AZ EURÓPAI UNIÓ BEVÁNDORLÁSPOLITIKÁJÁNAK ALAKULÁSA

Budapesti Gazdasági Főiskola Külkereskedelmi Főiskolai Kar Külgazdasági szak Nappali tagozat Nemzetközi menedzsment szakirány

AZ EURÓPAI UNIÓ BEVÁNDORLÁSPOLITIKÁJÁNAK ALAKULÁSA

Konzulens: Kopasz Krisztina

Készítette: Lipcsei Krisztina Budapest, 2010.

TARTALOMJEGYZÉK I. BEVEZETÉS........................................................................................................................... 4 II. A BEVÁNDORLÁSPOLITIKA ELMÉLETI MEGALAPOZÁSA ............................................... 6 2.1. A bevándorlás-szabályozáshoz kapcsolódó attitűdök az 1945 utáni Európában........................................................................................................................ 7 2.2. Az európai bevándorlás alakulása 1945-től kezdve ........................................... 9 2.2.1. A szupranacionális Európa ............................................................................. 14 2.2.2. A kormányközi együttm_ködésre épül_ Európa.......................................... 14 2.2.3. Szupranacionális és kormányközi döntések - egy köztes modell.............. 15 III. A SZEMÉLYEK SZABAD MOZGÁSA, MINT ABEVÁDORLÁSPOLITIKA ELŐFELTÉTELE A TAGÁLLAMOKBAN............................................................................................................. 18 3.1. Az első periódus – a kezdetektől az 1970-es évekig.......................................... 18 3.2. A következő fázis: társadalmi problémák felmerülése és a korlátozott.......... 19 együttműködés.............................................................................................................. 19 3.2.1. A menekültek kérdése – integrációs vagy nemzeti szintű kooperáció?.. 22 3.2.2. A megerősített együttműködés – a schengeni végrehajtási egyezmény ...................................................................................................................................... 23 3.3. Intézményesített kormányközi együttműködés.................................................. 24 3.4. Az Amszterdami Szerződés - út a szupranacionalizmus felé? .......................... 25 IV. A SZABADSÁG, BIZTONSÁG ÉS A JOG ÉRVÉNYESÜLÉSÉN ALAPULÓ TÉRSÉG KIALAKULÁSA...................................................................................................................... 27 4.1. Tamperei mérföldkövek......................................................................................... 28 4.2. A laekeni reformok és a Nizzai Szerződés............................................................ 30 4.3. A tamperei öt év eredményei.............................................................................. 31 4.3.1. Illegális bevándorlás elleni fellépés a 21. század elején ............................ 36 4.3.2. A sevilla-i csúcs eredményei .......................................................................... 38 4.3.3. A családegyesítések ....................................................................................... 41 4.3.4. A thesszaloniki-i tanácsi ülés........................................................................... 42 4.4. A tamperei eredmények nyomdokaiban .......................................................... 44 4.4.1. Az Európai Határvédelmi Ügynökség ........................................................... 44 V. INTEGRACIÓS POLITIKÁK .............................................................................................. 45 2

5.1. Az antidiszkriminációs irányelv.............................................................................. 45 5.2. Bevándorlás és integráció a 21. század elején.................................................. 46 5.2.1. A muszlimokkal szembeni diszkrimináció Európában ................................. 47 5.2.2. Migráció és integráció – A holland integrációs modell, mint a ................ 50 multikulturalizmus mintája ......................................................................................... 50 VI. AZ UNIÓS- ÉS HARMADIK ORSZÁGOK ÁLLAMPOLGÁRAINAK SZABAD LETELEPEDÉSI- ÉS MUNKAVÁLLALÁSI JOGAI ................................................................... 51 6.1. A keleti bővítés hatása az uniós munkaerőpiacra ............................................ 51 6.2. A harmadik államokból érkező munkaerő szabályozása................................. 54 6.3. Migráció és fejlődés: Konkrét irányelvek............................................................. 56 6.4. A kelet-közép európai munkaerő-vándorlás hatása ........................................ 56 6.5. A munkavállalási feltételek összehangolása...................................................... 57 VII. A HÁGAI PROGRAM – a TAMPEREI SIKEREK UTÁN (2004-2009) ............................. 58 7.1. A hágai alapelvek.................................................................................................. 58 7.2. A határvédelem átalakulása és fejlődése Hága nyomán............................... 62 7.3. A határvédelem átalakulása és fejlődése a hágai program .......................... 63 7.3.1. Eurosur ............................................................................................................... 64 7.3.2. Frontex............................................................................................................... 64 7.3.3. Be- és kiutazási rendszerek ............................................................................. 64 7.3.4. Schengeni bővítés ........................................................................................... 65 VIII. A BEVÁNDORLÁS A LISSZABONI SZERZŐDÉS TÜKRÉBEN ......................................... 65 8.1. A határellenőrzés, menekültügy és bevándorlás .............................................. 66 8.2. A 2008-as francia elnökség álláspontja a bevándorlási politikákban............ 68 8.3. A bevándorlási politikák új kérdése ..................................................................... 69 Befejezés............................................................................................................................. 70 IRODALOMJEGYZÉK .......................................................................................................... 74

3

I. BEVEZETÉS A második világháború után az európai államok tárt karokkal várták a bevándorlókat, ami mind kulturálisan, mind vallásilag és etnikailag színes Európát hozott létre, ahol a különböző csoportok, nemzetek együttélése tovább differenciálta az öreg kontinens sokoldalúságát, és jelentős hatást gyakorolt a társadalmi berendezkedés már meglévő struktúráira. Viszont ez a folyamat nem minden esetben zajlott konfliktusmentesen, Európa sokszor olyan nehézségekbe ütközött, amivel az egyes államok egyenként nem tudtak volna megbirkózni, és ami a már meglévő érdekellentéteket továbbélezte, és újak felszínre kerülését eredményezte. Ez élesen kirajzolódik a szélsőjobboldali pártok felemelkedésében

és

társadalmi

helyzetének

megszilárdulásában,

valamint

az

idegenellenes erők egyre szélesebb körű támogatottságában. A bevándorlás átpolitizálása1 akkor ment végbe, amikor Európa a nemzeti identitások átszerveződésének érájában integrációs törekvéseinek rendelte alá nemzeti érdekei bizonyos részét. Az európai integráció kísérlete példanélküli sikerként könyvelhető el a történelemben, viszont a bevándorlás kérdése tekintetében markánsan megjelentek a tagállamok között húzódó különbségek. Emellett rávilágít arra, hogy az együttműködés mellett, alapvető konfrontációk léteznek a nemzetek között (akár ideológiai-, gazdasági,politikai síkon). Ezek felerősödése egyrészről szilárdíthatja a nemzeti összetartást, a „mi” tudatot, másrészről viszont élesen kirajzolja a “mi-ők” ellentétet, amely könnyen idegenellenességbe csaphat át. A mai Európában központi kérdéssé vált a xenofóbia és rasszizmus elleni hatékony stratégia kidolgozása. Vajon az 1950-es években kezdődött sikertörténet egyik legnehezebb próbáját adja majd a bevándorlási politika közös tető alá hozása? Azt mindenképpen meg kell említeni, hogy mivel az egyik legérzékenyebb politikaterületről van szó, a konszenzuskeresés erőteljes kihívás elé állítja az államokat egy olyan Európa szívében, ahol az idegenellenesség és egyfajta kulturális etnocentrizmus kezd beivódni a mindennapi életbe. A tagállami bevándorlási politikák európaizációja sok kérdőjelet rejt magában, amelyekre megpróbálok választ keresni a dolgozatomban, és felvázolni a lehetséges alternatívákat.

1

Lahav, Gallya[2004], 35.o.

4

Hiszen, ha feltesszük magunknak az elsőre költőinek tűnő kérdést, hogy miért, akkor nehezen tudnánk egyértelmű választ adni. Belegondolva viszont nem is tűnik lehetetlennek, sőt kifejezetten érdekes vállalkozás. Viszont, ha arra vagyunk kíváncsiak, hogy mi késztet nemzetállamokat egy liberális piacgazdaságban arra, hogy a személyek szabad mozgását közösen korlátozzák, illetve szabályozzák, másrészről pedig, hogy miért jön létre ez a fajta kooperáció, és milyen feltételekkel, milyen alapokon nyugodhatna a formálódó

együttműködés,

akkor

lehetőség

nyílik

arra,

hogy

részletesebben

megismerhessünk a témát. A bevándorlás hagyományos kettős dilemmájából2 kiindulva vizsgálom a kormányközi kooperáció irányába tett lépéseket, majd a későbbi közösségiesítési törekvéseket. Ez magában foglalja a migránsok felvételét, a törvényben rögzített szabályokat majd a beilleszkedésük megsegítésére tett lépéseket. A befogadás és asszimiláció kérdésköre sokkal koncentráltabban jelenik meg uniós szinten. Itt a nemzetspecifikus kihívásokkal az egyes államoknak, mint a közösség tagjainak kellett szembenézniük, ahol a felmerül_ vitákat kormányközi együttműködés keretein belül kezelték. Viszont nehéz megfogni, hogy hol melyek lennének a leghatékonyabb stratégiák, amivel a migránsok integrációját és jogainak szabályozását meg lehet könnyíteni. Egyszerű példán szemléltetve a Németországban tartózkodó második generációs törökök kevesebb joggal rendelkeznek, mint az Egyesült Királyságba bevándorolt első generációs írek. Viszont a nemzetek feletti szinten ez harmonizációt tesz szükségessé. A következőkben röviden összefoglalom a második világháborútól egészen napjainkig a bevándorláspolitikák tendenciáit és dilemmáit, vagyis azt, hogy a tagállamok milyen megfontolásból döntöttek úgy, hogy a „külföldiekkel“ kapcsolatos politikáik bizonyos részét kormányközi, majd szupranacionális szintre ruházzák át, illetve milyen érdekek vezették őket ebben, valamint, hogy miként valósulhatott meg a bevándorláspolitika közösségiesítése. Ehhez elkerülhetetlen az európai integráció dinamikájának vizsgálata, illetve az elméleti háttér megismerése. Az Európai Unió jelenlegi struktúrája a nyugat-európai kormányok azon elképzelésein nyugszik, amelyek az államok szorosabb együttműködését és a gazdasági fejlődés elősegítését, kezdetben a francia német együttműködésre alapozva szorgalmazták annak érdekében, hogy együtt megerősödve haladhassanak tovább és hogy a világháborúk,

2

Geddes, Andrew [2000], 32.o.

5

okozta szörnyűségek, ne történhessenek meg újra.3 A francia külügyminiszter, Robert Schumann fogalmazta meg az alapvető célokat és értékeket, aminek eredményeként a Párizsi Szerződéssel létrejött az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK), ezáltal a francia-német együttműködés kiegészült a Benelux Államok és Olaszország részvételével. Ez az együttműködés magába foglalta azon strukturális, intézményi elemeket, amelyek máig is az Európai Unió alapját képezi. A tagállamok átruházzák a szuverenitásuk egy részét egy államok feletti (szupranacionális) intézményre. Az Európai Szén- és Acélközösség nagyban hozzájárult Nyugat-Európa gazdasági fejlődéséhez, és egyben a kezdő lépést jelentette azon az úton, amely elvezetett az ennél szélesebb körű és mélyebb célokat megfogalmazó Európai Gazdasági Közösség (EGK) kialakulásához, amelyet az 1957. március 25-én aláírt Római Szerződés hozott létre. Az ESZAK és az EGK, valamint ez utóbbival egy napon létrehozott Európai Atomenergia Közösség az 1965-ös egyesítés után egészen 1993-ig Európai Közösségek néven működött tovább. A ’90-es évekre a Hatok Európája Tizenötök Európájára duzzadt4, ezzel felgyorsult az integrációs folyamat, és egyre újabb politika területeket vontak akarva-akaratlanul közösségi igazgatás alá. Az Egységes Európai Okmány (1986) egy átfogóbb stratégiát fogalmazott meg, amelyet követve az Európai Közösségek a vámunióból egy teljesen integrált egységes piacot valósítottak meg 1992-re. Az alapszerződést közös határozatokkal kiegészítve azt a célt tűzték ki maguk elé a tagállamok, hogy az áruk, tőke, szolgáltatások, és személyek szabad áramlását valósítják meg az integráció keretein belül. A Maastrichti Szerződés kibővítette a közösségi kompetenciába tartozó politikák körét és három pillérre rendezte építette fel az unió szerkezetét, ami már egyértelműen elhatárolta a szupranacionális és kormányközi jogköröket. Azonban az integrációs dinamika fejlődése ezen jogkörök változtatását, és egyben újrastrukturálódását is eredményezte, amely heves vitákban és kompetenciadilemmákban

manifesztálódott,

és

az

eddig

erősnek

hitt

politikai-ideológiai

meggyőződésekben is változásokat indukált.

II.

A

BEVÁNDORLÁSPOLITIKA

ELMÉLETI

MEGALAPOZÁSA 3

Birsl, Ursula [2005], 23.o.

4

A bővítések időrendben 1995-ig: 1973: Egyesült Királyság, Dánia és Írország; 1981: Görögország,

1986: Spanyolország, Portugália, 1995: Ausztria, Finnország, Svédország.

6

2.1. A bevándorlás-szabályozáshoz kapcsolódó attitűdök az 1945 utáni Európában Európa színes migráns-társadalma a második világháború után kezdett kialakulni, és mind a mai napig formálódóban van. A változó demográfiai, strukturális, és politikai környezet éles hatást gyakorolt az európai államok bevándorlókkal kapcsolatos attitűdjeire. Emellett a nemzetközi környezet és politikák a hidegháborús érában, mint külső tényezők erőteljes változásokat

eredményeztek

az

európai

politikákban

és

a

gondolkodásmód

differenciálódásában. 1945 után három periódusra bonthatjuk az európai nemzetállamok bevándorlás-politikáinak fejlődését. Ezeket a szakaszokat mutatom be a következőkben. A háború hatalmas pusztítást okozott Európában, az öreg kontinens romokban hevert, és a nemzeti kormányok egyedül nem tudtak volna megbirkózni az újratervezés és újjáépítés kemény kihívásával. A háború rengeteg áldozatot követelt, ami súlyos munkaerőhiányt eredményezett. Elsősorban ez késztette az államokat arra, hogy támogassák a vendégmunkások betelepítését. Az világháború utáni bevándorlás leginkább az államok posztkoloniális múltjával hozható összefüggésbe, vagyis az erőteljes gyarmati múlt árnyékában Nagy-Britannia, Hollandia, vagy Franciaország a még meglévő területeiken speciális jogokat biztosítottak az anyaországba érkezőknek. Egyértelműen gazdasági érdekek fűzhetők a nagyszámú migráns behívásához és Európába való csábításához. A megfelelő politikai tervezés, és a szükséges jogi aktusok megtétele a vendégmunkások munkaviszonyának legitimációjához vezetett, azonban a társadalomba való beilleszkedésük területén nagyfokú hiányosságokat mutatott. A ’70-es években a gazdasági krízis begyűrűzése újfajta kihívásokat és egyben új környezetet teremtett, ahol lehetetlen lett volna fenntartani az intenzívebb bevándorlási hajlandóságot. Az olajválságot követő gazdasági recesszió a legtöbb nyugat-európai államot érintette, ami szignifikáns életszínvonal-visszaesést és munkanélküliséget eredményezett. Emellett a technikai vívmányok modernizációja miatt számos munkaalkalom szűnt meg. Ezért a kormányok megszorító lépésekkel a zéró immigráció felé mozdultak el, amelynek célja a további munkaerő beáramlásának megakadályozása volt. A ’80-as évekre a gazdaság továbbra sem fejlődött oly’ mértékben, hogy az intenzív migrációs állapotokat fent lehessen tartani az európai országokban. Azonban a második világháború után idecsábított vendégmunkások már tartósan, letelepedett lakosokként élték

7

mindennapjaikat. Ebben az időszakban kezdett a bevándorlás-kérdésköre, mint elsődlegesen gazdasági-demográfiai téma átalakulni társadalmi-politikai problémává. Ez a folyamat egyre erőteljesebb jelleget öltött, és a mai napig meghatározza a bevándorláspolitkai attitűdöket. A szélsőséges, főleg jobb-, szélsőjobboldali bevándorlásellenes szervezetek, pártok megjelenése hatalmas nyomást gyakorolt a tradicionális politikai csoportokra, felhívva a figyelmet arra a szembetűnő tényre, hogy igenis intenzíven kell foglalkozni a migrációs kérdésekkel, mint társadalmi problémával. A bevándorlás kérdéskörének átpolitizálása5 így mondhatjuk szorosan összefügg az ezen folyamatokkal szembenálló csoportok megjelenésével, felemelkedésével és a korábban mérsékelt pártpolitikai hozzáállás átalakulásával, hevesebbé válásával is. Eddig szigorúan zárt ajtók mögött zajlott a migrációval kapcsolatos kérdések megvitatása és a döntéshozatal, hiszen nemcsak gazdasági kérdéseket feszegettek, hanem mélyen belenyúltak a társadalmi kihívások jelentette kérdésekbe is. Egyrészt el kellett kerülni, hogy a bevándorlás szimplán politikai vitává degradálódjon, másrészt azt is, hogy ne mosódhasson össze nemzeti, és faji kérdésekkel. Azonban minél több bevándorló és menekült érkezett az öreg kontinensre, annál jobban a közpolitika témájává vált ’80-as évekre a migráció. Emellett a választási kampányokban a versengő pártok ütőkártyaként használták

fel a bevándorlási témát, mint az

állampolgárokra és közvéleményre érzékeny témát. Eddig Európáról, mint egységes egészről beszéltem, amin a továbbiakban finomítanék. Az egyes országok gazdasági szintjei közötti különbségekből adódóan nem egyforma mértékben érintették őket a migrációs hullámok. Elsősorban a hagyományos gyarmattartó államokba érkeztek a legtöbben, majd az átlagnál jobb gazdasági mutatókat produkáló Németországot és a skandináv államokat részesítették előnyben a vendégmunkások, majd későbbi bevándorlók, ahol ugyanannyi munkával jobb életszínvonalat tudtak fenntartani, így ezen államokban erőteljesebb migrációs struktúra alakulhatott ki. A ’90-es években kezdték csak felfedezni a “déli” államokat, amelyek a közösséghez való csatlakozás és a gyors gazdasági fejlődés miatt váltak rendkívül vonzóvá, nem is beszélve a hagyományosan fogadó államokban növekvő munkanélküliségi rátákról. Így a ’90-es évekre a tradicionálisan „küldő-országok” mint Portugália, Olaszország, Spanyolország vagy Görögország hatalmas méretű bevándorlóhullámmal szembesült, ahol ugyan nem

5

Lahav [2004], 22.o.

8

beszélhetünk bevándorlás-stopról, viszont jelentős megszorítások történtek annak érdekében, hogy szinten tartsák, vagy inkább csökkentsék a bevándorlók számát. Az bevándorlási vita középpontjában mindinkább a bevándorlók integrációjának kérdése került, a bevándorlókat az Európai Közösségek területén megillető jogok kérdésével. Emellett egy új dimenzió is megjelent a migrációs politikában, egy olyan témakör, amelyet ezentúl nem lehetett figyelmen kívül hagyni. A bevándorlási feltételek szigorításával terjedt a feketemunka, az áru- és embercsempészet, ami a határokon átnyúló bűnözés szignifikáns növekedéséhez, és az illegális bevándorlók számának emelkedéséhez vezetett. Ezen trendek új politikai irányvonalak kialakítását követelték meg. A hidegháború végével, az „új biztonsági kérdések“ és kihívások (úgymint etnikai konfliktusok, terrorizmus, iszlám fundamentalizmus, drog- és embercsempészet) nyomták rá bélyegüket a bevándorlás-politikákra, és egyre sürgetőbben merült fel az átfogó európai szabályozás szükségessége. Ennek sajnálatos következménye, hogy a migráció kérdéskörét egyre inkább a bűnözés, csempészet, terrorizmus és egyéb, az egyes nemzetállamok biztonságát érintő kérdésekkel asszociálták. Demográfiailag ez súlyos problémákat vetett fel, hiszen az elöregedő európai lakosság részére elengedhetetlen lesz a bevándorlásból származó gazdasági versenyelőny kiaknázása, és ez a dilemma paradox módon abban az érában került felszínre, amelyben mind az állampolgárok bevándorlókkal szembeni attitűdjei, mind a közvélemény folyamatos kritikákat fogalmaz meg az újonnan érkezőkkel szemben.

2.2. Az európai bevándorlás alakulása 1945-től kezdve Bár a már huszonhét tagúvá bővült EU hozzávetőleg 480 milliós lakosságának kis hányadát teszik ki az Európai Unióban élő bevándorlók, a nemzeti eloszlás igen változatos képet mutat. Emellett meg kell jegyezni, hogy számos elemzés figyelmen kívül hagyja az igen nagy létszámú illegális bevándorlókra vonatkozó statisztikai adatok meglétét, illetve a különböző kisebbségeket, mint csoportokat is negligálják. Európa nemzeti hagyományai mellett nem lehet könny_szerrel elmenni, ha bevándorlási kérdések kerülnek napirendre. Ezt támasztja alá az is, hogy a Nagy Francia Forradalom (1789) fontos szerepet játszott a nemzeti és az állampolgársági jogok kialakulásában, míg Németországban maga a német nemzet csak a 19. században született, ám az állam felülről kikényszeríttet nemzettudat képével.

9

Az egyes nemzetállamok különböző képet mutatnak, akár a bevándorlók jogi státuszát, akár a közvélemény és a lakosság hozzáállását nézzük. Kiemelném, hogy a bevándorlási kérdések tárgyalása közben nem lehet kikerülni és nem megvitatni a menekültek, és jogállásuk tisztázatlanságát, hiszen e két problémakör szorosan átfedi egymást, különösen, ha az illegalitás kérdéseivel foglalkozunk. Németországban például a bevándorlókkal kapcsolatban felmerülő problémák nagyrészt a menedékkérőkkel, vagy történelmi hagyományok miatt Kelet-Európából jövő csoportokkal fonódtak össze, akiknek a nagy része, mint kisebbségben élő németek a kelet-középeurópai országokban jogosultak a német állampolgárságra. Nem beszélve a török vendégmunkásokról, akiket a munkaerőhiány miatt csábítottak az ’50-es évek elején Németországba, és az ő házastársaik, gyermekeik, rokonaik igen jelentős hányada német állampolgárság nélkül él az országban. Hasonló a helyzet Franciaországban, ahol a legtöbb aggodalmat az algériai, marokkói, illetve tunéziai francia állampolgársággal rendelkező vendégmunkások okozzák. Nagy-Britanniában és Franciaországban a bevándorlást gyakran kapcsolják össze faji kérdésekkel, és a vonatkozó szakirodalom leginkább a pártstruktúrákra és a szélsőséges csoportok elemzésére koncentrál,6 míg a skandináv államokban a jóléti állammal vonható össze a bevándorlási ráták növekedése.7 Fontos ezen a ponton megemlíteni a küldő- és fogadó állam kapcsolatait, történelemi, kulturális, gazdasági és politikai berendezkedés, az exkoloniális múlt, és a földrajzi közelség tekintetében, amely faktorok együtt befolyásolják a migráció dinamikáját. Például Franciaország, Belgium, Olaszország, Spanyolország a ’80-as évek végétől kezdve erősödő demográfiai nyomásnak van kitéve, főleg Észak-Afrikából és a Közel-Keletről, míg a skandináv államok, Ausztria, Németország a keleti-európai bevándorlók kedvelt célországává váltak. Az Európai Közösségek tagállamaiban meglévő különböző nemzeti szabályozási rendszerek harmonizálása nem kis terhet rótt a politikusok, szakemberek vállára. A nemzeti intézkedések igen változatos és különböző képet mutatnak. Thomas Hammer (1985) komparatív sémáját felhasználva mutatnám be az Európai Közösségek tagállamainak bevándorlás-politikáit alakító tényezőket. Hammer két egymásra ható komponens segítségével írta le a befolyásoló elemeket, amelyeken belül további két

6

Schain/Zolberg/Hossay [2002] 33.o.

7

Schain/Zolberg/Hossay [2002], 35.o.

