Egészségügyi Szakképzı és Továbbképzı Intézet: Belsı ellenırzési Konferencia az egészségügyi intézmények munkatársai részére Balatonalmádi, 2009. január 28.
Az ellenırzési rendszer fejlesztésének új kihívásai (Dr. Kovács Árpád, az Állami Számvevıszék elnöke)
Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Megtisztelı számomra, hogy megoszthatom gondolataimat e konferencia résztvevıivel, az ellenırzési szakma különbözı területeinek jeles képviselıivel. Mindenekelıtt szeretném igen röviden érinteni, hogy kollégáim miképpen látják a belsı ellenırzés helyzetét az önök munkaterületén. Elsısorban azonban arról szeretnék beszélni, hogy korunk alapvetı folyamatai miként érintik az egész ellenırzési szakmát, amelyben túl a kompetenciák, feladatok különbözıségén, egyre markánsabban fogalmazódik meg az alapvetı egységesség – a fı célok, elvek, standardok és technikák közelítése, az egymásra épülés rendszerszemlélete – iránti igény. Hölgyeim és Uraim! Az EüM fejezet Központi Igazgatás és fejezeti kezeléső elıirányzatok éves költségvetési beszámolóinak pénzügyi (szabályszerőségi) ellenırzését 2002 óta folyamatosan végezzük, ezzel kapcsolatban tennék csak néhány rövid megjegyzést. Megállapítottuk, hogy • a belsı ellenırzési szervezet funkcionális függetlensége az SZMSZ-ben foglaltak alapján csak 2007. év végétıl valósult meg, • feladatát jóváhagyott éves ellenırzési terv alapján végzi, összhangban a Minisztérium hosszú távú stratégiai tervével, • a módosított ellenırzési tervben szereplı vizsgálatokat elvégezték, a megállapításokkal záródó vizsgálatokra minden esetben intézkedési terv készült, a végrehajtását monitoring tevékenység keretében részben ellenırizték, • az ellenırzési szervezet az alapvetı szabályzatokkal rendelkezik. A fejezeti kezeléső elıirányzatok felhasználásának ellenırzésénél a belsı ellenırzés mőködését alacsony kockázatúnak értékeltük. A feltárt hibák kiküszöbölésére intézkedéseket tettek, és az utóellenırzést is elkezdték. A megbízhatósági ellenırzéssel kapcsolatos stratégiai célkitőzés nincs összhangban a költségvetési szervek belsı ellenırzésrıl szóló Kormányrendeletben foglaltakkal. A Kormány-
rendelet a 2010. évre írja elı a megbízhatósági ellenırzések teljes körővé tételét, amely nem azonos a költségvetési beszámoló könyvvizsgálói hitelesítésével. EüM belsı ellenırzési szervezete látja el a fejezet igazgatásának és a fejezeti kezeléső elıirányzatoknak a belsı ellenırzését, illetve a fejezet irányítása alá tartozó költségvetési szervek fejezeti szintő belsı ellenırzését. A fejezet irányítása alá tartozó költségvetési szervek saját hatáskörben biztosítják az intézményi belsı ellenırzés megszervezését. A belsı ellenırzési szervezet vizsgálatai alapján a leggyakoribb hibák a szabályozottság, a kötelezettségvállalás, a nyilvántartás területén, a közbeszerzési eljárások során merültek fel. A FEUVE rendszer hatékonyságának növelése érdekében további vezetıi intézkedések szükségesek. Az ellenırzöttekkel való együttmőködésük és a javaslatok hasznosítása jelentısen javult. Fejlıdött a költségvetési gazdálkodás szabályozottsága, a végrehajtás során elırelépés történt a helyi és központi elıírások betartása tekintetében, és a munkafolyamatba épített ellenırzési feladatok ellátását a korábbiaknál szélesebb körben biztosították. Kedves Kollégák! Gondolom megbocsátják, hogy a továbbiakban nem arról beszélek, amit Önök nálam jobban tudnak. Mondanivalómban alapvetıen a közszféra számvevıszéki ellenırzésének nézıpontja dominál, és az ellenırzés stratégiai szerepvállalási követelményeit, feladatait errıl az oldalról próbálom felvázolni. Mindamellett e követelmények teljesítéséhez olyan feltételek is kapcsolódnak, amelyeket csak az ellenırzöttek belsı kontroll iránti elkötelezettsége, a szervezeti