Az Európai Unió Bíróságának ítéletei a külföldiek termőföldszerzésének

EURÓPAI UNIÓ JOGA

Dr. Kozma Ágota

Az Európai Unió Bíróságának ítéletei a külföldiek termőföldszerzésének korlátozásáról A termőföld, mint a nemzetgazdaság egyik stratégiai eszközének védelme, minden uniós tagállamban kiemelt szerepet játszik. Nemcsak Magyarország törekszik arra, hogy a termőföldek tulajdonszerzését állami kontroll alatt tartsa, hanem ezt már más tagállamok is megtették és teszik a mai napig is. Magyarországon csak kevesek foglalkoznak az Európai Unió Bírósága ítéleteinek elemzésével, noha ez lehetne a kiindulópontja a termőföldszerzésre vonatkozó jövendő magyar szabályozásnak. Jelen tanulmány az Európai Unió Bíróságának döntései közül négy jogesetet mutat be a külföldiek termőföldszerzésével kapcsolatban, mely jogesetek elemzése iránymutatást adhat a magyar agrárpolitikának arra vonatkozóan, hogy milyen korlátok között lehet - a tőke szabad áramlását megvalósítva - a termőföldforgalmat szabályozni úgy, hogy az ne ütközzön a közösségi rendelkezésekbe, és mégis ellenőrizhető legyen a termőföld forgalma.

Az Európai Unió Bíróságának jogértelmezési feladata Az Európai Unióban a tagállamok tagságából származó kötelezettségeinek és a közösségi aktusok végrehajtásának bírói úton történő kikényszerítésére hozták létre az Európai Unió Bíróságát (Bíróság). A közösségi jog egyrészt helyi szinten érvényesül és kerül alkalmazásra egy-egy tagállamban, a tagállam bíróságai által, másrészt közösségi, uniós szinten. A kétszintű jogalkalmazás egységessége a Bíróság kizárólagos jogértelmező szerepe által valósul meg. Amennyiben a nemzeti bíróságok egy folyamatban lévő ügyben úgy ítélik meg, hogy a közösségi jogot kell alkalmazniuk és a közösségi jog értelmezéséhez segítségre van szükségük, akkor kérdést utalhatnak a Bírósághoz.

A Bíróság előzetes döntés keretében a feltett kérdést, kérdéseket megválaszolja, majd a nemzeti bíróság ez alapján tud megfelelő döntést hozni. A Bíróság feladata nem a konkrét ügy eldöntése, hanem kizárólag csak a jogértelmezés, a konkrét döntés meghozatala a nemzeti bíróság feladata marad. A Bíróság az Európai Közösséget létrehozó szerződés (EK Szerződés) 234. cikke alapján rendelkezik hatáskörrel előzetes döntés meghozatalára a szerződés értelmezésével és a közösség intézményeinek jogi aktusaival, illetve az Európa Tanács által létrehozott szervek alapokmányainak értelmezésével kapcsolatban. A legtöbb megkeresés a közösségi jog értelmezésével kapcsolatban érkezik a Bírósághoz.

www.resimmobiles.hu

26

2011. 1. szám

Az elmúlt évek során a külföldiek termőföldszerzésének korlátozásával kapcsolatban is érkeztek megkeresések a Bírósághoz, mivel nem csak Magyarország igyekszik korlátozni a külföldiek termőföldszerzését. Az Európai Unióban a piacgazdaság megléte és folyamatos fejlesztése alapvető tendencia. A működő piacgazdaság megvalósításához és működéséhez hozzátartozik az Unió belső piacán a termelési tényezők szabad áramlásának biztosítása, mely termelési tényezők közé tartozik egyébként a termőföld is. A termőfölddel kapcsolatos alapvető követelmény, hogy az magántulajdonban álljon és forgalomképes legyen.1 Ebből következik, hogy az Európai Unió a termőföldet, mint természeti erőforrást rendeltetésétől függetlenül tőkének tekinti, s így a föld forgalmára és hasznosítására az EK Szerződés „Tőke és fizetések” című 4. fejezetben leírtak az irányadók. Ezzel összefüggésben az 56. cikk kimondja, hogy a 4. fejezet rendelkezéseinek keretei között „tilos a tagállamok, valamint a tagállamok és harmadik országok közötti tőkemozgásokra vonatkozó minden korlátozás”2. Ez a szabályozás hasonló a többi három alapvető szabadság – letelepedés szabadsága, szolgáltatások szabadsága, a áruk szabad mozgása – szabályozásához: a külföldieket nemzeti elbánásban kell részesíteni, azaz nem lehet különbséget tenni a belföldiekre és a külföldiekre vonatkozó szabályokban. Ez a termőföld vonatkozásában azt jelenti, hogy bármely tagállam állampolgára termőföldön tulajdonjogot szerezhet egy másik tagállamban. Az EK Szerződés 222. cikke kimondja, hogy a tulajdonnal kapcsolatos kérdések

RES IMMOBILES

eldöntése tagállami kompetencia marad, azonban a tagállamoknak a szabályozásukban tekintettel kell lenniük az EK Szerződés 56. cikkelyére, a tőke szabad áramlására vonatkozó célokra. A tulajdonnal kapcsolatos szabályozás azonban a 15 „régi” tagállamban is összeütközésbe került az 56. cikkellyel, így az Európai Unió Bíróságának többször döntést kellett hozni a kérdésben.