10

további alkategóriát különböztet meg.8 Ilyen a bevándorlás és idegenekkel kapcsolatos szabályozások elkülönítése, hogy a külföldiek felvételét szigorúan vagy engedékeny módon szabályozzák, illetve hogy garantálják-e részére az állami státuszt, akár állampolgárságot, vagy egyoldalú kizárásra kerül sor. Másrészről a bevándorláspolitika, beleértve a bevándorlók politikai, szociális, és gazdasági jogait, indirektnek tekinthető, ha a bevándorló részesülhet a javak-, jövedelmek elosztásából, vagy egyértelműen kizárják. Direktnek tekinthető, ha a migránsok érdekeit szem előtt tartva születnek döntések. Ilyenek az asszimilációs politikai intézkedések. Ezen séma segítségével vázolom fel az alapvető ellentmondásokat, amelyek a migránsok beengedésével, és a későbbi jogi és kulturális integrációjukkal állnak kapcsolatban. Így árnyaltabb képet kaphatunk a nemzeti tendenciákról, és az esetleges konfrontációs pontokról a közösségi harmonizáció során. 1. Bevándorlás-politika: szigorú vagy liberális a. A bizonyos csoportok állampolgárságuk miatti előnyben részesítése. Minden egyes állam földrajzi adottsága, vagy történelmi múltja alapján bizonyos harmadik országbeli állampolgárok előnyösebb helyzetben vannak, mint más csoportok. Németországban ilyen speciális státuszban vannak, azon emigránsok, és csoportok, akik generációk óta külföldön éltek, az Aussiedlerek9 és kollektív állampolgárságot nyertek. b. Család-újraegyesítések. Az első átfogóbb jelentést 1992-ben készítette az Európai Bizottság a családegyesítésről,10 ahol lefektették az időszakot, az első-másodfokú rokonok jogait, a nagykorúvá vált gyermekek jogait, valamint az erre vonatkozó időintervallumot. A jelentésből kiderül, hogy az egyes tagállamok között nem a szabályozás módjában van a különbség, mind inkább abban, hogy miként interpretálják azt. A különbségek leginkább a definíciókban érhetők tetten, hogy kit is nevezünk például családtagnak, de ugyanilyen különbség tapasztalható a munkavállalás feltételeinek megfogalmazásánál, ami szintén eltérő képet mutat az egyes tagállamokban.

8

Lahav,[2004] 35. o

9

Aussiedler – http://www.auslaender-statistik.de/aussie.htm http://www.migrationinformation.org/USFocus/display.cfm?ID=122, 2010-03-20

10

11

c. A szabad mozgás Ez nem vonatkozott a nem EK-állampolgáraira, hiszen alapvetően gazdasági migrációról beszélünk. 2. Bevándorlás-politika: befogadó vagy kizáró a. Tartózkodási engedélyek feltételei, vagyis bevándorló milyen feltételek mellet szerezhet tartózkodási engedélyt. b. Munkavállalók joga, munkavállalás feltételei. EK–s állampolgárokat előnyben részesítik a nem EK-s állampolgárokkal szemben. A szabályok szerint minden államban akkor kerülhet sor nem EK-s állampolgár felvételére, ha egy ugyanolyan képzettségű EK állampolgár nem tudja betölteni a kiírt pozíciót. Az úgynevezett harmadik országból érkezők jogai esetében komoly hiányosságok vannak a közösség joganyagában, és az egyes tagállamok sem szabályozzák megfelelően, kevés államban vannak diszkriminációt tiltó törvények. Ilyen például Nagy-Britanniában az 1976-os Race Relations Act.11 c. Politikai jogok. Néhányan megkapják a szavazati jogot, ez általában a kiváltságos státusszal van összefüggésben (pl. a Brit Nemzetközösség tagjai az Egyesült Királyságban, vagy a brazilok Portugáliában) d. Az oktatás igen változó képet mutat. Vannak olyan helyek, ahol előnyben részesítenek külföldi diákokat, kedvezőbb ösztöndíjakhoz juthatnak. e. Az állampolgárság biztonságot garantál, és az adott tagállam jogaiból és kötelezettségeiből való részesedést, az utazás-, mozgás szabadságát az EK-n belül. Állampolgárságot két félé módon lehet megszerezni: a jus soli alapján a születési helyhez kötött, a jus sanguinis –nél pedig a szülök nemzetisége a meghatározó. f. Anti-diszkrimináció ezt legtöbbször a szociális befogadással, vagy kizárással lehet mérni, illetve megmagyarázni a mértékét.

11

http://news.bbc.co.uk/onthisday/hi/dates/stories/december/8/newsid_4457000/4457112.stm, 2010-02-

28.

12

A tagállamok különbözően szabályozzák a tartózkodási engedély megszerzésének feltételeit, a munkavállalóknak nyújtandó jogok, az oktatás, és állampolgárság-öröklés, vízum követelmények területén is eltér_ gyakorlat alakult ki. Emellett az államok szuverén joga, hogyan bírálják el a menekültkérelmeket, miként lépnek fel a nem törvényes bevándorlókkal, és az ehhez kapcsolódó bűnözéssel szemben (feketemunka növekedése). Eddig a menekültpolitika nagyrészt humanitárius alapokon nyugodott, és a külpolitikai érdekeknek volt alárendelve, addig a bevándorláspolitika munkaerőpiac orientált jelenséggé alakult, a nemzeti szükségszerűségek és a belpolitika által vezérelt területté vált, ami kifejezetten érzékenyen érintette a tagállamok szuverenitását. Azonban az eltérő normák és szabályozások, a migrációs hullámok felerősödése, és az új problémák felszínre kerülése szükségessé tette az integrációs dinamizmus felgyorsítását, és a nemzeti álláspontok közelítését migrációs kérdésekben. Az európai államok már a ’70-es évekre szükségét látták a bevándorlás-politikák koordinációjának, összehangolásának. Először a tagállami kormányok együttműködésének lehettünk tanúi, hiszen a nemzetállamok nem kívánták ráruházni e területen a szuverenitásuk egy darabját sem az Európai Közösségekre. Más vélemények szerint viszont az intézmények tudnak hatékony döntést hozni, ha a politikák, összehangolásáról van szó. A két elméleti háttér nem feltétlenül egymás ellen, hanem egymást kiegészítve határozza meg az integráció fejlődését. A kezdetekben a Jean Monnet-féle elképzelés,12 vagyis a szupranacionális intézményi döntéshozatalra vonatkozó törekvés jelent meg, ahol is a közösségi intézmények aktívan részt vesznek az európai politikák irányításában, Európa jövőjének formálásában. A másik az ún. Intergovernmentalizmus (kormányközi elmélet) képviselői szerint a nemzetállamokat illeti meg a döntéshozatal joga, és a nemzeti alkuk folyamata során, a tagállami szervek és intézmények egyhangúan hoznak döntést. Ezen két szemlélet versengése és együttélése határozza meg az Európai Unió dinamikáját, így a közös bevándorláspolitika fejlődését is, hiszen a tradicionálisan nemzeti hatáskörben lévő bevándorláspolitika lassan a gazdasági kérdésből kezdett társadalmi, politikai kérdéssé válni. A bevándorlás-politika alakításában felismerhet_k mind kormányközi, mind a szupranacionális jegyek. Azonban nyitva áll a kérdés azelőtt, hogy vajon az immigráció képes-e a szupranacionalizmus bástyáját erősíteni, vagy az „európai erőd“13 a Tony Blair által hangoztatott nemzetállamok Európája valósul-e meg.

12 13

Loth, Wilfried/Wessels, Wolfgang [2001], 45.o. Fortress Europe –az Európai Erőd elképzelés a nemzetállami Európa győzelme

13

2.2.1. A szupranacionális Európa A neofunkcionalisták14 szerint az egységes Európában ahhoz, hogy egy politikaterület működőképes legyen, szükséges az, hogy a többi területen is működőképes legyen az integráció. Emellett megállapítható, hogy a regionális kooperáció előrehaladtával a nemzetállamok önálló cselekvési képessége drasztikusan lecsökken. Ez a folyamat minden esetben

végbemegy,

ha

az

integráció

elmélyül.

A

nemzetközi

kapcsolatok

interdependencia-elmélete szerint a globalizálódó világban a nemzeti határok egyre inkább elmosódnak, és az államok nemzetközi megoldásokat keresnek saját problémáik megoldására.15 A „globalizáció“ folyamata így átformálta a vesztfáliai békével létrejövő nemzetállamokhoz kötődő szuverenitás fogalmát, kevesebb teret engedélyezve a nemzeti megfontolásoknak, erodálva a nemzeti szuverenitást. A transznacionális és globális gazdasági, politikai, szociális, és kulturális tényezők, beleértve a migrációt is, gyengítették a nemzeti határokat, és a döntési autonómia határait is. A gazdasági interdependencia, és a nemzetgazdaságok növekvő globalizálódása alapjaiban korlátozta az állami szabályozás lehetőségét a migrációs kérdésekben, és egy sokkal liberálisabb politikát kényszeríttet ki.16 Jelenleg rendkívül széleskörű irodalom áll rendelkezésünkre a nemzetközi politikai gazdaságtan, és szociológia területén arról a vitáról, hogy melyek a nemzetközi korlátai a migráció szabályozásának. A jelenlegi iskolák szinte kivétel nélkül megkérdőjelezik a realista politikákat, az államközpontú feltevést, hogy az államok lehetnek az egyetlen védelmezői a területi integritásnak. A nemzeti keretek lényegesen beszűkültek a liberális piac és jogok íratlan szabályainak köszönhetően. Az érvelések is amellett szólnak, hogy a nemzetközileg elfogadott emberi jogok, a határokon átívelő mozgás szabadsága, amit megkövetel a globalizálódó gazdaság és a regionális piacok egyaránt, aláássák a nemzeti szuverenitás elvét.17 Egyes szociológusok és jogi iskolák szerint a területi szuverenitás, és a nemzeti állampolgárság már nem állja meg a helyét a 21. században. Ezek szerint a bevándorlás egy olyan politikaterület, ahol az államoknak szüksége van a kooperációra, ahol az államok közösen alkotják meg a nemzetközi migráció elveit, normáit, és szabályait, létrehozva a nemzetközi migrációs rezsimet. 2.2.2. A kormányközi együttm_ködésre épül_ Európa 14

Loth, Wilfried/Wessels, Wolfgang [2001], 45.o. Keohane and Nye, 1977 16 Sassen, Saskia [1996], 27.o. 17 Sassen [1996], 30.o. 15

14

Az államközpontú neorealista kritikák szerint azok a nézetek, amelyek szerint a globalizáció és a nemzetközi rezsimek aláássák az állam azon képességét, hogy szabályozni tudja az országhatárain átnyúló migrációt, azok elfelejtik azt, hogy mi volt az alapja, és az előfeltétele annak, hogy létrejöhetett egy migrációs rezsim. Ez az alap maga az állam. Összefoglalva, az állam képes arra, hogy megvédje területi integritását, és hogy szabályozza a nemzeti migrációt a saját érdekei mentén. Ha mégis az államok közötti együttműködésre kerülne sor, akkor ez szigorúan kormányközi keretek között mehet végbe, ahol a cél a mindenki számára legelfogadhatóbb közös nevez megtalálása anélkül, hogy az állami szuverenitás sérülne, illetve bármilyen módon átruházható lenne. Sőt ameddig a nemzetállam az egyetlen, amely rendelkezik a jogok, és kötelezettségek meghatározásával, illetve szétosztásával, és az ő kezében van az erőszak monopóliuma, vagyis a kötelesség, hogy megvédje és a jog, hogy felelősségre vonja az állampolgárait. Ezért a nemzetállam, a kormány marad a legfőbb referencia a különböző érdekcsoportok, politikai szereplők, migráns csoportok számára. Ami igaznak bizonyult, hiszen hiányoznak a migránsokkal kapcsolatos határokon túl is felmerülő problémák hatékony kezelése a már említett jogok és kötelezettségek tekintetében. Ezekre a hiányosságokra több tanulmány is rámutatott.18 Emellett az elméleti viták gyakran figyelmen kívül hagyják az állam szerepét és magát a mechanizmust, ami a migrációs politikákat mozgatja. Ha az államot, mint monolit egységet vesszük és ebben egy pluralista modellt, veszünk alapul, akkor is fellelhetőek azok a hiányosságok,

amelyek

korlátozhatják, adott

esetben

akadályozhatják az állam

migrációpolitika szabályozó szerepét. Többek között ilyen fontos tényező a közvélemény, a szélsőjobboldali pártok, mozgalmak felől az államra nehezedő nyomás, gazdasági érdekcsoportok, és egyéb fontos hagyományosan domináns érdekcsoportok, mint az alkotmánybíróságok. 2.2.3. Szupranacionális és kormányközi döntések - egy köztes modell Figyelembe véve mindkét elméleti modellt, a közös bevándorlás-politika felé vezető úton mind a nemzeti érdekek, mind az integráció egyre intenzívebb dinamikája megfigyelhető. Összefoglalva, a szupranacionális együttműködés, vagy regionális integráció lassabban megy végbe, vagy halad tovább, ha a nemzeti érdekek bástyájába ütközik. A növekvő

18

Lahav [2004], 41.o.

15

interdependencia, és a közösségi harmonizáció a bevándorlás területén együtt jár a növekvő nemzeti befolyással is, aminek a kimenetele egy restriktív együttműködés lehet. A területi szuverenitás, és a nemzeti állampolgárság ilyen módon már nem állja meg a helyét az új Európában. Így a bevándorlás egy olyan politikaterület, ahol az államoknak szüksége van a kooperációra, ahol az államok közösen alkotják meg a nemzetközi migráció elveit, azonban nemzetállam, amely rendelkezik a jogok, és kötelezettségek meghatározásával, és az ő kezében van az a kötelesség, hogy megvédje, és felelősségre vonja az állampolgárait. A bal – jobb pártideológia séma a nagy francia forradalomra vezethető vissza, amikor a liberális, republikánus, és a világi eszmék képviselői ültek a Parlament bal szárnyában, legyőzve a jobb oldalon ülő konzervatív, illetve egyházi erőket. Ezt a dichotómiát használják fel politológusok mind a mai napig az egyéni preferenciák, és a pártpozíciók helyzetének mérésére. Emellett a különböző érdekek és politikai konfliktusok kezelése a társadalomban is ezen kettősség mentén történik. A nyugat-európai pártok mind a mai napig a bal-jobb törésvonal mentén szerveződtek. Ezek a történelmi alapok és hagyományok jegyében született meg a Közgyűlés 1953-ban, majd az ebből kinövő Európai Parlament is. Az alapítók remélték, hogy ezzel áthidalhatóak lesznek a nemzeti érdekek egy magasztosabb, nemzetek feletti cél megteremtése érdekében. Lényegében ez volt az első nemzetközi gyűlés, ahol a képviselők, illetve delegáltak a pártpreferenciájuk alapján helyezkednek el, átvágva a konkrét nemzeti érdekeket.19 A ’60-as években sokan kezdték megkérdőjelezni a hagyományos bal-jobb pártstruktúrákat és vitákat, ezzel együtt új érdekek, kihívások láttak napvilágot, amik elhomályosították a régi politikai törésvonalakat. Több akadémikus20 (azzal érvelt, hogy a hagyományos ideológiai konfliktusok, és pártversengések az iparosodással jelentek meg, majd merevedtek meg, viszont ezek a struktúrák nem nevezhetők relevánsnak többé, sőt a posztmodern iskola szerint a változások hozzásegítették az állampolgárokat, hogy a hagyományos kötődésből kilépve értékrendszerekben gondolkodjanak, és határozzák meg egyéni pártpreferenciáikat. Ez a jelenség tetten érhető az egyre növekvő választási érzékenységgel, a pártprogramok bizonyos témakörökre való kiemelésével. A nem hagyományos törésvonalak mentén pedig új pártok jöttek létre, amelyek egy a társadalmat érzékenyen érintő probléma köré szerveződtek, mint a zöldek.

19 20

Givens[2005], 66.o. Inglehart [1977], Flanagan and Dalton [1990], Dalton [2002], 122.o.

16

A hagyományos konfliktusokat felváltották az új kihívások, mint a környezetvédelem, nemi kérdések, emberi jogok és az újfajta biztonsági fenyegetések, mint a terrorizmus, etnikai konfliktusok, amelyekkel mind a közvéleményben, mind a pártpolitikában erőteljes korreláció mutatkozik a migráció kérdéskörében. A bevándorlás témája a ’80-as és ’90-es években nyert igazán politikai töltetet, és úgynevezett új politikaterületté vált mind a napi politika, mind az uniós intézmények szintjén. Jogosan tesszük fel a kérdést, hogy miért is lett a bevándorlás az egyik politikailag talán legérzékenyebb téma.21 Egyrészt a nemzeti határok a közösségen belül kezdtek elmosódni, megkönnyítve ezzel nem csak az áruk és a tőke, hanem a személyek szabad áramlását is, ahol nehezebben lehetett ellenőrizni a folyamatos mozgást. Az viszont, hogy az adott állam kiket enged be, azoknak milyen keretek közt biztosítja az alapvető jogokat, milyen feltételekhez köti a munkavállalást, saját hatáskörén belül döntheti el. Másrészt a bevándorlás és a nemzeti kisebbségek körül folyó viták áttörik a hagyományos politikai viták határait. Ezáltal elhomályosítják szintén a mainstream pártok közötti különbségeket. Ilyen például Németország, ahol a bevándorlás–téma komoly pártpolitikai töréseket okozott. De példaként vehetjük a francia vagy a brit esetet is, ahol a bevándorlókat az érdekcsoportok a politikai csatározások kereszttüzébe állították. A hagyományos politikai pártok megrendülése mind a jobb-, mind a baloldalon megfigyelhető. A baloldalon a hagyományos bázis, a munkásosztály bomlott fel, még a jobboldalon a hagyományos pártok és a szélsőségesek közti éles határvonalat sokszor pont a bevándorlókról való vélekedésmód különbsége adja. A liberális pártokat is kikezdte a kérdésben kialakult megosztottság és a körülötte kialakuló viták. Ugyanakkor nem mondhatjuk egyértelműen, hogy a jobboldali pártok inkább bevándorlás-ellenesek, mint a liberális-baloldali pártok. Az Európai Bizottság az első nagy átfogó felmérését a xenophobia, rasszizmus témakörében 1989/90-ben végezte. Az Eurobarométer jelentés szerint a bevándorlás problémája a politikai, ideológiai szinten a legmegkülönböztethetőbb, és minél jobban azonosul valaki a politikai jobboldallal, annál nagyobb jelentőséget tulajdonít a bevándorlás „problémájának“. Az európai integrációs kérdések további dimenzióval bővítik a migrációs kérdések mentén húzódó törésvonalakat. Az európai törésvonal a pro- versus antieurópai dimenzió mentén

21

22 Parsons, Craig [2006]: Immigration and the transformation of Europe, Cambridge University Press, 2006, 344.o.

17

helyezkedik el, ami a hagyományos vonalakat alapjaiban rengeti meg a politikában, és a posztmodern társadalomban is. Bár több olyan kérdés van, ami a bal-jobb kontinuum mentén merült, illetve merül fel, sok más kérdésben az európai integráció kikezdte a hagyományos pártcsaládokat,22 és az integrációpártiak, illetve euroszkeptikus pártok befolyása lényegesebb változásokat generálhat a politikai folyamatokban.

III.

A

SZEMÉLYEK

SZABAD

ABEVÁDORLÁSPOLITIKA

MOZGÁSA,

ELŐFELTÉTELE

MINT A

TAGÁLLAMOKBAN Mint ahogy azt az előbbiekben már láttuk, az Európai Közösségekben a döntéshozatal megvalósulhat a közösségi intézmények aktív részvételével, vagy pedig közvetlen egyeztetés útján a tagállamok között, ahol az eredmény a nemzeti kormányok, és kormányközi szervek alkujának kimenetelétől függött. A következőkben elemzem a tagállami és intézményi reformokat, amelyek a közös bevándorlás-politika elmozdulása felé vitték az integrációt. Ismertetem az egyes periódusokban azokat a főbb okokat, amelyek az együttműködés kialakulásához vezettek.

3.1. Az első periódus – a kezdetektől az 1970-es évekig A második világháború után egészen a 70-es évekig az európai államok a bevándorlás tekintetében felmerülő problémái és az ehhez kapcsolódó nemzeti viták jelentősen behatároltak voltak. Itt egyszerűen a gazdasági érdekek által vezérlet migrációról beszélhetünk, ahol a bevándorlás célja a foglalkoztatás növelése volt. A szabad mozgáshoz való jogot az Európai Közösségek három alapítószerződése is elismerte, vagyis a Párizsi Szerződések, az Európai Szén– és Acélközösséget létrehozó szerződés 1951-ben, és a Római Szerződések (1957).23 A Római Szerződések 3. cikke szerint, ami az elérendő célok megvalósítását tartalmazza, az áruk és szolgáltatások mellett a tőke és munkaerő szabad áramlását is biztosítani kell a Közösségen belül. A Római Szerződések az európai államok gazdaságpolitikájának összehangolásával a gazdasági életszínvonal gyors ütemű fejlődését

22 23

Hix/lord [1997], 23 o Lahav, Gallya[2004] 39.o.

18

tűzte ki célul.24 A 48. és 52. cikkelye a Római Szerződésnek szólt a szabad áramlás minél előbbi realizálásáról. Azonban itt csak a tagállamok állampolgárainak azon lehetőségét vázolták fel, hogy egy másik tagállam területén tartózkodhassanak, és ott vállalkozóként vagy alkalmazottként helyezkedhessenek el. Emellett folyamatosan, az átmeneti időszak végére le kell bontani minden olyan korlátozást, amely a munkavállalók, letelepedését korlátozná. A munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról a Tanács az 1612/68as rendeletben döntött akkor, amikorra már a vámunió is kiépült a tagállamok között. A Közösségben az integráció előrehaladása serkentette a gazdasági életet, erőteljes konjunktúrát eredményezett, ami a gazdasági szerkezeti modernizációját, és a fogyasztás dinamikus bővülését hozta magával. Bár a szabad mozgás általános feltételeit liberalizálták, a közös piac tiszta formája25 nem valósult meg. Egyrészt a szabad mozgás pusztán meghatározott pozíció betöltésére korlátozódott, másrészt a szerződés csak a közösség valamely állampolgárságát viselő vállalkozók, és munkások jogaira vonatkozott. A harmadik állampolgárságúakat nem foglalta magába, emellett a családtagokról, rokonokról is csak a másodlagos jogban, direktívák, és rendeletek során születtek szabályozások.26 Bár a Római Szerződések és az 1612/68 EK Bizottsági Rendelet alapján elméletileg a nem gazdasági migránsoknak, családegyesítések formájában is lehetővé tették a szabad mozgást, azonban ez a folyamat igen lassan ment végbe. Mindazonáltal a bevándorláspolitikák közelítésének korai szakaszában, az intézmények kompetenciái igen csak korlátozottak voltak, a nemzeti kormányok ragaszkodtak a szuverenitásuk teljes megőrzéséhez a bevándorlókkal kapcsolatos politikák területén. Így a bíróságok jogalkotása, az alkotmányos és törvényi keretek nagyrészt az adminisztratív területeken érvényesültek, emellett a menekültek és bizonyos csoportok (családtagok) beengedését próbálták korlátozni.27 A szuverenitás megőrzésének kérdése központi szerepet játszott, az államok hevesen tiltakoztak bármilyen kompromisszum elleni, ezért a legtöbb együttműködés a kormányközi, azonban még nem intézményesített keretek között valósult meg.