szintő és integrált belsı ellenırzés, valamint a vállalkozói szférában folytatott könyvvizsgálói tevékenység tudnak biztosítani. Távol esik tılem, hogy feladatokat fogalmazzak meg a belsı ellenırök és a könyvvizsgálók közössége számára. Úgy vélem, a társadalmi-gazdasági célok és folyamatok határozzák meg mindannyiunk számára mindazokat a feladatokat, amelyeket el kell végeznünk. Az alapvetı folyamatokat, feltételeket érintve elıször röviden arról szólnék, hogy a globális világban és különösen az Európai Unión belül a nemzeti versenyképességben milyen szerepet tölt be az államháztartás hatékony mőködése, ennek milyen igazgatási, menedzselési és különösen pénzügyi ellenırzési összefüggései vannak. Másodszor arról szeretnék beszélni, hogy mindez a pénzügyi ellenırzés számára milyen új kihívásokat hoz, s ebbıl kiindulva miképpen körvonalazható egy parlamenthez tartozó legfıbb ellenırzı intézmény missziója. Mindezekhez kapcsolódóan szólnék a legfıbb ellenırzı intézmények nemzetközi szervezetének, az INTOSAI-nak az elmúlt években az ellenırzés egységességének fejlesztésére irányuló tevékenységérıl, stratégiájáról. A XX. század társadalmi rendszerei közötti konfliktusok, válságok és a szocializmus összeomlása után, a XXI. században a világ a globalizáció és regionalizáció útjára lépett. E folyamat tényként létezik, már régen túlhaladtunk a választás lehetıségén. Ezért nem szándékom értékelni pozitív és negatív hatásait, inkább arra szeretném felhívni a figyelmet, hogy valós és esetenként szubjektív elınyeinek ára van, nevezetesen a teljesítménykényszer eddig ismeretlen jellege, mértéke és általánossá válása minden tevékenységben, a magán- és közszférában, beleértve a konferenciánk tárgyát képezı ellenırzést is. Egy ország versenyképessége csak a világ egésze, a többi ország fejlıdése kontextusában mérhetı, s a közszféra – ezen belül a pénzügyi ellenırzés – teljesítménye is csak ebben az
2
összehasonlításban értelmezhetı. A globalizáció és a regionalizáció által elérhetı elınyök kiaknázása, a társadalmi-gazdasági fejlıdés, specifikusan a fejlett országokhoz való felzárkózás elképzelhetetlen egy olyan kettısségben, hogy a reálgazdaság virágzik, miközben az állami irányítás, közigazgatás nehézkesen mőködik, teljesítménye szerény, s a közélet frusztrált. A piacgazdaságban bármennyire is kívánatos alapelv a vállalkozói szféra önállósága, saját kockázatvállalása, tartós teljesítményét, korlátjait alapvetıen meghatározza az állami irányítás és szabályozás, vagyis az állam átfogó kontrollrendszere. Az államszervezeti mőködés eredményei és hibái közvetlenül és azonnal visszahatnak a reálgazdaságra, a közvetett hatások pedig jellemzıen hosszabb távon, olyan területeken jelennek meg, amelyeket kevésbé lehet paraméterekben mérni. Ilyen például a mozgósító erıt jelentı állampolgári bizalom, biztonságérzet, cél-azonosulás, a gyermekszaporulat, a hosszabb és egészségesebb élet, tudás, amelyek persze szinergikus hatásaik nyomán végül újra csak az üzleti szféra nagyobb, versenyképesebb teljesítményében tükrözıdnek vissza. A globalizáció és regionalizáció hozta kötöttségek, a környezet, az emberi lét értékeinek védelme, a kormányzati és az önkormányzati szervek és a magánszféra együttmőködése, a civil kapcsolatok konglomerátuma, a nemzeti és a nemzetközi forrásokból származó támogatások, stb. kockázat-közösségek szövevényét hozza létre, határokon, tulajdoni formákon és mindenekelıtt társadalmi rétegeken átívelve. Az utóbbi évtizedben a fejlett világban eddig nem tapasztalt fejezetét látjuk az állami szerepvállalás reneszánszának, a kooperáló állam kialakulásának. Természetesen az államháztartási finanszírozás is átalakult, ami megkívánja a felelıs vezetéstıl az irányítási és szabályozási (kontroll), valamint ellenırzési