MELLÉKLET AZ EURÓPAI UNIÓ IRÁNYMUTATÁSA AZ EMBERI JOGI PÁRBESZÉDRŐL
1. Bevezetés 2001. június 25-i következtetéseiben a Tanács üdvözölte a Bizottság az Európai Uniónak az emberi jogok harmadik országokban való előmozdításában és ezen országok demokratizációjában vállalt szerepéről szóló 2001. május 8-i közleményét, amely jelentősen hozzájárul a kohézió és a koherencia növeléséhez az Unió emberi jogi és demokratizációs politikájában. A Tanács a következtetésekben megerősítette az olyan elvek iránti elkötelezettségét, mint a koherencia és a kohézió, az emberi jogoknak a Tanács valamennyi fellépésébe való integrációja, a Tanács politikájának átláthatósága és az elsődleges fontosságú témák meghatározása. A tanácsi következtetések végrehajtásának keretében az emberi jogi munkacsoport (COHOM) vállalta, hogy iránymutatást dolgoz ki az emberi jogi párbeszédekre vonatkozóan, a földrajzi munkacsoportokkal, a fejlesztési együttműködési munkacsoporttal (CODEV) és a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok és az alapvető szabadságok fejlesztésére és megszilárdítására irányuló intézkedésekkel foglalkozó bizottsággal konzultálva. 2. A jelenlegi helyzet Az Európai Unió az emberi jogok kérdéséről több országgal folytat párbeszédet. E párbeszédek az Unió külpolitikájának önálló eszközét jelentik. Ez egyike az Európai Unió számára az emberi jogi politikája végrehajtásához rendelkezésre álló eszközöknek. Ezen eszköz lényeges eleme továbbá az Európai Unió azon globális stratégiájának, amely a fenntartható fejlődés, a béke és a stabilitás előmozdítására irányul. Arra vonatkozóan azonban még nem került sor semmilyen szabályozásra, hogy az ilyen párbeszédet mikor alkalmazzák. Meg kell állapítani továbbá, hogy az EU párbeszédekre vonatkozó jelenlegi megközelítése nem eléggé koherens. Az EU a párbeszéd alábbi formáival él: 2.1. Regionális vagy többoldalú szerződéseken, megállapodásokon vagy egyezményeken alapuló, inkább általános jellegű párbeszédek vagy viták, amelyek szisztematikusan foglalkoznak az emberi jogok kérdésével. 1
Ide értendők különösen: 2.1.1. a tagjelölt országokkal való kapcsolatok; 2.1.2. az AKCS-országokkal kötött cotonou-i megállapodás, valamint a Dél-Afrikával kötött (kereskedelmi, fejlesztési és együttműködési) megállapodás; 2.1.3. az EU és a latin-amerikai országok közötti kapcsolatok; 2.1.4. a barcelonai folyamat (a Földközi-tenger térségének országai); 2.1.5. az ázsiai országokkal a Délkelet-ázsiai Nemzetek Szövetsége (ASEAN) és az Ázsia-Európa Találkozó (ASEM) keretében folytatott politikai párbeszéd; 2.1.6. a Balkán-félsziget nyugati országaival fenntartott kapcsolatok; 2.1.7. a társulási és együttműködési megállapodások keretében fenntartott kétoldalú kapcsolatok. 2.2. Kizárólag az emberi jogokra irányuló párbeszédek. Az Unió jelenleg csak egy harmadik országgal, nevezetesen Kínával folytat kizárólag az emberi jogokra irányuló, rendszeres és intézményesített párbeszédet. Ez egy rendkívül strukturált, a vezető emberi jogi tisztviselők szintjén zajló párbeszéd. A múltban az Európai Unió az Iráni Iszlám Köztársasággal is folytatott párbeszédet az emberi jogokról. A párbeszéd ezen, kizárólag az emberi jogokra összpontosító fajtáját az Európai Közösség egészen mostanáig csak az olyan országokkal való kapcsolatában alkalmazta, amelyekkel nem kötött megállapodást és/vagy a megállapodás nem tartalmazott emberi jogi záradékot. Egy ilyen párbeszéd létezése nem zárja ki azonban, hogy az emberi jogok kérdését politikai párbeszéd keretében is bármilyen szinten megvitassák. 