A Konle-ügy Klaus Konle német állampolgár egy kényszerárverés keretében 1994-ben az ausztriai Tirol tartományban egy földterületet azzal a megkötéssel vásárolhatott meg, hogy szerezze be az illetékes hatóságok engedélyét a tulajdonszerzéshez. Az engedélyezési eljárás azért került Tirolban bevezetésre 1993-ban, hogy a speciális művelésű területek megőrizzék a hagyományos művelési formát (legeltető állattartás) és megakadályozzák, hogy a területek felosztásával az ingatlanok elaprózódjanak és a törpeparcellákon álló épületeket a tulajdonosok csak nyaraló céljára használják. Az engedélyeztetési eljárásban a kérelmezőnek nyilatkoznia kellett, hogy a lakóhelyét az ingatlanba helyezi át és ott vállalkozói tevékenységet folytat, melyet korábban már Németországban is folytatott. A hivatal a kérelmet elutasította, melyet a kérelmező megfellebbezett. Az osztrák szabályozás érdekessége az volt, hogy az osztrák állampolgárok mentesültek az engedély beszerzése alól, annak beszerzésére csak a külföldi állampolgárok voltak kötelesek. Ezzel kapcsolatban a Bíróság elsősorban azt vizsgálta, hogy a különbségtételre lehetősége van-e Ausztriának, és

1

Tattay Levente: A termőföldvásárlás problémái az Európai Unióban In: Európai Jog, 2009/1. szám 36. oldal

2

EK Szerződés 56. cikk

INGATLANJOG A GYAKORLATBAN

ha igen, akkor az arányos mértékű korlátozásnak minősül-e. Időközben az osztrák alkotmánybíróság az 1993-as osztrák szabályozást hatályon kívül helyezte, majd 1996-ban új szabályozás lépett hatályba. A Bíróság a kérdés megválaszolásánál arra hivatkozott, hogy Ausztria a csatlakozásának időpontjában hatályban lévő szabályozást megtarthatta – vagyis amennyiben az 1993-as szabályozás tartalmazott korlátozást és különbségtételt, akkor az továbbra is (az átmeneti idő alatt) – alkalmazható. A Bíróságnak még azt is meg kellett vizsgálnia, hogy mennyiben volt az új, 1996-os szabályozás a régi, 1993as szabályozásnak „jogutódja”. Amenynyiben megállapítható, hogy az 1996-os szabályozás az 1993-as szabályozásnak egy „javított” változata, úgy a korlátozás alkalmazható. Amennyiben azonban az új szabályozás egy teljesen új koncepción alapul, úgy az nem „folytatása” a korábbinak – a korlátozás nem alkalmazható. A Bíróság a vizsgálat során ezen utóbbi megállapításra jutott, így a diszkriminatív korlátozást Ausztria nem alkalmazhatta. Ezen kívül megállapítás nyert az is, hogy a tulajdonosnak szinte lehetetlen bizonyítania az ingatlan jövőbeli használatára vonatkozó terveit úgy, hogy az alapján a hivatal objektíven meg tudja állapítani, hogy a nyilatkozat megvalósítható-e vagy sem. Így a hatóságoknak olyan széles mozgástere nyílik meg, melyet nem lehet ellenőrizni és a döntés ellen objektív érvekkel fellépni. Ezen kívül – mivel az osztrák állampolgárok mentesítve vannak az engedély beszerzése alól – a kérelem elbírálását a külföldiek szelektálására lehetne felhasználni, mely hátrányt 3

2011. 1. szám

27

jelent a tagállami állampolgárokra nézve. Az előzetes engedélyeztetés tehát ezen formában nem megfelelő eszköz az ingatlanok ellenőrzésére és annak a megakadályozására, hogy az ingatlanokat ne csak nyaralóként használják – így a szabályozás e miatt is ellentétes a közösségi joggal.

Az Ospelt-ügy Margarethe Ospelt és a Schlösse Weissenberg Familienstiftung (alapítvány) ügyében3 a Bíróság két kérdésben hozott döntést. A lichtensteini állampolgárságú Ospelt az ausztriai Voralberg tartományban 43.532 m2 területű mezőgazdasági művelés alatt álló terület tulajdonosa volt. A területen egy kastély is állt, melyben Margarethe Ospelt lakott. A földterület erdő művelési ágú része a tulajdonos saját művelésében állt, míg a másik része bérbe volt adva. 1998-ban Ospelt egy alapítványt hozott létre Lichtensteinben, melynek az lett volna a szerepe, hogy az alapító halála után az ingatlanokat „egy kézben” tartsa. Ezért Ospelt ingatlanait az alapítványára kívánta átruházni, mely alapítvány vállalta, hogy az eddigi bérlőknek továbbra is bérbe adja a földterületeket. Az átíráshoz be kellett szerezni az osztrák szabályok alapján a közigazgatási hivatal előzetes engedélyét. A hivatal a kérelmet elutasította arra hivatkozással, hogy a Lichtensteinben bejegyzett alapítvány „nem tud” az ingatlanban lakni, azt nem saját maga műveli. Így még akkor is, ha a korábbi tulajdonos bérbe is adja az ingatlant, elvárt, hogy az új tulajdonos az ingatlanban lakjon és a területet saját maga művelje. A döntés ellen mind Ospelt, mind pedig az alapítvány fellebbezett.