mechanizmusok korszerősítését is, nemcsak a közszféra, az államháztartás tekintetében, hanem a magánszféra vonatkozásában is. A kooperáló állam az ellenırzés konvergenciáját kívánja meg, legyen szó az államháztartás szervezeteinek, vagy a magánvállalkozásoknak a belsı ellenırzésérıl, a magánszféra vállalkozásainak könyvvizsgálatáról, vagy a közszféra legfıbb ellenırzı intézményének ellenırzı és tanácsadó tevékenységérıl. Az ellenırzı rendszer missziójának, vizsgálatainak, elemzései súlypontjainak, területeinek és technikáinak követnie kell a társadalmi forgatókönyv-választásokból, de adott esetben a válságkezelésbıl adódó új kihívásokat. Az államháztartás átláthatósága és a gazdálkodók elszámoltathatósága a korszerő, hatékony kormányzás alapfeltételeként fogható fel, s csak a végrehajtó hatalom teljesítményének kontextusában vizsgálható. Mindez úgy is felfogható, mint az egyes országok gazdasági és pénzügyi „egészségi állapotának” sajátos tükrözése, amely nemcsak a hitelesség és a bizalomnövelés eszköze, hanem egyben elımozdítója annak, hogy egy ország együttmőködı- és versenyképes legyen. Ma már ugyanis nemcsak az a kérdés, hogy mi a valós helyzet, és a versenyképesség érdekében milyen változásokra van szükség, hanem az is, hogy ezeket a változásokat tehát politikai-pénzügyi és szakmai értelemben kik, milyen rétegek, érdek- és értékhordozó csoportok vállalják. Ebben sokkal nehezebb egyezségre jutni, mint abban, hogy hol tartunk. Tisztelt Kollégák! Mint említettem, az elıbbiekben vázolt globális folyamatok ellenırzésre, stratégiai szerepvállalási követelményekre gyakorolt hatását a számvevıszéki ellenırzés szemszögébıl próbálom körvonalazni. Kézenfekvınek látszik, hogy ezt egyrészt a legfıbb ellenırzı
3
intézmények nemzetközi szervezete, az INTOSAI tevékenységén, különösen 2004-ben elfogadott Stratégiai tervén keresztül mutassam be. Az INTOSAI, azaz a legfıbb ellenırzı intézmények nemzetközi szervezete egy autonóm, független szakmai testület, mely 1953-ban azért jött létre, hogy kölcsönös támogatást nyújtson tagjainak; elısegítse az elképzelések, ismeretek és tapasztalatok cseréjét; hallassa a nemzetközi közösségben a legfıbb ellenırzı intézmények hangját; és elısegítse a legkülönbözıbb tagintézmények folyamatos szakmai fejlıdését. Az INTOSAI fórumot biztosít a számvevıszéki ellenıröknek a világ minden részérıl, hogy megvitassák a kölcsönös érdeklıdésre számot tartó kérdéseket, lépést tartsanak az ellenırzési szakma legújabb fejleményeivel, az ellenırzés elfogadott nemzetközi szakmai standardjaival és jó a gyakorlatokkal. A háromévente megrendezésre kerülı kongresszusokon, a bizottságok által végzett munkában és a folyamatos kommunikációs kapcsolattartás során az INTOSAI olyan kulcsfontosságú kérdésekkel foglalkozik, amelyekkel a tagszervezetek szembesülnek, és segítséget nyújt a számvevıszékeknek, hogy innovatív megoldásokat találjanak a felmerülı kihívásokra. E célokat tükrözi a szervezet jelmondata: „A közös tapasztalatok mindenkit szolgálnak.” Az INTOSAI alapvetı feladatának tartja, hogy a nemzetközi együttmőködés eszközeivel segítséget nyújtson a számvevıszékeknek saját kormányuk teljesítményének javítására, az átláthatóság elmélyítésére, az elszámoltathatóság biztosítására, a hitelesség fenntartására, a korrupció elleni küzdelemre, a közbizalom erısítésére. A számvevıszéki ellenırzés korszerő szemléletének egyik kiindulópontja, hogy a hibák, a szabálytalanságok, a gyenge teljesítmény az állami tevékenységekben végsı soron mindig a belsı kontroll hiányosságaira vezethetık vissza. Ennek szem elıtt tartásával, a számvevıszékek saját munkájára vonatkozó elvek, ellenırzési standardok és alkalmazási útmutatóik kidolgozásán és folyamatos fejlesztésén túl e világszervezet mindig is törekedett