Az Európai Közösség környezetvédelmi jogának szerepe a bős-nagymarosi vízlépcsőrendszerrel kapcsolatos jogvita rendezésében Baranyai Gábor
2005 június ____________________________
1
I.
BEVEZETÉS – A MEGVÁLASZOLANDÓ KÉRDÉSEK I.1 I.2 I.3
I.1
Az elemzés kiindulópontja: a megváltozott jogi helyzet A megválaszolandó kérdések Struktúra
Az elemzés kiindulópontja: a megváltozott jogi helyzet
Magyarország és Szlovákia 2004. május 1-i hatállyal az Európai Unió tagja lett. A tagság automatikusan együtt jár az európai közösségi jog (a továbbiakban: közösségi jog) teljes körű és automatikus alkalmazásának kötelezettségével. Ennek megfelelően a közösségi jog – ezen belül elsősorban a közösségi környezetvédelmi jog – szükségképpen befolyással van a bősnagymarosi vízlépcsőrendszerrel kapcsolatos jogvita (a továbbiakban: jogvita) rendezésére, kiegészítvén a hágai Nemzetközi Bíróság 1997-es ítéletében (a továbbiakban: Ítélet) megjelölt jogi kereteket. A közösségi jog számos olyan sajátossággal rendelkezik, mely elkülöníti azt a felek eddigi tárgyalásait domináló nemzetközi közjogtól és amelyek lehetőséget biztosítanak arra, hogy a tárgyalásokat mind tartalmi, mind eljárási szempontból új alapokra helyezzék. Ennek megfelelően szükséges a közösségi környezetjog azon fő szabályait feltárni, amelyek érdemben meghatározhatják a jogvita rendezését. I.2
A megválaszolandó kérdések
A közösségi környezetjog igen sok szempontból befolyásolhatja, adott esetben determinálhatja a felek közti tárgyalások menetét és tartalmát. Az alábbi kérdések a tárgyalások várható konstrukciójához kapcsolódnak, szándékunk szerint a feltételezett tiltások körétől, a makro szintű követelményeken keresztül a figyelembe vehető műszaki megoldások megvalósításának és üzemeltetésének anyagi és eljárási jogi keretéig lefedik a felmerülő összes jogilag releváns szempontot. A kérdések az alábbiak: (a)
Célkitűzések: melyek a közösségi környezetjog által lefektetett környezeti célkitűzések, amelyek a figyelmembe vehető műszaki alternatívák és megoldások kidolgozása során irányadóak? Melyek a konkrét célkitűzések meghatározásának szabályai?
(b)
Intézkedési kötelezettség: melyek a feleket a környezetvédelmi célkitűzések megvalósítása érdekében terhelő kötelezettségek? Mik a kötelezettségek megvalósításának igazgatási keretei?
(c)
Beavatkozási korlátok: van-e a bős-nagymarosi vízlépcsőrendszerrel kapcsolatban felmerült műszaki alternatívák és megoldások között olyan, melynek megvalósítása a közösségi jogba, ezen belül a fenti környezeti célkitűzésekbe ütközne és amelyet – ebből következően – a feleknek mint tárgyalási témát elvetettnek kell tekinteniük?
(d)
A célkitűzéseknek és a tartalmi korlátoknak megfelelő műszaki alternatívák és megoldások hatásvizsgálata: melyek a közösségi jognak megfelelő műszaki alternatívák és megoldások kiválasztásának szabályai, különös tekintettel a stratégiai és környezeti hatásvizsgálat alkalmazandó normáira?
2
(e) I.3
A társadalmi részvétel szabályai: melyek jogvita megoldása során releváns, a közrészvétel kereteit megállapító közösségi szabályok?
Struktúra
A tanulmány struktúrája az I.2 pontban feltett kérdésekhez igazodik. A kérdések részletes tárgyalása előtt az elemzés röviden összefoglalja: a közösségi jog közjogi sajátosságait, különös tekintettel annak a nemzetközi jogtól elkülönítő attribútumaira; a közösségi környezetjog sajátosságait és a jogvita szempontjából releváns szabályozási területeit, továbbá a hivatkozott közösségi jogszabályok fő tartalmi elemeit.
3
II.
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGI JOG: A JOGVITA RENDEZÉSÉNEK ÚJ KERETE II.1 II.2 II.3
A közösségi jog mint a tagállamokat közvetlenül kötelező szupranacionális jogrend A nemzetközi közjog és a közösségi jog kapcsolata A közösségi jog hatálya és a hágai Nemzetközi Bíróság Ítélete
A jelen fejezet célja a közösségi jog azon sajátosságainak bemutatása, melyek azt a jogvita megoldásának központi elemévé emelik. II.1
A közösségi jog mint a tagállamokat közvetlenül kötelező szupranacionális jogrend
A közösségi jogrend alapja az Európai (Gazdasági) Közösséget létrehozó 1957-es Római Szerződés (a továbbiakban: EK Szerződés), illetve annak módosításai, kiegészítései. Bár az EK Szerződés a nemzetközi közjog szabályai szerint jött létre, az mind a nemzetközi jogtól, mind a tagállamok jogrendjétől független, autonóm sajátosságokkal bíró jogrendet hozott létre. A közösségi jog legfőbb – a nemzetközi jogtól elkülönítő – tulajdonságai: (a) a közösségi jog az adott tagállam egyetértésére tekintet nélkül alkalmazandó és kikényszeríthető függetlenül attól, hogy annak szabályai tagállamok által konszenzuálisan elfogadott alapító szerződésekben jelennek meg (elsődleges jog), vagy ezek keretei között a közösségi intézmények alkotják (másodlagos jog); (b) a közösségi jog önálló jogforrási renddel bír; (c) a közösségi jog elsőbbséget élvez a nemzeti joggal szemben; (d) a közösségi jog szabályai – meghatározott feltételek mellett – a nemzeti jogszabályokra tekintet nélkül, illetve azokkal ellentétben közvetlenül alkalmazandók (közvetlen hatály); (e) bár a végrehajtás elsődlegesen a tagállami hatóságok feladata, elkülönült szupranacionális közösségi hatóság (az Európai Bizottság) és bíróság (az Európai Bíróság) őrködik az egységes kikényszerítés felett; (f) a közösségi jog teljesülését a tagállamokkal szemben közvetlenül érvényesíthető szankciórendszer támasztja alá. Ad (a) A közösségi jog kötelező jellege: az EK Szerződés 10. cikke kimondja, hogy „[a] tagállamok az e szerződésből, illetve a Közösség intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megteszik a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket. […] A tagállamok tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti e szerződés célkitűzéseinek megvalósítását.” A pacta sunt servanda elvének végrehajtása a közösségi jogban abszolút érvényű. Így különösen a tagállam jogsértése indokaként nem hivatkozhat arra, hogy - a kérdéses közösségi jogszabály elfogadásában nem vett részt (mert pl. nem volt tag), - a kérdéses közösségi jogszabály elfogadását következetesen ellenezte; - a jogsértésnek belpolitikai okai voltak (választások, sztrájk, kormányválság stb.);
4
-
a jogsértést gazdasági nehézség okozta; más tagállam is jogsértésben volt vagy van; a jogsértés ellenállhatatlan külső okokra vezethető vissza, feltéve, hogy annak bekövetkeztéről az Európai Bizottságot a tagállam nem tájékoztatta.
A közösségi jog kogens jellegéből következik, annak szabályaitól a tagállamok közös megállapodással is csak annyiban térhetnek el, amennyiben azt a közösségi jog – így például az új tagállamok esetében a Csatlakozási Szerződés – kifejezetten megengedi. Ennek megfelelően a jogvita rendezése során a feleknek tárgyalásaik előkészítésétől a végső megállapodás végrehajtásának befejeztéig a közösségi jogot abszolút korlátként kell figyelembe venniük. Ad (b) Önálló jogforrási rend: a közösségi jog elsődleges forrása az EK Szerződés és az egyéb alkotmányos szerződések. Másodlagos forrásai az Európai Parlament és a Tanács által együttesen, továbbá a Tanács, valamint a Bizottság által elfogadott kötelező jogi aktusok, melyek formájukat tekintve lehetnek irányelvek, rendeletek és határozatok. Míg a rendeletek és határozatok tagállami közreműködés nélkül automatikusan alkalmazandóak, az irányelvek alkalmazhatósága – főszabály szerint – a tagállamok jogi aktusát igényli (ld. még (d) lent). A fenti jogforrásokat egészíti ki az Európai Bíróság kiterjedt esetjoga, mely mind alapelvi, mind gyakorlati-tartalmi szinten biztosítja a közösségi jog egységes értelmezését és fejlesztését.1 Az önálló jogforrási rend, a részletes és kiterjedt jogalkotás és az egységes bírói jogalkalmazás eredményeképpen a közösségi jog nemzetközi közjog szabályainál lényegesen pontosabb, egyértelműbb és hozzáférhetőbb szabályrendszert alkot. Ad (c) A közösségi jog elsőbbsége: mint a fenti (a) pontban utaltunk rá, a tagállamoknak egy vagy többoldalú aktusukkal nincs joguk a közösségi jog megváltoztatására. A nemzeti jog és a közösségi jog viszonyában az azt jelent, hogy a közvetlenül hatályos közösségi joggal ellentétes nemzeti jog helyett a közösségi jogot kell alkalmazni. Az érvényesülést korlátozó vagy akadályozó nemzeti jogot „félre kell tenni”: a közösségi joggal szemben belső jogszabályra hivatkozni nem lehet. A közösségi jog elsőbbsége bármely szintű nemzeti jogszabállyal – így az alkotmánnyal szemben – is fennáll. A közösségi jog nemcsak a korábban, hanem az utóbb keletkezett nemzeti joggal szemben is elsőbbséget élvez. Az elsőbbség elvének érvényesítése a tagállami hatóságok és bíróságok feladata, ezeknek nem szabad arra várniuk, hogy a közösségi joggal ellentétes nemzeti szabályt hatályon kívül helyezzék. A közösségi jog és a nemzeti jog formális konfliktusának tipikus esetei: (a) a közvetlenül alkalmazandó elsődleges joggal illetve a rendeletekkel vagy határozatokkal ellentétes vagy azzal egyező tartalmú – így a közösségi jogforrási jelleget elfedő – nemzeti jogszabályok fenntartása, valamint (b) a transzpozíciót igénylő irányelvek át nem ültetése vagy nem megfelelő átültetése.
Ad (d) A közösségi jog közvetlen hatálya: a közösségi jogra bizonyos körülmények között a nemzeti és közösségi hatóságok és bíróságok előtt közvetlenül lehet hivatkozni, akkor is, ha annak végrehajtására nincs nemzeti szabály, illetve a nemzeti szabály azzal ellentétes (közvetlen hatály). Egy adott közösségi jogi aktus közvetlen hatályát az Európai Bíróság kiterjedt esetjoga tükrében egyedileg kell vizsgálni. Általában megállapítható a közvetlen hatály, amennyiben az a jogalanyokra nézve jogokat biztosít, kellően egyértelmű és feltétlen. A közvetlen hatály elvének kiemelkedő jelentősége van az irányelvek tekintetében – ez 1
A fentiek közkeletű együttes elnevezése: „közösségi vívmányok” („acquis communautaire”).
5
alkotja a környezetvédelmi acquis túlnyomó többségét – lehetővé téve, hogy a jogalanyok jogaikat a nemzeti jogalkotó mulasztására tekintet nélkül érvényesítsék a nemzeti bíróságok előtt. Az Európai Bírság a jogvita szempontjából releváns kontextusban: az ún. élőhelyvédelmi irányelv (92/43/EGK, ld. III.4.4 lent) kapcsán elvi éllel mutatott rá, hogy az EK Szerződésnek az irányelveket kötelező erővel felruházó 249. cikke sérelmére vezetne, ha mindazok, akiket a kérdéses irányelv érint, nem hivatkozhatnának arra a nemzeti hatóságok (bíróságok) előtt, valamint ha az utóbbiak meg lennének fosztva annak lehetőségétől, hogy vizsgálhassák, vajon a nemzeti jogalkotó a részére megengedett mérlegelési jog keretei között járt-e el.2
A közösségi jog közvetlen hatálya lehetővé teszi, hogy amennyiben a felek a jogvita rendezése során akár közös akarattal, akár a jog ismeretének hiányában eltérnének a vonatkozó közösségi jogtól, mind Szlovákia, mind Magyarország polgárai, társadalmi szervezetei stb. hivatkozhatnának a megállapodás jogsértő jellegére nemzeti bíróságaik előtt, melyek kötelesek lennének a közösségi jog és a megállapodás jogsértő jellegét vizsgálni. Ad (e) A közösségi jog végrehajtása ellenőrzésének és kikényszerítésének elkülönült szervezetrendszere: bár a közösségi jog alkalmazásának elsődleges szervezetei a nemzeti hatóságok, a közösségi jog – a nemzetközi közjogra nem jellemző – szupranacionális végrehajtó rendszerre támaszkodik. Ennek következménye a közösségi jog igen nagy fokú érvényesülése. A kérdéses közösségi szervezetrendszert az Európai Bizottság és az Európai Bíróság alkotják. -
Az Európai Bizottság: - az Európai Bizottság (a továbbiakban: Bizottság) a közösségi jog megtartását hivatalból ellenőrzi valamennyi közösségi jogi aktus tekintetében. Amennyiben a Bizottság jogsértést észlel az EK Szerződés 226. cikke szerinti ún. infringement (kikényszerítési) eljárás keretében felszólítja a tagállamot annak megszűntetése érdekében, illetve ennek elmulasztása esetén az Európai Bírósághoz fordulhat a jogsértés megállapítása céljából; - a bizottsági tényfeltárás egyik fontos eszköze az ún. nevezett panaszeljárás. Ennek keretében bárki a Bizottsághoz fordulhat, hogy egy egyedi vagy általános tagállami jogsértésre felhívja a figyelmet; - az EK Szerződés 227. cikke alapján kikényszerítési eljárást az Európai Bíróság előtt bármely tagállam kezdeményezhet egy más tagállammal szemben, amennyiben a Bizottság valamely jogsértés kivizsgálása és megállapítása iránt maga nem intézkedik.
-
Az Európai Bíróság: az Európai Bíróság közvetlen és automatikus joghatósággal bír a tagállamok felett, mely joghatóság az EK Szerződésen alapul. A tagállamok jogsértéseit a fent említett kikényszerítési eljárás keretében bírálja el. Az EK Szerződés 228. cikke szerint a tagállam köteles a „Bíróság ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket megtenni”. Ennek megfelelően tilos a közösségi joggal ellentétes nemzeti szabály alkalmazása, orvosolni kell a kötelezettségszegés következményeit stb.
2
C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van Waddenzee és Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels v. Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 65-67. bekezdés.
6
A jogvita megoldása szorosan kapcsolódik néhány alapvető fontosságú közösségi jogszabály végrehajtásához. Ezek tekintetében mind Szlovákiát, mind Magyarországot részletes jelentési kötelezettség terheli. Ezen felül az Európai Bizottság a felek potenciális közösségi jogsértésére irányuló valamennyi panaszt hivatalból kivizsgál és a jogsértés feltárása esetén intézkedik annak megszüntetése illetve a bírósági megállapítása iránt. Ad (f) Önálló szankciórendszer: az EK Szerződés 228. cikk (2) bekezdése alapján, a közösségi jog megsértését megállapító ítélet nem teljesítése esetén a Bizottság pénzbüntetés kiszabását kérheti az Európai Bíróságtól. Az egyszeri vagy átalányösszegként kiszabott bírságot a tagállamnak kell a Bizottság részére megfizetnie. A fizetés elmulasztása esetén a megítélt összeg a tagállamot illető közösségi támogatásokból levonható. A Bíróság a bírság intézményét bevezető szerződésmódosítás 1993-as hatályba lépése óta két ízben rendelkezett annak kiszabásáról, mindkét ügyben környezetvédelmi szabályok megsértése okán. A C-387/97 sz. ügyben (Bizottság v. Görögország) hozott ítéletével az Európai Bíróság napi 20 000 euró megfizetésére kötelezte Görögországot mindaddig, amíg az nem teljesíti a közösségi jog megsértését megállapító korábbi – C-45/91 sz. ügyben hozott – ítéletét. Ez utóbbi megállapította, hogy Görögország a Kréta szigetén található Chania régióban a hulladék keretirányelvvel (75/442/EGK) és az akkor hatályos veszélyes hulladék irányelvvel (78/319/EGK) ellentétes – a környezetet és az emberi egészséget súlyosan veszélyeztető – hulladéklerakási gyakorlatot folytatott. Mivel a Bizottság a görög hatóságok intézkedéseit a hulladékhelyzet orvoslására elégtelennek találta, négy év türelmi idő után bírság kiszabását kérte a Bizottságtól. A C-278/01 sz. ügyben (Bizottság v. Spanyolország) a fürdővizek minőségére vonatkozó irányelv (76/160/EGK) ismételt nemteljesítése kapcsán az Európai Bíróság évi 624 000 euró 1%-nak megfizetésére kötelezte Spanyolországot minden olyan édesvízi fürdővíz után, amely a releváns – 2004es – fürdővíz szezont követően nem felelt meg az irányelvben foglalt paramétereknek.
II.2
A nemzetközi közjog és a közösségi jog kapcsolata
Tekintettel arra, hogy az Ítélet mindezidáig vizsgált kontextusa a nemzetközi közjog volt, szükséges röviden elemezni a közösségi jog és a nemzetközi jog kapcsolatát, feltárni az összeütközés lehetséges forrásait. Az Európai Közösség – mint önálló nemzetközi jogalany – számos nemzetközi megállapodást, egyezményt köt. Ezen egyezmények a közösségi jog forrásai: a Közösség által kötött nemzetközi megállapodások kötelezőek a tagállamok és a közösségi intézmények számára. Környezetvédelem területén – tekintettel arra, hogy nem kizárólagos közösségi, hanem osztott hatáskörről van szó (ld. III.1.2 lent) – a megállapodásokat tipikusan a Közösség és a tagállamok párhuzamosan kötik. A nemzetközi jog és a közösségi jog között három aspektusban merülhet fel összeütközés: (a) A nemzetközi szerződések és az elsődleges közösségi jog: a Közösség által kötött nemzetközi szerződések nem lehetnek ellentétesek az alapító szerződésekkel. Az alapító szerződések védelme érdekében az Európai Bíróság kvázi előzetes alkotmányossági kontrollt gyakorol. Amennyiben ennek keretében egy megkötendő nemzetközi megállapodást az elsődleges joggal ellentétesnek nyilvánít, annak megkötésére csak akkor van lehetőség, ha a tagállamok egyúttal rendelkeznek az alapító szerződés(ek) megfelelő módosításáról. (b) A nemzetközi szerződések és a másodlagos közösségi jog: a Közösség által kötött nemzetközi szerződések előnyt élveznek a másodlagos közösségi joggal (és a
7
nemzeti joggal) szemben. A két normarendszer közti konfliktus elkerülése érdekében a Közösség az aláírt nemzetközi megállapodások ratifikációja előtt intézkedik a közösségi jognak a kérdéses nemzetközi szerződéshez való igazításáról. (c) A tagállamok által kötött nemzetközi szerződések és a közösségi jog: mivel a tagállamok egyoldalú aktusaikkal nem módosíthatják a közösségi jogot, ezért nem köthetnek vagy tarthatnak fenn olyan két- vagy többoldalú nemzetközi szerződéseket, amelyek tartalma az elsődleges vagy másodlagos közösségi joggal ellentétes. A csatlakozási folyamat során az új tagállamoknak felül kellett vizsgálniuk a csatlakozás idején hatályos nemzetközi szerződéseiket a közösségi joggal való megfelelés szempontjából. A nem kompatibilisnek ítélt szerződéseiket fel kellett mondaniuk, vagy intézkedniük kellett azok megfelelő módosításáról. A fentiek tükrében elvben nem fordulhat elő, hogy a jogvita alkalmazására irányadó többoldalú nemzetközi egyezmények és a közösségi jog között összeütközés merül fel. Ha a tárgyalások során a felek közt fennálló kétoldalú szerződésekben a közösségi joggal ellentétes rendelkezésekre derül fény, azokat a közösségi jognak megfelelően módosítani kell. II.3
A közösségi jog hatálya és a hágai Nemzetközi Bíróság Ítélete
Bár a hágai Nemzetközi Bíróság Ítéletében előírta a releváns nemzetközi környezetvédelmi jog feltárását és alkalmazását, a közösségi jog – ezen belül: a közösségi környezetvédelmi jog – alkalmazásának alapja nem az Ítélet, hanem a Magyarország és Szlovákia taggá válását megalapozó Csatlakozási Szerződés illetve az EK Szerződés 10. cikke. Ennek megfelelően egyik fél sem hivatkozhat arra, hogy az Ítélet a közösségi jog alkalmazását nem írta elő, annak alkalmazási kötelezettsége ugyanis az Ítélettől függetlenül, arra tekintet nélkül fennáll, annak hatályát az Ítélet rendelkezései nem befolyásolják.
8
III.
A KÖZÖSSÉGI KÖRNYEZETVÉDELMI JOG III.1 III.2 III.3 III.4
A közösségi környezetvédelmi politika és jogalkotás alapja Összeütközés az egyes közösségi politikák között: a környezetvédelem relatív elsőbbsége A közösségi környezetvédelmi jog sajátosságai A közösségi környezetvédelmi jog releváns tartalma
Az alábbi összefoglalás a jogvita szempontjából a felek cselekvési lehetőségeit legközvetlenebbül korlátozó közösségi jogterület: a környezetjog általános jellemzését és egyes releváns ágazati szabályait ismerteti röviden. III.1
A közösségi környezetvédelmi politika és jogalkotás alapja
III.1.1 A környezetvédelem mint a Közösség alapvető célkitűzése A környezet védelme az Európai Közösség alapvető célkitűzései közé tartozik. Az EK Szerződés 2. cikke szerint a „Közösség feladata, hogy […] előmozdítsa […] a környezet magas szintű védelmét és javítását […]”. A környezetügy kiemelt jelentőségét jelzi az EK Szerződés 6. cikke által megfogalmazott ún. integrációs elv, amely szerint a környezetvédelmi követelményeket valamennyi közösségi politika részévé kell tenni (ld. még III.2.2 lent). A fentiek érdekében a Közösség a tagállamokkal együttműködve saját környezetpolitikát valósít meg. A környezetvédelmi jogalkotás elsődleges alapját az EK Szerződés 174-176. cikkei képezik (XIX. cím: „Környezet”), melyek meghatározzák a közösségi környezetpolitika céljait, alapelveit, a releváns döntéshozatali eljárásokat. Tekintettel azonban arra, hogy a belső piac szabályozásának rendkívül sok környezetvédelmi vetülete van (pl. egyes termékek – így vegyi anyagok – környezeti paraméterei), a Közösség a belső piaci harmonizációról rendelkező 95. cikk alapján is hozhat környezetvédelmi célú jogszabályokat. III.1.2 Hatásköri megosztás a Közösség és a tagállamok között A környezetvédelmi politika nem tartozik a kizárólagos közösségi hatáskörök közé. Ennek megfelelően a tagállamok a közösségi jog által megszabott keretek között önálló környezetpolitikát folytathatnak: a tagállamok – a lenti keretek között – szigorúbb nemzeti környezetvédelmi szabályozást tarthatnak fenn. Szigorúbb környezetvédelmi szabályozást a tagállamok csak azon közösségi jogszabályok kapcsán tarthatnak fenn, melyek elfogadásának alapja a 175. cikk és nem a 95. cikk volt. A szigorúbb nemzeti jogszabályok ezen felül nem vezethetnek az EK Szerződés sérelmére, így különösen nem eredményezhetik az áruk szabad áramlásának jogellenes korlátozását. Kiemelendő, hogy a jogvita szempontjából releváns szabályozási területeken (ld. III.4.1 lent) a tagállamok tipikusan bevezethetnek a közösségi joghoz képest szigorúbb környezetvédelmi szabályokat.
9
III.1.3 Környezetvédelem versus vízgazdálkodás Bár a közösségi környezetvédelmi politika elvben lefedi valamennyi környezeti elemet, illetve ezek kölcsönhatásait, egyes területeket – így pl. a mennyiségi vízkészlet-gazdálkodást3 – csak kivételesen és különleges eljárásban szabályozhatja a Közösség (EK Szerződés 175. cikk (2) bekezdés). A Közösség ugyanis nem rendelkezik sui generis vízgazdálkodási jogalkotói hatáskörrel. A vízgazdálkodás kérdései közösségi szinten csak a környezetpolitika keretében jelennek meg, annak kiegészítő elemeként. A közösségi jog elsőbbségéből (ld. II. 1 (c) pont fent) fakadóan ennek az az elsődleges következménye, hogy a nemzeti vízgazdálkodási jogszabályoknak illetve intézkedéseknek mindenkor összhangban kell lenniük a magasabb státuszú közösségi környezetjoggal. III.2
Összeütközés az egyes közösségi politikák között: a környezetvédelem relatív elsőbbsége
III.2.1 A releváns közösségi politikák A bős-nagymarosi vízlépcsőrendszer megépítését, üzemeltetését a közösségi jog több területe érinti potenciálisan. A környezetvédelem mellett kiemelendőek még a közös közlekedéspolitikára, valamint az energiapolitikára vonatkozó közösségi jogszabályok. Értelemszerűen, a releváns közösségi szakpolitikák adott esetben egymással versengő célkitűzéseket jelenítenek meg. Kérdés, hogy az egyes szakpolitikai célkitűzések esetleges konfliktusa esetén melyik tekintendő „erősebbnek”, azaz egyes közösségi jogszabályok jelenthetnek-e önálló derogációs lehetőséget más jogszabályok alkalmazása vonatkozásában. III.2.2 A közösségi politikák összeütközése: a környezetvédelem elsőbbsége. Az egyes közösségi politikák közötti potenciális konfliktust hivatott elvi éllel rendezni – az összes közösségi politika közül egyedüliként a környezetvédelmet kiemelve – az EK Szerződés 6. cikke, amely kimondja, hogy a „környezetvédelmi követelményeket […] be kell illeszteni [az egyéb közösségi] politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába”. Az ún. integrációs elv megjelenik számos az alacsonyabb szintű közösségi jogszabályokban is (ld. pl. a víz keretirányelv preamulumának (16) pontját, IV.2.1 lent), egyértelmű preferenciát állítva a versengő politikák között a környezetvédelem javára. Ezzel összhangban van az Európai Bíróság ítélkezése, amely megerősíti, hogy az egyes közösségi politikák közötti esetleges inkonzisztencia sem alapozza meg a közösségi környezetvédelmi jogszabályoktól való egyoldalú derogációt.4 III.3
A közösségi környezetvédelmi jog sajátosságai
A közösségi környezetjog alkalmazását jelentősen befolyásolja néhány, a pozitív jog terrénumán kívül eső tényező. Ezek: (a) a jogszabályok nagy száma; (b) kiemelkedő végrehajtási költségek; (c) fokozott társadalmi érdeklődés.
3 4
A mennyiségi vízkészlet-gazdálkodásra vonatkozó közösségi jogszabály jelenleg nincs. C-96/98, Bizottság v. Franciaország, 40. bekezdés.
10
Ad (a) a jogszabályok nagy száma: a környezetvédelmi acquis-t több mint 300 jogi aktus alkotja, terjedelmét tekintve csak néhány jogterület előzi meg (pl. mezőgazdaság). A szabályozás célja alapvetően a minimum-harmonizáció, következésképp a leggyakoribb jogforrási forma az irányelv. Ennek megfelelően a környezetjog tagállami transzpozíciója és végrehajtása a közvetlen hatály elvének tükrében folyamatosan vizsgálandó (ld. II.1 (d) pont fent), különösen arra tekintettel, hogy a mindkét országban néhány év alatt végrehajtott erőltetett jogharmonizáció gyakran nem megfelelően megalapozott jogi normák kibocsátását eredményezte. Ad (b) kiemelkedő végrehajtási költségek: a környezetvédelmi acquis számos szabálya valamilyen környezetállapot-javulást céloz meg, melynek általános eszközei a környezetvédelmi infrastruktúra-fejlesztés illetve bizonyos tevékenységek (anyagok, eljárások stb.) tilalma. A megfelelés kimagasló költségei a közösségi környezetjogot a teljes acquis communautaire legköltségesebb területévé emelik. Az átfogó közberuházási kényszer egyúttal széleskörű tervezési, programozási kötelezettséget is keletkeztet mind a kötelezettek, mind az érintett hatóságok számára. Ad (c) fokozott társadalmi érdeklődés: a környezetügyet övező fokozott társadalmi érzékenységnek messzire ható következményei vannak. Jogalkotási oldalon ez elsősorban a társadalmi részvétel széleskörű – és egyre bővülő – eljárási garanciáiban jelenik meg (környezeti információhoz való jog, konzultációs kötelezettség a döntéshozatalban stb. ld. VIII. fejezet lent). Jogalkalmazás tekintetében a jogszabályok nagy száma, a jelentős végrehajtási költségek valamint ezen fokozott társadalmi érdeklődés a közösségi környezetjogot a panasz- és kikényszerítési eljárások kiemelt szereplőjévé teszi. Kiemelendő, hogy a Bizottság által kezelt panaszok mintegy 40%-a, míg az Európai Bíróság elé utalt ügyek közel negyede környezetvédelmi jogszabályok nem teljesítésével kapcsolatos. A Bíróság a jogintézmény bevezetése óta még csak környezetvédelmi ügyben szabott ki bírságot. III.4
A közösségi környezetvédelmi jog releváns tartalma
III.4.1 A releváns szabályozási területek A közösségi környezetjog szabályozási területei – a Bizottság által alkalmazott gyakorlati célú nómenklatúra szerint – az alábbiak: (a) (b) (c) (d) (e) (f) (g) (h) (i) (j)
horizontális szabályozás; levegőminőség-védelem; hulladékgazdálkodás; vízminőség-védelem; természetvédelem; az ipari szennyezések megelőzése és ellenőrzése; vegyi anyagok, genetikailag módosított szervezetek; sugárvédelem; zajvédelem és éghajlatvédelem.