C-452/01 számú döntés

www.resimmobiles.hu

28

2011. 1. szám

A Bíróságnak az ügyben azt kellett eldöntenie, hogy a tulajdonszerzés engedélyhez köthető-e, illetve az engedély megadásának feltétele lehet-e a helybenlakás és a saját művelés kikötése. A Bíróság az ítélet több pontjában is kifejtette, hogy a tulajdonszerzés előzetes közigazgatási engedélyhez kötése nem ellentétes a közösségi joggal, amennyiben az elbírálásnak objektív alapja van, melyet a kérelmező előre megismerhet, illetve a döntés ellen fellebbezési lehetőséget biztosítanak. Természetesen az előzetes engedély feltételei sem lehetnek ellentétesek a közösségi joggal. Így amennyiben a szabályozás a vidéki népesség megtartását, illetve a népesség életszínvonalának a növelését szolgálja (például azáltal, hogy életképes gazdaságok kialakítására törekszik), illetve hozzájárul a táj megőrzéséhez, akkor az közérdeknek minősül, így megfelelő. A döntés megértéséhez célszerű megismerni Ausztria agrárstruktúráját. Voralberg tartomány területe 260.144 hektár, melyből 47% áll mezőgazdasági művelés alatt, melynek 94,58%-a „hegyvidéki terület” minősítésű és 3,55% ún. hátrányos terület. Az osztrák szabályozás szerint a művelt terület 98,13%-a mezőgazdasági szempontból hátrányos területnek minősül,4 és csak tejtermelésre alkalmas, más művelés ág szinte kizárt. A tejtermelés a táj védelme érdekében tavasztól őszig a völgyekben zajlik, a termelők nyárra pedig a magasabban fekvő területekre terelik a teheneket. Ezzel megvalósul a tájgondozás és a kultúrtájra vonatkozó előírás is.5 A Bíróság a művelési ág speciális jellegét a döntésénél figyelembe vette, sőt megálla4

C-452/01 számú döntés 21. pont

5


6


RES IMMOBILES

pította, hogy ezek a célok mindenben megfelelnek a közös agrárpolitika célkitűzéseinek: a mezőgazdasági népesség méltányos életkörülményeinek biztosításának elősegítése és a mezőgazdaságot övező különleges viszonyok figyelembevétele. Az előzetes engedélyeztetés elősegíti ezen speciális mezőgazdasági területek védelmét – tehát az osztrák szabályozás nem ellentétes a közösségi joggal. Azonban a Bíróság azt is megállapította, hogy a szabályozás a jogi személyeket (alapítvány) megfosztja termőföldek tulajdonjogának megszerzésétől. A Bíróság azt azonban már túlzónak tartotta, hogy abban az esetben is a saját műveléshez ragaszkodjon a hatóság, amikor sem az eladó, sem a vevő nem maga műveli a területet, de a vevő nyilatkozik, hogy a korábbi bérlőknek a továbbiakban is változatlan formában lehetőséget biztosít a föld művelésére. Ebben az esetben éppen azok a helyi gazdák kerülnek hátrányos helyzetbe, akiknek nincs anyagi lehetőségük arra, hogy területet vásároljanak, és azt saját maguk megműveljék. Vagyis ezzel a szabályozással a közérdekkel ellentétes eredmény születik, így a szabályozásnak ez a része ellentétes a közérdekkel, így a közösségi joggal is.6

Zsebszerződés Ewald Burtscher édesanyjától 1995-ben egy beépített telket kapott az ausztriai Sonntag településen. Burtscher szülei azonban 1974-ben értékesítették az ingatlant a német állampolgárságú Stauderer úrnak, aki ebben az időben jogszerűen nem szerezhetett tulajdont Ausztriában. A vételár 250.000 osztrák schilling volt, és a vevő az ingatlant 1974-ben birtokba vette, azt üdülőként használta, és azon felújításokat is végzett. A


felek a jogszabályba ütköző szerződést kétféleképpen bástyázták körül biztosítékokkal: egyrészt egy 99 évre szóló bérleti szerződést kötöttek, amely annak felmondására nem tartalmazott rendelkezéseket. Azonban a megállapodás tartalmazott egy kikötést arra vonatkozóan, hogy Burtscherék jogutódjára is kötelező érvényű a bérleti szerződés. A bérleti díj havi 291 schilling volt, illetve a szerződés 350.000 schilling összegű bérletidíj-előleg fizetéséről is szólt. A bérlő kötelezettséget vállalt az ingatlan használatával összefüggő összes költség viselésére, beleértve az adóterheket is. Másrészt a felek kötöttek egy szerződést, melyben a bérbeadók a bérlőnek lehetővé teszik, hogy az ingatlant megvásárolja, amennyiben azt majd a jogszabályok lehetővé teszik. 1995-ben az ingatlan tulajdonjoga a szülőkről Burtscherre szállt át, és ő úgy nyilatkozott, hogy a szülei és Stauderer között létrejött bérleti szerződésből származó valamennyi jogot és kötelezettséget magára nézve kötelezőnek ismer el. Időközben, 1994-ben azonban Sonntag község önkormányzata megtiltotta Stauderer számára az ingatlan üdülőként történő használatát. A Vorarlberg tartományi területrendezési törvényre7 figyelemmel az önkormányzat álláspontja az volt, hogy a bérleti szerződés csak leplezi az adásvételi szerződést, hiszen minden eleme megfelel egy adásvételi szerződésben szereplő passzusnak, tehát a bérleti szerződés csak a külföldiek ingatlanszerzését szabályozó jogszabály megkerülése céljából jött létre. Természetesen Stauderer az önkormányzat döntésével nem értett egyet és fellebbezést nyújtott be, mely fellebbezés elutasításra került. A vevő a nemzeti bíróságokon 7

