvélemény-kutatások Míg a jogászok szervezetei rendszerint nem játszottak vezetõ szerepet az igazságszolgáltatási korrupció ellenõrzésében, Costa Rica ügyvédi kamarája részt vett az ország igazságszolgáltatási reformjának elõmozdításában. 2002-ben a szervezet tagjai a Legfelsõbb Bíróság támogatásával elindították a Fórumot az Igazságszolgáltatási Reform Nemzeti Programjáért, amelynek célja közvélemény-kutatás révén az igazságszolgáltatási szektor legfontosabb problémáinak feltárása, és hogy ezek leküzdésére változtatásokat javasoljon. A kamara nyilvános felhívással fordult az állampolgárokhoz, hogy fogalmazzák meg véleményüket az igazságszolgáltatás legfõbb problémáiról, és a leginkább sürgetõ reformokról. Ugyanakkor mélyinterjúkat készítettek jogászokkal, tudományos szakemberekkel, köztisztviselõkkel, újságírókkal, szakszervezeti képviselõkkel, vállalkozókkal és a civil társadalom képviselõivel. Noha a korrupció nem szerepelt a kezdeményezés eredményeként azonosított problémák között, érdeklõdés mutatkozott a probléma kiterjedésének tisztázása iránt. A közvélemény-kutatások alapján nyert adatokat egy szociológus, egy politológus és két jogász összegezte, majd elõzetes elemzést készítettek, amelyet a civil társadalom képviselõibõl, szakértõkbõl és köztisztviselõkbõl álló 15 ember három csoportra osztva hagyott jóvá. A beérkezett észrevételek alapján elkészítet9
Corrupción en la Administración de Justicia, Fundación Myrna Mack: Ciudad de Guatemala, 1998; és El Problema de la Corrupción en el Sistema de Administración de Justicia, Fundación Myrna Mack, Ciudad de Guatemala, 2002.
148
ték a végleges tervezetet, amelyet megküldtek a hatóságoknak, a köztisztviselõknek, az egyetemeknek és a Fórum résztvevõinek. 2003 decemberében Costa Rica elnöke, a nemzetgyûlés és a Legfelsõbb Bíróság elnökei aláírták a Paktumot az igazságszolgáltatásért, amelyben a jóváhagyási értekezleteket követõen elkötelezték magukat a reformok támogatása mellett. Costa Rica történetében elõször a civil társadalom kezdeményezésének eredményeként a három hatalmi ág megállapodott abban, hogy közösen dolgoznak az igazságszolgáltatási reform tervének megvalósítása érdekében.10
Következtetések A civil társadalmi csoportok Közép-Amerikában új ellenõrzési és felügyeleti jogosítványokat szereztek az igazságszolgáltatás felett. Sajnos kezdeményezéseiket gyakran azért éri kritika, mert úgy tekintenek rájuk, mint akik az igazságszolgáltatás függetlenségét és pártatlanságát veszélyeztetik. A konkrét határozatok elemzése problémát okoz, mivel az a benyomás, hogy az ügyeket a nyilvánosság elõtt, de legalábbis a létezõ intézményes és jogi kereteken kívül bírálják el. Ez sok országban ahhoz vezetett, hogy az igazságszolgáltatási intézmények nem hajlandóak együttmûködni a civil társadalommal. Az így létrejött feszültség elkerülhetetlenül táplálja azt a még alapvetõbb vitát, hogy meg lehet-e találni a bíróságok függetlenségének tiszteletben tartása és az igazságszolgáltatás számonkérhetõség iránti szükség között a megfelelõ egyensúlyt. A javasolt megoldások némelyike az intézményes ellenõrzési mechanizmusok erõsítésére összpontosít: nélkülük a civil társadalom kezdeményezései az ellenõrzés és a számonkérhetõség érdekében továbbra is szaporodni fognak. Akármilyen is a reformkezdeményezés, akkor lesz sikeres, ha komoly problémafeltáró elemzésen alapul, és a szakmai szervezetek, egyetemek, gazdálkodó szervezetek stb. közös koalíciója támogatja. Emellett a kezdeményezések akkor sikeresebbek, ha konkrét javaslatokat tesznek a reformra, és nem csak kritikával illetik azokat, és olyan projektekkel járnak együtt, amelyek lehetõvé teszik az igazságszolgáltatási intézményekkel való együttmûködést. Minden kezdeményezés médiában való bemutatásával óvatosan kell bánni. A civil társadalmi csoportoknak aktívabb szerepet kell játszaniuk abban, hogy az igazságszolgáltatás mûködésére a pontosabb tájékoztatás és az ügyek nyomon követése érdekében a sajtót megtanítsa, hogy az a szenzációhajhász tudósításon túllépjen. Végezetül a civil társadalommal folytatott alapos és következetes vita az igazságszolgáltatási korrupció tárgyáról, okairól és hatásáról, emellett az ez elleni küzdelemmel összefüggõ kezdeményezésekrõl való információcsere segít majd, hogy a civil társadalom új utakat találjon az igazságszolgáltatási rendszerbe vetett hit megerõsítésére. 10
További információért lásd Paul RUEDA, La Participación de la Sociedad Civil en la Modernización del Sistema Judicial Costarricense: El Papel del Colegio de Abogados de Costa Rica, Washington D.C., Due Process of Law Foundation, 2005. Elérhetõ: www.dplf.org
149
6.
Az igazságszolgáltatási korrupció elleni küzdelemmel összefüggésben levont következtetések
A bírói karban fellelhetõ korrupció elleni küzdelemrõl kialakított elméletek évtizedrõl évtizedre változnak. Új kiválasztási rendszer, magasabb fizetés, garantált hivatali idõ, etikai oktatás, bírósági ügyintézés automatizálása, a fejlett ellenõrzés és fegyelem mind bevetésre kerültek elõbb vagy utóbb – különbözõ sikerrel. Linn Hammergren négy latin-amerikai ország igazságszolgáltatási reformját hasonlítja össze az 1980-as évektõl, kiemelt figyelmet szentelve a Legfelsõbb Bíróságnak és az igazságszolgáltatási tanácsnak mint a bírói kar mögött álló szervezõ erõnek. Kínában a hatóságok egyre növekvõ mértékben ismerik el a független és apolitikus igazságszolgáltatási rendszer iránti szükségletet, hogy megfelelhessenek a 21. század elvárásainak, de még mindig bizonytalanok, mennyi hatalom engedhetõ is ki a kezükbõl.
150
Az igazságszolgáltatási korrupció elleni küzdelem: összehasonlító szemlélet Latin-Amerikából LINN HAMMERGREN1 Amikor Latin-Amerika legutóbbi igazságszolgáltatást érintõ reformkísérletei az 1980-as években elkezdõdtek, a bíróságok és bírák ellen irányuló egyik sérelem a korrupció volt. Sok polgár vélte úgy, megalapozottan vagy megalapozatlanul, hogy a bírák pénzért hozták az ítéleteiket, vagy beváltották azokat olyan jövõbeli elõnyökért cserébe, amelyeket azoktól a személyektõl reméltek, akik a karrierjük felett befolyással bírtak. Úgy vélekedtek, hogy a „szabad” igazságszolgáltatásnak ára van. Talán a leggyakrabban a politika befolyását, illetve az alapvetõ emberi jogok védelmezésének elmulasztását és az önkényuralmi kormányzatokkal való nyilvános összejátszást említették még további panaszként; ezek a kérdéskörök azonban maguk is gyakran kapcsolódnak a korrupcióhoz. Ahol például a kormányzat beavatkozott a bíróválasztás folyamatába, a bírákat gyakran a párthoz fûzõdõ kapcsolataikért vagy „rugalmasságukért” választották, és nem érdemük miatt; aminek következtében a bírák úgy indították pályájukat, hogy kevéssé hittek abban, hogy karrierjük elõrevitelében a becsületesség számít. A fix hivatali idõtartam hiánya (még a formális bírói karriert alkalmazó rendszerekben is) további nyomást gyakorolt a bírákra, és arra indítja õket, hogy opportunistaként viselkedjenek a kiszámíthatatlan tartamú hivatali idejük alatt. A bírósági korrupció régre nyúlik vissza, és súlyosbodott az 1970-es és 1980-as évek önkényuralmi rezsimjei alatt; de az azt követõ demokratikus nyitás sem oldotta meg feltétlenül ezt a kérdést, sõt, egyes esetekben a virágzó demokrácia még kifejezetten elmélyítette a problémát. Az újonnan megválasztott rezsimek gyakran lecserélték a bíróságok nagy részét, figyelmen kívül hagyva olyan „finomságokat”, mint az alkotmányosság vagy tisztességes eljárás, és a bírákat pártirányultságuk miatt emelték ki. Az új, tömegbázisú pártok, amelyek utat kerestek a szimpatizánsokhoz, néha úgy kezelték a bíróságokat, mint olyan jelöltek tárházát, akiket védõszárnyuk alá vehetnek. Az egyébként meg nem újított bírói karnak juttatott nagyobb függetlenség belsõ maffiák kialakulásához vezetett, aminek eredményeként az alsóbb szinten eljáró bírák függetlensége csökkent. Számos országban a fellebbviteli bíróságok vagy tanácsok tagjai felosztották a fennmaradó bírói posztokat annak érdekében, hogy mindegyikük saját pártfogoltját vagy szövetségesét helyezhesse az alsóbb szintekre.2 A szervezett, gyakran kábítószerrel 1 Linn Hammergren vezetõ közigazgatási szakértõ a Világbank latin-amerikai regionális részlegénél, és az igazságszolgáltatási reformmal, valamint korrupcióellenes témákkal foglalkozik. Az itt kifejtett vélemény a szerzõ nézetét tükrözi, és nem képviseli a Világbank hivatalos álláspontját. 2 A leghíresebb példa a venezuelai „bírói törzsek” kialakítása Rogelio Pérez PERDOMO, Reforma judicial, estado de derecho y revolución en Venezuela, in Luis PÁSARA, (ed.). En Busca de una Justicia Distinta: Experiencias de Reforma en América Latina, Lima, Consorcio Justicia Viva, 2004. Hasonló folyamatokról számoltak be más országokból, így Mexikóból, Paraguayból, Nicaraguából és Bolíviából.
151
üzletelõ bûnözés sokszor beférkõzött a belsõ maffiákba. Bírák is gyakran áldozatul estek a plomo o plata („ólom vagy ezüst”) törvényének, amikor is az elégtelen védelem folytán ki voltak szolgáltatva a fizikai fenyegetéseknek. Végül, amikor a bíróságok egyre növekvõ mértékben politikai hatalmat gyakoroltak, és ellenõrzést fejtettek ki alkotmányellenes programok és elvek felett (vagy aktívabbá váltak korrupciós ügyek tárgyalásában), már nagyobb volt a tét, és nagy gonddal kiválasztott bírák egy újabb csoportja lépett színre. Peruban, Venezuelában, Argentínában, Ecuadorban, Paraguayban és Bolíviában3 a nemzeti elnökök távozásra kényszerítettek fõbírákat vagy egész Legfelsõbb Bíróságokat, vagy a bíróságokon tömeges elbocsátásokra került sor, gyakran a korrupció ürügyén, de mindig újra és újra a saját személyes és politikai érdekeik védelme érdekében. Röviden összefoglalva, a demokrácia fontosabbá tette a bírói kart, de kiszélesítette a bírák megvesztegetésének motívumait és eszközeit is. Ahogyan a nyolcvanas évek elejétõl kezdõdõen igazságszolgáltatási reformok elindultak a régióban, a korrupció elleni harc egyre kevésbé vált kifejezett céllá. Az adományozók nem akartak a bíróságokkal rossz kapcsolatot kiépíteni; a kormányzatok pedig hasonló okokból kerülték a témát; míg a bírák pedig érthetõ módon vonakodtak ennek megemlítésétõl. Mindezek ellenére szokásos reformintézkedések közül többet – új kiválasztási rendszer, magasabb illetmények és költségvetés, valódi bírói elõmeneteli lehetõség garantált hivatali idõ mellett, továbbképzés, bíróságok átszervezése és ügyvitele, jogszabály-módosítás – részleges megoldásnak számítottak. Az összefüggés egyértelmû a kiválasztás, az illetmények és az elõmenetel tekintetében, de még az ügyek intézésére elfogadott új jogszabályokról és módszerekrõl is úgy gondolták, hogy a kiszolgáltatottságot csökkentik. A szóbeli eljárások bevezetésérõl például azt állították, hogy az átláthatóságot növeli, míg a jobb bírósági ügyviteli rend az akták manipulálásának esélyeit csökkentené (olyan probléma, amelyet legalább olyan gyakran a bírósági alkalmazottak számlájára írnak, mint a bírákéra). Legutóbb etikai kódexeket és ezzel összefüggõ képzéseket vezettek be, ami a legnyilvánvalóbb megoldás bármely problémára. A nyílt és a rejtett megoldások hatásosak voltak, és számos országban tûnik úgy, hogy jelentõsen csökkentek a korrupció legkirívóbb formái. El Salvador igazságszolgáltatási tanácsa, miután a jelölteket érdem szerinti kritériumok alapján válogatja ki, növelte a békebírók teljesítményét. Korábban ez utóbbi hivatalnokok csupán a nagy pártok képviselõi voltak, és így általában különbözõ, gyanús tevékenységbe bonyolódtak. Úgy vélik, hogy Argentínában, Guatemalában, Peruban és számos más országban a felvételi vizsgák bevezetése növelte az új bírójelöltek kvalitását, és eltántorította azokat a jelentkezõket, akik nagyobb valószínûséggel
3 Alberto Fujimori Peruban ezt a gyakorlatot újra bevezette az 1992-es auto golpe-t követõen. A legutóbbi példa pedig Evo Morales sikeres kísérlete volt 2006 elején arra, hogy nyugdíjazásra kényszerítse a bolíviai fõbírót és a Legfelsõbb Bíróság más tagjait, a feltételezések szerint tisztességtelen és az alkotmányba ütközõ cselekmények miatt.
152
fejtettek volna ki nemkívánatos tevékenységet. Argentínában, a Dominikai Köztársaságban, Ecuadorban, Paraguayban és Peruban felkérték a civil társadalom képviselõit, illetve az állampolgárokat, hogy nyilvánítsanak véleményt a Legfelsõbb Bíróság jelöltjeirõl, ami legalább rávilágított egynémelyikük megkérdõjelezhetõ múltjára, bár azok, akiknek végül is feladata volt a kiválasztás, ezeket nem mindig vették figyelembe. A vagyonnyilatkozatok, a teljesítményrõl felvett statisztikák és az ítéletek nyilvánosságrahozatala, ahol ezek alkalmazásra kerültek, állítólag visszafogták a járadékvadászatot. Olyan egyszerû intézkedések, mint a központi postabontók kialakítása, és az ügyek véletlenszerû kiszignálása hasonlóképpen csökkentik annak lehetõségét, hogy összehozza a megvesztegetõt a lefizetendõvel. Mindezek ellenére a korrupciós sérelmek változatlanul fennmaradnak. 1996 óta a régióban végzett közvélemény-kutatások igazából azt mutatják, hogy csökkent a közbizalom az igazságszolgáltatási szektorban.4 A kutatások jelentõségét megkérdõjelezték. A kritikusok úgy érvelnek, hogy: a téma iránt tanúsított nagyobb figyelem egy nyitottabb környezetben egyszerûen kierõszakolja a negatív értékelést arról, ami eddig is létezett; a korrupt bírák megnevezésének és eljárás alá vonásának pozitív trendje hasonlóképpen növelte a közvélemény érdeklõdését és panaszait; a bíróságok annak eshetnek áldozatul, hogy összekeverik, pontosan hol is rejtõznek a problémák (a bíróságokon, ügyészségen vagy a rendõrségen); általánosságban is csökkent valamennyi közigazgatási intézménybe vetett közbizalom.
Mégis, az a tény, hogy a bíróságok gyakran a legutolsó helyet foglalják el a rangsorban (csak kevéssel a politikai pártok és politikusok elõtt), és a helytelen bírói magatartás néhány elég konkrét bizonyítéka sok országban váltja ki a közvetlenebb beavatkozás igényét. Miután a reformok általában növelték a bírói függetlenséget, a kialakult probléma összetett. Egy közvetlen, gyakran alkotmányellenes beavatkozás a végrehajtói vagy törvényhozói hatalom részérõl visszalépést jelentene. Rossz példával járna elöl, és olyan bíróságot hozna létre, amely nem jobb, mint az elõzõ. Ha a reformerek a függetlenséget erõsítõ intézkedések mellett olyan mechanizmusokat fogadtak volna el, amellyekkel az átláthatóságot és számonkérhetõséget növelik, néhány problémát meg lehetett volna elõzni. Utólag arról meggyõzni a bírókat, hogy ezeket átvegyék, végtelenül nehéz lehet, és ha õszinték akarunk lenni, a bírói számonkérhetõség különösen fogas kérdés minden társadalomban. Ami az egyik szemlélõnek egyszerû átláthatóság (például a bírósági statisztikák és ítéle-
4
A santiagóbeli, chilei Justice Studies Center of the Americas által végzett kutatás enyhe javulást mutat a régióban 2004-05-re, de ez ritkán éri el az 1996-os szintet. Lásd a www.cejamericas.org címen.
153
tek közzététele), az mások szemében a bírákra gyakorolt nemkívánatos nyomás forrása. Azt is be kell látni, hogy míg a bírósági korrupció sokkal károsabb a demokrácia fejlõdésére, mint más közintézményekben,5 a bíróságok a politikai környezetük termékei. Ahol a korrupció burjánzik, a bírák nem maradnak érintetlenek. Ha a chilei és Costa Rica-i bíróságok jobb eredményeket mutatnak Haitinál, Hondurasnál vagy Nicaraguánál, az ok leginkább ebben az öt országban lévõ korrupció általános szintjében keresendõ. Mégis, a korrupció elleni harcnak valahol el kell kezdõdnie, és vannak esetek, ahol a bíróságok jobb eredménnyel zártak, mint más közintézmények. Ennek igazolására és elemzésére a következõ bekezdések két esetpárt mutatnak be – ezek Argentína és Brazília, illetve a Dominikai Köztársaság és Paraguay –, amelyek példái annak, hogy objektíve hasonló helyzetben lévõ országok miként juthatnak különbözõ eredményekre.
Argentína és Brazília Ezek a föderális, közepesen jómódú országok relatív fejlett jogi és igazságszolgáltatási rendszerrel rendelkeznek, amelyekben a hivatali idõ meghatározott, a hangsúly (immár Argentínában is) az érdem szerinti kinevezésen van, magasak az illetmények és a költségvetés, és amelyekben a jogi társadalom, ahová a piaci szférában dolgozó ügyvédek is sorolhatók, meglehetõsen aktív. Bizonyos alkotmányos változásoktól eltekintve (1994-ben Argentínában, majd 1998-ban és 2004ben Brazíliában) átfogó reformot egyikük sem hajtott végre az utóbbi években, inkább bíztak a lépésrõl lépésre haladó, decentralizált modernizációs programokban. Argentína a Világbanknál vezetett jogállamisági indexe a 2001–2002-es gazdasági és politikai válsága elõtt magasabb volt Brazíliáénál (lásd a lenti táblázatot). Ebben és más mutatókban jelentkezõ hanyatlása erõteljes, de kevesen kérdõjeleznék meg, hogy Argentínának történelmileg súlyosabb problémái vannak a bírói korrupció miatt. Ha a jelenlegi eredmények eltúlozzák a problémát, a 2000 elõttiek kétségtelenül alábecsülték azokat. A bírói integritás és egyéb teljesítménymutatók azonban mindkét országban nagyban eltérnek regionális szinten; mindkettõben jóval a nemzeti szint alatt (vagy felett) állnak a tagállami vagy tartományi bíróságok. Némely regionális bíróság továbbment az összetettebb reformok bevezetésében, bár jellemzõen csak egy területre nézve (pl. büntetõbíráskodásban vagy a hatékonyság kérdésében), semmint általánosságban. A nagyobb különbségek a brazil nemzeti és tagállami bíróságok nagyobb funkcionális függetlenségének tudhatók be, vagy másképpen megfogalmazva annak, hogy a politikai befolyásnak a szövetség és a tartományok szintjén Argentínában nagyobb a tradíciója. Azóta, hogy Juan Perón 1946-ban leváltotta az argentin szövetségi Legfelsõbb Bíróságot, kevés kormányzat állt ellen a kísértésnek, hogy ne
5
J. Clifford WALLACE: „Resolving Judicial Corruption while Preserving Judicial Independence: Comparative Perspectives”, California Western International Law Journal, 28 (2) (1998).