arra, hogy tagszervezetei a konkrét ellenırzések megállapításain, következtetésein és javaslatain túl különbözı INTOSAI útmutatók, irányelvek ajánlásával támogatást adjanak kormányaik számára a hatékony irányítási és szabályozási (kontroll) rendszerek létrehozásához és mőködtetéséhez (amelynek részét képezi a független és hatékony belsı ellenırzési funkció is). Az INTOSAI Belsı kontroll Standardok Bizottsága 1992-tıl kezdıdıen több, a közszféra szervezeteinek belsı kontrollrendszere fejlesztésére vonatkozó dokumentumot dolgozott ki, amelyeknek fı címzettje a kormányzati irányítás. Az INTOSAI Szöuli Kongresszusán, 2001ben elhatározás született az 1992-ben kidolgozott „INTOSAI irányelvek a belsı kontroll standardokhoz” dokumentum korszerősítésérıl. E döntésben már megnyilvánul a világban zajló folyamatokra való reagálás, a határozottabb nyitás szándéka más nemzetközi standardalkotó és egyéb szakmai szervezetek felé, aminek szerves folytatásaként a 2004-ben Budapesten megrendezett Kongresszuson megszületett a szervezet életében mérföldkövet jelentı Stratégiai Terv. A Stratégiai Terv a 2005-2010. közötti évekre vonatkozóan a szervezet tevékenységének egy olyan megújulását körvonalazta, melynek célja, hogy alkalmassá tegye az INTOSAI-t, annak tagjait a XXI. század kihívásainak megfelelı kezelésére. A Terv négy területre koncentrál: az elszámoltathatóság és szakmai standardok, az intézményi kapacitás-fejlesztés, az ismeretek megosztása, illetve a modell értékő nemzetközi szervezetként történı mőködés
4
A Stratégiai Terv arra törekedett, hogy az INTOSAI szakmai standardjainak kidolgozási folyamata egyre inkább a figyelem központjába kerüljön, és olyan, korszerő szakmai standardokat biztosítson tagjai számára, melyek megfelelnek a legjobb nemzetközi ellenırzési gyakorlatnak. Emellett cél az INTOSAI standardalkotási tevékenysége szakmai elismertségének növelése is a szélesebb értelemben vett nemzetközi ellenırzési közösségben. E tekintetben az elmúlt idıszakban szoros együttmőködés alakult ki az INTOSAI Szakmai Standardok Bizottsága és a Könyvvizsgálók Nemzetközi Szövetsége, az IFAC között. A Budapesti Kongresszus fogadta el az INTOSAI Belsı Kontroll Standardok Bizottsága által 2001. után kidolgozott, korszerősített belsı kontroll standardok irányelveit is, amely mindeddig az egyetlen átfogó jellegő dokumentum a közszféra szervezeteinek belsı kontrollja vonatkozásában. A korszerősített dokumentumban kiegészítésként megjelennek a tevékenységek etikai szempontjai, amelynek felvétele indokolt a belsı kontroll céljai közé, mivel a magatartási, erkölcsi kérdések, valamint a csalás és korrupció megelızése a közszférában a 90-es évektıl kezdıdıen egyre nagyobb hangsúlyt kap. Az erkölcsös közszféra elıfeltétele és egyben alátámasztója a társadalom bizalmának, és a jó vezetés alapköve. Abból eredıen, hogy a közszféra összes szervezeténél az információs rendszerek alkalmazása széles körővé vált, és az információs technológiai (IT) kontrollok fontossága növekszik, az "Irányelvek" külön fejezetet szentel e kérdésnek. A dokumentum körvonalazza a belsı kontroll ajánlott kereteit a közszférában, valamint meghatározza azokat a kritériumokat, amelyekkel szemben a belsı kontroll értékelhetı. Ennek megfelelıen e dokumentumot egyrészt az államháztartás szervezeteinek vezetıi használhatják fel szervezeteik szilárd kontroll kereteinek kialakításához, másrészt a közszféra ellenırei eszközként alkalmazhatják a belsı kontroll értékeléséhez. Az elvek, standardok és technikák közelítésének, az egymásra épülés rendszerszemléletének újabb megvalósítási szakaszát jelentik az INTOSAI legutóbbi, 2007. novemberében Mexikóvárosban megtartott kongresszusán elfogadott döntések. Témánk szempontjából talán legfontosabb az úgy nevezett „kettıs