Vorarlberger Raumplanungsgesetznovelle, LGBl. 27/1993

8

HL 1994. L 1., 3. oldal

2011. 1. szám

29

próbált igazának érvényt szerezni, azonban több fórumon is megállapításra került, hogy a két megállapodás színlelt ügyletnek minősül, ezért visszamenőleges hatállyal semmis. Az 1992. május 2-i aláírását követően elfogadott, a beépített ingatlanok megszerzésére vonatkozó új rendelkezések Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodás 8 szerint az ingatlanszerzőnek már nem kell az illetékes ingatlanforgalmi hatóságok előzetes jóváhagyásával rendelkeznie. Ezen szabályozás hatálybalépése óta az ingatlanszerző mindössze arra köteles, hogy a hatóságnál a szerzést követően két éven belül nyilatkozatot tegyen, hiszen e nélkül a jogügylet visszamenőleges hatállyal semmis. Mivel ezt a nyilatkozatot a vevő határidőn belül nem tette meg, az eredeti megállapodások semmisek, így a vevő köteles az ingatlant kiüríteni. Az osztrák bíróság a vevő ingatlanba beépített beruházásaiért cserébe az eladó jogutódját jogalap nélküli gazdagodás címén 38.280 Euro megfizetésére kötelezte, és az összeg megfizetéséig haladékot adott a vevőnek az ingatlan kiürítésére. Az osztrák Legfelsőbb Bíróság (Oberster Gerichtshof) álláspontja szerint az újabb törvény az üdülők vonatkozásában lehetővé tette a beépített ingatlanok nyilatkozattétel melletti megszerzését, mely nyilatkozattétel célja a hatóság tájékozódása az ingatlanszerzésekről. Mivel a vevő elmulasztotta a nyilatkozatát határidőben megtenni (tájékoztatni a hatóságot a vételről) így a késedelmes bejelentéssel járó szankciókat alkalmaztak vele szemben. Az osztrák álláspont szerint egy olyan szabályozás, melyet ők alkalmaznak (nyilatkozattételi kötelezettség szankciókhoz kötötten, amelyben a jogügylet megtiltása is www.resimmobiles.hu

30

2011. 1. szám

szerepelhet), nem sérti a tőkemozgások szabadságát, mivel az adott törvény a tilalom feltételeit a külföldi ingatlanszerzővel szembeni hátrányos megkülönböztetés veszélyét teljes mértékben kizáró, elegendő pontossággal meghatározza. Azonban a nemzeti bíróságnál kétségek merültek fel, hogy arányos-e egy formai szabály megsértésének szankcionálása a jogvesztés szankciójával. E körülmények között az Oberster Gerichtshof úgy határozott, hogy felfüggeszti eljárását és megkeresi a Bíróságot.9 Az osztrák kormány előterjesztéséből a bíróság megállapította, hogy a kétéves bejelentési határidő feltétele a jogügylet érvényességének, mely nyilatkozatot az ingatlanszerzés tényének a telekkönyvbe történő jogerős bejegyzését megelőzően kell teljesíteni, és csak ez garantálja a jogi aktus érvényességét a hatóságok és harmadik személyek irányában. A szabályozás alapján ez a nyilatkozat egyben azzal a kötelezettséggel is jár, hogy az ingatlant nem lehet a nyilatkozatban szereplő eltérő célokra használni. Egy ilyen nyilatkozattételi rendszer így tehát, már csak a tárgya miatt is, hatásaiban korlátozza a tőkemozgás szabadságát. Az ilyen korlátozások csak akkor fogadhatók el, ha a kérdéses nemzeti intézkedések közérdekű célokat követnek, azokat hátrányos megkülönböztetés nélkül alkalmazzák, és tiszteletben tartják az arányosság elvét, vagyis ha alkalmasak az általuk elérni kívánt célok megvalósításának biztosítására, és nem lépnek túl az elérni kívánt cél megvalósításához szükséges mértéken, ahogy ezt már a Bíróság több ítéletében is kimondta. A fenti ügyben a közérdeket az osztrák kormány a területrendezésben látta: szerintük csak így biztosított az elsődleges és 9