3.2. A következő fázis: társadalmi problémák felmerülése és a korlátozott együttműködés 24

Római Szerzödések 2. cikk, forrás: http://eur-lex.europa.eu/hu/treaties/index.htm#founding, 2010-04-02 Zoltan, Horvath [2007], 35.o. 26 Nem gazdasági migránsok felvétele tanácsi irányelvek, és EGK rendeletek formájában született. 27 Guiraudon, Virgine [2001], 42.o. 25

19

A ’80-as éveket egy igen gyors, és dinamikus integrációs fejlődés jellemezte a bevándorlási kérdések tekintetében. Egy 1985-ben a Tanács által kiadott irányelv szerint28 szükség van a bevándorláspolitika közösségi szinten való kezelésére. Itt konkrét együttműködések és lépesek megtételét írja elő, ami a nemzeti törvényhozások közelítése által érhető el. Az 1981-ben kiadott tanácsi állásfoglalás rögzítette az egységes útlevelek formai követelményét. Ebben szintén lefektették a formai, szerkezeti és színbeli sajátosságokat. Ez azonban opcionális volt, a tagállamokra nézve nem kötelező erejű norma.29 Ez megint egy bizonyítéka lett a „polgárok Európája“víziónak, az egységes európai identitás szükségességének, amelyben az európai polgárok szabadon mozoghatnak a Közösség területén, immár egy egységesített okmánnyal. Ez azonban ebben a fázisban elméleti síkon maradt. Az igazán jelentős lépés a ’80-as években az Egységes Európai Okmány aláírása volt, amely szerint az egységes piac megvalósításának 1992-re be kell fejeződnie. Ezzel a tagállamok a szorosabb együttműködés mellett határozták el magukat, és a következő évek is a dinamikus közösségi jogalkotás, és az ehhez szükséges jogharmonizáció jegyében teltek. Azonban a szabad áramlás itt sem foglalta magába a Közösségek területén tartózkodó összes lakost és családjukat. A személyek szabad áramlása az Európai Közösségek állampolgáraira vonatkozott, kizárva 12-15 millió ezen állampolgárság egyikével sem rendelkező személyt. Így egy igen nagyszámú migráns közösség az EK jogalkotásának kompetenciáján kívül esett. Ebben a periódusban a legszembetűnőbb akadályt a közös európai bevándorláspolitika előtt az ún. harmadik országok állampolgárai és azok a migráns csoportok jelentették, akik kiváltságos helyzetben voltak, vagy letelepedési engedéllyel rendelkeztek valamely tagállam területén. Itt már kezdeményezések születtek, hogy a bevándorlás minél több aspektusát közösségi szintre emeljék, vagyis a közösségi intézmények, mint például a Bizottság kezében legyen a kezdeményezés, és a Parlamentnek is kiemelt szerepet biztosítsanak. Másrészről az Egységes Európai Okmány egyhangú döntéshozatalt írt elő a szabad áramlás kérdésével kapcsolatban, kiemelten a harmadik országok állampolgáraira való tekintettel, amivel a nemzeti döntéshozók kezébe adta a hatalmat. Így a ’80-as években a bevándorlással kapcsolatos intézkedések kivétel nélkül a közösségi struktúrán kívül kaptak helyet. Ekkorra datálhatjuk a migrációval kapcsolatos első 28 29

http://aei.pitt.edu/1256/, 2010-03-17 http://eur-lex.europa.eu/en/legis/latest/chap_20.pdf, 2009-03-17, 12:55

20

kezdeményezések megjelenését, amik a közösség keretein kívül próbálták orvosolni a felmerülő problémákat. Az első ilyen az 1986-os brit elnökség alatt született az Egységes Európai Okmány kontextusában. Az ún. ad hoc Migrációs Munkacsoport30 kormányközi együttműködés volt, a közösségi struktúrán kívül, ahol a bel-és igazság ügyminiszterek részvételével, ami később egy félévenkénti miniszteri állandó konzultációvá szélesedett ki, az Európai Bizottság égisze alatt működhetett. A ’80-as években több ilyen munkacsoport is alakult, hiszen az Egységes Európai Okmány megoldandó feladatként határozta meg az illegális migráció és a szervezett bűnözés elleni harcot. A munkacsoport mellett jött létre a Kábítószer-ellenes Európai Bizottság és a vámhatóságok együttműködését elősegítő Kölcsönös Hatósági Segítség Csoport is. A Maastrichti Szerződést megelőzően 1993-ig az ad hoc bevándorlási kérdésekkel foglalkozó csoport és munkacsoportjai több mint évi 100 találkozót tartottak. Ezek a csoportok nemzeti erőfeszítések árán jöttek létre, annak érdekében, hogy a migrációs hullámokat az egyes tagállamokban ellenőrizhető keretek között lehessen tartani. A személyek szabad áramlásával kapcsolatban a tagállamok egy része elhatározta, hogy megszüntetik a személyek belső határokon való ellenőrzését, ami megerősített együttműködésnek is tekinthető és ennek eredményeként született meg a Schengeni Megállapodás (1985), amelyet öt tagállam írt alá, névleg Franciaország, Németország, és a Benelux-államok. A belső határok folyamatos lebontása mellett megegyeztek, hogy összeegyeztetik hosszú távú céljaikat a bevándorlás, és a biztonsági kérdések területén is. Viszont a tagállamok belső határainak megszűnése sokkal szigorúbb ellenőrzést követelt meg a külső, nem tag országok felé. Bár a Schengeni-övezet létrehozásának közvetlen kiváltó oka a hatalmas forgalmi akadályok, és a személyautók közlekedéseinek nehézségei voltak, amiket a teherszállító és egyéb rakodó gépkocsik okoztak, akiknek gyakran napokat kellett várniuk a határokon, hogy átjussanak a szomszédos tagállamba. Ez először a Saarbrückeni egyezmény keretében öltött formát Németország és Franciaország között, megerősítve a határok lebontásáról szóló kezdeményezéseket. A bevándorlás kérdése később vált az egyik fő alkotóelemmé. Természetesen ez a migrációs hullám megszigorítását követelte meg, hiszen a belső határokon felszabaduló erőket mind a külső határok védelmére összpontosították. 30

Ad Hoc Working Group on Immigration

21

A Schengeni-csoport bár nyitva hagyta a lehetőséget más tagállamok előtt, hogy csatlakozzanak, mégis kételkedve néztek a bővülés elé, ezért igen szigorú feltételeket támasztottak, hiszen a Schengeni-övezeten belül nem voltak többé határok, az alapító tagállamok között szabad volt az átjárás. Hasonlóan a nyitott határok következményeitől és az esetleges bevándorlókkal kapcsolatos problémáktól is tartottak (hiszen az övezetben bárki bármiféle ellenőrzés nélkül mozoghatott). Emellett a nagyszámú menekültkérelem és az illegális bevándorlás növekvő terhe is mind ahhoz vezetett, hogy az EK szigorúbb intézkedéseket hozott a migráció-, és menekültpolitika területén. A tiszta közös piac feltétele, hogy az áruk, szolgáltatások mozgásának szabadságán túl a termelési tényezők is szabadon áramolhassanak a közösségen belül, azaz megvalósuljon a négy alapszabadság (áruk, tőke, szolgáltatások, személyek szabad mozgása). 1993-ra ebből mindössze a személyek teljes szabad mozgása területén volt még rengeteg tennivaló. Az EK a Jean Monnet-i funkcionalizmus szellemében született, ahol a gazdasági integráció, a folyamatos spillover31 következményeként a politikai egység felé fogja vinni a közösséget. A személyek szabad áramlása így megoldatlan maradt a 90-es évekre. 3.2.1. A menekültek kérdése – integrációs vagy nemzeti szintű kooperáció? A személyek szabad áramlásával kapcsolatos kérdésekre a kétsebességes Európa nem tudott megfelelő választ adni. Minden további együttműködés egy sokkal restriktívebb bevándorláspolitika alakulásával járt, és a tagállamok közötti terhek sem egyenlően oszlottak meg. A 12 államnak közös megoldást kellett keresnie, hogy képesek legyenek megbirkózni a nagyarányú menekültáradattal. Ez nagyrészt Németország terhét növelte. De lássuk az okokat! A közép-kelet európai szocialista rendszerek összeomlása hatalmas lökést adott a menekültáradatnak, nem beszélve Jugoszlávia felbomlásáról, ami tovább növelte a nyugateurópai államokba megindult délszláv menekültáradatot. A Berlini Fal leomlása és az azt követő felszabadultság-érzés hamar szkepticizmusba torkollottak, amikor Németországnak és Nyugat-Európának a keleti államokból érkező hatalmas bevándorlás-hullámmal kellett megküzdenie. Ekkor került előtérbe a migráció biztonsági aspektusa, ahol a migráció és a menekültek kérdése összemosódott. A menekültek problémájának megoldása alapvető fontosságúvá vált, ami arra ösztönözte a tagállamokat, hogy közösen koordinálják a menekültkérdést és menedékkérelmeket.

31

Loth, Wilfried/Wessels, Wolfgang [2001], 45 o.

22

Ennek eszköze lett az 1990-ben aláírt Dublini Egyezmény.32 A célja, hogy minden menedékkeresőnek tegyék lehetővé a jogi eljárást valamely tagállamban, amely érdemben dönt az ügyében. Emellett csak egyetlen eljárásra kerülhessen sor a Közösségen belül, vagyis ha egy államban döntöttek a menedékkérelemről, akkor ne lehessen párhuzamosan vagy egymás után több államban újbóli kérelmekért folyamodni. A tagállamok vállalják, hogy minden kérelmet megvizsgálnak - akár a határon, akár a területükön nyújtják be – és a menedékkérő az állam belső joga szerint, a New York-i jegyzőkönyvvel módosított genfi egyezmény33 rendelkezéseinek értelmében, harmadik államba vissza(tovább)küldhető. Ezt megerősítették a „safe third country” elvével, vagyis kiadtak egy listát az EK által biztonságosnak tekintett országokról, és a menedékkeresőket megpróbálták távol tartani az EK határitól is. Később erre a célra hozták létre az EURDAC-ot is.34 3.2.2. A megerősített együttműködés – a schengeni végrehajtási egyezmény 1990 júniusában kibővítették a Schengeni Megállapodást a Schengeni Végrehajtási Egyezménnyel, amely meghatározta a megállapodás végrehajtásának folyamatát.35 A személyforgalom

belső

országhatárokon

történő

ellenőrzésének

megszüntetésével

párhuzamosan erősítették meg a részes államok külső határellenőrzésüket. Emellett Olaszország, Spanyolország, Portugália, és Görögország is teljes jogú tagok lettek 1992-re. A tárgyalások jól szemléltették, hogy a nemzetállamokat érzékenyen érintő területéről van szó. Több olyan kérdés merült fel, ami ellentmondásokat hozott felszínre a tagállamok között, emellett több kérdés megválaszolatlanul maradt, mint az emberi jogok kérdése, vagy a demokrácia deficit és a Schengeni Információs Rendszer (Schengen Information Schengen – SIS). A SIS lényege, hogy a tagállamok rendőri és bírói szerveitől beszerzett információk állnak renedlkezésre körözött személyekről és ellopott tárgyakról (fegyverek, autók). A SIS ellentmondásai főleg ideológiai szinten jelennek meg a személyi jogvédelem, és az adatvédelem kapcsán. A határok megerősítése magával hozta az ellenőrzési költségek és a rendőri felügyelet növekedését, főleg azon harmadik országok állampolgáraival szemben, akik a Közösségek területére kívántak lépni. A bevándorláspolitika számára a növekvő biztonsági kockázat egyértelmű szigorítást vont maga után.

32

http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/asylum/criteria/fsj_asylum_criteria_en.htm, 2010-03-12 1967. január 31- kiegészített, a menekültek helyzetére vonatkozó, 1951. július 28-i genfi egyezmény 34 http://europa.eu/scadplus/leg/de/lvb/l33081.htm, 2010-02-08 35 Horváth[2007], 69.o. 33

23

Mind Schengen, mind Dublin az EK közösségi keretein kívül, kormányközi szinten jött létre, és mint ilyet a nemzeti szintű politikák határozták meg, ami arra is magyarázatot adhat, hogy közel tíz évet kellett várni arra, hogy maga a schengeni joganyag a közösségi jog részét képezze. A Schengeni Megállapodás a Végrehajtási Egyezménnyel kiegészítve 1995-ben lépett hatályba, még a Dublini Egyezmény két évvel később.

3.3. Intézményesített kormányközi együttműködés A harmadik periódust a ’90-es évek szupranacionális próbálkozásaival tudjuk jellemezni. Ebben az időszakban a közösségi intézmények intenzíven részt kívántak venni a bevándorláspolitika alakításában, és egyre erőteljesebb együttműködést szorgalmaztak annak érdekében, hogy a témakör a közösségi szintű jogszabályozás részét képezze. A Maastrichti Szerződés, avagy a Szerződés az Európai Unióról bevezette az uniós állampolgárság fogalmát, ugyanakkor komoly szándékokat fogalmazott meg egy közösségi szintre emelt bevándorláspolitika felé. A kormányközi konferencián született36 döntés értelmében a vízumpolitikák uniós szintre való átvitele kiemelten kezelt terület, aminek a közösségi joganyag részét kellene képeznie, továbbá a menekültkérők, -kérelmek és a bevándorlással kapcsolatos kérdések az úgynevezett harmadik kormányközi pillér részét képezzék, a bel-és igazságügyi együttműködés keretében. A 6. K cikkelye ugyan a menekültpolitikát, a vízumkérdéseket, a bevándorláspolitikát, a harmadik országok állampolgársági kérdéseit, és az illegális bevándorlást kormányközi keretek közti szabályozásba illesztették

be,

amellyel

a

célok

és

azok

megvalósításának

a

kezdeményezése a nemzeti kormányok feladatai közé kerültek. A Tanács egyhangú döntéshozatalt ír elő, a többi közösségi intézménynek viszont csökkentett szerepet szánt. Az egyhangú döntéshozatal a Tanácsban kizárta a Parlament, a Bíróság és mindenek előtt a Bizottság demokratikus felügyeletét a bel- és igazságügyi együttműködésben, emellett maga a Bizottság nem kapott kezdeményező szerepet, mint az első pillérben, hanem a tagállamokkal osztozott e jogkörön és ráadásul a K.7-tól a K.9. cikkelyig kizárólag a tagállamokat illette meg ez a jogkör. A Parlament csak egy igen szűk körű konzultációs szerepet kapott, azonban a Mastrichti Szerződés előírta, hogy minden esetben tájékoztatni kell az itt folyó döntésekről. A harmadik pillér kormányközi jellege miatt a Bíróság nem kapott hatáskört az itt folyó tevékenységek tekintetében, egyedül a Tanács kapott 36

http://www.ena.lu/conclusions-luxembourg-european-council-excerpt-intergovernmental-conferencesjune1991-020006320.html, 2010-03-20

24

felhatalmazást,

hogy

ha

szükséges,

kikérje

a

Bíróság

véleményét.

Ami

a

bevándorláspolitikai szabályozásokat illeti, a legtöbb kérdéskör a bel- és igazságügyi együttműködés részét képezte, viszont a Mastrichti szerződés beiktatott egy új cikkelyt, amelyben megteremtették a közös vízumpolitika alapjait, ahol a Bizottság kapta meg a kezdeményező szerepet, így ő tehetett javaslatokat is. Ellenben a Tanács határozza meg az úgynevezett „Safe Third Countries”-t, vagyis azon országok körét, amelyek állampolgárai számára a belépés vízumköteles az EU tagállamainak területére. Mint láthatjuk, a Maastrichti Szerződés nagyobb hangsúlyt fektetett a bevándorlási problémák megoldására, viszont nem sikerült kidolgozni egy összefüggő stratégiát, amelyben a SEA által felvetett problémákat orvosolni lehetne. A nemzeti és a szupranacionális jogkörök közötti konfliktus állandósulni látszott és ezt megerősítette a hárompilléres rendszer is. A döntéshozatal alapvetően a tagállamok bel és igazságügy minisztereinek a kezében volt. A közösségesítési kezdeményezéseket alapvetően azért fogadták el, hogy megkönnyítsék a személyek szabad áramlását az Unión belül és az eltérő nemzeti szabályozások ellenére előmozdítsák az egyenlő bánásmód elvét. A kormányközi elvek intézményesítésének az volt a célja, hogy a menekült és bevándorlásügyi kérdéseket az Unió jogi keretein kívül hatékonyabban lehessen érvényesíteni és ezzel párhuzamosan a bel- és igazságügyi miniszterek együttműködésével a nemzeti politikák is teret kapjanak. A Maastrichti Szerződés több megoldatlan kérdéskört hagyott nyitva, és ezen örökség legszembetűnőbb példája pont a bevándorláspolitikák összehangolásában keresendő. Ilyen többek közt az Európai Bíróság szerepe; a harmadik pillér bizonyos elemei integrálásának szükségessége; az intézményi hatékonyság; hatékony lépések megtétele a rasszizmus és xenofóbia ellen; emberi jogi kérdések; beleértve az Európa Tanács emberi jogi konvenciójának integrálását a közösségi joganyagba. Ezen kritikák merültek fel az Európai Uniót létrehozó szerződés ellen (Maastrichti Szerződés). Azon személyek állampolgársága, akik harmadik országból származnak, vagy az Unió valamely olyan tagállamában élnek, amelynek állampolgárai jogosan tartózkodnak az Unió területén annak ellenére, hogy nem rendelkeznek állampolgársággal, tisztázatlan maradt annak ellenére, hogy a Tanács 1995-ben kihirdette a vízumlistát és követelményeket valamennyi állam részére.

3.4. Az Amszterdami Szerződés - út a szupranacionalizmus felé?

25

Több problémakör megoldatlansága miatt a bel-és igazságügyi együttműködés kereteinek felülvizsgálata elengedhetetlennek bizonyult. A Maastricht Szerződés rendelkezett arról, hogy a K 1-7. pontban a 100. C cikket alkalmazza, vagyis a felsoroltakat közösségi szintre viheti, így a menekültügyek, a személyek ellenőrzése a tagállamok külső határain, a bevándorláspolitika és a harmadik országok állampolgáraival kapcsolatos kérdések (a személyek be-, kilépése, személyek Unión belüli áramlása, tartózkodása, letelepedése, kábítószer elleni küzdelem, nemzetközi csalások elleni küzdelem, igazságügyi együttműködés polgári ügyekben) előtt nyitva állt az út a közösségesítés felé. Így az Amszterdami Szerződés legnagyobb eredményeként a bel- és igazságügyi együttműködés területén hozott újításait tekinthetjük. Az előbb felsorolt rendelkezések a szerződés negyedik cikkelye alatt találhatók meg, és ez egyértelmű elmozdulást jelent a szupranacionális migrációs politika felé. A szerződés emellett a Schengeni Megállapodást és a Schengeni Végrehajtási Egyezményt, avagy a Schengeni Acquis-t az Unió jogi kereteibe emelte. Az Amszterdami Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés második cikkébe illesztve alapvető célkitűzésként határozta meg „a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség” megteremtését, amely az első és a harmadik pillér együttműködésén nyugszik.37 Ez a joganyag alkotta a szerződés negyedik cikkét. Bár úgy tűnt, a negyedik cikk a bevándorláspolitika feletti szupranacionális ellenőrzést testesíti meg, viszont a konfliktus a kormányközi vagy a kormányok feletti irányításért továbbra is megoldatlan maradt. A Tanácsban egyhangú szavazást követelt a bevándorlás és menekültügyek feletti döntéshozatal. A szerződés egy ötéves átmeneti periódust írt elő, amely után a kezdeményezés joga a Bizottságot illetné meg, és amelynek megfelelően az intézményi struktúra bizonyos elemeit újra felülvizsgálnák. Ilyen például az Európai Parlament vitatott szerepe a migrációs kérdésekben. Ezen kívül nagy előrehaladást jelent a diszkrimináció ellenes rendelkezések szerződésbe való beemelése,

amely

nagyobb

teret

jelentett

a

szupranacionalitást

megtestesítő

intézményeknek, mint a Bizottság, Parlament, és a migrációt támogató NGO-k. Az Amszterdami Szerződés egységesen meghatározta a harmadik országok állampolgárai számára a belépés és tartózkodás egységes feltételeit, emellett a szükséges jogszabályokat

37

http://eurlex.europa.eu/Notice.do?mode=dbl&lng1=es,hu&lang=&lng2=bg,cs,da,de,el,en,es,et,fi,fr,hu,it,lt,l v,mt,nl,pl,pt,ro,sk,sl,sv,&val=434413:cs&page=&hwords=null, 2010-03-20

26

már az első pillér jogforrásait (rendeletek, irányelvek, határozatok) alkalmazva kell meghozni. Ennek ellenére a harmadik országok állampolgáraival kapcsolatos problémák megoldása területén kis léptékű fejlődés figyelhető meg. Mivel az EK-szerződések nem garantálták

a

mandátumot

az

európai

intézményeknek

ahhoz,

hogy

jogokat

gyakorolhassanak a nem EK-állampolgárok felett, és ezért a megközelítőleg 13 millió harmadik országbeli állampolgárral kapcsolatos problémák az EU hatáskörén kívül estek, ezért ezeket a társulási és együttműködési szerződések szabályozták, amiket a Közösség kötött harmadik országokkal. Ilyenek például a közép- és kelet-európai országokkal vagy Törökországgal létrejött egyezmények. Ezek az egyezmények bizonyos tartózkodási jogokat, munkafeltételek és társadalombiztosítási követelményeket tartalmaztak és a lehetőséget a munkaerőpiacra jutáshoz. A harmadik országok állampolgáraival kapcsolatos problémák megoldása érdekében, a szabadság, biztonság, és jog érvényesülésének térsége miatt hívták össze a tamperei csúcsot az Amszterdami Szerződés hatályba lépésének évében.

IV.

A

SZABADSÁG,

BIZTONSÁG

ÉS

A

JOG

ÉRVÉNYESÜLÉSÉN ALAPULÓ TÉRSÉG KIALAKULÁSA Az Amszterdami Szerződés 2. cikkében határozták meg alapcélként a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség létrehozását, amely egyfajta keretbe foglalta mind a közösségi, mind a kormányközi harmadik pillér területeire vonatkozó feladatok összehangolt kialakítását. Az Európai Bizottság 1998. júliusi közleményében hirdette ki ennek feltételeit és a megvalósítandó menetrendet, amely alapján a Tanács elfogadta a tervezetet, és 2004-ig alakított ki már konkrét cselekvési tervet. A cselekvési terv rámutatott, hogy e folyamat lényege a személyek szabad áramlásának és biztonságának megvalósítása, összekapcsolva a bűnözés elleni küzdelemmel. A szerződés definiálta a szabadság, biztonság és jog koncepcióját, és hogy a gyakorlatban milyen módon lehet ezeket leghatékonyabban érvényesíteni. A szabadság a személyek szabad mozgását jelenti, gyakorlatilag a már meglévő schengeni modell alapján, kiegészítve a munkavállalói és emberi jogok garantálásával. A bevándorlást, mint egyik legmagasabb prioritású területet határozták meg. Viszont a közösségi rendszerben ajánlások és határozatok alkotják a döntéshozatali mechanizmusok gerincét, amelyek

27

jogilag nem kötelező érvényűek.38 Az illegális bevándorlás elleni harc összehangolásának kidolgozása

sok

fejfájást

okoz

Brüsszelben,

emellett

a

harmadik

országok

állampolgárainak jogbiztonsága is átfogó korrekcióra szorul. A biztonság kérdése nemcsak a bűnözés elleni hatékony fellépést jelenti, hanem az igazságügyi hatóságok közötti szorosabb együttműködés előmozdítását is. A szabadságon, biztonságon és jog érvényesülésén alapuló térség létrehozásának legalapvetőbb célját úgy lehetne leírni, hogy az első és harmadik pillérbe tartozó területekhez tartozó politikák összehangolásával effektívebben lehetne eredményeket elérni. Ennek keretében elhatározták, hogy a menekültügyekben közös standardokra építve kell kidolgozni az eljárásokat. Nagyrészük természetesen a menedékkérelmek elbírálására vonatkozik,

kisebb

politikaterületet

érint

az

EURODAC

megvalósítása.

A

bevándorláspolitikákban hatékonyabb eszközökkel kell szabályozni, így a beléptetést, tartózkodást és a visszafordításra irányuló intézkedéseket. A legfőbb prioritást az illegális bevándorlás elleni harc kapta, amelynek keretében talán a legelengedhetetlenebb a közösségi és kormányközi pillér együttműködése. Így láthatjuk, hogy a bel-és igazságügyek, ezen belül főleg a migrációs kérdések váltak kiemelt területekké. Az Európai Tanács az 1999-es tamperei csúcsát kizárólag a bevándorlás kérdéskörnek rendelték alá. Erőteljes hangsúlyt kapott az addigi egyik leggyengébb láncszem, a harmadik országok állampolgárainak jogállásával kapcsolatos problémák.

4.1. Tamperei mérföldkövek A finnországi Tamperében rendezett rendkívüli csúcsértekezleten az Európai Unió vezetői megegyeztek arról, hogy az Uniót „a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló egységes térséggé” formálják. A tamperei csúcs nyomán a Tanács elfogadott egy, az 1999-től 2004-ig tartó időszakra vonatkozó cselekvési tervet, amely egy stratégiai dokumentumot és egy öt évre szóló programot foglalt magába. Történelmi

jelentőségűnek

értékelhetjük

az

itt

lefektetett

alapelveket

a

bevándorláspolitikák formálása szempontjából. A tamperei csúcson első alkalommal neveztek ki egy kimondottan a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének kérdéseiért felelős európai biztost, Antonio Vitorino személyében. A tét az Európai Unión belüli közös szabályok és eljárások létrehozása volt a menedékkérők és a legális bevándorlók fogadásának harmonizálására, valamint az illegális bevándorlás elleni 38

Horvath[2007], 71.o.

28

küzdelem vonatkozásában. Ezen a területen különösen fontos a megfelelő egyensúly megteremtése a tagállamok szempontjai, nemzeti érdekcsoportjai, a személyes jogok és az egyéni szabadságok tiszteletben tartása között. Létrehoztak egy magas szintű munkacsoportot a menekült- és bevándorlásügyek koordinálására, akik kidolgozták azon javaslatot, hogy megszüntessék a belügyminiszterek kizárólagos jogkörét a bevándorlás témakör felett. Ami a menekültügyeket illeti, az 1967es Genfi Egyezmény teljes körű alkalmazása szükséges a hatékony kooperációhoz. Ezek a fejlemények egyértelmű elmozdulást jelentettek a szupranacionalizmus felé. Tampere sikeréhez a harmadik országok állampolgárainak jogállásában bekövetkezett változások is hozzájárultak. A tamperei elvek között szerepel a személyek szabad mozgásának biztosítása

a

gyakorlatban;

az

állampolgárok

biztonságának

szavatolása;

az

igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés megkönnyítése; a bírósági határozatok és ítéletek kölcsönös elismerése elvének fejlesztése, és annak lehetővé tétele, hogy e határozatok az Európai Unió egész területén foganatosíthatók legyenek. A program olyan egészen konkrét kérdéseket érint, mint a bevándorlók beilleszkedése, a menekültek befogadása, vagy az állampolgárok és családjuk szabad mozgása az Európai Unió határain belül. Emellett a szervezett bűnözéssel és a terrorizmus elleni harccal kapcsolatos kérdéseket is felvet, mivel ezek a súlyos problémák gyors, hatékony és összehangolt válaszokat kívánnak. A tamperei eredmények azon az általános megközelítésen nyugodtak, hogy a migrációs hullámok koordinálása és megfékezése az emberjogi és gazdasági kérdések egyenlő figyelembevételével kell, hogy történjen. Ez magába foglalja a harmadik országok állampolgáraival szembeni igazságos bánásmód előfeltételét, amelynek keretében az adott európai államban hasonló jogok és kötelezettségek illetik meg őket. Ennek a szoros és kölcsönös együttműködésen kell nyugodnia. Az alapvető intézményi változások viszont elmaradtak, ami megnehezítette a reformok végrehajtását. Az Európai Unióban e három értéknek — a szabadságnak, a biztonságnak és a jog érvényesülésének — egymással egyensúlyban és egymást kiegészítve kell érvényesülnie. Alapvető elem az egyén jogainak tiszteletben tartása. Az Európai Unióról szóló szerződés nizzai változata olyan alapvető intézményi változásokat vezetett be, amely lehetővé tette a szupranacionalizmus építését. Szintén jelentős előrelépés történt az európai migrációs politika közösségi szint felé mozdulásához.