154
A Világbank által vezetett, egyes országokra jellemzõ jogállamisági index6 Ország
Idõpont
Százalékos állás (0–100)7
Standard eltérés
2004
28,5
0,12
15
1996
65,7
0,15
10
2004
46,9
0,12
15
1996
46,4
0,15
10
Dominikai Köztársaság
2004 1996
38,2 33,7
0,13 0,19
12 5
Paraguay
2004
13,5
0,14
12
1996
34,3
0,19
6
Argentína Brazília
A felmérések/ kérdõívek száma
alakítson annak összetételén.8 1991-ben Carlos Menem elnök a bíróságot ötrõl kilenc tagúvá kibõvítette, hogy „automatikus többségét” biztosítsa. Hasznot húzva egy új eljárási kódexbõl, a szövetségi büntetõbíróságokat is feltöltötte. Az általa kinevezettek közül sokakat ért kritika hiányos képzettségük és hivatali teljesítményük miatt.9 A brazil vezetõk még a katonai diktatúra alatt (1964–1985) is kerülték az ilyen intézkedéseket, más utakon küszöbölték ki, hogy a bíróság beavatkozzon a politikájukba.10 Argentínában a beavatkozást megkönnyítette, hogy a végrehajtó hatalom jogosult volt a bírák kinevezésében közremûködni egy olyan eljárás keretében, amelyet szövetségi szintrõl 1998-ig az Igazságügyi Minisztérium igazgatott. Az igazságszolgáltatási tanácsra való áttérés csak részben orvosolta a problémát:11 továbbra is a végrehajtó hatalom jelöli a legfelsõbb bírósági bírákat, akiket a szenátus hagy jóvá, illetve a tanácsban, amely megvizsgálja a többi bírójelöltet, többségben vannak a nem bírósági tagok. A tanács szervezeti törvényének a vég-
6
Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY, Massimo MASTRUZZI, Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004, Washington, D.C., Világbank, 2005. 7 A százalékos arány az ország eredményét százalékban kifejezve mutatja a sorban alacsonyabban állókhoz képest (akik korruptabbnak tekinthetõk). Míg a világlista szélesebb lett 1996 óta, ez nincsen hatással az itt felsorolt országok relatív pozíciójára. 8 Gretchen HELMKE, Courts under Constraints: Judges, Generals and Presidents in Argentina, Cambridge, Cambridge University Press, 2005. 9 „Menem törvényszéki bírói“ ellen 2001-ig 40 panaszt nyújtottak be. Mind a 12 Buenos Aires-i büntetõbíró súlyos panaszokat kapott, és szabályellenes gyakorlat miatt széles körben kritizálják õket, mint ahogyan sok szövetségi bírót a belügyminisztériumban. Lásd Pablo ABIAD, Mariano THIEBERGER, Justicia Era Kirchner: La Construcción de un Poder a Medida, Buenos Aires, Editorial Marea, 2005. 10 Ebben az értelemben Brazília tapasztalatai Chiléhez hasonlítanak, amelynek katonai kormányzata (1973–1990) a bírókat rövid pórázon tartotta azáltal, hogy korlátozta hatalmukat és irányította ítélkezésüket, de egyébként érintetlenül hagyta a bíróságokat. 11 A tanácsot az alkotmány hozta létre 1994-ben, de a valóságban csak 1998-ban alakult meg.
155
rehajtó hatalom átal támogatott módosítása 2006 februárjában széles körben azt a véleményt váltotta ki, hogy ez csak a még intenzívebb beavatkozásra ad lehetõséget, mivel a végrehajtó hatalomnak közvetlen vagy közvetett ellenõrzést enged a tanács csökkentett taglétszáma mellett még többek kinevezése felett. (Lásd a „Korrupció, számonkérhetõség és a bírósági fegyelem” címû tanulmányt.) Brazíliában a kinevezések bírósági igazgatásának régebbi a hagyománya, kivéve az alkotmánybíróságot, illetve a nemzeti és tagállami fellebbviteli bíróságokat, de még ez utóbbiak esetében is a jelöltek többsége a hivatásos bírák közül kerül ki. További különbség, hogy Argentína korábbi és jelenlegi szövetségi rendszerében a fegyelmi és más, elõmenetellel összefüggõ ügyek intézése (ideértve a bírósági személyzetét is) nem a Legfelsõbb Bírósághoz tartozik, hanem egy külsõ testülethez. Brazília ezeket az ügyeket a felsõbb bíróságok kezében hagyja – Argentínával ellentétben –, amit a nemzeti szintû jogszabályok írnak elõ. Noha az argentin tartományi gyakorlat hasonlít a brazilhoz, a felsõbb bírósági bírákat gubernátor választja, ezért kisebb ellenõrzést gyakorolnak az alsóbb bíróságok felett. Emellett Brazíliának jól kiépített rendszere van különösen az elsõ fokon eljáró bírák figyelemmel kísérésére. A corregidorias a bírósági eredményeket, panaszokat és átfogó bírói teljesítményt kísérik figyelemmel, a levont következtetéseket pedig felhasználják fegyelmi intézkedések és elõléptetések során. Bár ez a fajta felülrõl jövõ ellenõrzés máshol kritikát kap, mert eszközül használható arra, hogy befolyásolják az alacsonyabban lévõ bírák döntéseit, nem úgy tûnik, hogy erre ez lenne az eset Brazíliában, valószínûleg azért, mert az elvárások jórészt objektívek.12 Brazília szövetségi közügyi minisztériuma szintén vezetett eljárásokat korrupcióval gyanúsított bírókkal szemben,13 ami ellensúlyozza azt a közvélekedést, hogy a bírákat ilyen esetekben a bíróságok inkább korán nyugdíjazzák, vagy áthelyezik olyan pozíciókba, ahol kevesebb kárt okoznak. Brazília rendszere távolról sem tökéletes,14 de a bírói testület igyekszik a tûrhetetlen viselkedést felügyelni, figyelemmel arra a veszélyre, amelyet az az intézményi önigazgatás vonatkozásában jelent – amely veszély részben 2004ben tudatosult, hiszen a végrehajtó hatalom sikerrel bevezetett egy olyan nemzeti igazságszolgáltatási tanácsot, amely néhány nem bírósági taggal is rendelkezett.
12
A megkérdezett, fiatalabb bírók utaltak arra, hogy visszatart az „excentrikus” életviteltõl, de nem tompítja a határozatok tartalmát. Sõt mi több, kreatív álláspontokat várnak el, az intellektuális képesség igazolására. A bírói védelmemre való hatása nem teljesen kedvezõ. 13 Lásd Frederico VASCONCELOS, Juízes no Banco dos Réus, São Paulo: Publifolha, 2005, a legutóbbi botrányok áttekintéséhez. 14 Viták ezekrõl a hiányosságokról, különösen ami a késedelmeket, kiszámíthatatlanságot és a szûklátókörûséget illeti: Megan J. BALLARE, The Clash between Local Courts and Global Economics: The Politics of Judicial Reform in Brazil, Berkeley Journal of International Law 17 (2) (1999); William C. PRILLAMAN, The Judiciary and Democratic Decay in Latin America, Westport, Praeger, 2000; és a Világbank: Making Justice Count: Measuring and Improving Judicial Performance in Brazil, 32789-BR sz. jelentés, (Washington D.C., Világbank, 2000.
156
A Dominikai Köztársaság és Paraguay E két közepesen alacsony jövedelemmel rendelkezõ ország közös jellemzõje, hogy történetileg problémás kormányzatokat (ideértve a széles önkényuralmi irányítás relatíve közeli múltból származó idõszakait), a korrupció magas szintjét, illetve a bírói karban és a közszféra egészében gyenge intézményeket tudhat magáénak. Mindkettõ bírósági reformokat kezdeményezett a kilencvenes évek elején, ideértve a Legfelsõbb Bíróságok lecserélését, változtatásokat a kinevezési eljárásban, megemelt bírósági költségvetéseket és illetményeket, az iratkezelés formalizálását és új büntetõ igazságszolgáltatási eljárásokat.15 Jelenleg mindkettõ a költségvetése hasonló részét juttatja a bíróságoknak, bár jóval kevesebbet, mint Brazília és Argentína. Az illetmények szintén alacsonyabbak, különösen Paraguayban, ahol a bírák körülbelül a dominikai fizetés felét keresik meg.16 Paraguayban a legfontosabb reformelem egy, az alacsonyabb kinevezéseket intézõ igazságszolgáltatási tanács és egy ettõl elkülönülõ fegyelmi testület létrehozása volt. A bírói kar, a jogászi közösség és a kormányzat más ágai mindkettõben képviseltették magukat. Sajnálatos módon mindkettõt jelentõsen áthatott a politika, és úgy vélik, hogy inkább bátorítják a korrupciót, mintsem visszafognák azt. A tanácsnak az „érdem” szerinti kiválasztási rendszere fõleg egy erõsen szubjektív interjún alapul, és vannak arra utaló jelek, hogy a jelöltek egyes tanácstagoknál lobbiznak a jobb esélyek elérése érdekében. Az országban nincsen bírói karrier, de azokat a bírákat, akiket kétszer újraválasztanak hivatalukban, határozatlan idõre nevezik ki. A Legfelsõbb Bíróság állítólagos megvesztegethetõsége ismét ahhoz vezetett 2004-ben, hogy a végrehajtó hatalom leváltotta majd a teljes testületet; míg a kongresszusi ellenzék jelenleg számos fõbírót fenyeget vádemeléssel állítólagos alkotmányellenes, az elnök érdekei érdekében meghozott döntések miatt. Ahogyan a fenti táblázat mutatja (155. oldal), a korrupcióról vallott álláspontok 1996 óta lényegesen romlottak. Ez nem meglepõ a fegyelmi testület és a tanács teljesítményét nézve, illetve azt, hogy a bíróság figyelmét a saját ügyei kötik le. A Dominikai Köztársaságban a Legfelsõbb Bíróság tagjainak megválasztására egy héttagú tanácsot hoztak létre, élén az államelnökkel, amelyben a törvényhozást és a bírói kart képviselõi tagok vesznek részt. A többi bírót a Legfelsõbb Bíróság választja és felügyeli az elõmenetelüket. Az elsõ, ilyen módon megválasztott Bíróság a testület megújhodásához vezetett, hiszen a már pozícióban lévõ bírák15 Lásd: Világbank: Dominikai Köztársaság: Közkiadási áttekintés, 23852 DO számú jelentés, Washington, D.C., 2003, és Világbank: Breaking with Tradition: Overcoming Institutional Impediments to Improve Public Sector Performance, 31763-PY számú jelentés Washingotn D.C., 2005, rövid eszmefuttatások a reformok tartalmáról és eredményeirõl. 16 A költségvetésekrõl és az illetményekrõl szóló adatok különbözõ hivatalos forrásokból származnak, és a nyilvántartást a Világbank vezeti. A paraguayi alacsonyabb fizetés egyik oka a bíróknak lakossághoz viszonyított magasabb aránya és az alkalmazottak magasabb száma. Természetesen a nettó fizetéseket kellõ óvatossággal kell összehasonlítani, hiszen a létfenntartás költségei is eltérnek. Egy nem régi értékcsökkenést megelõzõen a paraguayi fizetéseknek az értéke a jelenleginek a kétszerese volt.
157
nak versenyezniük kellett a kívülállókkal a határozott tartamú tisztségekért. Általánosan elfogadott nézet, hogy ez az érdemen alapuló eljárás javított a bíróságok minõségén, és átmenetileg csökkentette a korrupciót. Azonban felmerültek panaszok arról, hogy ismét megjelentek a nemkívánatos esetek, és hogy a legutóbbi legfelsõbb bírósági kinevezések erõsen politikai színezetûek voltak. A dominikai Legfelsõbb Bíróság automatizált rendszert használ a bírói teljesítmény felmérésére, ezt Paraguay még nem alkalmazza. Elkezdtek továbbá figyelmet fordítani a bírósági személyzetre is, ez a projekt Paraguayban elvérzett, annak köszönhetõen, hogy a paraguayi bíróságok alulképzett és gyakran megvesztegethetõ személyzete határozatlan idõtartamú kinevezést élvezhet. A Dominikai Köztársaságban, éppúgy, mint Paraguayban, további problémát jelent a megreformálatlan ügyészi testület. Egyik országban sincsen ügyészi életpálya, és meghatározó a külsõ befolyás a kinevezések során. Paraguayban a tagokat az igazságszolgáltatási tanács választja, míg a Dominikai Köztársaságban a végrehajtó hatalom.
Áttekintés A fenti eszmefuttatás a bírói kinevezésekre és az elõmenetellel összefüggõ kérdésekre helyezte a hangsúlyt, mert ezeket egyre inkább kulcsfontosságúnak tekintik a korrupció csökkentésében és a teljesítmény más szegmenseinek a fejlesztésében. Az új törvények, az etikai kódexek, a továbbképzés, javított bírósági ügyintézés és iratkezelés hozzájárulhatnak egy hatékony, tiszta rendszerhez, de a képzett és motivált személyzet (nem csak a bírák esetében) a legfontosabb. Ennek érdekében a kinevezési rendszereket átalakították, és a bíróválasztás felelõssége, emellett a személyzeti igazgatás a hagyományos helyérõl gyakran külsõ tanácsokhoz került át. Ahogyan arra fentebb utaltam, majd példákon keresztül bemutattam, az eredmények gyakran kiábrándítóak voltak. Az igazságszolgáltatási tanácsok bevezetése nem volt tökéletes katasztrófa, de a kevés sikert (El Salvador) beárnyékolják a nyers kudarcok (ahová Bolívia és Ecuador is sorolható), és számos olyan példa van (Peru, Kolumbia), amelyek kettõs eredményeket mutathatnak fel.17 Természetesen vannak olyan Legfelsõbb Bíróságok, amelyek legalább ilyen rosszul teljesítettek (Nicaragua, Honduras); amelyek arra használták befolyásukat, hogy pártfogoltjaikat pozícióba helyezzék és befolyásolják további tevékenységüket. Úgy tûnik azonban, hogy azok a bíróságok, amelyek szívügyüknek tekintették a korrupció elleni harc felvételét és a teljesítmény javítását, jobban szerepeltek.18 Erre Chile, Costa Rica és Uruguay – a ré17 Lásd Linn HAMMERGREN, Do Judicial Councils Further Judicial Reform? Lessons from Latin America, Washington D.C., Carnegie Endowment for International Peace, Rule of Law Series, 26. szám, 2002. Kolumbia tanácsa a bírákkal és a végrehajtó hatalommal való nehéz viszonytól szenved, és kénytelen szembenézni azzal, hogy jogilag korlátozták azt a képességét, hogy ellenõrizze saját igazgatási hivatalait. 18 Lásd WALLACE írását (1998), i. m., ahol egy bíró úgy érvel, hogy a korrupció ellenõrzését a bírói karra kell bízni.
158
gió „legtisztességesebb” bíróságai – nagyszerû példák, bár megvolt az az elõnyük Brazíliával és a Dominikai Köztársasággal szemben, hogy náluk nemzeti szinten a korrupció kisebb volt. A korrupció elleni küzdelemben sikeresebb bíróságoknak más problémákkal kell szembenézniük. Brazíliában és Costa Ricán közismerten lassú, bár viszonylag tisztességes az igazságszolgáltatás; a Dominikai Köztársaság lehetséges visszaesése pedig a szemlélet más korlátaira utal. Két további intelmet kell még szem elõtt tartani. Elõször is, azok a bíróságok, amelyek sikeresek voltak a korrupció elleni harcban, ezt úgy érték el, hogy megváltoztatták a saját gyakorlatukat – megerõsítették az igazgatási hivatalaikat és több feladatot delegáltak rájuk; belsõ tanácsokat alakítottak ki, vagy testületeket a személyzeti igazgatás felügyeletére, továbbá átlátható eljárásokat honosítottak meg, és normákat vezettek be a kinevezések és elõléptetések intézéséhez, így gátolva azt, hogy saját önkényes befolyásuk érvényesüljön az alsóbb fokú bíróságok felett. Másrészt a legsikeresebb bíróságok vallhatják magukénak az autonóm fejlõdés hosszabb idõszakait – vagy legalábbis ahogyan egy bizonyos chilei szerzõ nevezi „kötött függetlenségét” – illetve a politikai vezetõk arra vonatkozó ígéreteit, hogy a belsõ mûködés és különösen a bírói személyzeti igazgatás tekintetében tartózkodnak a beavatkozástól, addig, míg a bírák tiszteletben tartják azokat a hallgatólagos határokat, amelyeken belül maradva nem avatkoznak bele kormányzati programokba. A valódi kérdés tehát az, hogyan tudnának fejlõdni a kevésbé kedvezõ helyzetben lévõ országok – azok, amelyek a személyzeti igazgatást egy megreformálatlan bíróság kezében hagyták, vagy egy problémákkal terhelt tanácsra ruházták át – a belsõ korrupció elleni harc terén és az általános teljesítmény javítása érdekében. Az egyik elsõ válasz az, hogy a bíróságok és a tanácsok nem képesek ezt egyedül elvégezni. Különösen ilyen nehéz körülmények között, a reformokat a politikának és a civil társadalomnak is támogatnia kell. A Dominikai Köztársaságban a gazdasági szereplõk és nem kormányzati szervezetek erõltették ki a változást. Brazília új külsõ tanácsának elsõ vezetõje politikai múlttal és támogatókkal rendelkezõ egykori alkotmánybírósági elnök volt. Õ a tanács bizonytalan mandátuma ellenére olyan intézkedéseket hirdetett meg, amelyeket egy hivatásos bíró egyébként elkerült volna – az igazságszolgáltatási nepotizmus azonnali végét (azt, hogy rokonok kerüljenek olyan „bizalmi” pozíciókba, amelyekért nem kell átlátható szabályok mellett versengeniük); a túlzott illetmények és nyugdíjak csökkentését; és a nemzeti adatbázis részére teljesítménystatisztikák kötelezõ szolgáltatását – így mutatva példát arra, hogy a tanács milyen szerepet játszik a normák megvalósításában.19 Másik válasz szerint ahhoz, hogy a bíróságok és tanácsok az ilyen nyomásra reagálni tudjanak, szükségük van a nem igazságszolgáltatási szereplõktõl érkezõ világos üzenetre, és a szabadságra, hogy ennek meg-
19
A nepotizmus már törvénybe ütközõ volt, de, akárcsak a túl magas fizetések, olyan szabály volt, amely felett a bírói kar inkább szemet hunyt.
159
felelõen járhassanak el. A szabadságukat különbözõ módon lehetett korlátozni: azzal a fenyegetettséggel, hogy politikai okból elmozdítják õket (Argentína, Bolívia, Paraguay és Venezuela a bíróságok esetében; Kolumbia a tanács vonatkozásában, amely jelenleg a megszüntetésére irányuló javaslatok ellen küzd); jogi akadályokkal (Kolumbia, Paraguay); és a bírósági vagy tanácsi ügyekbe való további politikai belekontárkodással (Argentína, Ecuador, Nicaragua, Venezuela, és legutóbb a Dominikai Köztársaság). A végsõ következtetés az, hogy ahol a válasz nem jelenik meg rövid idõn belül, és a bíróság vagy a tanács lecserélése elkerülhetetlennek tûnik, ezt a lehetõ legátláthatóbb és legnagyobb fokú részvétel mellett kell megtenni. A „hírhedten” megvesztegethetõ bírói karba való külsõ, általában a végrehajtó hatalomtól érkezõ beavatkozás gyakran népszerû, de általában csak ront a helyzeten. Ahol a megoldandó problémáról és a szükséges gyógymódokról elõzetesen széles körû vitát folytattak, a járulékos, önös indíttatású manipulálás valószínûleg elszigetelten jelentkezik, és az új testület nagyobb eséllyel fogja alkalmazni azokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek a bírói teljesítmény valamennyi szegmensének javításához. Ezek a további intézkedések fontosak, de sikerük, ahogyan bemutattam, a megfelelõen kiválasztott és felügyelt bírákon és alkalmazottakon múlik. Az, hogy a különbözõ ösztönzõk (ahova a közkedvelt illetmény- és költségvetés-emelés is tartozik) ilyen kiegyensúlyozatlan eredményekhez vezettek, nem azért van, mert ezek nem hatékony eszközök, hanem mert a hatásuk azon múlik, hogy olyan módon irányítják-e õket, hogy a kívánt eredményt el is tudják érni. Ez az irányítás érkezhet egy külsõ tanácstól, de jobban el tudja látni egy olyan bíróság, amelynek a feladatához tartozik annak biztosítása, hogy a teljes bírói szervezet magasabb szintû normáknak megfelelõen mûködjék, mint amilyen az alapvetõ becsületesség és tisztességesség; továbbá amelynek nagyobb függetlensége megköveteli, hogy szélesebb átláthatóság mellett mûködjék, értesse meg és igazolja cselekedeteit mind a belsõ tagok, mind az állampolgárok irányában.