A bős-nagymarosi beruházás megvalósítását elsősorban a horizontális, a vízvédelmi és a természetvédelmi jogszabályok érintik. Ezen felül a vízerőhasznosítás mint potenciális megújuló energiaforrás hasznosításának környezeti értékelésére közvetett hatással vannak az
11
éghajlatvédelmi acquis egyes szabályai. Az alábbiakban a fenti (a), (d), (e) és (j) pont alatt felsorolt ágazati szabályok rövid összefoglalását adjuk. Ad (a) Horizontális szabályozás: a horizontális szabályozás körébe azon környezetvédelmi jogszabályok sorolhatók, amelyek érintik vagy érinthetik a környezettel kapcsolatos valamennyi tevékenységet vagy ezek igen széles körét, tekintet nélkül a konkrét tevékenység tartalmára. Ezen meglehetősen heterogén kategória három, a jogvita szempontjából releváns csoportba sorolható: (i) az emberi tevékenység környezetre gyakorolt várható hatásainak előzetes felmérésére vonatkozó szabályok, így a környezeti hatásvizsgálatról szóló 85/337/EGK irányelv és a stratégiai hatásvizsgálatról szóló 2001/42/EK irányelv; (ii) a társadalmi részvétel szabályozása a környezeti ügyekben, így a környezeti adatokhoz való hozzáférés biztosításról szóló 2003/87/EK irányelv, valamint az egyes – közösségi jogszabályon alapuló – tervek és programokkal kapcsolatos döntéshozatalban való részvételről szóló 2003/35/EK irányelv; (iii) a környezeti felelősségről szóló 2004/35/EK irányelv. Ad (d) Vízminőség-védelem: a vízvédelmi acquis rendkívül nagy számú szabálya közül a jogvita eldöntése szempontjából az alábbi közösségi jogszabályok tekinthetők relevánsnak: (i) a közösségi vízügyi politika kereteiről szóló 2000/60/EK irányelv; (ii) az emberi fogyasztásra szánt víz minőségéről szóló 98/83/EK irányelv; (iii) a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezése elleni védelméről szóló 91/676/EGK irányelv; (iv) a települési szennyvíz elvezetéséről és kezeléséről szóló 91/271/EGK irányelv; (v) a fürdővizek minőségéről szóló 76/160/EGK irányelv.5 Kiemelendő, hogy elfogadás alatt áll – és várhatóan 2006 első félévében megjelenik – két új közösségi vízvédelmi jogszabály, amelyek közvetett befolyással bírnak a jogvita megoldására. Ezek: a 76/160/EGK irányelvet felváltó új fürdővíz irányelv, illetve a felszín alatti vizek minőségének értékeléséről szóló irányelv. Ad (e) Természetvédelem: a bős-nagymarosi beruházás szempontjából a területalapú közösségi természetvédelem keretét adó Natura 2000 hálózatot létrehozó két jogszabály releváns, melyek: (i) a vadon élő madarak védelméről szóló 79/409/EGK irányelv; (ii) a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló 92/43/EGK irányelv. Ad (j) Éghajlatvédelem: a vízerőhasznosítás közösségi környezeti megítéléséhez ad támpontot a kiotói projekt mechanizmusok és a 2003/87/EK irányelv által létrehozott európai CO2 kibocsátási egységkereskedelmi rendszer kapcsolatát megteremtő 2004/101/EK irányelv.
5
Mivel a bős-nagymarosi beruházás önmagában nem jár veszélyes anyagok vizekbe történő kibocsátásával, ezért nem tekintjük relevánsnak a vízvédelem fontos pillérét képező következő jogszabályokat: - 76/464/EGK irányelv a veszélyes anyagok felszíni vizekbe bocsátásáról; - 80/68/EGK irányelv a felszín alatti vizeknek egyes szennyezőanyagok elleni védelméről; - 86/278/EGK irányelv a szennyvíziszapok mezőgazdasági felhasználásáról; - 96/61/EK irányelv az integrált szennyezés-megelőzésről és ellenőrzésről.
12
III.4.2 A horizontális környezetvédelmi szabályozás (a) A környezeti hatásvizsgálatról szóló 85/337/EGK irányelv:6 az irányelv célja egyrészről a környezetre jelentős hatást gyakorló projektek (beruházások) környezeti hatásának előzetes felmérését szolgáló vizsgálati rend, másrészről a beruházásra vonatkozó hatósági döntés demokratikus garanciáinak a megállapítása. Az irányelv ennek megfelelően meghatározza a vizsgálatköteles beruházások körét, a vizsgálat terjedelmét, a hatások elbírásának és a beruházás engedélyezésének eljárását, valamint a társadalmi részvétel szabályait.7 A környezeti hatásvizsgálati irányelv hatálya kiterjed a bős-nagymarosi vízlépcsőrendszer részét képező meglévő létesítmények módosítására, valamint a figyelembe vehető valamennyi kapcsolódó, jelentős környezeti hatással járó új beruházás megvalósítására. (b) A stratégai hatásvizsgálatról szóló 2001/42/EK irányelv:8 a stratégiai hatásvizsgálat célja az olyan állami vagy önkormányzati fejlesztési tervek és programok előzetes környezeti vizsgálata, melyek jelentősen befolyásolják a környezeti hatásvizsgálat-köteles tevékenységek jövőbeni telepítését. A makro szintű vizsgálatot az állami döntéshozatal keretei között kell megvalósítani. Az irányelv rendelkezik a társadalmi részvétel kötelező formáiról is, ennek terjedelme azonban szűkebb, mint a hatósági keretek közt zajló környezeti hatásvizsgálati eljárásban előírtak. Mivel a jogvita lezárását eredményező nemzetközi megállapodás vagy annak egyes elemei várhatóan az irányelv hatálya alá tartozó „tervnek” minősül, a stratégiai hatásvizsgálat szükségességének vizsgálat a lehetséges műszaki alternatívák feltárása során nem kerülhető el. (c) A környezeti információkhoz való hozzáférésről szóló 2003/4/EK irányelv:9 az irányelv a környezeti információkhoz való hozzáférés tartalmi, eljárási feltételeit illetve korlátait állapítja meg. Az irányelv kiindulópontja, hogy a környezet jelen és jövőbeni állapotára vonatkozó valamennyi olyan adat és információ, melyet hatóságok, egyes közszolgáltatók, illetve hatóságok számára harmadik személyek birtokolnak nyilvános, és érdekeltségre tekintet nélkül bárki számára rendelkezésre bocsátandók. Az irányelv részletesen meghatározza, hogy mely információk kiadása tagadható meg, milyen mértékű térítés igényelhető az adatszolgáltatásért, milyen jogorvoslati lehetőséget kell biztosítani a kérelmezők számára stb. A bős-nagymarosi létesítmények működésére vonatkozó adatok, az elfogadandó megállapodás, az abban szereplő intézkedések és azokat megalapozó adatok, továbbá a majdani megállapodás alapján létrejövő műszaki megoldások környezeti paraméterei nyilvános környezeti információnak minősülnek, melyekhez való hozzáférés csak az irányelvben meghatározott körben lehetséges. 6
A Tanács 85/337/EGK irányelve az egyes köz- és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról. Módosította a 97/11/EK irányelv és a 2003/35/EK irányelv. 7 A III.4.1 (a) (ii) pont említi a 2003/35/EK irányelvet, mivel azonban ez témánk szempontjából releváns hatását a hatásvizsgálati irányelv módosítását keresztül fejti ki, önálló ismertetésétől eltekintünk. 8 Az Európai Parlament és a Tanács 2001/42/EK irányelve az egyes tervek és programok környezetre gyakorolt hatásának vizsgálatáról. 9 Az Európai Parlament és a Tanács 2003/4/EK irányelve az európai közösségi intézkedések kereteinek meghatározásáról a víz politika területén
13
(d) A környezeti károk megelőzéséért és helyreállításáért való felelősségről szóló 2004/35/EK irányelv: az irányelv megelőzési és helyreállítási kötelezettséget állapít meg egyes tevékenységek gyakorlásából eredő környezeti károk kapcsán. Az irányelv hatálya elsősorban egy jövőbeni műszaki megoldás üzemeltetése során bír relevanciával, a kérdéses megoldás tartalmát önmagában nem determinálja. III.4.3 A közösségi vízminőség-védelmi szabályozás (a) A közösségi vízpolitika kereteiről szóló 2000/60/EK irányelv (a továbbiakban: víz keretirányelv, VKI): a víz keretirányelv a közösségi vízvédelmi jog központi jogszabálya. Hatálya kivétel nélkül kiterjed valamennyi felszíni és felszín alatti vízre. Az irányelv – környezeti célkitűzések mentén – egységes keretbe foglalja a már hatályos vízvédelmi acquist, megállapítja a vizekkel kapcsolatos beavatkozások jogi, tervezési és cselekvési infrastruktúráját, egyúttal meghatározza a meglévő szabályrendszer felülvizsgálatának középtávú kereteit. A víz keretirányelv normaszövegét a Bizottság által a VKI közös végrehajtási stratégiája („Common Implementation Strategy”) keretében kiadott nagy számú végrehajtási útmutató („guidance document”) egészíti ki. A víz keretirányelv célkitűzései. A közösségi vízügyi politika központi törekvése a vizek minőségének védelme, illetve javítása. Ennek érdekében meg kell akadályozni a vizek állapotának (további) romlását; elő kell segíteni a vizek fenntartható, kiegyensúlyozott és méltányos hasznosítását, valamint védeni kell a vízi ökoszisztémákat és az ezektől közvetlenül függő szárazföldi és nedves élőhelyeket (preambulum (19), (26) és (23) pontjai, 1. cikk (a)-(b) pontjai). Ennek megfelelően a víz keretirányelv a felszíni, felszín alatti víztestek valamint a kapcsolódó ún. védett területek kapcsán elérendő környezeti célkitűzéseket állapít meg. Ez – alapesetben – felszíni és felszín alatti vizek kapcsán a „jó állapot” maximájának elérését jelenti, védett területek kapcsán pedig a kapcsolódó védelmi célok párhuzamos és integrált megvalósítását. Jelentős újítása a víz keretirányelvnek, hogy a „jó állapotot” felszíni vizek esetében ökológiai paraméterekhez köti, meghaladván a meglévő vízvédelmi acquis szennyezőanyag-kibocsátás centrikus szemléletét.10 A víz keretirányelv infrastruktúrája. A közösségi vízügyi politika megvalósításának a kerete a vízgyűjtő, illetve ahhoz köthető adminisztratív területi egység: a vízgyűjtő kerület. Az egyes vízgyűjtők – a tagállamok döntése alapján – részvízgyűjtőkbe sorolhatók. A vizekkel kapcsolatos tevékenység legkisebb adminisztratív egysége a víztest: a felszíni vagy a felszín alatti víznek egy lehatárolható része. Az egyes víztestek vonatkozásában – az általános környezeti célkitűzésekkel összhangban – egyedi környezeti célállapotokat kell meghatározni, illetve (rész)vízgyűjtő szinten megvalósítási programot kell elfogadni a kitűzött környezeti célállapot megvalósítása érdekében. Ennek formája a hatévente megújítandó vízgyűjtő gazdálkodási terv és a kapcsolódó intézkedési program.
10
A víz keretirányelv széles körben foglalkozik a veszélyes anyagoknak a vizekbe való bocsátásával. A jelen tanulmány keretei között a veszélyes anyag-terhelés szabályait csak olyan mértékben vesszük figyelembe, amennyiben azok közvetlenül kapcsolódnak a vízállapotra vonatkozó általános, illetve a környezeti célkitűzésekhez kapcsolódó különös rendelkezésekhez.
14
A víz keretirányelv végrehajtási programja. A víz keretirányelv egy sokéves megvalósítási menetrendet fektet le a jó víz állapot elérésének érdekében. A végrehajtási program releváns fő elemei: - 2004. december 22.: a vízgyűjtő kerületek jellemzőinek elemzése; az emberi tevékenységnek a felszíni és felszín alatti vizekre gyakorolt hatásainak felülvizsgálata; a víz használatának gazdasági elemzése (5. cikk) továbbá a védett területek nyilvántartásba vétele (6. és 7. cikk); - 2006. december 22.: a vizek és a védett területek állapotára vonatkozó monitoring program megindítása (8. cikk); konzultáció a vízgyűjtő gazdálkodási tervek elkészítésének munkaprogramjáról (14. cikk (a) pont); - 2007. december 22.: konzultáció a vízgyűjtőre vonatkozóan feltárt jelentős vízgazdálkodási problémákról (14. cikk (b) pont); - 2008. december 22.: konzultáció a vízgyűjtő gazdálkodási terv tervezetéről (14. cikk (c) pont); - 2009. december 22.: a vízgyűjtő gazdálkodási terv valamint a kapcsolódó intézkedési programok elfogadása valamennyi vízgyűjtőkerületre (13., 11. cikk); - 2012. december 22.: az intézkedési programok hatályba lépése (11. cikk) - 2015. december 22.: a meghatározott környezeti célállapot teljesítése (4. cikk). A víz keretirányelv eljárási szabályai. A keretirányelv léptéke, valamint annak széleskörű társadalmi hatása makro szinten szoros tagállami együttműködést, regionális és helyi szinten pedig széleskörű társadalmi részvételt követel meg.11 Ennek megfelelően az irányelv meghatározza a nemzetközi vízgyűjtőkre vonatkozó tagállami együttműködés alapvető szabályait (3. cikk), a tagállami joghatóságon túlterjedő problémák rendezésének kereteit (12. cikk), a társadalmi részvétel különös szabályait (14. cikk), továbbá a kölcsönös tagállami jelentéstétel szabályait (15. cikk). A fentiekből kitűnik, hogy a víz keretirányelv a jogvita megoldásának központi jelentőségű közösségi jogszabálya. A jogvita megoldásának alapelveit a keretirányelv által megjelölt környezeti célkitűzések között kell meghatározni, a figyelembe vehető műszaki alternatívák és megoldások paramétereinek meg kell felelni a keretirányelv által kijelölt környezeti paramétereknek, a végleges megoldásnak illeszkednie kell a vonatkozó vízgyűjtő gazdálkodási tervekhez stb. Végül, de nem utolsó sorban a feleket a jogvita megoldása során, a keretirányelv céljai megvalósítása érdekében a feleknek – nemzetközi szinten – szorosan együtt kell működniük, míg nemzeti szinten biztosítaniuk kell a széleskörű társadalmi részvételt. (b) Az emberi fogyasztásra szánt víz minőségéről szóló 98/83/EK irányelv; a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezése elleni védelméről szóló 91/676/EGK irányelv; a települési szennyvíz elvezetéséről és kezeléséről szóló 91/271/EGK irányelv; a fürdővizek minőségéről szóló 76/160/EGK irányelv:12 a kérdéses vízminőség-védelmi jogszabályok megvalósítása szoros kapcsolatban áll a víz keretirányelv szerint elérendő jó víz állapottal. Ezen felül, a keretirányelv illetve az alapul fekvő jogszabályok alapján speciális környezeti jellemzőkkel bíró területeket kell kijelölni (meglévő és távlati ivóvízbázisok, sérülékeny 11
„Ennek az irányelvnek a sikere a Közösség és a tagállamok szintjén, valamint a helyi szinten folyó szoros együttműködésen és összehangolt tevékenységeken, továbbá információkon, a konzultációkon és a társadalom […] bevonásán múlik”, preambulum (14) pont. 12 A Tanács 98/83/EK irányelve az emberi fogyasztásra szánt víz minőségéről; a Tanács 91/676/EGK irányelve a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezéssel szembeni védelméről; a Tanács 91/271/EGK irányelve a települési szennyvíz kezeléséről; a Tanács 76/160/EGK irányelve a fürdővizek minőségéről.
15
területek, érzékeny területek, fürdővizek), melyek a keretirányelv szerint védett területnek minősülnek (6., 7. cikk, IV. melléklet). A kérdéses jogszabályokat ennek megfelelően mint a védett státuszt megalapozó közvetett jogforrásokat kell a jogvita rendezése során figyelembe venni. III.4.4 A közösségi természetvédelmi szabályozás A releváns közösségi természetvédelmi szabályozás magját két tanácsi irányelv alkotja: (a) a a vadon élő madarak védelméről13 szóló 79/409/EGK irányelv (a továbbiakban: madárvédelmi irányelv) és (b) a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló 92/43/EGK irányelv14 (a továbbiakban: élőhelyvédelmi irányelv). A két irányelv szabályozási filozófiája illetve eszközei hasonlóak. Bizonyos veszélyeztetett illetve sérülékeny állat- és növényfajokat, illetve élőhelytípusokat közösségi jelentőségűnek minősítenek. Ezen fajok és élőhelyek a Közösség természeti örökségét képezik, fennmaradásuk, védelmük a tagállamok közös felelőssége. Ennek megfelelően közösségi szinten védett területeket kell kijelölni: a madárvédelmi irányelv alapján különleges madárvédelmi területeket („special protection areas”), az élőhelyvédelmi irányelv alapján pedig különleges természetmegőrzési területeket („special areas of conservation”). A két területtípus alkotja együttesen a terület alapú közösségi természetvédelmet megalapozó Natura 2000 hálózatot. Az irányelvek értelmezéséhez a Bizottság számos kiegészítő – nem kötelező jellegű – iránymutatást adott ki,15 míg a két jogszabály autentikus értelmezésében az Európai Bíróság kiterjedt esetjoga ad eligazítást. A Bíróság kapcsolódó ítélkezése kapcsán kiemelendő, hogy több esetben hívta fel a figyelmet a természetvédelmi irányelvek közvetlen hatályára, azaz a tagállami hatóságoknak azon kötelezettségére, hogy a (hatályos) nemzeti szabályozás fennállására vagy tartalmára tekintet nélkül az irányelvnek való megfelelést is vizsgálni kell, illetve az állampolgároknak azon jogára, hogy ezen vizsgálatot hatóságaik eljárásában megköveteljék.16
A közösségi természetvédelmi rezsimnek kiemelkedő jelentősége van a bős-nagymarosi vízlépcsőberuházással kapcsolatos jogvita rendezésében, ugyanis a projekt-együttes az EU által védettnek tekintett ún. Natura 2000 területek sokaságát érinti. A Natura 2000 területekkel kapcsolatban a közösségi jog egyrészről széleskörű cselekvési kötelezettséget, másrészről abszolút hatályú beavatkozási tilalmakat, korlátokat állapít meg. III.4.5 Éghajlatvédelem Bár a közösségi vízvédelmi jog általában nem ad eligazítást konkrét műszaki megoldások kapcsán, az éghajlatvédelmi szabályozás – nevezetesen a 2003/87/EK irányelvet módosító 2004/101/EK irányelv17 – környezetvédelmi értékelés ad vízerőművek vonatkozásában. Az 13
A Tanács 79/409/EGK irányelve a vadon élő madarak védelméről. A Tanács 92/43/EGK irányelve a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről 15 European Commission: Managing Natura 2000 Sites: The provisions of Article 6 of the „Habitats” Directive 92/43/EEC, 2000; European Commission: Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites, Methodological guidance on the provisions of Article 6 (3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC, 2002. 16 C-127/02, Landlijke Vereniging tot Behoud van de Waffenzee et Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels; 66-67. paragrafus. 17 Az Európai Parlament és a Tanács 2004/101/EK irányelve az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének létrehozásáról szóló 2003/87/EK irányelvnek a Kiotói Jegyzőkönyv projektmechanizmusaira tekintettel történő módosításáról. Az irányelv az európai CO2 kibocsátási egységkereskedelem és a Kiotói Jegyzőkönyv által felállított ún. projekt alapú mechanizmusok közti elszámolási 14
16
irányelv szerint a tagállamok csak olyan általuk vagy nemzeti beruházók által épített vízerőművet ismerhetnek el környezeti és társadalmi szempontból elfogadhatónak, amelyek megfelelnek a vonatkozó nemzetközi iránymutatásoknak, így különösen a Word Commission on Dams 2000 évi jelentésében („Dams and Development – A New Framework for DecisionMaking”) foglalt ajánlásoknak (preambulum (14), 11b. cikk (6) pont). Míg az irányelv rendelkezései in concreto nem vonatkoznak a bős-nagymarosi beruházásra, a hivatkozott ajánlások fontos iránymutatást adhatnak az egyéb környezetvédelmi jogszabályok – így a víz keretirányelv – általános fogalmai (pl. fenntartható emberi tevékenység) értelmezése során.
kapcsolatot teremti meg. Az irányelv tartalma rendkívül technikai, a fenti kifejtett aspektusokon kívül a jogvita tekintetében relevanciája nincs.
17
IV.
KÖRNYEZETI CÉLKIZŰZÉSEK A KÖZÖSSÉGI JOG ALAPJÁN IV.1 IV.2 IV.3
IV.1
Bevezetés Környezeti célkitűzések a közösségi vízvédelmi szabályozás alapján Környezeti célkitűzések a közösségi természetvédelmi szabályozás alapján
Bevezetés
IV.1.1 Az elemzés célja, terjedelme A jelen fejezet célja annak feltárása, hogy a bős-nagymarosi beruházás kapcsán vannak-e olyan környezeti követelmények, célkitűzések, amelyet a közösségi jog alapján a beruházásra tekintet nélkül illetve annak keretei között teljesíteniük kell a tagállamoknak az érintett régióban. Szükséges továbbá megvizsgálni, hogy a kérdéses környezeti célkitűzések megállapítása során mi a tagállamok mozgástere, illetve az esetleges mérlegelési jogkör gyakorlásának mik a korlátai. A fejezet csak a környezeti célkitűzések rendszerét vázolja fel, nem foglalkozik a célkitűzések meghatározásának eljárásával, illetve a célkitűzésekből fakadó cselekvési kötelezettségekkel (ld. V. fejezet) és beavatkozási korlátokkal (ld. VI. fejezet). A további elemzés során „bős-nagymarosi beruházás” alatt a Szigetközben és a Csallóközben már megvalósult valamennyi műtárgy – ideértve többek közt a C-variánst, a bősi duzzasztóművet és a szigetközi vízpótló rendszert – továbbá a szlovák fél által megépíteni kívánt alsó duzzasztómű és az előbbiekhez kapcsolódó valamennyi meglévő vagy szóba jöhető műtárgyak összességét értjük. „Érintett régiónak” a környezeti szempontból érintett területet értjük, azaz – az ökológiai teljesség igénye nélkül – a Duna Dunacsúntól Budapestig tartó szakaszát, a Szigetközt, a Csallóközt, az Ipoly alsó folyását, a Duna-kanyart, a Szentendrei-szigetet, az ezek mentén a víz keretirányelv szerint nyilvántartott védett területeket, továbbá korlátozás nélkül azokat a víztesteket és védett területeket, amelyek a beruházás környezeti hatásterületén találhatók. IV.1.2 A releváns jogszabályok A jogvita szempontjából releváns környezeti célkitűzéseket elsősorban a víz keretirányelv tartalmaz. Mivel a beruházás természetvédelmi területek sokaságát érinti, szükséges áttekinteni az élőhelyvédelmi és madárvédelmi irányelvek által meghatározott célkitűzéseket. A célkitűzések elemzése után összefoglaljuk a célkitűzések megállapításának eljárási szabályait, valamint a célkitűzésektől való eltérés szabályait, korlátait. IV.2
Környezeti célkitűzések a közösségi vízvédelmi szabályozás alapján
IV.2.1 A környezeti célkitűzések prioritása a közösségi vízvédelmi szabályozásban Mint említettük a víz keretirányelv alapvető törekvése a vizekkel kapcsolatos cselekvés környezetvédelmi alapokra helyezése (ld. III.4.3 (a) pont fent). Ennek megfelelően a közösségi vízügyi politika alapvető célkitűzései környezetvédelmi célkitűzések, melyek követelményeit meg kell jeleníteni más közösségi politikákban, így különösen az energiapolitikában, közlekedéspolitikában, mezőgazdasági politikában, halászati politikában, területfejlesztésben és a turizmusfejlesztési politikában (preambulum16).
18
A VKI által meghatározott absztrakt környezeti célkitűzéseket az adott vízgyűjtőkerületben az egyes víztestek szintjén egyedileg kell meghatározni. A VKI által előírt célkitűzéseket kivételek gazdag rendszere teszi adaptálhatóvá az ökológiailag jelentősen degradált európai vizekre. IV.2.2 A vizekre vonatkozó környezeti célkitűzések A VKI általános környezeti célok mellett a felszíni és felszín vizek állapotára (minőségére és mennyiségére), továbbá egyéb közösségi jogszabályok alapján kijelölt védett területekre – ezen belül kiemelten: ivóvízbázisokra – állapít meg környezeti célkitűzéseket. Kiterjedtségük miatt speciális, némiképp csökkentett környezeti célok vonatkoznak az erősen módosított, valamint a mesterséges víztestekre. (a) Alapvető célkitűzések. A vizek minőségének védelme, illetve javítása érdekében a VKI 1. cikke az alábbi fő célkitűzéseket állapítja meg: - meg kell akadályozni a vízi ökoszisztémák és az azoktól közvetlenül függő szárazföldi ökoszisztémák állapotromlását; - elő kell mozdítani a vízkészletek hosszú távú védelmére alapozott fenntartható vízhasználatot; - fokozottan védeni és javítani kell a vízi környezetet, többek közt a veszélyes anyagok vízbe bocsátásának korlátozásával; - vissza kell fordítani a felszín alatti vizek szennyezettségének kedvezőtlen folyamatait; - csökkenteni kell az árvizek és aszályok hatásait. (b) A vizek állapotára vonatkozó célkitűzések. Valamennyi víztest tekintetében a minimális minőségi célkitűzés a legalább „jó állapot” elérése (preambulum (26) pontja), illetve a meglévő jó állapot fenntartása. A „jó állapot” nem absztrakt célkitűzés, hanem a VKI V. melléklete által definiált ökológiai, hidrológiai és kémiai paraméterek türkében mérendő státusz. Felszíni vizek tekintetében a „jó állapot”-ról beszélünk, ha egy adott víztestnek mind az ökológiai, mind a kémiai állapota legalább „jó”-nak minősül. Felszín alatti vizek esetén a „jó” kémiai és mennyiségi állapot eredője adja ki a „jó állapotot”. Egyes – erősen módosított vagy mesterséges – víztestek kapcsán a „jó ökológiai állapot” helyett csökkentett környezeti kritériumok is előírhatók („jó ökológiai potenciál”). A VKI szerinti konkrét környezeti célkitűzések az alábbiak: (i) felszíni vizek tekintetében (4. cikk 1. (a) pont): valamennyi felszíni víztest állapotromlásának megakadályozása; valamennyi felszíni víztest védelme, javítása és helyreállítása a jó felszíni víz állapot 2015-ig tartó elérésének céljából; a mesterséges és az erősen módosított víztestek vonatkozásában: a víztestek védelme és javítása a jó ökológiai potenciál és a jó kémiai állapot 2015-ig tartó elérésének céljából; (ii)
felszín alatti vizek tekintetében (4. cikk 1. (b) pont) a szennyezőanyagok vízbe bocsátásnak korlátozása és valamennyi felszín alatti víztest állapotromlásának megakadályozása; valamennyi felszín alatti víztest védelme, javítása és helyreállítása, valamint a vízkivétel és visszatáplálás egyensúlyának megteremtése a jó felszín alatti víz állapot 2015-ig tartó elérésének céljából.