29

4.2. A laekeni reformok és a Nizzai Szerződés A Nizzai Szerződésben39 az intézményi reformok kapták a főszerepet. Ez volt az elengedhetetlen feltétele az unió további bővítésének és a közösségek hatékony működésének. Emellett a 4. cikk alatti intézkedések nagy részéhez együttműködési eljárással történő döntéshozatal szükséges. Ez a szupranacionális erők egyértelmű győzelmeként könyvelhető el, hiszen a menekültek jogai és a menekültügyi politikák kezelése közösségi szintre került. A szavazatok arányában (minősített többség) bekövetkezett változások is a szupranacionális Európa képét erősítették. A minősített többséget a szavazatok súlyozási rendszerének segítségével határozták meg a Tanácsban, ahol minden állam a népesség arányának megfelelő szavazatot kapott. Az egyes államok szavazati súlyát újraértékelték, és ahhoz, hogy egy döntést elfogadjanak, szükséges, hogy egy bizonyos szavazatszámot elérjenek (255 szavazat 345-ből 27 tag esetében) és hogy az államok többsége kedvezően szavazzon. Ezzel egyre több területen megszűnt az egyhangú döntéshozatal, amivel a tagállami alkufolyamatokban a legkedvezőbb megoldást kellett megtalálni. A 21. század elejére a szélsőjobboldali pártok hatalmas népszerűségre tettek szert a nyugat-európai államokban, mint Franciaországban, Belgiumban, Olaszországban, Dániában, Norvégiában40, ami hozzájárult az illegális bevándorlás elleni küzdelem még komolyabb témaként való kezeléséhez. A 2001. szeptember 11-ei események után a biztonsági kérdések előtérbe kerülése késztette arra a tagállamokat, hogy a külső határokon még koncentráltabb védelem valósulhasson meg. Erről döntött a laekeni Európai Tanács csúcsértekezlet,41 ahol újfent megerősítették a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség létrehozásának meggyorsítását, a jogharmonizáció hatékonyságának növelését, és egy tényleges közös bevándorlás-, és menekültpolitika létrehozását, amelynek a tamperei alapokon kell nyugodnia. Emellett hatékonyabb együttműködés szükséges az illegális bevándorlás és az embercsempészet megakadályozása érdekében, aminek elengedhetetlen előfeltétele a közös

határok

védelme.

A tagállamok

vezetői

a sevillai

csúcsot

szintén

a

bevándorláspolitikának szentelték, de a kritikák szerint ahelyett, hogy a tamperei eredmények konkrét megvalósíthatóságát állították volna a középpontba, egy 39

http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/index.htm#foundingm, 2009-02-15, 12:18 Ignazi, Piero [2003], 134.o. 41 http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/key_docs/laeken_concl_en.pdf, 2010-03-02 40

30

erőteljes európai erőd felhúzásával próbáltak meg gátat szabni a menekülteknek.

4.3. A tamperei öt év eredményei Az Európai Gazdasági Közösség, mint már említettem, megalakulásakor nem vette tervbe egy közösségi szinten irányított bevándorlás- és menekültpolitika kialakítását, hiszen elsődlegesen a gazdasági kérdésekre fókuszált. Az integráció felgyorsulásával ennek ellenére elengedhetetlennek bizonyult a migrációs kérdések összehangolása. Az államok közötti együttműködési szerződéseket felváltják a közös irányvonalak és a határozatok kialakítása. Kiemelnek három különösen fontos fejlődési irányt, ami aktívan hozzájárult és formálta a politikák fejlődését:42 1. Elsősorban azok a nehézségek, amelyek a külső személyek bevándorlásával vannak összefüggésben. A bevándorlók számának drasztikus növekedésével az államok olyan helyzetbe kerültek, hogy lehetetlenné vált a politikák nemzeti szinten való irányítása és koordinálása. Bár a kezdetekkor a menekülthullám nem bizonyult fenyegetőnek az európai államok felé, viszont egyre inkább növekedett a családegyesítések miatt Európába érkező személyek száma, akik a második világháború utáni munkaerőpiaci migráció miatt az új jövő reményében ideérkező családtagjaikat keresték. 2. Az európai integráció dinamikája önmagában lehetővé tette, hogy belső határokon közösségen belül lassan megszűnjön az ellenőrzés, ez nemcsak az európai közösség állampolgárait érintette, hanem minden személyt, akik ezen országokban tartózkodnak hosszabb időintervallumra. Így a harmadik országok állampolgáraira ugyanazok a szabályok és szabályozások vonatkoznak. 3. Az Eurostat felmérése szerint 2050-re előreláthatólag a európai közösség államainak lakosságának egyharmada 65 éves kor felett lesz, vagyis a közösség, az EU súlyos problémák elé nézhet a munkaerőhiány miatt, ami a nyugdíjrendszert is veszélyezteti. Egyes tagállamok, mint Németország, Olaszország, vagy akár Magyarország munkaerőproblémákkal küszködik, ami előreláthatólag súlyosbodni fog. Mind szektorális, mind regionális szinten a munkaerőpiaci kínálat nem lesz képes fedezni a keresletben bekövetkező hiányt. A demográfiai változások igen változások, jórészt negatívan fogják 42

Lahav[2003], 55.o

31

érinteni az áruk és a kereslet iránti igényt, és nem utolsó sorban a vállalatok nemzetközi versenyképességét és a gazdasági növekedést. Jelenleg is igény van a külföldi munkaerőre, például az IT-szektorban, vagy akár az egészségügyben, ahol a nemzeti piac nem tudja fedezni a szakemberhiányt. A következőkben kronologikus sorrendben tekintem át a legfontosabb fejleményeket és lépéseket, amiket az európai államok és a későbbiekben a közösségi szervek, mint a Bizottság vagy a Tanács határoztak el a kooperáció elmélyítése érdekében. Ugyanakkor hangsúlyt fektetek minden olyan döntésre, ami bár nagy horderejű, de kemény falakba ütközött. A dolgozatomban nem kívánok állást foglalni afelé, hogy mely döntések lennének a legoptimálisabbak, inkább deskriptív jelleggel szeretném megvilágítani mind a pozitívumokat, mind a negatívumokat, amelyek a jelenleg is érvényben lévő politikák kialakulásához vezettek. 1998-ban a német belügyminiszter, Manfred Kanther (CDU) vezetése alatt a Schengeni Egyezmény államai vezérelveket vázoltak fel az illegális bevándorlás és az ehhez szorosan kapcsolódó

bűnözési

ráták

növekedésének

megállítása

érdekében.43

A

szigorú

szabályozások ellenére a dél-olaszországi partoknál folyamatosan érkeztek a legális dokumentumokkal nem rendelkező bevándorlók és emellett a koszovói válság hatására Németország keleti határain is egyre több menekült jelent meg. Ennek folyományaként a további szigorítás mellett döntöttek. Ez leginkább a vízi- és légforgalmat érintette. A határőrség és a kontroll szigorítása mellett a már említett ujjlenyomat-vizsgálat is bevett gyakorlattá vált. Amint már a ’90-es évek eleji tendenciából kitűnt, a biztonsági kérdések előtérbe kerülésével a restriktív negatív migrációs trendek látszottak érvényesülni. Mivel a bevándorlási és menekültkérdéseket nem lehet szétválasztani, többször fogok kitérni a menekültek helyzetére és az ehhez kapcsolódó szabályozásokra, amely olyan területet képvisel, ahol a tagállamok sokkal hajlandóbbak a közösségi megoldásokra. Ez magának a menekültügynek a természetéből fakad, hiszen a nyílt határokkal az európai tömb együttes fellépése hatékonyabb szabályozásokat eredményezhet. 1998 októberében az Európai Unió bel- és igazságügy miniszterei egy informális konferenciát hívtak össze a migrációs kérdések hatékony kezelése érdekében. Itt egyezségre jutottak abban a kérdésben, hogy a jövőben minden menekültkérelemhez folyamodó személytől, illetve illegálisan az unió határait átlépőktől és mindazon az unión belül tartózkodóktól is az unió

43

http://www.efms.uni-bamberg.de/dokz98_e.htm, 2010-03-12

32

területén ujjlenyomatmintákat vesznek. Ezeket a mintákat egy adatbankba veszik fel, amelyhez bármelyik uniós tagállam hozzáférhet. Több kritika is érte a javaslatot, vagyis hogy a migrációs kérdéseket a tagállamok le akarják szűkíteni a menekültek jogállasának revíziójára.44 A kritikák ellenére a menekültek kérdése továbbra is a főbb prioritások között maradt. Továbbra sem született egyezség a Genfi Egyezményen kívül eső esetleges menekültek felvételéről, amit Németország a boszniai menekültek esetében gyakorolt.45 Még ebben az évben Bécsben ülést tartottak a bel- és igazságügy miniszterek egy konkrét munkaterv kidolgozására. A terv lényegében az átültetendő joganyaghoz szükséges javaslatokat tartalmazta, ami előrevetítette a menekültek jogainak tényleges elismerését, illetve magába foglalta a menekülthullámok eseten a védelemhez való jogot, mind egyedi eseteknél a humanitárius okok miatt menekülthelyzetbe kényszerült személyek jogállását is. Távlati célként tűztek ki, hogy a menekültkérelmek esetében ne különböztethessék meg, mely európai államban nyújtotta be a kérelmet az adott személy. Ezen javaslatok a közösségiesített kritériumokon nyugodtak, illetve az eljárási folyamatok összehangolása szintén fontos alapot képezett az egyre növekvő számú kérelmek elbírálásában. Emellett az államok összehangolt működése is szükségeltetik, hogy elkerülhető legyen az a helyzet, hogy a menekültkérők esetlegesen több államban is menekültstátuszért folyamodjanak. A dublini

egyezmény

rendelkezéseinek

értelmében

a

tagállamok

közötti

menekültkérdésekkel kapcsolatos illetékességek felosztása elengedhetetlen a kooperáció szempontjából. Ennek fontos részét képezte az EURODAC intézménye, ahol ujjlenyomatminták bevezetését javasoltak a menekültkérők, illetve azon állampolgárok részére, akik nem EU-tagállamokból származnak. A rendelettervezet a Bel- és Igazságügyi Tanács 1999. december 2-i ülésen került kihirdetésre és kidolgozását az elkövetkezendő hónapok munkájára bízták. Az Európai Bizottság javasolta egy menekültalap megteremtését. Ennek keretében pénzügyi alapot hoznának létre a menekültek támogatására, ami az összköltségvetésben 36 millió eurót jelentene évente. Ezzel segítenék a menekültek felvételét az európai tagállamokba, ezentúl támogatnák a beilleszkedési folyamatot is. Mindezen túlmenően évente 10 millió eurót különítenének el menekülthullám esetére, amit igazságosan osztanának el az érintett államok között. Több fenntartás merült fel az ilyen típusú pénzügyi segítség ellen, hogy az elosztás mértékét nem

44 45

Lindstrom[2005], 587-605 http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,117772,00.html, 2010-02-26

33

lehet felmérni előre, és azt sem hogy ez milyen mértékben befolyásolhatná a tagállamok terheinek könnyítését. A következőkben egy közös alapnorma kidolgozása vár az európai államokra ugyanúgy, mint a Dublini keretegyezmény további finomítása. A nemzetközi jogi keretegyezmények szükséges átültetése a közösségi joganyagba egyre sürgetőbbé válik, ami magába foglalja a kritériumokat és a szükséges eljárásokat az egységes menekültkérelem benyújtásához. 2001 elején a bel- és igazságügy miniszterek február eleji stockholmi ülésen46 kinyilvánították, hogy a menekültügyi politika közösségi szinten való szabályozása egyre sürgetőbbé vált, vagyis optimista feltevések szerint 2004-ig a közösségi joganyag részét kellett volna, hogy képezze az európai menekültügyre vonatkozó szabályok összessége. Az Európai Bizottság a jogharmonizációhoz szükséges kezdeményezéseket két kérdéskör köré vonta. Ezen belül a harmadik országok állampolgárait hátrányosan érintő szabályozások és a reptéri korlátozások lazítása szerepelt, másrészről a program magában foglalna egy teljesen térítésmentes jogi tanácsadást, amit a menekültkérelmek elbírálásánál kell figyelembe venni. Jack Straw, a brit belügyminiszter, Otto Schilly, német részről kritikával illette a kezdeményezést, hogy a közös politikára tett javaslat nem veszi figyelembe az országspecifikus sajátosságokat, és mindemellett eltökélve ragaszkodik ahhoz, hogy a biztonságos harmadik állam47 elve érvényesüljön. Azonban felmerül a kérdés, ha az európai közös menekültügy kizárólagos lenne, akkor tovább erősítené az európai erődöt,48 ahol a nemzetállamok befolyása tovább növekedne a közösségi politikák rovására, vagy a kooperáció szükségességének kikényszerítése negatív döntéshozatali folyamatokba torkollana. A 15-ök Európájának minden egyes tagállama elismerte az 1951-es Genfi Egyezményt, mint jogi alapot, amely alapjaiban biztosítja a politikai üldözöttek biztonságának garantálását. Ez főképp a háborús övezetek országaihoz kapcsolódik, illetve az olyan menekültek megsegítésére, akiknek saját hazájukban nem tudnák garantálni a személyes biztonságát. Mint a Dublini Egyezmény kimondja, hogy a menekültkérelmeket kötelesek azon európai államban benyújtani, ahol az Unió területére való belépés megtörtént. Ezután ezen állam lesz illetékes és felelős a menekültkérelem elbírálásában, és a menekültkérő esetleges felvételében vagy elutasítási eljárásában. Mivel a közösségi jogharmonizációs 46 47 48

http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00100-r1.%20ann-r1.en1.html,2010-03-02 http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/asylum/common/fsj_asylum_common_en.htm, 2010-03-20 Geddes [2000], 79.o.

34

aktusok a menekültpolitikák terén igen törékenyek, az államok fenntartják a biztonságos harmadik állam elvét, mint ahogy Németország is teszi. 2001. július 28-án lett 50 éve, hogy az Egyesült Nemzetek pecsétjükkel ellátták a Genfi Menekültegyezményt. Itt kitérnék a fontosabb tartalmi elemekre, amik az európai jogharmonizációs folyamat szempontjából kiemelt jelentőséggel bírnak. Az egyezmény definiálja a menekült fogalmát, és alapelvként ismeri el a non-refoulment,49 vagyis azon tilalmat, hogy a menekültet visszatérésre kényszerítsék abba az országba, ahol veszély fenyegethetné (33. cikk). Kimondja, hogy menekült az a személy, aki faji, vallási okok, nemzeti hovatartozása, illetve meghatározott társadalmi csoporthoz való tartozása, avagy

politikai

meggyőződése

miatti

üldözéstől

való

megalapozott

félelme

következményeként az állampolgársága szerinti országon kívül tartózkodik, és nem tudja, vagy az üldözéstől való félelmében nem kívánja annak az országnak a védelmét igénybe venni.50 Ez a definíció elsősorban az Európában menekültkérelmet kereső személyek korát határozza meg. Az 1967-es New York-i Protokollal mind az időbeli, mind a földrajzi korlátokat feloldották. Eddig több mint 140 állam csatlakozott az egyezményhez, illetve a kiegészítő

protokollhoz.

Az

államok

belső

jogában

menekültkérdéseket. Ilyen a német alaptörvény 16. cikke,

51

szintén

szabályozzák

a

vagy az “asile territorial”

Franciaországban. Ezt követően is még határozottabban kereszttűzbe került a menekültkérdés. Németországban például azzal apellált Schilly, hogy a jogváltoztatásnak előreláthatatlan következményei lehetnek, és nem a már érvényben lévő belső jogi szabályozásokat kell megváltoztatni, hanem a gyakorlatot, a már kialakult eljárásokat. A vitákat ekkor befolyásolta a német alkotmánybíróság azon döntése, mely az afgán menekülteket, mint állampolgárság nélküli menekültek ismerte el. Franciaországban Lionel Jospin viszont egy átfogó menekültjogi reformot nyújtott be. Az Európai Bizottság egy javaslattal állt elő, hogy mind a kritériumokat, mind pedig az eljárás rendjét a menekültpolitikának rendelet formájában kívánnák szabályozni. Ez a rendelet a Dublini keretegyezmény helyére lépne. Dublin egyik legfontosabb rendelkezése, hogy az az ország, ahol benyújtották a menekültkérelmet, az illetékes a menekült további státuszának jövőjével kapcsolatban. Lényegében nem változtatnának a dublini alapelveken, viszont azokat továbbfejlesztve “közös európai menekültrendszer” jönne létre, ami már 49

http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/refworld/rwmain?docid=3ae68ccd10, 2010-03-20 http://www.unhcr.org/publ/41a1b51c6.html, 2010-03-20 51 http://www.gesetze-im-internet.de/gg/art_16.html, 2010-04-20 50

35

Tamperében megfogalmazódott. Azonban több szigorítást is tartalmazott a javaslat az illegális migránsok számának csökkentése érdekében. Például, hogy a tagállamok hatóságai saját hatáskörükben léphetnek fel az illegális migrénsokkal szemben. A határidők is megrövidülnének. Az eddigi 6 hónapos gyakorlat 65 munkanapra csökkenne, ugyanezen elven a menekültkérelem sikeressége eredményének közlésére is 1 hónapos időintervallumot szabna. Erőteljesebb hangsúlyt kapnának a családegyesítési törekvések a menekültkérelmek elbírálásánál. 4.3.1. Illegális bevándorlás elleni fellépés a 21. század elején A minisztertanács 2002. február 28-ai Brüsszelben tartott ülésén megszavazta az illegális bevándorlás és emberkereskedelem elleni tervet. A fő témák a vízumkorlátozások, adatbankok kérdései, határvédelem és a hatóságok együttműködése volt. Ennek feltétele az Europol további fejlesztése a nemzeti rendőri hatóságokkal történő koordináció. A vízumkérdésekkel kapcsolatban megvalósítanának egy erőteljesebb biztonsági szabályozást a hamisítások elkerülése érdekében. Annak módja viszont nem tisztázott, hogy a biometrikus adatok rögzítése miként történne, esetleg a hagyományos fénykép is elegendőnek bizonyulna. Egy az egész Európai Unióra kiterjedő adatbank szolgáltatna a harmadik országok állampolgáraira vonatkozó vízumadatokat, ami lényegesen megkönnyítené az együttműködést, és emellett biztosítaná, hogy a legálisan egy bizonyos időintervallumra a tagállamokban tartózkodó személyek a vízumlejárati határidőn túl hosszabb ideig maradhassanak. Ennek kereteiben felállítanának egy közös konzulátust, ami kifejezetten a harmadik országok állampolgárainak bevándorlási kérdéseivel foglalkozna. A sikeresség érdekében egy projekttervet dolgoztak ki, amit először a koszovói menekültek kapcsán alkalmaznának. Az olasz kormányt bízták meg egy tanulmány elkészítésével, ami egy közös határrendőrség felállítását célozta meg. Továbbá távlati tervként szerepelne a tengeri határokon felállított közös védelmi hatóság. A jogi eljárások esetén is a további egységesítést célozzák meg, konkrét esetben az európai államok kötelezik magukat egy átfogó keretegyezmény kidolgozására, melyben országtanulmányokban elemeznék, az illegális bevándorlók származási országait, ezzel szemben pénzügyi és technikai segítséget nyújtanának a fő származási országok részére a menekültáradat csökkentése érdekében. Emellett az ezen országokból származó csempészáruk és emberkereskedelem megállítása is a terv részét képezi.

36

Az Europol költségvetési keretét is emelnék, az eddigi 3,1 millió eurót a továbbiakban 51, 6 millióra tennék. Az erre szánt költségvetési keret megsokszorozását az illegális bevándorlás elleni harcra fordítanák, kiemelt szerepet szánva az emberkereskedelem és a csempészet, illetve ehhez szorosan kapcsolódó bűncselekmények megfékezésére. Mialatt az emberkereskedelem áldozatainak “védelem és segítség” jelszó alatt konkrét védelmi tervet dolgoznak ki, és emellett reprezentatív intézkedések meghozatalát vetítik előre mindazon személyek ellen, akik az illegális bevándorlást bármilyen módon segítik. A brüsszeli tanács elvei elsősorban akaratnyilvánításnak tekintendők, nem pedig kötelező érvényű szabályozásnak. Ezalatt az Európai Parlament is támogatta a Bizottság által előterjesztett javaslatot, ami a harmadik országok állampolgárainak tartózkodási jogainak újratárgyalásával foglalkozott. A rendelet-tervezet előirányozta, hogy fenti személyek öt év legális tartózkodás után megkapják az európai tartózkodási jogot. Ez lényegesen érintené a mindegy 14 milliónyi, jelenleg

az

Európai

Unió

területen

legálisan

tartózkodó

harmadik

országbeli

állampolgárokat. A tradicionálisan mindig inkább liberálisabb megoldásokat kereső Európai Parlamentben a strassburgi képviselők a szeptemberi 11.-ei terrortámadásokat követő belpolitikai viták ellenére, és az Európai Tanács 2002. januári ülése után arra az álláspontra helyezkedtek, hogy a tagállamok szigorodó nemzeti intézkedései az Európai Emberi Jogi Egyezménnyel52 nem összeegyeztethetőek. ( A gyakorlatban szeptember 11. után több tagállam saját hatáskörében restriktív intézkedéseket vezetett be a kérelmek biztonsági átvizsgálásánál, ami többször hátrányosan érintette és nagyban megnehezítette a bevándorlási kérelmek elbírálását.) A 2002. évi májusi római rendkívüli tanácsi ülésen az unió és a tagállamjelöltek ültek össze, hogy egy hosszú távra szóló, közös európai határőrség felállítását előkészítsék. Itt rögzítették, hogy elsősorban a nemzeti hatóságok még szorosabb és összehangoltabb együttműködése szükséges, ezen belül lazább alapok megteremtése. ( A konkrét átültetés és döntések a sevillai európai tanácsi találkozáson zajlanak majd). Rómában várt értékelésre a már említett tanulmány, amivel az olasz elnökséget bízták meg. Egy szakértőcsoport foglalkozott a témával, ahol belga, német, francia, olasz és spanyol tagállami megbízottak mellett a bizottság kinevezett szakértője és az Europol szakértője is részt vettek. Még május elején a bizottság az asztalra tett egy javaslatot „Információcsere a nemzeti határvédelmi hatóságok között” címmel.