160
A jogállamiság1 és az igazságszolgáltatási korrupció Kínában: félig túl a Nagy Falon KEITH HENDERSON2 A Kínai Nagy Fal mögött zajló jogi, igazságszolgáltatási átalakulás lehagyja a legtöbb fejlõdõ és átmenetet megélõ országot, s fontos válaszút elõtt áll. Ha az igazságszolgáltatási reform ritmusa fennmarad és a reform valóban megvalósul, fennáll a lehetõsége, hogy Kínára, valamint a világ jövõjére olyan hatással lesz, mint a legutóbbi két évtized gazdasági reformjai. Az igazságszolgáltatási rendszer a reformfolyamat kulcsfontosságú intézményévé válik; a következõ években az igazságszolgáltatási függetlenséggel összefüggõ döntések lényeges hatással lesznek Kínának a globális közösségben elfoglalt jelentõségére és helyére, korábbi, a kormánynak az állampolgárokkal való kapcsolatára.3 Relatíve rövid idõ alatt új büntetõ-, polgári és közigazgatási törvénykönyvek, korrupció elleni törvények, valamint igazságszolgáltatási, gazdasági és közigazgatási jogszabályok ezreit fogadták el, helyezték hatályon kívül, illetõleg számottevõen módosították azokat. Az Alkotmány tiszteletben tartja a tulajdonjogot és az intézményi reformokat, elfogadtak egy, az igazságszolgáltatás szakmaiságát növelõ, jelentõs bírósági törvényt, és számos nemzetközi szerzõdést ratifikáltak. A modern kori Kína történetében elsõ alkalommal a bíróságok és a jogászi szakma fontos szakmai intézményként növekvõ hatalommal rendelkezik.4 Kína kontinentális jogrendszerrel rendelkezik, amely az írott jog elsõbbségét fogadja el az ítélkezési gyakorlat elsõbbségével szemben. A bírósági szervezet négyszintû: mintegy 3000 helyi szintû népi bíróság, 390 középszintû nagyvárosi
1
E tanulmányban a rule of law fordításaként a jogállamiság kifejezés szerepel (a ford.). Keith Henderson a jogtudomány professzora az American University Washington College of Law intézményében. Részt vett az igazságszolgáltatás reformjában és korrupció ellenes programokban a világ majdnem minden régiójában, így Kínában is. Elérhetõ a
[email protected] címen. 3 E tanulmányban az igazságszolgáltatáson kifejezetten a bíróságok értendõk, az igazságszolgáltatás Kínában azonban magában foglalja az ügyészséget, a Közbiztonsági Minisztériumot (rendõrség), és az igazságszolgáltatás adminisztratív szerveit. E tanulmányban minden általánosítás pontosításra szorul: fontos felismerni, hogy a bíróságok és a helyi önkormányzatok színvonala jelentõsen különbözõ egy akkora országban, mint Kína. 4 Több mint 300 új törvényt és határozatot fogadtak el kevesebb mint két évtized alatt. 2000 óta a Legfelsõbb Népbíróság több mint 200 kapcsolódó „bírósági jogértelmezést” és 328 „bírósági állásfoglalást” fogadott el. Jelenleg közel 3000 bírósági jogértelmezés létezik, amelyek mindegyikét felülvizsgálták a WTO-nak való megfelelés szempontjából. Kérdéses azonban, hogy a reform folytatódik-e a Népbíróságok második ötéves tervének keretében (2004 és 2008 között), amely ezen kívül számos bonyolult, második generációs reformot magában foglalt, többek között az intézménye közötti egyensúlyokat és a jogállamiság megteremtését. Lásd www.cecc.gov/pages/virtualAcad/index.phpd?showsingle_38564. 2
161
vagy megyei népi bíróság, 31 tartományi szintû felsõbíróság és Pekingben egy nemzeti szintû Legfelsõbb Népi Bíróság (SPC) mûködik. Ebben a szervezetben mintegy 200 000 bíró dolgozik. Figyelemre méltó, hogy a becslések szerint kétszer annyi bíró dolgozik Kínában, mint ahány ügyvéd. Anekdotikus elbeszélések szerint a helyi bíróságokon néhány ügyben még mindig egyesbíró jár el, noha a jogszabály egy bíró és két állampolgár, azaz úgynevezett „ülnökök vagy esküdtek” eljárását teszi kötelezõvé.5 A „nagy jelentõségûnek és összetettnek” számító ügyekben néha a bírósági tanácsok döntenek, amelyekben az ügyeket tapasztalt bírák együtt vitatják meg és hoznak határozatot. Az ügy természetétõl függõen erre a Kommunista párt politikai–jogi bizottságával való konzultációt követõen kerül sor.6 Noha ezek az esetek általában kivételnek, és nem fõszabálynak számítanak, nincs olyan empirikus módszer, amely alapján a tényleges helyzet megismerhetõ. A bírósági határozatok nem számítanak jogi precedensnek, azonban az SPC fontos határozatait hivatalos iránymutatásokba foglalják, és precedensül szolgálnak. Emellett míg az SPC és a világ minden táján a bíróságok belsõ eljárási szabályokat alkotnak, az SPC némileg egyedi abban az értelemben, hogy a törvények, rendeletek és az egymásnak ellentmondó alacsonyabb szintû bírósági határozatok „bírósági értelmezését” bocsátja ki, amelyek elvileg minden bíróságra kötelezõek. E kevésbé ismert bírósági joggyakorlat fontos Kínában, ahol a törvények és a rendeletek gyorsan fejlõdnek, valamint gyakran ellentmondásosak és kétértelmûek. A helyi elsõfokú bíróságok az ügyek mintegy 80%-át tárgyalják Kínában, és a törvény jogorvoslati jogot biztosít a következõ bírósági szinten. Noha megegyezik a más jogrendszerekben ismert tárgyalással és fellebbezési eljárással, a bíróságok mind elsõ fokon, mind magasabb szinten jogosultak a fellebbezés elbírálására. A határozatlan számú fellebbezés benyújtásához való jog a bizonytalanság, az igazságszolgáltatás elhúzódása és a korrupció elõtt teszi szabaddá az utat. Mint
5 A Nemzeti Népi Kongresszus bizottságának határozata a népi ülnökök rendszerének javításáról, 2005. május 1. A szerzõ ügyészekkel, tudósokkal és bírókkal folytatott beszélgetései alapján e rendeletet az igazságszolgáltatási reform fontos elemének tekinti, míg mások véleménye szerint sem a bírák, sem a választási bizottság – addig, ameddig a jelenlegi formájában létezik – soha nem fogják engedni, hogy a népi ülnökök vagy esküdtek a jogerõs bírósági határozatok meghozatalában részt vegyenek. Tájékozott tudósok szerint, akik a helyi szinten tanulmányozták a rendszert, a legtöbb esküdt sosem kapott képzést, és nem teljesen van tisztában a feladataival. 6 A reformról, illetõleg a bírósági tanácsok megszüntetésérõl évek óta vitatkoznak, azonban a második ötéves reformtervbe nem került be. E bizottságok idõsebb párttagokból állnak, közöttük a helyi közbiztonsági megbízott, aki esetenként a párt politikai–jogi bizottságának is tagja. Mivel e tanácsnak gyakran olyan tapasztalt bírák és laikusok is tagjai, akik nem vettek részt az érintett ügy tárgyalásán, fenntartásuk a nyilvános tárgyaláshoz való alkotmányos és nemzetközi jogot sértheti. Az olyan ügyekben, ahol e tanácsok hoznak határozatot, számos tudós szerint az eljárásuk a fiatalabb tárgyaló bírákat a gyakorlatban némileg meggyengíti, ugyanakkor megnyitja a lehetõséget az igazságszolgáltatási korrupció elõtt.
162
más országokban, sokan úgy vélik, hogy a korrupciós eljárások egy részét önkényesen, a politikai ellenfelekkel vagy gazdasági versenytársakkal szemben indítják, és inkább az ifjabb mint tapasztalt hivatalnokokkal szemben, ezt nehéz ellenõrizni. A magánszektorban elõforduló korrupcióval és vesztegetéssel összefüggõ ügyek nemrég kiemelt hangsúlyt kaptak.7
Központosított hatalom kontra bírósági függetlenség Egészen a közelmúltig Kínában nem volt a hatalommegosztásnak hagyománya, és bíróságokra alig tekintettek másként mint közigazgatási hatóságra. Mégis, He Weifang, elméleti szakember azt írja: „Az erõsen központosított kormány hagyományos modelljének legfontosabb hatása, hogy megakadályozta az igazságszolgáltatás függetlenségét. A kormányzat nem bátorította a függetlenség érvényesülésének feltételeit sem.8 Eltekintve az igazságszolgáltatás függetlenségétõl a tisztességes és megvesztegethetetlen hivatalnokokról alkotott kép és a tisztességes és becsületes bírákkal szemben felállított társadalmi elvárás kitartóan tartotta magát. Az alkotmány 126. cikke kifejezetten kimondja, hogy a „népi bíróságok a törvénnyel összhangban az igazságszolgáltatási hatalmat függetlenül gyakorolják, és semmilyen közigazgatási intézmény, társadalmi szervezet vagy magánszemélyek befolyása alatt nem áll.” E rendelkezés azonban közvetlenül ellentmond a 128. cikknek, amely kijelenti, hogy az SPC „felelõsséggel tartozik a Nemzeti Népi Kongresszus (NPC), és annak állandó bizottsága elõtt”, és hogy „a különbözõ szinteken mûködõ helyi népbíróságok felelõsek az államhatalmi szerveknek, amelyek létrehozták azokat”. Ez utóbbi cikk az SPC-t a kínai jogalkotás alá rendeli.9 Ezzel együtt az alsó fokú bíróságok a tartományi és helyi kongresszus felügyeleti hatalma alá tartoznak, noha ez utóbbi lehetõsége e feladat ellátására korlátozott. A helyi kongresszus elméletileg felelõs a bíróságok pénzügyi és személyi döntéseiért, azonban a gyakorlatban a helyi hivatalnokok alárendeltjei azoknak, akik az igazságszolgáltatási és a kongresszusi költségvetési bugyrot kezelik.10 A bírósági elnököket a helyi kor7
Asia-Pacific Economic Cooperation, Summary of Anti-corruption Efforts in China, APEC policy statement, 2006. április 24. Elérhetõ: www.apec.org. Sokat elmond, hogy ez az egyébként alapos indokolással ellátott politikai nyilatkozat kifejezetten átfogó megközelítést alkalmaz a korrupció kezelése és megelõzése érdekében, azonban a prioritások között ritkán említi az igazságszolgáltatási reformot vagy az igazságszolgáltatási korrupciót. 8 He WEIFANG, Judicial System and Governance in Traditional China, elhangzott a Canada-China Governance Dialogue c. szemináriumon, Ottawa, Kanada, 2005. június. 9 Megjegyzendõ, hogy a jogalkotói hatalom, amelyet az egypártrendszerben „választottak meg”, a köz által szabad és tisztességes választásokon választott testülettel szemben támasztott általános elvárásokat nem teljesíti. 10 Néhány tartományi kongresszus, valamint Népi Kongresszus egyes bizottságai megpróbáltak aktívabb szerepet játszani az utóbbi évek folyamán. Például számítógépes rendszereket
163
mányzati /pártvezetõkkel való konzultáció alapján jelölik, és csak ezt követõen kerül sor a kongresszus állandó bizottsága általi megerõsítésre. A többszintû vízszintes és a függõleges igazságszolgáltatási szerkezet a döntéshozatali eljárással együtt a helyi kormányzati finanszírozásra való hagyatkozással számos lehetõséget teremt az igazságszolgáltatásba való beavatkozásra és a korrupcióra. Ezzel egyidejûleg Kína gazdasági robbanása, illetve növekedõ nemzetközi kötelezettségek keresletet támasztanak az olyan igazságszolgáltatás iránt, amely képes a vitákat tisztességesen és hatékonyan megoldani pártatlan szabályok és eljárások révén. A kínai vezetés elismeri, hogy az igazságszolgáltatás függetlensége, abban az értelemben, ahogyan azt a nemzetközi közösség meghatározza, kedvezõ hatással van a kereskedelemre, a befektetésekre és a pénzügyi piacokra. Talán az a legfontosabb, hogy megérti: az igazságszolgáltatás a viták megoldásának vagy a panaszeljárásnak egy fontos módja, amely képes a társadalmi stabilitás fejlesztésére. A Hongkongban és Pekingben végzett legfontosabb bírósági és NPChatározatokra adott tõzsdei reakciókról szóló friss empirikus kutatások alátámasztják azt az elképzelést, amely szerint amilyen mértékben nõ a bíróságok független döntéseinek aránya, olyan mértékben érezhetõ ennek kedvezõ hatása a pénzügyi piacokra.11
Összeköttetések, vesztegetés és politikai befolyás Míg az igazságszolgáltatási korrupció közérdekû problémaként való megjelenése egészen 1992-re tehetõ, a legtöbb ilyen ügy a kilencvenes évek végén keletkezett. A probléma megjelenésének számos oka van. Ezek között említhetjük a bíróságok növekvõ szerepét a gazdasági és politikai életben, a növekvõ igazságszolgáltatási átláthatóság és számonkérhetõség kérdését, amely inkább a szakmai elvárásokra és eljárásokra, mint a kapcsolatokra vagy szokásokra épül. Kína liberalizálódó piaca, valamint a globális átláthatóság és a megkülönböztetésmentes gyakorlat, elterjedése – mint a Világkereskedelmi Szervezet és különbözõ emberi jogi szerzõdésekhez való csatlakozás iránti elkötelezettsége – segített néhány titkos kapcsolatrendszer leleplezésében mind a köz-, mind a magánszférában. E belsõ és külsõ erõk az igazságszolgáltatással szemben új elvárásokhoz vezettek, és kiemelték intézményes szerepének fontosságát. Az állampolgárok rekord számban fordulnak bírósághoz. 2004-ben mintegy 4,4 millió polgári eljárást indí-
állítottak fel az igazságszolgáltatás támogatására abban, hogy a kormányzati kiadásokat felügyeljék. Az igazságszolgáltatáshoz hasonlóan a kongresszusok egyre fontosabb intézménnyé válnak, azonban végsõ soron a párt és a kormány kiszolgálói maradnak. 11 Emily Barton JOHNSON, Pricing Judicial Independence: An Empirical Study of Post-1997 Court of Final Appeal Decisions in Hong Kong, Harvard International Law Journal, vol. 43, no. 2 (2002 nyár).
164
tottak, több mint kétszeresét, mint egy évtizede.12 E késztetés mögött az az elmélet áll, amely szerint mindenki, még a pártfunkcionáriusok is, számonkérhetõk a törvény elõtt. 1998-ban az SPC ötéves igazságszolgáltatási reformprogramjába beiktatott néhány korrupció elleni elemet, amely a „bírák morális tisztességét” érintette.13 Noha kevés adat áll rendelkezésre, sokan úgy vélik, hogy a korrupció az igazságszolgáltatásban komoly probléma, különösen helyi szinten. Az igazságszolgáltatási korrupció kiemelkedõ formái tiszta vesztegetési ügyek, illetve érzékeny ügyekben a kormány vagy pártfunkcionáriusok részérõl tanúsított politikai befolyásolás. Az elismeréssel emlegetett bírósági vesztegetéssel összefüggõ Wuhan-ügyben ez a rendszer velejárójaként és az igazságszolgáltatás minden szintjén megjelent. Az igazságszolgáltatási korrupció leggyakoribb megjelenési formái a következõk: pénzért cserében határozatok elkészítése; a peres felek zsarolása annak érdekében, hogy fizessenek a bizonyítékért, vagy annak mellõzéséért; határozathozatal a törvény vagy a tényállás helyett a helyi kormányzat, a párt vagy magas rangú bírák utasítása alapján; az ügyek elosztása, megszüntetése, az elintézés lassítása vagy a kereset elutasítása, vagy a bírósági határozatok megfelelõ végrehajtásának megakadályozása; a közvetítõk révén jutalék kikényszerítése, hogy az ügyet meghatározott bírákra szignálják ki; 14 a rendvédelmi szervek kihasználása személyes elõny biztosítása céljából; jogtalan elõny elfogadása a felperestõl, az alperestõl (vagy jogi képviselõiktõl), vagy mindkét féltõl; koholt bírósági ügyek; a bírósági pénzekkel összefüggõ sikkasztás; helyi hivatalnokok, bûnszervezetek, helyi keresztapák, társadalmi kapcsolatrendszerek vagy gazdasági érdekek elõtti meghunyászkodás; a bírák hatalmával való visszaélés gazdasági ügyletek felfüggesztése, elkobzás, bérlõk kilakoltatása, vagy méltányos kártalanítás és munkavállalói jogok érdekében.15
12
2006-os SPC jelentés a Népi Kongresszus részére. People’s Daily (Kína), 20 June 2003). 14 Az eredeti szövegben szereplõ law enforcement services magában foglalhat a rendvédelmi szerveken kívül más szervezetet is, ezért a kifejezés itt a magyar jog szerinti értelemnél tágabban értendõ (a ford.). 15 Fan REN, Calling for an Independent Judiciary, Beijing Review, no. 23, 2004. június 10. 13
165
A Wuhan-ügy A tisztességesebb és hatékonyabban mûködõ igazságszolgáltatás iránti igényre válaszul az SPC 2003-ban etikai kódexet adott ki, amely 13 szabály révén egyes korrupt magatartásokat szigorúan tilt. Ugyanebben az évben az NPC csatlakozott a korrupció elleni küzdelemhez a nyilvános tárgyalások, végrehajtástól és ellenõrzéstõl elválasztott tárgyalások, a bírák értékelése, valamint a büntetõ törvénykönyvnek a bírói hivatali visszaélése esetén tíz évig tartó szabadságvesztést elõíró módosítását szorgalmazva. Azóta bírák és igazságügyi alkalmazottak ezrei ellen emeltek vádat és ítélték el õket korrupció miatt.16 2004-ben például az ügyészségek17 9476 nyomozást indítottak a rendészeti szervek és a bírák, az igazságügyi alkalmazottak ellen, ez majdnem hatvanhétszerese a kilencvenes évek adatainak. Ez a szám mégis nagyon kicsi a Kínában dolgozó bírák és igazságügyi alkalmazottak számához képest. A Világbank éves World Business Survey címû felmérése jelzi, hogy Kínában a korrupció általában kevésbé elterjedt, mint a hasonló egy fõre jutó jövedelemmel rendelkezõ fejlõdõ országokban.18 A kilencvenes évek végétõl 2006-ig a korrupció miatt büntetõeljárás alá vont magas rangú hivatalnokok között volt a Shenyang városi ügyészség vezetõ ügyésze, Jiangsu tartomány korábbi fõügyészhelyettese, Liaoning, Kanton és Hunan tartomány fellebbviteli bíróságának korábbi elnöke, valamint Jiangsu tartomány korrupció elleni hivatalának korábbi vezetõje. A Kínában korrupcióval összefüggésben vád alá helyezett és elítélt magas rangú bírák száma valószínûleg részben azzal is magyarázható, hogy könnyebb és olcsóbb egy magas rangú bíró megvesztegetése a bíróság igazságszolgáltatási bizottsága minden tagjának megvesztegetéséhez képest. A legtöbbet a Wuhan-ügy árulja el Kína korrupcióellenes kampányáról. Hubei tartományban, Wuhanban 91 bíró ellen emeltek vádat korrupció miatt, köztük a fellebbviteli bíróság elnökhelyettese, két középszintû bíróság elnöke, valamint két helyi bíróság elnöke ellen. A csoport vezetõi két korábbi wuhani középszintû bíróság elnökét vesztegetés miatt jogerõsen elítélték, és hat és fél, illetve tizenhárom év szabadságvesztésre ítélték. Tíz felügyeletük alatt álló bírót szintén szabadság-
16 Noha az igazságszolgáltatási korrupcióról szóló adatok pontossága kérdéses, 2003-ban 794 bíró ellen emeltek vádat és hoztak ítéletet. Két kutató arról számol be, hogy több mint 24 000 bírósági alkalmazottat mentettek fel vagy helyeztek vád alá korrupció miatt 2002-ben (lásd: Global Corruption Report 2004). A feljelentések száma azonban meghaladja a büntetõeljárás alatt álló bírák és bírósági alkalmazottak számát. Ugyanebben az évben az állampolgárok részérõl 435 547 panasz érkezett bírák, ügyészek és rendõrök ellen. 17 A kormányzati korrupció elleni küzdelemmel különbözõ intézmények felelõse, amely magában foglalja az ügyészségeket, az Ellenõrzési Minisztériumot és más fegyelmi hivatalokat a kormányhivatalokon belül. Az ügyészség, akárcsak a bíróságok és a rendõrség, vizsgálati szervezeti egységekkel rendelkezik a belsõ korrupció üldözése érdekében, és az igazságszolgáltatási korrupció leküzdésével vannak megbízva. Ez olyan többszintû szervezet, amely helyi, városi és tartományi szinten mûködik, amely végül a pekingi legfõbb ügyészségnek számol be. 18 Lásd www.worldbank.org/wbi.