C-213/04 számú döntés

RES IMMOBILES

másodlagos lakóhelyek megfelelő arányú használata. Az elsődleges lakóhely preferálása a népesség megtartását célozta meg, a másodlagos pedig inkább turisztikai célokat szolgált. Az ügyben a vevő azt találta sérelmesnek, hogy külföldi állampolgárok nem létesíthetnek másodlagos lakóhelyet, csak elsődlegeset, azt is csak a bejelentéssel. Ugyanis a vevő állampolgárságának közlésére köteles, azonban nem kap arra vonatkozóan előzetes tájékoztatást, hogy ez az adatközlés az ügyének megítélése során milyen szerepet kap. Az osztrákok álláspontja szerint az állampolgárságra vonatkozó nyilatkozat nem azt a célt szolgálja, hogy különbséget tegyenek az EGT tagállam állampolgára és az osztrákok között, hanem éppen ellenkezőleg, azt kívánják elérni, hogy ugyanolyan bánásmódban részesíthessék az EGT tagállamok állampolgárait a saját állampolgárokkal, és ezzel csak a nem EGT tagállamok állampolgárait akarják kiszűrni. A nyilatkozat használatra vonatkozó része pedig arra való, hogy a területrendezésben előírt speciális feltételek betartását ellenőrizni tudják. A Bíróság eljárása során beszerezte az érintett törvény előkészítő dokumentációját, melyből egyértelműen kiderült, hogy az osztrák kormány szándéka a nyilatkozattétellel nem információs jellegű. A nyilatkozattal ugyanis azt kívánták ellenőrizni, hogy milyen célokra fogják használni az ingatlant, és hogy ezeknek a speciális céloknak az ingatlan megfelel-e. Az utólagos ellenőrzések ebben az esetben viszont már nem érinthetik a tulajdonjogot, így ez túlzó szankciónak minősül és nem arányos a közérdekű célokkal. Aránytalan, mert a nyilatkozattételi


határidő puszta elmulasztásával – a késedelem okaitól függetlenül – automatikusan bekövetkezik. A Bíróság az ítélet 57. pontjában elismerte, hogy egy adásvételi szerződés semmisségének megállapítása iránti kereset az előzetes nyilatkozattételi rendszer keretében arányos szankciót jelentő intézkedés lehet, de az egyes területrendezési célkitűzések eléréséhez – mint például a mezőgazdasági ingatlanstruktúra alakulásának ellenőrzésével a stabil mezőgazdaság támogatása és fejlesztése – nem elegendő pusztán egy előzetes nyilatkozattételi rendszer, ezzel inkább egy előzetes jóváhagyási rendszer lenne összeegyeztethető. A tőkemozgások szabadságát ebben az esetben az előzetes nyilatkozattételi rendszer szigorú szankciói miatt jobban korlátozza, mint egy előzetes jóváhagyási rendszer. A nyilatkozat késedelmes megtételét más, enyhébb hatású intézkedésekkel, például pénzbírsággal is lehetne szankcionálni. Megfontolandó lehet a kérelmező számára biztosítani annak lehetőségét, hogy a késedelem okaira magyarázatot adjon, az illetékes hatóság számára pedig azt, hogy – különösen ha ez harmadik személyek jogait nem érinti – bizonyos feltételek mellett a késedelmes nyilatkozatot is elfogadhassa, vagy bizonyos feltételek mellett fenntarthassa a megállapodás érvényességét. A Bíróság a fentiek alapján a nemzeti bíróság részére azt a válasz adta, hogy ellentétes az EK Szerződés 56. cikk (1) bekezdésével egy olyan nemzeti szabályozás alkalmazása, mint amit a fenti ügyben alkalmaztak, vagyis amely az érintett ingatlanforgalmi jogügyletet pusztán az ingatlanszerzés tényéről szóló kötelező nyilatkozat késedelmes megtétele miatt visszamenőleges hatállyal semmissé teszi.10 10

2011. 1. szám

31

A „Dán” jogeset A német állampolgárságú Uwe Kay Festersen 1998. január 1-én megszerezte a dániai Dél-Jyllandon fekvő földterület tulajdonjogát. A földterület egy belterületen fekvő 0,24 hektár területű beépített ingatlanból és egy külterületen fekvő 3,29 hektár területű legelőből állt. Az 1998-ban hatályos dán szabályozás szerint a két hektárt meghaladó mezőgazdasági területre hasznosítási kötelezettsége állt fenn a tulajdonosnak: vagy saját maga használja, vagy bérbe adja a földet. Ezen kívül a tulajdonosnak nyolc évig helybenlakási kötelezettség volt előírva, melynek teljesítésének igazolására nem volt elégséges, ha a település népesség-nyilvántartásába bejelentkezik, ugyanis a dán szabályok tényleges helybenlakást követelnek meg: állandó és folyamatos ott-tartózkodást, ami az éjszakákra is kiterjed. Amennyiben ezt a feltételt a tulajdonos nem teljesíti, akkor pénzbüntetés kiszabása mellett felszólítják annak teljesítésére, hogy a területet két hektár alá csökkentse vagy ténylegesen a településen lakóhelyet létesítsen. A feltétel teljesítése alól bizonyos – közelebbről meg nem határozott esetekben – felmentést lehetett adni, de erre vonatkozóan a dán jog nem tartalmazott semmiféle szabályozást. A jelen ügyben 2000-ben Festersennel szemben is pénzbüntetés került kiszabásra, mivel nem létesített ténylegesen lakóhelyet a megvásárolt területhez tartozó településen. Festersen csak 2003-ban létesített lakóhelyet az érintett településen, időközben az ítélet ellen fellebbezett. A fellebbezés folytán eljáró nyugat-dániai Felsőbb Bíróság (Vestre Landsret) az eljárást felfüggesztette és az Európai Unió Bíróság felé előzetes döntés keretében a következő kérdést tette fel: ellentétesek-e