52

http://www.lb.hu/egyezmeny.html, 2010-03-20

37

Ahogy Claudi Scajola (Forza Italia) kommentálta a javaslatot: “Nem szeretnénk, hogy Európa egy erőddé váljon, hanem létrehozunk egy integrált határőrséget, ami garantálja polgáraink biztonságát.”53 Amint ebből is kitűnik, a határkérdésekben az államok jobban hajlanak a szupranacionális megoldások irányába, mint a menekültkérdések esetén. Véleményem szerint e mögött azok az okok rejlenek, hogy a személyek biztonságának kérdéseiben a közös együttműködés sokkal effektívebb eredményeket hozhat, mint a nemzeti szintű összefogás. Ennek legékesebb bizonyítéka maga a Schengeni Egyezmény. A határhatóságok integrálása mellett krízishelyzetekben egy egységesen bevethető európai csapatot hoznának létre. A csapatok speciálisan erre a célra kiképzett határőrökből állnának össze, és a nemzeti határok védelme lenne a feladata olyan esetekre, amikor az állandó határőrség egyedül nem tudna megoldani egy adott feladatot. Végül a közös határrendészet létrehozása is lényeges lehet, ami nemcsak azon államokat érinti, amelyeknek nincsen külső határa. A javaslatban szerepel az ehhez kapcsolódó költségvetés egyenlő elosztása, hiszen a közös külső, Schengenen kívül eső határok védelme minden tagállam számára azonos jelentőséggel bír, és a külső határokkal rendelkező országok nem lennének képesek önállóan fedezni a schengeni zóna védelmét. A legkritikusabb területnek a Földközitengeri medencét jelölték meg, különösen Olaszország és Spanyolország partvidékét, ami különösen sújtott az illegális bevándorlási hullámtól. Az információcsere területén a nemzeti hatóságok közötti effektív információáramlási csatorna létrehozása lenne az első lépés. Emellett a hamis papírok könnyebb felismerhetősége érdekében egy közös adatbankot állítanának fel, ami tartalmazná az összes releváns információt. Erősen támogatnák a csereprogramok lehetőségét és egyben kötelezettségét is az oktatás területén. Egy későbbi fázisban pedig a nemzeti határőrségek megbízott képviselői évenként négyszer gyűléseznének, ahol az összegyűjtött összes információt és adatokat elemeznék a hatékonyság növelése érdekében. A program keretében kísérletként az európai tagállamok nemzetközi repülőterein alkalmaznák először a közös határvédelem bevethetőségét. 4.3.2. A sevilla-i csúcs eredményei54 Az Európai Unió az illegális bevándorlás elleni harc keretében a hatékony fellépés stratégiáját alkalmazta, ami néhány esetben leszűkült a származási országok ellen hozott 53 54

DelgadoGodoy, Leticia[2002] : La inmigración en Europa: realidades y políticas, 2010-02-18 http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/72638.pdf, 2010-03-20

38

szankciókra, illetve a további szigorításra, ami nehezen vezethetett kézzel fogható eredményre, ezzel szemben elmélyítette a már meglévő konfliktusszakadékokat. A 2002. június 21-22-i sevillai csúcson az uniós állam – és kormányfők az illegális bevándorlással kapcsolatban arra az álláspontra helyezkedtek, hogy a tranzit- és származási országokkal szembeni embargók helyett a hiányos kooperációt fogják orvosolni, amivel előrelendíthetik a bevándorlási ügyek közösségesítését. Bár a sevillai csúcson erős ellentörekvések kerültek a felszínre, amelyek a szélsőjobboldali és populista politikai pártok nyomásgyakorlása miatt nehezítették a tárgyalásokat. (Leginkább a holland és francia szélsőjobboldal szorgalmazta az eddigi politikák további szigorítását.) Azonban abban egyetértettek, hogy az illegális bevándorlás ellen erősen fel kell lépni, viszont más eszközökkel. Különösen Tony Blair nem értett egyet a származási és tranzit országok elleni szankciók feloldásával.55 A nem “kooperáció-kész” államok többször támogatják az illegális bevándorlók Európai Unióba érkezését, illetve a bevándorlók vízi úton való csempészését. Ilyen államok közé sorolta Törökországot, Albániát, Marokkót, és Kínát. Különösen az illegális bevándorlók által stratégiailag fontos országok, mint Spanyolország, Olaszország szintén ezen javaslat mellett voltak. Emellett Dánia, Németország és Ausztria is a brit pozíció mellett kötelezte el magát, vagyis nem ismernek el semmiféle fenntartást. A blair-i felvetések ellen érvelt Belgium, Franciaország és maga az Európai Bizottság is. A sevillai tanácsi következetésekben továbbra is a tamperei elvek folytatása mellett kötelezték el magukat, vagyis a szabadság, biztonság és jog érvényesülésén alapuló térség létrehozásának folytatásában. Az Európai Tanács külön kiemelte, hogy létre kell hozni egy közös bevándorlás- és menekültügyi politikát közösségi szinten, ugyanakkor külön kell választani a bevándorlási kérdéseket a menekült kérdésektől. Ilyen például a vitákat képező tranzit- és származási országokkal való együttműködés vagy hátrányos megkülönböztetés, amit a sevillai konklúzió 27. pontjában foglal össze: “Elengedhetetlen az Európai Unió és tagállamai számára, hogy a migrációs hullámokat a jogszerűen a származási- és tranzit országokkal közösen szabályozzák.” Emellett a normák betartásával a legálisan rezidens harmadik országok állampolgárainak és a menekültstátuszt élvező személyeknek a nemzetközi egyezmények tiszteletben

55

http://www.independent.co.uk/news/uk/politics/blair-concedes-eu-summit-not-tough-enough-onmigrants606596.html, 20101-03-20

39

tartásával kell biztosítani jogaikat, és ezen szerződéseket meg nem sértve fellépni az illegális migránsokkal szemben, és a már rezidenseknél elősegíteni a beilleszkedésüket az új államban. Itt kiemelt szerephez jut a rasszizmus és xenofóbia elleni küzdelem.56 Az eddig tárgyalt illegális bevándorlás elleni fellépés a következőkben manifesztálódik: Az Európai Tanács itt felhívja a Bizottság figyelmét, hogy a következő eszközöket tekintse főbb prioritásának: Azon harmadik államok listáját, akik vízumkötelesek az ég végéig kell nyilvánosságra hozni, egy közös adatbázisrendszerben tárolni az átláthatóság és a tanács elvein nyugodva. Az illegális migráció elleni küzdelem azonban nagyobb erőfeszítéseket követel a tagállamoktól és a már rendelkezésre álló külkapcsolati eszközöket igénybe véve valósítandó meg. A tamperei elvek mentén az illegális bevándorlás elleni küzdelem nem csak rövid tavú célként értelmezendő, hanem az Unió hosszú távú terveiben is oszlopos szerepet kell, hogy vállaljon. Így a szorosabb gazdasági kooperáció, a kereskedelmi kapcsolatok további szélesítése, a fejlődési segélyek és a krízis övezetekben az esetleges válságkezelési stratégiák eszközeként értendő egy olyan cél érdekében, ahol a gazdasági prosperitás a harmadik államokban elősegíthető, ezáltal szignifikánsan csökkenthető a migrációs hullám egyik főbb kiváltó oka, a gazdasági megkésettség. Ezáltal a Tanács támogat és előrevetít minden olyan együttműködési lehetőséget azon államokkal, amelyek kritikusan érintettek az illegális bevándorlás kérdésében. A fent említett államoknak viszont kooperációs készséget kell mutatni az Unió felé és támogatni azokat a lépéseket, amelyekkel hatékonyabban tudnak harcolni az illegális bevándorlás ellen. Ennek magában kell foglalni az adott állam jogtalanul az Unió területén tartózkodó állampolgárait, illetve más nemzetiségűeket, akik szintén kérdéses módon lépték át a határokat. Az Európai Unió készen áll arra, hogy a szükséges technikai és pénzügyi segítséget biztosítsa, azokat megfelelően átcsoportosítsa, (értelemszerűen a pénzügyi keretein belül). Amennyiben az adott harmadik állam nem működne együtt, az Unió nem nyújt semmiféle támogatást a gazdasági prosperáció előremozdításához. Ha a harmadik állam egyenesen megtagadja, sőt hátráltatná a folyamatot, akkor az Unió a Közös Kül- és Biztonságpolitika keretein belül tárgyalná tovább a kérdéses ügyet. A Tanács 2002-es brüsszeli ülésen57 a tagállamok a közös eljárás továbbfejlesztését javasolták a harmadik országok állampolgáraira. A Dublin-egyezmény értelmében ugyebár 56

http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/72638.pdf, 2010-02-27

57

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/01/1754&format=HTML&aged=1&langua ge=EN&guiLanguage=en, 2010-03-20

40

az a tagállam felelős a menekült kérelmekért, ahol a menedéket kérő átlépte a határt. Ugyanez a szabály érvényes azon személyek esetén, akik illegálisan lépték át a határt. A módosítás értelmében a felelősség az első 12 hónapra korlátozódna. A javaslat legfőbb támogatói Olaszország és Görögország voltak, amelyek földrajzi fekvésük miatt különösen sújtottak a menekült hullámtól. Az egy év letelte után azon állam lenne felelős, ahol a menekült minimum 5 hónapot töltött, és azon esetekre is érvényt szerezne, amikor a menekült státuszt kérő beutazása nem követhető nyomon. Ennek kiküszöbölésére hozták létre az Eurodac58 intézményét 2000 decemberében. Ez egy virtuális rendőrségi ujjlenyomat-felismerő rendszer, amivel lényegében visszavezethető a menekült beutazása. A menedékkérők ujjlenyomatát tartalmazó adatbázissal kapcsolatos bizottsági javaslatok elsősorban adatvédelmi célokat szolgálnak. A Bizottság előírná például, hogy a tagállamok töröljék azon adatokat, amelyek már nem szolgálják az adatgyűjtés célját, illetve szabályokat hozna az adatvédelmi alapelvek tiszteletben tartásának hatékonyabb ellenőrzésére. 2003. január15-től minden európai államban érvényben van az Eurodac, kivételt képez Dánia. Az Eurodac rendszer tagjai a két schengeni-, azonban nem EU tagállam Norvégia és Izland. Az Eurodac központi egysége Luxemburgban található. Több javaslat merült fel az adatbankok további közösségesítése irányába, ilyen lenne a szociális és egészségügyi adatokhoz való egységes hozzáférés. 4.3.3. A családegyesítések Ha a bevándorlás politikákról esik szó, általában a csempészetre, az illegális bevándorlókra, határproblémákra asszociálunk. Ezek ugyan fontos részét képezik a megvalósítandó céloknak, viszont nem szabad elfeledkeznünk a már az Unióban tartózkodó legális személyekről sem. A családegyesítések mindig is fontos részét képezték a bevándorlás politikáknak. Itt a házastársakról és a bevándorlok, gyermekeiről beszélünk, akik a családtagjaikkal szeretnék újraegyesülni. 2003 februárjában az Unió belügyminiszterei egy irányelvet59 fektettek le, amely keretében koordinálni és hatékonyabban irányítani kívánják a legális bevándorlást. Ugyanis a bevándorlás problematikája nem csupán az emberkereskedelemmel fogható meg. Ebben meghatározták azokat a feltételek, amelyek mentén a házastársak és

58 59

http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l33081.htm, 2010-03-21 http://www.migration-info.de/migration_und_bevoelkerung/artikel/020704.htm, 2010-03-20

41

gyermekek

jogilag

újraegyesülhetnének

az

Unión

belül

jogosan

tartózkodó

családtagjukkal. Az irányelv meghatározta azokat a feltételeket, amelyek mellett egy nem EU-állampolgár külföldi

családtag

beutazhat

és

tartózkodhat

az

Unióban,

esetlegesen

erősen

megalapozottan huzamosabb tartózkodási kérelemhez folyamodhat. Az érintettek köre elsősorban a házastársak és a fiatalkorú gyermekek. Nem utolsósorba azon gyermekek, akik az adott tagállamban elérték a nagykorúságot. Az egyes tagállamok azonban saját hatáskörükön belül kivételeket tehetnek. Ilyen lehet a gyermekek esetén az életkorra vonatkozó szabályok flexibilisebbé tétele. Például Németország esetén a kiskorúaknál a maximális életkor 12 évre korlátozódna. Ha a gyermek idősebb, mint 12 éves, akkor a tagállam felülvizsgálhatja, hogy a tagállam által jogilag megalapozott integrációs kritériumokat teljesíteni tudja-e. Amennyiben úgy találják, hogy a gyermek ezt nem tudná teljesíteni, megtagadhatják a kérelmet. Távolabb nézve az egyéb családtagokra vonatkozóan is egyéb kitételeket vehetnek a listára, amennyiben nem felelnének meg az integrációs kritériumoknak.60 Emellett számos irányelv tartalmazza a nem kikényszeríthető előírásokat. Ilyen a szülőkre vonatkozó irányelv, amely akkor alkalmazható, ha a bevándorló szüleinek semmilyen családi köteléke nincsen a származási országban. A már felnőtt korú, egyedülálló gyermek esetében engedélyezhető, ha bizonyítják, hogy az illető nem tudja ellátni magát. A családegyesítések kapcsán mindig kulcskérdésként merült fel az integráció, a beilleszkedés kérdése. A családegyesítések főbb mozgatórugója az állam saját döntésén nyugszik. A bevándorlás politikáknak nevezhetjük egy olyan területe, ahol a közösségi szabályozások további nehézségeket eredményeznének. 4.3.4. A thesszaloniki-i tanácsi ülés Részben Sevilla folyatásaként értékelhetnénk a thesszaloniki-i 2003 júniusában zajlott európai tanácsi ülést,61 ahol a tagállamok vezetői ismét az illegális bevándorlás kérdését helyezték a középpontba, bár Thesszaloniki az első olyan elnökségi találkozó, ahol a bevándorláspolitikát környezeti, ökológiai szempontok figyelembevételével elemezték. A tanács a 2004-2006 időintervallumra 140 millió eurónyi összeget különít el a határbiztonság erősítésére és egy európai vízumadatbank létrehozására. 60 61

Givens[2005], 101.o. http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/76279.pdf, 2010-04-01

42

2004 májusában az Unió immár 25 tagúvá nőtte ki magát, ami a közösség határainak keletre tolódását jelentette, ami magával vonta a határbiztonság szerepének kielemzését, hiszen Lengyelország, Magyarország és a 3 balti állam felvételével új földrajzi külső határok jönnek létre, ami fokozott biztonsági intézkedések megtételét igényli, ugyanakkor ezek a határok meg a schengeni zónán kívül esnének. Thesszalonikiben a kormányfők egyhangúan egyetértettek a legális bevándorlás szükségességében, amit a Bizottság éves jelentések formájában publikálna, illetve további elemzéseket készítene a migráció és integráció témakörében. A jelentést a nemzeti politikákkal összehasonlítva messzemenő kivetkeztetések levonását eredményezné, hogy a legoptimálisabban tudják kezelni a legális bevándorlás adta lehetőségeket és nehézségeket. Tony Blair, két heves vitát kiváltó javaslatot is feldobott. Egyrészt a még menekült státuszt kérők részére az Unió területén kívül táborokat állítanának fel. Ezek az un. “Tranzit processing Centerek”62 a tranzitállamokban, mint Románia, Fehéroroszország, Albánia és Horvátország, működnének. A menekülteket ameddig a döntésre várnak, ezekben a tranzitközpontokban helyeznék el. A sikeres kérelmek esetén egy kvóta rendszer alapján osztanák el őket az EU tagállamai között. Az elutasított kérelmek esetén azonnal visszaszállítanák a menekülteket a származási országba. Néhány nappal a csúcs előtt Svédország és Németország határozottan elutasította a brit tervezetet, amelyben a Genfi Egyezmény súlyos figyelmen kívül hagyását vélték felfedezni. A második brit javaslat ehhez szorosan kapcsolódva szintén menekülttábor-központok felállítását javasolta a regionális védelmi zónák formájában.63 Ezeket a zónákat azokban a régiókban hoznák létre, ahonnan jelentős számú menekült érkezik, például Afganisztánban, Irakban. Ezt a javaslatot is elutasították az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának ajánlása után. Görögország, Németország és Svédország is az efféle táborok létrehozása ellen érvelt, hiszen a táborba internálás nem egyeztethető össze az egyéni emberi jogokkal. Hollandia, Belgium, Ausztria és Dánia támogatta volna a brit javaslatot. A brit javaslatok hátterében egyértelműen az a tény húzódik meg, hogy az elmúlt három évben Nagy-Britannia számolhat az elmúlt három évben legmagasabb számú menekült kérelmekkel.

62 63

http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200304/ldselect/ldeucom/74/7415.htm, 2010-03-20 http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200304/ldselect/ldeucom/74/7415.htm, 2010-03-20

43

4.4. A tamperei eredmények nyomdokaiban A Thesszaloniki-i tanácsi konklúziók utána bel-és igazságügy miniszterek tanácsa 2003 októberében aláírta64 a megállapodást a biometrikus megkülönböztető jelekről, vagyis, hogy legkésőbb 2005-ig a dokumentumokat egy chippel látnák el, ami tartalmazná a biometrkus

megkülönböztető

jegyeket.

Előreláthatólag

ez

nem

csupán

az

ujjlenyomatmintákat, hanem egyéb felismerhetőségi jegyeket is magába foglalna. Emellett kidolgoznák az új európai uniós útlevelek egységes struktúráját is. Az Európai Bizottság, mint már előbb felvázolt tanulmányt készít a bevándorláskvótákról. A bel-és igazságügyi biztos, Antonio Vitorino felelős a tanulmány 2004 májusáig való átadásáért. Egy előbb ugyanehhez a témához prezentált olasz tanulmány szerint a már tranzit – és származási országban bevezetett kvóták, jelen esetben, Albániában és Tunéziában, megkövetelve ezen államoktól, hogy szorosan együttműködjenek az illegális bevándorlás elleni küzdelemben. Emberjogi szervezetek, mint az Amnesty International, vagy a ProAsyl szerint problémák merülnének fel az emberjogi kérdések területén. Hiszen több ezen államok közül hiányos vagy rendkívül alacsony emberjogi háttérrel rendelkezik, ami akár ki is zárhatja a további kooperációt, ha ezen állam nem tanúsít együttműködést és nem fogadja el az európai emberjogi egyezményeket. Ilyen államnak tekintették például Líbiát.65 4.4.1. Az Európai Határvédelmi Ügynökség 2005-től a schengeni szerződések keretében működne egy határvédelmi ügynökség az Európai Unió külső határain. 2003. október 16-17-ei európai tanács brüsszeli ülésen66 e javaslatot nyújtották be az Európai Bizottságnak. A leendő határvédelmi ügynökség nem rendelkezne nemzetek feletti hatáskörrel, és nem hozhatna kötelező jellegű előírásokat az államok részére a határaik felügyeletéről. Ehelyett szubszidiáris szereppel ruháznák fel a közös előírások átültetésére és az érvényes dokumentumokkal nem rendelkező személyek visszafordítására az unió külső határairól. A felállítandó ügynökség emellett Európa-szerte kapcsolati pontokból álló hálózatból épülne ki, amely koordinálná a nemzeti határvédelmi együttműködést, foglalkozna a határvédelmi 64

http://www.euractiv.com/en/security/biometrics-secure-travel-documents/article-132063, 2010-04-02 http://www.unhcr.de/fileadmin/unhcr_data/pdfs/rechtsinformationen/2_EU/3_EUMigration/ C.01_Migrationspolitik/C.1.09.com2006_735-de.pdf, , 2010-04-15 66 http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/77679.pdf, , 2010-04-16 65

44

szervek továbbképzésével, hogy olyan szakembergárda jöjjön létre, amelyek szükség esetén a határproblémák felmerülésénél effektív döntéseket tudjanak hozni és végrehajtani. Ezeket az oktatási egységeket integrálnák a frissen felalított határőrségi kiképzési csereprogrammal. Főbb feladataik közé sorolandó a repterek, vízi- és földi határok ellenőrzése. A 2004 – 2006 idő intervallum között mindegy 80 millió eurót szántak a közös költségvetésből a határok védelmére. Ebből 16 milliót különítettek el az új ügynökség létrehozására. A nem EU, de Schengen tagállamok, mint Norvégia és Izland szintén részt vettek az együttműködésben.

V. INTEGRACIÓS POLITIKÁK 5.1. Az antidiszkriminációs irányelv A szélsőséges, főleg jobb-, szélsőjobboldali bevándorlás-ellenes szervezetek, pártok megjelenése hatalmas nyomást gyakorolt a tradicionális politikai csoportokra, felhívva a figyelmet arra a szembetűnő tényre, hogy igenis intenzíven kell foglalkozni a migrációs kérdésekkel, mint társadalmi problémával. A bevándorlás kérdéskorét a kezdetektől fogva formálta a bevándorlókkal szembeni negatív attitűdöket jelenléte és folyamatos erősödése. Ez különösen markánsan jelent meg a szélsőjobboldali pártok felemelkedésével és térnyerésével, akik a XXI. század elejére jelentős politikai erőt képviseltek, és ezáltal pártjaik képviselői Strasburgban is jelentős számmal reprezentáltak.67 Mind uniós, mind nemzeti szinten megerősödött egy ellenpólus is, és akik a túlzott nacionalizmusban az „Európai Erőd” további felemelkedését látták, ami hátráltatná a hatékony közösségi politikák meghozatalát és átültetését. Még 2000 júniusában a tanács egyhangúan megszavazta a “Egyenlő bánásmód alapelve faji és származási tekintet nélkül”68 című irányelvet. Az irányelv megtiltja a faji, származási megkülönböztetést, és egyben garantálja az esélyegyenlőséget a munkahelyeken, a szociális ellátásban, egészségügyben, az oktatási rendszer csakúgy, mint egyéb szolgáltatásokban. Az irányelv értelmében a diszkrimináció mind a köz- mind a magánéletben tilos, és megszegése büntetőjogi szankciókat vonhat maga után.

67 68

Givens [2005], 112.o. http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/rights/discrimination/fsj_rights_discrim_en.htm, 2010-04-20

45

Az irányelv átültetésével kapcsolatban több kritika is felmerült, elsősorban, hogy az államok

nem

mutatnak

együttműködő-készséget

a

hátrányos

megkülönböztetés

leküzdésében, és ez negatív példát mutat a frissen csatlakozó kelet-közép európai államok felé, ahol a roma kisebbség miatt különösen fontos lenne az együttműködés.

5.2. Bevándorlás és integráció a 21. század elején 2004. november 19-én az állam- és kormányfők lefektették a bevándorlók integrációjának alapelveit.69 A holland elnökség 11 pontban foglalta össze ezen elveket: 1. mind a bevándorlóknak, mind a született uniós állampolgároknak aktívan hozzá kell járulniuk a beilleszkedési folyamathoz 2. az Európai Unió alapértékeinek tisztelete 3. a foglalkoztatás, mint kulcstényező 4. a nyelv, történelem és intézmények alapismerete 5. képzési programok a bevándorlóknak 6. egyenlő mértékű hozzájutás a szolgáltatásokhoz 7. a született állampolgárok és a bevándorlók közötti kommunikáció elősegítése 8. a kulturális – és vallásszabadság biztosítása az alapértékek tiszteletben tartásával 9. a demokratikus folyamatokban való részvétel (helyi szinten) 10. integrációs politika minden releváns politikai területen 11. konkrét célok, indikátorok és effektív értékelő mechanizmusok kialakítása az integrációs politika tovább lendítéséhez. Az előbb felsorolt alapelvekkel a tagállamok kötelezik magukat a bevándorlók beilleszkedéséhez szükséges alapnormák betartására, ahol az eszközök és folyamatok konkrét kidolgozása a tagállamok kezében marad. A javaslat ugyan már 2003-ban megszületett az Európa-szerte közös elvek kidolgozására, de a holland kormányfő, Theo Van Gogh meggyilkolása heves indulatokat váltott Európa-szerte, és ha nem is közvetlenül, de jelentős hatást gyakorolt az európai honatyákra a bevándorlók integrációjának felgyorsításához. Amint a felsorolt alapelvekből kitűnik, a bevándorlóktól elvárják a nyelv, és alapvető történelmi ismeretek elsajátítását, ami az adott társadalomhoz való asszimilációt segíti elő. Ezenkívül megkövetelik az Unió alapértékeinek tiszteletben 69

http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/jha/82745.pdf, 2010-04-20

46

tartását. A szabad vallás és kultúra gyakorlása fontos részét képezi az Unió értékeinek, azonban ez nem ütközhet az alapértékekkel, sem pedig a nemek egyenlőségén alapuló értékekkel. Azonban nemcsak a bevándorlóknak kell erőfeszítéseket tenni, hanem ugyanez elvárható a született európai állampolgároktól. A sikeres beilleszkedés kulcsa a foglalkoztatásban rejlik. A szabad piacra jutás és megfelelő munkahelyi lehetőség hiányában nem valósítható meg a sikeres integráció. Ehhez szorosan kapcsolódik az oktatási- és egyéb nevelési célú intézményekhez való azonos hozzájutás. Szükséges szintén, hogy a bevándorlok részt vehessenek a helyi politikai folyamatokban. Ezen feltételek és lehetőségek segítenék őket, hogy ne sodródjanak a társadalom szélére nyomornegyedekben élve. A holland bevándorlási miniszter asszony, Rita Verdonk történelmi jelentőségűnek ítélte az itt lefektetett alapelveket. A harmadik országok bevándorlóinak továbbra is fenntartják a munkavállalási engedély megkövetelését az Unión belül, viszont a különleges tartózkodási címek ajánlása erőteljesen hozzájárul az európai államok azon céljához, hogy 2010-re a térség versenyképessége jelentősen növekedhessen. Az alapelvek a valóságban azonban nagyfokú naivitást tükröznek, ugyanis a bevándorlók, vagyis inkább a bevándorlok egyes csoportjai ellen jelentősen megnőtt az általános társadalmi elutasítás és ellenszenv. Jelentős eredményeket a 2007-es év hozott, amikor a bel-és igazságügy miniszterek tanácsa Luxemburgban először Európára kiterjedő alap standardokat határozott meg a rasszizmus és idegengyűlölet elleni harcban. A német elnökség 2007 első hat hónapjában Brigitte Zypries70 egyik kulcskérdésnek tekintette a sikertelen tárgyalások utáni eredmények születését ezen a területen. A középpontban a nyilvános erőszak megnyilvánulás és gyűlölet tilalma állt, amely faj, bőrszín, vallás illetve nemzeti- etnikai származás alapján való megkülönböztetésben ölt testet. Szabadságvesztéssel büntetnék e faji gyűlöletkeltést és népirtások tagadását. A szöveg végül elítéli a totalitárius rezsimek által elkövetett bűncselekményeket. 5.2.1. A muszlimokkal szembeni diszkrimináció Európában Egy a Helsinki Emberi Jogi Föderáció emberjogi szervezet71 (IHF) 2005-ben Bécsben egy 160 oldalas jelentést készített72, “Intolerancia és diszkrimináció a muszlim lakossággal 70 71