166
vesztésre ítéltek, egy tizenhárom fõs csoportról pedig bebizonyosodott, hogy majdnem 4 millió yent (közelítõleg 510 000 amerikai dollár) tettek zsebre. A nyomozás több mint 100 bírát és más igazságügyi alkalmazottat érintett, akiket fegyelmi eljárásban vontak felelõsségre, vagy más bíróságra helyezték át õket. Végezetül 44 jogász ellen is nyomozást folytattak, és 13 ellen vesztegetés miatt vádat emeltek.19 A Wuhan-ügy három szempontból tanulságos. Elõször is jelezte, hogy magas rangú tisztviselõk elkötelezettek az iránt, hogy az igazságszolgáltatási korrupciót kiirtsák. Másrészt az eljárás lendületet adott, hogy a nagyobb és ne a kisebb igazságszolgáltatási reform kerüljön napirendre. Harmadrészt elsõ alkalommal leleplezett egy megvesztegethetõ bírákból és rendészeti alkalmazottakból álló kapcsolatrendszer, ahol a vesztegetést minden szinten alkalmazták. 2004-re a nyomozás végére Kínában 794 bíróval szemben alkalmaztak fegyelmi büntetést szabálytalanság miatt (noha súlyos bûncselekmény miatt csak 52 esetben került sor nyomozásra). Kína legfelsõbb bíróságának elnöke, Xiao Yang beszámolt arról, hogy az ezer alkalmazottra jutó megvesztegethetõ bírák és igazságügyi alkalmazottak száma 1998 és 2002 között egyenletesen 6,7-rõl 2-re csökkent,20 noha ezt nehéz független forrásból igazolni. 2006-ban Xiao fõbíró és Zhang Fusen igazságügy-miniszter bejelentette, hogy az SPC 2004-es ítéletének köszönhetõen leszámoltak a bírák és ügyvédek közötti megengedhetetlen kapcsolatrendszerrel, amelyben szabályozták a közöttük lehetséges kapcsolatokat. Zhang bejelentette, hogy Kína mintegy 100 000 ügyvéde közül néhányan vesztegetni kényszerülnek az ügyek megnyerése érdekében, és hogy a bírák és az ügyvédek közötti jövedelmi eltérések az ilyen típusú korrupciót még valószínûbbé teszik. Sürgette a bíróságokat, hogy javítsák a bírák munkafeltételeit és lakhatási körülményeit, annak érdekében, hogy jobban ellen tudjanak állni a magánérdekek érvényesítésének. A „bírák és ügyészek közötti igazolható kapcsolatokat” rendezõ szabályokat hirdettek meg, és az ügyvédi kamarákat, valamint a közvéleményt felkérték, hogy minden helytelen magatartást jelentsenek.21
Bírósági képzés és elvárások Az 1995-ben elfogadott bírósági törvény, amelyet 2001-ben megerõsítettek, Kína modern kori történelmében elõször az igazságszolgáltatás szakmai színvonalának emelésére törekedett. A törvény jelentõs eredménynek számít, mivel minden 19
Newsweek (Kína), 19 April 2004. Newsweek (Kína), 19 April 2004; and United States House International Relations Committee Hong Kong Brief at www.house.gov\international_relations. 21 People’s Daily (Kína), 2006. június 4. A szabályozás többek között megtiltja a bíráknak, hogy a felekkel vagy jogi képviselõikkel bármilyen pénzügyi kapcsolatba lépjenek, illetve hogy négyszemközt találkozzanak velük. 20
167
bíró számára képzettségi küszöböt vezetett be. A bíráknak jelenleg felsõfokú végzettséggel kell rendelkezniük, és le kell tenniük egy országos szintû vizsgát.22 A bírák kinevezésérõl, elõmenetelérõl, felmentésérõl és fegyelmi felelõsségérõl szóló eljárást is szabályozza, és elõírja, hogy a bírák számára tilos: a sikkasztás, illetve jogtalan elõny elfogadása; olyan kedvezményes elbánás tanúsítása, amely jogszabályba ütközik; az állampolgárok jogai és jogos érdekeit sértõ hatalommal való visszaélés; a hatalommal való visszaélés maguk vagy mások számára biztosítandó elõny érdekében; az ügyfelekkel vagy jogi képviselõikkel való négyszemközti találkozás; az általuk felajánlott ajándék vagy szívesség elfogadása.
Azok a bírák, akik ilyen magatartást tanúsítanak, különbözõ fegyelmi büntetésre számíthatnak, a megrovástól a felmentésen keresztül a büntetõjogi felelõsségre vonásig.23 Az elmúlt két évtizedben nemzeti szinten a felsõfokú végzettséggel rendelkezõ bírák aránya 17%-ról több mint 51%-ra emelkedett. Megjegyezzük, hogy ez az arány a felmérések szerint lényegesen magasabb néhány olyan bíróságon, mint a sanghaji.24 Pekingben létezik egy nemzeti bíróképzõ fõiskola, valamint több mint 20 regionális fõiskola mûködik, azonban a pénzügyi és emberi erõforrásaik kevésnek tûnnek a számukra megállapított feladatok elvégzéséhez. A bírósági törvény mellett 2001-ben kihirdették az elsõ nemzeti igazságszolgáltatási etikai kódexet, amely ha nem is kimerítõen, de tartalmazza a Bírói Függetlenségrõl szóló Bangalore Elveket az érdek-összeütközésekkel kapcsolatos irányelvek és tapasztalatok tekintetében. A megfigyelõk szerint a szabályok gyakorlati alkalmazásához hatékonyabb és eltökéltebb belsõ mechanizmusokra és bírósági iránymutatásokra van szükség.
22 2004-ben az Igazságügyi Minisztérium megjelentette az állami bírósági versenyvizsga pogramját. Más fontos alapvetõ jogszabályok között szerepel az ügyvédekrõl szóló törvény, és az ügyészségrõl szóló törvény (mindkettõt 2001-ben módosították). E jogszabályok együtt feltehetõleg fontos szerepet játszottak az igazságszolgáltatás szakmaiságának növelésében és a megítélésük javításában. 23 Lásd China’s Judiciary’ a Kínai Internetes Tájékoztató Központban (China Internet Information Centre). Elérhetõ: www.china.org.cn/english/Judiciary/25025.htm. 24 A nemzetközi médiában ismertetett számok eltérnek. A legmegbízhatóbb hivatalos statisztika vélhetõleg a China’s Supreme People’s Court Announces Stricter Standards for Judges, BBC Monitoring International Report, 2003. október 27. adatait tükrözi. Sanghaiban például 80 % felett van azok száma, akik fõiskolai diplomát szereztek, mintegy 7%-uk egyetemi végzettséggel rendelkezik, és körülbelül 4%-uk doktori fokozatot szerzett. Shanghai Morning Post (Kína), 2004. december 10.
168
A következõ lépések Noha szinte minden, amit Kínának az igazságszolgáltatási korrupció leküzdése érdekében tennie kell, megjelenik az 2005-ös Ötéves Igazságszolgáltatási Reform Terv több mint 60 reformpontjában, valamint Kína korrupció elleni erõfeszítései között, ezek közül egyik sem néz szembe az igazságszolgáltatási korrupciót megalapozó okokkal. Kína számára már nem az a kérdés, hogy független igazságszolgáltatást kell-e létrehoznia, hanem hogy hogyan kell ezt megtennie. Egy külföldi nem adhat ugyan receptet Kína korrupciós problémáira, mégis a tekintetben, hogy mit kell elkerülniük, más országokban szerzett tapasztalatai alapján némi általános lecke iránymutatásul szolgálhat. A válasz nem igazán a reformok elfogadásában és új törvényekben rejlik, hanem azok alkalmazásában és gyakorlati végrehajtásában. A megvesztegethetetlen, független igazságszolgáltatás elengedhetetlen ennek megvalósításához, és a jogállamiság kultúrájának kifejlesztéséhez.25 A törvény tisztességes, hatásos és hatékony végrehajtása nem lesz könnyû Kína számára, ahol a kormányzati tisztségviselõk tartják a gyeplõt jogi kérdésekben helyi és nemzeti szinten egyaránt. Az igazságszolgáltatási korrupciót fokozza, ha túl sok látható és láthatatlan, jogi és jogon kívüli erõ vesz részt az igazságszolgáltatás folyamatában. Kínában ez magában foglalja a kormányzatot, kongresszusi és párthivatalnokokat nemzeti, tartományi, körzeti és helyi szinten; állami vagy magán gazdasági érdekeket érvényesítõ vezetõket, szervezett bûnözõi csoportokat és korrupciós kapcsolatrendszereket; magas rangú bírákat, ügyészeket és rendõröket. Ha e jogi és tényleges – mind belsõ és külsõ – erõk megszüntetése nem is lehetséges, korlátozásuk lényeges lenne. Ezért az egyik legfontosabb kérdés, hogy mikor és hogyan kerül sor az igazságszolgáltatásban a belsõ és külsõ védelmi vonal megépítésére, abban a politikai környezetben, amelyben a XXI. századi Kína a jogállamiságot megteremti. A korrupció kezelése és megelõzése nyílt, számonkérhetõ és hozzáférhetõ hivatalos és bírósági eljárásokat igényel, valamint hozzáértõ és megvesztegethetetlen bírákat. Ezen eljárások magukban foglalják az igazságszolgáltatás valamennyi lényeges részletét, azaz a költségvetést, a kinevezéseket, elõléptetéseket, fegyelmi szabályokat, tárgyalásokat, határozatokat, fellebbezéseket és a végrehajtást. Kínában a bírósági eljárások átláthatóvá tétele, valamint a bírósági tárgyalótermeknek a nyilvánosság elõtti megnyitása a legfontosabb reformtörekvések egyikének tûnik. Az igazságszolgáltatási reformoknak együtt kell járniuk a szélesebb gazdasági, intézményes és politikai reformokkal, és az igazságszolgáltatást el kell szige-
25 Ez magában foglalja a független bíróságokat, ügyészségeket és a rendõrséget, valamint a független jogászi szakmákat. Lásd Violaine AUTHEMAN, Keith HENDERSON, Global Best Practices: Judicial Integrity Standards and Consensus Principles Washington D.C., IFES, 2004.
169
telni mind a belsõ, mind a külsõ erõktõl. Kínában ez a probléma különösen helyi szinten súlyos. A jogi reformokra szükség van a hivatali és a gazdasági korrupció ellen egyaránt, és az intézményi, valamint szervezeti reformoknak a bírói függetlenséget és számonkérhetõséget valósággá kell tenniük. Ezek az egymással összefüggõ és szervezeti reformok talán a legnehezebben megvalósíthatók, azonban az általános tapasztalatok szerint más országokban kulcsfontosságúnak bizonyultak a sikerhez. A jogszabályok és a bírósági ítéletek végrehajtása. A jogállamiság kultúrájának terjesztése megkívánja, hogy a magas rangú kormányzati tisztségviselõi kar és az állam példát mutasson. Kínában a hatalmi elitet meg kell gyõzni arról, hogy egy hatalommal felruházott, független igazságszolgáltatás a piac és a közvélemény elismerésére egyaránt számíthat, és ez jó politikának bizonyul. El kell hinniük azt is, hogy az igazságszolgáltatás hatásos vitarendezõ eljárássá válik, ami a társadalmi harmóniát segíti elõ, és hogy nem veszélyezteti a hatalom megtartását. A felsoroltak minden más országban is magas elvárások lennének, és a kínai hatóságok részérõl is néhány nehéz döntés meghozatalát igényli megvalósításuk. Az igazságszolgáltatási és korrupcióellenes reformok támogatása az alapvetõ okok alapos megértését és olyan átfogó, prioritásokra épülõ stratégiát kíván, amely rendszeres ellenõrzést és jelentéstételt kíván. Ez ugyanakkor a társadalom és az üzleti körök komoly elkötelezettségét is feltételezi. Az Egyesült Nemzetek Korrupció elleni Egyezménye (UNCAC) fontos stratégiai keretet ad a korrupció elleni és igazságszolgáltatási reformok megítélése, támogatása és végrehajtása terén, valamint a reform haladásának megítélésében. Kínában az elsõrendû kihívás a bírósági függetlenség elvei és a korrupció elleni törvények tényleges végrehajtásához szükséges politikai és jogi lépések megtétele, amelyek irányába a saját alkotmányában, valamint azokban a szerzõdésekben és jogi eszközökben kötelezte el magát, amelyeket ratifikált vagy amelyekhez csatlakozott. Ezek közé tartozik az UNCAC és az 1995-ben elfogadott Pekingi Elvek, amelyek minden szempontból a legjobb konszenzuson alapuló normáknak számítanak ezeken a területeken.26
26 A bíróságok függetlenségének elveirõl szóló nyilatkozat (Statement of Principles of the Independence of the Judiciary) („Pekingi Alapelvek”) Law Association for Asia and the Pacific (LAWASIA) Region, a legfõbb bírák 6. ázsiai és csendes óceáni kongresszusa, Peking, 1995. augusztus. E bírósági nyilatkozat, amelyet Kína legfõbb bírája erõsített meg, nyilvánvalóan elismeri a bírósági függetlenség nemzetközi meghatározását és nem hivatalosan minden aláíró ázsiai országot elkötelezi számos különleges igazságszolgáltatási reform végrehajtása iránt.
170
II.
Kutatások a korrupciós jelenségekrõl
1.
Mitõl válhatnak a bírák korrupttá? STEFAN VOIGT1
Milyen tényezõk befolyásolják az igazságszolgáltatási korrupció szintjét? E kérdés megválaszolásához számos feltevést dolgozok ki és vizsgálok meg a Világgazdasági Fórum (World Economic Forum) Global Competetitiveness Reportjában található igazságszolgáltatási korrupcióról szóló felmérése alapján, amelyben a helyi üzletembereket kérdeztek meg „a bírósági határozatokkal összefüggõ jogellenes kifizetések” gyakoriságáról.2 Az eredményekbõl érdekes politikai következtetések vonhatók le.
Az igazságszolgáltatásban elõforduló korrupció lehetséges okai A korrupció úgy határozható meg mint a közhatalom gyakorlása személyes haszon elérése céljából. Az igazságszolgáltatási korrupció a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatásban elõforduló korrupcióra utal. Ebben az esetben a hangsúly elsõsorban az ügyészeken és a bírákon van. A közgazdászok feltételezik, hogy a szereplõk valamilyen rendszer szabályai szerint reagálnak az ösztönzõkre. Minél nagyobb egy bizonyos magatartástól várható haszon, annál valószínûbb, hogy e magatartás megfigyelhetõ. Minél vonzóbb a korrupt magatartás, annál valószínûbb, hogy elõfordul. A korrupció különbözõ szintjei magyarázatának keresése során feltehetjük azt a kérdést, hogy különbözõ intézményi keretek között mennyire vonzó a korrupt magatartás. A korrupt magatartástól várható haszon kiszámítható az elvárt elõny (pl. a kifizetett pénzösszeg) és a közhivatallal való visszaélés titokban maradási esélyének szorzataként. Ezen eredményt el kell osztanunk az igazságszolgáltatási alkalmazottak által a lebukás esetén viselt lehetséges költségek, valamint a lebukás esélyének szorzatával. Mivel azonban a lebukás nem azonos az elítéléssel, még egy kiegészítõ valószínûséget is figyelembe kell venni. Ezt az egyenletet most már számos elmélet kiindulópontjaként fel lehet használni.
1 Stefan Voigt, Szervezeti és Nemzetközi Gazdaságtan, Gazdasági és Vezetéstudományi Tanszék, Philipps University Marburg. Németország. Cím:
[email protected] 2 World Economic Forum, Global Competitiveness Report, Oxford, Oxford University Press, 2004. A válaszok az 1 („nagyon gyakori”) és a 7 („soha nem fordul elõ”) között váltakoznak, és mintegy 80 országra terjednek ki.
173
1. feltételezés Minél alacsonyabb a hivatalos illetmény, annál valószínûbb a korrupt magatartás. Ha a bírák és ügyészek illetménye alacsony, a vesztegetés meglehetõsen vonzónak tûnik. Ha a hivatalos illetmény magas, a korrupt magatartás lehetséges költségei is magasak lehetnek – a hivatalos jövedelem elvész, ha a bíró vagy az ügyész lebukott és elítélték. A bírák és ügyészek javadalmazásáról szóló adatokat kérdõívek alapján nyertük.3 2. feltételezés Minél összetettebb az igazságszolgáltatás rendszere, annál magasabb az igazságszolgáltatási korrupció várható szintje. Néhány igazságszolgáltatási rendszer rendkívül összetett, azaz a bírósági határozathozatal számos lépését sok eljárási szabály szabályozza. A nagyon összetett rendszerek gyakran nem átláthatók sem azoknak, akik igénybe veszik, sem azoknak, akik kívülrõl szemlélik. Feltételezzük, hogy a rendszer összetettsége növeli a vesztegetésre való késztetést, mivel az ilyen rendszerekben sok minden balul üthet ki. Átláthatóság hiányában a lebukás veszélye kisebb lehet, mint az egyszerûbb rendszerekben. A Djankov és mások által kidolgozott mutatókat használjuk az igazságszolgáltatási rendszer eljárási formalizmusának becslésére.4 3. feltételezés Ha a bírósági határozatokat, valamint indokolásukat közzé kell tenni, a korrupció várható szintje alacsonyabb. Ez utóbbiban elméletileg az átláthatóság alacsony szintjének központi szerepe van. Ezzel szembeállítható az az állítás, amely szerint az átláthatóság magas foka a korrupció alacsony szintjével függ össze. Kérdõíves felmérésükben Feld és Voigt (2003, 2006) ezt a változót mérték. 4. feltételezés Minél lassabb az igazságszolgáltatás mûködése, annál nagyobb a korrupció esélye. Feltehetõ, hogy a lassú igazságszolgáltatás növeli a felek késztetését arra, hogy ügyük felgyorsítása érdekében a bírót megvesztegessék. Djankov és mások 3
Az ügyészek illetményére vonatkozó adatok forrása S. VOIGT, L. FELD, A. van AAKEN, Power over Prosecutors Corrupts Politicians – Cross Country Evidence Using a New Indicator, Mimeo, University of Kassel (2004). A bírák illetményérõl lásd: L. FELD, S. VOIGT, Economic Growth and Judicial Independence: Cross Country Evidence Using a New Set of Indicators, European Journal of Political Economy, 19(3) (2003); és L. FELD, S. VOIGT, Making Judges Independent – Some Proposals Regarding the Judiciary, R. CONGLETON, (ed.) Democratic Constitutional Design and Public Policy – Analysis and Evidence, Cambridge, MA, MIT Press, 2006. 4 S. DJANKOV, R. LA PORTA, F. LOPEZ-DE-SILANES, A. SHLEIFER, Courts: The Lex Mundi Project, The Quarterly Journal of Economics, 118(2) (2003).