2.3. Ad hoc párbeszédek, amelyek a KKBP felelősségi körébe tartozó kérdésekre, például az emberi jogok kérdésére irányulnak. Az Unió jelenleg Kubával és Szudánnal folytat ilyen párbeszédet misszióvezetői szinten. 2.4. Bizonyos harmadik országokkal fenntartott, kiemelt kapcsolatok keretében folytatott, a nézetek nagyfokú hasonlóságán alapuló párbeszédek. Ezekre félévente tartott szakértői találkozókon kerül sor a trojka keretében, illetve az Egyesült Államok, Kanada és a társult országok részvételével, az Egyesült Nemzetek Emberi Jogi Bizottságának és Közgyűlésének éves ülése előtt. E párbeszédek fő célkitűzése a közös érdekű kérdések, valamint a többoldalú emberi jogi fórumok keretében folytatandó együttműködés lehetőségeinek megvitatása. Az uniós szinten zajló párbeszédeken kívül bizonyos tagállamok nemzeti szinten is folytatnak párbeszédet bizonyos harmadik országokkal. Ezen, emberi jogi párbeszédekre vonatkozó iránymutatás célkitűzései az alábbiak: - annak 2
meghatározása, hogy milyen szerepet játszik ez az eszköz a KKBP és az Európai Unió emberi jogi politikájának általános keretében; - a kohézió és a koherencia növelése az Európai Unió emberi jogi párbeszédekre vonatkozó megközelítésében; - ezen eszköz igénybe vételének megkönnyítése az alkalmazására és hatékonyságára vonatkozó feltételek meghatározása révén; - harmadik felek (nemzetközi szervezetek, nem kormányzati szervezetek, a tudományos élet, az Európai Parlament, harmadik országok) e megközelítésről való tájékoztatása. Az AKCS-országokkal — a cotonou-i megállapodás keretében — folytatott politikai párbeszéd saját szabályokkal és eljárásokkal rendelkezik, amelyeket a cotonou-i megállapodás 8. cikke határoz meg. A koherencia biztosítása érdekében azonban rendszeres eszme- és tapasztalatcserére kerül sor a COHOM keretein belül. 3. Általános elvek 3.1. Az Európai Unió fokozza azon törekvéseit, hogy az emberi jogokkal és a demokratizációval kapcsolatos célkitűzéseit külpolitikája valamennyi területére integrálja („mainstreaming”). Ezt szem előtt tartva az EU arra törekszik, hogy az emberi jogok, a demokrácia és a jogállamiság kérdését a harmadik országokkal való valamennyi találkozóján, illetve a velük folytatott tárgyalásokon napirendre tűzze, bármilyen szintű találkozókról legyen is szó: miniszteri szintű tárgyalásokról, vegyes bizottságokról vagy a Tanács elnöksége, a trojka, a misszióvezetők vagy a Bizottság által folytatott, hivatalos párbeszédekről. További törekvése, hogy az emberi jogok, a demokrácia és a jogállamiság kérdését a programozás megvitatásába és az országos stratégiai programok dokumentumaiba is integrálja. 3.2. Mindazonáltal az emberi jogok elmélyültebb megvitatása érdekében az Európai Unió dönthet úgy is, hogy valamely harmadik országgal kifejezetten az emberi jogokról szóló párbeszédet kezdeményez. E döntés meghozatalakor figyelembe kell venni bizonyos kritériumokat, szem előtt tartva egyúttal a feladathoz szükséges gyakorlati megközelítést és rugalmasságot is. Az EU vagy maga kezdeményezi párbeszéd felvételét egy harmadik országgal, vagy egy harmadik ország ilyen tartalmú kérésére reagál. 4. Az emberi jogi párbeszédek célkitűzései
3