megközelítés” (Dual Approach) elvének elfogadása, amely a rendelkezésre álló – más standardalkotó szervezetek által kidolgozott – korszerő nemzetközi standardok átvételét jelenti, miközben az INTOSAI olyan specifikus kérdésekre koncentrál, amelyekre a számvevıszékek közszférában folytatott tevékenységének sajátos feltételeire tekintettel az elıbbi standardok nem adnak választ. A Szakmai Standardok Bizottsága új keretbe foglalta az INTOSAI standardokat és 2010-ig terjedı tervet készített az INTOSAI ellenırzési standardok alkalmazási útmutatóinak továbbfejlesztésére, amelyekben messzemenıen érvényesíti, és a közszférára vonatkozóan értelmezi a számvevıszéki ellenırzés feltételei között alkalmazható IFAC standardok követelményeit. A meglévı és kidolgozni tervezett útmutatók száma meghaladja a 70-et. E rendszerben külön részt foglalnak el az államháztartás „jó vezetésével” és irányításával, szabályozásával (belsı kontrolljával), valamint az államháztartási számvitellel kapcsolatos INTOSAI dokumentumok (INTOSAI Guidance for Good Governance), amelyek célja és feladata ajánlások, útmutatások megfogalmazása az államháztartás különbözı szintő szervezetei számára a közpénzek megfelelı kezeléséhez. A hatékony munkamegosztásra, az ellenırzés egységes elveire és a rendszerszerő egymásra épülésére való törekvések megvalósulását tükrözi az INTOSAI Szakmai Standardok
5
Bizottsága és a Belsı Ellenırök Nemzetközi Intézménye (IIA) között 2007-ben megkötött együttmőködési megállapodás is, amely az INTOSAI Stratégiai terv „kettıs megközelítés” elvének sajátos megnyilvánulásaként is értelmezhetı. Az INTOSAI Belsı Kontroll Standardok Albizottságának legutóbbi ülésén már megkezdıdött az IIA és az INTOSAI említett Bizottsága közötti gyakorlati együttmőködés, amely 2008-ban két fontos dokumentum kidolgozását tőzte célul: a belsı ellenır függetlensége a közszférában, valamint a belsı és külsı ellenırök együttmőködése a közszférában. Megemlítem, hogy az INTOSAI Belsı Kontroll Standardok Albizottsága kiegészítést főzött a belsı kontroll standardokhoz a szervezeti kockázatkezelésrıl, amelyet a Mexikóvárosi Kongresszus hagyott jóvá. A kiegészítés szerint az „Integrált vezetés” (Corporate governance) lényegét képezı „szervezeti kockázatkezelés” szélesebb értelemben használható. E szerint: ahhoz, hogy a szervezet eredményesen mőködjön, a szervezeti kockázatkezelésnek egy szakadatlan folyamatnak kell lennie, amelyet a szervezet egészére, minden szintjére és minden egységének tevékenységére hatást gyakorló stratégia kialakításában alkalmaznak, és amelynek célja, hogy meghatározzon minden eseményt, amely hatást gyakorolhat a szervezet képességére, hogy elérje céljait. A dokumentum vázolja a szervezeti kockázatkezelés elvei alkalmazásának ajánlott kereteit a közszférában, és alapul szolgál a szervezeti kockázatkezelés értékeléséhez is, kiegészítı útmutatást ad az integrált szervezetvezetés standardjainak kialakításához. Kedves Barátaim! Amint azt az INTOSAI tevékenységének konferenciánk témájával releváns rövid áttekintése is mutatja, a világ vezetı pénzügyi ellenırzı intézményei nemcsak arra alkalmasak, hogy a vizsgált szervezetekre nézve „rendet tartsanak” és korrekciókat kezdeményezzenek, sıt az államháztartás egészére nézve jelzéseket adjanak a pénzügyek, a gazdaság biztonságáról vagy éppen kockázatairól, hanem megbízható, kiegyensúlyozott mőködésük által arra is hivatottak, hogy maguk is a közbizalom-teremtés eszközei, társadalmi stabilizáló erık legyenek. A számvevıszéki függetlenséget azért ırzik, védik, sıt erısítik szerte a világon igen erıs alkotmányos garanciák, hogy az ilyen – óhatatlanul az összkormányzati munkát is érintı – kritikák vállalása ne „civil kurázsi” kérdése, hanem a társadalom szolgálatában vállalt