174
(2003) kidolgoztak két példát (a bérlõ kilakoltatását, mivel nem fizette a bérleti díjat, valamint fedezet nélküli csekk beváltását), és több mint 100 országban vizsgálták, hogy mennyi ideig tart ezen ügyek bíróságon való elintézése. E két mutatót használtam az eljárás hosszának becslésére. 5. feltételezés Minél több ellensúly mûködik a rendszerben, annál alacsonyabb az igazságszolgáltatási korrupció várható szintje. Az ideális becslés figyelembe veszi a bírósági eljárásban mûködõ ellensúlyokat, és ez a késõbbi vizsgálat lehetséges tárgya. Ebben az esetben a kormányzati rendszerben szereplõ, vétójoggal rendelkezõk számát mérjük fel, azaz azon szereplõk számát, akiknek az új jogszabályok elfogadásához egyet kell érteniük, ahogyan azt a Database of Political Institutions adatbázisában található „fékek” változó tartalmazza.5 6. feltételezés Ha a korrupció elleni szervek növelik a korrupt magatartás elítélésének esélyét, akkor az ilyen szervek a korrupció alacsonyabb mértékére utalnak.. A vizsgálatunk egyszerûen arra irányul, hogy egy korrupció elleni szerv létezik-e (Alan Doig, University of Teesside, Anglia, által összeállított, minden korrupció elleni szervet tartalmazó listát felhasználva), azonban nem terjed ki a korrupció elleni szervek viszonylagos teljesítményére. 7. feltételezés Azok az országok, amelyekben az ügyészség monopol helyzetben van, a korrupció magasabb szintje létezik. A közgazdászok elõrejelzései szerint a monopóliumot élvezõk az optimálisnál kevesebb jószágot szolgáltatnak. Ha a bíróságok és az ügyészségek a korrupció üldözése tekintetében monopóliumot élveznek, a bûncselekmények üldözése terén „nyújtott szolgáltatás” túl csekély lehet. Néhány ország a büntetõeljárás kezdeményezését más szereplõknek is biztosítja, úgymint a rendõrségnek, az áldozatoknak, a civil szervezeteknek és az ehhez hasonlóknak, aminek javítani kell a bûncselekmény üldözését, és csökkenti a korrupciótól elvárt hasznot. Voigt és mások (2004) adatokat gyûjtött arról, hogy az ügyészségen kívül hány szereplõ rendelkezik a bûncselekmény üldözésére hatáskörrel.
5
T. BECK, G. CLARKE, A. GROFF, P. KEEFER, P. WALSH, New Tools and New Tests in Comparative Political Economy: The Database of Political Institutions, Washington, D.C., The World Bank, 2000.
175
Gyakorlati eredmények A korrupció általános okairól szóló korábbi tanulmányok kimutatták, hogy minél magasabb az egy fõre jutó jövedelem, és minél nyitottabb a gazdaság a nemzetközi kereskedelemre, annál alacsonyabb a korrupció várható szintje. E két változót6 az általános magyarázó változóink (M) vektorának tekintjük. Az elõbb említett változókat egyenként vizsgáljuk. Ezeket a változókat késõbb egyidejûleg vizsgáljuk annak érdekében, hogy a magyarázó változók megbízhatóságát ellenõrizzük. N a többi változó vektora, és δ jelöli a hibahatárt.7 A legtöbb eredmény 63 ország eredményein alapul. Ezért a célunk a következõ egyenlet elvégzése:
Igazságszolgáltatási korrupciói = α + β Mi + χ Ni + δi Az eredményeket az 1. táblázat tartalmazza. Az 1. oszlop az egy fõre jutó jövedelmet tartalmazza, és a gazdaság nyitottsága máris „megmagyarázza” az igazságszolgáltatásban elõforduló korrupció változásának mintegy 46%-át (noha e nyitottsági változó nem jelentõs). A bírák és ügyészek jövedelme szorosan – és fordítottan arányos az igazságszolgáltatási korrupcióval: minél magasabb az illetmény, annál alacsonyabb az igazságszolgáltatási korrupció (lásd a 2. oszlopot). Ennek ellenére a többi oszlop azt mutatja, hogy ezen eredményt más tényezõk is befolyásolják: a 7. oszlop azt mutatja, hogy az igazságszolgáltatásban a jövedelem egységnyi növelése (ami e változó tekintetében 0,46) az igazságszolgáltatásban elõforduló korrupció 0,23 egységnyi javulásához vezet (1-tõl 7-ig terjedõ skálán). A 3. és 4. oszlopok azt mutatják, hogy mind az eljárási formalizmus, mind a bírósági határozathozatalhoz szükséges idõ jelentõs hatással van az egyes országok közötti igazságszolgáltatási korrupció mértékében fennálló különbségekre. A korrigált R a négyzeten (a korrupció szintjének változójában azon része, amelyet „megmagyaráznak” az érintett változók) mintegy 13 százalékponttal javul (0,504-rõl 0,633-ra) pusztán a formalizmusváltozó bevezetésével, és 10 százalékponttal az idõváltozó egyszerû bevezetésével. Megjegyzendõ azonban, hogy az okozati összefüggés ellentétes is lehet. Lehetséges, hogy a korrupt bírák és az alkalmazottaik még összetettebb eljárásokat vezethetnek be, és szándékosan késleltethetik az ügyek elintézését, hogy vesztegetésbõl pénzhez jussanak. Mégis 6
Mindkét változó forrása: A. HESTON, R. SUMMERS B. ATEN, Penn World Table, Version 6.1, Center for International Comparisons at the University of Pennsylvania (CICUP), December 2002. 7 Itt számos magyarázó változóval van dolga, és nem zárható ki annak esélye, hogy néhány közülük szorosan összefügg egymással. Megvizsgáltuk a korrelációs mátrixot. A korreláció soha nem magasabb 0,5-nél, és nagyon kevésrõl bizonyosodott be, hogy jelentõsen korrelálnak. Annak érdekében, hogy az eredmények biztosan nem külsõ tényezõkre vezethetõk vissza, megismételtük az összes becslést a külsõ tényezõk kizárásával (olyan tényezõ, amelyben több mint két standard eltérés tapasztalható a várt értéktõl). Kiderül, hogy az együtthatók nem változnak.
176
Nyitottság (import + export)/GDP
(2)
(3)
(4)
0,462 0,900 3,893 63
R2
SER
Normalitás vizsgálat
A megfigyelések száma
63
3,289
0,864
0,504
63
1,242
0,743
0,633
63
2,446
0,770
0,606
63
3,372
0,881
0,485
63
0,660
0,723
0,653
43
2,118
0,785
0,672
–2,329
–1,529
–0,249 (1,075)
–0,022 (0,296)
0,123 (0,437)
–0,009* (2,233)
0,415** –(4,086)
0,452 (1,542)
0,002 (0,846)
Együttható
0,215 (0,897)
–0,001 (0,011)
0,067 (0,202)
–0,010** (2,816
–0,359** (3,977)
0,474(*) (1,665)
0,002 (0,842)
(7) 1,324** (5,595)
0,619* –6,053
(6) 1,159** (4,269)
Büntetõeljárási monopólium
0,183 (0,606)
0,646* (2,019)
0,004(*) (1,770)
Korrupció elleni hivatal
–2,685
(5) 1,510** (4,356)
–0,037 (0,438)
–0,015** (4,454)
0,487(*) (1,726)
0,003(*) (1,659)
1,143** (4,818)
Fékek és ellensúlyok
–3,758
–0,454** (6,156)
0,479(*) (1,675)
0,002 (1,039)
1,456** (6,170)
0,118 (0,294)
–5,484
0,703** (3,519)
0,005* (2,463)
1,421** (5,068)
A határozatok közzétételének kötelezettsége
A határozathozatalhoz szükséges idõ
Eljárási formalizmus
–7,099
0,003 (1,519)
Bevétel/fõ 2000 log
A bírák és ügyészek jövedelme
(1) 1,727** (7,597)
Változók
látszik ebbõl az elemzésbõl, hogy az eljárási formalizmus/a bírósági határozathoz szükséges idõ és az igazságszolgáltatási korrupció között világos az összefüggés. Az 5. oszlop három jelentéktelen változót tartalmaz, amelyek akkor is jelentéktelenek, ha egyenként vesszük õket figyelembe (ezt itt a táblázat nem mutatja). Sem a bírósági határozatok közzétételének kötelezettsége, sem az ellensúlyok szintje, sem a korrupció elleni bizottságok létezése nincs jelentõs hatással az igazságszolgáltatásban elõforduló korrupcióra. A 6. és 7. oszlopban a korrupció elleni bizottságok mutatója negatív, utalva arra, hogy jelenlétük a magasabb igazságszolgáltatási korrupciót támasztja alá. Idõsor hiányában nem lehet azt a következtetést levonni, hogy az ilyen szervek létrehozása a korrupció növekedéséhez vezet. Az okozati összefüggés utalhat arra is, hogy a korrupció magas szintje esetén hoznak létre korrupció elleni szerveket, és nem fordítva. A 6. oszlop az eddig használt összes változót egyesíti egyetlen becslésben. Azt mutatja, hogy minden magyarázó változó, amely jelentõsnek számított önmagában, megtartja jelentõségét legalább 10%-ban, amikor más változókkal együtt vizsgálják azokat. Végezetül a 7. oszlop jelöli az igazságszolgáltatásban elõforduló korrupció üldözésével összefüggõ ügyészségi monopólium hiányának hatását. A változó a várt képet mutatja (utalva arra, hogy a monopólium hiánya a korrupció alacsonyabb szintjéhez vezet), és 5%-ban számít jelentõsnek. A 7. oszlopban található változók a korrupció szintjében való eltérések több mint 76%-át megmagyarázzák.8
Lehetséges politikai következmények Az eredményeink szerint a korrupció az igazságszolgáltatásban látszólag négy intézkedéssel csökkenthetõ: a bírák és ügyészek javadalmazásának növelésével, az eljárási formalizmus csökkentésével, a bírósági határozatok hozatalához szükséges idõ csökkentésével, és a gyanúsítottakkal szembeni büntetõeljárás kezdeményezésére vonatkozó ügyészségi monopólium megszüntetése révén. Mégis bizonytalan, hogy a bírák és ügyészek illetményének kisebb mértékû emelése tényleg az igazságszolgáltatási korrupció csökkenéséhez vezetne-e mindaddig, amíg a korrupció biztonságos (a várható büntetések enyhék), miért hagyna fel hirtelen valaki a vesztegetéssel? Ezt a helyzetet úgy is lehet értelmezni, mint a korrupció magas elõfordulása mellett kialakult egyensúlyt. Ilyen helyzetben a kérdés a következõ: mit lehet tenni, hogy a korrupció alacsony szintje mellett egyensúlyi állapot alakuljon ki? Feltehetõleg érvelni lehet amellett, hogy néhány elszigetelt intézkedés várhatóan nem változtatja meg az egyensúlyt, és hogy számos igazságszolgáltatási intézményben bekövetkezett egyidejû változások nagyobb hatást ígérnek. A kutatás e szakaszában mindez alig több, mint értelmes találgatás. A jövõbeli kutatás számára hasznos volna az egyes esetek elemzése, amelyek sikertörténetnek számítanak. 8
Megjegyzendõ azonban, hogy ebben az oszlopban a vizsgálatok száma 43-ra csökkent.
178
2.
Informalitás, jogintézmények és társadalmi normák ÅSE BERIT GRØRDELAND1
A szocialista idõkben az igazságszolgáltatás fõ feladata a szocialista rend és az állampolgárok jogainak védelme volt. Az átmenet drámai változásokat hozott az igazságszolgáltatás szerepében, és nagyban növelte a feladatait is. Az igazságszolgáltatási reformok ez idáig csak részben voltak sikeresek. Ennek egyik oka, hogy eddig elmulasztották az igazságszolgáltatásban dolgozók mentalitását és magatartását figyelembe venni, ahogy azokét is, akik kívülrõl kapcsolatba lépnek velük. A NIRB, a Prágai Károly Egyetem/GfK (Cseh Köztársaság), a Maribori Egyetem/CATI (Szlovénia), a Vitosha Research (Bulgária), valamint a Román Tudományos Akadémia/ Gallup (Románia) szervezetekkel együttmûködve nemrég fejezte be a Norvég Tudományos Akadémia által finanszírozott hároméves projektjét. A projekt ezen országokban megvizsgálta az informalitás megnyilvánulásait általában, és a kapcsolatok, valamint az informális hálózatok kihasználását különösen az igazságszolgáltatásban, a politikában és a közbeszerzés területén. Az adatokat elit mélyinterjúk (IDI), valamint kvótán alapuló elit felmérések (ES)2 során gyûjtötték. 40 (országonként 10) IDI, 300 (országonként 75) felmérés készült, bírákkal és ügyészekkel.
Eredmények A bírák és ügyészek véleménye szerint Bulgária kivételével egyik országban sem váltak az emberek az országukban jobban jogkövetõvé, mint a kommunizmus idején. Emellett a jogkövetés iránti elkötelezettség terén egyik országban sem következett be az utóbbi 5 évben változás. A jogszabályokat elsõsorban az átmenet eredményeként szegik meg, és az EU-hoz való csatlakozás úgy tûnik, hogy ezt a tendenciát ha nem is erõsítette meg, de nem is gyengítette. Egy romániai válaszadó megjegyezte: „Jogászként (…) teljesen kiszolgáltatottnak érzem magam a jogszabályok özönével szemben, különösen ha egy mindenki számára idegen, teljesen új rendszerhez kell igazodni. Amikor azt mondtam, hogy a románok általában tiszteletben tartják a jogszabályokat, akkor a közös társadalmi szabályoknak való megfelelés iránti küzdelemre és elhatározásra utaltam. A valóságban azonban olyan helyzetbe hozzák (õket), amelyben nem képesek a jogszabályok betartására (…)”. 1 Norwegian Institute for Urban and Regional Research (NIBR), elérhetõség:
[email protected]. 2 A projekt részletes leírását, a meghatározásokat és a módszertant lásd: Åse Berit GRØDELAND, Informal Networks and Corruption in the Judiciary. A Világbank konferenciáján bemutatott tanulmány: ‘ew Frontiers of Social Policy, Arusha, Tanzania, 2005.
179
Bulgáriában és Romániában meglehetõsen gyakran keresnek informális módon megoldást az igazságszolgáltatásban, de nem annyira a Cseh Köztársaságban és Szlovéniában (lásd az 1. ábrát). Ennek ellenére az igazságszolgáltatásban dolgozó válaszadók közül azok száma, akik személyesen kaptak informális kéréseket az eljárás, az ítélethozatal felgyorsítása vagy elhúzása érdekében, vagy hogy más módon befolyásolják a bírósági eljárás kimenetelét, relatíve alacsony (lásd a 2. ábrát).3 1. ábra. Az eljárás eredményének informális befolyásolására törekvés az igazságszolgáltatásban: a bíróságok véleménye
2. ábra. Az informális kérdésekkel való személyes szembesülés
3
Minden adat esetében a súlyozott N = 300 (75 válaszadó országonként). „Attól függ/nem tudja/hiányzó adat” nem szerepel az adatok között.
180
3. ábra. A bíróságok véleménye az informális hálózatok használatáról a bírósági határozatok befolyásolása érdekében
4. ábra. A bíróságok véleménye az informális hálózatok befolyásáról az igazságszolgáltatásra
Az IDI-k azt sugallják, hogy a kapcsolatokat elsõsorban szívességek igénybevételére fordítják: különösen az eljárás vagy az ítélethozatal felgyorsítása vagy elhúzása érdekében (Cseh Köztársaság, Szlovénia), az elõmenetel érdekében (Szlovénia), a bírósági eljárás befolyásolására (Bulgária), vagy hogy szívességet kérjenek, illetõleg hogy a tisztességes eljárást biztosítsák (Románia). Az informális hálózatoktól eredõ kérések kevésbé elterjedtek. Mégis a csehek 20%-a, a bolgárok közel 33%-a, és alig több mint a mennyiségi vizsgálatunkban részt vevõ romániai válaszadók 33%-a vélte úgy, hogy az informális hálózatokat a bírósági eljárások befolyásolására használják (ES). 181
5. ábra. A bíróságok véleménye az informális hálózatok befolyásának típusáról az igazságszolgáltatásban
Az informális hálózatokat képviselõ megkeresõk gyakran hivatkoznak azokra, akik nevében a szívességet kérik. Az (IDI) válaszadók a következõ hálózatokat nevesítették: az igazságszolgáltatás és a politika közötti személyes kapcsolatokat megjelenítõ hálózatok, a bírák szervezete (Judges’ Union) körüli csoportosulás (Cseh Köztársaság), a bírósági elnökök körüli kapcsolatok (Szlovénia); a barátok, korábbi kollégák és az egyetemen együtt végzõ személyek hálózata, valamint a rendõrbõl lett jogászok hálózata (Bulgária); bírák hálózata, az oktatásban kialakult hálózatok, valamint az egyetemi oktatókat, jogászokat és parlamenti képviselõket tömörítõ hálózat (Románia). A válaszadók (IDI) számos különbözõ stratégiáról számoltak be, amelyet annak érdekében használtak, hogy határozataikat befolyásolják, a kéréstõl vagy könyörgéstõl (Szlovénia) az érzelmek kimutatásán és a rámenõsségen át (Bulgária), elõnyök ígéretén vagy a kérést megfogalmazó részérõl a megfenyegetésre, kényszerre való kísérletig (Bulgária, Románia). A stratégiák kombinációját is alkalmazták (Bulgária). A romániai válaszadók belsõ (kollégák részérõl tanúsított) és a külsõ (média vagy politikai érdekek által kifejtett) nyomás alatt álltak. A válaszadók minden országban azt állították, hogy csak akkor tennének eleget a kérésnek, amennyiben az a jogszerûség keretein belül marad. Ennek ellenére az informális hálózatokat befolyásosnak tartották – és az igazságszolgáltatást hátrányosan, mint inkább elõnyösen befolyásoló tényezõnek (a felmérésbõl származó adat). A bolgár és román informális hálózatokat meglehetõsen korruptnak tartották.
182
Következtetések A jogszabályoknak való megfelelés – vagy ennek hiánya – szorosan kapcsolódik a társadalmi szabályokhoz. E társadalmi szabályok megváltoztatása más idõperspektívát igényel, és olyan intézkedéseket is, amelyek eltérnek a formális intézmények, jogszabályok, szabályok és rendeletek módosításához szükségestõl. A posztkommunista országok tapasztalatai eddig azt mutatják, hogy anélkül, hogy az igazságszolgáltatási reform a társadalmi szabályokat célozná, várhatóan csak részben lesznek sikeresek. Bulgáriában, a Cseh Köztársaságban, Romániában és Szlovéniában a kommunizmusból eredõ informális gyakorlatokra a reformok nem vonatkoztak. Az igazságszolgáltatás függetlenségének növelése, a teljesítmény és a hatékonyság növelése szükségszerûen az informális gyakorlatok körének bizonyos csökkenéséhez vezet. Az ilyen intézkedéseket azonban a közvélemény jogállamisághoz kapcsolódó mûvelésével, az igazságszolgáltatás mûködésének és a hozzájuk fordulás módjának megértetésével kell párosítani. Célzott bizalomépítõ intézkedésekre is szükség van: az igazságszolgáltatásnak demonstrálnia kellene, hogy a törvény elõtt mindenki egyenlõ.
183
3.