19
A vízmennyiségre vonatkozó követelmények a környezeti célkitűzések, így a jó állapot megvalósításának szerves elemei. A mennyiség szabályozása annyiban feladata a víz keretirányelvnek, amennyiben szükséges a minőségi célkitűzések teljesítéséhez (preambulum (19) pontja). Ennek megfelelően a vizek mennyiségi állapotára vonatkozó kritériumok a felszíni vizek tekintetében a jó állapot/jó ökológiai potenciál meghatározásában jelennek meg az egyes víztest típusok kapcsán, míg mennyiségi szempontok felszín alatti vizek tekintetében önálló kategóriát alkotnak a VKI V. mellékletében. Kiemelendő, hogy amennyiben egy adott víztestre a fentiek közül több cél is vonatkozik egyidejűleg, akkor mindig a legszigorúbb alkalmazandó (4. cikk (2) bekezdés). (c) A védett területekre vonatkozó célkitűzések. A VKI a közösségi vízügyi politika egyenrangú, integráns célkitűzésének tartja egyes olyan szárazföldi területek védelmét, amelyek vízigénye, illetve a víz állapotától való közvetlen függése folytán különös figyelmet érdemelnek (együttesen: védett területek). A védett területek vonatkozásában a VKI főleg általános, illetve kisegítő szabályokat állapít meg. Védett területek körét a IV. melléklete az alábbiakban határozza meg: (a) a 7. cikk szerint kijelölt ivóvízbázisok; (b) a gazdasági szempontból jelentős vízi fajok kijelölt élőhelyei; (c) a rekreációs céllal kijelölt víztestek, ideértve a fürdővizeket a 76/160/EGK irányelv szerint; (d) a tápanyag-érzékeny területek, ideértve különösen a nitrát (91/676/EGK) és a szennyvíz (91/271/EGK) irányelvek által kijelölt sérülékeny illetve érzékeny területeket; (e) azon, élőhelyek illetve fajok védelme érdekében kijelölt területek, ideértve a madárvédelmi (79/409/EGK) és az élőhelyvédelmi (92/43/EGK) irányelvek alapján kijelölt Natura 2000 területeket, melyek állapotának védelme tekintetében a víz állapot fenntartása vagy javítása jelentős tényező. A védett területekre a VKI az alábbi általános követelményeket állapítja meg: védett területek állapotromlásának megakadályozása, védelme, illetve állapotának javítása (1. cikk (a) pont); a védett területekre vonatkozó előírásoknak a felszíni és felszín alatti víztestekre vonatkozó követelményekkel együtt történő teljesítése 2015-ig, kivéve ha az alapul fekvő közösségi jogszabály más határidőt állapít meg (4. cikk 1. (c) pont). (d) Az ivóvízbázisokra vonatkozó előírások. Az ivóvízbázisok védett területeknek (fenti (c) pont) minősülnek. A VKI egyedüliként ezen területek kapcsán állapít meg a fentieken túlmenő egyedi szabályokat (7. cikk). Ezen követelmények: fel kell mérni azon víztesteket, amelyek átlagosan napi 10m3-nél több ivóvíz kitermelésére vagy több mint 50 személy ellátására használnak vagy a jövőben ilyen célra kívánnak felhasználni; a vízbázisokat monitorozni kell; (értelemszerűen) valamennyi ilyen vízbázis vonatkozásában teljesíteni kell a környezeti célkitűzéseket; biztosítani kell, hogy a kitermelt ivóvíz minősége megfeleljen a 98/83/EK irányelv előírásainak; törekedni kell az ivóvízbázisok fokozott védelmére a célból, hogy csökkentsék a víz tisztítását.
20
IV.2.3 Eltérések a környezeti célkitűzések alól (a) A környezeti célkitűzések alóli eltérés lehetősége. A fenti IV.2.2 cím alatt felsorolt környezetvédelmi célkitűzések teljeskörű megvalósítása igen komoly természeti, anyagi és – adott esetben – ésszerűségi korlátokba ütközhet. Ezért a VKI 4. cikke (3)-(7) bekezdései széles körben engedélyeznek eltérési lehetőséget (derogációt) a környezeti célkitűzések megállapítása illetve határidőre történő elérése alól. A derogáció tárgya lehet: az állapotromlás megakadályozására vonatkozó kötelezettség; a 2015-ös teljesítési határidő; a vízállapotra vonatkozó környezeti célkitűzés; a védett területekre vonatkozó célkitűzések. Ezek a derogációs lehetőségek az alábbiak: (i) erősen módosított és mesterséges víztestek kijelölése (4. cikk (3) bekezdés); (ii) a teljesítési határidő meghosszabbítása (4. cikk (4) bekezdés); (iii) enyhébb környezeti célkitűzések meghatározása (4. cikk (5) bekezdés); (iv) időszakos eltérés a környezeti célkitűzéseknek való megfelelés alól (4. cikk (6) bekezdés); (v) tartós eltérés a környezeti céloktól új beruházások kapcsán (4. cikk (7) bekezdés). A fenti (i)-(iii) pontok szerinti derogációs lehetőségek a már korábban bekövetkezett emberi beavatkozásokra, illetve a fennálló természeti körülményekre tekintettel engednek kivételes eltérést az állapotjavításra vonatkozó célkitűzések alól. Kiemelendő, hogy egyik opció sem engedi meg a fennálló vízállapot romlását. A (iv) pont szerinti derogáció rendkívüli természeti események illetve vis maior esetén ad időszakos felmentést a 4. cikk (1) bekezdés követelményei alól. A víz állapot romlására vezető új beruházások megvalósítására csak az (v) pont szerinti derogáció feltételei fennállása esetén van lehetőség. A különböző derogációs lehetőségek kumulatíve is alkalmazhatók. Pl. amennyiben egy erősen módosítottként kijelölt víztest kapcsán nem reális a csökkentett ökológiai kritériumok határidőre történő megvalósítása sem, akkor – ha fennállnak annak jogszabályi feltételei – alkalmazhatóak a 4. cikk (4) és (5) bekezdés szerinti derogációk is. (b) Általános alkalmazási feltételek. A VKI 4. cikk (8) és (9) bekezdései a fent említett derogációs lehetőségek alkalmazásához az alábbi, általános feltételeket fűzi: - a derogáció nem zárhatja ki vagy veszélyeztetheti állandó jelleggel ugyanazon vízgyűjtő kerülethez tartozó más víztestek kapcsán a VKI környezeti célkitűzésinek teljesítését; - összhangban van más közösségi környezetvédelmi jogszabályok teljesítésével, valamint - nem csökkenhet a közösségi jog által a VKI hatályba lépése előtt biztosított védelem szintje. (c) Erősen módosított vagy mesterséges víztestek (4. cikk (3) bekezdés). Mint említettük, a keretirányelv lehetőséget ad arra, hogy egyes víztesteket erősen módosítottnak vagy mesterségesek tekintsenek és a természetes víztestekhez képest alacsonyabb ökológiai célkitűzéseket valósítsanak meg. Mindkét kategória meglévő emberi tevékenységeket szolgáló, jelentős infrastrukturális beavatkozások fenntartását teszi lehetővé, előírva egyúttal a
21
fennálló vízminőség javítását. Kijelölésük nem kötelező: a tagállam bármikor választhatja egy adott víztest kapcsán a jelentősebb beavatkozási kötelezettséggel járó „természetes víztest” státuszt. Erősen módosított víztest, mesterséges víztest: erősen módosítottként olyan felszíni víztest jelölhető ki, amely az emberi tevékenységből származó fizikai változások eredményeként jellegében lényegesen megváltozott (2. cikk 9. pont). Mesterségesnek az emberi tevékenységgel létrehozott felszíni víztest minősül (2. cikk 8. pont).18 A kijelölés feltételei:19 az erősen módosított víztestként való kijelölés feltételeként a VKI számos konjunktív feltételt jelöl meg. Ezen feltételek az alábbiak szerint csoportosíthatók: (i) a víztestben fennálló hidromorfológiai változások: - a víztest fizikai jellemzőit emberi beavatkozások módosították; - a beavatkozások lényegesen megváltoztatták a víztest jellegét; (ii) a módosított víztest az alábbi emberi használatokat támogatja: - hajózás, ideértve a kikötői létesítmények; - a víz tárolásával járó tevékenységek, így ivóvízellátás, energiatermelés, öntözés; - folyószabályozás, árvízvédelem, területi vízrendezés; - más, hasonlóan fontos fenntartható emberi fejlesztési tevékenységek; (iii) a jó ökológiai állapot megvalósítása a víztestben (további) hidromorfológiai módosításokat igényel, melyek káros hatással lennének: - a környezetre, vagy - a fent felsorolt emberi használatokra; (iv) a fenti használatok folytatásának – műszaki megvalósíthatatlanság, illetve az aránytalan költségek okán – nincs olyan alternatívája, amely környezeti szempontból számottevően jobb megoldásnak minősülne. A kijelölési eljárás: a kijelölési eljárás kapcsolódik a víz keretirányelv általános implementációs menetrendjéhez (ld. III.4.3 (a) pont fent). Bár a jelen fejezetnek nem tárgya a kijelölési eljárás részletes ismertetése,20 mindazonáltal szükséges a jogvita szempontjából jelentős néhány tényt megemlíteni. A vízgyűjtő kerületek jellemzőinek felmérése keretében az erősen módosított illetve a mesterséges víztestek ideiglenes a víztestek kijelölése megtörtént. Az ideiglenes kijelölés azonban csak a (i) hidromorfológai jellemzők előzetes jellemzésén alapul. Azaz annak kérdését a tagállamoknak még nem kellett vizsgálniuk, hogy melyek a (iii) a jó állapot eléréséhez szükséges intézkedések, valamint hogy valóban (iv) nincs-e a fennálló megoldásnak műszakilag és gazdaságilag megvalósítható, környezetileg kedvezőbb alternatívája. Ez a Csallóköz és a C-variáns tekintetében azt jelenti, hogy Szlovákiának a vízgyűjtő gazdálkodási tervezés során részletesen be kell mutatnia: - melyek az érintett területek kapcsán a jó víz állapot eléréséhez szükséges intézkedések;
18
A közösségi iránymutatások szűkítően értelmezik a „mesterséges” kategóriát. Csak azon víztestek minősülnek „mesterségesnek”, ahol korábban nem létezett víztest és amely nem meglévő víztestek módosítása eredményeképp jött létre. Ld. European Commission: Guidance Document on Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies, 2003, 15. old. 19 A kijelölés részletes feltételeit a Guidance Document on Heavily Modified Water Bodies 12-14., 19-23. oldalai határozzák meg. 20 A kijelölés eljárását a Guidance Document on Heavily Modified Water Bodies 19-52. oldalai határozzák meg.
22
-
ezen intézkedések olyan fizikai beavatkozásokkal járnának, melyek kedvezőtlen hatással vannak az érintett használatokra vagy a környezetre; - a morfológai status quonak nincs gazdasági és műszaki szempontból elfogadható alternatívája. Amennyiben mindez igazolást nyer, azaz a kérdéses terület végleges jelleggel kijelölhető erősen módosított víztestnek, Szlovákiának el kell készítenie azon beavatkozások rendszerét, amelyek eredményeképp megvalósul a jó ökológiai potenciál.
Környezeti célkitűzések erősen módosított és mesterséges víztestek kapcsán: a környezeti célkitűzések az alábbiak: - állapotromlás megakadályozása; - valamennyi módosított víztest védelme és javítása a jó ökológiai potenciál és a jó kémiai állapot 2015-ig történő elérése céljából. A kijelölés nem ad felmentést a kémiai állapotra és a védett területekre vonatkozó előírások alól. A jó ökológiai potenciál konkrét tartalmának meghatározása az alábbiak szerint történik. Egy hasonló ökológiai adottságú terület kapcsán meg kell határozni referencia-kritériumként a maximális ökológiai potenciált, azaz az adott környezetben elérhető legmagasabb biológiai minőséget. A jó ökológiai potenciál ehhez képest csak azon minimális eltéréseket tartalmazza, amely az adott erősen módosított víztest jellemzői szükségessé tesznek.
(d) A teljesítési határidő meghosszabbítása (4. cikk (4) bekezdés). A víz keretirányelv bizonyos körülmények között lehetővé teszi a jó víz állapot, illetve a jó ökológai potenciál elérésére rendelkezésre álló 2015-ös határidő meghosszabbítását. A határidő-hosszabbítás feltételei: a határidő-meghosszabbítás célja csak a célok fokozatos (szakaszolt) elérése, nem pedig a feladat prolongálása lehet. Alapfeltétele, hogy az nem vezethet a víz állapotának romlásához. A határidő-hosszabbítást az alábbi okok alapozzák meg: (i) műszaki megvalósíthatóság: a víztest állapotának feljavítása műszaki szempontból csak a szükséges beavatkozások csak hosszabb idő alatt lehetséges, vagy (ii) aránytalan költségek: a határidőre történő teljesítés aránytalanul költséges lenne, vagy (iii) természeti akadályok: a fennálló természeti viszonyok a víztest állapotának határidőre történő javítását nem teszik lehetővé. A határidő-hosszabbítás tartama: a határidő maximum a vízgyűjtőgazdálkodási terv két felülvizsgálata idejére (2x6 évvel) hosszabbítható meg, kivéve ha a természeti körülmények ennél hosszabb végrehajtást tesznek lehetővé. Környezeti célkitűzések: a fennálló környezeti célkitűzések változatlanok, így különösen a meghosszabbított végrehajtási határidő sem vezethet a víz állapot romlására. (e) Enyhébb környezeti célkitűzések meghatározása (4. cikk (5) bekezdés). Bizonyos feltételek mellett a víz keretirányelv a fenti (c) és (d) szerinti eltéréseken túl megengedi, hogy egyes – jelentős emberi eredetű terhelés alatt álló – víztestek kapcsán a tagállamok a jó állapot, illetve a jó ökológiai potenciál standardnál enyhébb környezeti célkitűzéseket határozzanak meg. A kérdéses derogáció diszpozíciója meglehetősen nyitott, feltételei hasonlóak az erősen módosított víztestekéhez. Az enyhébb környezeti célkitűzések meghatározásának konjunktív feltételei az alábbiak:
23
(i) (ii) (iii)
jelentős emberi behatás: a kérdéses víztest az emberi tevékenység folytán olyan mértékű behatás alatt áll, vagy természeti körülményei olyanok, hogy az előírt környezet célok elérése lehetetlen vagy aránytalanul költséges lenne; környezeti vagy társadalmi igények: a kérdéses emberi tevékenység környezeti vagy társadalmi-gazdasági célokat szolgál; alternatíva hiánya: a fenti célok nem érhetők el olyan más, környezeti szempontból jelentősen kedvezőbb módon, amely nem aránytalanul költséges.
Környezeti célkitűzések: a környezeti célokat a jó állapottól illetve a jó ökológiai potenciáltól való lehető legkisebb eltéréssel kell meghatározni. Így a felszín alatti vízre a legmagasabb ökológiai és kémiai állapot elérése, tekintettel a kérdéses emberi tevékenység természetéből eredő elkerülhetetlen korlátokra; a felszín alatti vízre a jó állapottól való legkisebb eltérés, tekintettel a kérdéses emberi tevékenység természetéből eredő elkerülhetetlen korlátokra; a kérdéses valamennyi víztest tekintetében az állapotromlás megakadályozása. (f) Időszakos eltérés a környezeti célkitűzéseknek való megfelelés alól (4. cikk (6) bekezdés). A 4. cikk (6) bekezdése kisegítőszabály. Lehetővé teszi a környezeti céloktól való átmeneti eltérést, amennyiben az a tagállam hatókörén kívüli okokra vezethető vissza. Az időszakos eltérés konjunktív feltételei az alábbiak: (i) az eltérés okai: kivételes vagy ésszerűen előre nem látható természetes körülmények (pl. aszály vagy árvíz), továbbá ésszerűen előre nem látható baleset; (ii) a tagállam cselekvési kötelezettsége: - a tagállam mindent elkövet az érintett víztest állapotromlásának megakadályozása érdekében, úgy, hogy nem veszélyezteti más víztestek tekintetében a VKI céljainak elérését, valamint az érintett víztesten a vízminőség helyreállítását; - a kivételes körülmények között megteendő intézkedések nem veszélyeztetik a víztest minőségének helyreállítását; - a tagállam minden intézkedést megtesz a víztest állapotának minél korábbi helyreállítása érdekében. Környezeti célkitűzések: az alapvető környezeti célkitűzéseket a derogáció nem érinti. A kivételes helyzet elmúltával vissza kell térni a jó állapot illetve a jó ökológiai potenciál elérésének vagy fenntartásának programjához. (g) Tartós eltérés a környezeti céloktól új beruházások kapcsán (4. cikk (7) bekezdés). A fenti (c)-(e) pontok – azaz a VKI 4. cikk (3)-(5) bekezdései – a már meglévő emberi beavatkozásokra illetve fennálló természeti körülményekre tekintettel állapítanak meg eltérési lehetőséget. Ehhez képest a 4. cikk (7) bekezdés az új, a vizek állapotromlását eredményező, a fizikai beavatkozással járó beruházások megvalósításának feltételeit állapítja meg. A 4. cikk (7) bekezdés szerinti derogáció sajátosságai közé tartozik, hogy - rendelkezései általános hatályúak, valamennyi beruházás kapcsán alkalmazni kell, akkor is ha az érintett víztestek erősen módosítottnak vagy mesterségesnek minősülnének.
24
-
a derogációk közül egyedüliként tartós állapotromlást enged a vizek állapotában (ennek megfelelően a hozzá fűzött feltételek meglehetősen szigorúak); a (d)-(f) pont szerinti derogációkkal ellentétben nem ad felmentést a védett területekre vonatkozó előírások határidőre történő teljesítése alól, melyek értelemszerűen korlátját jelentik 4. cikk (7) bekezdés alkalmazásának.
A releváns beruházások köre: a 4. cikk (7) bekezdés a környezeti célok alóli eltérés egy speciális és egy általános típusát különbözteti meg: (i) a felszíni víz „kiváló állapotának” „jó állapotra” romlása új, fenntartható emberi tevékenységek következtében, illetve általában (ii) a jó felszíni, felszín alatti víz állapot – illetve a jó ökológiai potenciál – megvalósításának, illetve az állapotromlás megakadályozásának elmulasztása a felszíni víztest fizikai jellemzőiben, illetve a felszín alatti víztest vízszintjében történő beavatkozás eredményeképp. Tekintettel az (i) pont igen szűk alkalmazási körére, a továbbiakban csak a (ii) pont szerinti, felszíni víztestekre vonatkozó általános derogáció feltételeivel foglalkozunk. A releváns beruházások feltételei: (i) a beruházás indokait az alábbiak lehetnek: - a közérdek különösen kényszerítő indokai (imperative reasons of overriding public interest); vagy/és - az emberi egészséghez, az emberi biztonsághoz illetve a fenntartható fejlődéshez kapcsolódó olyan előnyök, amelyek meghaladják az érintett víztesteken a jó állapot eléréséhez fűződő előnyöket; (ii) alternatíva hiánya: a beruházáshoz kapcsolódó előnyös célkitűzések - a műszaki szempontból vagy - az aránytalan költségek okán nem valósíthatók meg oly módon, mely környezeti szempontból jelentősen kedvezőbb környezeti megoldást jelentene. Környezeti célkitűzések: a tagállamoknak a biztosítaniuk kell a lehető legminimálisabb eltérést az egyébként irányadó környezeti céloktól. (h) Erősen módosított víztest versus új beruházás. A fenti derogációs lehetőségek ismertetése kapcsán kiemelt fontosságú az érintett Duna szakaszok szempontjából leginkább releváns két kategória, az (c) pont szerinti erősen módosított, illetve mesterséges víztest és az (g) pont szerinti új beruházás szigorú elkülönítése. Ennek jelentősége egyrészről abban rejlik, hogy mind a Szigetköz és a Csallóköz, mind pedig a Szap – Ipoly-torkolat közötti szakasz ideiglenesen erősen módosított víztestként lett kijelölve, míg az Ipoly-torkolat alatti szakaszok nem. Másrészről az erősen módosított víztestek kapcsán a VKI 4. cikk (3) bekezdés (a) (ii)(iii) pontjai kifejezetten említik a hajózást és a vízerőhasznosítást mint az alacsonyabb környezeti célkitűzések legitim indokait. Ha egy tervezett jövőbeni beruházás okán a tagállamoknak lehetőségük lenne egyes területeket előzetesen „erősen módosítottnak” nyilvánítani a hajózás, illetve az energiatermelés érdekeire hivatkozva, akkor – tekintettel arra, hogy az (g) pont szerinti derogáció feltételei szigorúbbak – jelentősen megnőne a lehetőség az ezt megalapozó beavatkozásokra. A víztestek előzetes felmérését a VKI II. melléklete szerint a fennálló helyzetnek megfelelően kellett lefolytatni 2004 végéig. Mind a VKI nyelvtani, tartalmi elemzéséből, mind pedig a CIS 4. kapcsán kiadott összefoglalóból kiderül, hogy „erősen módosítottnak” a már morfológiai
25
szempontból valóban módosított víztestek minősülnek, melyektől elkülönítendőek a tervezett új módosítások.21 IV.2.4 A környezeti célkitűzések megállapításának eljárása (a) Menetrend. A környezeti célkitűzések megállapításának a fenti III.4.3 (a) pont alatti menetrend szerint kell megtörténnie. Így 2004. december 22-ig valamennyi tagállamnak fel kellett mérnie a területén található víztestek jellemzőit, 2006 decemberétől folyamatosan monitorozni kell a vízállapotot, ennek eredményeire (is) tekintettel 2008. december 22-ig közzé kell tenni a környezeti célkitűzéseket is tartalmazó vízgyűjtő-gazdálkodási terv első változatát. A végleges környezeti célkitűzéseket a vízgyűjtő-gazdálkodási terv 2009 decemberében kiadandó végleges változata kell, hogy meghatározza. A környezeti célkitűzések felülvizsgálata a vízgyűjtő-gazdálkodási terv első revíziójának keretében 2015ban esedékes. (b) Társadalmi részvétel. A víz keretirányelv a környezeti célkitűzések megállapítását széleskörű társadalmi konzultációra alapítja. Ennek különös jelentősége van a jó állapottól való olyan eltérés (derogáció) esetén, ahol széles körben lehet figyelembe venni társadalmigazdasági megfontolásokat. A környezeti célkitűzéseket megállapító vízgyűjtő-gazdálkodási tervvel kapcsolatos konzultációs menetrend az alábbi: - 2006. december 22.: társadalmi konzultáció a vízgyűjtő gazdálkodási tervek elkészítésének munkaprogramjáról (14. cikk (a) pont); - 2007. december 22.: konzultáció a vízgyűjtőre vonatkozóan feltárt jelentős vízgazdálkodási problémákról (14. cikk (b) pont); - 2008. december 22.: konzultáció a vízgyűjtőgazdálkodási terv tervezetéről (14. cikk (c) pont). Az egyes közzétételi határidőket követően legalább hat hónapot kell biztosítani a nyilvánosság számára a konzultáció tárgyát képező dokumentum írásbeli véleményezésére. Az alapul fekvő háttérdokumentumokhoz és információkhoz való hozzáférést biztosítani kell (ld. még VIII.2.4 fejezet lent). (c) Nemzetközi együttműködés. A keretirányelv a határokkal osztott vízgyűjtőkkel kapcsolatos feladatok kapcsán szoros együttműködést ír elő az érintett tagállamok között. Az együttműködés nem pusztán bilaterális kérdés, a VKI a környezeti célkitűzések megvalósítását közösségi feladatnak tekinti (preambulum (14) pontja). Ennek megfelelően a tagállamok együttműködése hatékonyabb együttműködése érdekében az Európai Bizottság a tagállamok kérésére közreműködik a szükséges intézkedési programok kidolgozásában. Amennyiben a környezeti célkitűzések megállapítása kapcsán a felek nem tudnak megállapodni, mind Magyarország, mind Szlovákia a Bizottsághoz fordulhat problémáival illetve kapcsolódó javaslataival. A Bizottságnak hat hónapon belül válaszolnia kell a megkeresésre (12. cikk).
21
European Commission: Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies, Policy Summary to the HMWB & AWB Guidance Document, 2003, 4. o.
26
IV.2.5 Konklúziók (a)
A víz keretirányelv szerint a közösségi vízügyi politika alapvető célkitűzései környezetvédelmi célkitűzések, melyek követelményeit meg kell jeleníteni más közösségi politikákban, így különösen az energiapolitikában, közlekedéspolitikában, mezőgazdasági politikában, halászati politikában, területfejlesztésben és a turizmusfejlesztési politikában.
(b)
Az egyes víztestek tekintetében a minimális minőségi célkitűzés a legalább jó állapot elérése, illetve a meglévő jó állapot fenntartása. A jó állapot nem absztrakt célkitűzés, hanem a VKI V. melléklete által definiált ökológiai, hidrológiai és kémiai paraméterek türkében mérendő státusz. A jó állapot elérésének határideje – főszabály szerint – 2015 vége.
(c)
A víz keretirányelv a jó állapot határidőre történő elérésének kötelezettsége alól többféle kivételt enged. Valamennyi kivétel alkalmazása általános és specifikus jogszabályi feltételekhez kötött; a kivétel alkalmazását, annak indokait és a kapcsolódó intézkedési programmal együtt a vízgyűjtőgazdálkodási terv állapítja meg.
(d)
Az egyes víztestekre vonatkozó konkrét környezeti célkitűzés meghatározása során a tagállamoknak figyelemmel kell lenniük a kapcsolódó védett területek vízigényére, így különösen a Natura 2000 területek, illetve a jelenlegi és távlati ivóvízbázisok védelmére.
(e)
A környezeti célkitűzések megállapítását a víz keretirányelv által megadott határidőig be kell fejezni. A folyamatba be kell vonni az érintett nyilvánosságot. Határokkal osztott víztestekkel – így esetünkben különösen a Dunacsún-Ipoly közti Duna szakasz tekintetében – kapcsolatos környezeti célkitűzések megállapítása során a feleknek egyeztetniük kell. Az egyeztetés során felmerülő probléma esetén bármely tagállam kérheti az Európai Bizottság közbenjárást.
IV.3
Környezeti célkitűzések a közösségi természetvédelmi szabályozás alapján
IV.3.1 A természetvédelmi célkitűzések jellege (a) A védelmi célok abszolút prioritása. A vizekre vonatkozó közösségi jogszabályok többféle kapcsolódó, esetleg versengő társadalmi, ökológiai, gazdasági stb. célkitűzés összehangolt megvalósításának kereteit kívánják megteremteni. Ezzel ellentétben a területalapú közösségi természetvédelmi szabályok – azaz a madárvédelmi és élőhelyvédelmi irányelvek – az érintett területek tekintetében egyetlen kiemelt cél: a kedvező természetvédelmi helyzet megteremtését az egyéb szóba jöhető célok elé helyezik. A védelmi helyzet megítélését – azaz annak eldöntését, hogy szükség van-e területek kijelölésére, azok milyen mértékben élvezzenek védelmet – az irányelvek objektív ornitológiai és ökológiai kritériumokhoz kötik. Ennek következtében a tagállamok – és az egyéb érintettek – mérlegelési lehetősége a környezetvédelmi célok kijelölése kapcsán meglehetősen korlátozott.
27
(b) A természetvédelmi célkitűzések rendszere. A védelmi célok két párhuzamos síkon értelmezhetők: (i)
a közös európai örökség védelme: a két említett irányelv alapján kijelölendő területek védelme nem kizárólag nemzeti feladat. Mivel a közösségi jog a Natura 2000 hálózatot „közös európai örökség”-ként határozza meg, a közösségi jog a tagállami autonómia rovására a Közösség számára jogokat és kötelezettségeket állapít meg e területek védelme érdekében;
(ii)
tagállami kötelezettség a Natura 2000 területek kijelölésére és védelmére: az egyes területek kapcsán a tagállamokat terhelő kötelezettség – azaz a releváns környezeti célkitűzés – a területek kijelölése, valamint jogi és tartalmi védelme.