Az emberi jogi párbeszédek célkitűzései országonként változnak és eseti alapon kerülnek meghatározásra. E célkitűzések az alábbiak lehetnek: a) közös érdekű kérdések felvetése és az együttműködés megerősítése az emberi jogok kérdésének terén, többek között olyan nemzetközi fórumokon, mint az Egyesült Nemzetek Szervezete; b) a kérdéses országban az EU emberi jogi helyzettel kapcsolatos aggályainak felmérése, információgyűjtés, valamint törekvés az emberi jogok adott országbeli helyzetének javítására. Mindezeken túl az emberi jogi párbeszédek révén idejekorán felismerhetők azok a problémák, amelyek a jövőben konfliktusok forrásai lehetnek. 5. Az emberi jogi párbeszéd során tárgyalt kérdések Az emberi jogi párbeszédek során tárgyalt kérdéseket eseti alapon kell meghatározni. Az Európai Unió azonban kötelezi magát, hogy foglalkozik olyan kiemelt kérdésekkel, amelyeket valamennyi párbeszéd esetében napirendre kell tűzni. Ilyen kérdés például az emberi jogokra vonatkozó nemzetközi jogi okmányok aláírása, megerősítése és alkalmazása, a nemzetközi emberi jogi eljárásokkal és mechanizmusokkal való együttműködés, a halálbüntetés és a kínzás elleni küzdelem, a hátrányos megkülönböztetés valamennyi formájának felszámolásáért folytatott küzdelem, a gyermek jogai, a nők jogai, a szólásszabadság, a civil társadalom szerepe, a nemzetközi igazságügyi együttműködés, a demokratizáció és a jó kormányzás előmozdítása, valamint a konfliktusmegelőzés. Az emberi jogi együttműködés megerősítésére irányuló párbeszédek több, fentebb említett kiemelt kérdésre is kiterjedhetnek, nevezetesen a másik fél által megerősített főbb nemzetközi emberi jogi dokumentumok alkalmazására — adott esetben —, valamint a Genfben működő Emberi Jogi Bizottság, a New Yorkban működő ENSZ-közgyűlés 3. bizottsága és a globális, illetve regionális konferenciák munkájának előkészítésére és nyomon követésére.
4
6. Az emberi jogi párbeszéd kezdeményezésére vonatkozó eljárás 6.1. Valamennyi, emberi jogi párbeszéd kezdeményezésére irányuló döntés előtt értékelni kell az emberi jogok helyzetét az adott országban. Az előzetes értékelésre vonatkozó döntést a COHOM hozza, a földrajzi munkacsoportokkal, a fejlesztési együttműködési csoporttal (CODEV) és a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok és az alapvető szabadságok fejlesztésére és megszilárdítására irányuló intézkedésekkel foglalkozó bizottsággal együtt. Magát az értékelést a COHOM végzi, együttműködésben a többi csoporttal. Az értékelés kitér többek között az emberi jogok helyzetének alakulására, a kormánynak a helyzet javítására irányuló szándékára, a nemzetközi emberi jogi egyezmények teljesítése iránti elkötelezettségére, az Egyesült Nemzetek Szervezetének emberi jogi eljárásaival és mechanizmusaival való együttműködési szándékára, valamint a civil társadalommal szemben tanúsított magatartására. Az értékelés többek között az alábbi forrásokon alapul: a misszióvezetők, az Egyesült Nemzetek Szervezete és más nemzetközi vagy regionális szervezetek, az Európai Parlament és a különböző, emberi jogokkal foglalkozó nem kormányzati szervezetek jelentései, továbbá a Bizottság országos stratégiai dokumentumai. 6.2. Valamennyi, emberi jogi párbeszéd kezdeményezésére vonatkozó döntés előtt meg kell határozni azon konkrét célkitűzéseket, amelyeket az Unió el kíván érni a szóban forgó országgal kezdeményezett párbeszéddel, valamint értékelni kell, hogy az adott országgal folytatandó párbeszéd milyen hozzáadott értéket képvisel. Továbbá az Európai Unió — eseti alapon és a meghatározott célkitűzések („benchmarkok”) figyelembe vételével — kritériumokat határoz meg az elért eredmények értékeléséhez, valamint egy lehetséges kilépési stratégiához. 