SPD – német igazságugyminiszter www.ihf-hr.org/, 2010-04-20

47

szemben az EU-ban. A szeptember 11.-e utáni fejlemények” címmel. Jelentős növekedés figyelhető meg a muszlimokkal szembeni előítéletekben a New York-i és Washington-i terrortámadások következményeként. A tanulmány 11 országra vetítve vizsgálta az aktuális trendek változását, azon államokban, ahol a muszlim közösség jelentős kisebbséget tesz ki az összlakosságnak. A tanulmány Belgiumot, Dániát, Németországot, Franciaországot, Görögországot, Nagy-Britanniát, Olaszországot, Hollandiát, Ausztriát, Svédországot és Spanyolországot vette górcső alá. Egyértelmű korreláció fedezhető fel a szeptemberi 11-ei támadások és a muszlim lakossággal szembeni ellenszenvben. Bár a nyilvánosság erősen a szélsőségesek ellen kampányolt, mint a terrorizmus és fenyegetettség forrásaira, ennek ellenére az előítéletek az átlagállampolgárban egyre erősebbek lettek. A muszlim hitűek pedig hátrányosan megkülönböztetve érezték magukat vallásuk miatt. Az emberjogi szervezetek pedig súlyos aggodalmukat fejezték ki, hogy a növekvő bizalmatlanság nagyban megnehezítené a muszlim lakosság integrációját. Amennyiben ez a tendencia tovább folytatódik, további kiábrándultságot szülhet az iszlám hitű lakosság korében, ami az állami intézményekbe vetett hitet is aláássa, és ezzel teret nyerhet az amúgy is achillesi saroknak tekintett radikális muszlim eszmék és extrémizmus. A tanulmány szerint a 25 európai uniós tagállamban több mint 20 millióra tehető az összmuszlim-lakosság, ami 2015-ig megduplázódhat. Azonban a muszlim lakosságot nem tekinthetjük homogén egésznek, sem vallási meggyőződésük, sem a származásuk tekintetében. Emellett a muszlim kisebbségek is szétszórva, úgymond diaszpóra egyenlőtlenül oszlik meg a az EU tagállamokban. A muszlim kisebbséggel szembeni megkülönböztetés konstans jelen volt és van a vizsgált országokban. Ez szeptember 11. után új lendületet vett, majd az erőfeszítéseknek köszönhetően újra csökkenő tendenciába ment át. Az újabb feszültségek felszínre kerülése a madridi támadásokkal és a szélsőségesek által az iszlám köntösébe bújtatott bűntettekkel került újra reflektorfénybe. Az afganisztáni majd az iraki háború szörnyűségei, és médiavisszhangja majd Theo van Gogh halála a krízis szélére sodorták az ellenérzések fellángolását. A tanulmány tematizálja a diszkrimináció különböző formáinak megnyilvánulását az Uniós tagállamokban, ami egyedülálló újításnak számit. Ilyen formákról beszélhetünk például a nagy nyilvánosságot kapott fejkendő-botrány, a muszlim hittanórák bevezetése körüli feszültségek, a mecsetek és muszlim temetők helyzete, a munkaerőpiacra-jutás 72

http://www.ihf-hr.org/documents/doc_summary.php?sec_id=58&d_id=4029, 2010-03-22

48

megnehezítése, de ide lehet sorolni az iszlám fundamentalizmus megjelenését és titkos hálózatainak elterjedését az európai államokban. A cselekmények széles skálán mozognak a verbális fenyegetettségtől, egészen a fizikai támadásokig. A megkülönböztetés leginkább előforduló formája a látható külső jegyek alapján való fenyegetettség.73 A vonatkozó adatok alapján szintén megállapíthatjuk, hogy az európai muszlimok jelentősen nagyobb számban élnek szerényebb, vagy nyomorúságos körülmények között, és maga a lakáshoz, vagy szociális ellátáshoz való jutás is sokkal körülményesebb. A munkahelyi versenyképesség szempontjából is súlyosabb helyzetben vannak- vélekedik az IHF. Az IHF erősen kritizálja és a helyzet súlyosbodásának okozójaként nevezi meg a nyugat-európai szélsőséges-populista pártokat, mint a francia Front National, az olasz Lega Nord, a belga Vlaams Blok, vagy az osztrák FPO. Például Németország eseten ugyan nőtt a muszlimokkal szembeni diszkrimináció szeptember 11. után, mégis a helyzet Theo van Gogh 2004-es halála után lényeges rosszabbodott, amikor több német városban szélsőségesek muszlim mecseteket támadtak meg.74 A tanulmány nemcsak elemzi a jelenlegi helyzetet, hanem ajánlásokat is tartalmaz a helyzet orvosolására, amit a bevándorlók a többi uniós területen élő kisebbségek irányába mutatkozó idegengyűlölet és rasszizmus összefüggésében fogalmaz meg. Az IHF olyan intézkedések meghozatalát sürgeti a muszlimok és egyéb kisebbségek védelmére, amelyek megelőznék a velük és szemben vallási vagy rasszista motívumból elkövetett támadásokat. Az ajánlásokat a következőkben foglalhatjuk össze:75 Effektív intézkedések meghozatala szükségeltetik a muszlimok és egyéb kisebbségek védelmére, hogy megelőzhetőek legyenek a vallási vagy faji alapon elkövetett bűncselekmények. Ennek jogi előfeltételét adná az anti-diszkriminációs irányelv mielőbbi átültetése a nemzeti belső jogrendszerekbe, és az ítélethozatal. A diszkriminációs fokok folyamatos mérése és megfigyelés az emberi jogi adatok és Eurostat statisztikák tükrében az aktuális problémákra hívná fel a figyelmet. Azonban csak a büntetőjogi eljárások hatékony kiépítésével nem érhetünk el látványos eredményeket. A megoldások keresése között nem hanyagolható el pszichológiai tényezők szerepe. A tolerancia és elfogadás erősítése az állampolgárokban, a kulturális különbségek elfogadtatása kulcsfaktor a 73

Fejkendő a nőknél, férfiaknál hosszabb szakáll, vagy turbán Sinsheim (Baden-Wuertenberg) és Usingen (Hessen) városaiban 75 http://www.ihf-hr.org/viewbinary/viewdocument.php?download=1&doc_id=6237, 2010-04-20 74

49

problémák

orvoslásához.

Ezzel

párhuzamban

a

bevándorlási

és

antiterrorista

intézkedéseknek tiszteletben kell tartania a nemzetközi emberjogi mércéket, és ténylegesen elismerni a szabad vallásgyakorlás jogát (pl. mecsetek építésének engedélyezése). Az integráció erősítése érekében kiemelt szerephez jut a muszlim szervezetekkel való folyamatos kommunikáció. Bár a tanulmány döntő hányadban a muszlim kisebbségekkel foglalkozik, kiemelhetjük, hogy az Európa-szerte a bevándorlókkal szemben tanúsított negatív attitűdök és gyűlölet mára erősen meghatározza az uniós mindennapokat. 5.2.2. Migráció és integráció – A holland integrációs modell, mint a multikulturalizmus mintája Személyes indíttatásból szándékoztam belevenni a dolgozatomba Hollandia példáját, amely egészen a közösségi csíráktól kezdve az Unió mintapéldájaként tűnhetne fel, ami a vallás és egyéni szabadságjogok, a kisebbségek emancipációja, a kulturális olvasztótégely szerep és az egyéni liberalizmusban, egyszóval ahogy divatosan emlegetik az úgynevezett “multikulturális”76 társadalomban manifesztálódik. A holland multikulturalizmus álom úgy tűnt, hogy 2004 novemberében a szélsőséges iszlamofób nézeteiről elhíresült rendező, Theo van Gogh, meggyilkolásával, és ezt követően az Ayaan Hirshi Ali liberál-konzervatív muszlim képviselő halálos fenyegetésével véget ért. Mit is jelent valójában a “holland integrációs modell”? Az integrációs politika már 1979-től kezdve77 az úgynevezett kisebbségi politikán nyugszik, amely az etnikai közösségek egyenjogúsításának előremozdításában nyilvánul meg. Az etnikai kisebbségeken, mint csoportokon nyugodott a holland “oszlopépítmény”78, ahol a különböző vallási, kulturális és politikai csoportok, mint “oszlopok” egységesen tartják az államépületet, ahol a demokratikus politikai folyamatok a különböző csoportok elfogadásával, együttműködésével és e csoportok politikai életbe való integrálásával valósulhatott meg. Maga az asszimilációs és integrációs folyamat nemcsak a saját iskolák, rádió- és televízió létrehozásának szabadságában valósult meg, hanem 1985-

76

Givens (2005), 45.o. http://www.unimuenster.de/HausDerNiederlande/zentrum/Projekte/NiederlandeNet/Dossiers/Geschicht e/Europa/index.html, 2010-04-20 78 http://www.unimuenster.de/HausDerNiederlande/zentrum/Projekte/NiederlandeNet/Dossiers/Geschicht e/PolKult/versaeulung.html, 2010-04-12 77

50

től a külföldiek közösségi válaszjogot élvezhettek és emellett a rugalmas, liberális állampolgársági szabályozások is pozitív eredményeket hoztak. Szakértők és politikusok a 2004-es eseményekben nemcsak a holland minta bukását látták, hanem egyenesen az elmúlt 30 év sikertelenségét és kudarcát vélték felfedezni. Vajon tényleg erről lenne szó vagy csupán egy átmeneti megingásról? Pim Fortyn térnyerésével és aggasztóan magas támogatottságával az eddigi integrációs kérdéseket érintő viták a politikai korrektség határait feszegették, sőt egyenesen szemtálszembeni vitákba és gyakran sárdobálásba torkollott az eddigi békés megoldások rendezésének gyakorlata. Ettől kezdve a holland integrációs politika sikeressége alapjaiban megrendültnek látszott, ami egy az egész Európai Unió területén ellenszenvet és elutasítást generált a tagállamokban. Ez azóta is érzékeny témának számit teli kihívásokkal. A megfelelő kezeléshez nem lenne elegendő a holland kormány fellépése, hanem ez esetben, egy az Unión belüli növekvő tendenciáról beszélhetünk, vagyis a szélsőséges elemek ideológiai térnyerése és támogatottsága egyértelműen negatív képet mutatna az integráció fejlődésének vizsgálatában, és a döntéshozatal is restriktív irányba mozdulna el.

VI.

AZ

UNIÓS-

ÉS

HARMADIK

ORSZÁGOK

ÁLLAMPOLGÁRAINAK SZABAD LETELEPEDÉSI- ÉS MUNKAVÁLLALÁSI JOGAI A személyek szabad mozgásának egy részterületét képezi a szabad munkavállalás, ami a korábbi 15-ök tagállamaiban teljesen megvalósult. A keleti bővítés elsősorban a munkaerőpiacra gyakorolt jelentős hatást, ami mentén a kívülről jövő migránsok munkavállalási feltételeinek rendezése is aktuális témává kerekedett.

6.1. A keleti bővítés hatása az uniós munkaerőpiacra 2004. május elsején az Európai Unió 10 új taggal bővült. A keleti bővítésként említett folyamat során Magyarország, Lengyelország, Csehország, Szlovénia, Szlovákia, a három balti állam, Málta és Ciprus csatlakoztak a közösséghez. A munkavállalók szabad költözési jogait illetően átmeneti periódus vonatkozik a varsói szerződés nyolc volt tagállamára.

51

Málta és Ciprus munkavállalói azonnali hozzájutást élveztek. A 2004-ben csatlakozottak közt megvalósult a kölcsönös munkaerőpiac-nyitás. Német és osztrák kezdeményezésre egy maximum 7 éves átmeneti periódust írtak elő.79 Az új tagállamok részéről szintén nyitva áll a lehetőség, hogy megszorításokat eszközöljenek a 15-ök felé. A régebbi közösségi szerződések munkaerőpiacra vonatkozó előírásai nem érvényesek az új tagállamokra. Amennyiben viszont az új tagállam korlátozná a szabad munkaerőpiacra jutást bármely régi tagállammal szemben, azt szükséges Brüsszelben jelenteni. Főleg Németország és Ausztria a földrajzi közelségük miatt tartott attól, hogy a keletközép-európai államok számár a legfőbb bevándorlási céljává válhatnának. Ezért szigorú megszorításokat alkalmaztak a szabad munkaerő-áramlás terén. Ezentúl a többi régi tagállam is kinyilvánította ezen akaratát, és erőteljes korlátozásokat vezettek be a keletközép-európai munkavállalókkal szemben. Németországban akkor lehet foglalkoztatni egy e tagállamból származó állampolgárt, ha a 15 tagállamból nincs olyan személy, aki alkalmas lenne a pozíció betöltésére. Nagy-Britanniában szükséges, hogy a munkavállaló előzetesen bejelentse munkavállalási igényét

a belügyminisztériumban. Emellett

korlátozták a szociális juttatásokhoz való hozzáférés lehetőségét is. A holland kormány részben ezen az állásponton volt, ugyanakkor 22.000 kelet-közép-európai munkavállaló előtt nyitná meg kapuit.80 Végül a svéd szociáldemokrata miniszterelnök, Goeran Persson hangsúlyozta, hogy “naiv volna részünkről, mint egyetlen a 15-ökből, hogy teljesen szabad hozzájutást biztosítsunk a kelet-európai munkavállalók előtt”.81 Az általános korlátozással párhuzamosan azonban Svédország erőteljes kampányba kezdett lengyel orvosok rekrutálásához, annak érdekében, hogy a svéd egészségügyben kompenzálja a súlyos orvoshiányt. Franciaország, Belgium és Spanyolország bilaterális szerződésekkel kívánta regulázni az esetleges munkaerő-áramlást az új tagállamokból. Ebben szabályoznák, hogy mely feltételek mellett szerezhetnének munkavállalási engedélyt az új tagállamok polgárai. Azonban nem szabad ezeket a folyamatokat a piac teljes bezárásnak tekinteti, hanem inkább

azon

folyamatok

eredményeképpen

értékelhetjük,

hogy

Európa

szerte

megfigyelhető egy erős elitista jellegű bevándorlási-kiválasztási folyamat, ami a 21. század 79 Gellérné

[2004], 56.o.

80

Gellérné [2004], 61.o. http://www.workpermit.com/news/2004_04_29/sweden/opens_market_for_new_eu_workers.htm, 2010-04-22

81

52

elején az egyik legfontosabb tendenciává nőtte ki magát. Azonban az új tagállamok csalódásként értékelték a 15-ök Európájától a munkavállalóik előtti negatív hozzáállást. Mint említettem az új tagállamok is élhetnek megszorításokkal és korlátozásokkal a munkaerőpiacaik védelmében Az Unió a kapunyitáshoz az úgynevezett 2+3+2-es szabályt alkalmazza. Ha tehát egy tagállam átmeneti mentességet kér a munkaerőpiacának megnyitása alól, akkor azt első körben két évre kapja meg. Ez alatt érvényben maradnak az eredeti szabályozások, a tagállam nemzeti jogszabályai, így a munkaerő piaci korlátozások is. A két év elteltével, ha a tagállam nem jelezte az EU felé, hogy továbbra is fenn kívánja tartani a munkaerőpiaci korlátozásokat, akkor a munkavállalás szabadsága automatikusan érvénybe lép. Ha jelzi e szándékát, akkor indoklás nélkül további három évvel hosszabbodik meg az átmeneti időszak. El_fordulhat, hogy a tagállam egyes korlátozásokat felold, másokat pedig fenntart. Lehetségessé válik tehát, hogy valamely szakmák előtt már két év után megnyílik a határ, míg más szakmáknak tovább kell várakozniuk. Ha letelik a további három év, a korlátozások csak akkor tarthatóak fent, ha a tagállam igazolni tudja, hogy az új tagállamokból érkező munkavállalók korlátozásmentes beáramlása munkaerőpiaci zavarokat okozna. Ebben az esetben további két éves hosszabbítás megengedhető. Összesen tehát hét éven keresztül megengedhető a szabad munkavállalás korlátozása az új tagállamok felé. Ez a magyar munkavállalók számára azt jelenti, hogy legkésőbb 2011-ben teljes mértékben és véglegesen megnyílik az EU munkaerőpiaca. Magyarország esetében 2004. május 1-től érvényes, és a csatlakozási szerződésben is benne foglaltatik a reciprocitás elve, vagyis amennyiben a tagállam korlátozza a munkaerőpiacra való szabad jutás, a magyar állam szintén hasonló intézkedésekkel biztosítja az egyenlő elbánás elvét. A többi kelet-közép-európai állam nem kívánta a magyar példát követni, bár a cseh kormány a mindenkori munkaerőpiaci és gazdasági feltételekhez kötötte a befogadási készséget. A régi tagállamok erősen tartottak egy tömeges kivándorlási hullámtól a keletközép európai államokból, aminek fő oka az életszínvonal és jövedelmi különbségekben keresendő. Az átlag egy főre jutó jövedelem mindössze 40 %-ot tesz ki az átlag uniós szintnek.82 Ez súlyos aggodalomra adott okot a régi tagállamok részéről, hogy a közép-

82

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=0,1136184,0_45572592&_dad=portal&_schema= PORTAL, 2010-04-20

53

kelet-európai munkavállalók a jobb életszínvonal reményében egy másik tagállamban keresnek munkalehetőségeket. Egy bizottsági tanulmány szerint az elkövetkezendő öt évben 1,1 millió bevándorló várható az új tagállamokból.83 A nagyrészük ugyan öt év után visszatérne, amennyiben a gazdasági helyzetük nem javulna. Az új tagállamok viszont azon negatív következményekkel szembesülhetnek, hogy a magasan képzett munkaerő a jobb lehetőségek reményében Nyugat-Európába vándorolna.84 Végül is 2004. május elsejével Írország, Nagy-Britannia és Svédország voltak azok az államok, amelyek megnyitották munkaerőpiacukat.

6.2. A harmadik államokból érkező munkaerő szabályozása A tamperei csúcs óta heves viták zajlanak a gazdasági migráció hatékony szabályozásáról, és lehetőségeinek kiaknázásáról. A harmadik országbeli állampolgárok munkavállalási feltételei tagállamonként különböznek. Hosszas adminisztratív procedúrák és bonyolult jogi szabályozásokat tartanak fent a tagállamok ezen területen, és kevés alkalmazható közös szabály és elv van érvényben az összes tagállamra vonatkozólag. Az Európai Bizottság 2005. január 11-én kiadott Zöld Könyve tartalmazza a harmadik államokból érkező gazdasági migránsok munkavállalásának feltételeinek újragondolását. Ez a dokumentum adná az alapját egy intenzív vitafolyamatnak az uniós intézmények, a tagállamok, az egyes érdekképviseletek és a civiltársadalom között. Amszterdam óta a bevándorlási kérdések ugyan részben a közösségi pillér részét képezik, mégis elmondhatjuk, hogy a közösségi jogalkotás ezen a területen jelentős akadályokba ütközött. A legális migránsok kérdése, vagyis a munkaerőpiac kérdései a már említett bevándorláspolitikák gazdasági súlypontból társadalmi problémává nőtték ki magukat, a törvényhozási és jogalkotási folyamatok a munkaerőpiaci területek úgymond hátrányba kerültek az integrációs- és biztonsági kérdésekkel szemben. A menekült- és integrációs politikák terén több felmutatható eredményt sikerült elérni85, ugyanúgy, mint az illegális bevándorlás elleni harcban.86 A Bizottság sürgősnek és elengedhetetlenek ítéli a migrációs politikák

83

http://europa.eu.int/comm/enlargement/index_ de.html, 2010-04-12 Parsons [2006], 65.o. 85 www.eurofound.eu.int/publications/files /EF03113EN.pdf (Studie über Lebensqualität in EU25), 201003-04 86 Walker, Neil 2004: Europe's area of freedom, security, and justice, Oxford University Press, 44.o. 84

54

harmonizálását, ugyanis a munkavállalási- és tartózkodásifeltételekhez kapcsolódó szabályozások igen eltérőek az egyes tagállamokban. Az Unió lakossága a születési ráták visszaesése és a magasabb életszínvonal elvárások miatt vészesen elöregedik. A 2010 - 2030-as időintervallumban a munkaképes uniós állampolgárok száma vészesen csökkeni fog, ami a gazdasági növekedés hirtelen csökkenéséhez vezetne. Ezen túl a világgazdaságban a globalizációs folyamatok eredményeként a nagy gazdasági blokkok közötti verseny szignifikánsan erősödni fog, ahol az észak-amerikai vagy az ázsiai régió lényeges versenyelőnyre tehet szert az öreg kontinenssel szemben. A Zöld Könyv nem kínál kész tervet, hanem körvonalat ad, kérdéseket tesz fel, ami köré a továbbiakban hosszas vitadiskurzus alakulhat. Mégis kiemelt fontosságúnak tekinthetjük a problémafelvetések és orvoslásuk területén. A Zöld Könyv több fejezetre bontja a megoldandó kérdéseket, problémákat. Ilyenek a globális és szektoriális szabályozások, vagyis az Unióban szektoriális munkaerőhiányról beszélhetünk, s 2005-ben a munkanélküliek száma 18 millióra tehető.87 Ez felveti a kérdést, hogy globális vagy szektoriális megoldásokban kellene gondolkodni. A nemzeti- és közösségi- határozatok alkotják a következő csoportot. A tagállamok joga, hogy a bevándorlok felvételét, és számukat meghatározza, további szabályozásokat igényel. A munkavállalási- és letelepedési engedélyek megkönnyítésére “Zöldkártyarendszer”88 vezetnének be az Egyesült Államok mintájára mindazon személyek számára, akik a tagállamokban kívánnak munkát vállalni. A vita tárgya, hogy milyen alapon, és kiknek ítéljék meg az említett zöldkártyákat, és hogy milyen jogi kapcsolatot teremtsen a tagállamok által megszabott munka- és letelepedési engedélyekkel. Az eljárások összetettsége, vagyis a harmadik államok tagállamai számára csak akkor nyújtsák a már említett kedvezményeket, ha az adott tagállam állampolgárai közül nem képes egy munkavállaló sem teljesíteni az adott feltételeket. Emellett az engedélyek csak egy bizonyoz, munkahelyre vonatkozzanak, vagy pedig egy kevésbé szigorú rendszert építsenek fel, ami lehetővé tenné a harmadik országok állampolgárainak, hogy szabadon váltsanak, illetve keressenek munkahelyet, ha az előirt, feltételeknek megfelelnek (képzés, nyelvi követelmények, munkatapasztalat). A jogok és integráció kérdéskörében a gazdasági és szociális rendszerhez való alapvető jogokhoz való hozzáférést a tartózkodás időintervallumától tennék függővé. 87 88

http://europa.eu.int/justice_home/doc_centre/immigration/work/doc/com_2004_811_en-pdf http://www.dw-world.de/dw/article/0,,2305027,00.html, 2010-04-20

55

6.3. Migráció és fejlődés: Konkrét irányelvek Ehhez kapcsolódva a Bizottság kiadott egy jelentést a migrációfolyamatok és a fejlődés összefüggéseiről.89 “Migration und Entwicklung: Konkrete Leitlinien” 4 konkrét területet jelöl meg, ami mentén a származási országokkal és a tagállamoknak a jövőben éles párbeszédnek kell kirajzolódnia. Az átutalások90: a pénzügyi tranzakciók növekvő száma miatt a jövőben csökkenteni kívánják az átutalási költségeket Közép és hosszútávon a fogadó országok számára biztosítaná a pénzügyi biztonságot. Azonban a privát tranzakciók nem helyettesítenék az állami fejlesztési segélyeket. Az elosztás91: az Unió feladata, hogy a migránsok származási országainak minden segítséget megadjanak, hogy állampolgáraik beilleszkedhessenek az új hazájukban. A cirkuláris migráció92 kérdése, hogy könnyített szabályokat dolgozzanak ki a magasan képzett munkaerő számára, folyamatos párbeszédet tartsanak fent a származási országokkal, amivel a tudástranszfer és fejlődés újabb lendületet kaphat. Emellett támogatni a visszatérést és visszailleszkedést, amennyiben megszűnik a munkaviszony. Az elitvándorlás93 számit a legérzékenyebbnek és azon a ponton a leginkább jövedelmezőnek, ami előremozdíthatja a folyamatos gazdasági fejlődést. Azon szektorokra kell koncentrálni, ahol a leginkább megfigyelhető ez a folyamat, mint az orvosi szakma esetén.

