A KÖZIGAZGATÁSI INFORMATIKAI BIZOTTSÁG
29. SZÁMÚ
AJÁNLÁSA
Az elektronikus közigazgatási projektek költség-haszon elemzésérıl
2009.
TARTALOMJEGYZÉK 1. BEVEZETİ.......................................................................................................................... 4 2. A KÖLTSÉG-HASZON ELEMZÉS KIINDULÓ KÉRDÉSEI ...................................... 6 2.1. Ki finanszírozza, és ki végezze a mérést? A méréshez és elemzéshez szükséges kompetenciák .............. 6 2.2. A projekt életciklusa ...................................................................................................................................... 7 2.3. A költség-haszon elemzés elvégzésének elınyei és a mérés szakaszai a projektciklus egyes fázisaiban . 7
3. JAVASOLT MÉRÉSI-ÉRTÉKELÉSI MÓDSZEREK ÉS A KÖLTSÉG-HASZON KALKULÁCIÓK LEHETSÉGES MÓDJAI ........................................................................ 9 3.1. A költség-haszon elemzés fontosabb lépései és általános szabályai............................................................ 9 3.2. A költség-haszon elemzés által átfogott idıtáv .......................................................................................... 11 3.3. A költségek és hasznok számbavétele és értékelése ................................................................................... 12 3.3.1. Elsüllyedt költségek ............................................................................................................................... 12 3.3.2. A maradványérték .................................................................................................................................. 13 3.3.3. Határ- vagy átlagköltségek és -hasznok ................................................................................................. 13 3.3.4. Tıkeköltség vagy mőködési költség....................................................................................................... 13 3.3.5. Értékcsökkenési leírás ............................................................................................................................ 13 3.3.6. Tıkeköltség és pénzügyi tranzakciós költségek ..................................................................................... 14 3.3.7. Rendkívüli események kezelése ............................................................................................................. 14 3.3.8. Adók ....................................................................................................................................................... 14 3.3.9. Holtteher-veszteség ................................................................................................................................ 15 3.3.10. Viselkedés-változással kapcsolatos hatások ......................................................................................... 15 3.3.11. Externális hatások................................................................................................................................. 15 3.3.12. Transzferkifizetések ............................................................................................................................. 16 3.3.13. Dupla elszámolás.................................................................................................................................. 16 3.3.14. Összegzı megállapítások...................................................................................................................... 16 3.4. A költségek és hasznok becslésének lehetséges módjai ............................................................................. 17 3.4.1. Erıforrásterv és finanszírozási terv ........................................................................................................ 17 3.4.2. A releváns költségek és hasznok értékelése ........................................................................................... 18 3.4.3. Reál vagy nominál értékek ..................................................................................................................... 18 3.4.4. A költségek és hasznok értékelése a piaci árak felhasználásával ........................................................... 19 3.4.5. Az eszmei érték meghatározása – a költségek és hasznok értékelése abban az esetben, ha nem áll rendelkezésre piaci ár ....................................................................................................................................... 19 3.4.6. Disztribúciós hatások ............................................................................................................................. 21 3.4.7. A standard költségmodell (SCM) ........................................................................................................... 22