6.3. Az emberi jogi párbeszéd megkezdése előtt feltáró jellegű tárgyalásokat kell folytatni az érintett országgal. Ezen feltáró jellegű tárgyalások célja egyrészt a szóban forgó, az EU-val folytatandó emberi jogi párbeszédet elfogadó vagy azt kérő ország célkitűzéseinek meghatározása és annak megállapítása, hogy az érintett ország nemzetközi emberi jogi okmányokkal, valamint a nemzetközi emberi jogi eljárásokkal és mechanizmusokkal szembeni kötelezettségvállalásai terén, illetve az emberi jogok és a demokratizáció általános előmozdításával és védelmével kapcsolatosan milyen fejlődést érhet el, másrészt a tárgyalások célja az előzetes értékelés keretében kapott jelentésekben szereplő információk frissítése is. A tárgyalások során ezenkívül lehetőség nyílik arra is, hogy elmagyarázzák az érintett országnak azon elveket, amelyeken az EU fellépése alapul,
5
valamint azon célkitűzéseket, amelyeket az Unió el kíván érni, amikor emberi jogi párbeszédet javasol vagy fogad el. A feltáró jellegű tárgyalásokat lehetőség szerint a fővárosok képviselőiből álló EU-trojkának kell folytatnia az emberi jogi szakértők szintjén, közvetlenül konzultálva az adott országba akkreditált misszióvezetőkkel. A feltáró jellegű tárgyalásokat ezt követően értékelni kell. Ezen értékelés alapján az Európai Unió meghatározza, hogy kívánja-e strukturáltabb és jobban intézményesített alapon a megkezdett gyakorlatot folytatni. 6.4. A COHOM-csoportnak valamennyi, emberi jogi párbeszéd kezdeményezésére vonatkozó döntést meg kell vitatnia és jóvá kell hagynia. Az emberi jogi párbeszéd kezdeményezésére vonatkozó végleges döntést a Miniszterek Tanácsa hozza meg. 6.5. A földrajzi munkacsoportokat, a fejlesztési együttműködési csoportot (CODEV) és a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok és az alapvető szabadságok fejlesztésére és megszilárdítására irányuló intézkedésekkel foglalkozó bizottságot szintén be kell vonni e döntéshozatali gyakorlatba. 6.6. Amennyiben az értékelés negatív eredményt hoz, és az Európai Unió úgy dönt, hogy nem kezdeményez emberi jogi párbeszédet, akkor megvizsgálja, hogy milyen más megközelítéshez lenne érdemes folyamodni: például az adott országgal folytatott politikai párbeszéd emberi jogi elemének megerősítéséhez, többek között emberi jogi szakértők bevonása révén. 6.7. A párbeszéd nyomon követését a COHOM-csoport végzi, ha szükséges, más érintett fórumokkal együtt, nevezetesen a földrajzi munkacsoportokkal, a misszióvezetőkkel, a CODEVcsoporttal és a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok és az alapvető szabadságok fejlesztésére és megszilárdítására irányuló intézkedésekkel foglalkozó bizottsággal. 7. Az emberi jogi párbeszéd gyakorlati szabályai Az emberi jogi párbeszéd gyakorlati szabályait a rugalmasság és a gyakorlatiasság szem előtt tartásával kell meghatározni. Következésképpen a szabályokat eseti alapon kell meghatározni, az
6
érintett országgal egyetértésben. E szabályok meghatározzák a párbeszéd helyszínét, a képviselet szintjét, valamint a párbeszéd gyakoriságát. Annak érdekében, hogy az eszmecsere a lehető leggyümölcsözőbb legyen, a párbeszédeket, amennyiben lehetséges, a kormányok emberi jogi kérdésekkel megbízott képviselői szintjén kell folytatni. A folyamatosság érdekében az Európai Uniót lehetőség szerint a trojkának kell képviselnie, akár a fővárosok képviselőinek szintjén, akár misszióvezetői szinten. Az Európai Unió ügyel arra, hogy a párbeszédhez fűződő üléseket rendszeresen az érintett országban tartsák. Ez azzal az előnnyel jár, hogy az EU delegációja a helyszínen jobban tud tájékozódni az országban kialakult helyzetről és, amennyiben az ország hatóságai hozzájárulnak, kapcsolatba léphet a számára lényeges személyekkel és intézményekkel. A hagyománynak megfelelően az elsősorban a közös érdekű kérdéseknek és az emberi jogi együttműködés megerősítésének a megvitatására irányuló párbeszédek