kötelezettség legyen. A pénzügyi ellenırzés ugyanis messze más, mint vizsgálati technika, s ennek alapján a hibafeltárás, a hibajavítás és a szankcionálás. A pénzügyi ellenırzés tartalmi célja a közfinanszírozás biztonságának a szolgálata, erısítése. Az ellenırzı szervezetek tevékenysége így nemcsak egy országon belül, hanem a nemzetközi kapcsolatokban is hitelességet tanúsító, fontos stabilizáló erı. A nemzeti ellenırzı szervezetek kettıs értelemben is versenyeznek a maguk sajátos, nemzetközi „piacán”. Egyrészt közvetlenül egymással, hiszen egy-egy intézmény jó híre, alkalmassága, szuverenitása érdekérvényesítési eszköz. (Uniós vagy NATO szövetségi rendszerben alkalmatlanságuk esetén a nemzetközi testület kiválthatja ıket, míg ellenkezı esetben magas presztízső együttmőködı partnerek lehetnek.) Másrészt közvetve, mivel munkájuk része mindannak a sikernek és nehézségnek, amit egy ország fel tud mutatni. Mint hangsúlyoztam, az ellenırzési rendszer tartalma, vizsgálatainak súlypontjai követik az új társadalmi kihívásokat. Ehhez teszem hozzá, hogy a társadalmi vonzatú problémák feloldásának segítése, a nemzetgazdasági szintő alkalmazkodási képesség erısítéséhez elengedhetetlen teljesítménynövelés ellenırzési eszközökkel történı segítése egy magára valamit adó, korszerő identitással rendelkezı kontrollintézmény számára vizsgálati 6
súlypontokat, feladatfelfogást befolyásoló kötelesség. Nem háríthatja el azt a felelısségét, hogy tapasztalatai és az arra támaszkodó elemzései, következtetései és ajánlásai közreadásával a ma hiányzó közpolitikai elgondolások megszületését segítse. Nyilvánvaló, a kormányzati cselekvés forgatókönyv-választásainak politikai elıkészítése, de különösen a kapcsolódó döntések és kormányzati intézkedések közvetlen megalapozása kívül esik egy számvevıszék hatáskörén. Az azonban már az ı kötelessége, hogy a tapasztalatai alapján mondja el, milyen kockázatokat lát, hol tartja szükségét a korrekciónak. Mindenkor kérdés, mire koncentráljunk: a viszonylag könnyen identifikálható intézményi hibákra vagy a kormányzati, önkormányzati döntések szakmai elıkészítésének gyengeségeire s az ebbıl következı kockázatok feltárására. Az elızıekben azt igyekeztem bizonyítani, hogy ma, az adott körülmények között a társadalommal szembeni felelısség elhárítását jelentené, ha nem az utóbit tekintenénk feladatunknak. Miközben a legtöbb országban alkotmány, vagy nagy súlyú törvény hozta létre a pénzügyek demokratikus mőködésének garanciáit biztosítani hivatott legfıbb ellenırzı intézményt, az ellenırzés teljes rendszere a közszférában ritkán éri el a legfejlettebb szintet, kisebb-nagyobb hiányosságok jellemzik. Az ellenırzési rendszer kiépítettsége és belsı konzisztenciája korántsem teljes, a rendszer egyes elemeinek egymásra épülése a központi és a helyi közigazgatásban esetenként csak alkalomszerő. Különösen szembetőnı a szakadék a multinacionális vállalatok korszerő kontrollmechanizmusai és a kisebb vállalkozások szinte nem létezı belsı ellenırzése között. A közpénzfelhasználás ellenırzését illetıen a külsı és a belsı ellenırzés határa a törvényhozó és végrehajtó hatalom között húzódik. Tapasztalatunk, amelyeket olykor más számvevıszékekkel folytatott tárgyalásaink során elhangzó információk is megerısítenek, hogy gyakorta szerények a hatékony kormányzati kontroll, a megfelelı hatásfokkal mőködı belsı ellenırzés szervezeti és személyi feltételei. Mindez egyrészt megnehezíti a külsı ellenırzés munkáját, mert az nem támaszkodhat a belsı ellenırzés tapasztalataira, másrészt tág teret ad az üzemgazdasági veszteségek „termelésének”. Ezért találkozunk azzal, hogy a kisstílő pénzügyi visszaélések, a pénztárrovancs elmaradása vagy a hibás utalások felszínre kerülése esetén a számvevıszéki ellenırzés korlátozott