www.resimmobiles.hu

32

2011. 1. szám

a közösségi joggal az olyan nemzeti szabályok, melyek a mezőgazdasági földterületek megszerzését termőföld szerinti településen állandó lakáshoz kötik? Első lépésben arra kellett választ keresni, hogy a letelepedés szabadságával és a tőke szabad mozgásával ellentétes-e az olyan nemzeti szabályozás, amely a mezőgazdasági földterületek tulajdonszerzését letelepedéshez köti. Festersen álláspontja szerint a szabályozás ellentétes a közösségi joggal, míg a dán kormány azzal érvelt, hogy az megfelel annak. A Bíróság az ügyben korábbi ítéleteire is támaszkodott (Fearon-ügy, Ospelt-ügy), mivel ezek az ügyek a mezőgazdasági földterületek szerzésére vonatkozó, különösen valamely mezőgazdasági közérdek védelmére – például meghatározott mezőgazdasági termelési és népesedési szerkezet fenntartására – irányuló jogszabályokról, illetve feltételekről szóltak. A Bíróság álláspontja szerint a más tagállam területén található ingatlanok megszerzéséhez, hasznosításához és elidegenítéséhez fűződő, az EK 44. cikk (2) bekezdése e) pontjából az következik, hogy a letelepedés jogának gyakorlása tőkemozgást idéz elő, hiszen a legtöbb esetben a letelepedni szándékozó ingatlant vásárol. A Bíróság ítélete szerint „a tőkemozgások körébe tartoznak azok a műveletek, amelyekkel valamely tagállam területén az ott lakóhellyel nem rendelkező személyek ingatlanberuházást hajtanak végre.”11 Azt kellett tehát megvizsgálnia a Bíróságnak, hogy akadályozza-e a tőkemozgást az olyan nemzeti jogszabály, mint amilyen az alapügyben szerepelt. E tekintetben az ítélkezési 11


RES IMMOBILES

gyakorlatból az következik, hogy a tiltott, tőkemozgást korlátozó intézkedések azon intézkedéseket foglalják magukban, amelyek alkalmasak arra, hogy egyrészt eltántorítsák a külföldieket attól, hogy valamely tagállamban beruházásokat hajtsanak végre, másrészt eltántorítsák az említett tagállam lakosait attól, hogy más államokban hajtsanak végre beruházásokat. A dán szabályozás azonban nemcsak a külföldiekre vonatkozott, hanem a dán állampolgárokra is, tehát állampolgárság alapján diszkrimináció nem valósult meg. Az EU-szabályozás alapján az ilyen intézkedés elfogadható akkor, ha közérdekű célra irányul, nem hátrányosan megkülönböztető módon alkalmazzák, és megfelel az arányosság elvének, azaz alkalmas a kitűzött cél megvalósítására, valamint nem megy túl az annak eléréséhez szükséges mértéken. A kérdés tehát az, hogy a helybenlakás, mint termőföld tulajdonjogának megszerzéséhez kapcsolódó feltétel, közérdekű célra irányul-e, megfelel-e az arányosság elvének és alkalmas-e a kitűzött cél megvalósítására és ezt a szükséges mértékben teszi-e. A dán kormány a közérdekű célt abban látta, hogy a szabályozás a mezőgazdasági földek Dániában hagyományosnak mondható közvetlen hasznosításának megőrzésére irányul. Dániában a mezőgazdasági területeket túlnyomórészt tulajdonosaik lakják és művelik. Ezen kívül a közérdek a területfejlesztés terén is megjelenik, ugyanis csak ezzel a szabályozással biztosítható a vidéki térség állandó népességmegtartó ereje. Természetesen mint leküzdendő közérdekű célok között a spekuláció, az ingatlanpiaci árak „kézben tartása” szerepel.


Az ilyen célkitűzések önmagukban közérdekű jellegűek, és alkalmasak a tőke szabad mozgása korlátozásának igazolására. Sőt, ezek a célkitűzések még az Unió közös agrárpolitikai céljaival is összhangban vannak: az EK Szerződés 33. cikk (1) bekezdésének b) pontja szerint a mezőgazdasági népesség megfelelő életszínvonalát biztosítani kell, figyelembe kell venni a mezőgazdasági tevékenységnek a mezőgazdaság társadalmi szerkezetéből és a különböző mezőgazdasági régiók közötti szerkezeti és természeti egyenlőtlenségekből adódó sajátosságokat. A helybenlakási kötelezettség tehát alkalmas arra, hogy a vidéki népességet a település megtartsa. A helybenlakás követelménye a mezőgazdasági földterületek potenciális megszerzőinek számát hivatott csökkenteni, és csökkentheti a rájuk nehezedő ingatlanpiaci nyomást. Elfogadható tehát, hogy az olyan tagállamban, ahol a mezőgazdasági földek korlátozott természeti erőforrást jelentenek, közérdekű célra irányul a helybenlakási követelményt tartalmazó nemzeti jogszabály, amely a mezőgazdasági földek tisztán spekulatív célú megszerzését kívánja elkerülni, és így annak elősegítésére irányul, hogy ezeket a földterületeket elsődlegesen olyanok szerezzék meg, akik azt meg is akarják művelni. A tőke szabad mozgása mellett a kérdés megválaszolásánál a lakóhely szabad megválasztásának jogát is érinteni kell. A lakóhely szabad megválasztásának joga az Emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt egyezmény negyedik kiegészítő jegyzőkönyve 2. cikkének (1) bekezdésén alapul. Az Unió tiszteletben tartja ezt az egyezményt, így alkalmazni kell az egyezményben foglalt szabályozást is. 12