helyszíne Brüsszel. E hagyományt kívánatos lenne fenntartani. Amennyire lehetséges, az Európai Unió felkéri azon ország hatóságait, amelyekkel emberi jogi párbeszédet folytat, hogy delegációjukban több, az emberi jogok terén illetékes intézmény és minisztérium, például az igazságügyi minisztérium, a belügyminisztérium, a rendőrség, a büntetésvégrehajtás képviselője stb. is kapjon helyet. Hasonlóképpen, a civil társadalmat is be lehet vonni a legmegfelelőbb szabályok szerint az emberi jogok helyzetének előzetes értékelésébe, magának a párbeszédnek a lefolytatásába (például a helyi civil társadalommal a hivatalos párbeszéden kívül szervezett találkozó révén), valamint a párbeszéd nyomon követésébe és értékelésébe. Ezzel egyúttal azt is jelezheti az Európai Unió, hogy támogatja az emberi jogok védelmezőit azokban az országokban, amelyekkel ilyen párbeszédet tart fenn. Az EU törekszik arra, hogy amennyire lehetséges, biztosítsa a civil társadalom számára az emberi jogi párbeszédek valódi átláthatóságát. 8. A tagállamok kétoldalú párbeszédei és az EU párbeszédei közötti koherencia A tagállamok kétoldalú párbeszédei és az EU párbeszédei közötti lehető legnagyobb koherencia biztosítása érdekében elengedhetetlen az információcsere. Ezt az információcserét, többek között a tárgyalt kérdésekről és a megbeszélés eredményeiről, a COREU vagy a COHOM révén lehet biztosítani. A soros elnökségnek az adott országban működő diplomáciai missziója is gyűjthet e 7
kérdésről a helyszínen információkat. Adott esetben a COHOM, a megfelelő földrajzi munkacsoportok és az Európai Parlament tagjai közötti nem hivatalos, ad hoc találkozókat is tervbe lehet venni. Nem hivatalos, ad hoc találkozókat más olyan országokkal is lehet szervezni, amelyek az adott országgal emberi jogi párbeszédet folytatnak (a Kínával folytatott párbeszédhez hasonlóan). Ezekbe be kell vonni a COHOM-csoportot és a földrajzi vagy a tematikus munkacsoportokat. Azon technikai segítségnyújtás során, amelyet az Európai Unió az emberi jogokkal és a demokratizációval kapcsolatosan azokban az országokban nyújt, amelyekkel párbeszédet folytat, figyelembe kell venni a párbeszéd alakulását és eredményeit. 9. Az emberi jogi párbeszédek és az EU által az ENSZ Közgyűlése vagy az Emberi Jogi Bizottság elé terjesztett állásfoglalások közötti koherencia Az emberi jogi párbeszédek és az Európai Unió által az ENSZ Közgyűlése vagy az Emberi Jogi Bizottság elé terjesztett, egyes országok emberi jogi helyzetéről szóló állásfoglalások két, egymástól független intézkedéstípushoz tartoznak. Következésképpen az, hogy az EU emberi jogi párbeszédet folytat egy harmadik országgal, nem akadályozza meg azt, hogy az EU állásfoglalást nyújtson be az emberi jogok helyzetéről az adott országban, valamint azt sem, hogy az EU egy harmadik ország kezdeményezését támogassa. Ezenkívül az EU és egy harmadik ország közti emberi jogi párbeszéd megléte nem akadályozza meg azt sem, hogy az EU — többek között a megfelelő nemzetközi fórumokon — elítélje az emberi jogok az adott országban való megsértését, továbbá azt sem, hogy az adott országokkal való, bármilyen szintű találkozóin felvesse a kérdést. 10. Az emberi jogi párbeszéd értékelése Valamennyi emberi jogi párbeszédet rendszeresen értékelni kell, lehetőleg évente. Az értékelést a soros elnökség végzi, a Tanács Titkárságának támogatásával. Az értékelést a COHOM-csoportnak nyújtják be megvitatásra és döntéshozatalra, amely a földrajzi munkacsoportokkal, a CODEV-vel és a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok és az alapvető szabadságok fejlesztésére és megszilárdítására irányuló intézkedésekkel foglalkozó bizottsággal együttműködésben történik. Ebbe az értékelésbe a civil társadalmat is be kell vonni. E feladat végrehajtása során a helyzetet az Unió által a párbeszéd megkezdése előtt meghatározott 8