6.4. A kelet-közép európai munkaerő-vándorlás hatása 2006 februárjában a Bizottság jelentést94 készített a 2004-ben felvett tagállamok és a régiek közötti munkaerő-mobilitásról, ami alapdokumentumként tekinthető a munkaerőpiacra való jutáshoz mind a 15-ök, mind a keleti bővítés tagállamai számára. A kezdeti félelmek, hogy az új tagállamokból megindul a munkaerő-áradat, alaptalannak bizonyultak. A jelentés szerint 2004 óta kismértékű kivándorlás figyelhető meg az új tagállamokból. Ezért a Bizottság felszólítja a régi tagállamokat, hogy lazítsanak a munkaerőpiacra való jutás szigorú feltételein. Németország és Ausztria Belgiummal együtt azonban továbbra is fent kívánja tartani az érvényben lévő korlátozásokat. Az 5+2 éves munkaerőpiaci fenntartások 89 90

http://europa.eu/scadplus/leg/de/lvb/l14166.htm , 2010-04-08, 14 :45 101 http://europa.eu/scadplus/leg/de/lvb/l14166.htm, 2. függelék

91

http://europa.eu/scadplus/leg/de/lvb/l14166.htm, 2. függelék http://europa.eu/scadplus/leg/de/lvb/l14166.htm, 5. függelèk 93 http://europa.eu/scadplus/leg/de/lvb/l14166.htm, 6. függelèk 94 http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2006/02/feature/eu0602204f.htm, 2010-04-04 92

56

2011-ben járnának le. Mint már említettem, több tagállam teljes mértékben megnyitotta kapuit. Azonban 2006-ban és 2009-ben kötelezően a Bizottság felszólítására felül kell vizsgálni az érvényben lévő szabályozásokat, és elemezni az adott állam munkaerőpiaci helyzetét és esetleges módosításokat eszközölni. A Bizottság arra az eredményre jutott, hogy a bevándorlási hullám a 10-ek és 15-ök között csekély mértékű növekedést fog mutatni, és szintén csekély mértékben fogja befolyásolni a munkaerőpiacot. Az új tagállamok állampolgárai számára fő célországoknak NagyBritannia, Írország és a földrajzi és szorosabb kereskedelmi kapcsolatok révén Ausztria és Németország számítanak. A Bizottság pozitívan értékelte a 10-ekből érkező bevándorlási hullám hatását az egyes nemzetgazdaságokra, és elengedhetetlennek tartja a további megszorításokról való lemondást,

hiszen

a

kelet-közép-európai

munkavállalók

nagymértékben

hozzájárulhatnának a kvalifikációrések bezárásában. Németország az így is magas munkanélküliségi ráták további növekedésétől tart, és hogy a teljes hozzájutással menekültáradat indulna meg e tagállamokból.95

6.5. A munkavállalási feltételek összehangolása Hogy a jelentős szakemberhiányt csökkentsék, az Unió az Egyesült Államok mintájára úgynevezett “Kék- Kártyát”96 vezetne be az adott szakterületen magasan képzett munkások számára. Október 23-ai lisszaboni bevándorlási konferencián97 több ízben felmerült, hogy Európa úgymond figyelmen kívül hagyja a vészes szakemberhiányt, egy olyan területen, ami jelentősen befolyásolná a világgazdasági előnyt. Egy bizottsági tanulmány szerint a következő 13 évben összesen 20 millió szakember megszerzése szükségeltetik.98 Előnyben részesítenék az afrikai és ázsiai bevándorlókat, akik mindeddig hátrányban voltak. A Frattini-féle bel-és igazságügyi szakértők szerint az első engedélyeket 2 évre bocsátanának ki, majd 5 év után átmeneti letelepedési engedélyhez folyamodhatnának. A Bizottság 95

http://www.bmas.de/portal/16702/startseite.htmlBMAS/Navigation/presse,did=118410.html, 201004-20, 96 http://www.workpermit.com/news/2007_03_20/europe/european_union_blue_card_01.htm, 2010-0420 97 http://www.mai.gov.pt/data/actualidades_e_destaques/docs/%7B7EC05C99-5DF7-4D319DEDE756005C8E06% 7D_EventosPT30Junhovertical_Ing.pdf, 2010-04-16 98 http://www.migration-info.de/, 2010-03-02

57

adatai szerint eddig 5%-át teszik ki a bevándorlok az Unió szak-munkaerejének. A kiválasztás gyorseljárásban történne, ahol az egész Unió területén azonos feltételeknek kell megfelelni, vagyis az érdeklődőknek fel kell mutatniuk az ide vonatkozó képzési, illetve tanulmányi dokumentumaikat, és emellett érvényes és hatályos munkaszerződéssel kell rendelkezniük. A fiatal, illetve középiskolát végzett álláskeresőknek pedig külön programot dolgoznának ki. Az Unióban eddig a harmadik országok bevándorló állampolgárainak jogai nincsenek egységesen szabályozva, és ezen munkavállalókkal szemben több régi tagállamban fent tartásokba ütköznek. Ilyen Németország esete, amely nemcsak az Európán kívül idegenekkel szemben tart éles korlátozásokat, hanem az új, 2004-ben felvett tagállamokkal szemben is.

VII. A HÁGAI PROGRAM – a TAMPEREI SIKEREK UTÁN (2004-2009) Az Európai Bizottság pozitívan értékeli az elért eredményeket, ugyanakkor számos további tennivalóra hívja fel a figyelmet. Ennek érdekében, az Európai Unió alkotmányára vonatkozó, 2004. június 18-i megegyezésnek lehetővé kellene tennie egyes — a döntéshozatalt akadályozó — rendelkezések megszüntetését, és több felelősséggel kellene felruháznia az Európai Parlamentet. Mindezek megvalósulásáig teljes mértékben ki kell aknázni az Amszterdami, illetve a Nizzai Szerződés kínálta lehetőségeket. A szeptember 11-ei és a 2004-es madridi események után az uniós honatyák a legfontosabbnak az Unió biztonságának megszilárdítását látták, úgymint garantálni az alapvető szabadság- és emberi jogokat, közös, erősebb alapokra helyezni a határvédelmi kérdéseket, hogy hatékonyabban lehessen fellépni az illegális embercsempészet, -kereskedelem, terrorizmus és szervezett bűnözés ellen.

7.1. A hágai alapelvek A hágai program erőteljesen a biztonság kérdésére épült fel, több évre szóló irányelveket határoz meg az Európai Alkotmányos szerződés99 előszobájában. A hágai program fő célja 99

Treaty establishing a Constitution for Europe – 2007 juniusában Reformszerzodésre változott

58

az Unió közösségi szellemének erősítése, illetve az Unió államainak, mint közösségnek, biztonságának garantálása a genfi konvenció és a nemzetközi szerződések tiszteletben tartásával. A külső határok folyamatos megerősítése mellett a program oszlopos részét adja a migrációs hullám szabályozása, a terrorizmus csirájában való elfojtása, az Europol és az Eurojust közreműködésével. A nemzetbiztonság fenntartása alapvetően továbbra is a nemzetállamok feladata maradna egyéni hatáskörükben, ami ezentúl kiegészülne az Unió, mint egész közösség biztonságának garantálása. A már Tamperében meghirdetett szabadság, biztonság, és jog érvényesülésén való térség erősítése érdekében elengedhetetlen a közös bizalom és jogérvényesítés az Unió területén belül. A bel- és igazságügyek tekintetében Tampere egy általános programkeretet fogalmazott meg. Ugyan minden kitűzött célt nem sikerült megvalósítani, átfogó és koordinált fejlődési keretet adott. A Tanács üdvözölte azon eredményeket, amiket az elmúlt 5 évben sikerült elérni, vagyis a menekült-és bevándorlás politikák keretbefoglalását, a határellenőrzés harmonizálását; lendületet kapott a rendőri együttműködés az igazságügyi kooperáció közös talaján. A hágai program egyik legfontosabb általános alapelve, hogy az állampolgárok elégedettségét növeljék a biztonság területén, és emellett garantálják az őket megillető alapvető szabadságjogokat. Az egyik alapvető eleme az uniós állampolgárok védelmében

a tagállamok

együttműködése, az egymásba vetett bizalom növelése, és ezen túl a szupranacionális együttműködés erősítése, az Unió, mint egységes közösség fellépése az új kihívásokkal szemben. A hágai program átfogóan tárgyalja a szabadság, biztonság és jog érvényesülésén alapuló térség egyes területeit. Megfogalmazza, hogy az új érában új kihívásokkal és problémákkal szembesülünk, és az ezekhez való igazodás a szubszidiaritás, arányosság, és szolidaritás elvén kell, hogy nyugodjon, amellett, hogy az államok különböző jogi rendszereit, és sajátosságait tiszteletben tartjuk.100 Az alapvető jogok tiszteletben tartása kiegészül az alapvető szabadság és biztonság garantálásával, magába foglalva az intézményeket, és ezek kötelezettségeit. A jogok tiszteletben tartása nem csupán elérendő célként fogalmazódik meg, hanem ezentúl a jogok aktív védelme és a megfelelő tájékozottság is fontos szerepet kap. Ennek keretében fel kell lépni a diszkrimináció, rasszizmus és xenofobia mindenféle

100

http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l16002.htm, 2010-04-17,

59

megnyilvánulása ellen. A határidők és metódusok pontos meghatározásával lényegesen megkönnyítenék az időbeli hatékony végrehajtást. Fontos megemlíteni a folyamatos értékelés metodológiáját.101 Az értékelésnél mind az Európai Parlament, mind a Bizottság állásfoglalását és éves jelentését is figyelembe kell venni. A továbbiakban külön fejezetben tárgyalja a szabadság, biztonság és jogérvényesítés témakörét, az uniós polgárok szemszögéből. Mivel a nemzetközi migráció folyamatosan növekvő tendenciát mutat102, aminek főbb okait, következményeit és magát a folyamatot is meg kell először érteni, tanulmányozni, hogy a problémákat alapjaiban lehessen orvosolni. Emellett még precízebb szabályok kidolgozását követeli meg a beengedés, tartózkodás és az esetleges visszafordítás feltételeire. Létrehoznának egy Közös Európai Menekültügyi Rendszert103 az eljárásformák egységesítésére, ami a Genfi Egyezményen alapulna. Az eddigiekben több hangsúlyt fektettek az illegális menekült- és bevándorláshullám megfékezésére, viszont a hágai program részletesen foglalkozik a gazdasági migrációval, a legális bevándorlás fellendítésével, és egyben a feketegazdaság csökkentésével. A tudásalapú bevándorlás fontos részét képezi a versenyképesség fenntartásának és erősítésének, amit a lisszaboni stratégia célul tűzött ki. A gazdasági migráció szempontjából irányadó a bizottság által kiadott Zöld Könyv a munkaerőáramlásról, amit a következőkben részletesebben kifejtenék. A mindenkori munkaerőáramlásnak egyenes arányban kell állnia a piaci munkaerő-kereslet kínálattal a tagállamokban. A munkaerőpiaci feltételeken túl a bevándorlok integrációjának elősegítése ad lendületet az egyenletes fejlődésnek. A stabilitás és a kohézió a kulcs a sikeres beilleszkedéshez, hatékony eszközök kifejlesztésével mind helyi, nemzeti, illetve regionális szinten. Érvényesülnie kell az egyenlő elbánásmód elvének, ami ösztönözné a nemzeti integrációs politikák erőteljesebb összehangolását, közös alapelvek kidolgozását egy egységes európai keretbe. A közös alapelvek között szerepel a folyamatosság, mind a rezidensek, mind az uniós állampolgárok számára, az antidiszkriminációs elvek, az Európai Unió Alapértékeinek és elveinek tiszteletben tartása, a migránsoknak a társadalmi életben való aktív részvétele, és az ehhez szükséges feltételek garantálása, az interkulturális

101

Evaluation- Az Europai Bizottság évenkénti jelentése a programok sikerességérol Lahav [2004], 38.o. 103 115 http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/wai/doc_asylum_intro_en.htm, 2010-03-28 102

60

kommunikáció fellendítése és az integrációs kérdések több politika területre való kiterjesztése, úgymint a foglalkoztatottság és oktatás-nevelés. A harmadik országokból ékező erőteljes illegális bevándorlási hullám csökkentésének érdekében fontos az ezen országokkal való kereskedelni kapcsolatok kiterjesztése, partnerségi megállapodások létrehozása, ahol a gazdasági segítség és fejlesztés által kontrolálhatóvá válhat a migrációs áradat. Ezen kérdések tekintetében hosszú távú megoldásokat kell keresni, amik alapjaiban tudnák orvosolni a bevándorlási problémákat. A Bizottság pedig stratégiai- és országtanulmányokat készítene a hatékonyabb együttműködéshez. Az Európai Unió, mint egész védelmének szempontjából a kulcskérdés a határok hatékony védelmében rejlik. A legszembetűnőbb eredmények a szabadság, biztonság és jog érvényesülésén alapuló térség létrejöttében egyértelműen a határvédelem és határellenőrzés területén születtek. Achilessi saroknak számit a kötelezettségek egyenlő elosztása, és az új tagállamok schengeni együttműködésbe való integrálása. A nemzeti határügynökségek az újonnan felállított Európai Határvédelmi Ügynökséggel együttműködnének, azonban a határvédelem továbbra is az egyes államok feladata lenne. A belső határok teljes lebontása ugyanis feltételezi és megköveteli a külső határok erőteljesebb védelmét. Az

effektív

határvédelem

fontos

részét

képezi

a

biometrikus

azonosítók

és

információcsere-rendszerek fejlesztése mind a vízumkérelmek, mind a bűnmegelőzés szempontjából. Az egységesített megoldások a hatékony azonosítás kulcsa. Ennek fontos elemei a Schengen II, a már tárgyalt Eurodac, és a VIS, a közös vízumpolitika megkönnyítésére és egyben a turizmus és a szabad mozgás megkönnyítésére. A VIS kidolgozásának első lépéseként 2005-ig közös vízumkérelmi központokat állítanának fel, emellett az identifikációhoz 2006-ig numerikus adatok szolgálnának, majd 2007-tol a biometrikus azonosítók vennék át a hagyományos módszerek helyét. A biztonság megerősítéséhez a határokon átnyúló hatékony és gyors információcserén keresztül vezet az út. A közeljövőben az adatbázisokhoz való teljes hozzáférés szolgálna a vízumkérelmek, a határmozgások rögzítésére. A biztonság másik fontos aspektusa a terrorizmus elleni harcban való aktív részvétel, ahol a hírszerzés és a belbiztonsági szervek együttműködése egyaránt szükségeltetik. A terrorizmuson túl a rendőrség és vámhatóságok kooperációja az Europol és az Eurojusttal adná a tagállamok biztonságának megerősítését. Ezen szervek együttesen lépnének fel a határokon átnyúló és egyben az Unió területén belül működő szervezett bűnözéssel szemben. Ezen a területen szükséges a jogi követelmények teljesítése és harmonizálása, 61

illetve a nemzeti hatóságok szoros együttműködése az Europollal. Az Europolt ezentúl megbízzák éves bűnügyi jelentések készítésével, és az adatbázisok folyamatos megfigyelésével és fejlesztésével. A krízishelyzetek esetére is külön forgatókönyvet dolgoztak ki. A biztonságos Európa képe abban manifesztálódik, hogy az állampolgárok számára a maximális védelmet biztosítva a közbiztonság es a civilek védelmének javítására. Nem beszélve arról, hogy ezen hatóságok a civil lakossággal együttműködve a bűnmegelőzésre koncentrálnának, illetve ezen események csirájában való elfojtására. A jog érvényesülésén való térség létrejötténél mind az uniós mind a nemzeti jogrendszerek belső harmonizációja szükségeltetik, hogy létrejöhessen az európai jogi térség, a kölcsönös elismerés térsége, ahol az Európai Bíróságnak szántak kiemelt szerepet az Eurojusttal együttműködve. Amint kitűnik, a hágai program Tamperénél is ambiciózusabb és egységesebb, a jog érvényesülésén és a biztonságon alapuló Európát tár a szemünk elé, ami a következő öt évre meghatározza mind a bevándorláspolitikával, mind a bel –és igazságügyi együttműködés keretét. A korábbiaknál erőteljesebben jelenik meg a polgárjogi együttműködés, illetve az eddigi súlyos hiányokat tartalmazó családjogi, házassági vagyonjogi és örökösödési szabályok harmonizációja.

7.2. A határvédelem átalakulása és fejlődése Hága nyomán Az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökséget a 2004. október 26-án104 hozták létre. A Frontex a tagállamok közötti operatív szintű együttműködést koordinálja a külső határok kezelésének területén; támogatást nyújt a tagállamok részére a nemzeti határőrök kiképzésében, illetve a közös képzési szabványok kialakításában; kockázatelemzést végez; figyelemmel kíséri a külső határok ellenőrzésének és felügyeletének területére irányuló kutatás fejlődését; segíti a tagállamokat a külső határokon felmerülő magas technikai és operatív támogatást igénylő helyzetekben; és biztosítja a tagállamok számára a szükséges támogatást a közös visszatérítési műveletek során.

104

2007/2004/EK tanácsi rendelet

62

2013-ig mintegy 1,8 milliárd eurót fektetnének a külső határok effektívebb védelmének támogatására. A tagállamok ebből az alapból finanszíroznák a szükséges technikai felszeléseket és a határvédelmi személyzet továbbképzését. Az Integrációs alapra 2013-ig 700 millió eurót különítenének el, ahol a beilleszkedést segítő programokat támogatnák, mint nyelvkurzusok, és országismeret. A Menekültügyi Alappal kapcsolatban 676 millió euró jutna a visszafordítások esetére, illetve az önkéntes visszatérés támogatására A Dublin I. II. rendszer felülvizsgálata 2007-ben arra az eredményre jutott, hogy a menekültrendszer jogi alapjainak harmonizálása sikeresen ment végbe. A Bizottság megállapította, hogy a Dublin-rendszert sikeresen átültette eddig, és 2003-2005 között mintegy

17.000

harmadik

ország

állampolgára

nyújtott

be

azon

országban

menekültkérelmet, ahol beutazott, ahogy a Dublin-rendszer kimondja. Támogatást nyújtott az Eurodac és nagyban megkönnyíti az eljárásfolyamatot. Az ujjlenyomatmintákat egy adatbankban rögzítik, ami később bármikor hozzáférhetővé válik az azonosítás szempontjából. A

dublini

rendszer

menekültkérelemből

kiértékelése mindössze

szintén

16%

volt,

kimutatta,

hogy

az

összes

amikor

több

ízben

beadott

folyamodtak

menekültkérelemhez. Az úgynevezett “menekült-vásár” csökkentése érdekében Frattini bel-és igazságügyi biztos a tagállamok szorosabb együttműködésére hívta fel a figyelmet. Ezen belül a kötelezettség pontos betartása és az Eurodac eljárás konzekvens használatára mutatott rá. A menekültkérdésekkel kapcsolatos további viták és megoldások keresésére a Bizottság kiadott egy Zöld Könyvet a közös európai menekültrendszerről, ahol széleskörű vitafórumnak adnak helyet az érdekképviseletek számára, és amelynek eredményeiből messzemenő következtetéseket vonnak le.

7.3. A határvédelem átalakulása és fejlődése a hágai program 2008. február közepén a Bizottság új határvédelmi csomagot fogadott el, ami a határvédelem- és ellenőrzés további erősítését tűzte ki célul. A terv konkrét irányokat fogalmaz meg egy közös európai határfigyelő rendszer kidolgozására, javaslatokkal a Frontex hatékonyabbá tételére, és hossztávú célokat a be-és kiutazási rendszerek védelmére.

63

7.3.1. Eurosur A tervezet effektív védelmet céloz meg Európa déli határainak hatékonyabb biztosítására. Az úgynevezett Eurosur rendszer a technikai keretfeltételeket javítaná. Az első fázisban a nemzeti határfigyelő-berendezések és mechanizmusok fejlesztése, harmonizálása és modernizációja kerülne górcső alá. Majd egy második fázisban a nemzeti és európai rendszerek

közötti

harmonizáció

válna

elengedhetetlenné,

vagyis

a

nemzeti

megfigyelőrendszerek egymáshoz való igazítása. Ezentúl a szatellitberendézek és a repülők megfigyelése járulna hozzá az effektívebb végrehajtáshoz. A harmadik fázis képezné a közös információs tér létrehozását a tengeri felületeken. Itt a vízmegfigyelési technikákat és jelzőrendszereket integrálnák egy hálózatba. A szakértők az eddigi kooperáció sikertelenségét a számos Földközi-tengeri halálesettel magyarázták, illetve a szükséges technikai háttér súlyos visszamaradottságával. Az Eurosur ennek orvosolására hivatott. 7.3.2. Frontex Az Európai Határvédelmi Ügynökség feladatainak megerősítését a “problémás harmadik államok” –kal való együttműködésben látták, főleg a Balkán és Észak-Afrika országai felé. Ennek keretében jobb ellenőrzési és megfigyelési berendezések beszerzése válik elengedhetetlenné. Frattini javaslata szerint a Frontex feladata lenne a nemzeti vámhatóságok együttműködésének összehangolása is, illetve a tervezett határmegfigyelési rendszerek telepítése. A Bizottság szerint ez jóval csökkentené a halálestek számát. Szakértők rávilágítottak, hogy az elmúlt 10 évben több mint 10000 áldozatot követeltek az illegális belépési próbálkozások a Földközi-tengeren. A berendezések modernizálása nemcsak az illegális határátlépők megállítására szolgálna, hanem egyúttal a bűnözés megfékezésére, és ezzel pozitívan hozzájárulna az Unió belső biztonságának kiépítésére. 7.3.3. Be- és kiutazási rendszerek A határvédelmi stratégiák nem csupán magára fizikai határok védelmére koncentrálnának, hanem a már az Unióban illegálisan tartózkodó személyek Unión belüli mozgásának hátráltatására is. Becslések szerint az Unió területén eddig mintegy 8 millió személy tartózkodik érvényes beutazási papírok nélkül. A Bizottság egy számítógépes be- és 64

kiutazási rendszert vázol fel, ahol nemcsak az Unióba való belépéskor, hanem a kilépéskor is rögzítenék azon személyek adatait, akik 3 hónapra érvényes vízummal rendelkeznek. A biometrikus adatok bevezetése a vízuminformációs rendszerbe (VIS) magasabb hatékonysági fokot eredményezne. Az ide vonatkozó technikai feltételek azonban még nincsenek kidolgozva, és egy biometrikus technikán alapuló vízumrendszer 2015-re épülhetne ki. 7.3.4. Schengeni bővítés 2008 januárjában a brüsszeli külügyi tanácsi ülés hozzájárult Svájc felvételéhez a schengeni térségbe, egy hónappal később az Unió Lichtenstein előtt is megnyitotta a schengeni csatlakozás lehetőségét, akik szintén a schengeni övezet tagjává váltak. A svájci határokon 2008. december 12-én szűnt meg a személyi ellenőrzés, a légi közlekedésben pedig 2009. március 29-én. Nem változnak a beutazás szabályai, és továbbra is fennmaradt a határellenőrzés a schengeni övezeten kívüli öt EU-országba. (Bulgáriába, Ciprusra, az Egyesült Királyságba, Írországba és Romániába).

VIII. A BEVÁNDORLÁS A LISSZABONI SZERZŐDÉS TÜKRÉBEN 2007. december 13-án aláírták Lisszaboni Szerződés, ami az Alkotmányos Szerződés konszolidáltabb utódjának fogható fel. Az állam- és kormányfők az Unió jövőbeni feladatkörét és munkamódszereit meghatározó új szabályokról úgy állapodtak meg, hogy közben szem előtt tartották a politikai, gazdasági és társadalmi változásokat. A bevándorlási és menekült kérdések formálásánál a hágai és tamperei elvek jelennek meg, vagyis a tendencia, hogy a biztonsági kérdéseket előbbre valónak tekintik a gazdaságitársadalmi problémákkal szemben. A lisszaboni szerződés előirányozta, hogy minden olyan uniós kompetenciák közé tartozó menekült és bevándorlási- témakor esetén a minősített többségi döntéshozatalra kell átállni 2009 folyamán. Bár ahogy a szerződés ide vonatkozó pontjaiból kitűnik, a tagállamok több területen fenntarthatják exkluzív kezdeményezési meghatározásának

és

döntéshozatali

számában

és

jogaikat,

integrációs

mint politikáik

a

beengedett

külföldiek

meghatározásában,

saját

jogkörükben tervezve és rendezve az integrációs elveket, nem beszélve a jogharmonizációs folyamat időbeli korlátainak rugalmasságáról. A kormányköziséget ellensúlyozandó, hogy 65

az európai parlament a nemzeti parlamentekkel együtt kiemelt szerepköröket nyert a bevándorlási kérdések megoldásának folyamatában.