kapacitásait emlegetik, holott nem kapacitáskérdésrıl, hanem szakmai, tartalmi feladatelhatárolásról van szó. Arról, hogy a külsı ellenırzés nem pótolhatja a belsı ellenırzés, a megfelelıen kifejlesztett és jól mőködı kontrollmechanizmusok hiányát. A fejlett világban – ahol a hatékony rendszermőködés üzemgazdasági szintő feltételét jelentik a jól mőködı belsı kontrollok – az állami ellenırzés legfelsı szintő intézménye számára mindinkább az válik alapkövetelménnyé, hogy haladja meg a szabályossági, a célszerőségi és – hangsúlyozom – az egy adott intézményre összpontosuló teljesítményvizsgálatokat. Tudnia kell képet adni a társadalmi feladatellátás egy-egy komplex területének hatékonyságát befolyásoló tényezıkrıl, háttérösszefüggésekrıl. Például a fiskális irányítás-igazgatás problémakezelésének eredményességérıl, az erre fordított pénzügyi erıforrások hasznosulásának színvonaláról. Tapasztalatai alapján az államháztartás bevételi és kiadási oldala teljesítését veszélyeztetı összes tényezıre nézve kell kockázatelemezéseket végeznie. Részt kell vennie a problémakezelés harmonizációjának, a pénzügyi menedzselés hatékonyságának fejlesztésében.
7
A számvevıszéknek erre is kell gondolnia, amikor alkalmazkodási tennivalóit veszi számba, s meghatározza a maga identitását. Egyrészt mindent meg kell tennie, hogy ahol a mindennapi mőködés, gazdálkodás üzemgazdasági szintő hibáival találkozik, ott fellépése következetes legyen. Másrészt rendszer-auditjaival segítenie kell a vezetési kultúra, az irányítási színvonal és a korszerő belsı ellenırzés mennyiségi és minıségi fejlesztését. A számvevıszék felelıssége azonban alapvetıen abban jut kifejezésre, hogy a változó integrációs és a globalizációs körülmények között hiteles és elfogadott legyen a munkája. Ezért képesnek kell lennie befogadni azokat az új eljárási-módszerbeli és elsısorban stratégiai-szerepvállalási követelményeket, amelyek ma a nemzetközi trendeket jelentik. E két feladat valóra váltása, azaz a stratégiai szerepvállalás, valamint az új módszerek alkalmazása feltételezi és igényli az állami életben a demokrácia kiteljesítését. Érdemes ezért emlékeztetnem itt a számvevıszéki függetlenség fontosságára. A számvevıszéki ellenırzés missziója és felelıssége nyilvánul meg abban, hogy az ellenırzések súlypont-meghatározásaiban, a módszertan alkalmazásában, az ellenırzési bizonyosság, megbízhatóság és a kockázatkezelés szempontjainak alakításában a szervezet tudatosan igazodik az ellenırzési feladatokhoz. Emellett az egyes ellenırzéseken túlnyúlóan összegzı, kutatómunkát kell végeznie a hosszabb távú trendek, a kockázatok távlati hatásai tekintetében, véleményformáló szerepet kell felvállalnia, és ehhez kapcsolódóan aktívan részt kell vennie a tudományos fórumteremtésben, a szakmai közéletben. Az ellenırzési témák választását, a vizsgálati mintaválasztást nem pusztán egy-egy vizsgálandó intézmény, szervezet felelısségi körében kezelt pénz nagysága és a szervezet gazdasági súlya határozza meg, hanem legalább annyira az ún. demokratikus kockázat (például az Alkotmánybíróság vagy maga az Országgyőlés, valamint a pártok pénzgazdálkodásának átláthatósága és elszámoltathatósága, a pénzügyi szabályszerőség demokratikus mőködéshez kapcsolódó súlya), a társadalmi fontosság. Meggyızıdésem, hogy a számvevıszéki ellenırzés értékét, sikerét nem leszőkített értelemben kell keresnünk. Az ellenırzések „hasznosságát” néhány ország esetében azon mérik, hogy a változtatási javaslatokat „beárazzák”, és az általuk elérhetı megtakarítást összevetik az intézmény fenntartási költségeivel. Akármennyire is „egzakt” ez az eljárás, igencsak szőkre fogja e tevékenység outputját. Jobb, ha szélesebben közelítünk: az ellenırzési érték egyik mércéjének azt tekintjük, vajon megfelelıen