célkitűzések fényében kell értékelni, és meg kell állapítani, hogy a párbeszéd milyen hozzáadott értéket képviselt. Az elemzésnek többek között a párbeszéd kiemelt kérdései terén elért fejlődésről kell beszámolnia. Ha van fejlődés, az értékelésben — amennyiben lehetséges — elemzést kell adni arról, hogy az Európai Unió tevékenységei milyen mértékben járultak hozzá az elért eredményhez. Ellenkező esetben az Európai Uniónak vagy ki kell igazítania az általa meghatározott célkitűzéseket, vagy meg kell vizsgálnia, hogy folytassa-e az emberi jogi párbeszédet az érintett országgal. A párbeszéd értékelésének ugyanis lehetővé kell tennie, hogy döntést lehessen hozni a párbeszéd leállításáról, amennyiben az ezen iránymutatásban megállapított követelmények már nem teljesülnek, a párbeszéd lefolytatásának feltételei nem kielégítőek, vagy az eredmények nem felelnek meg az EU várakozásainak. Hasonlóképp, ha egy párbeszéd teljesítette a célkitűzéseket és ennek folytán megszűnt az az ok, amely miatt kezdeményezték, határozni lehet a párbeszéd felfüggesztéséről. E kérdéseket elsősorban a COHOM-csoport keretein belül kell megtárgyalni. Az emberi jogi együttműködés megerősítésére irányuló, különösen a nemzetközi és regionális fórumokon zajló párbeszédek tekintetében az értékelésnek azon témákra kell összpontosítania, amelyek terén az együttműködés tovább javítható. 11. Az emberi jogi párbeszéd irányítása Tekintve, hogy a párbeszédek száma megsokszorozódhat, a COHOM-nak foglalkoznia kell az irányításuk kérdésével. Nagyon fontos e tekintetben a folyamatosság, valamint azon struktúrák megerősítése, amelyek a Tanács soros elnökségét segítik a párbeszédek előkészítésében és nyomon követésében. Minden egyes párbeszéd jó előkészítéséhez egyaránt szükség van a földrajzi munkacsoportok, a CODEV, valamint a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok és az alapvető szabadságok fejlesztésére és megszilárdítására irányuló intézkedésekkel foglalkozó bizottság közreműködésére. A Tanács Titkárságának az adatok központosításához, a párbeszédek — mind logisztikai, mind tartalmi — előkészítéséhez és nyomon követéséhez nyújtott támogatása alapvető fontosságú. Az Európai Unió továbbá — eseti alapon — mérlegelheti, hogy egy vagy több párbeszéd tekintetében együttműködik egy, az emberi jogok területére specializálódott magánalapítvánnyal vagy szervezettel. Ezzel kapcsolatban értékelni lehet az Észak-Koreával folytatott feltáró jellegű megbeszélések (Brüsszel, 2001. június) során szerzett svéd tapasztalatokat (Wallenberg Intézet). 12. Az emberi jogok kérdése a politikai párbeszédekben
9
A 3. pontnak megfelelően az Európai Unió arra törekszik, hogy az emberi jogok, a demokrácia és a jogállamiság kérdését valamennyi, harmadik országokkal való találkozóján és tárgyalásán napirendre tűzze valamennyi szinten, ideértve a politikai párbeszédeket is. Az Európai Unió garantálja, hogy az EU delegációiban az emberi jogi szakértelem is képviselve legyen. Estei alapon, a folyamatosság szem előtt tartásával kell eldönteni, hogy ki biztosítsa ezt a szakértelmet. Noha a megbeszélések ezen típusa nem teszi lehetővé az emberi jogi kérdések nagyon elmélyült tanulmányozását, az Európai Unió törekszik arra, hogy megvitassa az adott országgal az 5. pontban említett kiemelt témákat. ---------------------
10