Közgazdasági magyarázatok a korrupció jelenségére GARAI BORBÁLA1
Miért érimeg a vesztegetés? A korrupció közgazdasági elemzése izgalmas feladatot jelent a kutatók számára. E tanulmánykötet egyes fejezetei – a korrupciós kutatásokat bemutatva – kísérletet tettek arra, hogy különbözõ mutatók segítségével számszerûsítsék a korrupció elleni intézkedések hatékonyságát, így például kutatták az összefüggéseket a bírói fizetések emelése és az igazságszolgáltatásban elõforduló vesztegetés csökkenése között. Közgazdasági elméletek is alátámasztják azt a hipotézist, amely szerint a bûncselekmények elkövetésének száma csökkenthetõ azáltal, hogy megnövelik az „árát” vagy „költségét” a bûncselekmény elkövetésének. Ez két módon is elérhetõ: akár a „lebukás” esélyének növelésével, akár úgy, hogy a bíróságok olyan súlyos (vagyoni) szankciókat alkalmaznak, amelyek miatt a vesztegetés nem éri meg a korrupció révén elérhetõ elõnyhöz képest. Ha ebbõl az elméletbõl indulunk ki, egyértelmû, hogy a pénzbüntetés – a Btk.-ban meghatározott összeghatárra tekintettel – önmagában alkalmatlannak bizonyul a korrupció megelõzésére. Ezzel szemben a vagyonelkobzás nagyobb elrettentõ hatással lehet. A végrehajtandó szabadságvesztés kilátásba helyezése szintén alkalmas lehet a megelõzésre, azonban ez a modern vállalati struktúrák mögött eltûnõ bûnösöket aligha rettenti vissza. A Magyarországon alkalmazott büntetések azonban azt sugallják, hogy a vesztegetés – szigorúan a költségeket figyelembe véve – nagyonis megéri. A bírósági (OITH által összeállított) 2006. évi statisztikát vizsgálva megállapítható, hogy pénzfõbüntetés kiszabására meglehetõsen gyakran, 354 esetbõl 50 esetben került sor. Ez azért meglepõ, mert e bûncselekmény esetén a törvény fõszabály szerint szabadságvesztés alkalmazását írja elõ, és pénzfõbüntetés csak az enyhítõ szakaszok alkalmazásával szabható ki. Megfigyelhetõ az is, hogy a végrehajtandó szabadságvesztések száma rendkívül alacsony, ehelyett a felfüggesztett büntetések alkalmazása jellemzõ. Megdöbbentõ adatok ezek, hiszen az akták pontos ismerete nélkül is ésszerûen feltételezhetõ, hogy a vesztegetéssel megszerzett elõny Magyarországon akciós áron kapható. Ugyancsak a bírósági statisztikát vizsgálva megállapítható, hogy a magyar bíróságok részérõl visszafogott lelkesedés tapasztalható a vagyonelkobzás intézkedés alkalmazása iránt. 2006-ban országos összesítésben a vesztegetés és befolyással üzérkedés bûncselekmények miatt összesen csak tizenegy alkalommal került 1 A Transparency International kötetében e tanulmány eredetileg nem szerepelt. Ebbe a tanulmánykötetbe elsõsorban nemzetközi szervezetektõl (Európa Tanács Korrupció elleni Államok Csoportjától, valamint az OECD-tõl) érkezett ajánlások hatására került be.
184
sor elkobzásra (ebbõl kilenc alkalommal fõbüntetés, illetõleg intézkedés mellett), vagyonelkobzásra pedig egyáltalán nem került sor, noha az ilyen típusú ügyekben a jogerõsen elítélt felnõttkorúak száma összesen meghaladta a 350 fõt (327 vesztegetés miatt, 27 befolyással üzérkedés miatt állt eljárás alatt). Különösen kirívó, hogy a bíróságok a vagyonelkobzás szabályait egyáltalán nem alkalmazták a közélet tisztasága elleni bûncselekmények esetében, noha a vonatkozó rendelkezés egyes fordulatai kifejezetten e cselekményekre tekintettel kerültek be a Btk-ba. Ezek alapján nagy biztonsággal feltételezhetjük, hogy az elkövetõktõl 2006-ban egyszer sem került sor a jogtalan elõny elvonására. Arról már az ügyészségi statisztika árulkodik, hogy a vesztegetés során felhasznált jogtalan elõnyt milyen kis részben igyekeznek elvonni a magyar hatóságok. A Legfõbb Ügyészség statisztikája szerint 2007-ben 350 közélet tisztasága elleni bûncselekmény miatt indult büntetõeljárás, amelyekben az elkövetési érték 111 780 600 forint volt, ebbõl lefoglalással, zár alá vétellel 2 684 200 forint biztosítására került sor. Ez tulajdonképpen 2,4%-os megtérülési arányt jelentene, ha a jogerõs ítéletek mindezt a biztosított vagyont elkobozták volna. Az elkobzott vagyon értékét azonban megfelelõ statisztika hiányában nem lehet pontosan felmérni. Bár a vádirat kötelezõ tartalmi kelléke a büntetés kiszabására vagy intézkedés alkalmazására vonatkozó indítvány, a bíróság az elkobzást – ha a törvényi feltételek egyébként fennállnak – ilyen indítvány hiányában is elrendelheti. Ezért külön indítvány nélkül is a bíróság feladata mérlegelni, hogy a Btk. szerinti feltételek fennállása esetén van-e helye elkobzás, vagyonelkobzás intézkedések alkalmazásának. Az alábbi részletek a korrupcióval összefüggésben kialakított, egyszerûsített közgazdasági elméletekbõl merítenek. Ezek az elméletek alkalmasak lehetnek arra, hogy a megelõzés is hatékonyabbá váljon.
Költség-haszon elemzés A költség-haszon elmélet szerint a korrupció terjedése akkor állítható meg, ha költségei a várható hasznokat meghaladják. Ez ismert és sokak által idézett elmélet, amely szerint minél súlyosabb a kilátásba helyezett szankció és a leleplezés veszélye, annál nagyobb az elrettentõ erõ a vesztegetéssel szemben. Ez az elmélet az elkövetõ által esetleg mérlegelt tényezõket állítja a középpontba. Ugyanakkor az elkövetõ érdekében állhat, hogy a vesztegetést feljelentse, ha ezáltal õ büntetlenséget élvezhet. Erre tekintettel került be a magyar büntetõ törvénykönyvbe is ez a büntethetõséget megszüntetõ ok. Így tehát az állam is jól jár, hiszen leleplezõdik egy bûncselekmény, amely titokban maradt volna, és legalább az egyik elkövetõ megbüntethetõ. Ha azonban a vagyonelkobzás szabályait Magyarországon nem alkalmazzák sem a vesztegetõ, sem a megvesztegetett tekintetében, kis túlzással mondhatjuk azt is, hogy az a meglepõ helyzet alakulhat ki, hogy a költség oldalon szinte nem is szerepel semmi. A büntethetõséget megszüntetõ ok esetében „nemzeti viszonylatban” elkövetett vesztegetésnél a közös érdek, közös hallgatás megtörése a cél. A társadalom vél185
hetõen akkor is sokat nyer, ha az állam az elkövetõk közül legalább az egyiket felelõsségre tudja vonni, lemondva ezzel egyidejûleg a másik, leleplezõ fél megbüntetése iránti igényrõl. Nemzetközi kapcsolatokban azonban jellemzõen elõfordul, hogy erõforrások vagy jogszabályi hiányosságok miatt a leleplezett személy nincs meg, vagy nem vonható felelõsségre. Ha például külföldi személyrõl van szó, és a bûncselekményt is külföldön követték el, valószínûtlen, hogy akár az OECD tagállamok e személyt felelõsségre tudják vonni. Az ügylet másik felelõse, aki egyben a leleplezõ, szintén nem lenne büntethetõ, azaz a bûncselekmény miatt végül senkivel szemben nem alkalmaznának büntetést. E közgazdasági megközelítés – az elérhetõ legnagyobb haszonra törekvés – rávilágít arra is, hogy az OECD miért ellenzi élesen a megbánást tanúsító elkövetõ büntetlenségét.2 (Az OECD-egyezmény kizárólag a nemzetközi gazdasági kapcsolatokban elkövetett vesztegetés kérdését szabályozza).
Játékelmélet a korrupció elleni küzdelemben A szankciók súlyossága kapcsán egy másik érdekes összefüggésre, illetõleg a korrupció visszaszorításában hasznos lépésekre a játékelmélettel foglalkozó matematikusok, közgazdászok hívták fel a figyelmet.3 E kutatások célja, hogy a játékosok döntési lehetõségeit elemezve megtalálják, azaz modellezni tudják az optimális megoldást. Mivel mindkét játékos kétféleképpen dönthet, négy lehetséges kimenetele van a játékoknak, ezek mindegyike a két játékos számára eltérõ értéket képvisel (jobb vagy rosszabb). E modellben játékosnak tekinthetjük például a két terheltet (a játékelmélet egyik leghíresebb dilemmája éppen két „fogolyról” kapta a nevét), vagy a hatósági engedélyért folyamodó ügyfelet és a kérelmet elbíráló hivatalnokot. Játékelméleti modellek támasztják például alá azt, hogy már a jogtalan elõny ígéretét is bûncselekményként kell kezelni. Játékelméleti modell segítségével érthetõ meg az is, hogy miért éri meg a külföldön befektetõ cégek anyaországainak egymással együttmûködni abban, hogy a nemzetközi piacon korrupciómentes verseny alakuljon ki, ha látszólag minden országnak az lenne az érdeke, hogy a saját cégeit ne „büntesse”, mivel azok nagy bevételt hoznak. A mindenki
2
A magyar Btk. is e törekvésnek megfelelõ szabályozást tartalmaz a nemzetközi közélet tisztasága elleni bûncselekmények esetében. 3 Játékelméletként jellemzik a matematikusok és a közgazdászok azokat az elméleteket, amelyek képesek elõre jelezni, hogy az egyének racionális döntéseinek kombinációja milyen eredményt valószínûsít. A játékosok ugyanis a hasznuk maximalizására törekednek, azonban a másik játékos döntését is igyekeznek ennek érdekében figyelembe venni. A játékelmélet azzal a kérdéssel foglalkozik, hogy mi az ésszerû viselkedés olyan helyzetekben, ahol minden résztvevõ döntéseinek eredményét befolyásolja a többiek lehetséges választása. Az elmélet alapjait a magyar származású Neumann János rakta le 1927-ben, aki munkássága során egyebek mellett a hidegháborúban és a pókerben követendõ stratégiát egyaránt vizsgálta.
186
számára gyõztes helyzetet ugyanis az az együttmûködés jelenti, amelyet az OECD-egyezmény kíván megvalósítani. A játékelmélet további ismertetését mellõzve ezen a helyen elég annyit megjegyezni, hogy más kutatások elõrejelzései szerint a korrupció visszaszorítása például akkor érhetõ el, ha a „játékszabályok” világosan áttekinthetõk, azaz a peres felek, terheltek, versenytársak stb. számára az összes döntéshez szükséges adat könnyen hozzáférhetõ. Talán azt már említeni sem érdemes, hogy az is következik a fenti játékelméleti példából, hogy a rendõrségnek vagy a felettesnek annál könnyebb dolga van a korrupció leleplezésében, minél egyértelmûbb, hogy a jogszabályok alapján milyen jogszabályt kell hozni. Ez elõrevetíti azt is, hogy a jogszabályok összetettsége, gyors változása, a széttagolt, nehezen követhetõ szabályozás mind elõsegítik a korrupció fennmaradását. A korrupció körébe vonható jelenségek, helyzetek sokaságát lehet modellezni különbözõ játékelméleti dilemmákkal. A játékos kedvû tudósokon kívül a jogalkotónak és a jogalkalmazónak egyaránt érdemes elgondolkodni azonban azon a tanulságon, hogy a vesztegetési „játék” résztvevõi mindig döntéseket hoznak, és a számukra legkedvezõbb helyzetre törekszenek. Az igazságszolgáltatásnak nagy szerepe lehet e döntések befolyásolásában, ha ebben valóban hisznek a büntetõ jogszabályokat alkalmazó bírák és ügyészek. A jogszabályokban, különösen a Büntetõ Törvénykönyvben már évek óta létezõ szankciókat – ha a feltételek fennállnak – alkalmazni kell, ahhoz, hogy valódi visszatartó erõt jelentsenek. Ez nem bátorság, hanem csupán józan belátás kérdése.
187
4.
A korrupció felmérése: mítosz és valóság DANIEL KAUFMANN, AART KRAAY, MASSIMO MASTRUZZI1
A felismerés, amely szerint az elõrelépés a korrupció elleni küzdelemben a problémák azonosítása és az eredmények ellenõrzése érdekében a korrupció mérését teszi szükségessé, fellobbantotta a vitát arról, hogyan lehet a legjobban mérni a korrupciót és ellenõrizni a csökkentéséhez vezetõ folyamatot. Ezzel összefüggésben elterjedt néhány közhiedelem, amelyek vagy nem tisztázottak, vagy nem támasztja õket alá alapos elemzés, illetve bizonyíték. Ebben a tanulmányban hat mítoszba összefoglalva kiemeljük a legfontosabb problémákat a hozzájuk kapcsolódó valóságot, végül pedig rámutatunk néhány, a magánszektor korrupció elleni küzdelemben betöltött szerepe szempontjából lényeges következményre.
1. mítosz: a korrupció nem mérhetõ A valóság A korrupció mérhetõ, és számos formában mérik is. Különbözõ megközelítések eltérõ célokat szolgálnak:2 1. Az érintett résztvevõk véleményének összegyûjtése. Ez magában foglalja a cégek, köztisztviselõk és a magánszemélyek, valamint külsõ megfigyelõk, úgymint civil szervezetek, multilaterális donorok és befektetési minõsítéssel foglalkozó szakemberek, valamint tanácsadó cégek megkérdezését. Ezen adatforrásokat egyénileg vagy aggregált formában lehet felhasználni, amely összefoglalja a számos ilyen forrásból származó információkat. Tucatnyi ilyen felmérés elérhetõ, sok közülük gyakran éveket vizsgál, és több országot érint. Az elérhetõ adatok közül egyedül ezek teszik lehetõvé a széles körû nemzetközi összehasonlítást és a korrupció meghatározott ideig tartó ellenõrzését. 1 Az e jegyzetben említett hat mítosz a korrupció mérésérõl a Development Outreach 2006 szeptemberi számában egy tanulmányban jelent meg, és itt engedéllyel közöljük. A kifejtett nézetek a szerzõk saját nézeteit, és nem a Világbank, az igazgatók, illetve az országaik véleményét tükrözik. Elérhetõség
[email protected],
[email protected],
[email protected] 2 D. KAUFMANN, A. KRAAY és M. MASTRUZZI, Measuring Governance Using Perceptions Data (megjelenés alatt: Susan Rose-Ackerman, (ed.), International Handbook on the Economics of Corruption, Cheltenham, Edward Elgar, 2006, a korrupcióval összefüggõ benyomásokról szóló 22 különbözõ adatbázisának kimerítõ listáját mutatja be. A korrupció lehetõségét megteremtõ intézményi jellemzõk mérésére példaként említhetõ: Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA), valamint a Public Integrity Index of Global Integrity. A vizsgálatra példa B. OLKEN, Monitoring Corruption Evidence from a Field Experiment in Indonesia, NBER Working Paper No. 11753 (2005); valamint C.T. HSIEH, E. MORETTI, Did Iraq Cheat the United Nations? Underpricing, Bribes, and the Oil for Food Program, Quarterly Journal of Economics (megjelenés alatt).
188
2. Az országok intézményi jellemzõinek vizsgálata. A korrupció iránti lehetõségekkel vagy ösztönzéssel összefüggõ tájékozódást segíti, úgymint a közbeszerzési eljárások és a költségvetés átláthatósága. Bár nem mérik a tényleges korrupciót, mégis hasznos támpontot jelentenek a korrupció lehetõségével összefüggésben. Ezek az erõfeszítések még kevés országot fednek le, és idõben nem kiterjedtek. 3. Egyes projektek alapos vizsgálata. Ezek lehetnek tisztán számviteli vizsgálatok, de a kiadások és a projektek eredményének részletes egybevetésén is alapulhatnak. E vizsgálatok egy országon belül tájékoztatást adhatnak egyes projektek különleges összefüggéseirõl, de nem az országos szintû korrupcióról általában. Általában a konkrét projektekre és meghatározott országokra korlátozódnak, ezért nem alkalmasak a nemzetközi összehasonlításra és a meghatározott idõszak elemzésére.
2. mítosz: a szubjektív adatok a korrupcióról kialakult bizonytalan és általános benyomásokat tükrözik, és nem a konkrét valóságot A valóság Mivel a korrupciónak írásban rendszerint nem marad nyoma, az emberek valós tapasztalataira alapított benyomások néha a rendelkezésre álló legjobb – és kizárólagos – adatok. A benyomások közvetlenül is számítanak: ha az állampolgárok a bíróságokat és a rendõrséget megvesztegethetõnek tartják, nem lesznek hajlandók a szolgáltatásaikat igénybe venni, függetlenül attól, hogy a „tárgyilagos” valóság mit tükröz. Ehhez hasonlóan a gazdálkodó szervezetek kevesebb adót fizetnek, ha meg vannak arról gyõzõdve, hogy korrupcióra pazarolják azt, és kevesebb pénzt fognak az országba befektetni. Emellett noha a társadalmi normák befolyásolhatják, hogy az emberek mit tekintenek korrupciónak, a gyakorlatban az e benyomásokkal összefüggõ kulturális eltérés nem tûnik lényegesnek. Sokat elmond például az, hogy a helyi cégek közremûködésével készített nemzetközi felmérésekben a korrupcióról alkotott benyomások rendszerint rendkívül erõsen tükrözik a kereskedelmi kockázatokat értékelõ szervezetek vagy multilaterális fejlesztési bankok szakmai értékelésében megjelenõ benyomásokat.3
3 Nagyon szoros az összefüggés a korrupció tekintetében a Global Competitiveness Surveys által adott besorolás, valamint Economist Intelligence Unit és a Global Insight közvéleménykutatók, vagy nemzetközi szervezetek, úgymint a Világbank Country Policy and Institutional Assessments (CPIA) részlege által adott besorolások között. Az erre vonatkozó kritika szerint a tanácsadók és a kereskedelmi kockázati minõsítõ szervezetek elemzése ideológiailag elfogult, rendszerint a piac és a jobboldal irányában. Lásd D. KAUFMANN, A. KRAAY, M. MASTRUZZI, Governance Matters III: Governance Indicators for 1996, 1998, 2000 and 2002, World Bank Economic Review (2004), ahol az ilyen ideológiai elfogultság kimutatása érdekében egy tesztet alakítottunk ki, és bebizonyítottuk, hogy mennyiségi értelemben az elhanyagolható.
189
A felmérésekre alapozott korrupciós kérdések szintén egyre inkább összpontosítanak egy meghatározott témára és mennyiségi mutatókra. Példának okán megrendeltük az alábbi kérdést a Global Competitiveness Survey keretében, amelyet a World Economic Forum koordinált: „Ha az önéhez hasonló cég a kormánnyal üzletet köt, a szerzõdéses érték hány százalékát kell kiegészítõ fizetésként odaígérni a szerzõdés megnyeréséhez?” Az eredmények nagyon pontosak – és elszomorítóak.
3. mítosz: a szubjektív adatok túlságosan megbízhatatlanok a korrupció méréséhez A valóság A korrupció felmérése érdekében tett bármilyen adatokon alapuló felmérés együtt jár a bizonytalanságból eredõ hibahatárral. A korrupció felmérése, akár objektív, akár szubjektív, specifikus vagy aggregált, soha nem lehet száz százalékig megbízható abban az értelemben, hogy a korrupció pontos mértékét pontosan megadná, azonban e pontatlanság minden adatra jellemzõ, akár egyedi, akár szubjektív, akár más: 1. A korrupció meghatározott eseteiben a mérés „zajos”. A bíróságokon elõforduló korrupcióra vonatkozó kérdõíves felmérés esetében elõfordul a mintavételi hiba. Egy projekt részletes vizsgálata sem képes meggyõzõen különbséget tenni a korrupció, a hozzáértés hiánya és a pazarlás között, és nem szûri ki a többi hibát sem. 2. A korrupció elleni meghatározott intézkedések és a korrupció egésze között nincs tökéletes összefüggés – ahogyan a korrupció más megnyilvánulásával sem. A rendõrségen készített kérdõíves felmérés nem mond el szükségszerûen sokat a közbeszerzésben elõforduló korrupcióról. Ha egy projekttel összefüggésben a vizsgálat a korrupció bizonyítékait tárja fel, az nem szükségszerûen jelzi a korrupciót más projektekben, illetõleg máshol a közszférában. A korrupció felmérésére irányuló erõfeszítéseknek a mérési hiba minimalizálására kell törekedniük, erre tesznek kísérletet az aggregált mutatók, amelyek országonként különbözõ adatforrásokat használnak fel.4 Fontos az is, hogy a korrupcióra vonatkozó becslés hibahatára nyilvánvaló és átlátható legyen, noha e gyakorlat ritka. A Governance Matters aggregált mutatójában (amely a kormányzás hat dimenzióját, köztük a korrupciót méri), kifejezetten feltüntetjük a hibahatárt.