13


2011. 1. szám

33

A helybenlakás követelménye ellentétes az egyezményben biztosított egyik alapvető joggal, és ennélfogva különösen erős korlátozásnak bizonyul. Vajon volt-e más, kevésbé korlátozó eszköz, mellyel megvalósítható lett volna a közérdek védelme jelen ügyben? Erre a dán kormány nem adott választ, vagyis nem vizsgálták a más eszközök megvalósulásával járó korlátozások mértékét. A dán kormány egyedül arra hivatkozott, hogy a spekulációt kizáró szabályozás csak az árak állami szabályozásával lett volna lehetséges, azonban nem részletezte, hogy ez miképp valósulhatott volna meg, és milyen hatása lett volna, például az ingatlanmegvásárlását követően a rövid időn belüli elidegenítés magasabb kulcsú adóztatása vagy a hoszszabb minimális időtartam követelménye a mezőgazdasági földek bérleti szerződései esetében.12 A Bíróság összegezte az elétárt érveket és nem talált indokot arra, hogy a helybenlakás követelménye szükséges lenne a kívánt cél eléréséhez: „még ha feltételezzük is, hogy a helybenlakás követelménye szükséges lenne a kitűzött cél eléréséhez, mivel kedvező hatást fejt ki az ingatlanpiacon - tekintettel a lakóhely -változtatásokkal mindig együtt járó korlátozásokra, amelyek eltántorítanak az ingatlanpiaci spekulációktól-, meg kell említeni, hogy a helybenlakás követelményéhez az a feltétel társul, hogy a lakóhelyet legalább nyolc éven át fenn kell tartani, és az ilyen kiegészítő feltétel nyilvánvalóan túlmegy azon a mértéken, amely szükségesnek tekinthető, különösen, mivel a lakóhely szabad megválasztására vonatkozó jog gyakorlásának tartós felfüggesztését jelenti.”13 Hiába van lehetőség a feltétel teljesítése alóli mentességre egyes esetekben, mivel azok www.resimmobiles.hu

34

2011. 1. szám

az állampolgárok számára nem ismerhetőek meg, így ez a szabályozás ellentétes a jogbiztonság elvével, így semmi esetre sem alkalmazható ilyen formában.

Az Európai Unió általános joggyakorlata A Bíróság több ügyben is kifejtette, hogy óvatosan kell bánni a döntéseivel, mivel a tagállamok jogrendszereinek különböző volta miatt az egyik tagállam jogrendszerével kapcsolatban hozott Európai Bírósági ítéletben megfogalmazott jogelvet nem lehet automatikusan a másik állam jogrendszerére alkalmazni. Minden konkrét esetben meg kell vizsgálni a tagállam szabályozását, a szabályozás hátterét és az adott tagállam helyzetét egy-egy ügyben. Csak az összes körülmény körültekintő mérlegelése után lehet meghozni a döntéseket. A fenti példák is egyértelműen rámutatnak arra, hogy például a helybenlakás előírása a tulajdonjog megszerzésének feltételeként egyes esetekben ellentétes a közösségi joggal, míg más esetekben megfelelő eszköz a tagállami agrárpolitika megvalósítására. Vagyis általánosságban elmondható, hogy a helybenlakás, mint előírt kötelezettség a termőföld megszerzésére, nem ellentétes a közösségi jog szabályaival, de ennek mindenképpen az arányosság elvével összhangban kell lennie. A tagállamoknak kell bizonyítania minden esetben, hogy nincs más eszköz, amely kevesebb korlátozással jár, és mégis eléri a célját. Amennyiben a helybenlakás nem önkényes cél, hanem például egy előzetes engedélyeztetési eljárásban támasztott feltétel, akkor nagyon nagy a valószínűsége annak – persze, ha az egyéb társadalmi, gazdasági feltételek is megfelelőek, – hogy a szabályozás nem lesz ellentétes a közösségi joggal. 14