8.1. A határellenőrzés, menekültügy és bevándorlás A 2. fejezet taglalja a határok ellenőrzésével, a menekültüggyel és a bevándorlással kapcsolatos kérdéseket. „62. cikk szerint az Unió olyan politikát alakít ki, amelynek célja: a) annak biztosítása, hogy a belső határok átlépésekor a személyek, állampolgárságuktól függetlenül, mentesüljenek mindenfajta ellenőrzés alól, b) a személyek ellenőrzésének és a határátlépések eredményes felügyeletének biztosítása a külső határokon, c) a külső határok integrált határőrizeti rendszerének fokozatos bevezetése. Az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapít meg a következőkre vonatkozóan: a) a vízumokra és az egyéb rövid távú tartózkodásra jogosító tartózkodási engedélyekre vonatkozó közös politika, b) azok az ellenőrzések, amelyeknek a külső határokat átlépő személyeket alá kell vetni, c) azok a feltételek, amely mellett harmadik országok állampolgárai rövid ideig szabadon mozoghatnak az Unión belül, d) a külső határok integrált határőrizeti rendszerének fokozatos bevezetéséhez szükséges valamennyi intézkedés, e) a személyek – állampolgárságuktól független – mentessége mindenfajta ellenőrzés alól a belső határok átlépésekor. Az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapít meg egy közös európai menekültügyi rendszer létrehozása céljából, amely a következőket foglalja magában: a) az Unió egészén belül érvényes, egységes menekült jogállás a harmadik országok állampolgárai számára, b) egységes kiegészítő védelmet biztosító jogállás a harmadik országok azon állampolgárai számára, akiknek, anélkül hogy európai menekült jogállást kapnának, nemzetközi védelemre van szükségük,

66

c) közös rendszer a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek tömeges beáramlása esetén személyek ideiglenes védelmére, d) közös eljárások az egységes menekült-, vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállás megadására és visszavonására vonatkozóan, e) a menedékjog vagy kiegészítő védelem iránti kérelem elbírálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó kritériumok és eljárások, f) előírások a menedékkérők és a kiegészítő védelmet kérők befogadásának feltételeire vonatkozóan, g) partnerség és együttműködés a harmadik országokkal a menedékkérők, illetve a kiegészítő vagy ideiglenes védelmet kérő személyek beáramlásának kezelése céljából. Az Unió közös bevándorlási politikát alakít ki, amelynek célja a migrációs hullámok hatékony kezelése azok minden szakaszában, méltányos bánásmód biztosítása a harmadik országok

azon

állampolgárai

számára,

akik

jogszerűen

tartózkodnak

valamely

tagállamban,valamint az illegális bevándorlás és az emberkereskedelem megelőzése és az ezek elleni megerősített küzdelem. Az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapít meg a következőkre vonatkozóan: a) a beutazás és a tartózkodás feltételei, valamint a hosszú távú tartózkodásra jogosító vízumok és a hosszú távú tartózkodási engedélyek tagállamok által történő kiadására vonatkozó szabályok, beleértve a családegyesítési célúakat is, b) a tagállamok valamelyikében jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok jogainak meghatározása, ideértve a más tagállamokban való szabad mozgásra és tartózkodásra irányadó feltételeket is, c) illegális bevándorlás és jogellenes tartózkodás, beleértve a jogellenesen tartózkodó személyek kitoloncolását és repatriálását is, d) küzdelem az emberkereskedelem, különösen a nők és gyermekek kereskedelme ellen. (3) Az Unió harmadik országokkal megállapodásokat köthet a területén tartózkodó olyan személyek származási vagy abba az országba való visszafogadása érdekében, ahonnan érkeztek, akik a tagállamok egyikének területére való belépés vagy tartózkodás feltételeinek eleve nem, vagy már nem felelnek meg. (4) Az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapíthat meg – kizárva azonban a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen harmonizációját – azoknak a tagállami intézkedéseknek az 67

ösztönzésére és támogatására, amelyek a területükön jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok beilleszkedésének elősegítésére irányulnak. Amint a bevándorláspolitkákra vonatkozóan szembetűnik, hogy a lisszaboni szerződésben inkább az eddigi elvek megerősítését vélhetjük felfedezni, és szembetaláljuk magunkat azzal a paradigmával, hogy a bevándorlási kérdésekben a szupranacionális és a kormányközi ideológiák meglétének erődje továbbra is stabilan tartja magát, és ezen tendenciák drasztikus változása kevésbé tűnik valószínűnek. Az Európai Parlament szerepének megerősítése a nemzeti parlamentekkel együttdolgozva átláthatóbbá válik a tagállami és uniós szintek közötti illetékességek elhatárolása, amely ismét megerősíti, hogy a nemzetek feletti szabályozás és a tagállami befolyás továbbra is mérleget képez a bevándorlással kapcsolatos döntéshozatali struktúrákban.

8.2. A 2008-as francia elnökség álláspontja a bevándorlási politikákban 2008. július 1-jén Franciaország vette át az Uniós elnökség székét. Ezen periódus egyik, hanem a legfontosabb központi témájának a bevándorlás politikák további egységesítése és hatékonyabbá tétele szerepelt. Ezért szentelnék külön fejezetet a dolgozatomban, hiszen a Sarkozy-féle államcentrikus és többször kizáró bevándorlási rezsim létrehozása új irányvonalat adhat a közös bevándorlás felé tartó politikáknak. Ennek keretében legális bevándorlók erőteljesebb ellenőrzése, a határok még inkábbi védelme és egy konzekvens visszafordítási gyakorlat adta a körvonalat a következő félév döntései előtt. A francia elnök, Nikolas Sarkozy a bevándorlás politikában sokkal markánsabb és keményebb vonalat képviselt, mint az előző Uniós elnökségek, mondjuk Németország, ahol az integrációs és beilleszkedési programok álltak előtérben. Így nem csak az illegális bevándorlás és menekülthullám megfékezését tűzte ki célul, hanem a bevándorlás feltételeinek megszigorítását is. A francia elnökség bevándorlási programjában erőteljesen uralkodnak a kormányközi elemek, illetve a tagállamok saját bevándorlóikkal szembeni egyéni felelőssége. A tagállamoknak saját hatáskörében kell eldöntenie, hogy milyen mértékben korlátozzák a bevándorlok számát a saját territóriumukon. A majdani bevándorlóknak még a beutazásuk előtt nyelvvizsgát kéne tenniük, és bizonyítaniuk szakmai képesítésüket. Ezentúl a hosszabb távon az unióban tartózkodó személyeknek egy úgynevezett “Integrációs szerződést” kéne aláírniuk, ahol kinyilvánítják, hogy tiszteletben tartsák az Unió

68

alapértékeit, mint férfi és nő közötti egyenlőséget, illetve eleget tesznek a nyelvi követelményeknek is. A vízumkérdésekben 2011-ig csak biometrikus adatokkal ellátott vízumot bocsáthatnának ki, és a kivándorlási hullámtól érintett harmadik államokban pedig közös Uniós konzulátusokat állítanának fel. Az illegális bevándorlókkal szembeni fellépést Sárkozy eredménytelennek ítélte, és erőteljesebb fellépést javasolt. Sarkozy hangsúlyozta, hogy “nem kell mindenkit beengedni, aki Európába akarna jönni”.105 Az új bevándorlási csomag a Frontexnek szélesebb jogkort biztosítana, emellett a határok biztosítása szempontjából sokkal kiemeltebb szerephez jutna.

8.3. A bevándorlási politikák új kérdése A 2008. október 15-i uniós csúcson immár a 27 tagállam képviselői elfogadták a “Európai Paktum a Bevándorlás és Menekült kérdésekről”, és október végén megegyeztek a “kék-kártya” bevezetéséről az amerikai zöld kártya mintájára. A paktumot ünnepélyesen üdvözölték az államok. Ebben általános irányelveket fogalmaznak meg az európai bevándorlás- és menekült politikák terén. Az ünnepélyes dokumentumban az unió és a tagállamai számára Sockel-t biledet, egy közös bevándorlási és menekültügyi politika szorosabb alapjainak és erősíti a szolidaritást és együttműködést mind a tagállamok, mind a tagállamok- harmadik államok között. A dokumentum a bevándorlást, mint “realitást” említi, és a Sárkozy-féle “nullbevándorlást” teljes mértékben elutasítja, és veszélyesnek ítéli meg. A bevándorlás döntő mértékben hozzájárulhatna az Unió gazdasági növekedéséhez, és azon tagállamok belső prosperációjához is, akiknek a munkaerőpiaci - vagy a demográfiai helyzete megköveteli a bevándorlás szükségességét. Emellett kihangsúlyozza, hogy az Unió nem rendelkezik elégséges feltételekkel, hogy minden migráns számára, akik a jobb élet reményében érkeznek, meg is találják számításaikat,

és

tényleges

beengedést

nyerjenek

a

tagállamok

területére.

A

dokumentumban 5 tárgyalási területre térnek ki: A legális bevándorlás szabályozása és integráció mindenekelőtt a közösség magasan képzett munkavállalók számára szeretné növelni az attraktivitását. A mérnökök és 105

http://www.migration-info.de/mub_artikel.php?Id=080606, 2010-04-12

69

programozok terén ambiciózus elvként a már klasszikus bevándorló országokat, mint az Egyesült Államok, Kanada vagy Ausztrália leelőzni. Itt bevezetnék az úgynevezett kékkártyát azonnali hatállyal, amit előreláthatólag 10 évre szóló munkavállalási engedélyt kölcsönözne az Unióba érkezőknek. Az illegális bevándorlás elleni harcban az uniós tagállamok, az európai bizottság és ezzel egyetemben a származási- és tranzitállamoknak is szorosan együtt kell működniük a az illegális bevándorlás elleni harcban, ami az illegális menekülthullám megfékezését is érinti. A határvédelem további erősitése: a tagállamok kötelezik magukat, hogy minden rendelkezésre álló forrásaikat felhasználják hogy a légi, vízi- és szárazföldi határaikat hatékonyan tudják biztosítani. Ennek fontos eleme a biometrikus azonosítóval ellátott vízum, ami várhatóan 2012-ben kerül a forgalomba. A Frontex számára megnövelnék a pénzügyi alapból jutó támogatást. Mivel a menekültjogok harmonizálása továbbra is kényes területet, és súlyos különbségeket tartalmaz a tagállamok belső jogaiban, ezeket a hiányokat szintén 2012- ig kívánják orvosolni. Krízishelyzetek esetén az Unió a többi tagállam szolidaritását és aktív segítségét, egységes teherelosztását kéri, főleg a déli határok mentén, mint Olaszországban, Máltán, Spanyol- és Görögországban, ahol egyre nehezebb a menekülthullám fenntartása. A harmadik államokkal való kapcsolat fenntartásnál, az eddig is hangsúlyozott együttműködés a származási és tranzitállamokkal erőteljesebb hangsúlyt kellene, hogy kapjon. Legális bevándorlási lehetőségek biztosításával, és a magasan képzett munkaerőáramlással javítható lenne a helyzet. Emellett ezen államoknak is aktívan részt kell vállalniuk az illegális bevándorlás elleni harcban. A “cirkuláris migráció”, mint eszköz fontosságát kell elismerni, ahol az érvényes munkavállalási engedéllyel meghatározott időre érkeznének az Unió területére, majd az itt megszerzett tudást hazájukba visszatérve hasznosítanák.

Befejezés Az

intézményi

és

nemzeti

fejlődések

tekintetében

az

európai

faktor

a

bevándorláspolitikákban kikényszerítette és újraformálta a tradicionális polarizációt,106 ahogy maga európai tényezőként egyre markánsabban jelent meg. Az Európai Unió fejlődése nem zárja ki, sőt bizonyos tekintetben magával lendítette az ideológiai és nemzeti 106

Lahav(2003) 194 o.

70

meggyőződések átformálhatóságát, és ezen ideológiák új alapokra való helyezését. A tény ellenére, hogy Európában a nemzeti és ideológiai evidenciák erősen korlátozzák a migrációs gondolkozás új platformra való helyezését, a szupranacionális tendenciák is erős támogatottságot élveznek. Az európai integráció elmélyülése a bevándorláspolitkák területén szétfeszítette a területről és identitásról alkotott vesztfáliai ideákat. Az nemzetállamokban maga az európai tényező jelenléte – az intézményi és pszichológiai változások, amelyek az európai integrációhoz köthetők – újraértelmezi a nemzeti érdekeket is. Azon vitathatatlan tény ellenére, hogy a nemzeti érdekek korlátozzák az integrációs lehetőségeket, számos példa mutatja a szupranacionális tendenciák felerősödését. Ernst Haas korai neofuncionalista gondolkodó világította meg, hogy a csoportok meggyőződései és viselkedése változásokat generálhatnak, ha transznacionális intézményi keretek közötti együttműködésre kényszerülnek, új értékeket és doktrínákat teremtve. A közös Európa támogatását és az ez ellen ható mozgalmakat, mint a nacionalizmust vagy intergovermentalizmust, ironikus módon a közvélemény közös alapokon emlegeti, ami megmagyarázhatja, hogy miért olyan erősek a restriktív és protekcionista attitűdök a bevándorláspolitkák felé. A konvergencia a restriktív politikák felé némi hitelt ad arra vonatkozólag, hogy meg tudjuk becsülni a 21. századi különbözőséget Európában. Jogos feltenni a kérdést, hogy vajon a Huntingtoni civilizációs paradigma erősebben hatna, mint a politikai ideológiák közötti különbségek. Bár ezek az érvek kevésbé objektívak, nem vitathatjuk el a kulturális faktorok jelentőségét, amik gyakran táplálják a bevándorlókkal szembeni attitűdök, kizárva a beilleszkedés lehetőségét. Tovább vezetve a kérdéskort, vajon franciának, németnek, vagy spanyolnak lenni egyben jelentheti európainak lenni is? A nemzetközösségek és identitás fenyegetettségének érzése egyértelműen rányomja bélyegét a bevándorlási politikákra. Az nemzeti identitás elvesztésétől való félelem egyre inkább beleivódott az európai gondolkodásmódba, és a társadalom polarizációjához vezetett. Vajon az europaizáció fokának növekedése további polarizációt eredményezne? Egyértelműen igen a válasz, hiszen az új struktúrák új együttműködéseket, és ezzel párhuzamosan új törésvonalakat eredményeznek. Ami a társadalom további tagozódásához vezet. Egy európai bevándorlási rezsim kiépülése? Az esetek dönt_ többségében a globalizációról és európai integrációról folytatott politikai diskurzus ignorálja a kooperáció restriktív jellegét, ami meghagyja az államoknak, hogy protekcionisták maradjanak - különösen azon témák esetén, melyek emblematikus jelentéssel bírnak a nemzeti szuverenitás és identitás területén. Az európai integrációs 71

folyamat a határok újrahúzásával új jelleget öltött. A kiindulási pontunkból tekintve, újra felteszem a kérdést, hogy mi készteti a liberális államokat a globalizáció érájában, hogy a személyek szabad mozgását koordinálják határaik között és ezalatt feladják ezen nemzeti határokat az áruk és tőkeáramlás előtt? Ez nemcsak egy akadémiai rejtvény, de egyben az egyik kritikai jelentősége is az európai integrációnak. Ha viszont a tőke, szolgáltatások, személyek, munkaerő áramlása nem valósult volna meg, akkor az Unió szupranacionális funkciói működésképtelenek lennének. A bevándorlás természetét alapvetően formálták a globalizáció kihívásai, ahol a nemzeti impulzusok, érdekek ütköztek az kölcsönös függőség és a nemzetek egymásra utaltságának kihívásaival. A szupranacionális kooperáció a bevándorlási kérdésekben sokszor összemosódott a szuverenitás eróziójával és a mindenki számára nyitott határokkal, még az interngovermentalizmus a nemzeti hatalommal és protekcionizmussal. A nemzetek feletti és kormányközi elemek konzisztenciája, a Maastrichti Szerződéstől kezdve az egyik legegyedibb döntéshozatali mechanizmust képviseli a hidegháború utáni új világrendben. A migrációs rezsim intézményesítése a kormányközi vagy a szupranacionális Európa képét vetíti elénk? A többszintű döntések és érdekek nem csupán a témához kapcsolódó attitűdöket határozzák meg, hanem formálják az intézményi rendszert, ami strukturálja a bevándorlási preferenciákat és normákat az Európai Unión belül. Az intézményesített szervezetek és a demokratikus reformok sikere nagyban függ attól, hogy az állampolgárok miként definiálják saját érdekeiket az integrációs érdekek mentén. A gyakorlatban tehát, ha az Európai Unió állampolgárai a nemzeti vonalak mentén határozzák meg érdekeiket, akkor a szupranacionális közelítés súlyosbíthatja a nemzeti politikai konfliktusokat az európai politikák felett. A bevándorlás a demográfiai és gazdasági szférából már a 80-as évektől kezdve szociális és politikai területté nőtte ki magát. Ugyanakkor megállapíthatjuk, hogy a bevándorlási rezsim eltér a kooperáció mind liberális, mind realista értelmezésétől. Az utóbbi hívei figyelmen kívül hagyták a nemzeti érdekek kompatibilitását, és a szupranacionális Európa perspektíváját, addig a nemzetek felettiség támogatóinak elkerülte a figyelmét, hogy az együttműködés nemzeti érdekeket kényszeríthet ki és új csatornákat, lehetőséget adva az ellenőrzésre. A növekvő interdependencia és az europaizációhoz, globalizációhoz köthető fejlődési trendek nem feltétlenül vezetnek expanzív döntéshozatalhoz. A közös

72

bevándorláspolitkák felé vezető út nem zárja ki, sőt akár erősítheti is az államok azon képességét, hogy fenntartsák saját nemzeti és ideológiai érdeküket. A nemzeti keretek lényegesen beszűkültek a liberális piac és jogok íratlan szabályainak köszönhetően. Az érvelések is amellett szólnak, hogy a nemzetközileg elfogadott emberi jogok, a határokon átívelő mozgás szabadsága, amit megkövetel a globalizálódó gazdaság és a regionális piacok egyaránt, aláássák a nemzeti szuverenitás elvét.107 Egyes szociológusok és jogi iskolák szerint a területi szuverenitás, és a nemzeti állampolgárság már nem állja meg a helyét a XXI. században. Ezek szerint a bevándorlás egy olyan politikaterület, ahol az államoknak szüksége van a kooperációra, ahol az államok közösen alkotják meg a nemzetközi migráció elveit, normáit, és szabályait, létrehozva a nemzetközi migrációs rezsimet. Egyrészt a nemzeti határok a közösségen belül kezdtek elmosódni, megkönnyítve ezzel nem csak az áruk és tőke, hanem a személyek szabad áramlását is, ahol nehezebben lehetett ellenőrizni a folyamatos mozgást. Az viszont, hogy az adott állam kiket enged be, azoknak milyen keretek közt biztosítja az alapvető jogokat, milyen feltételekhez köti a munkavállalást, saját hatáskörén belül dönti el. Az integrációs tendenciák mint láttuk összegyeztethetőek a nemzeti befolyási érdekekkel a bevándorláspolitikák területén. A kooperativ bevándorlási intézkedések a közös európai bevándorláspolitika létrejöttének legszembetűnőbb akadályai az Európai Unió intézményi és politikai döntéshozatali eljárásai, ahol a nemzetállamok érdekei és befolyása jelentős erőt képviselnek. További nehézséget jelent, hogy a bevándorlási kérdések átvágják a tradicionális politikai és ideológiai hasadásokat a bal-jobb kontinuum mentén, számos olyan területet súrolva, amelyek a globalizáció érájában folyamatosan formálódnak és alapjaiban érintik a kulturális, vallási, nemzeti, illetve etnikai identitásokat.

107

Sassen [1996], 77.o.

73

IRODALOMJEGYZÉK

Könyvek: - Thomas Faist, Andreas Ette (2007) : The Europeanization of national policies and politics of immigration : between autonomy and the European Union,Palgrave New York

- Neil Walker (2007) :Europe's area of freedom, security, and justice, Oxford University Press, Oxford

- Craig A. Parsons and Timothy M. Smeeding (2007) : Immigration and the transformation of Europe / Cambridge University Press, Cambridge

- Ursula Birsl ; unter Mitarbeit von Doreen Muller (2005) : Migration und Migrationspolitik im Prozess der europaischen Integration? , Opladen Budrich

- Terri E. Givens (2005) : Voting radical right in Western Europe, Cambridge University Press, New York

- Andrew Geddes (2000) : Immigration and European integration : towards fortress Europe, Manchester University Press, Manchester

- Gallya LAHAV (2003) :Immigration and politics in the new Europe : reinventing borders , Cambridge University Press, Cambridge

- Gellérné Dr. Lukács Éva (2004) : Munkavállalás az Európai Unióban, , KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft, Budapest

- Wilfried Loth/Wolfgang Wessels [2001]: Theorien Europäischer Integration, 74

Budrich Verlag, Leverkusen,

- Simon Hix/Christopher Lord [1997] Political parties in the European Union, St. Martin's press, New York

- Zoltan, Horvath [2007] Kézikönyv az Európai Unióról, Hvg Orac Könyvkiadó, Budapest

Közösségi jogforrások: - Treaty on the European Union- Title VI- Provisions on Cooperation in the fields of Justice and Home Affairs (TEU) - Treaty of Amsterdam, Title VI, amendments of the Treaties establishing European Communities (TCE) - Acts adopted pursuant to Title VI of The Treaty on European Union, 1999/C - http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/immigration/acquis/doc_immigratio n_acquis_en.htm - acquis under the Title VI of the TEU - Area of Freedom, Security and Justice: Assessment of the Tampere programme and future orientations {SEC(2004)680 et SEC(2004)693}

- Report

on the implementation of The Hague programme for 2006,

{SEC(2007)896}{SEC(2007)897} - COMMISSION STAFF WORKING PAPER The Area of Freedom, Security and Justice: assessment of the Tampere programme and future orientations - List of the most important instruments adopteD{COM(2004) 401 final} - Lisszaboni szerzodés: Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 306/59, 2007.12.17.

Az europai tanácsi kovetkeztetések: - Vienna European Council 11/12 December 1998 (§ 85). - Tampere European Council 15/16 October 1999 - Laeken European Council -14/15 December 2001 (§ 38-41). - Thessaloniki European Council – 19/20 June 2003 75

Folyóiratok: - The open method of co-ordination in immigration policy: a tool for prying open Fortress Europe? By: Caviedes, Alexander. Journal of European Public Policy, Apr2004, Vol. 11 Issue 2, - Immigration Policy in the European Union: Still bringing up the walls for fortress Europe? By: Bendel, Petra. - The Politics of European Union Immigration Policy: Institutions, Salience, and Harmonization. By: Givens, Terri; Luedtke, Adam. Policy Studies Journal, 2004, Vol. 32 Issue 1, - Fortress Europe? – Controlling Illegal Immigration. By: Albrecht, Hans-Jörg. European Journal of Crime, Criminal Law & Criminal Justice, 2002, Vol. 10 Issue 1, - Overlapping Interests and Conflicting Agendas: The Knocking into Shape of EU Immigration Policies. By: Niessen, Jan. European Journal of Migration & Law, Jul2001, Vol. 3 Issue 3/4, - Immigration Policy. International Debates, Mar2004, Vol. 2 Issue 3, Zuwanderungspolitik in der Europåischen Union, By: Alfredo Märker, Aus Politik- und Zeitgeschichte, B 8/2001 - La inmigración en Europa: realidades y políticas, By: Leticia Delgado Godoy Unidad de Políticas Comparadas (CSIC), Documento de Trabajo (2008-02-18) - Migration Policies and Political Cultures in Europe: A Changing Trend*, By:Umberto Melotti, International Review of Sociology -Revue Internationale de Sociologie, Vol. 16, No. 2, July 2006, - European Citizenship and Immigration after Amsterdam: openings, silences, paradoxes, By: Theodora Kostakopoulou, Journal for Ethnic and Migration Studies, Okt1998, Vol 24, No. 4 - Europeanisation of a Non-EU Country: The Case of Swiss Immigration Policy. By: Fischer, Alex; Nicolet, Sarah; Sciarini, Pascal. West European Politics, Oct2002, Vol. 25 Issue 4, - Migration Trends and Migration Policy in Europe, By: Peter Stalker, In: International Migration, 2002 - Immigration Policy, Current EU Approach, In: International Debattes: 2004, 76

- European Union Policy on Asylum and Immigration. Addressing the Root Causes of Forced Migration: A Justice and Home Affairs Policy of Freedom, Security and Justice? By: Channe Lindstrøm, Social Policy & Administration, Dec2005, - Predispositions to discriminatory immigration policies in western Europe: An exploration of political causes, By: Enric Martínez-Herrera, Djaouida Moualhi , In: Portuguese Journal of Social Science Volume 5 Number 3. © Intellect Ltd 2006. - Europe of Love: Re-centring Intercultural Affairs, By: LUISA PASSERINI, European Review of History—Revue europe´enne d’Histoire, Vol. 11, No. 2, 2004 - Populism and representative politics in contemporary Europe, by: PAUL TAGGART, Journal of Political Ideologies (October 2004) 9(3), Internetes források: - http://www.migpolgroup.com/ - http://www.migration-info.de/ - http://europa.eu/scadplus/leg/en/s17000.htm - http://www.europarl.europa.eu/news/expert/documents_presse_par_theme_page/ 902/default_en.htm - http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/immigration/studies/doc_immigrati on_studies_en.htm - http://epp.eurostat.cec.eu.int/portal/page?_pageid=0,1136184,0_45572595&_da d=portal&_schema=PORTAL - http://eumc.europa.eu/fra/index.php - http://ec.europa.eu/dgs/justice_home/index_en.htm - http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/immigration/fsj_immigration_intro_en.htm - http://www.frontex.europa.eu/ - www.deutsche-aussenpolitik.de – National Perspectives on EU immigration policy - http://web.uni-bamberg.de/~ba6ef3/main_d.htm - http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/immigration/doc_immigration_intr o_en.htm - http://www.migration-info.de/mub_artikel.php?Id=080606, 2009-04-19, 13:55 80

77

- http://www.immigration.gouv.fr/IMG/pdf/Plaquette_DE.pdf, 2009-04-17, 12:55 - http://www.migration-info.de/mub_artikel.php?Id=080606, 2009-04-17, 12:25 - http://www.ue2008.fr/PFUE/lang/en/accueil.html, 2009-04-17, 12:25 - http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/08/86&format =HTML&aged=0&language=EN, 2009-04-18, 12 :25 - http://www.euractiv.com/en/enlargement/schengen-enlargement-tabled2007/article-160259, 2009-04-12, 12 :33 - http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/co ntributions/ngo/norwegian_refugee_council_en.pdf, 2009-04-14, 14 :25 - http://www.bamf.de/cln_092/nn_443792/DE/Integration/EU-Fonds/EIF/eu-eifnode. html?__nnn=true, 2009-04-20 - http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l14517.htm, 2009-04-20 - http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l14517.htm, 2009-04-20 - http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l16002.htm, 2009-04-17,

78