4 A hibahatár csökkenése az aggregáció révén azon múlik, hogy az egyes adatbázisok mennyire önálló becsléseket tartalmaznak a korrupcióról. Lásd D. KAUFMANN, A. KRAAY, M. MASTRUZZI, Governance Matters V: Aggregate and Individual Governance Indicators for 1996–2005, World Bank Policy Research Department Working Paper (2006), www.worldbank.org/wbi/governance/govdata.
190
A kormányzásról szóló adatok felhasználói ne keverjék össze a kifejezett hibahatár hiányát a pontossággal. A korrupció felmérésének egyediségét sem szabad összekeverni a pontossággal, illetve a megbízhatósággal. Mindkét mérési hiba elõfordul a nagyon egyedi mérésekkel összefüggésben, úgymint a közbeszerzés során a korrupció lehetõségének becslésére a közbeszerzési gyakorlat vizsgálata alapján (vagy meghatározott kérdõíves felmérések alapján).
4. mítosz: a korrupció nagyon objektív mérésére van szükség, hogy a korrupció elleni küzdelemben elõrelépést érjünk el A valóság Mivel a korrupció titkos, lényegében lehetetlen a precíz, objektív mérését megtalálni. Az indonéz útépítési projektek során alkalmazott, a korrupció mérésére hivatott innovatív módszer rávilágít a korrupció közvetlenül objektív mérésének megalkotása során tapasztalt nehézségekre.5 A felmérés az építõanyagokból álló bevallott költségeket a ténylegesen használt anyagok becslésével vetette össze annak alapján, hogy lyukakat fúrtak az utakba, és felmérték a felhasznált anyagok minõségét és mennyiségét. A homok és a kavics elválasztása azonban, amely már az útépítés elõtt is jelen volt a földben, nehézséget okozott, és elkerülhetetlenül lényeges mérési hibához vezetett. A tanulmány ennek eredményeképpen nem volt képes megbízható becslést adni a korrupció szintjérõl, azonban mégis hasznosnak bizonyult, mivel képes volt a projektben a korrupció eltérésérõl megfelelõ becslést nyújtani. A korrupció lehetõségét megteremtõ intézményi jellemzõkrõl, úgymint a közbeszerzési vagy a költségvetési eljárásokról tárgyilagos adatok nyerhetõk például a Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) kezdeményezése révén az állami szektor pénzügyi ellenõrzésére irányuló eljárásokról. E megközelítés képes használható formában dokumentálni egyes szabályok és eljárások hivatalos leírását. Ezek azonban csak nagyjából jelenítik meg a valódi korrupciót, nem utolsó sorban azért, mert azoktól e szabályok és eljárások tényleges alkalmazása jelentõsen eltérhet.6 Becslésünk szerint az úgynevezett „objektív” mutatók hibahatára is legalább olyan jelentõsnek mondható, mint az azzal kapcsolatba kerülõ szakértõk, állampolgárok és cégek bejelentései, függetlenül ez utóbbi „szubjektivitásának“ mértékétõl.
5
B. OLKEN (2005), i. m. Lásd például D. KAUFMANN, A. KRAAY, M. MASTRUZZI (2005) i. m., valamint D. KAUFMANN (2005) i. m., aki bebizonyítja, hogy piacra jutás tekintetében a törvényben elõírt tárgyilagos feltételek és a cégekben kialakult benyomások közötti tényleges különbség megmagyarázható a korrupció elterjedtségével. 6
191
5. mítosz: a korrupció szubjektív mérése alapján nem lehet cselekedni, ezért az nem nyújt iránymutatást A valóság Számos, cégekre és magánszemélyekre kiterjesztett felmérés részleges és egymástól független kérdéseket tesz fel a kormány különbözõ területeivel összefüggésben a korrupcióról. Noha e részletek nem mindig mutatnak rá, hogy milyen meghatározott reformok szükségesek, például a közbeszerzések területén vagy az igazságszolgáltatásban, az ellene való fellépésben fontos lehet a prioritások meghatározásánál. A korrupció lehetõségeinek objektív mutatói alapján könnyebb fellépni abban az értelemben, hogy az jobban irányíthatja a meghatározott politikai beavatkozást. Felmérhetõ, hogy egy ország rendelkezik-e korrupció elleni szervvel, vagy hogy elméletileg kötelezõ-e a versenytárgyalás például a közbeszerzés egyes területein. Ez azonban nem mutatja meg számunkra, hogy e reformokat hatékonyan végrehajtják-e a valóságban, illetõleg hogy e reformok végrehajtása e meghatározott területeken befolyással van-e a korrupcióra. Ha nem önmagukban állnak, a korrupcióról alkotott általános benyomások nyomon követése is hasznosnak bizonyulhat a korrupció elleni programok ellenõrzése során. A demokratikus kormányok a világ minden táján a közvéleménykutatásokra hivatkoznak a politikai prioritások meghatározása során, valamint a haladás feltérképezése érdekében.
6. mítosz: sok ország, ahol a korrupció elterjedt jelenség, gazdaságilag gyorsan fejlõdik A valóság A korrupció elleni programok ellenzõi gyakran rámutatnak arra, hogy az olyan országok, mint például Banglades, lehangolóan szerepelnek a legtöbb nemzetközi korrupciós vizsgálatban, azonban mégis képesek voltak az elmúlt évtizedben meggyõzõ növekedést elérni. Nem szabad ezeket a kivételeket összetéveszteni az általánosabb és megalapozottabb tapasztalattal, amely szerint a korrupció hatásai károsak közép- és hosszú távon. Tanulmányok kimutatták, hogy a korrupcióban egy egységnyi eltérés a befektetést 3 százalékponttal csökkenti, és egy százalékponttal csökkenti az átlagos éves gazdasági növekedést is.7 Ezen eredmények bizonyos mértékig nehezen értelmezhetõk, ha felismerjük, hogy a korrupció vélhetõen szélesebb körû intézményes tényezõk megjelenési formája. A közelmúltban elvégzett empirikus kutatások jelentõs részben kimutat-
7
P. MAURO, Corruption and Growth, Quarterly Journal of Economics, 110(3) (1995)
192
ták, hogy az intézmények javítására irányuló kiterjedt intézkedések megmagyarázzák a jövedelmek közötti nemzetközi különbségeket. Egy gyakran hivatkozott tanulmány megállapította, hogy az intézményekre kiterjedõ minõségi javítás Nigériától Chiléig hét tekintetben befolyásolja hosszú távon az egy fõre jutó jövedelmet.8 Az ilyen típusú bizonyíték azt sugallja, hogy azok a politikusok, akik nem vesznek tudomást a korrupcióról, valamint azok az intézményi hiányosságok, amelyek lehetõvé teszik azt, saját maguknak okoznak kárt.
8 D. ACEMOGLU, A. JOHNSON, J. ROBINSON, The Colonial Origins of Comparative Development, American Economic Review 91(5) (2001). A témához kapcsolódó további tanulmányok: S. KNACK, P. KEEFER, Institutions and Economic Performance: Cross-Country Tests Using Alternative Measures, Economics and Politics, 7 (1995); R. RIGOBON, D. RODRIK, Rule of Law, Democracy, Openness, and Income: Estimating the Interrelationships, MIT and Kennedy School, kézirat (2004); D. RODRIK, A. SUBRAMANIAN, F. TREBBI, Institutions Rule: The Primacy of Institutions over Geography and Integration in Economic Development, Journal of Economic Growth 9(2) (2004); R. E. HALL, C. JONES, Why Do Some Countries Produce So Much More Output per Worker than Others?, Quarterly Journal of Economics, 114(1) (1999).
193
5.
Törvényhozás1 A szektor szerepe a NIS-ben GARAI BORBÁLA
A magyar alkotmány szerint az Országgyûlés a legfelsõbb államhatalmi és népképviseleti szerv (19. §). Az alkotmány kimondja továbbá, hogy az Országgyûlés a népszuverenitásból eredõ jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. E jogkörében az Országgyûlés törvényeket alkot. A törvények a legmagasabb szintû jogforrások, és az Országgyûlés bármilyen általa megfelelõnek talált témában törvényt alkothat. Elméletileg a törvényhozói hatalom független. Habár a köztársasági elnök, az országgyûlési bizottságok és a képviselõk is törvényjavaslatokat nyújthatnak be az Országgyûléshez, az elfogadott törvények túlnyomó többségét a kormány készíti elõ és nyújtja be. Ez azért van így, mert a legtöbb jogszabály elfogadása rendes eljárásban történik, azaz a törvényjavaslatok elfogadása egyszerû többséget igényel, amihez a kormánynak rendszerint megvan a megfelelõ számú képviselõje. Vannak azonban területek, amelyek esetében az alkotmány minõsített (kétharmados) többséget kíván meg a törvények elfogadásához, ami ezért rendszerint négypárti vagy ötpárti konszenzust igényel. E területek felölelik a rendõrségrõl, a nemzetbiztonsági tevékenységrõl, az országgyûlési képviselõk jogállásáról, javadalmazásáról és összeférhetetlenségérõl, valamint az Országgyûlés házszabályáról és sok más területrõl szóló törvényalkotást. Habár úgy tûnhet, hogy ezek az eljárási szabályok erõsítik a folytonosság garanciáit, és csökkentik az önkényes jogalkotás veszélyét, sok esetben valójában majdnem lehetetlenné tették e területeken új törvények elfogadását, mivel huzamos ideje egyik fél sem hajlandó kompromisszumra. Például Magyarország ugyan aláírta a Nemzetközi Büntetõbíróságot létrehozó Római Statútumot, de a szükséges megerõsítést megakasztotta az államfõ mentelmi jogáról folyó vita, amelynek megoldása többpárti kompromisszumot igényelne. Azt is meg kell jegyeznünk, hogy bár az Országgyûlés független, az alkotmány, a nemzetközi szerzõdések és a kötelezõ (döntéshozatalra irányuló) népszavazások korlátokat szabnak hatalmának.Az Országgyûlés autonómiáját és a végrehajtó hatalom feletti ellenõrzõ funkcióját komolyan veszélyezteti, hogy a politikai szereplõk csak csekély politikai jelentõséget tulajdonítanak neki. Az a tény, hogy az ellenzéki képviselõk elhagyják a termet, valahányszor a miniszterelnök felszólal, igen negatív üzenetet küld a közvélemény számára, és azt sugallja, hogy a politikai pártok nem veszik komolyan az Országgyûlés munkáját (hasonló az üzenete kompro-
1
Nemzeti integritás (részlet) in Korrupciós kockázatok Magyarországon, Transparency International, Budapest, 2008.
194
misszumképtelenségüknek is). A politikai szimpátia érdekében népszavazási kezdeményezések túlzó alkalmazásával tovább csökken az Országgyûlés törvényhozói szerepe. Az Országgyûlésnek nincs vétójoga a fõbb kormányzati posztok betöltésében. A nemzeti kormány középpontjában az alkotmány alapján igen erõs miniszterelnök áll. Miután az Országgyûlés megválasztotta, a miniszterelnök gyakorlatilag bárkit a kormány tagjának javasolhat, illetve bárkit kinevezhet fontos posztra – ha ezek a személyek a politikai többség támogatását élvezik. A kormány egyes minisztereitõl a bizalom nem vonható meg, csak a miniszterelnökkel szemben lehet bizalmatlansági indítványt kezdeményezni. Az országgyûlési bizottságok meghallgatják a miniszterjelölteket, igaz, ez inkább formális eljárás. A miniszterek esetében a kinevezés formálisan a köztársasági elnök kezében van, de a gyakorlatban a miniszterelnök jelölését kinevezés követi. Az Országgyûlés választja a köztársasági elnököt, az Alkotmánybíróság tagjait, az országgyûlési biztosokat, az Állami Számvevõszék elnökét, a Legfelsõbb Bíróság elnökét, a legfõbb ügyészt és számos más tisztségviselõt. Az alkotmány szintén az Országgyûlést hatalmazza fel az államháztartás mérlegének megállapítására, a költségvetés és a végrehajtása jóváhagyására. A „jóváhagyás” arra utal, hogy a költségvetést a kormány készíti elõ. Az Országgyûlés a költségvetést törvény formájában évente vitatja meg és hagyja jóvá. A költségvetés tervezetét minden országgyûlési bizottság megvitatja, véleményüket a költségvetési bizottság foglalja össze és terjeszti az Országgyûlés elé. A plenáris ülésen bármilyen módosítást elfogadhatnak, amennyiben az élvezi a szükséges politikai támogatást. A módosítások elég gyakoriak ebben a szakaszban.
Struktúra és források A magyar Országgyûlés egykamarás, 386 képviselõjét vegyes rendszerben, négy évre választják. Közvetlenül választanak 176 egyéni képviselõt két fordulóban, míg a fennmaradó helyeket az arányos képviselet elve alapján osztják szét, zárt pártlisták és többek közt a D’Hondt számítási módszer felhasználásával. Összesen 210 képviselõt választanak a megyei és országos pártlistákról.2 Az Országgyûlés alapvetõ szervezeti egysége a képviselõcsoport vagy frakció. Az Országgyûlésben egy politikai párt csak egy képviselõcsoportot alakíthat, és így a frakciók száma általában tükrözi azoknak a politikai pártoknak a számát, amelyek elérték a bejutáshoz szükséges minimális választói támogatottságot, azaz 5%-ot a megyei és országos listáikon. A frakció tagja nem szükségképpen tagja a képviselõcsoportot megalakító pártnak. 2
A 2006. május 16-ai választásokon összesen öt párt szerzett mandátumot, és így az országgyûlési képviselõi helyek a következõképpen oszlottak meg: Magyar Szocialista Párt (MSZP) 190, FIDESZ - Magyar Polgári Szövetség és a Kereszténydemokrata Néppárt együtt 164, Szabad Demokraták Szövetsége (SZDSZ) 20, Magyar Demokrata Fórum (MDF) 11 képviselõ.
195
Az Országgyûlésnek 18 állandó bizottsága van, amelyek száma és feladatköre alapvetõen a kormányzat felépítéséhez igazodik. A Házszabály szerint az Országgyûlés megalakulását követõen rögtön létrehozza állandó bizottságait. Az állandó bizottságok az Országgyûlés kezdeményezõ, javaslattevõ, véleményezõ és egyes esetekben ügydöntõ szervei. Az állandó bizottságok megvitatják, és ajánlást készítenek a törvényjavaslatokról, valamint felügyelik a miniszterek munkáját. Az ülések nyilvánosak, de a bizottság zárt ülést is elrendelhet. Az Országgyûlés a szó szerinti jegyzõkönyveket közzéteszi honlapján. Az állandó bizottságok többsége esetében figyelembe veszik az arányosság elvét, és a bizottsági helyeket a politikai csoportok szerzett mandátumai alapján osztják szét. Az Országgyûlés létrehozhat bizonyos kérdéseket tanulmányozó eseti és vizsgálóbizottságokat is. 2007 októberében nyolc ilyen bizottság mûködött. Ha a képviselõk ötöde támogatja az indítványt, akkor a vizsgálóbizottságot meg kell alakítani. Az Alkotmánybíróság az 50/2003. (XI. 5.) AB határozatban megállapította, hogy az Országgyûlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elõ azzal, hogy nem szabályozta törvényben állandó és ideiglenes bizottságai vizsgálati tevékenységének rendjét, és nem teremtette meg a bizottsági vizsgálatok hatékonyságának törvényi feltételeit. Az általános vélekedés szerint néhány bizottságnak hiányzik a felhatalmazása vagy az elszántsága ahhoz, hogy lefolytassa a hatáskörükben szükséges „vizsgálatokat,” és csak azért hozták létre õket, hogy azt a látszatot keltsék – különösen korrupciós ügyekben –, mintha vizsgálatot folytatnának.3 Ezt a gyanút erõsíti egy 2007 júniusában történt eset, amikor két országgyûlési képviselõ javaslatot tett két vizsgálóbizottság felállítására vesztegetés gyanújának kivizsgálására a honvédelem területén.4 Bár ez lehetõséget teremtett volna mind a kormány, mind az ellenzék számára, hogy a közvélemény szemében tisztázzák magukat a „vádak” alól, úgy látszik, egyik oldal sem volt érdekelt a kérdéses szerzõdések vizsgálatában, és ezért egyik bizottság sem kapta meg a szükséges támogatást ahhoz, hogy megkezdhesse munkáját. A vizsgálatok tárgya szintén korlátozott. Például az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevõszék vagy az önkormányzatok hatáskörébe tartozó kérdéseket nem vizsgálhatja országgyûlési bizottság. A bizottságok munkájukról az Országgyûlés számára jelentést készítenek, amely késõbb megvitatja ezek elfogadását. A speciális hatáskörrel rendelkezõ bizottságokban a kormány- és az ellenzéki pártok képviselõi egyenlõ számban vesznek részt. E bizottságok nagyobb szerepet tölthetnének be, ha az értékelhetõ eredményeket a nyilvánosság számára hozzáférhetõvé tennék.
3
Lásd például az úgynevezett olajbizottság esetét, amit 1999-ben hoztak létre „az esetleges korrupciós ügyek feltárására az olajügyek és a szervezett bûnözés között”. http://www.mkogy.hu/internet/plsql/ogy_irom.irom_adat?p_ckl=36&p_izon=1793. [Letöltve: 2007. augusztus 6-án]. 4 További részletekért lásd http://www.mkogy.hu/internet/plsql/ogy_irom.irom_adat?p_ckl=38&p_izon=3287. [Letöltve: 2007. augusztus 4.].
196
Az Országgyûlés költségvetése a törvényben elfogadott állami költségvetés részét képezi.5 A 2008. évi költségvetés 77 598,4 millió Ft kiadást tervezett az országgyûlési fejezetben. Ez az összeg magában foglalja az állami televízió és rádió, a politikai pártok, a pártalapítványok, a nemzeti és etnikai kisebbségi szervezetek támogatását és más, az Országgyûléshez szorosan kapcsolódó szerv költségvetését. A törvény a fõbb számokat határozza meg, de a fejezeten belüli részletes költségvetés nem igényel törvényi felhatalmazást. Az országgyûlési képviselõket megválasztásuk napjától tiszteletdíj illeti meg, ami alapdíjból és pótdíjból áll.6 Az alapdíj a mindenkori köztisztviselõi illetményalap hatszorosa (2008-ban 6×38 650Ft, azaz 231 900 Ft). Ez természetesen szerény összeg, amit 2007-ben nem, és a megelõzõ években is csak minimálisan korrigáltak az inflációval. 2008-ban kisebb emelés történt. Mivel az alapdíj a köztisztviselõi illetményalaphoz kötött, és a kormány nem szándékozik ezt az alapot elfogadható szintre emelni, ezért az országgyûlési képviselõkre egyedi szabályok vonatkoznak, és „kompenzációként” speciális kedvezményeket kapnak. E kedvezményeket és költségtérítéseket általában átalányként kapják, és ezért nem kell igazolniuk, hogy a pénzt arra a célra költötték, ami a felvétel jogcíme volt. Közfelháborodás tárgya, hogy a képviselõk úgy kapnak költségtérítést, hogy nem kell számlákkal vagy nyugtákkal igazolniuk költségeiket.7 Az egyéni választókerülete és Budapest távolságának függvényében például a képviselõ havonta költségtérítési átalányra jogosult, ami elérheti alapdíja 160%-át. Ezen túlmenõen az a képviselõ, aki nem tart igényt az Országgyûlés hivatali szervezete által felkínált szálláshelyre, az alapdíj 50%-ával megegyezõ összegû szállásköltség-térítésre is jogosult. Néhány esetben a képviselõk olyan költségtérítésre is jogosultak, amilyen típusú költségük fel sem merült.8 A képviselõk az Országgyûléstõl kapott megbízatásuk alapján pótdíjban is részesülnek, és ezek a pótdíjak összeadódnak, ha egyszerre több megbízatásuk is van. Például az alapdíjon felül az állandó bizottsági tagság után járó pótdíj 70%, a képviselõcsoport vezetéséért pedig 120%. Egy képviselõ legfeljebb két országgyûlési bizottság tagjaként részesülhet pótdíjban. Mivel a frakciók osztják el a bizottsági helyeket, ezért a képviselõcsoport vezetõjének hatékony eszköz van a kezében a feltétlen hûség biztosítására.