4. A PROJEKTJAVASLATOK (LEHETSÉGES MEGOLDÁSI MÓDOK) ELEMZÉSE ÉS ÖSSZEHASONLÍTÁSÁNAK MÓDSZEREI................................................................ 26 4.1. Cash-flow (CF) ............................................................................................................................................. 26 4.2. Diszkontált pénzáram számítása (DCF)..................................................................................................... 27 4.3. Nettó jelenérték (NPV) ................................................................................................................................ 29
2
4.4. Belsı megtérülési ráta (IRR) ....................................................................................................................... 31 4.5. Haszon-költség arány (BC).......................................................................................................................... 31 4.6. Beruházások megtérülése (ROI) ................................................................................................................. 32 4.7. Megtérülési idı ............................................................................................................................................. 33 4.8. A költség-haszon elemzés (CBA) alkalmazása........................................................................................... 33 4.9. A költség-haszon elemzés pénzügyi elemzésen túlmutató lehetséges kiegészítı elemei.......................... 36 4.9.1. A projekttel összefüggı kockázatok és bizonytalansági tényezık kezelése (RA).................................. 36 4.9.2. A túlzott optimizmus kiszőrésének lehetıségei..................................................................................... 37 4.9.3. Érzékenységi elemzés (SA) .................................................................................................................... 38 4.9.4. A szkenárió-elemzés............................................................................................................................... 38 4.9.5. Immateriális javak számszerősítése........................................................................................................ 39 4.10. A költség-hatékonyság elemzés (CEA) ..................................................................................................... 39 4.11. Több szempontú elemzés (MCA) .............................................................................................................. 40 4.12. Konklúzió .................................................................................................................................................... 41
MELLÉKLET I. PÉLDATÁR – MINTAFELADATOKKAL .......................................... 42 Példák különbözı pénzügyi mutatók kiszámítására ........................................................................................ 42 Példa a költség-haszon elemzéshez szükséges érzékenység-elemzésre............................................................ 47 Példa a többszempontú elemzésre ..................................................................................................................... 48
MELLÉKLET II. FOGALOMTÁR..................................................................................... 50 Általános, a projektelemzéssel összefüggı alapfogalmak ................................................................................ 50 A pénzügyi elemzéssel kapcsolatos fogalmak ................................................................................................... 51 A gazdasági elemzéssel kapcsolatos fogalmak .................................................................................................. 53 Egyéb értékelési kritériumokkal kapcsolatos fogalmak .................................................................................. 54