(c) A tagállami mérlegelési jogkör korlátai. Az alapvető szabályok bemutatásán túl a lenti elemzés elsődleges célja annak feltárása, hogy a tagállamok milyen mértékű mérlegelési joggal rendelkeznek a Natura 2000 területek kijelölése, védelmi szintjének megállapítása során. Konkrétabban: lehetősége van-e Szlovákiának vagy Magyarországnak a Natura 2000 területek kijelölése, illetve az egyedi védelmi intézkedések megállapítása során figyelembe venni a vízlépcsőberuházás tervezett bővítését, módosításait stb. A tagállami mérlegelési jognak a Natura 2000 területek visszaminősítésével kapcsolatos korlátait az V. fejezetben tárgyaljuk. IV.3.2 Alapvető célkitűzés: Európa természeti örökségének közös védelme A területalapú közösségi közösségi természetvédelmi szabályozás magját alkotó ún. madárvédelmi irányelv (79/409/EGK) és élőhelyvédelmi irányelv (92/43/EGK) szabályozási filozófiája illetve eszközei hasonlóak. Bizonyos veszélyeztetett illetve sérülékeny állat- és növényfajokat, illetve élőhelytípusokat közösségi jelentőségűnek minősítenek.22 Ezen fajok és élőhelyek a Közösség természeti örökségét képezik, fennmaradásuk, védelmük a tagállamok közös felelőssége (élőhelyvédelmi irányelv, preambulum (11) pontja). A felelősség közösségi jellege az alábbiakban nyilvánul meg: (i) a tagállamoknak az alapul fekvő irányelv által meghatározott objektív kritériumok alapján fel kell mérniük és az ott lefektetett eljárási rendben ki kell jelölniük ún. különleges madárvédelmi területeket illetve különleges természetmegőrzési területeket (együttesen: Natura 2000 hálózat); (ii) a kijelölési kötelezettség elmulasztása esetén a Bizottság javaslatára a területet a Tanács – az érintett tagállam ellenkezésére tekintet nélkül – maga is kijelölheti Natura 2000 területté; (iii) a Natura 2000 hálózat területeire közös – az irányelvekben meghatározott – kezelési, védelmi stb. előírások vonatkoznak. A területek védelme és esetleges visszaminősítése során nemcsak az egyes természeti enklávék védelmi helyzetére kell figyelemmel lenni, hanem az egész Natura 2000 hálózat integritására is;
22
Az irányelvek a védendő területek kijelölésére, védelmére és visszaminősítésére vonatkozó szabályokon túl részletesen meghatározzák a közösségi jelentőségű állat- és növényfajok egyedeinek védelmére, kezelésére – így: gyűjtésére, vadászatára, elpusztítására stb. – vonatkozó előírásokat, tilalmakat. Mivel ez utóbbiak a vízlépcső-projekt kapcsán csak közvetett relevanciával bírnak, a továbbiakban a fajok védelmére vonatkozó rendelkezések ismertetésétől eltekintünk.
28
(iv)
amennyiben egy tagállam számára a Natura 2000 területek fenntartása – azok kiterjedése okán – különös anyagi terhet jelent, az a fennálló források erejéig célzott közösségi támogatásra jogosult (élőhelyvédelmi irányelv, preambulum (12) pont, 8. cikk).
IV.3.3 A Natura 2000 területek kijelölése (a) A kijelölés célja: a területkijelölések célja egy olyan egységes, koherens természetvédelmi hálózat létrehozása, amely garantálja a közösségi jelentőségű élőhelyek és fajok kedvező természetvédelmi helyzetét.23 (b) A kijelölés szempontjai, a tagállamok mérlegelési joga: a kijelölés szempontjai a fenti célok tükrében csak természetvédelmi megfontolások lehetnek, melyek – az alábbiak szerint – erősen korlátozzák a tagállamok mérlegelési jogkörét: (i) a kijelölés alapját a madárvédelmi irányelv 4. cikk (1) és (2) bekezdésében meghatározott objektív ornitológiai követelmények illetve az élőhelyvédelmi irányelv III. mellékletében megfogalmazott ökológiai kritériumok jelentik.24 A felmérés során különös figyelemmel kell eljárni az irányelvek mellékleteiben megjelölt kiemelt jelentőségű fajokra és élőhelyekre; (ii) ebből következik, hogy a területek felmérése és kiterjedésének megállapítása során a tagállamok mérlegelési joga csak arra terjed ki, hogy a kijelölés céljait minél jobban teljesítsék, azaz, hogy biztosítsák az élőhelyek elégséges diverzitását, kiterjedését, a fajok regerációját stb.25 Minden olyan területet ki kell jelölni, amely az érintett fajok, élőhelyek védelme szempontjából szükségesnek látszik;26 (iii) a kijelölés során gazdasági, szociális, rekreációs stb. megfontolások nem játszhatnak szerepet, annak ellenére, hogy ezen érdekekre mind a madárvédelmi irányelv (2. cikk), mind az élőhelyvédelmi irányelv (2. cikk (3) bekezdés) hivatkozik. Az Európai Bíróság konzekvens ítélkezése felhívta a figyelmet arra, hogy a gazdasági és szociális érdekekre való jogszabályi hivatkozás nem jelent önálló derogációt az irányelvek rendszerében, gyakorlati jelentősége a kijelölés során nincs;27 (iv) a fentiekből következik, hogy amennyiben egy adott terület kapcsán a kijelölést megalapozó természetvédelmi követelmények fennállnak, gazdasági, társadalmi stb. okokra való hivatkozással akkor sem lehet a kijelöléstől eltekintetni, ha ezen egyébként legitim, nyomós okok megalapoznák a terület későbbi visszaminősítését.28 Az ún. Lappelbank ügyben (C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, ex parte Royal Society for the Protection of Birds) a Bíróság megállapította, hogy környezetvédelmi államtitkárnak (miniszternek) nem volt joga a Medway-torkolat és mocsarak különleges madárvédelmi területként való kijelölése során a terület részét képező, Lappelbank nevű árteret mellőzni arra hivatkozással, hogy az szükséges a regionális foglalkoztatásban kiemelt szerepet játszó kereskedelmi kikötő: a Port of
23
C-355/90, Bizottság v. Spanyolország, 15. paragrafus. C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, ex parte Royal Society for the Protection of Birds, 26. paragrafus. 25 C-355/90, Bizottság v. Spanyolország, 23. paragrafus; C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, ex parte… 19. paragrafus. 26 C-3/96, Bizottság v. Hollandia, 62. paragrafus. 27 C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, ex parte… 25., 27. paragrafus. 28 C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, ex parte… 31., 40., 41. paragrafus. 24
29
Sheerness bővítéséhez. Az államtitkár jogellenesen vette figyelembe a gazdasági megfontolásokat és állapította meg, hogy a helyi és nemzeti gazdasági érdekek felülmúlják a természetvédelmi érdeket.
(d) A kijelölés elmulasztásának következménye: a kijelölési kötelezettség abszolút érvényű. A terület kijelölésének elmulasztása nem mentesíti a tagállamot azon kötelezettsége alól, hogy a terület tényleges védelme érdekében megtegye az irányelvek által megkövetelt érdemi intézkedéseket.29 Mint említettük (IV.3.2 (ii) pont) az élőhelyvédelmi irányelv 5. cikke – a területhasználatra vonatkozó tagállami szuverenitást erősen korlátozó módon – lehetővé teszi Natura 2000 területek közösségi aktussal történő kijelölését, akkor is, ha a tagállam annak kijelölését elmulasztja (a kijelölésről a Bizottság előterjesztése alapján a tagállamok egyhangúsággal határoznak).30 IV.3.3 A Natura 2000 területek védelme A Natura 2000 területtel kapcsolatos intézkedések célja az érintett fajok és élőhelyek kedvező természetvédelmi helyzetének fenntartása illetve helyreállítása. Ennek megfelelően gondoskodni kell a területek megfelelő jogi és érdemi védelméről (élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (1)-(2) bekezdés). (a) Jogi védelem: a jogi védelem alapja a területek megfelelő formában történő kijelölése. A kijelölés aktusa minden esetben különleges madárvédelmi vagy természetmegőrzési területek létrehozását kell, hogy eredményezze. A kérdéses területek egyéb minősítése – pl. a nemzeti jog szerinti védett státusz vagy állami tulajdonlás – önmagában nem elegendő, akkor sem, ha megvalósítja a megkívánt tartalmi védelmet, ugyanis lehetetlenné teszi a közösségi szinten koherens Natura 2000 hálózat kialakítását.31 A kijelölésnek egyértelműnek, feltétlennek kell lennie. Nem minősül ilyennek az olyan kijelölés, amely – pl. a tulajdonos eljárása eredményeképp – utólag módosítható.32 (b) Az érdemi védelmi intézkedések: a kötelező védelmi intézkedések iránya kettős. Egyrészről meg kell akadályozni az élőhelyek illetve a fajok jelentős mértékű zavarását illetve állapotuk romlását, másrészről meg kell tenni a kedvező természetvédelmi helyzet helyreállításához szükséges intézkedéseket. Szükség szerint az egyes területekre vonatkozóan kezelési terveket kell elfogadni. Bár az intézkedéseket alapvetően a fajok és élőhelyek ökológiai igényeinek tükrében kell megállapítani, figyelembe kell venni a releváns gazdasági, szociális és kulturális követelményeket, valamint a helyi és regionális sajátosságokat. A védelmi intézkedések nem csak az adott területen, hanem a terület védelme által megkívánt földrajzi terjedelemben alkalmazandóak. Figyelemmel a tagállamoknak a Natura 2000 területek megőrzéséért való közös felelősségére, a fenti tartózkodási kötelezettség más tagállamok magatartására, így tipikusan vizek vagy vizes élőhelyek tekintetében a felvízi/kibocsátó tagállamra is vonatkozik. 29
C-3/96, Bizottság v. Hollandia, 62. paragrafus.; C-355/90, Bizottság v. Spanyolország, 23. paragrafus. Az eljárás politikai érzékenységére tekintettel a Bizottság a kijelölés elmulasztásának észlelése esetén általában az EK Szerződés 226. cikke szerinti infringement eljárásban gondoskodik a figyelmen kívül hagyott területek kijelöléséről. 31 C-3/96, Bizottság v. Hollandia, 58. paragrafus; C-3/96, Bizottság v. Hollandia, 24-26. paragrafus. 32 C-240/00, Bizottság v. Finnország, 19. paragrafus. 30
30
Az Európai Bíróság a zavarás illetve a károsodás fogalmát igen szigorúan értelmezi. A területek épségét nyilvánvalóan érintő beruházások (pl. a terület kiterjedését csökkentő gát-, út-, golfpálya-építés) mellett ide tartoznak olyan hétköznapi emberi használatok, tevékenységek is, melyek esetleg csak közvetett zavarást valósítanak meg, mint pl. szennyvízkibocsátás, mopedek zajszennyezése, nyugágyak használata a teknősök költőhelyéül szolgáló tengerparton, intenzív legeltetés.33
A jogi és az érdemi intézkedések keretei között megfelelően gondoskodni kell a kiemelt jelentőségű fajok és élőhelyek fokozott védelméről. IV.3.4 Konklúziók (a) A Közösség természetvédelmi rendszerét képező Natura 2000 hálózatába tartozó területek kapcsán a védelmi célok minden más versengő célkitűzéssel szemben elsőbbséget élveznek. (b) A Natura 2000 hálózat Európa közös természeti örökségének része, mind az egyes területek, mind a hálózat integritásának védelme a tagállamok közös felelőssége. (c) A védelmi célok prioritásából következik, hogy a tagállamok mérlegelési joga mind a területek kijelölése, mind a területek védelmi szintjének megállapítása kapcsán erősen korlátozott. (d) Így, minden olyan területet ki kell jelölni, amely az érintett fajok, élőhelyek védelme szempontjából szükségesnek látszik. A kijelölés során gazdasági, szociális, rekreációs stb. – így vízenergia-termelés, hajózás – megfontolások nem játszhatnak szerepet. Más szóval, amennyiben egy adott terület kapcsán a kijelölést megalapozó természetvédelmi követelmények fennállnak, gazdasági, társadalmi stb. okokra való hivatkozással akkor sem lehet a kijelöléstől eltekintetni, ha ezen egyébként legitim, nyomós okok megalapoznák a terület későbbi visszaminősítését. (e) A tagállamoknak gondoskodniuk kell a területek megfelelő jogi és érdemi védelméről. A megfelelő jogi védelem feltételezi a Natura 2000 területként való kijelölést. Az érdemi védelmi intézkedéseket alapvetően a fajok és élőhelyek ökológiai igényeinek tükrében kell megállapítani. A védelmi intézkedések nem csak az adott területen, hanem a terület védelme által megkívánt földrajzi terjedelemben alkalmazandóak. (f) A területek közösségi jog által megkövetelt érdemi védelme egyrészről a zavarás, illetve a területben történő károkozás tilalmát jelenti. Az adott terület kapcsán csak olyan emberi használatok, zavarások engedhetőek meg, amelyek nem veszélyeztetik a terület ökológiai funkcióinak zavartalanságát. Másrészről, a zavarás és károkozás megakadályozása mellett a tagállamok kötelesek a terület jó természetvédelmi állapotának eléréséhez szükséges valamennyi intézkedést megtenni.
33
C-355/90, Bizottság v. Spanyolország, 52-53. paragrafus; C-103/00, Bizottság v. Görögország, 36. paragrafus; C-117/00, Bizottság v. Írország, 18. paragrafus.
31
V.
A TAGÁLLAMOKAT TERHELŐ CSELEKVÉSI KÖTELEZETTSÉG A KÖZÖSSÉGI KÖRNYEZETJOG ALAPJÁN V.1 V.2 V.3
V.1
Bevezetés Cselekvési kötelezettség a víz keretirányelv alapján Cselekvési kötelezettség a közösségi természetvédelmi szabályozás alapján
Bevezetés
Az előző fejezetben áttekintettük, hogy melyek azok a közösségi jog által előírt környezeti célkitűzések, amelyeket a tagállamoknak a bős-nagymarosi vízlépcső beruházás kapcsán meg kell valósítaniuk. A jelen fejezet célja annak rövid bemutatása, hogy a környezeti célkitűzések megvalósítása érdekében – a VI. fejezetben megjelölt jogszabályi korlátok keretei között – a tagállamokat milyen tevőleges, adott esetben aktív beavatkozási kötelezettség terheli. A konkrét cselekvési kötelezettség az adott jogterület szerint erősen különböző. Míg a víz keretirányelv – a környezeti célkitűzések összetett rendszerére tekintettel – széleskörű tervezési, monitoring és beavatkozási kötelezettséget ír elő a tagállamok részére, a közösségi természetvédelmi rezsim a passzív védelmi célok prioritások tükrében szűkebb körben teszi szükségessé a tagállamok beavatkozását. V.2
Cselekvési kötelezettség a víz keretirányelv alapján
V.2.1 A környezeti célkitűzések megvalósítása (a) Az elsődleges beavatkozási kötelezettség: a környezeti célkitűzések megvalósítása. A tagállamokat a víz keretirányelv alapján terhelő elsődleges cselekvési, beavatkozási kötelezettség a vizekre megállapított környezeti célkitűzések érdemi megvalósítása (4. cikk (1) bekezdés). A szóba jöhető intézkedéseknek nincs zárt katalógusa, ám mindenféleképpen tartalmazzák: - a víztestek további állapotromlásának megakadályozásához szükséges intézkedéseket; - a víztestek védelmét, javítását és adott esetben helyreállítását célzó azon intézkedéseket, amelyek szükségesek a kitűzött környezeti célkitűzés megvalósításához; - a monitoring intézkedéseket. (b) Derogációk versus cselekvési kötelezettség. Fontos kiemelni, hogy a fenti IV.2.3 pont szerinti derogációs lehetőségek alkalmazása nem ad felhatalmazást a nem cselekvésre. Ellenkezőleg: valamennyi derogációhoz meg kell határozni a megvalósítandó környezeti célkitűzést, amely erősen módosított vagy mesterséges víztestek kapcsán az ökológiai potenciál és a jó kémiai állapot (4. cikk (3) bekezdés, V. melléklet), enyhébb környezeti célkitűzések meghatározása (4. cikk (5) bekezdés) valamint az új beruházásokra vonatkozó derogáció (4. cikk (7) bekezdés) alkalmazása esetén az egyébként irányadó minőségi paraméterektől való szükséges minimális eltérés. Ezen módosított környezeti célkitűzésekhez értelemszerűen hozzá kell rendelni a megfelelő beavatkozást eredményező intézkedéseket.
32
V.2.2 A környezeti célkitűzések megvalósításának kerete A környezeti célkitűzések megvalósításának konkrét lépéseit a már említett állapotfelmérés, a monitoring program és a IV.2.4 (b) pontban említett konzultációk eredményeinek tükrében a vízgyűjtő gazdálkodási tervben, illetve a kapcsolódó intézkedési programban kell megállapítani. (i) A vízgyűjtő gazdálkodási terv: az egyes vízgyűjtő kerületre vonatkozó cselekvés központi dokumentuma. A VKI VII. melléklet szerint tartalmazza - a vízgyűjtőkerület térképi és szöveges bemutatását, az egyes víztestek szintjén is; - a jelentősebb emberi eredetű terheléseket, hatásokat; - a védett területek térképi bemutatását; - a monitoring hálózat bemutatását; - a felszíni, felszín alatti és a védett területekre vonatkozó környezeti célkitűzéseket, ideértve a derogációkat is az azok alkalmazását megalapozó indoklással együtt; - az intézkedési programot, ideértve a környezeti célkitűzések megvalósítási módjának leírását; - az egyes részvízgyűjtőkre vonatkozó programokat és terveket; - a társadalmi részvételre vonatkozó információkat stb. (ii) Az intézkedési program: az intézkedési program gyűjtőfogalom, azon jogszabályi, egyedi hatósági intézkedések, konkrét végrehajtási lépések együttes megjelölésére használ, amelyek szükségesek a VKI szerint megállapított környezeti célkitűzések és az egyéb vonatkozó közösségi vízvédelmi és természetvédelmi jogszabályok egyidejű megvalósításához. Az intézkedési program részét képezi a vízgyűjtő gazdálkodási tervnek. Az intézkedési program a VKI 11. cikke és VI. melléklete szerint legalább az alábbi – témánk szempontjából releváns – alapintézkedéseket kell, hogy tartalmazza: - intézkedések annak biztosítása érdekében, hogy a víztestek hidromorfológiai állapota összhangban legyen a megkívánt jó ökológiai állapot – erősen módosított és mesterséges víztestek kapcsán – a jó ökológiai potenciállal; - a vizek védelmével kapcsolatos közösségi joganyag (ld. III.4.3 fent) végrehajtásához szükséges intézkedések; - az ivóvízbázisok védelmére vonatkozó intézkedések.
(iii) A vízgyűjtő gazdálkodási terv és az intézkedési program elfogadása: a vízgyűjtő gazdálkodási terv és az intézkedési program elfogadása kapcsolódik a víz keretirányelv általános végrehajtási menetrendjéhez. Azaz a szükséges társadalmi és nemzetközi konzultációt követően mindkettőt 2009. december 22-ig kell elfogadni, az intézkedési program megvalósítását legkésőbb 2012. december 22-ig kell megkezdeni (ld. részletesen IV.2.4 fent). V.2.3 Beavatkozási kötelezettség az érintett Duna szakaszokon A Duna érintett szakaszain a konkrét beavatkozási kötelezettségek formáját, terjedelmét csak a környezeti célkitűzések megállapítása után lehet meghatározni. A célkitűzéseket nem prejudikálva megállapítható azonban, hogy meg kell teremteni a már fennálló és üzemelő létesítményekhez kapcsolódó valamennyi használat, így az energiatermelés, hajózás és árvízvédelem, továbbá a műtárgyak illetve azok üzemeltetésének környezeti kompatibilitását. Ez mindenféleképpen magában foglalja a bősi vízerőmű üzemeltetésének komplex felülvizsgálatát és a követelményeknek való megfelelő módosítását. Tekintettel arra, hogy a bősi komplexum tervezése nem a VKI szellemében történt meg és üzemeltetése nem ezen keretekre figyelemmel folyik, az üzemeltetés vagy/és a műtárgyak átalakításának dimenziói várhatóan jelentősek lesznek.
33
V.2.4 Konklúziók (a)
A tagállamokat a víz keretirányelv alapján terhelő elsődleges cselekvési, beavatkozási kötelezettség a vizekre megállapított környezeti célkitűzések érdemi megvalósítása.
(b)
A VKI 4. cikk (3)-(7) bekezdés szerinti derogációs lehetőségek alkalmazása nem ad felhatalmazást a nem cselekvésre. Valamennyi derogációhoz meg kell határozni a megvalósítandó környezeti célkitűzést és a végrehajtás eszközeit.
(c)
A környezeti célkitűzések megvalósításának – a jogvita rendezése során együttesen megállapított – konkrét lépéseit az állapotfelmérés, a monitoring program és a lakossági és nemzetközi konzultációk eredményeinek tükrében vízgyűjtő gazdálkodási tervben, illetve a kapcsolódó intézkedési programban kell megállapítani, 2009. december 22-ig.
(d)
A jogvita által érintett Duna szakaszra vonatkozó valamennyi konkrét beavatkozásra irányuló jogszabályi és egyedi intézkedés végrehajtását meg kell kezdeni 2012. december 22-ig.
(e)
A fenti intézkedési program kereti között meg kell teremteni a már fennálló és üzemelő létesítményekhez kapcsolódó valamennyi használat, így az energiatermelés, hajózás és árvízvédelem, továbbá a műtárgyak illetve azok üzemeltetésének környezeti kompatibilitását.
V.3
Cselekvési kötelezettség a közösségi természetvédelmi szabályozás alapján
V.3.1 A természetvédelmi intézkedések köre Mint említettük a Natura 2000 területek kapcsán a természetvédelmi funkció elsőbbséget élvez. A kijelölt területek kapcsán megfelelő jogi és érdemi védelmi intézkedéseket kell foganatosítani (ld. IV.3.3 fent). Az utóbbi intézkedéseknek egyrészről garantálniuk kell az élőhelyek károsodástól, jelentős zavarástól mentes fennmaradását (passzív védelem), másrészről adott esetben a tagállam tevőleges beavatkozását követelik meg. A zavarás, károkozás tilalmának kereteit a lenti VI.3 fejezet elemzi részletesen, az alábbiakban a tagállamok aktív – kezelési típusú – intézkedési kötelezettségeit foglaljuk össze. V.3.2 A Natura 2000 kezelésére irányuló intézkedések (a) A kezelésre irányuló intézkedések célja: a kezelésre irányuló intézkedések célja a védendő fajok és élőhelyek kedvező természetvédelmi helyzetének fenntartása és helyreállítása (élőhelyvédelmi irányelv 2. cikk (2) bekezdés), illetve a madárfajok ökológiai, tudományos és kulturális követelményeknek megfelelő populációi fenntartása (madárvédelmi irányelv 2. cikk). Az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikk (e) és (i) pontjai meghatározzák, hogy mikor tekintendő egy élőhely vagy faj természetvédelmi helyzete „kedvezőnek”. Élőhelyek esetén: - az élőhely természetes kiterjedése állandó vagy növekvő; - a hosszú távú fennmaradáshoz szükséges sajátos szerkezete és funkciói biztosítottak és várhatóan biztosítottak is lesznek, továbbá - jellegzetes fajainak természetvédelmi helyzete – a lentiek szerint – kedvező. Fajok esetében:
34
-
a faj populáció dinamikájára vonatkozó adatok azt mutatják, hogy a faj képes hosszú távon fenntartani magát élőhelye alkotórészeként; a faj természetes előfordulási területe nem csökken és várhatóan nem is fog csökkenni; kellő nagyságú élőhely áll rendelkezésére jelenleg és valószínűleg a jövőben is a faj populációinak hosszú távú fennmaradásához.
(b) Az intézkedések típusai: míg az élőhelyvédelmi irányelv a védelmi intézkedéseket csak általánosan jelöli meg, a madárvédelmi irányelv – a védett területek kijelölésén túl – előírja a biotópok helyreállítását, illetve új biotópok létrehozását (3. cikk (1) bekezdés). A védelmi intézkedések alapvető formáit az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (1) bekezdése az alábbiak szerint foglalja össze: - jogszabályi, igazgatási intézkedések; - szerződések; - szükség esetén: kezelési tervek. A kezelési terveket az érintett terület kapcsán egyedileg valamint átfogóbb fejlesztési tervek részeként is el lehet fogadni. Az intézkedéseket mindig az adott Natura 2000 terület ökológiai igényeihez igazodva egyedileg kell megállapítani a rendelkezésre álló tudományos információk alapján.34 Ennek megállapítása során azonban figyelembe kell venni a releváns gazdasági, szociális és kulturális követelményeket, valamint a helyi és regionális sajátosságokat. V.3.3 Természetvédelmi kezelési kötelezettség az érintett Natura 2000 területeken Mint említettük, a bős-nagymarosi beruházás Natura 2000 területek kiterjedt hálózatát érinti. Ezen területek jelentős része már korábban is védelem alatt állt, így velük kapcsolatban várhatóan nem kell új kezelési intézkedéseket elfogadni. Az újonnan kijelölt sui generis Natura 2000 területek kapcsán azonban meg kell határozni a megfelelő kezelési intézkedéseket. Szlovákia és Magyarország természetvédelmi kezelési kötelezettségeit a bős-nagymarosi jogvita nem érinti. A jogvita megoldása során azonban a természetvédelmi követelményekre tekintettel kialakított műszaki megoldások tükrében szükségessé válhat a meglévő kezelési intézkedések felülvizsgálata. V.3.4 Konklúziók (a)
Bár a közösségi természetvédelmi rezsim a Natura 2000 területek kapcsán elsősorban zavarási és károkozási tilalmat ír elő, egyes területek esetében szükséges beavatkozást előíró konkrét kezelési intézkedések elfogadása is.
(b)
A kezelési intézkedések célja a védendő fajok és élőhelyek kedvező természetvédelmi helyzetének fenntartása és helyreállítása, illetve a madárfajok ökológiai, tudományos és kulturális követelményeknek megfelelő populációi fenntartása.
(c)
A kezelési intézkedések formáját a tagállamok – az élőhelyvédelmi irányelv keretei között – szabadon állapítják meg. Az intézkedések tartalmát az egyes Natura 2000 terület igényeihez igazodva egyedileg kell megállapítani a rendelkezésre álló
34
Managing Natura 2000, 20. o.
35
tudományos információk alapján, figyelmemmel a releváns gazdasági, szociális és kulturális követelményekre. (d)
Szlovákia és Magyarország természetvédelmi kezelési kötelezettségeit a bősnagymarosi jogvita nem érinti. A jogvita megoldása során azonban a természetvédelmi követelményekre tekintettel kialakított műszaki megoldások tükrében szükségessé válhat a meglévő kezelési intézkedések felülvizsgálata.
36
VI.
BEAVATKOZÁSI ALAPJÁN VI.1 VI.2 VI.3
VI.1
KORLÁTOK
A
KÖZÖSSÉGI
KÖRNYEZETJOG
Bevezetés Új beruházásokra vonatkozó beavatkozási korlátok a víz keretirányelv alapján Új beruházásokra vonatkozó beavatkozási korlátok a közösségi természetvédelmi szabályozás alapján
Bevezetés
A jelen fejezet célja annak feltárása, hogy a IV. fejezetben kifejtett környezeti célkitűzésekből, azaz egyrészről a jó ökológiai állapot vagy a jó ökológiai potenciál elérésére, másrészről a Natura 2000 területek védelmére vonatkozó kötelezettségből levezethetőek-e olyan konkrét beavatkozási korlátok, melyek kizárják egy vagy több új létesítmény, műtárgy stb. megépítését a Duna érintett szakaszain. Új beruházások megvalósítása kapcsán korlátozásokat elsősorban a víz keretirányelv 4. cikk (7) bekezdése, illetve az eltérések alkalmazásának általános feltételei (ld. IV.2.3 (g) és (b) pont), valamint a Natura 2000 területek visszaminősítésére vonatkozó szabályok (élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdés) állapítanak meg. Tekintettel arra, hogy a tárgyalások jelen szakaszában egyetlen új konkrét beruházási javaslat – nevezetesen a szlovák fél által megépíteni javasolt nagymarosi (pilismaróti) duzzasztómű – képezi vita tárgyát, a lenti elemzés elsősorban a nagymarosi beruházás kapcsán állapít meg következtetéseket. VI.2
Új beruházásokra vonatkozó beavatkozási korlátok a víz keretirányelv alapján
VI.2.1 A vizekre vonatkozó környezeti célkitűzésektől való eltérés (a) Az eltérés lehetősége: mint említettük (ld. IV.2.2-3 pontok fent), a víz keretirányelv 4. cikk (1) bekezdése a (i) felszíni vizek tekintetében a jó állapot vagy – erősen módosított vagy mesterséges felszíni vizekre – a jó ökológiai potenciál és jó kémiai állapot, (ii) felszín alatti tekintetében a jó kémiai és mennyiségi állapot, valamint (iii) védett területek kapcsán az alapul fekvő közösségi jogszabályok által kitűzött védelmi célkitűzések megvalósítását írja elő 2015 végéig. A víz keretirányelv lehetővé teszi a fenti környezeti célkitűzésektől való eltérést, amennyiben azok megfelelnek a 4. cikk (8)-(9) bekezdésében fogalt általános követelményeknek, valamint a 4. cikk (3)-(7) bekezdések által megállapított derogációs lehetőségek kapcsán megállapított különös feltételeknek. A derogáció tárgya lehet: az állapotromlás megakadályozására vonatkozó kötelezettség; a 2015-ös teljesítési határidő; a vízállapotra vonatkozó környezeti célkitűzés; a védett területekre vonatkozó célkitűzések. Új beruházások kapcsán a 4. cikk (7) bekezdése állapít meg különös derogációs feltételeket. Kiemelendő, hogy a 4. cikk bekezdés (7) cikke nem ad mentesítést a védett területekre vonatkozó kötelezettségek teljesítése alól.