segíti-e a közpénzek szabályszerő és hatékony felhasználását, másik mércéjének pedig azt, hogy hogyan járul hozzá a jó kormányzáshoz, az ehhez szükséges egyéb feltételek megteremtéséhez. A modern számvevıszékek már új tudásközpontként jelentkeznek. Az ellenırzési megállapítások, javaslatok, és az ezeken túlmutató tanácsadó vélemények, optimalizációt célzó elemzések újszerően képesek segíteni a törvényhozás és a kormány munkáját. A pénzügyi ellenırzés hatékonysága – saját személyi, technikai alkalmasságán, felkészültségén, teljesítıképessége korlátain túl – további, rajta kívül esı tényezıkön is múlik. Egyrészt azoktól a törvényekben formalizált szabályoktól függ, amelyek az ilyen intézmények államszervezeti betagozódását vagy az ehhez a rendszerhez tartozó ellenırzési jogosultsággal rendelkezı testületekkel, szervezetekkel kialakított polgári jogi szerzıdéses kapcsolatokon nyugvó jogviszonyt tükrözik, és amelyek a megszerzett tapasztalatok és a megállapítások, javaslatok hasznosítási lehetıségeinek alapját jelentik. Másrészt a pénzügyi ellenırzés hatékonyságát és hatását nagymértékben befolyásolja, hogy milyen a társadalmi, szakmai,
8
politikai elismertsége, milyen tekintélyt vívott ki magának a demokratikus intézményrendszerben. Elmondható, hogy a pénzügyi ellenırzés közvetlen hatásaként a korrekciós jellegő módosításokra vagy egyes, különállóan is megvalósítható szabályozási kérdésekre vonatkozó intézményi szintő javaslataink – a mikroszintő korrekciós és szankcionáló kezdeményezések – jellemzıen megvalósulnak. Ennél több, hogy a belsı szabályozási, nyilvántartási, elszámolási rendszerekre vonatkozó, a célszerőséget, hatékonyságot javító intézkedéseket célzó ajánlásaink fogadtatása is kedvezı. Ezzel szemben a pénzügyi biztonságot szolgáló, államháztartási rendszermérető és -szemlélető változásokat igénylı felvetéseink megvalósítása sokkal szerényebb. A „jó kormányzás” alapja a törvényelvő vezetés, közigazgatás, melynek közismert oszlopai a megbízhatóság és jogbiztonság, az átláthatóság és nyitottság, az elszámoltathatóság és a hatékonyság. Mindezekhez elválaszthatatlanul kapcsolódnak a morális kérdések, az etikai értékek követése. Szerintem még egy pillér van, mégpedig az olyannyira fontos társadalmi, civil együttmőködési készség, a költségvetési folyamatban történı részvét, a participáció, illetve az emberek, állampolgárok kapcsolata az ellenırzéssel. A fejlett országokban a társadalom mindjobban megszervezi magát az állammal való kapcsolatában, s ha kell, akár az állammal szemben is, hogy a demokratikus jogállamiság fent említett elveinek érvényesülését kikényszerítse. A civil szféra segítségével – amelybe beletartoznak a szakmai szövetségek, társadalmi-tudományos társaságok is – ki lehet billenteni a parlamenti patthelyzeteket, meg lehet akadályozni a kormány vagy az önkormányzati testület kifogásolható törekvéseit. Nyilvánvaló: ezek a „közbenjárások” pénzügyi-szakmai kérdéseket is érinthetnek. Elsıdleges érdek azonban, hogy mindez integrálódjon a demokrácia intézményrendszerébe, s ne járjon olyan úton, hogy a döntéshozatallal kapcsolatos politikai és szakmai konszenzus hiányát a civil szervezetek átpolitizált közremőködése oldja meg. Természetesen a civil kontroll visszahat a pénzügyi ellenırzés tapasztalatainak hasznosítására, sıt témaválasztásaira is. A civil részvétel a szakmai véleményformálás által különösen fontos eredménnyel járhat a közpolitikák kidolgozásában. Ebbıl a szempontból sem becsülhetı túl a szakmai közösségek, társaságok, alkotómőhelyek – mint ez a konferencia – támogatásának fontossága. E nélkül megvalósíthatatlanok a vázolt, napi rutinon messze túlmutató feladatok, amelyek, közös értékeket képviselnek. E gondolattal köszönöm meg szíves, megtisztelı figyelmüket!
9