MELLÉKLET III. RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE.............................................................. 56 MELLÉKLET IV. KÖLTSÉG- ÉS BEVÉTEL(HASZON)KALKULÁCIÓS SÉMÁK EKÖZIGAZGATÁSI PROJEKTEKHEZ ............................................................................. 58 I. A tulajdonlás összes költsége (TCO) .............................................................................................................. 58 II. Az eGEP által kifejlesztett és felhasználásra ajánlott e-kormányzati költségelem struktúra (eGCES) . 60 III. Az e-kormányzati szolgáltatások fejlesztésével, elektronizálásával összefüggı (internális és externális) össztársadalmi költségek kalkulációjának lehetıségei..................................................................................... 61
3
1. Bevezetı Az elektronikus közszolgáltatások fejlesztését célzó projektek hatásosságának növelése, valamint a közpénzek hatékonyabb felhasználásának elısegítése végett, a Közigazgatási Informatikai Bizottság kidolgozta 29. számú ajánlását. Jelen ajánlás kidolgozásában jelentıs ösztönzı szerepe volt az Állami Számvevıszék 2007. júniusi „Az elektronikus kormányzati szolgáltatások fejlesztésének ellenırzésérıl” címő jelentésének, amely rögzítette, hogy Magyarországon nincsen megfelelı módszertan és nem végzik el az egyes e-közigazgatási projektek költség-haszon elemzését. A jelen ajánlásban szereplı metadika az elsı kísérlet ezen összefüggések rögzítésére, amit a tapasztalatok alapján szükségszerően újabb változatoknak, elemzési módszereknek, ajánlásoknak kell követniük. A dokumentum a központi közigazgatási szerveknél, illetve az önkormányzatokban elektronikus közigazgatási fejlesztésekre irányuló projektek kidolgozói, illetve értékelıi számára készült. İket kívánja segíteni egyrészt a szükséges mérések és értékelések azonosításában, az azokhoz szükséges inputok (adatok és kompetenciák) feltérképezésében, másrészt a költséghaszon elemzési számítások sikeres végrehajtásában. Az ajánlás elkészítesekor nagyban támaszkodtunk a Kopint-Datorg Zrt. E-közigazgatási Tudásmenedzsment Üzletága által készített „Útmutató az elektronikus közigazgatási projektek költség-haszon számításainak elvégzéséhez” címő tanulmányra. A standard költségmodellrıl szóló alfejezet forrása „Az e-közigazgatás alapjai a helyi önkormányzatokban” címő kiadvány. Jelen ajánlás célja, hogy átfogó, rendszerezı segítséget nyújtson a különféle felhasználói célcsoportok számára abban, hogy világosabban lássák, miért szükséges, illetve milyen módszerekkel lehet az elektronikus közigazgatási projektek költség-haszon szempontú elemzését elvégezni. Az ajánlás szerkezetileg két részre osztható. Az elsı részben részletesen ismertetésre kerülnek a költségek és hasznok lehetséges számbavételének módszerei, valamint a különbözı költség-hatékonysági összefüggéseket számszerősíteni képes számítási módok. Az ajánlás második részében négy melléklet formájában a gyakorlati munkát támogatni kívánó kiegészítı tudnivalókat foglaltunk össze. Tapasztalataink szerint a gazdaságossági megfontolások esetlegesen és nem kellı súllyal merülnek fel az e-közigazgatási projektek elıkészítése és megvalósítása során. Nem csupán a közpénzek felelıs felhasználásának követelménye kell, hogy a költséghatékonyság tudatosabb átgondolására ösztönözzön, hanem ez a projektgazda mindenkori érdeke is. A költséghatékonyság szempontjának kiemelt kezelése hozzájárul a közigazgatás átláthatóbb, ennek részeként elszámoltathatóbb mőködéséhez, a fejlesztési folyamatok hatékony kontrollálásához, valamint megfelelı visszacsatolás formájában támogatja helyes és megalapozott következtetések levonását a pozitív és negatív tapasztalatokból. Jelen ajánlás elsısorban a nem EU forrásból (az államháztartás rendszerébıl, az intézmények/szervezetek saját költségvetésébıl, bevételeibıl, esetleg egyéb kiegészítı forrásokból) finanszírozott projektek költséghatékonysági kalkulációihoz kíván segítséget nyújtani. Az Európai Unió finanszírozásában megvalósuló projektek költség-haszon elemzésére az EU, illetve
4