RES IMMOBILES

A Festersen- és az Ospelt-ügyet összehasonlítva látható, hogy a Bíróság különbséget tesz előzetes engedélyeztetési eljárás és utólagos hatósági döntések között. A kettő közül az előzetes engedélyeztetési eljárást (természetesen a közösségi jognak megfelelő eljárást értve ezalatt) preferálja, míg az utólagos hatósági ellenőrzést elveti. Az utólagos döntések (mint például adásvételi szerződés semmissé nyilvánítása, pénzbüntetés kiszabása, birtokcsökkentés előírása) mindig jogvitát szülnek, melyek hosszas elhúzódása akadályozhatja a mezőgazdasági területek folyamatos művelését, például azért, mert a tulajdonos a kockázatának csökkentése érdekében felhagy az addigi műveléssel, amíg a jogvita el nem dől. Bármely esetet is vizsgáljuk, megállapíthatjuk, hogy a Bíróság előzetes döntéshozatali eljárása évekig elhúzódik, azonban addig is, amíg az ügy egyáltalán eljut a Bíróság elé több év telik el. A jogi személyek termőföldszerzésével kapcsolatban a Bíróság többször kifejezésre juttatta állaspontját. Az Ospelt-ügyben például a Bíróság arra enged következtetni, hogy a jogi személyek kizárása a termőföld tulajdonjogának megszerzésének lehetőségéből nem fogadható el.14 A tőke szabad mozgásának biztosításába az is beletartozik, hogy a gazdaság szereplői megteremtsék azokat a feltételeket, melyek szükségesek ahhoz, hogy termelő tevékenységet folytathassanak. Nyitott kérdés azonban, hogy a Bíróság hogyan bírálná el a kérdést, amennyiben a hazánkra vonatkozó termőföld-moratórium lejártát követően a helybenlakás a termőföldvásárlás feltétele lenne - engedélyeztetési eljárás nélkül. Nem beszélve a médiában felröppenő egyéb feltételek bevezetéséről, mint például a magyar nyelvtudás igazolása


2011. 1. szám

vagy a mezőgazdasági végzettség bizonyítása. Amennyiben egy tagállamnak van egységes agrárpolitikája, úgy nincs nehéz dolga a Bíróságnak, viszont ha – amennyiben az agrárpolitika nem egyirányba mutat - a Bíróságnak elég nehéz megítélnie egy-egy szabály szükségszerűségét és arányosságát. Korom Ágoston egy cikkében megállapítja, hogy a nemzeti jog közösségi joggal való kompatibilitását három tényező fogja meghatározni: egyrészt a nemzeti szabályozásnak összhangban kell lennie az arányosság jogelvével, másrészt jogvita során az adott kormánynak be kell bizonyítania, hogy más, a tőke szabad áramlását kevésbé korlátozó eszközzel nem lehet ugyanolyan hatékonysággal a kitűzött közérdek előmozdítására irányuló célt megvalósítani, és végső sorban a nemzeti szabályozás nem irányulhat köz-

35

vetlenül vagy közvetetten a más tagállamok polgárainak hátrányosabb helyzetbe hozására.15 Azon állami intézkedések, melyek elősegítik a táj megőrzését, a földterületek olyan módú elosztását, hogy azokon életképes gazdaságok jöhessenek létre, szociális célnak minősülhetnek. Az intézkedések segíthetik a termőfölddel kapcsolatos spekulációk viszszaszorítását, így ezek is megfelelnek a közös agrárpolitikai céloknak.16 Az EK Szerződés 33. cikkelye előírja annak elősegítését, hogy a mezőgazdasági termelők életkörülményei javuljanak, azonban a szabályozásoknak mindig szem előtt kell tartani a mezőgazdaságra vonatkozó különleges viszonyokat. Különös tekintettel kell lenni arra is, hogy a mezőgazdasági termelés fenntartása is közérdeknek minősül a közösségi jogban.

Összegzés A fenti jogeseteket tanulmányozva megállapítható, hogy az EGT tagállamainak van mozgásterük a termőföldterületek megszerzésének szabályozásában. Nem igaz az, hogy a tőke szabad mozgása kizár mindenféle korlátozást, ellenőrzési lehetőséget. Tény azonban, hogy a tagállami állampolgárokat nem lehet a szabályozásban megkülönböztetni a saját állampolgároktól, csakis azonos elbírálási módokat lehet alkalmazni. Más kérdés, hogy milyen ítélet születne abban az esetben a Bíróságon, ha a szabályozás még a saját állampolgárt is akadályozná abban, hogy saját országában szabadon termőföldet szerezhessen, például egy túl szigorú előzetes engedélyeztetési eljárás bevezetésével. Láthattuk, hogy az ún. zsebszerződés nem magyar találmány. Azon jogszabályok, melyek korlátozzák a gazdaság törvényszerű fejlődését, előbb-utóbb megdőlnek – a felek pedig megkeresik azokat az illegális utakat, melyek segítségével jogaikat valamelyest biztosítani tudják –, és a külső fél számára - mint ahogy azt az osztrák ügyben is láthattuk – szinte lehetetlen a színlelt szerződés bizonyítása. A magyar agrárpolitika feladata a jogalkotás terén annak az aranyközépútnak a megtalálása, amely megfelel az Unió jogszabályainak, és egyben védelemben részesíti azokat a magyar gazdálkodókat (nem a földet!), akik megélhetésüket hosszútávon a termőföldből remélik. *** 15

Korom Ágoston: A „Dán” jogesetet (C-370/05) követően a tagállamok a külföldiek termőföld és ingatlan vásárlásával kapcsolatos, valamint a birtokpolitikára vonatkozó mozgásterének módosulása- in: www.glossaiuridica.hu/cikkek, letöltés: 2010.11.30. 16

C-452/01 számú döntés 39-40. pont

www.resimmobiles.hu

Az Európai Unió Bíróságának ítéletei a külföldiek termőföldszerzésének

Recommend Documents