37
Ennek megfelelően, a jogvita lezárását képező megállapodás csak olyan új műszaki létesítmények, műtárgyak megvalósítását írhatja elő, amely megépítés és üzemeltetése: nem vezet a víz állapotromlására35 és nem akadályozza a lefektetett környezeti célkitűzések határidőre történő megvalósítását; vagy a víz állapotromlás esetén egyidejűleg megfelel a 4. cikk (8)-(9) bekezdések általános követelményeinek és a 4. cikk (7) bekezdés különös feltételeinek, továbbá nem veszélyezteti a védett területekre vonatkozó követelmények teljesítését. Az alábbiakban a VKI 4. cikkének releváns (7)-(9) bekezdéseit elemezzük. (b) A víz állapotromlására vezető beruházások megvalósításának általános feltételei (4. cikk (8)-(9) bekezdés: a beruházás csak akkor valósítható meg, ha az alkalmazott derogációs lehetőség, esetünkben a 4. cikk (7) bekezdése: (a) nem zárja ki vagy veszélyezteti állandó jelleggel ugyanazon vízgyűjtő kerülethez tartozó más víztestek kapcsán a VKI környezeti célkitűzésinek teljesítését; (b) összhangban van más közösségi környezetvédelmi jogszabályok teljesítésével, valamint (c) nem csökkenhet a közösségi jog által a VKI hatályba lépése előtt biztosított védelem szintje. (c) A víz állapot romlására vezető beruházások megvalósításának különös feltételei (4. cikk (7) bekezdés): új, a vizek állapotromlását eredményező, a fizikai beavatkozással járó beruházások kapcsán ismételten utalni szeretnénk a kérdéses derogáció azon sajátosságára, hogy – más derogációkkal ellentétben – nem ad felmentést a védett területekre vonatkozó előírások határidőre történő teljesítése alól. A derogáció releváns esetének36 alkalmazási feltételei az alábbiak: (i) a beruházás indokait az alábbiak lehetnek: - a közérdek különösen kényszerítő indokai (imperative reasons of overriding public interest); vagy/és - az emberi egészséghez, az emberi biztonsághoz illetve a fenntartható fejlődéshez kapcsolódó olyan előnyök, amelyek meghaladják az érintett víztesteken a jó állapot eléréséhez fűződő előnyöket; (ii) alternatíva hiánya: a beruházáshoz kapcsolódó előnyös célkitűzések - a műszaki szempontból vagy - az aránytalan költségek okán nem valósíthatók meg oly módon, mely környezeti szempontból jelentősen kedvezőbb környezeti megoldást jelentene. (i) A beruházás mérlegelést igénylő indokai kapcsán kiemelendő, hogy „a közérdek különösen kényszerítő indokainak” nincs egységes katalógusa. A VKI keretében kiadott önálló útmutató hiányában irányadónak tekintendő az Európai Bizottságnak az élőhelyvédelmi irányelv (92/43/EGK) kapcsán ugyanezen
35
Víz állapotromlás alatt azt az esetet értjük, amikor a víz állapota a VKI V. mellékletében meghatározott vízminőségi kategóriák (kiváló, jó, gyenge) közül a negatív minősítés felé mozdul el. 36 Ld. a „releváns beruházások köre” cím alatt kifejtetteket, IV.2.3 (g) fent.
38
tárgykörben készített dokumentuma,37 mely szerint olyan intézkedések alapulnak a közérdek különösen kényszerítő indokain, melyek bizonyíthatóan elengedhetetlenül szükségesek: - az állampolgárok számára alapvetően fontos érdekek védelméhez (egészség, biztonság, környezet); - az alapvető állami és társadalmi politikák megvalósításához; vagy - az alapvető közszolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódó gazdasági és szociális tevékenység megvalósításához. Azt, hogy egy a fentiek közül valamely indok valóban „különösen kényszerítő” (overriding), projektenként egyedileg kell vizsgálni az érintett víztesthez kapcsolódó környezeti célkitűzések kapcsán. Az alsó duzzasztás kapcsán általában ilyenként lehet figyelembe venni az árvízvédelem követelményeit, míg a hajózás és az energiatermelés in abstracto figyelembe vétele önmagában kétséges. „Az emberi kapcsolódó bővítésének figyelembe, előnyöket.
egészséghez, az emberi biztonsághoz illetve a fenntartható fejlődéshez előnyök” a „közérdek különösen kényszerítői indokai” magyarázó tekinthetők. Ezen nem specifikált előnyök csak annyiban vehetők ha meghaladják az érintett víztesteken a jó állapot eléréséhez fűződő
(ii) Amennyiben igazolható is a közérdek különösen kényszerítő indokainak illetve az egyéb előnyöknek a fennállása, a projekt csak akkor valósítható meg, ha nincs műszaki vagy gazdasági szempontból elfogadható olyan alternatíva, amely környezeti szempontból jelentősen kedvezőbb megoldásnak minősül. (d) Védett területek, az ivóvízbázis védelme: mint többször hangsúlyoztuk a 4. cikk (7) bekezdése szerinti derogáció nem ad mentesítést a védett területekre vonatkozó követelmények teljesítése alól. A bős-nagymarosi vízlépcső projekt a védett területek két körét érinti közvetlenül: (i) a Natura 2000 területeket, valamint (ii) a VKI 7. cikke szerint kijelölt ivóvízbázisokat. (i) A Natura 2000 területekkel kapcsolatban a VKI nem állapít meg önálló kötelezettségeket, ezért e helyt elegendő utalni a fenti IV.3.3 fejezet megállapításira. (ii) Ezzel szemben az ivóvízbázisokkal kapcsolatban a VKI 7. cikk (3) bekezdése általános érvénnyel előírja, hogy a tagállamoknak gondoskodniuk kell az érintett víztestek szükséges védelméről a célból, hogy megakadályozzák a minőségük romlását és ezzel csökkenték az ivóvíztisztítási szükségletét. VI.2.2 Az alsó duzzasztás lehetősége a VKI 4. cikk (7)-(9) bekezdései alapján A 4. cikk (7) bekezdés szerinti derogációs lehetőség alkalmazását az alsó duzzasztás várható környezeti hatásainak tükrében kell megítélni. Amennyiben az alsó duzzasztás a víz keretirányelv környezeti célkiűzésibe ütköző hatásokkal járna, akkor meg kell vizsgálni, hogy az állapotromlással járó a beruházás megfelel-e (i) a 4. cikk (8)-(9) bekezdés szerinti általános követelményeknek, (ii) a 4. cikk (7) szerinti különös követelményeknek, illetve (iii) a védett területek védelmére vonatkozó kötelezettségnek.
37
European Commission: Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites, Methodological guidance on the provisions of Article 6 (3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC, 2002; 14-15. o.
39
(a) Várható környezeti hatások: a 4. cikk (7) bekezdés szerinti derogációs lehetőség alkalmazását az alsó duzzasztás várható környezeti hatásainak tükrében kell megállapítani. A felek közt e tárgyban fennálló vitákra tekintet nélkül általában elmondható, hogy a nagymarosi alsó duzzasztás: - a fizikai beavatkozás eredményeképpen hátrányosan érintené a Natura 2000 területként kijelölt érintett víztestek és kapcsolódó szárazföldi ökoszisztémák természetvédelmi helyzetét; - kedvezőtlen hatással lenne a Szentendrei-sziget alatt található ivóvízbázisokra; - a fentieken túl a medermélyülés következtében hátrányosan befolyásolná a Duna Budapest alatti vízszintjét, így a kapcsolódó ivóvízbázisok és védett területek vízellátását illetve védelmi helyzetét. Azaz az alsó duzzasztás a következményei prima facie több ponton ellentétesek a víz keretirányelvnek a jó állapot megvalósítására irányuló kötelezettségével. (b) Általános derogációs feltételek: az alsó duzzasztás olyan mértékben befolyásolná az érintett egyéb víztestek állapotát, beleértve a védett területeket – így a Szentendrei-sziget alatti ivóvízbázist – is, amely ezen egyéb víztestek és kapcsolódó védett ökoszisztémák vonatkozásában várhatóan lehetetlenné tenné a VKI környezeti célkitűzéseinek teljesítését, illetve más közösségi jogszabályoknak való megfelelést, azaz az általános derogációs feltételekbe ütközne. (c)
Különös derogációs feltételek: (i) a közérdek különösen kényszerítő indokai (imperative reasons of overriding public interest): a szlovák fél az árvízvédelmet, az energiatermelést, valamint a hajózás indokait hozza fel az alsó duzzasztás indokaként.38 Valamennyi hivatkozott ok akkor alapozza meg a derogációt, ha bizonyíthatóan elengedhetetlenül szükséges a fenti V.2.1 (c) (i) pontban felsorolt alapvető állami érdekek megvalósításához és egyúttal ezen indok az adott helyzetben különösen kényszerítő. Részletesen: - az árvízvédelem az állampolgárok számára alapvetően fontos érdekek védelméhez (biztonság) kapcsolódik, tehát in asbstracto elfogadható mint derogációs indok. In concreto csak annyiban, amennyiben a szlovák fél igazolni tudja, hogy az alsó duzzasztás elengedhetetlenül szükséges az érintett területek árvízvédelméhez,39 valamint hogy hic et nunc az árvízi kérdés megoldása Nagymaros térségében különösen kényszerítő; - a hajózás és az energiatermelés általános gazdasági jelentősége nem vitatható, bár erősen kétséges, hogy Szlovákia igazolni tudja, hogy ezek elengedhetetlenül szükségesek Magyarország alapvető állami politikáinak megvalósításához, valamint hogy az energiatermelés és hajózás tekintetében különösen kényszerítő magyar indokok állnak fenn. „Az emberi egészséghez, az emberi biztonsághoz illetve a fenntartható fejlődéshez kapcsolódó előnyök, amelyek meghaladják a jó állapot eléréséhez fűződő előnyöket”: a rendkívül általános kategória kapcsán véleményünk szerint elegendő arra utalni, hogy az alsó duzzasztással érintett területen a jó
38
Kiemelendő, hogy – az erősen módosított és mesterséges víztestekre vonatkozó 4. cikk (3) bekezdésével ellentétben – a 4. cikk (7) ezen használatokat nem tekinti per definitionem a derogációt megalapozó indokoknak. 39 Sem itt, sem a lenti V.3.4 (b) (i) pont kapcsán nem térünk ki annak a műszaki kérdésnek az elemzésére, hogy vajon az alsó duzzasztásnak az árvízvédelem hatékonyságának érdemi javítását eredményezné-e.
40
víz állapot eléréséhez, fenntartásához kapcsolódó egyik kiemelt előny a szentendrei-szigeti vízbázis védelme. Erre tekintettel erősen kétséges az, hogy szlovák fél bizonyítani tudja, hogy az alsó duzzasztás tekintetében vannak „az emberi egészséghez, az emberi biztonsághoz illetve a fenntartható fejlődéshez kapcsolódó olyan előnyök”, melyek meghaladják – többek közt – a Budapestet ellátó ivóvízbázis sértetlenségéhez fűződő konkrét társadalmi igényt. (ii) alternatíva hiánya: tekintet nélkül arra, hogy a szlovák fél által a beruházás indokaként felhozott szükségletek a fenti (i) pont szerint megalapozzák-e a beruházást vagy sem, nehezen tűnik igazolhatónak, hogy nincs a duzzasztással kapcsolatban olyan műszaki vagy gazdasági szempontból elfogadható alternatíva, amely jelentősebb kedvezőbb környezeti megoldás lenne.40 (d) A védett területekre vonatkozó feltételek: a nagymarosi alsó vízlépcső üzembe helyezése az előrejelzések szerint várhatóan jelentős mértékben veszélyeztetné a Szentendreisziget alatti ivóvízbázisok megfelelő védelmét, következésképp a VKI 7. cikk (3) bekezdésébe ütközne. Hasonlóképpen, az alsó duzzasztás várhatóan jelentős kiterjedésű Natura 2000 területek fennmaradását veszélyeztetné, ezért a VKI 4. cikk (1) bekezdés (c) pontjának sérelmére vezetne (a Natura 2000 területekkel kapcsolatos korlátozásokról ld. az V.3 fejezetet). VI.2.3 Konkúziók (a)
A jogvita lezárását képező megállapodás csak olyan új műszaki létesítmények, műtárgyak megvalósítását írhatja elő, amely megépítése és üzemeltetése: nem vezet a víz állapotromlására és nem akadályozza a lefektetett környezeti célkitűzések határidőre történő megvalósítását; vagy a víz állapotromlás esetén megfelel a víz keretirányelv 4. cikk (8)-(9) bekezdésekben foglalt általános követelményeknek és a 4. cikk (7) bekezdésben megjelölt különös feltételeknek, továbbá nem veszélyezteti a védett területekre vonatkozó követelmények teljesítését.
(b)
A szlovák fél által megépíteni kíván alsó duzzasztómű várhatóan nemcsak a duzzasztással közvetlenül érintett felszíni víztest, hanem számos egyéb felszíni és felszín alatti víztest, így különösen a szentendrei-szigeti ivóvízbázis állapotának, továbbá jelentős kiterjedésű Natura 2000 területek természetvédelmi helyzetének romlását eredményezné. Ezért az alsó duzzasztás csak a VKI 4. cikk (7)-(9) bekezdéseiben foglalt feltételek együttes teljesítése esetén lenne engedélyezhető.
(c)
A javasolt alsó duzzasztás nem felel meg a VKI 4. cikk (7)-(9) bekezdéseiben foglalt általános és különös feltételeknek. Így: - általános feltétel: az alsó duzzasztás más víztestek és kapcsolódó védett ökoszisztémák vonatkozásában várhatóan lehetetlenné tenné a VKI környezeti célkitűzéseinek teljesítését, illetve más közösségi jogszabályoknak való megfelelést. Így különösen a beruházás a védett területekre vonatkozó környezeti célkitűzések sérelmére vezetne.
40
A Guidance Document on Heavily Modified Water Bodies, 1. táblázata szerint – amely vázlatosan összehasonlítja az egyes emberi használatokkal járó hidromorfológiai és biológiai hatásokat – a keresztgátas vízduzzasztásnak csak környezeti szempontból kedvezőbb alternatívája van.
41
-
VI.3
különös feltételek: nehezen bizonyítható, hogy az alsó duzzasztás indokaként felhozott érvek, úgymint árvízvédelem, energiatermelés, hajózás a releváns kontextusban a közérdek különösen kényszerítő indokainak minősülnének, azaz elengedhetetlenül szükségesek lennének az állam olyan alapvető társadalmi és szociális célkitűzéseinek teljesítéséhez, melyek – elsősorban az érintett régióban – különösen kényszerítőek. A fenti érdekek esetleges elfogadása esetén sem látszik bizonyíthatónak azonban, hogy az alsó duzzasztásnak nincs alternatívája, azaz a kérdéses társadalmi érdekek műszaki szempontból csak az alsó duzzasztás keretei között valósíthatóak meg, illetve hogy bármely – környezeti szempontból kedvezőbb – megoldás aránytalan költségekkel járna.
Új beruházásokra vonatkozó beavatkozási korlátok a közösségi természetvédelmi szabályozás alapján
VI.3.1 A Natura 2000 hálózat mint természetkárosító beruházások korlátja (a) A természetvédelmi érdek elsőbbsége, a visszaminősítés lehetősége: mint fentebb említettük (ld. IV.3.1 pont fent) a madárvédelmi és élőhelyvédelmi irányelvek a kijelölt Natura 2000 területek vonatkozásában a kedvező természetvédelmi helyzet megteremtését az egyéb szóba jöhető célok elé helyezik. Ennek érdekében – társadalmi és gazdasági érdekekre tekintet nélkül – különleges madárvédelmi vagy természetmegőrzési területnek kell kijelölni minden olyan élőhelyet, amely megfelel az alapul fekvő ornitológiai és ökológiai kritériumoknak. A kijelölt területek kapcsán biztosítani kell mind a jogi, mind az érdemi védelmét. Ez utóbbi magában foglalja a jelentős zavarás, a károkozás, a beépítés stb. tilalmát. Az adott területek védelmét – mindkét irányelv vonatkozásában – az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3)-(4) bekezdése által meghatározott feltételek mellett, az abban foglalt eljárás szerint meg lehet szűntetni. A visszaminősítés lehetősége nem általános érvényű, kizárólag meghatározott közérdekű beruházások és tervek megvalósítása érdekében lehet a területre meghatározott védelmi céloktól – az indokolt minimális mértékben – eltérni, az irányelvben lefektetett vizsgálati eljárás eredményeinek tükrében. Azaz a visszaminősítés jogszabályi lehetősége általában egy-egy kis kiterjedésű, hatású beavatkozás megvalósításának, nem pedig védett területek komplex hálózatának felszámolása lehetőségét teremti meg. A fentiekből következik, hogy a jogvita lezárását képező megállapodás csak olyan új műszaki létesítmények, műtárgyak megvalósítását írhatja elő, amely megépítése és üzemeltetése: - nem eredményezi a kijelölt Natura 2000 területek károsodását vagy jelentős zavarását, vagy - azon érintett területek, melyek kapcsán a károkozás, zavarás nem kerülhető visszaminősítésre kerülnek. Értelemszerűen nem valósíthatóak meg olyan, Natura 2000 területek károsodására, zavarására vezető beruházások, melyek kapcsán a visszaminősítés feltételei nem állnak fenn. (b) Károkozási és zavarási tilalom más tagállamok viszonylatában: a Natura 2000 hálózatért való közös felelősségből (ld. IV.3.2 pont fent) következik, hogy a károkozási tilalom nemcsak a tagállam területén található területek vonatkozásában áll fenn, hanem minden olyan más tagállam területén elhelyezkedő madárvédelmi vagy természetmegőrzési terület kapcsán, melynek állapotát tevékenységével befolyásolni képes. Ennek megfelelően a feleknek a tárgyalások esetleges eredménytelenségére tekintet nélkül tartózkodniuk kell
42
minden olyan egyoldalú tevékenységtől, mely a másik állam területén található Natura 2000 területek zavarására vagy károsodására vezetne. (c) Az érintett Natura 2000 területek köre: a Natura 2000 területek előzetes kijelölése mind Magyarországon, mind Szlovákiában megtörtént. Magyarország a Natura 2000 hálózat felmérése során a bős-nagymarosi beruházás által érintett területek igen széles köre kapcsán állapította meg a kijelölést megalapozó feltételek fennállását. Ennek megfelelően a Bizottság számára eljuttatott kijelölési lista tartalmazza többek között: - a Duna teljes magyarországi szakaszát mint vízi élőhelyet; - a Szigetköz, a Duna Szap és Esztergom között szakasza mentén található számos szárazföldi élőhelyet; - az Ipoly torkolati vidékét; - a Szentendrei-sziget jelentős részét. Kiemelendő, hogy a fenti területek jelentős számban tartalmaznak kiemelt jelentőség élőhelyet, illetve kiemelt jelentőségű fajok élőhelyeit. VI.3.2 A visszaminősítés szükségességének vizsgálata (6. cikk (3) bekezdés). Mivel a visszaminősítés kivételes derogációs lehetőség a közösségi természetvédelmi célkitűzésektől való eltérésre, alkalmazásának feltételei tételesen meghatározottak. A feltételek értelmezése során az Európai Bíróság esetjoga illetve a Bizottság által kiadott útmutatóknak41 megfelelően kell eljárni. (a) A releváns projektek, tervek köre: visszaminősítés vizsgálatára azon (i) projektek (beruházások) és tervek kapcsán van szükség, amelyek (ii) nem kapcsolódnak közvetlenül vagy nem szükségesek a kijelölt területek kezeléséhez és amelyek (iii) – önmagukban vagy más projektekkel, tervekkel együtt – jelentős hatást gyakorolhatnak a kijelölt területre, annak védelmi célkitűzéseire tekintettel. (i)
„projekt”, „terv” meghatározása: bár az élőhelyvédelmi irányelv nem definiálja a projekt és a terv fogalmát, e tekintetben a releváns közösségi jogszabályok, így a hatásvizsgálati (85/337/EGK) és a stratégiai hatásvizsgálati (2001/42/EK) irányelv definícióira figyelemmel kell eljárni, ám adott esetben az élőhelyvédelmi irányelv tágabban értelmezendő (ld. VII.5.1 (c) pont fent);42
(ii)
a projekt, terv kapcsolata Natura 2000 területekkel: azon beruházások vagy tervek, illetve ezek azon részei tartoznak a vizsgálandó körbe, amelyek nem kapcsolódnak közvetlenül, illetve nem szükségesek a terület természetvédelmi kezeléséhez, azaz melyek nem védelmi célt szolgálnak. Kiemelendő, hogy egy – alapvetően védelmi célú – beruházásnak, tervnek is lehetnek olyan kapcsolódó elemei, melyek nem szorosan vett védelmi érdeket szolgálnak. Ezen projekt elemek önállóan vizsgálatkötelesek.
41
European Commission: Managing Natura 2000 Sites: The provisions of Article 6 of the „Habitats” Directive 92/43/EEC, 2000; European Commission: Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites, Methodological guidance on the provisions of Article 6 (3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC, 2002. 42 C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van Waddenzee és Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels v. Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 24-25. bekezdés. Ld. még Managing Natura 2000 Sites, 4.3 pont.
43
Fontos hangsúlyozni, hogy a visszaminősítést nem igénylő projektek és tervek megvalósítására változatlanul alkalmazandóak a 6. cikk (1) és (2) bekezdései szerinti védelmi intézkedések. (iii)
várható jelentős hatás megítélése: azt, hogy valamely hatás „jelentősnek” minősül-e, minden esetben az adott területre vonatkozó védelmi célkitűzések és a terület természeti sajátosságai tekintetében kell vizsgálni. A Bíróság értelmezésében azon hatások tekinthetők „jelentősnek”, melyek aláássák a területre vonatkozó védelmi célkitűzések megvalósítását.43 Értelemszerűen a priori jelentősnek kell tekinteni az olyan projektek illetve tervek hatásait, amelyek kapcsán a hatásvizsgálati illetve a stratégiai hatásvizsgálati irányelv vizsgálati kötelezettséget ír elő. Az elővigyázatosság elvével összhangban valamennyi olyan jelentős hatást fel kell mérni, amelynek manifesztálódása nem zárható ki („várható hatás”). A Bíróság értelmezésében ezt azt jelenti, hogy a hatóságok számára kétséget kizáróan, objektíve, tudományosan bizonyított, hogy jelentős hatások a projekttel kapcsolatban nem merülhetnek fel.44 A hatások megítélése tekintetében nem csak az egyedi projekt vagy terv hatásait, hanem a más beruházásokkal, tervekkel kapcsolatban felmerülő kumulatív hatásokat is figyelembe kell venni.
(b) A vizsgálati eljárás: amennyiben egy projekt vagy terv a fentiek szerint érintheti valamely Natura 2000 terület integritását, azok jóváhagyása előtt vizsgálatot kell lefolytatni, a területre vonatkozó természetvédelmi célkitűzések tükrében. A hatásvizsgálati irányelv irányelv hatálya alá tartozó beruházások kapcsán a hatásvizsgálati eljárást, míg tervek és programok kapcsán a stratégiai hatásvizsgálati irányelv által meghatározott környezeti vizsgálati eljárást kell – természetvédelmi hangsúlyok mellett – lefolytatni. Amennyiben sem a környezeti, sem a hatásvizsgálati eljárás sem alkalmazható, akkor sui generis vizsgálatot kell lefolytatni a területet érő várható hatások felmérése érdekében (ld. VII.5.1 pont fent). Ha a vizsgálat konklúziója szerint egyértelműen bizonyított, hogy a terület épségét érintő negatív hatás nem merülhet fel, a hatáskörrel rendelkező hatóság jóváhagyhatja a beruházást illetve a tervet (a terület épsége – integritása – alatt a terület ökológiai struktúrájának és funkcióinak az koherenciáját értjük). Ellenkező esetben a terület kérdéses részét a V.3.3 pont szerint vissza kell minősíteni. VI.3.3 A visszaminősítés feltételei és eljárása (6. cikk (4) bekezdés) (a) A visszaminősítés alapesete: amennyiben egy adott projekt vagy terv kapcsán bebizonyosodik, hogy megvalósítása negatív hatással van valamely Natura 2000 terület épségére, akkor annak jóváhagyása csak az alábbi feltételek együttes fennállása esetén valósulhat meg:
43
C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van Waddenzee és Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels v. Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 46-47. bekezdés. 44 C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van Waddenzee és Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels v. Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 42., 44., 67. bekezdés.
44
(i) (ii) (iii)
a projektet a közérdek valamely különösen kényszerítő indoka igazolja („imperative reasons of overriding public interest”)45, ideértve egyes gazdasági és szociális érdekeket; nincsenek a beruházás, terv kapcsán olyan alternatívák, melyek jobban megfelelnek a területek védelmi célkitűzéseinek; lehetségesek olyan kompenzációs intézkedések, amelyek alkalmasak a Natura 2000 hálózat koherenciájának biztosítására. A meghozott kompenzációs intézkedésekről tájékoztatni kell a Bizottságot.
(b) Visszaminősítés kiemelt jelentőségű természetmegőrzési területek esetén: amennyiben a projekt vagy terv kiemelt jelentőségű élőhelyet, vagy kiemelt jelentőségű faj élőhelyét érinti, a visszaminősítés csak akkor lehetséges, ha (iv) annak indoka kizárólag az emberi egészséggel, a közbiztonsággal illetve a „környezet szempontjából elsődlegesen fontos előnyökkel kapcsolatos”; vagy (v) a Bizottság előzetesen kiadott véleménye szerint a projekt vagy terv a közérdek egyéb kényszerítő érdekeit szolgálja. Ad (i), (iv) és (v) a közérdek különösen kényszerítő indokai: a kijelölt területek védelmi szintjének csökkentését csak kiemelkedő társadalmi érdekek alapozhatják meg. Ezen érdekeknek nincs egységes katalógusa. Az irányelv ezek között említi az emberi egészség és a közbiztonság védelmét. A Bíróság esetjoga ilyennek ismeri el az árvízvédelmet, illetve a környezet védelmét.46 A Bizottság útmutatója szerint az olyan intézkedéseket alapoznak meg a közérdek különösen kényszerítő indokai, melyek bizonyíthatóan elengedhetetlenül szükségesek: - az állampolgárok számára alapvetően fontos érdekek védelméhez (egészség, biztonság, környezet); - az alapvető állami és társadalmi politikák megvalósításához; vagy - az alapvető közszolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódó gazdasági és szociális tevékenység megvalósításához. Azt, hogy egy a fentiek közül valamely indok valóban „különösen kényszerítő” (overriding), a projektenként egyedileg kell vizsgálni az adott területhez, illetve a Natura 2000 mint közös örökséghez fűződő közösségi védelmi érdek tükrében. A figyelembe vehető gazdasági érdekek körét továbbá az is szűkíti, hogy csak hosszútávú, a szélesebb értelemben vett közérdeket szolgáló tevékenységek jöhetnek számításba, elsősorban egyes vállalatok vagy magánszemélyek érdekeit szolgáló tevékenységek nem.47 Amennyiben a projekt vagy terv kiemelt jelentőségű Natura 2000 területeket érint, akkor a figyelembe vehető érdekek köre leszűkül az emberi egészség és a közbiztonság védelmére, illetve a „környezet szempontjából elsődlegesen fontos előnyökre”. Kivételes esetben a tagállam hivatkozhat a „közérdek egyéb különösen kényszerítő indokaira”, ilyenkor azonban 45
Sajnos az irányelv hivatalos magyar fordítás az „imperative reasons of overriding public” tekintetében többszörösen is problematikus. Először is, a fogalom két helyen jelenik meg a 6. cikk (4) bekezdésben (1. és 2. paragrafus), az angolban ugyanazon míg a magyarban eltérő szóhasználattal („elsődlegesen fontos … közösségi érdek”, illetve a „közérdek kényszerítő indokai”). Másodsorban, még az általunk helyesebbnek ítélt második megoldás sem adja vissza az eredeti szöveg kétszeresen is szűkítő szinte teátrális jelzős szerkezetét, azaz a visszaminősítést megalapozó közérdek egyszerre „imperative” és „overriding”. Az esetjog és a releváns bizottsági útmutató valamennyi jelzőnek önálló jelentést tulajdonít, mely a magyar szövegkörnyezetre a fentiek miatt nehezen alkalmazható. 46 C-57/89, Bizottság v. Németország, 23. paragrafus. 47 European Commission: Managing Natura 2000 Sites, 42-43. o.