5
A Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetésérõl szóló 2006. évi CXXVII. törvény. Az országgyûlési képviselõk tiszteletdíjáról, költségtérítésérõl és kedvezményeirõl szóló 1990. évi LVI. törvény. 7 Kapcsándi Dóra–Kozák Dániel: Igazolás nélkül jár a képviselõk költségtérítése http://www.origo.hu/itthon/20030404nemszivesen.html, Budapesti képviselõ is felvesz szállásdíjat http://www.origo.hu/itthon/20030403kepviselo.html [Letöltve: 2007. augusztus 6.]. 8 Lásd például: Vita a képviselõi juttatásokról. http://www.rtlklub.hu/hirek/hazank/?id=0605224428; továbbá Magyar Narancs, 2007. március 1.; és http://index.hu/politika/belfold/kltsgtrts570/ [Letöltve: 2007. augusztus 2.]. 6
197
Számonkérhetõség Mivel az Országgyûlés a legfõbb államhatalmi és népképviseleti szerv, ezért hatalmának kevés korlátja van. Tág értelemben a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság és az Állami Számvevõszék (ami maga is az Országgyûlés egyik szerve) rendelkeznek bizonyos hatalommal, ami a számonkérhetõségi mechanizmus részét képezi. Az alkotmány értelmében a köztársasági elnöknek joga van részt venni és felszólalni az Országgyûlés és bizottságainak ülésein, valamint javaslatot tehet az Országgyûlésnek intézkedés megtételére, és népszavazást is kezdeményezhet (30/A.§). Az Országgyûlés által elfogadott törvényeket az Országgyûlés elnöke aláírja, majd megküldi a köztársasági elnöknek. A köztársasági elnök megfontolásra visszaküldheti a törvényt az Országgyûlésnek, vagy véleményezésre megküldheti az Alkotmánybíróságnak.9 Ha a köztársasági elnök politikai vagy gazdasági megfontolásból a politikai vétó jogával él, akkor a törvényt észrevételeinek közlésével együtt visszaküldi, majd az Országgyûlés a törvényjavaslatot ismételten elfogadja, amelyhez szintén a szavazatok többsége szükséges. Ha megszavazzák, akkor a törvényt a köztársasági elnök köteles öt napon belül kihirdetni. Az Alkotmánybíróság eljárása révén élhet alkotmányossági vétó jogával, ha úgy véli, hogy a törvény vagy valamelyik rendelkezése alkotmányellenes.10 Az Alkotmánybíróság a törvények és más jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálatát végzi, e körbe tartozik az országgyûlési határozattal elfogadott Házszabály is. A köztársasági elnökök rendszeresen éltek mindkét típusú vétójogukkal, igaz, nem túl gyakran. Göncz Árpád 1990 és 2000 között összesen tízszer alkalmazta a vétót, Mádl Ferenc 2000 és 2005 között hússzor, és Sólyom László 2005-2007 folyamán pedig kilencszer. Az Alkotmánybíróság ráadásul néhány ilyen megvétózott törvényt alkotmányellenesnek is talált. Az elnöki vétó és az Alkotmánybíróság felülvizsgálati joga az egyedüli módja annak, hogy az Országgyûlést számonkérjék a törvényhozói tevékenységérõl. Az Állami Számvevõszék az Országgyûlés pénzügyi-gazdasági ellenõrzõ szerve, amely ellenõrzi az államháztartás gazdálkodását, és ezzel megteremti a költségvetés és a közkiadások számonkérhetõségét. Ellenõrzi az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, elõzetesen felülvizsgálja felhasználásának a törvényességét, valamint a felhasználások szükségességét és célszerûségét. Ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerzõdéseket, és ellenõrzi az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást, valamint ellenõrzi az állami vagyon kezelését. Habár hatásköre kimondottan nem terjed ki a korrupció elleni küzdelemre, elvégzett vizsgálatai a döntéshozók számára fontos adalékokkal szolgálhatnak közpénzügyek problémáiról. A lefolytatott vizsgálatok alapján e szerv javaslatokat készít és terjeszt elõ a jogszabályi kibúvók megszüntetésére, és 9
Az Alkotmánybíróság 62/2003. (XII. 15.) AB határozata. A Magyar Köztársaság alkotmánya, 26. §. A részleteket lásd: Kukorelli István: Alkotmánytan I., Osiris, Budapest, 2007. 428–431. 10
198
így közvetett szerepe van a bûnmegelõzésben. Ezen felülvizsgálati eredményeinek közzététele hozzájárul a közkiadási eljárások megszigorításához. E célból az Állami Számvevõszék átfogó tanulmányokat készít a korrupció okainak feltárására és elemzésére, valamint kockázatainak és fejlõdési irányának jelzésére.11 Az Állami Számvevõszékrõl szóló 1989. évi XXXVIII: törvény (a továbbiakban: ÁSZ törvény) 25. §-a szerint, ha az ellenõrzés során bûncselekmény gyanúját állapítják meg, az ÁSZ a megállapításait az illetékes hatósággal haladéktalanul közölni kötelesek, továbbá egyéb mulasztás esetén a felelõsség tisztázását, illetve érvényesítését kezdeményezhetik. Az Országgyûlés kimondhatja feloszlását megbízatásának lejárta elõtt is. A köztársasági elnöknek is joga van az Országgyûlés feloszlatására, a választások egyidejû kitûzésével, ha az Országgyûlés, megbízatásának ideje alatt, tizenkét hónapon belül legalább négy alkalommal megvonja a bizalmat a kormánytól. Ezen eljárásokat még sosem használták sikerrel a modern magyar demokrácia történetében. A számonkérhetõség legfontosabb záloga a nyilvánosság.12 Az Országgyûlés plenáris üléseit közvetíti a televízió és a rádió (bár a közvetítés feltételeit igencsak bírálják, lásd a médiáról szóló fejezetet), valamint a jegyzõkönyvek megtalálhatóak a könyvtárban és elérhetõk az interneten is. Az országgyûlési választások során az állampolgárok a törvényhozói hatalom képviselõit maguk is számon kérhetik, azzal, hogy ellenük szavaznak. Általában az állampolgárok nem vesznek részt személyesen a költségvetés alakításában, és ez igaz az integritási és korrupcióellenes eljárásokra is. Ami a kormányzat által elõkészített jogszabály-tervezeteket illeti, törvényi kötelezettség írja elõ idõben való közzétételüket, hogy nyilvános vita alakulhasson ki róluk.
Integritási mechanizmusok Az Országgyûlésben általános korrupcióellenes bizottság nem mûködik A jelenlegi választási ciklusban ugyan tettek javaslatokat egyes korrupciós ügyek kivizsgálására, de vizsgálat ezekben sem kezdõdött. 2007 szeptemberében vizsgálóbizottságot alakítottak „az 1998–2006. közötti költségvetési éveket érintõen, az Országgyûlés, a Miniszterelnöki Hivatal és a minisztériumok hatáskörében hozott döntéssel, államháztartáson kívüli szervezetek részére történt ingyenes vagyoni juttatásokkal kapcsolatos eljárások szabályszerûségének kivizsgálására.”13 11
Lásd a GRECO elsõ körös értékelõ jelentését Magyarországról (Greco Eval I Rep (2002) 5E Final), amelyet a GRECO 13. közgyûlésén (Strassburg, 2003. március 24-28.) hagytak jóvá.; megtekinthetõ http://www.coe.int/t/dg1/greco/evaluations/round1/GrecoEval1(2002)5_Hungary_EN.pdf. [Letöltve: 2007. július 28-án]. 12 A legtöbb információ közvetlenül megtalálható az Országgyûlés hivatalos honlapján: www.mkogy.hu. 13 További információ: http://www.mkogy.hu/internet/plsql/ogy_irom.irom_adat?p_ckl=38&p_izon=3444. H-3444. sz. határozati javaslat. [Letöltve: 2008. március 18-án].
199
Egy másik vizsgálóbizottságot is felállítottak egy jótékonysági alapítvány korrupciógyanús ügyeinek kivizsgálására, amely azonban 2008 februárjában megszûnt.14 Ez utóbbi két bizottság tevékenységérõl csak annyit tudhatunk meg az Országgyûlés honlapjáról, hogy „nem tárgyalt irományt”, illetõleg hogy nincs adat az ülésekrõl. Ez feltehetõleg azt jelenti, hogy e két bizottság valódi tevékenységet nem végzett. Az elõzõ választási ciklusban (2002-2006), az ellenzék javasolta egy, a kormányzatot érintõ „korrupciós ügyeket” vizsgáló bizottság felállítását, de az nem kapta meg a szükséges támogatást.15 Mindez arról tanúskodik, hogy a vizsgálóbizottságok nem csupán nem voltak képesek feltárni e gyanús ügyek hátterét, hanem még ennek látszatát sem voltak képesek megteremteni. A lobbitörvény16 szabályozza a lobbistáknak a közhatalmat gyakorló szervekkel, például törvényhozással való kapcsolatát. A személyes kapcsolatfelvételrõl a közhatalmi döntést hozó szerv képviselõje köteles emlékeztetõt készíteni, amely röviden összefoglalja a találkozón elhangzottak lényegét. A lobbista hasonlóan nyilvántartást vezet kapcsolatairól, és negyedévente tájékoztatót készít lobbitevékenységérõl, amit eljuttat a nyilvántartást vezetõ szerv részére.17 A lobbitörvény az egyenlõ bánásmód és pártatlanság biztosítása érdekében megtiltja a lobbisták számára, hogy pénzbeli vagy bármilyen más elõnyt adjanak, vagy ajánljanak fel a közhatalmi döntésekben részt vevõk vagy közeli hozzátartozóik számára. Azonban a törvény nem tiltja meg, hogy a lobbisták országgyûlési képviselõket és más döntéshozókat szakmai tanácskozásra vagy találkozókra hívjanak meg, de ez esetben a meghívottak költségeit nem téríthetik meg. A lobbisták szakmai háttéranyagokat, tudományos kiadványokat, hatástanulmányokat, illetve kutatási eredményeket bocsáthatnak a döntéshozók részére, hogy ezzel elõsegítsék a megalapozottabb döntéseket. A törvény hatálya azonban igen korlátozott, mivel nem terjed ki számos lobbiszervezetre, például a társadalmi szervezetekre és a szakszervezetekre. A politikai sajtó szerint a lobbitevékenység néha igen intenzív az Országgyûlésben, például amikor a dohánytermékek forgalmazásával összefüggõ, illetve az energiaszektor nyitását érintõ törvényjavaslatokat tárgyalták. Ezen ügyekben a képviselõk pártokon átívelõ szövetségeket hoztak léte, hogy a kormány törvényjavaslatait megváltoztassák. Jelenleg nem létezik etikai kódex vagy magatartási kódex az országgyûlési képviselõk számára, bár van rá igény. Az országgyûlési képviselõk kiléphetnek pártjukból. A kilépés vagy kizárás után a képviselõt függetlennek kell tekinteni. A függetlenné vált képviselõ a kilépését vagy kizárását követõ hat hónap elteltével bármely képviselõcsoporthoz csatlakozhat.
14
További információ: http://www.mkogy.hu/internet/plsql/ogy_irom.irom_adat?p_ckl=38&p_izon=4038. H-4038. sz. határozati javaslat. [Letöltve: 2008. március 18-án]. 15 http://www.mkogy.hu/internet/plsql/ogy_irom.irom_adat?p_ckl=37&p_izon=11076. H/11076. sz. határozati javaslat. [Letöltve: 2008. március 18-án]. 16 A lobbitevékenységrõl szóló 2006. évi XLIX. törvény. 17 Magyar Narancs, 2005. december 1.; Magyar Narancs, 2006. augusztus 31.
200
Összeférhetetlenségüket az alkotmány, a Házszabály, és az országgyûlési képviselõk jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény szabályozza. Az országgyûlési képviselõ nem tölthet be bizonyos beosztást (például nem lehet az Alkotmánybíróság vagy az Állami Számvevõszék alkalmazottja), nem lehet országos vagy regionális terjesztésû politikai napilap, valamint országos vagy körzeti rádió vagy televízió vezetõje. A képviselõ nem lehet állami vállalat vezérigazgatója vagy annak helyettese, sem igazgatótanácsának vagy felügyelõ bizottságának tagja. Nem járhat el állami szervezetek jogi képviselõjeként sem. Annak a törekvésnek a részeként, hogy a központi és a helyi államigazgatást elválasszák, 2007. év végén a miniszterelnök bejelentette a kormány tervét arra, hogy 2011-tõl összeférhetetlenné tegye az országgyûlési képviselõséget a polgármesterséggel. A képviselõk jogállásával foglalkozó törvény külön szabályozza az ajándékok és más ingyenes juttatások elfogadását. Nem fogadhatnak el olyan ajándékot vagy más ingyenes juttatást, amely a mindenkori képviselõi alapdíj kéthavi összegét (2008-ban 463 800 Ft-ot) meghaladja. Az ezen összegnél alacsonyabb értékû ajándékokról és ingyenes juttatásokról a képviselõ – vagyon-, jövedelem- és gazdasági érdekeltségi nyilatkozatának részeként – kimutatást köteles vezetni.18 Az ajándékokra megadott értékhatár más összeférhetetlenségi szabályokkal rendelkezõ területekhez képest rendkívül magas, és mivel a Büntetõ Törvénykönyv elméletileg a jogtalan elõny megszerzését teljes egészében tiltja, ez a helyzet a korrupció szempontjából súlyos aggodalomra ad okot.
Átláthatóság Az országgyûlési képviselõket 1997 óta kötelezik a közeli hozzátartozóikra is kiterjedõ gazdasági érdekeltség-, jövedelem-, és vagyonnyilatkozatok tételére. A képviselõk vagyonnyilatkozatait az országgyûlési képviselõk jogállásáról szóló törvény szabályozza.19 A vagyonnyilatkozatok rendszerének fõ jellemzõi és hátrányai megegyeznek az állami vezetõkre vonatkozóval (lásd a végrehajtó hatalom fejezetében). A képviselõk vagyonnyilatkozatai nyilvánosak, és azokat megvizsgálja a Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottság is. Vagyonnyilatkozat elmulasztása esetén a képviselõ tiszteletdíjban nem részesülhet, képviselõi jogait nem gyakorolhatja. A jelenlegi vagyonnyilatkozat-rendszer gyakorlatilag nem rendelkezik semmilyen ellenõrzõ mechanizmussal, és így képtelen a korrupció megelõzésére.
18 19
A képviselõk jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény 16. § (1). A képviselõk jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény.
201
Panasztétel/végrehajtás A jogellenes cselekményeket bejelentõk (az ún. whistleblower személyek) védelmére semmiféle szabály sem létezik. Csak az összeférhetetlenség teremthet alapot a mandátum visszavonására. Az országgyûlési képviselõt megilleti a mentelmi jog, amely szerint a képviselõ bíróság vagy más hatóság elõtt nem vonható felelõsségre leadott szavazata, továbbá a megbízatásának gyakorlása során általa közölt tény vagy vélemény miatt. Ez a mentesség nem vonatkozik az államtitoksértésre, a rágalmazásra és a becsületsértésre,20 mivel az egyéni véleménynyilvánítás szabadságát a törvényhozási folyamatban a közügyek megvitatása során szükséges biztosítani. Az alkotmány csak meghatározott idõszakra biztosít mentelmi jogot az országgyûlési képviselõk számára. A büntetõeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény 551. §-ának (1) bekezdése szerint, büntetõeljárás nem indítható országgyûlési képviselõ ellen, és a mentelmi jog kiterjed mind a hivatalával összefüggõ, mind az azzal kapcsolatban nem álló cselekményekre. A megbízatásához nem köthetõ bûncselekmény miatt a képviselõt csak tettenérés esetén lehet õrizetbe venni, de büntetõeljárás csak akkor indítható, ha az Országgyûlés a mentelmi jogát felfüggesztette. A kérdéses személy ellen megbízatásának lejárta után lehet büntetõeljárást indítani, ha az elévülési szabályok ezt nem zárják ki. Csak a legfõbb ügyész kezdeményezheti a mentelmi jog felfüggesztését, az erre irányuló indítványnak a megfelelõ személyhez vagy hatósághoz való elõterjesztésével. A büntetõeljárásról szóló törvény 552. § (2) bekezdése, valamint a Btk. 35. §-ának (3) bekezdése értelmében, ha a mentelmi jog felfüggesztését az arra jogosult elutasította, akkor a személyes mentesség idõtartama nem számít bele az elévülés határidejébe. A nyomozati cselekmények alóli mentesség akadályozhatja a hatékony nyomozást olyan természetes vagy jogi személyek ellen, akik szintén érintettek a vizsgált vesztegetésben vagy más bûncselekmény elkövetésében, mivel számukra az elévülési idõ telik. A hatóságoknak biztosítaniuk kell, hogy a mentelmi jog ne akadályozza a hatékony nyomozást, és a bizonyítékokat a kellõ idõben összegyûjtsék. Meg kell jegyezni, hogy az elévülés csak akkortól indul, amikor a mentelmi jog megszûnik. Erre konkrét példát is találni.21 Ezért ha egy országgyûlési képviselõ közlekedési szabálysértést követ el, akkor megbízatása megszûnte után büntetõeljárás alá vonhatják (ha korábban nem függesztették fel a mentelmi jogát). Az Országgyûlés Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottsága 2004-ben általános útmutatást bocsátott ki a korrupciós ügyek kezelésére, megállapítva, hogy korrupciós ügyekben a képviselõk mentelmi jogát mindig felfüggesztették, tekintet nélkül a fennálló politikai érdekekre, és ezt a gyakorlatot a jövõben is folytatni kívánják.
20 A képviselõk jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény 4.-7. §; Az Alkotmánybíróság 34/2004. (IX. 28.) AB határozata. 21 A Legfelsõbb Bíróság határozata – BH 1999. 51. (Legf. Bír. Bfv. I. 1464/1997. sz.).
202
Kapcsolat más pillérekkel A legtöbb parlamentáris kormányzati rendszerhez hasonlóan a törvényhozás a legfõbb hatalmi ág, és ez nevezi ki a végrehajtó hatalom képviselõit. Az alkotmány 39. §-a szerint mûködéséért a kormány az Országgyûlésnek felelõs, és munkájáról az Országgyûlésnek rendszeresen köteles beszámolni. A kormány tagjai a kormánynak és az Országgyûlésnek felelõsek, és tevékenységükrõl kötelesek a kormánynak és az Országgyûlésnek beszámolni.22 A miniszterek részt vehetnek és felszólalhatnak az Országgyûlés ülésein. Az Országgyûlés törvényeket alkot, amelyeket az államigazgatás, a bíróságok és rendészeti szervek hajtanak végre. Az országgyûlési biztosok és az Állami Számvevõszék beszámolnak az Országgyûlésnek. A bíróságok kötelessége a hatályos jogszabályok alkalmazása, és csak az Alkotmánybíróság semmisítheti meg a törvényhozás által elfogadott jogszabályokat. A legfõbb ügyészt a köztársasági elnök javaslata alapján az Országgyûlés hat évre választja. A legfõbb ügyész konkrét ügyekben senkitõl sem fogadhat el utasításokat, és csak az Országgyûlésnek felelõs, ahol tevékenységérõl évente köteles beszámolni. Ahogy korábban említettük, ha a korrupciós ügyek kivizsgálására tett kezdeményezések nagyobb támogatottsággal és erõfeszítéssel párosulnának, akkor az Országgyûlés sikeresebben járulna hozzá a NIS mûködéséhez. Ez szintén sokat jelentene a politikusok iránti bizalmi válság leküzdésében. A 2007 második felében végzett összes közvélemény-kutatás azt mutatja, hogy az országgyûlési képviselõk népszerûsége történelmi mélypontra esett.
22 További információ, valamint az Országgyûlés elõtt beszámolásra kötelezett szervek listája az alábbi helyen található: http://www.mkogy.hu/fotitkar/ellenorzes/ell_beszamol.htm [Letöltve: 2007. augusztus 6-án].
203
Készült a Balassi Kiadó gondozásában Nyomta és kötötte az Alföldi Nyomda Zrt., Debrecen Felelõs vezetõ György Géza vezérigazgató