45
ezen érdekek fennállását a Bizottságnak előzetes – vélemény formájában – igazolnia kell. Bár elvben a bizottsági vélemény nem kötelező erejű, annak figyelmen kívül hagyása várhatóan kikényszerítési (infringement) eljárás megindítását vonja maga után. A visszaminősítéssel kapcsolatban felmerülhet a kérdés, hogy vajon egy tagállam hivatkozhat-e más közösségi politikák végrehajtására egy Natura 2000 terület épségét sértő beavatkozás indokaként. A Bíróságnak a Bizottság v. Franciaország (C-96/98)48 ügyben kimondott értékelését irányadónak kell tekinteni ezen kontextusban is. Ennek értelmében az egyes közösségi politikák közötti esetleges inkonzisztenciák sem alapozzák meg az irányelvek által megállapított derogációs keretek önkényes kiterjesztését. Különösen igaz ez az EK Szerződés 6. cikkében tükrében, mely a környezetvédelem szempontjainak integrálását írja elő más közösségi politikák – közlekedés, energetika – meghatározása és végrehajtása során.
Ad (ii) lehetséges alternatívák: a lehetséges alternatívákat – így a nemcselekvés alternatíváját – a fenti V.3.2 (b) szerinti vizsgálat során fel kell tárni. Az alternatívákat a környezeti paraméterekre, így a terület integritására és az ökológiai funkciókra figyelemmel kell vizsgálni. Az alternatívák vizsgálata során figyelemmel kell lenni arra, hogy vajon a javasolt megoldás a kijelölt Natura 2000 területekben a szükséges minimális károkozással vagy zavarással jár-e (ld. (iii) lent). Ad (iii) kompenzációs intézkedések: a kijelölt területben való beavatkozást a fenti érdekek teljesítéséhez szükséges minimumra kell korlátozni.49 Emellett a tagállam köteles a Natura 2000 hálózat általános koherenciájának biztosításához szükséges valamennyi kompenzációs intézkedést megtenni. Ezen intézkedésekről értesíteni kell a Bizottságot. A Bizottság útmutatója szerint a fenti kompenzációs intézkedések célja a beruházás negatív környezeti hatásainak közömbösítése, az alábbi módokon: - élőhelyek kialakítása egy új vagy megnövelt területen, mely területet fel kell venni a Natura 2000 hálózatba; - a visszaminősített terület fennmaradó részén vagy egy más meglévő Natura 2000 területen az élőhelyek feljavítása, a projekt eredményeképp keletkező veszteséggel arányosan; - kivételes esetben: új Natura 2000 területek előterjesztése. A fenti kompenzációs intézkedések akkor tekinthetők a „Natura 2000 hálózat általános koherenciájának” biztosításához elégségesnek, ha - a kedvezőtlenül érintett fajok és élőhelyekre a projekt által érintett mértékben vonatkozik; - a tagállam területén ugyanarra a biogeográfiai régióra vonatkozik, melyet a projekt befolyásol, valamint - a kijelölést megalapozó ökológiai funkciókhoz hasonló funkciók működését biztosítja. VI.3.4 Az alsó duzzasztás lehetősége az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3)-(4) bekezdése alapján (a) A visszaminősítés szükségességének vizsgálata: a nagymarosi alsó duzzasztómű olyan (i) projekt, amely (ii) megvalósításának célja nem az érintett Natura 2000 területek kezelése, védelme, hanem az energiatermelés, hajóút biztosítása stb. (iii) A projekt mindazonáltal jelentős hatást gyakorolna Natura 2000 területek potenciálian igen széles körére (a folyó 48 49
C-96/98, Bizottság v. Franciaország, 40. paragrafus. C-57/89, Bizottság v. Németország, 23. paragrafus.
46
megszakítása, egyes élőhelyek elárasztása, más élőhelyek vízigényének csökkenése stb.). Ennek megfelelően az alsó duzzasztás csak akkor és annyiban megvalósítható, amennyiben fennállnak a visszaminősítés feltételei. (b)
A visszaminősítés feltételeinek teljesítése: (i)
a közérdek különösen kényszerítő indokai (imperative reasons of overriding public interest): tekintettel az alsó duzzasztásnak a kiemelt jelentőségű Natura 2000 területekre várhatóan gyakorolt negatív hatására, a megvalósítás indokaként csak az emberi egészséggel, közbiztonsággal kapcsolatos kényszerítő érdekek vehetők figyelembe. A szlovák részről az alsó duzzasztás indokaként egy ilyen méltányolható érdek merült fel: az árvízvédelem (az energiatermelés és a hajózás az irányelv szerint e körben nem relevánsak). Mint fent említettük (ld. V.2.2 (c) (i) pont) az árvízvédelem in concreto csak annyiban vehető figyelembe, amennyiben a szlovák fél igazolni tudja, hogy az alsó duzzasztás elengedhetetlenül szükséges az érintett területek árvízvédelméhez, valamint hogy az árvízi kérdés megoldása Nagymaros térségében különösen kényszerítő; azaz a beruházás megvalósításához itt és most fűződő konkrét közérdek meghaladja az érintett területek védelméhez fűződő közösségi érdeket. A kérdés érdemi mérlegelése nélkül is kétségesnek tűnik, hogy a Duna érintett szakaszán az aktuális illetve a hosszútávú árvízvédelmi igény a fenti kritériumok szerint megalapozza a „közérdek különösen kényszerítő indokaira” való legitim hivatkozást;
(ii)
alternatíva hiánya: az alsó duzzasztás csak akkor engedélyezhető, ha az alapul fekvő cél, esetünkben (a hipotetikusan elismert) árvízvédelem teljesítése kapcsán nem lenne olyan alternatíva, mely jobban megfelelne az érintett Natura 2000 területekhez kapcsolódó természetvédelmi követelményeknek. Ez akkor állna fenn, ha bizonyítható lenne, hogy az alsó duzzasztás által érintett térségben az árvízveszély elhárításának nincs a nagymarosi (pilismaróti) vízlépcső felépítésénél természetvédelmi szempontból kedvezőbb műszaki megoldása, így különösen, amely a területek kisebb mértékű károsodását vagy zavarását eredményezi. A felmerülő műszaki lehetőségek tanulmányozására tekintet nélkül nehezen tűnik igazolhatónak, hogy nincs a duzzasztással kapcsolatban olyan műszaki vagy gazdasági szempontból elfogadható alternatíva, amely jelentősebb kedvezőbb környezeti megoldás lenne.
(iii)
kompenzációs intézkedések: a Natura 2000 területek visszaminősítésének feltétele, hogy lehetségesek olyan kompenzációs intézkedések, amelyek biztosítják a Natura 2000 hálózat általános koherenciáját. Ez azt jelenti, hogy lehetséges a visszaminősítéssel érintett fajoknak és élőhelyeknek a várható veszteséggel arányos pótlása, újratelepítése stb. oly módon, hogy az új/regenerált területek az eredeti kijelölést megalapozó ökológiai funkciókhoz hasonló funkciók működését biztosítsák. Az eddigi tudományos felmérések alapján nem kétséges, hogy az alsó duzzasztás az igen nagy számú és kiterjedésű Natura 2000 területek jelentős károsodására vezetne. Tekintettel az újabb vízlépcső várható negatív hatásainak kiemelkedő földrajzi és ökológiai dimenzióra, kijelenthető, hogy az
47
élőhelyvédelmi irányelv által a koherenciáját garantáló védelmi lehetséges.
Natura 2000 hálózat általános intézkedések megvalósítása nem
VI.3.5 Konklúziók (a)
A madárvédelmi és élőhelyvédelmi irányelvek a kijelölt Natura 2000 területek vonatkozásában a kedvező természetvédelmi helyzet megteremtését az egyéb szóba jöhető célok elé helyezik. Ez magában foglalja a károsítás és jelentős zavarás tilalmát. Az élőhelyvédelmi irányelv ezen tilalom alól szűk körben mentesítést enged, melynek feltétele a területek visszaminősítése.
(b)
A jogvita lezárását képező megállapodás csak olyan új műszaki létesítmények, műtárgyak megvalósítását írhatja elő, amely megépítése és üzemeltetése: - nem eredményezi a kijelölt Natura 2000 területek károsodását vagy jelentős zavarását, vagy - azon érintett területek, melyek kapcsán a károkozás, zavarás nem kerülhető visszaminősítésre kerülnek. Értelemszerűen nem valósíthatóak meg olyan, Natura 2000 területek károsodására, zavarására vezető beruházások, melyek kapcsán a visszaminősítés feltételei nem állnak fenn.
(c)
Kiemelendő, hogy a károkozási és zavarási tilalom a más tagállamok által kijelölt területek kapcsán is fennáll. Ebből következik, hogy a feleknek a tárgyalások esetleges eredménytelenségére tekintet nélkül tartózkodniuk kell minden olyan egyoldalú tevékenységtől, mely a másik állam területén található Natura 2000 területek zavarására vagy károsodására vezetne.
(d)
A nagymarosi alsó duzzasztás számos Natura 2000 terület, ezen belül több kiemelt jelentőségű természetmegőrzési terület károsodására, zavarására vezetne. Következésképp a duzzasztómű megvalósításáról csak akkor lehet tárgyalni, ha azok megfelelnek a visszaminősítés konjunktív jogszabályi feltételeinek.
(e)
A javasolt alsó duzzasztás nem felel meg az élőhelyvédelmi irányelv 4. cikk (6) bekezdéseiben foglalt feltételeknek. Így: - nehezen bizonyítható, hogy az alsó duzzasztás indokaként felhozott – és kiemelt jelentőségű területek kapcsán elfogadható – érv, azaz az árvízvédelem, a releváns kontextusban a közérdek különösen kényszerítő indokainak minősülnének, azaz elengedhetetlenül szükségesek lennének az állam olyan alapvető társadalmi és szociális célkitűzéseinek teljesítéséhez, melyek – elsősorban az érintett régióban – különösen kényszerítőek; - nem igazolható, hogy a releváns árvízvédelmi követelmények megoldásának a nagymarosi (pilismaróti) vízlépcső felépítése és üzemeltetése az egyetlen lehetséges műszaki megoldása, valamint - nem lehetséges a Natura 2000 hálózat általános koherenciáját garantáló védelmi intézkedések megfelelő megvalósítása, tekintettel az alsó vízlépcső várható negatív környezeti hatásainak kiemelkedő földrajzi és ökológiai dimenzióra.
48
VII.
A KÖRNYEZETI HATÁSOK ELŐZETES VIZSGÁLATÁRA VONATKOZÓ KÖZÖSSÉGI SZABÁLYOZÁS VII.1 VII.2 VII.3 VII.4 VII.5
Bevezetés A vizsgálati kötelezettség alkalmazásának alapvető kérdései A stratégia hatásvizsgálat A környezeti hatásvizsgálat Az élőhelyek védelméről szóló 92/43/EGK irányelv szerinti vizsgálat
VII.1 Bevezetés A közösségi jog a jelentős környezeti hatással bíró emberi beavatkozások kapcsán – általános jelleggel – előzetes vizsgálati kötelezettséget ír elő. A jelen fejezet célja annak feltárása, hogy a vizsgálati kötelezettséget megállapító közösségi rendelkezések a jogvitában hogyan és milyen terjedelemben alkalmazandók. Mivel a társadalmi részvétel kérdéseivel önálló fejezet foglalkozik (ld. VIII. fejezet fent), az alábbiakban a releváns közösségi jogszabályoknak erre vonatkozó rendelkezéseit érintőlegesen sem tárgyaljuk. VII.2 A vizsgálati kötelezettség alkalmazásának alapvető kérdései VII.2.1 A releváns közösségi jogszabályok köre A környezeti hatások előzetes vizsgálatával két horizontális közösségi jogszabály foglalkozik (ld. III.4.2 fent): a környezeti hatásvizsgálatról szóló 85/337/EGK irányelv és a stratégai hatásvizsgálatról szóló 2001/42/EK irányelv. A stratégiai hatásvizsgálat széleskörű fejlesztési irányokat vagy feltételeket meghatározó „tervek és programok” előzetes környezeti szűrését, míg a környezeti hatásvizsgálat az egyedi beruházások („projektek”) hatásainak felmérését célozza. Ezen felül – általános jelleggel – „megfelelő vizsgálat” lefolytatását írja elő az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdése minden olyan „terv” vagy „projekt” kapcsán, amelynek jelentős hatása lehet a kijelölt Natura 2000 területekre. VII.2.2 A környezeti hatások vizsgálatának általános sémája (a) Eljárási kötelezettség: mind a stratégiai, mind a környezeti hatásvizsgálat eljárási jogintézmény. Céljuk, hogy egy adott terv vagy beruházás megvalósításának környezeti megítéléséhez támpontokat adjanak, tartalmi korlátokat nem állít fel. Ennek megfelelően az irányelvek nem megfelelő végrehajtása is eljárási szankciókat von maga után: a nem szabályszerűen elfogadott terv vagy beruházási engedély50 érvénytelen lesz, végrehajtásuk nem lehetséges. (b) A vizsgálatfő elemei: mind a stratégiai mind a környezeti hatásvizsgálati eljárásnak két fő eleme van. Egyrészről (i) maga a vizsgálat, azaz a környezeti hatások előzetes felmérése (a vizsgálandó tevékenységek, a vizsgálandó hatások, a vizsgálat terjedelme, módszerei, a vizsgálati dokumentáció), (ii) valamint a döntéshozatal eljárási garanciái (a társadalmi 50
Az irányelv szóhasználatában: „development consent”, a hazai jogban: környezetvédelmi engedély.
49
részvétel, a hatóságok közti konzultáció, a nemzetközi konzultáció, továbbá a környezeti hatások mérlegelése (döntéshozatal)). A hatásvizsgálat eljárási garanciáinak lényege, hogy valamennyi releváns körülményt és véleményt megfelelően figyelembe vegyenek a hatóságok még mielőtt a terv és program elfogadásáról, illetve a beruházás engedélyezéséről szóló végső döntés megszületik. VII.2.2 Az alkalmazási dilemmák (a) A jogvita lezárásaként meghatározott beavatkozások és műszaki megoldások: a jogvita lezárásaként várhatóan olyan komplex beavatkozás-csomag kerül elfogadásra, amelynek elemei tartalmuk szerint a stratégiai hatásvizsgálat tipikus tárgyait képező tervnek vagy programnak minősülnek. Másrészről ezen intézkedés-csomag (a továbbiakban: megállapodás) várhatóan konkrét beruházások megvalósítását írja elő, ezért környezeti hatásvizsgálati kötelezettség alá esik. A két irányelv alkalmazásának vizsgálata tehát nem kerülhető meg. (b) A nemzeti dimenzió elsődlegessége: mind a stratégiai, mind a környezeti hatásvizsgálati irányelv elsődleges szabályozási tárgyát a nemzeti, illetve annál alacsonyabb szinten megvalósított tervek és programok, illetve projektek alkotják. A nemzeti dimenzió mindazonáltal nem abszolút: ennek tágítását jelentik a nemzetközi vizsgálati kötelezettségre vonatkozó rendelkezések, amelyek más tagállam érintettsége esetén konzultációs kötelezettséget írnak elő a kibocsátó és a potenciális hatásviselő között. A fenti irányelvek azonban explicite nem rendelkeznek a követendő eljárásról abban az esetben, ha két tagállam együttműködve közösen akar megvalósítani jelentős környezeti hatással bíró terveket és programokat, illetve egyedi beruházásokat. (c) Az elsődleges alkalmazási probléma: a fentiek alapján az alábbi fő alkalmazási dilemma körvonalazódik: hogyan egyeztethető össze egyrészről az a tény, hogy a végső megállapodás nem nemzeti, hanem nemzetközi szinten születik meg (azaz ezen döntést kell, hogy megelőzze az irányelvek által előírt vizsgálat és konzultáció) míg az irányelvek szerinti eljárásokat nemzeti szinten le kell folytatni. Ennek eldöntéséhez meg kell vizsgálni, hogy (i) alkalmazandó-e a két irányelv a felek megállapodására? (ii) ha igen, akkor hogyan valósítható meg, hogy ne kelljen ismételten lefolytatni az irányelvek által a hatóságok szintjén előírt vizsgálati kötelezettséget; (iii) ha nem, akkor hogyan biztosítja Magyarország és Szlovákia, hogy a végső megállapodás mégis figyelembe vegye a vizsgálatok eredményeit? (d) Az elemzés alapelve: az Európai Bíróság a környezeti hatásvizsgálati irányelvvel kapcsolatban – és a Bizottság szerint a stratégiai hatásvizsgálat kapcsán is helytállóan – általános elvként fogalmazta meg, hogy annak szabályait az irányelv „kiterjedt hatálya és széleskörű célkitűzései” tükrében kiterjesztően kell értelmezni, nevezetesen úgy hogy a tagállamok egyetlen jelentős környezeti hatással bíró terve vagy beruházása se kerülhesse el az előzetes vizsgálatot.51 A lentiek során a fenti kérdések mentén elemezzük a két fő vizsgálati irányelvet.
51
„Broad scope and a wide purpose”, C-72/95, Kraaijeveld BV and Others v. Gedeputeerde Staten van ZuidHolland. Ld. még European Commission: Implementation of Directive 2001/42 on the Assessment of the Effects of Certain Plans and Programmes on the Environment, 5. o.
50
VII.3 A stratégia hatásvizsgálat VII.3.1 A stratégiai hatásvizsgálati eljárás A stratégiai hatásvizsgálat célja a tagállamok makro szintű fejlesztési tervei és programjai előzetes környezeti hatásainak felmérése. A releváns 2001/42/EK irányelv meghatározza - mi minősül tervnek vagy programnak (2. cikk); - melyek a vizsgálat alá eső tervek és programok (3. cikk); - a vizsgálati kötelezettséget (4. cikk); - a környezeti vizsgálati jelentés tartalmi elemeit (5. cikk); - a nyilvánosság és a társhatóságok bevonásának fő szabályait (6. cikk); - a nemzetközi konzultáció szabályait (7. cikk); - a döntés meghozatalának fő szempontjait (8. cikk); - a döntésről való tájékoztatás szabályait (9. cikk), továbbá - a döntések hatásainak monitoringját (10. cikk). Mivel a témánk szempontjából leginkább releváns kérdés a vizsgálati kötelezettség fennállása illetve annak hiánya, a fenti tartalmi elemeket a továbbiakban csak szükség szerint, érintőlegesen tárgyaljuk. VII.3.2 A stratégiai hatásvizsgálati irányelv alkalmazása a jogvita megoldása során A fenti (VII.2.2. (c)) kérdéssornak megfelelően meg kell vizsgálni, hogy alkalmazható-e a kérdéses irányelv (a) a jogvitát lezáró majdani megállapodás releváns tartalmi elemeire; (b) erre tekintet nélkül az irányelvnek milyen alkalmazási kérdései vetődnek fel nemzeti szinten, továbbá (c) hogyan értelmezendőek az irányelvnek a nemzetközi konzultációval kapcsolatban a 7. cikkben leírt rendelkezései. (a) A jogvitát lezáró megállapodás stratégiai hatásvizsgálata: a jogvitát lezáró megállapodást elfogadás előtt Szlovákiának és Magyarországnak együttesen stratégiai hatásvizsgálati eljárásnak kell alávetnie, amennyiben a kérdéses dokumentum(ok) vagy bizonyos részei az irányelv 2. cikk (a) pontja szerint „tervnek vagy programnak” minősül. A „terv és program” definíciónak vagy egy tartalmi és egy formális eleme. (i) Tartalmát tekintve – a releváns bizottság útmutató szerint52 – tervnek és programnak minősül minden olyan intézkedés, mely konkrét vagy távlati iránymutatást ad, feltételeket állapít meg stb. fejlesztési célokhoz, beavatkozásokhoz, vagy konkrét fejlesztéseket ír elő vagy ezek feltételeit, korlátait állapítja meg. A jogvitát lezáró megállapodás tartalmát tekintve minden bizonnyal megfelel az irányelv definíciója tartalmi elemének. (ii) Formális szempontból az minősül tervnek vagy programnak, amit hatóságok dolgoznak ki vagy/és fogadnak el, vagy hatóságok dolgoznak ki és a kormány vagy a parlament fogadja el jogalkotási eljárásban és 52
European Commission: Implementation of Directive 2001/42 on the Assessment of the Effects of Certain Plans and Programmes ont he Environment, 8. o.
51
amelyeket törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések írnak elő. A felek közti tárgyalási kötelezettség elsődleges alapja a Nemzetközi Bíróság ítélete. Amennyiben ezen ítélet „törvényi, rendeleti és közigazgatási intézkedésként értelmezhető” a jogvitát lezáró megállapodás releváns tartalmi elemei „tervnek és programnak” minősülnek, következésképp a feleknek az elfogadás előtt stratégiai hatásvizsgálatot kell lefolytatniuk. Bár az irányelv szelleméből a kiterjesztő értelmezés – azaz a vizsgálati kötelezettség megállapítása következik –, mivel azonban e tekintetben sem a jogszabály, sem a bizottsági útmutató53 nem ad egyértelmű eligazítást, vita esetén javasolt, hogy a felek közös jogértelmezést kérjenek a tárgyban az Európai Bizottságtól. (b) A jogvitát lezáró megállapodás következtében módosítandó nemzeti tervek és programok stratégiai hatásvizsgálata: a jogvitát lezáró megállapodás várhatóan több, stratégiai hatásvizsgálat-köteles terv és program módosítását teszi szükségessé (regionális és helyi fejlesztési, valamint település-rendezési tervek stb.). Ezen tervek és programok kapcsán azonban a megállapodás kész helyzetet teremt, azaz kiüresíti az irányelv azon célkitűzését, mely szerint a vizsgálatokat még kellően korán kell lefolytatni, amikor a terv vagy program tartalmát érdemben befolyásolni lehet.54 Ennek megfelelően javasolt a jogvitát lezáró megállapodás stratégiai hatásvizsgálata, amely kiterjed az esetleg később módosítandó, nemzeti vagy alacsonyabb szintű tervek és programok fő releváns aspektusaira is. (c) Nemzetközi stratégiai hatásvizsgálat az irányelv 7. cikke szerint: amennyiben a (b) szerinti, nemzeti szinten elfogadandó vagy módosítandó terv vagy program várhatóan határokon átterjedő környezeti hatásokkal jár, az irányelv 7. cikke szerint nemzetközi konzultációs eljárást kell lefolytatni. Mivel a jogvitát lezáró megállapodás par excellence ilyen környezeti hatásokról rendelkezik, az ennek következtében módosítandó nemzeti tervek és programok kapcsán várhatóan szükséges lenne a kérdéses nemzetközi konzultációt lefolytatni, szlovák tervek és programok kapcsán Magyarországon, magyar tervek és programok kapcsán Szlovákiában. A nyilvánvalóan értelmetlen párhuzamos nemzetközi konzultáció kiváltható lenne egy, a jogvitát lezáró megállapodás elfogadását megelőző, mindkét ország érintett lakosságának bevonásával lefolytatott közös stratégiai hatásvizsgálattal (ld. (d) lent). (d) A különböző vizsgálati szintek koordinálása: mint láttuk, a stratégiai hatásvizsgálati kötelezettség több, számunkra releváns terv és program kapcsán párhuzamosan is megállapítható. Az ilyen párhuzamosságok elkerülését az irányelv célként jelöli meg. Az irányelv 4. cikk (3) bekezdése, valamint az 5. cikk (2)-(3) bekezdései lehetővé teszik az egyes vizsgálati elemeknek a megfelelő szintre delegálását, vagy kihagyását, amennyiben ezzel elkerülhető egyes szakaszok ismételt lefolytatása, illetve a már korábbi vizsgálatok során beszerzett információk felhasználását. Ennek megfelelően a nemzeti, regionális szinten lefolytatandó stratégiai hatásvizsgálatok, illetve azoknak egyes elemei, részben vagy egészben kiválthatóak lennének egy, Szlovákia és Magyarország által a jogvitát lezáró megállapodásra vonatkozó olyan közös stratégiai 53 54
uo. 8-9. o. uo. 21., 25. o.
52
hatásvizsgálattal, amely követelményeinek.
megfelel
mind
az
irányelv
tartalmi,
mind
eljárási
VII.3.3 Konklúziók (a) A 2001/42/EK irányelv szelleméből következik, hogy Szlovákia és Magyarország a jogvita lezárását megalapozó, a környezet állapotát jelentősen befolyásoló terv és program elemek vonatkozásában közösen stratégiai hatásvizsgálatot folytasson le. (b) A jogvitát lezáró megállapodást megelőző közös stratégiai hatásvizsgálat lefolytatását indokolja az is, hogy - a jogvitát lezáró megállapodás tartalma várhatóan, több – alacsonyabb szintű – vizsgálatköteles terv és program utólagos módosítását teszi szükségessé. Ezen alacsonyabb szintű vizsgálatok kiüresedésére vezetne, ha az alapul fekvő megállapodás kidolgozása során nem kerülne sor a környezeti szempontok megfelelő érvényesítésére; - ezen alacsonyabb szintű tervek és programok kapcsán várhatóan párhuzamos nemzetközi konzultációt kell lefolytatni a 2001/42/EK irányelv 7. cikke szerint szlovák tervek és programok kapcsán Magyarországon, magyar tervek és programok kapcsán Szlovákiában, kivéve ha ezeket az alapul fekvő megállapodás kapcsán ab ovo nemzetközi vizsgálatnak vetik alá; - a többszintű, párhuzamos vizsgálatok elkerülését az irányelv célul tűzi ki, lehetővé téve több vizsgálat vagy vizsgálati elem összevonását. Az alacsonyabb szintű vizsgálati kötelezettség szükségtelen elemei várhatóan kiválthatóak lennének egy közös nemzetközi hatásvizsgálattal. (c) Amennyiben a felek között nincs egyetértés a jogvitát lezáró megállapodás stratégiai hatásvizsgálatának szükségességéről, javasolt az Európai Bizottság jogértelmezését kérni a kérdésben. VII.4 A környezeti hatásvizsgálat VII.4.1 A környezeti hatásvizsgálati eljárás A környezeti hatásvizsgálat a közösségi környezetjog központi intézménye. Alapvető célkitűzése, hogy a tagállamok minden olyan beruházást (projektet) – az annak sorsáról rendelkező döntés meghozatala előtt – vizsgálat alá vessenek, melyek „jellegükénél, méretüknél vagy elhelyezkedésüknél fogva a környezetre várhatóan jelentős hatást” gyakorolnak (85/337/EGK irányelv, 2. cikk (1) bekezdés). A vizsgálat és az eljáráshoz kapcsolódó konzultációk eredményeit a projekttel kapcsolatos beruházási döntés55 meghozatala során figyelembe kell venni (8. cikk). A 85/337/EK irányelv meghatározza - a vizsgálati kötelezettség alá eső projektek körét illetve a vizsgálati kötelezettség fennállását megállapító (screening) eljárást (1. cikk (1)-(2) bekezdés, 2. cikk (1) bekezdés, 4. cikk (1)-(3) bekezdés, I-II. melléklet); - a vizsgálati kötelezettség alól mentesítés feltételeit (1. cikk (4)-(5) bekezdés, 2. cikk (3) bekezdés); 55
ld. 50. lj.
53
-
a környezeti hatásvizsgálatra vonatkozó alapvető kötelezettséget (2. cikk (1)-(2) bekezdés), a vizsgálat terjedelmét (3. cikk), a környezeti hatástanulmány tartalmi elemeit (5. cikk, IV. melléklet); a szakhatósági (6. cikk (1) bekezdés), a társadalmi részvétel (6. cikk (2)-(6) bekezdés, 9-10a cikkek), továbbá a nemzetközi hatásvizsgálati eljárás (7. cikk) szabályait; a projekt megvalósíthatóságáról szóló döntésre vonatkozó alapvető szabályokat (8. cikk).
Ellentétben a stratégai hatásvizsgálattal, a jelen irányelv kapcsán nem kétséges, hogy a jogvita lezárásának eredményeképp megvalósítandó projektek egy része környezeti hatásvizsgálatköteles lesz (ld. VII.4.2 (a) (iii) lent). A lenti elemzés ennek megfelelően az irányelv alábbi főbb csomóponti kérdéseire terjed ki: (a) a hatásvizsgálat-köteles projektek köre, a tagállamok mérlegelési joga az egyes projektekkel kapcsolatos vizsgálati kötelezettség kapcsán; (b) a kivételek rendszere; (c) az irányelv szerinti beruházási engedély: nemzeti hatósági engedély versus jogvitát lezáró megállapodás; (d) a nemzetközi környezeti hatásvizsgálat. VII.4.2 A környezeti hatásvizsgálati irányelv alkalmazása a jogvita megoldása során (a)
A hatásvizsgálat-köteles projektek: (i) A hatásvizsgálat-köteles projektek köre általában. Kiindulópont, hogy minden olyan projekt kapcsán környezeti hatásvizsgálatot kell lefolytatni, amely „várhatóan jelentős környezeti hatással” bír. Ezek egyrészről az irányelv I. mellékletében szereplő – szükségképpen – vizsgálatköteles tevékenységek, valamint az irányelv II. mellékletében szereplő azon projektek, amelyek a tagállamok mérlegelése szerint „jelentős környezeti hatással” bírnak. A 4. cikk (2) bekezdése szerint ez történhet általános kritériumok (tipikusan jogszabályi lista elfogadásával) vagy egyedi mérlegelés alapján. A várható környezeti hatás jelentőségének megállapítása a tagállamoknak a III. mellékletben foglalt szempontra figyelemmel kell eljárniuk. A hatásvizsgálati irányelvvel kapcsolatos igen gyakori jogalkalmazási probléma, hogy a tagállamok a II. melléklet projektjeit a jogalkotói mérlegelés során a priori vagy pedig az egyedi hatósági elbírálás során mentesítik a vizsgálati kötelezettség alól. Ennek tipikus módja, hogy a vizsgálati kötelezettséget megállapító kapacitás, méret stb. paramétereit olyan magasan állapítják meg, hogy gyakorlatban egyetlen projekt sem kerül a vizsgálandó körbe. Az Európai Bíróság számos ítéletben állapította meg, hogy amennyiben egy ilyen projekt alkalmas arra, hogy „tartósan hatással legyen a talaj, a flóra és a fauna összetételére, vagy a tájra, akkor az jelentős környezeti hatással bír” (C-133/94, Bizottság v. Belgium; C-72/95, Kraaijeveld). Ezen kérdés kapcsán a Bizottság elvi éllel emelte ki, hogy az irányelvből közvetlenül következő kötelezettsége a nemzeti hatóságoknak, hogy amennyiben a tagállam a mérlegelési jogának kereteit e téren túllépte, gondoskodnak arról, hogy a projekteket a végső döntés előtt megfelelő vizsgálatnak vessék alá (C-72/95, Kraaijeveld; C-435/97, WWF).56
(ii) Meglévő projektek módosítása, bővítése. Az I. mellékletben szerepelő projektek módosítása – amennyiben a projekt kapacitás-küszöbhöz kötött: ezen küszöbértéket meghaladó módosítása – minden esetben környezeti hatásvizsgálatköteles (I. melléklet 22. pont). Az I. mellékletben szereplő projekt küszöbértéket meg 56
C-133/94, Bizottság v. Belgium; C-72/95, Kraaijeveld BV és mások v. Gedeputeerde Staten van ZuidHolland; C-396/96, Bizottság v. Írország; C-435/97, WWF és mások v. Autonome Provinz Bozen és mások.
54
nem haladó módosítása, illetve a II. mellékletben szereplő projekt módosítása kapcsán akkor kell hatásvizsgálatot lefolytatni, amennyiben az várhatóan jelentős környezeti hatással jár (II. melléklet 13. pont). Az Európai Bíróság e tekintetben több ízben kiemelte, hogy egy nagyobb projekt küszöbérték alatti elemekre való „felszeletelése” – és ekképp a vizsgálati kötelezettség alóli kivonása – ellentétes az irányelv 2. cikk (1) bekezdésével.57 (iii) A jogvita szempontjából releváns projektek köre. Mind az I., mind a II. melléklet tartalmaz olyan projekteket, amelyek mind új beruházások vagy meglévő beruházások módosításai a jogvitát lezáró megállapodás tárgyát képezhetik. A teljesség igénye nélkül ezen lehetséges projektek: I. melléklet: - 8. a) belvízi hajózó utak és a belvízi közlekedés kikötői, amelyek 1350 tonnánál nagyobb hajók fogadására alkalmasak; - 15. duzzasztógátak és a víz visszatartására vagy állandó tározására tervezett más létesítmények, ahol az új vagy a további visszatartott vagy tározott víz mennyisége meghaladja a 10 millió köbmétert; II. melléklet: - 3. h) vízerőművek; - 10. f) az I. mellékletben nem szereplő belvízi hajózási utak építése, folyócsatornázás és árvízvédelmi művek; - 10. g) duzzasztógátak és a víz visszatartására vagy állandó tározására tervezett más létesítmények, amennyiben az I. mellékletben nem szerepelnek; - 11. b) jachtkikötők.58 Az I. mellékletben szereplő projektek kapcsán minden esetben hatásvizsgálatot kell lefolytatni, a II. mellékletben szereplő projektek egyedileg vizsgálni kell, hogy az irányelv illetve az esetjog tükrében felmerülhet-e jelentős környezeti hatás. Amennyiben igen, akkor a projekt engedélyezése során szintén hatásvizsgálatot kell lefolytatni. (b) Egyes projektek mentesítése a hatásvizsgálati kötelezettség alól: az irányelv szűk körben felhatalmazza a tagállamokat, hogy bizonyos projekteket mentesítsenek a környezeti hatásvizsgálati eljárás alól. A mentesítés lehetséges esetei az alábbiak: - honvédelmi célú projektek, amennyiben a tagállam véleménye szerint a hatásvizsgálati eljárás a védelmi célok megvalósítására kedvezőtlen hatással járna. A mentesítés indokának fennállását minden esetben egyedileg kell vizsgálni (1. cikk (4) bekezdés); - jogszabály útján elfogadott projektek, amennyiben a környezeti hatásvizsgálat céljai – ideértve az információszolgáltatást – a jogalkotási eljárás során megvalósíthatók (1. cikk (5) bekezdés); - egyedi mentesítés kivételes esetben. Az irányelv által nem definiált „kivételes esetben” a tagállamok mentesíthetnek egy beruházást vagy annak egy részét a környezeti hatásvizsgálati eljárás alól. Ennek feltételei, hogy a tagállam vizsgálja meg egy alternatív vizsgálat lefolytatása megfelelő-e; tájékoztassa a lakosságot ezen alternatív vizsgálat eredményeiről, a mentesítés tényéről, valamint annak indokairól; 57 58
C-431/92, Bizottság v. Németország; C-435/97, WWF és mások v. Autonome Provinz Bozen és mások. Potenciálian ld. még: I. melléklet 8. a), b); 12. a), b); 20.; II. melléklet 1. c), d); 3. b); 10. c), m).
55
a projekt jóváhagyásáról szóló döntés meghozatala előtt tájékoztassa a Bizottságot a fentiekről. Kiemelendő, hogy egy projekt egyedi mentesítése esetén is le kell folytatni az irányelv 7. cikke szerinti nemzetközi konzultációs eljárást (2. cikk (3) bekezdés). Az Európai Bíróság joggyakorlata a fenti mentesítési feltételek alkalmazását szűkítően értelmezi. Így pl. az 1. cikk (5) bekezdés szerinti derogáció nem alkalmazható olyan beruházások kapcsán, melyek megvalósítását jogszabály írja elő, azonban a projekt maga a hatósági engedélyezés hatálya tartozik. „Jogszabály útján történő elfogadás” magában foglalja, hogy az elfogadó jogszabály, illetve az elfogadáshoz vezető eljárás, tartalmazza az összes olyan elemet, amely releváns a projekt környezeti hatásainak megítéléséhez. Az 1. cikk (4) bekezdés szerinti kivétel nem vehető igénybe olyan projektek kapcsán, melyek egyszerre szolgálnak polgári és honvédelmi célokat is, de a polgári felhasználás szélesebb körű (C-435/97, WWF).59
(c) Az engedélyezés szintje: nemzeti hatósági engedély versus nemzetközi megállapodás: amennyiben a jogvita lezárásának eredményeképp fenti (a) (iii) pont szerinti valamely beruházás megvalósításáról döntés születik, akkor annak kapcsán környezeti hatásvizsgálatot kell lefolytatni az irányelvnek megfelelő tartalommal. Kevésbé egyértelmű azonban, hogy mi tekinthető az irányelv szerinti „beruházási döntésnek” azaz azon, a tagállami hatóság által megadott jóváhagyásnak, amely során le kell folytatni a környezeti hatásvizsgálatot. Mint látható a probléma gyökerét nem a hatásvizsgálat vizsgálati elemei, hanem az eljárási garanciák megfelelő elhelyezése jelenti (ld. VII.2.2. (b) fent). A megoldás kapcsán sem az irányelv kapcsán kiadott bizottsági útmutatók60, sem az esetjog nem ad eligazítást. Az irányelv a „beruházási döntés”-sel kapcsolatban az alábbiakat állapítja meg: - a döntés feljogosítja a beruházót a projekt megvalósítására (1. cikk (2) bekezdés); - az illetékes hatóság adja ki (1. cikk (2) bekezdés); - a döntés meghozatala előtt meg kell vizsgálni a projekt környezeti hatásait (2. cikk (1) bekezdés); - a döntés olyan fázisban kell, hogy megszülessék, amikor a projekttel kapcsolatos valamennyi opció nyitva áll (6. cikk (4) bekezdés); - a döntés meghozatala során figyelembe kell venni a más érintett hatóságok véleményét, a lakossági észrevételeket, valamint a nemzetközi konzultáció eredményeit (8. cikk); - a döntésről a lakosságot nyilvánosságot tájékoztatni kell (9. cikk); - a döntés kapcsán biztosítani kell az érintett lakosság fellebbezési (felülvizsgálati) jogosultságát (10a cikk).
A jogvita lezárásaként elfogadott projektek hatásvizsgálata kapcsán a felek az alábbi opciókat vehetik számításba: (i) Döntés a projektekről a kétoldalú megállapodásban, utólagos hatásvizsgálat és engedélyezés nemzeti szinten. Az opció elemei: - a felek megállapodnak a megvalósítandó projektekről (típus, elhelyezkedés, kapacitás stb.); - vonatkozó nemzeti szabályaik szerint lefolytatják a hatásvizsgálatot és az engedélyezést, adott esetben mindkét országban párhuzamosan; - a vizsgálatot követően kiadják az engedélyt. Az opció hiányossága: a projektről szóló érdemi döntést a felek a nemzetközi megállapodásban rögzítik, az utóbb lefolytatott hatásvizsgálat azt már nem befolyásolja. Így nem teljesíti az irányelv azon követelményeit, hogy a projekt 59
C-435/97, WWF és mások v. Autonome Provinz Bozen és mások. European Commission: Guidance on EIA, Screening, 2001; European Commission: Guidance on EIA, Scoping, 2001; European Commission: Guidance on EIA, EIS Review, 2001; European Commission: Guidelines for the Assessment of Indirect and Cumulative Impacts, 1999.
60
56
környezeti hatásait a döntés meghozatala előtt kell megvizsgálni, amíg még valamennyi opció nyitva áll, figyelembe kell venni a lakossági stb. véleményeket, továbbá a jogorvoslat érdemi befolyással van a döntésre. Azaz az irányelvvel összhangban lévő nemzeti szabályozásnak pro forma megfelelő eljárás lefolytatása nem biztosítja az irányelvnek való tartalmi megfelelést. Releváns analógiaként utalni kell a Bizottságnak az előcsatlakozási ISPA alap felhasználásával kapcsolatos eljárására. A Bizottság az irányelvnek megfelelő hatásvizsgálatot a tagállamok és a Bizottság között a projekt megvalósítása kapcsán kötött megállapodás – az ún. Pénzügyi Memorandum – megkötése előtt követelte, tekintet nélkül a későbbi nemzeti szintű engedélyezésre annak okán, hogy a projekt megvalósításáról szóló érdemi döntésnek a Memorandum, nem pedig az azt követő nemzeti engedélyek minősültek.
(ii) Hatásvizsgálat és engedélyezés a projektekről szóló kétoldalú megállapodás véglegesítése előtt. Az opció elemei: - a felek egy keret megállapodásban rögzítik a megvalósítandó projekteket illetve azok alternatíváit; - nemzeti szinten lefolytatják a hatásvizsgálati eljárást az összes garanciális elemmel; - a nemzeti szabályozásnak megfelelően kiadott engedélyek tükrében a felek megkötik a projektekről véglegesen rendelkező nemzetközi megállapodást. Az opció hiányossága: bár ez az opció megfelel mind az irányelv szellemének, mind betűjének, magyar oldalon mindenféleképpen problematikus lehet a jogorvoslati eljárások elhúzódása. (iii) A projektekről szóló kétoldalú megállapodás utólagos módosítása a lefolytatott hatásvizsgálat tükrében. Az opció elemei: - a felek megállapodnak a megvalósítandó projektekről (típus, elhelyezkedés, kapacitás stb.); - vonatkozó nemzeti szabályaik szerint lefolytatják a hatásvizsgálatot és az engedélyezést, adott esetben mindkét országban párhuzamosan; - a kiadott engedélyek tükrében utólag módosítják a kétoldalú megállapodást.61 Az opció hiányossága: az előzetesen kialkudott kompromisszum lényeges megváltozása a hatásvizsgálat eredményeképp megnehezítheti a megállapodás utólagos módosítását. (iv) Döntés a projektekről a kétoldalú megállapodásban, a projektek mentesítése a nemzeti hatásvizsgálati eljárás alól. Az opció elemei: - a felek jogszabályban mentesítik a releváns projekt elemeket a hatásvizsgálati eljárás (nem pedig a vizsgálati kötelezettség) alól (ld. (b) fent). Ezen jogszabályok meghatároznák a sui generis vizsgálati eljárás rendjét; - ezen sui generis vizsgálat lefolytatása után a felek megállapodnak a megvalósítandó projektekről (típus, elhelyezkedés, kapacitás stb.). Az opció hiányossága: várható jelentős társadalmi ellenállás, esetleges bizottsági vizsgálat.
61
Összehasonlításképpen: ezen mechanizmus szerint működik a magyar autópálya törvény nyomvonal-kijelölési eljárása (2003. évi CXXVIII. tv.).
57
(d) A nemzetközi hatásvizsgálati eljárás: az irányelvnek további releváns eleme a nemzetközi hatásvizsgálati eljárás. Az irányelv 7. cikke – az országhatáron átterjedő környezeti hatások vizsgálatáról szóló Espooi Egyezménnyel62 összhangban – a tagállamok együttműködését írja elő olyan esetekre, amikor egy tagállam (kibocsátó fél) által kezdeményezett projekt egy másik tagállam (hatásviselő fél) környezetére várhatóan jelentős hatást gyakorol.63 A hatásviselő fél véleményét a projekt megvalósításáról határozó döntés meghozatalakor figyelembe kell venni. A nemzetközi hatásvizsgálati eljárás lebonyolításának szintjét, módszerét értelemszerűen jelentősen befolyásolja az, hogy a felek hogyan állapítják meg a környezeti hatásvizsgálat lefolytatásának kereteit (ld. fenti (c) (ii)-(iv) opció). Ezen döntést nem prejudikálva elmondható, hogy – hasonlóan a stratégiai hatásvizsgálathoz (ld. VII.3.2 (c) pont fent) – az irányelv 7. cikk elsősorban azt az esetet kívánja lefedni, amikor egy adott tagállam valamely beruházása várhatóan más tagállamra átterjedő hatásokkal jár, nem pedig azt, amikor több tagállam által közösen dönt mindkét országban környezeti hatással járó projektek megvalósításáról. Ezért olyan projektek vagy projekt-elemek kapcsán, amelyek Szlovákia és Magyarország területét együttesen érintik, indokolt lehet a 7. cikk szó szerinti alkalmazása helyett az alapul fekvő célokat kielégítő párhuzamos vizsgálati eljárás. A jogvita lezárásának eredményeként megvalósítandó, csak az egyik ország területét érintő projektek kapcsán azoban egyedileg vizsgálni kell, hogy van-e határon átterjedő környezeti hatás. Ha van, akkor a 7. cikk megfelelő szabályai szerint kell eljárni.
VII.4.3 Konklúziók (a) A jogvita lezárásának eredményeképp megvalósítandó projektek egy része kapcsán le kell folytatni a 85/337/EGK irányelv szerinti környezeti hatásvizsgálati eljárást. (b) A vizsgálandó projektek közé tartoznak az irányelv I. melléklete szerinti beruházások, a II. melléklet szerinti azon beruházások, amelyek várhatóan jelentős környezeti hatással járnak, valamint ezek módosításai, bővítései. (c) A hatásvizsgálati eljárás lefolytatásának szintjét és módszerét a jogvita lezárásáról rendelkező jövőbeni megállapodás tartalmára tekintettel kell meghatározni. Amennyiben a jövőbeni kétoldalú megállapodás meghatározza konkrét projektek műszaki és környezeti paramétereit, akkor a felek a környezeti hatásvizsgálati eljárás lefolytatására az alábbi megoldásokat választhatják: - hatásvizsgálat és engedélyezés a projektekről szóló kétoldalú megállapodás elfogadása előtt; - a projektekről szóló kétoldalú megállapodás utólagos módosítása a lefolytatott hatásvizsgálat tükrében; - a projektek mentesítése a nemzeti hatásvizsgálati eljárás alól, alternatív hatásvizsgálati eljárás lefolytatása a projektekről szóló kétoldalú megállapodás elfogadása előtt.
62
Egyezmény az országhatáron átterjedő környezeti hatások vizsgálatáról, Espoo, 1991. Kihirdette: 148/1999. (X. 13.) Korm. rendelet. 63 A kibocsátó félnek tájékoztatnia kell a hatásviselő fél hatóságait a projektről, annak kérésére lehetőséget kell biztosítania a hatásvizsgálati eljárásban, a hatásviselő fél tájékoztatja saját lakosságát stb. A hatásviselő félnek saját területén biztosítania kell, hogy a lakosság „hatékonyan” részt tudjon venni a döntéssel kapcsolatos tagállami vélemény kialakításában (7. cikk (1)-(5) bekezdés).
58
(d) Amennyiben a felek között nincs egyetértés a projekteket meghatározó megállapdás elfogadását megelőző környezeti hatásvizsgálat szükségességéről, javasolt az Európai Bizottság jogértelmezését kérni a kérdésben. VII.5 Az élőhelyek védelméről szóló 92/43/EGK irányelv szerinti vizsgálat VII.5.1 A környezeti hatások vizsgálata az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdése alapján (a) Alapvetés: mint a lenti VI.3.2 (b) pont alatt bemutattuk, az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdése szerint „megfelelő vizsgálatot kell lefolytatni minden olyan terv vagy projekt hatásait illetően, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de akár önmagában, akár pedig más terv vagy projekt részeként valószínűleg jelentős hatással lesz arra”. (b) Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdése szerinti vizsgálat kapcsolata a stratégiai és a környezeti hatásvizsgálattal: a releváns bizottsági útmutatók szerint, amennyiben egy terv vagy projekt a 2001/42/EK irányelv alapján stratégiai, vagy a 85/337/EK irányelv szerint környezeti hatásvizsgálat-köteles, akkor ezen eljárásokat kell lefolytatni, sajátos természetvédelmi dimenzióval kiegészítve.64 Amennyiben azonban a kijelölt Natura 2000 területtel kapcsolatos tervezett beavatkozás nem tartozik a két hatásvizsgálati irányelv hatálya alá, akkor a kérdéses tervek és projektek kapcsán önálló sui generis vizsgálatot kell lefolytatni a környezeti hatások előzetes felmérése érdekében. (c) Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdése szerinti vizsgálat főbb elemei: az élőhelyvédelmi irányelv rendelkezései a „megfelelő vizsgálat” tartalmát és formáját tekintve meglehetősen szűkszavú eligazítást adnak. A releváns bizottsági útmutató az alábbi fő elemeket azonosítja (ld. még VI.3.2 lent): (i) A releváns tervek és projektek köre. Az élőhelyvédelmi irányelv nem ad meghatározást a tekintetben, hogy mit tekintendő tervnek vagy projektnek. Bár a két hatásvizsgálati irányelv definíciói hasznos eligazítást adnak e tekintetben, a két fogalom az élőhelyvédelmi irányelv védelmi céljai tükrében kiterjesztendően értelmezendő: minden olyan potenciális emberi beavatkozás vizsgálatköteles, amely az adott terület természetvédelmi céljaira tekintettel jelentős lehet. Ennek a jogvitát lezáró megállapodás szempontjából különös jelentősége, hogy annak a Natura 2000 területekkel való kapcsolódása feloldja a stratégiai hatásvizsgálat „terv és program” definíciójával kapcsolatos formai megszorítást (ld. VII.3.2 (a) (ii) pont).65 (ii) Kumulatív hatások figyelembe vétele. Fontos kiterjesztése a vizsgálati kötelezettségnek, hogy a szóba jöhető terveket és projekteket nemcsak önállóan, hanem más javasolt tervek és projektek hatásaival egyetemben kell vizsgálni. Így többek közt elkerülhető a vizsgálati kötelezettség kijátszása a projektek „felszeletelésével” (vö. VII.4.2 (a) (ii) pont).66 64
European Commission: Managing Natura 2000 Sites: The provisions of Article 6 of the „Habitats” Directive 92/43/EEC, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, 2000, 35. o., 4.5 pont. European Commission: Implementation of Directive 2001/42 on the Assessment of the Effects of Certain Plans and Programmes ont he Environment, 52. o., 9.22 pont. 65 Managing Natura 2000 Sites, 31. o., 4.3 pont. 66 Managing Natura 2000 Sites, 35. o., 4.4.3 pont.
59
(iii) A vizsgálatra vonatkozó eljárási kötelezettségek. Amennyiben a vizsgálat nem a stratégiai illetve környezeti hatásvizsgálati eljárás keretei között zajlik, annak az alábbi minimális formai követelményeknek kell megfelelnie: - a vizsgálat írásbelisége; - indoklás a környezeti hatások mérlegeléséről; - a vizsgálat időzítése úgy, hogy az megelőzze a kérdéses terv vagy projekt megvalósításáról szóló döntés meghozatalát.67 (iv) A vizsgálat tartalmára vonatkozó kötelezettségek. A vizsgálat az érintett Natura 2000 területet érő környezeti hatásokra terjed ki A hatások felmérése során figyelemmel kell lenni más releváns tervek és projektek hatásaira. A hatásokat a területre vonatkozó védelmi célkitűzések tükrében kell értékelni a szerint, hogy az milyen mértékben befolyásolja a terület épségét (integritását). A vizsgálat során indokolt kitérni a lehetséges alternatívákra illetve a környezeti hatásokat csökkentő intézkedésekre is.68 VII.5.2 Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdése szerinti vizsgálat alkalmazása a jogvita megoldása során Korábban említettük, hogy a jogvita lezárása kapcsán szóba jöhető műszaki alternatívák és megoldások szükségképpen Natura 2000 területek jelentős részét érintik mind szlovák, mind magyar területen (ld. VI.3.1 (c) pont fent). Az ilyen beavatkozások vizsgálatkötelesek, vagy a stratégiai hatásvizsgálati, vagy a környezeti hatásvizsgálati vagy pedig az élőhelyvédelmi irányelv alapján. Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdése szerinti vizsgálat – mint szubszidiárius intézkedés – alkalmazásának legalább két gyakorlati esete azonosítható a jogvita megoldása kapcsán. Ezek: (i) formai okokból nem alkalmazandó a stratégiai vagy a környezeti hatásvizsgálati eljárás a jogvitát lezáró megállapodás kapcsán; (ii) a releváns beavatkozások nem tartoznak a stratégiai hatásvizsgálati illetve a környezeti hatásvizsgálati irányelv hatálya alá. (i) Amennyiben a feleknek nem sikerül megállapodni a stratégiai hatásvizsgálatnak illetve a környezeti hatásvizsgálatnak a jogvitát lezáró megállapodást megkötését megelőző lefolytatásáról, és e tekintetben a Bizottság jogértelmezése sem ad egyértelmű iránymutatást (ld. VII.3.2 (a), VII.4.2 (c) pontok), a a megállapodás megkötése előtt Magyarországnak és Szlovákiának az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdés szerinti vizsgálatot kell lefolytatnia az érintett Natura 2000 területeket érintő beavatkozások tekintetében. A 6. cikk (3) bekezdés szerinti vizsgálat rugalmas szabályai kapcsán nem merülnek fel a VII.2.2 (c) pont szerinti jogalkalmazási dilemmák: amennyiben a kérdéses megállapodás határozza el a releváns beavatkozások megvalósítását, akkor ezen megállapodás a vizsgálat egyértelmű tárgya. (ii) A 6. cikk (3) bekezdés szerinti vizsgálat alkalmazásának másik gyakorlati esete, amikor – az (i) pontban jelzett formai követelményekre tekintet nélkül – azért 67 68
Managing Natura 2000 Sites, 36. o., 4.5.1 pont. Managing Natura 2000 Sites, 37-38. o., 4.5.2 pont.
60
nem alkalmazandó a két hatásvizsgálati irányelv, mert a kérdéses beavatkozás nem minősül „tervnek” vagy „programnak” (ld. VII.3.2 (a) pont), vagy nem tartozik a hatásvizsgálat-köteles projektek köréhez (ld. VII.4.2 (a) pont). Amennyiben egy ilyen, várhatóan kisebb léptékű beavatkozás mégis jelentős hatást gyakorolhat egy kijelölt Natura 2000 területre, akkor azzal kapcsolatban le kell folytatni a 6. cikk (3) bekezdés szerinti vizsgálati eljárást a beavatkozásról rendelkező döntés előtt (amely adott eseten lehet a felek megállapodása). VII.5.3 Konklúziók (a) Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdése előzetes vizsgálati eljárást vezet be azon beavatkozások kapcsán, amelyek potenciálisan érintik a kijelölt Natura 2000 területek integritását. (b) Amennyiben a kérdéses beavatkozás egyúttal a stratégiai hatásvizsgálati irányelv vagy a környezeti hatásvizsgálati irányelv hatálya alá tartozik, akkor ezen irányelvek szerinti eljárásokat kell lefolytatni, sajátos természetvédelmi dimenzióval kiegészítve. Amennyiben a két irányelv a kérdéses beavatkozásra – formai vagy tartalmi okokból – nem alkalmazandó, akkor az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdése szerinti önálló vizsgálatot kell lefolytatni, a beavatkozás megvalósításáról szóló döntés meghozatala előtt. (c) A jogvita lezárása kapcsán szóba jöhető műszaki alternatívák és megoldások szükségképpen Natura 2000 területek jelentős részét érintik mind szlovák, mind magyar területen. Ezen beavatkozásokról rendelkező döntés meghozatala előtt megfelelő vizsgálatot kell lefolytatni, a stratégiai hatásvizsgálati illetve a környezeti hatásvizsgálati irányelvek alkalmazására tekintet nélkül. (d) Az élőhelyvédelmi irányelv szerinti vizsgálati kötelezettség – szűk körben – megoldást kínál a stratégiai és a környezeti hatásvizsgálati eljárásokkal kapcsolatos dilemmákra. Így, amennyiben a Natura 2000 hálózatot érintő beavatkozásokról a jogvitát lezáró megállapodásban születik döntés, és nem kerül sor azok előzetes stratégiai és környezeti hatásvizsgálatára, a felek erre tekintet nélkül kötelesek a beavatkozások kapcsán a megállapodás elfogadását megelőzően az élőhelyvédelmi irányelv szerinti vizsgálatot lefolytatni.
61
VIII. A TÁRSADALMI SZABÁLYOZÁS VIII.1 VIII.2 VIII.3 VIII.4
RÉSZVÉTELRE
VONATKOZÓ
KÖZÖSSÉGI
A társadalmi részvétel formái Részvétel a környezeti döntéshozatalban Hozzáférés a környezeti információkhoz Jogorvoslathoz való jog
VIII.1 A társadalmi részvétel formái VIII.1.1 Alapvetés A társadalmi részvételre vonatkozó jogok a kilencvenes évek során egyre markánsabban jelentek meg a nemzetközi és a közösségi környezetjogi szabályozásban. A társadalmi részvétel alapvető nemzetközi instrumentuma a környezeti adatokhoz való hozzáférés, a döntéshozatalban való részvétel és az igazságszolgáltatáshoz való jog legfontosabb szabályait meghatározó, 1998-ban elfogadott Aarhusi Egyezmény69. Bár a társadalmi részvétel szabályai már korábban is megjelentek az acquis-ban, az Egyezmény 2004 végi közösségi ratifikációját megelőzően a releváns közösségi szabályozás teljes mértékben felülvizsgálatra került. VIII.1.2 A társadalmi részvételre vonatkozó közösségi szabályozás (a) A társadalmi részvétel formái: az Aarhusi Egyezmény által bevezetett felosztásnak megfelelően a közösségi jog a társadalmi részvétel alábbi formáit különbözteti meg: (i) Részvétel a környezeti döntéshozatalban. A részvétel lehetőségét a környezeti döntések két eltérő szintje kapcsán tételezi a közösségi jog. A részvétel egyrészről kiterjed valamely, környezeti érdeket érintő terv, program, koncepció stb. előkészítésére, elfogadására. Másrészről lehetőséget biztosít bizonyos, projekt szintű környezeti hatósági döntések véleményezésére, illetve jogi felülvizsgálatára. A döntéshozatalban való részvétel kapcsán megjelennek a tagállamokat terhelő olyan soft-law típusú kötelezettségek, mely egy adott jogszabály végrehajtása kapcsán az érdekeltek „aktív bevonásának” elősegítését írják elő (pl. víz keretirányelv 14. cikk (1) bekezdés). (ii) A környezeti adatokhoz való hozzáférés. A környezettel kapcsolatos legtöbb, a hatóságok birtokában lévő vagy a hatóságok javára mások által tárolt adat nyilvánosnak – hazai terminológia szerint: közérdekűnek – minősül. Főszabály szerint ezen adatokhoz való hozzáférést érdekeltség nélkül bárki számára biztosítani kell. A tagállamokat a passzív hozzáférés biztosítását túl aktív adatgyűjtési és terjesztési kötelezettség terheli a főbb közösségi környezeti jogszabályok alapján. (iii) Jogorvoslathoz való jog. A fenti részvételi lehetőségek szükségképpeni kiegészítése a jogorvoslati lehetőség biztosítása azon ügyfelek számára, akik a döntéshozatali vagy az adatnyilvánossággal kapcsolatos jogaik sérelmet szenvedtek.
69
Egyezmény a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról, Aarhus 1998. Kihirdette: 2001. évi LXXXI. tv.
62
(b) A társadalmi részvételre vonatkozó jogszabályok sajátosságai. A kérdéses közösségi jogszabályok bemutatása előtt szükséges a társadalmi részvételre vonatkozó jogi normákkal kapcsolatos néhány sajátosságra rámutatni. Ezek: (i) Eljárási jelleg. A társadalmi részvétel szabályai eljárási természetűek, azaz a részvétel, véleményezés, jogorvoslat stb. nem befolyásolja szükségképpen a meghozandó döntés tartalmát. Megsértésük azonban a kérdéses aktus érvénytelenségét vonja maga után. (ii) Közvetlen hatály. A társadalmi részvételre vonatkozó szabályok par excellence közvetlen hatályúak, céljuk ugyanis nem más, mint jogalanyok széles köre számára egyértelmű jogosultságok biztosítása (ld. II.1 (d) pont fent). A kérdéses eljárások kontextusában a Bíróság ítélkezése markánsan rögzíti a tagállami hatóságoknak az irányelvek közvetlen alkalmazásával kapcsolatos kötelezettségét.70 (iii) A részvételre jogosultak tág köre. A vonatkozó közösségi jogszabályok a részvételre jogosultak körét igen tágan állapítják meg. Az „érintett lakosság”, „nyilvánosság” meghatározások nyitott diszpozícióit általában kiegészítik a környezetvédő társadalmi szervezetekre vonatkozó kiterjesztő értelmező rendelkezések, melyek egyértelművé teszik ezen szervezetek ügyféli jogállását. (iv) Nemzetközi dimenzió. A döntéshozatalban való részvételre vonatkozó szabályok sajátos eleme a nemzetközi konzultáció. Ennek keretében a környezeti döntés által érintett más tagállam hatóságai és lakossága kifejtheti a véleményét a kérdéses döntésről, a konzultáció eredményeit a döntés során megfelelően figyelembe kell venni. A fenti sajátosságok, valamint a kérdéses jogszabályok azon célkitűzése, hogy az információvisszatartás hivatali kultúráját lebontsa, a társadalmi részvétel különböző formáit a közérdeklődés homlokterébe emelte. A társadalmi részvételről rendelkező jogszabályok nem megfelelő alkalmazása egyrészről komoly potenciális konfliktusforrás a hatóságok és az érintett lakosság között – jelentősen gyengítve a döntések elfogadottságát –, másrészről indokolatlanul meghosszabbíthatja, adott esetben akadályozhatja a környezeti döntések meghozatalát. Erre tekintettel a feleknek a jogvita megoldását jelentő valamennyi releváns környezeti döntés meghozatal kapcsán fokozottan ügyelniük kell a részvétel, az adatnyilvánosság és a jogorvoslat szabályainak precíz teljesítésére. (c) A releváns jogszabályok: társadalmi részvétel általános szabályait az e tárgyban hozott specifikus közösségi jogszabályok, valamint egyes kiegészítő elemeit a szakterületi jogszabályok határozzák meg. (i)
70
Általános jogszabályok – a stratégai hatásvizsgálatról szóló 2001/42/EK irányelv a környezetre vonatkozó tervek és programok kapcsán (döntéshozatal, jogorvoslat); – a környezeti hatásvizsgálatról szóló 85/337/EK irányelv a környezeti hatásvizsgálat-köteles projektek kapcsán (döntéshozatal, jogorvoslat);
C-435/97, WWF és mások v. Autonome Provinz Bozen és mások.
63
–
egyes közösségi jogszabályok által előírt tervek kapcsán a 2003/35/EK irányelv (döntéshozatal, jogorvoslat); – a környezeti adatnyilvánosság tekintetében a környezeti adatokhoz való hozzáférésről szóló 2003/4/EK irányelv; – elfogadás alatt áll a környezeti ügyekben való jogorvoslathoz való általános irányelv javaslat.71
(ii)
Specifikus jogszabályok – a döntéshozatalban való részvétel és az adatnyilvánosság kapcsán különös szabályokat állapít meg a víz keretirányelv (2000/60/EK).
VIII.1.3 Konklúziók (a) A releváns közösségi jog a jogvita eldöntése szempontjából releváns körben a társadalmi részvétel három formáját írja elő: – részvétel a környezeti döntések meghozatalában; – a környezeti adatokhoz való szabad hozzáférés; – jogorvoslati jog a döntéshozatali vagy adatnyilvánossági szabályok megsértése esetén. (b) A társadalmi részvétel szabályainak alkalmazását a közérdeklődés kiemelt figyelme övezi. A releváns jogszabályok nem megfelelő alkalmazása egyrészről komoly potenciális konfliktusforrás a hatóságok és az érintett lakosság között – jelentősen gyengítve a döntések elfogadottságát – másrészről indokolatlanul meghosszabbíthatja, adott esetben akadályozhatja a környezeti döntések meghozatalát. (c) Erre tekintettel a feleknek a jogvita megoldását jelentő valamennyi releváns környezeti döntés meghozatal kapcsán fokozottan ügyelniük kell a részvétel, a jogorvoslat és az adatnyilvánosság szabályainak precíz teljesítésére. VIII.2 Részvétel a környezeti döntéshozatalban VIII.2.1 A döntéshozatalban való társadalmi részvétel általános modellje. Az Aarhusi Egyezmény nyomán a döntéshozatalban való részvételnek kialakult egy modellje, amelynek egy vagy több elemét a legtöbb releváns közösségi jogszabály tartalmazza. Ez legtisztább formában a témánk szempontjából közvetett relevanciával bíró 2003/35/EK irányelv 2. cikke foglalja össze az alábbiak szerint: – az érintett nyilvánosság körének meghatározása; – a döntéshozatalban való korai és hatékony részvétel lehetőségének biztosítására vonatkozó tagállami kötelezettség megállapítása; – tájékoztatási kötelezettség a döntés előterjesztéséről; – a döntésről való formális vélemény-nyilvánítás lehetőségének megteremtése, még amikor a döntéssel kapcsolatos valamennyi opció nyitva áll; – a társadalmi – adott esetben – nemzetközi konzultáció eredményeinek figyelembe vétele; – a nyilvánosság megfelelő tájékoztatása a döntés meghozataláról és annak indokairól. 71
Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on access to justice in environmental matters (COM (2003) 624 final.
64
A továbbiakban csak a fenti eljárási lépések esetleges kiegészítéseit, vagy az azoktól való eltéréseket ismertetjük. VIII.2.2 Részvétel a stratégiai hatásvizsgálati eljárásban (a) A döntéshozatalban való részvétel szabályai stratégai hatásvizsgálatról szóló 2001/42/EK irányelv alapján. A stratégiai hatásvizsgálatban való társadalmi részvétel – ideértve a nemzetközi konzultáció – szabályait az irányelv 6-9. cikkei állapítják meg. Az általános modellhez képest kiemelendő, hogy – az érintett nyilvánosság magába foglalja a környezetvédő társadalmi szervezeteket is; – a nemzetközi konzultációt a nemzeti véleményezéssel egyidejűleg kell lefolytatni; – az eljáráshoz nem kapcsolódnak speciális jogorvoslati garanciák. (b) A döntéshozatalban való részvétel szabályainak alkalmazása a jogvita megoldása során. Az (a) pont szerinti szabályok alkalmazása szorosan összefügg a 2001/42/EK irányelvnek a jogvita lezárásáról rendelkező megállapodásra történő alkalmazásával (ld. VII.3.2 fent). Amennyiben a megállapodás kapcsán a stratégiai hatásvizsgálati eljárás az irányelv által előírt formában lefolytatásra kerül, akkor annak részeként értelemszerűen be kell vonni az érintett lakosságot a megállapodás azon elemeivel kapcsolatos előzetes vizsgálatba, mely az irányelv értelmében „tervnek” vagy „programnak” minősül. Ezen vizsgálatot indokolt párhuzamosan lefolytatni Szlovákiában és Magyarországon az irányelv 7. cikke szerinti nemzetközi konzultációs eljárás kiváltása érdekében. Amennyiben a megállapodás kapcsán nem, csak az annak eredményeképp elfogadandó/módosítandó tervek és programok kapcsán kerül sor stratégiai hatásvizsgálatra, ezen eljárásokat szükségképpen bővíteni kell az irányelv által előírt nemzetközi konzultációval. VIII.2.3 Részvétel a környezeti hatásvizsgálati eljárásban (a) A döntéshozatalban való részvétel szabályai a környezeti hatásvizsgálatról szóló 85/337/EGK irányelv alapján. A 85/337/EGK irányelv a VIII.2.1 pont alatt bemutatott szabályokhoz képest részletesebben állapítja meg a közrészvételre vonatkozó követelményeket. Így pontosan meghatározza: – az eljárásba bevonandó nyilvánosság körét, ideértve a környezetvédő társadalmi szervezeteket (1. cikk (2) bekezdés); – az eljárás megindításakor kihirdetendő adatok körét (6. cikk (2)-(3) bekezdés); – a nemzetközi hatásvizsgálati eljárás szabályait (7. cikk); – a döntésről való tájékoztató tartalmát (9. cikk). (b) A döntéshozatalban való részvétel szabályainak alkalmazása a jogvita megoldása során. A stratégiai hatásvizsgálathoz hasonlóan (a) pont szerinti szabályok alkalmazása szorosan összefügg a környezeti hatásvizsgálat végrehajtási szintjének meghatározásával (ld. VII.4.2 (c) pont fent). Azon projektek kapcsán, melyek a felek területét együttesen érintik, a közös hatásvizsgálat kiválthatja a 7. cikk szerinti nemzetközi konzultációt, egyéb esetekben vizsgálni kell a nemzetközi konzultáció szükségességét (ld. VII.4.2 (d) pont fent).
65
VIII.2.4 A döntéshozatalban való részvétel különös szabályai a víz keretirányelv alapján (a) A döntéshozatalban való részvétel szabályai a víz keretirányelv (2000/60/EK) irányelv alapján. A víz keretirányelv a vizek jó állapotának elérését célzó grandiózus cselekvési programját széleskörű társadalmi részvételre alapozva kívánja végrehajtani (ld. preambulum (14) és (46) pontok). Ennek érdekében speciális részvételi előírásokat fogalmaz meg az irányelv legszélesebb értelemben vett végrehajtásával kapcsolatban. A víz keretirányelvnek a döntéshozatalban való részvételre vonatkozó szabályai két csoportba sorolhatók: (i) a keretirányelv programozási ciklusához kapcsolódó konkrét kötelezettségek; (ii) a keretirányelv végrehajtásában való minél szélesebb társadalmi részvétel megvalósítására vonatkozó kötelezettség. A társadalmi részvétel lefolytatásáról – így a részvétel formáiról és a különböző konzultációk eredményeiről – a tagállamoknak a vízgyűjtő gazdálkodási tervben kell számot adniuk (VII. melléklet 9. pont). (i) Részvétel a keretirányelv programozási ciklusában. Mint említettük, a víz keretirányelv részletes megvalósítási menetrendet határoz meg, melyek egyes elemei – így a vízgyűjtő gazdálkodási tervek elkészítésének munkaprogramja, a vízgyűjtőre vonatkozóan feltárt jelentős vízgazdálkodási problémák, valamint a vízgyűjtőgazdálkodási terv tervezete – kapcsán konkrét konzultációs kötelezettséget ír elő (ld. III.4.3 (a) pont és IV.2.4 (b) pont lent). A konzultációról rendelkező 14. cikk (1)-(2) bekezdései nem határozzák meg az érintettek bevonásának konkrét formáját, csak azt, hogy a tagállamoknak a dokumentumok közzétételét követően legalább hat hónapot kell biztosítaniuk azok írásbeli véleményezésére. A részvétel konkrét formái, a konzultáció gyakorisága, terjedelme stb. kapcsán a Bizottság által kiadott útmutató ad eligazítást.72 (ii) „Aktív részvétel” a keretirányelv végrehajtásában. A keretirányelv 14. cikk (1) bekezdése előírja, hogy a „tagállamok elősegítik az összes érdekelt fél aktív bevonását [az] irányelv teljesítésébe”. A releváns bizottsági útmutató szerint ez nemcsak egy alapelvi deklaráció, hanem kötelezettséget keletkeztet a tagállamok részére arra vonatkozóan, hogy a keretirányelv végrehajtásának teljes tartama alatt tegye lehetővé az érdekelt nyilvánosság részvételét az állapotfelméréstől a vízgyűjtő gazdálkodási tervek felülvizsgálatáig.73 (b) A döntéshozatalban való részvétel szabályainak alkalmazása a jogvita megoldása során. A jogvita megoldása számos ponton kapcsolódik a víz keretirányelv végrehajtásához, így különösen a releváns vízgyűjtő gazdálkodási terv és intézkedési program kidolgozásához és elfogadásához (ld. IV.2.2, IV.2.4, V.2.2 fent). Ennek megfelelően a víz keretirányelvnek a konzultációra és aktív részvételre vonatkozó szabályait megfelelően alkalmazni kell
72
European Commission: Guidance on Public Participation in relation to the Water Framework Directive, 2002, 42-49. o. 73 Guidance on Public Participation, 31-42. o. Az útmutató valamennyi programozási lépés kapcsán megjelöli a részvétel lehetséges és ajánlott formáit.
66
valamennyi eljárási elemre, így különösen a környezeti célkitűzések megállapítása és a kapcsolódó intézkedések megállapítása során. VIII.2.5 Konklúziók (a) Mind a stratégiai, mind a környezeti hatásvizsgálati irányelv széleskörűen rendelkezik az érintett lakosságnak és szervezeteinek bevonásáról a várhatóan jelentős környezeti hatással bíró tervek és programok, illetve projektek vizsgálatába. (b) A társadalmi részvételt a jogvita lezárásáról rendelkező megállapodást elfogadása kapcsán – amennyiben ezek vizsgálatköteles elemeket tartalmaznak – megfelelően biztosítani kell, ideértve szükség szerint a nemzetközi konzultáció lehetőségét is. (c) A fentiek mellett a víz keretirányelv a társadalmi részvétel széleskörű lehetőségét állapítja meg az irányelv teljes implementációja kapcsán. Ennek megfelelően a nyilvánosságot be kell vonni a jogvita megoldásához szükséges főbb tervezési lépés, így különösen a környezeti célkitűzések megállapítása és a kapcsolódó intézkedések megállapítása során. VIII.3 Hozzáférés a környezeti információkhoz VIII.3.1 A környezeti információkhoz való hozzáférés általános szabályai a 2003/4/EK irányelv alapján (a) A környezeti információkhoz való hozzáférés általános szabályai. A környezeti adatokhoz való hozzáférés általános szabályait a 2003/4/EK irányelv az alábbiak csomóponti kérdések mentén szabályozza: (i) A környezeti információk köre (2. cikk 1. pont): a környezeti információk köre rendkívül tág, az irányelv alapján ide megjelenési formára tekintet nélkül ide sorol minden olyan adatot, amely kapcsolatban van a környezet állapotával, a környezetre vonatkozó intézkedésekkel, tervekkel, jelentésekkel, az ezeket megalapozó elemzésekkel, tanulmányokkal, valamint az emberi egészséggel és biztonsággal, továbbá az épített környezettel. (ii) A kötelezett hatóságok köre (2. cikk 2. pont): környezeti információk kiadására kötelezett hatóságnak minősülnek a kormányzati és hatósági szervek (ideértve a tanácsadó szerveket is), a közigazgatási hatósági jogköröket ellátó természetes és jogi személyek (ideértve a közszolgáltatásokat ellátó vállalatokat), továbbá azon a környezethez kapcsolódó közfeladatokat ellátó természetes és jogi személyek (ideértve közszolgáltatásokat ellátó vállalatokat is), melyek az előbbi szervek ellenőrzése mellett működnek. (iii) A környezeti információkhoz való szabad hozzáférés biztosítása (3. cikk (1)(2) bekezdés): kérelemre valamennyi hatóság köteles az általa vagy a nevében más által birtokolt környezeti információhoz való hozzáférést bárki számára biztosítani, érdekeltségre tekintet nélkül. Az információt haladéktalanul, de legfeljebb a kérelem kézhezvételétől számított egy hónapon belül, jelentős méretű vagy komplexitású adatcsomag igénylése esetén legfeljebb két hónapon belül kell rendelkezésre bocsátani.
67
(iv) Az adatszolgáltatási kérelem visszautasítása (3. cikk (4) bekezdés, 4. cikk): az irányelv meghatározza azokat az eseteket, amikor a kérelem jogszerűen visszautasítható. A tárgyalások szempontjából leginkább releváns kivételek az alábbiak: – a kérés befejezetlen anyagot, lezáratlan dokumentumokat, illetve feldolgozatlan adatokat érint. Ez esetben jelezni kell a kérelmezőnek, hogy a befejezett anyag mikor és hogyan lesz elérhető; – a kérés belső kommunikációval kapcsolatos. Ez esetben mérlegelni kell a közzétételhez fűződő közérdeket; – a hatóságok eljárásához kapcsolódó nem nyilvános adatokat érint (ha ezt a nemzeti jog előírja); – hátrányosan befolyásolná a nemzetközi kapcsolatokat, a közbiztonságot vagy a honvédelmi érdekeket; – hátrányosan érintené az üzleti vagy üzemi titkokat. A visszautasító határozatot írásba kell foglalni, melyben fel kell tűntetni az elutasítás indokát. Az elutasítás lehetőségének fennállását mindig szűkítően kell értelmezni, a közzétételhez fűződő közérdek tükrében. A fenti kivételek nem alkalmazhatók a környezetterhelésekre (kibocsátásokra) vonatkozó információkra. (v) Díjak (5. cikk): a nyilvánosan hozzáférhető általános környezeti adatbázisokból való adatszolgáltatást, valamint a kért környezeti információ helyszíni megtekintését ingyenessé kell tenni. Egyéb információk szolgáltatása előre meghatározott, méltányos mértékű díj fizetéséhez köthető. (vi)
Jogorvoslat (6. cikk): ld. VIII.4.2 lent.
(b) A környezeti információkhoz való hozzáférés szabályainak alkalmazása a jogvita megoldása során. A fenti szabályokat alkalmazni kell a tárgyalásokkal kapcsolatos összes olyan információra, amelyre nem vonatkoznak a 3. cikkben meghatározott kivételek. Kiemelendő, hogy a 2. cikk értelmében az adatszolgáltatási kötelezettség nemcsak a szigorúan vett hatóságokra, hanem a bősi erőműkomplexumot üzemeltető szlovák vállalatra is fennáll. Fő szabály szerint – a teljesség igénye nélkül – a releváns adatkörbe tartoznak – a bősi műtárgyak üzemeltetésével kapcsolatos környezeti információk; – az érintett térségben engedélyezett környezeti beavatkozásokra vonatkozó hatósági határozatok; – a szigetközi és csallóközi monitoring eredményei; – a magyar-szlovák tárgyalások szakmai előkészítő anyagai (a fenti kivételekre tekintettel); – a releváns közösségi jogszabályok végrehajtásával kapcsolatos felmérések dokumentumai, az elfogadott az intézkedések stb., így a Natura 2000 területek kijelölő intézkedések, a víz keretirányelv végrehajtásához kapcsolódó dokumentumok (ld. VIII.3.2 (a) pont lent). VIII.3.2 A környezeti információkhoz való hozzáférés szabályainak kiterjesztése a víz keretirányelv alapján (a) A környezeti információkhoz való hozzáférés szabályai a víz keretirányelv alapján. A 2003/4/EK irányelv általános szabályait a víz keretirányelv 14. cikk (1) bekezdése, valamint a VII. melléklet 11. pontja az alábbi szabállyal egészíti ki: kérelemre hozzáférést kell biztosítani a háttérdokumentumokhoz, a vízgyűjtő gazdálkodási terv tervezetének elkészítéséhez
68
felhasznált információkhoz, az intézkedési programokkal kapcsolatos információkhoz, továbbá az aktuális monitoring adatokhoz. „Háttérdokumentum” alatt legalább a keretirányelv VII. mellékletében megjelölt, a vízgyűjtő gazdálkodási tervekben összefoglalva megjelenő dokumentumok teljes verzióit kell érteni.74 (b) A környezeti információkhoz való hozzáférés szabályainak alkalmazása a jogvita megoldása során. A víz keretirányelv hivatkozott szabályai hasznos eligazítást nyújtnak a jogvitának a keretirányelv végrehajtásához kapcsolódó elemei kapcsán: egyértelművé teszik, hogy a keretirányelv egyes végrehajtási fázisai kapcsán elkészített dokumentumok szintén a nyilvános környezeti információk körébe tartoznak. VIII.3.3 Konklúziók (a) A közösségi jog a környezeti információkhoz való hozzáférést igen széles körben biztosítja. Fő szabály szerint minden környezeti információ nyilvános, a hozzáférést csak a jogszabályban meghatározott indokok alapján lehet visszautasítani. (b) A jogvita megoldása során kérelemre lehetővé kell tenni minden olyan környezeti adathoz, dokumentumhoz stb. való hozzáférést, amely nem befolyásolja kedvezőtlenül a hatóságok eljárást, a belső hivatali kommunikációt vagy a nemzetközi kapcsolatokat. (c)
Mindenféleképpen közzé kell tenni a – a bősi műtárgyak üzemeltetésével kapcsolatos környezeti információkat; – az érintett térségben engedélyezett környezeti beavatkozásokra vonatkozó hatósági határozatokat; – a szigetközi és csallóközi monitoring eredményeit; – a magyar-szlovák tárgyalások szakmai előkészítő anyagait (a fenti kivételekre tekintettel); – a releváns közösségi jogszabályok végrehajtásával kapcsolatos felmérések dokumentumait, a kapcsolódó intézkedéseket stb., így a Natura 2000 területek kijelölő intézkedések, a víz keretirányelv végrehajtásához kapcsolódó dokumentumokat.
VIII.4 Jogorvoslathoz való jog VIII.4.1 Jogorvoslathoz való jog a környezeti hatásvizsgálatról szóló 85/337/EGK irányelv alapján (a) Jogorvoslat a környezeti hatásvizsgálati eljárás kapcsán. A környezeti hatásvizsgálati irányelv 10a cikke előírja, hogy a tagállamoknak megfelelő bírói, illetve közigazgatási és bírói jogorvoslatot kell biztosítaniuk az eljárást lezáró határozattal („beruházási döntés”, ld. VII.4.2 (c) pont fent) szemben azon személyek számára, akiknek a jogát vagy jogos érdekét a kérdéses döntés érinti. E tekintetben a környezetvédő társadalmi szervezeteket ipso iure megilleti az ügyfél jogállása. A jogorvoslati eljárással kapcsolatos általános követelmény, hogy az igazságos, méltányos, gyors legyen, valamint ne legyen túlzottan költséges.
74
Guidance on Public Participation, 50. o.
69
(b) A jogorvoslat alkalmazása a jogvita megoldása során. A megfelelő jogorvoslatot a hatásvizsgálati eljárás során mindenféleképpen biztosítani kell, tekintet nélkül arra, hogy a vizsgálat lefolytatására a felek a VII.4.2 (c) pont szerinti megoldások közül melyiket választják. A lehetséges jogorvoslati eljárások várható idő igényét a tárgyalási szint meghatározása során figyelembe kell venni. VIII.4.2 Jogorvoslathoz való jog a környezeti információkhoz való hozzáférésről a 2003/4/EK irányelv alapján (a) Jogorvoslat a környezeti információkhoz való hozzáféréssel kapcsolatban. Amennyiben valamely kérelmezőnek a környezeti információ kiadására vonatkozó kérelmét a hatóság nem vagy nem egészben teljesítette, a 2003/4/EK irányelv alapján a kérelmező első körben közigazgatási, másodsorban bírói úton kezdeményezheti a döntés felülvizsgálatát. (b) A jogorvoslat alkalmazása a jogvita megoldása során. A jogvita megoldása során a megfelelő jogorvoslatot biztosítania kell a feleknek, tekintet nélkül arra, hogy mely szerv az információ kiadására jogosult hatóság. VIII.4.3 Konklúziók (a) A közösségi jog mind a környezeti hatásvizsgálati eljárásban, mind pedig a környezeti adatnyilvánossággal kapcsolatban széles körben biztosítja a jogorvoslathoz való jogot. (b) A környezeti hatásvizsgálat tekintetében a környezetvédő társadalmi szervezeteket automatikusan az ügyfél jogállása illeti meg. Ez – a környezeti hatásvizsgálat lefolytatásának módjától és szintjétől függetlenül – várhatóan jelentős mértékben meghosszabbítja a szükséges hatásvizsgálati eljárások lefolytatását. □
70
IX.
FORRÁSOK
Jogesetek -
C-26/62, Van Gend en Loos v. Administratie der Belastingen C-6/64, Costa v. Enel C-57/65, Lütticke v. Hauptzollamt Saarlouis C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel C-9/70, Grad v. Finanzamt Traunstein C-22/70, Bizottság v. Tanács (ERTA) C-181/73, Haegemann v. Belgium C-43/75, Defrenne v. SABENA C-106/77, Amministrazione delle finanze dello Stato v. Simmenthal C-8/81, Ursula Becker v. Finanzamt Münster-Innenstadt C-240/83 ADBHU C-57/89, Bizottság v. Németország C-355/90, Bizottság v. Spanyolország 1/91 vélemény az Európai Közösségek és az Európai Szabadkereskedelmi Társulás (EFTA) közötti megállapodásról C-431/92, Bizottság v. Németország C-133/94, Bizottság v. Belgium C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, ex parte Royal Society for the Protection of Birds C-72/95, Kraaijeveld BV and Others v. Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland C-3/96, Bizottság v. Hollandia C-396/96, Bizottság v. Írország C-166/97, Bizottság v. Franciaország C-387/97, Bizottság v. Görögország C-435/97, WWF és mások v. Autonome Provinz Bozen és mások C-96/98, Bizottság v. Franciaország C-256/98, Bizottság v. Franciaország C-374/98, Bizottság v. Franciaország C-103/00, Bizottság v. Görögország C-117/00, Bizottság v. Írország C-240/00, Bizottság v. Finnország C-278/01, Bizottság v. Spanyolország C-209/02, Bizottság v. Ausztria C-127/02, Landlijke Vereniging tot Behoud van de Waffenzee et Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels
71
Felhasznált irodalom European Commission: Guidelines for the Assessment of Indirect and Cumulative Impacts, 1999 European Commission: Managing Natura 2000 Sites: The provisions of Article 6 of the „Habitats” Directive 92/43/EEC, 2000 European Commission: Implementation of Directive 2001/42 on the Assessment of the Effects of Certain Plans and Programmes on the Environment, 2001 European Commission: Guidance on EIA, Screening, 2001 European Commission: Guidance on EIA, Scoping, 2001 European Commission: Guidance on EIA, EIS Review, 2001 European Commission: Guidance on Public Participation in relation to the Water Framework Directive, 2002 European Commission: Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites, Methodological guidance on the provisions of Article 6 (3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC, 2002 European Commission: Commission Communication to the European Parliament and the European Ombudsman on Relations with the Complainant in respect of Infringements of Community Law, COM (2002) 141 final European Commission: Guidance Document on Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies, 2003 European Commission: Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies, Policy Summary to the HMWB & AWB Guidance Document, 2003
72