a magyar kormány, az NFÜ speciális rendelkezései vonatkoznak, így ott elsıdlegesen az általuk kiadott útmutatókat kell alkalmazni. Alapvetı módszereikben azonban nem különböznek az EU, vagy a kormány által elıírt, költségvetési szervek, az önkormányzatok illetve a vállalkozások által alkalmazott technikák, hiszen végsı céljuk azonos: egy projekt, program, beruházás összes költségének és hasznának összevetése. Az ajánlás két,bizonyos szempontból elkülöníthetı célcsoport részére készült: részint a központi közigazgatás, részint a különbözı önkormányzatok számára. Hangsúlyoznunk kell azonban, hogy a módszerek zöme nem különíthetı el célcsoportok szerint, hiszen azok mindkét körben használhatóak, informatívak lehetnek. A különbség sokkal inkább a jellemzı projektméretek tekintetében áll fenn. A nagyobb, több milliárd forint összértékő projektek inkább az országos hatású központi közigazgatásban jellemzıek, míg egyes önkormányzatok esetében már a néhány tízmillió forintos projektek is relatíve nagy anyagi megterhelést jelenthetnek, s az adott önkormányzat költségvetéséhez viszonyítva magas arányt képviselhetnek. Nyilvánvaló tehát, hogy a komplexebb, jelentıs idıt és erıforrást igénylı kalkulációs metódusok esetükben kevésbé követelhetıek meg, az a projekt költségvetéséhez képest is aránytalanul nagy ráfordítást jelentene. Az ajánlás potenciális felhasználói között lehetnek döntéshozók, projektmenedzserek, az egyes intézmények/szervezetek gazdasági részlegeinek munkatársai, mindenekelıtt azonban azok a személyek, akiknek feladata a projekteket megalapozó költség-haszon számítások elvégzése, s ezáltal a felelıs döntések megalapozása. Hozzá kell azonban tenni: a szükséges gazdaságossági számítások elvégzése nem csupán a projektek elıkészítı-tervezési fázisában indokolt, hanem a projekt-életciklus további szakaszaiban, sıt a projektidıszakot követıen is. Döntést nem csupán a projekt elindításáról kell ugyanis hozni, hanem az esetleges korrekciókkal, netán a leállítással összefüggésben is. Ilyen körülmények között a költség-haszon számítások elvégzése a projekt-kontrolling fontos eszköze is lehet. Ez az ajánlás a fejlesztési projektek költség-haszon elemzéséhez kíván átfogó segítséget nyújtani. A lehetséges hasznok feltérképezése, számszerősítésének módszertana mellett részletesen kitér a különbözı elemzési metodológiák leírására, összehasonlítására. Az ajánlás gyakorlatban történı használatához a Mellékletben szereplı mintafeladatok nyújtanak segítséget. Amennyiben adott szervezetnél kevés a költség-haszon elemzések területén szerzett tapasztalat, érdemes egyszerő, letisztult módszertant választani, és annak mentén végezni az elemzést. Így a kellı rutin megszerzéséig is érvényes, nyomon követhetı eredmények születnek az elemzés nyomán.
5
2. A költség-haszon elemzés kiinduló kérdései 2.1. Ki finanszírozza, és ki végezze a mérést? A méréshez és elemzéshez szükséges kompetenciák A szükséges vagy elıírt költség-haszon elemzések elvégzését alapvetıen a projektgazdának kell finanszíroznia. Kedvezı esetben a projekt elıkészítés költségei a projekt költségvetése terhére elszámolhatóak, a finanszírozási igény tervezésekor ezért ezzel mindenképpen kalkulálni kell. Idınként azonban – különösen a projekt elıkészítési fázisban – kiegészítı finanszírozás, támogatás is nyerhetı ilyen célra, érdemes utánajárni. Nem ritka, hogy egy távlatos, stratégiai célkitőzést a projektgazda több szakaszban, egymásra épülı projekteken keresztül kíván megvalósítani. Abban az esetben, ha egy projekt részben vagy egészben egy korábbi projekt eredményeire épül, akkor az új projekt elıkészítése, tervezése, és a korábbi zárását követı feladatok egymásba érhetnek, ami szintén befolyásolja a finanszírozás módját is. Gyakori, hogy a projektek elıkészítésébe, a megvalósíthatósági tanulmány kidolgozásába a projektgazdák külsı szakértıket is bevonnak, illetve megbízás alapján velük végeztetik el a feladatot. Célszerő felmérni, hogy a megbízott rendelkezik-e a költség-haszon számítások elvégzéséhez szükséges kompetenciákkal illetve tapasztalatokkal, s ha nem, ezt hogyan lehet biztosítani. Az árnyaltabb költség-haszon elemzések elvégzése olyan input adatok, információk begyőjtését is szükségessé teheti, amelyek nem állnak automatikusan elı, s nem szerepelnek a projektgazda saját nyilvántartásaiban sem. Ilyen esetekben külön mérésekre (szekunder kutatásra, primer felmérésekre) is szükség lehet, amelynek költségigényével szintén számolni kell. Itt nyilvánvalóan figyelembe kell venni, hogy az országos hatáskörő intézmények szolgáltatásait az egész országban igénybe vehetik, míg más a helyzet egy önkormányzat, esetleg kistérségi társulások szolgáltatásaival, amelyek igénybevételi köre általában lokális. Az elıbbi esetben rétegzett, országos lefedettségő mintavételre lehet szükség, amelynek költségigénye magasabb. A költség-haszon elemzések alapját képezı adatok, információk olykor felmérésekbıl (pl. igényfelmérés) állnak elı, amelyek elvégzéséhez speciális kompetenciákra és feltételekre (mint pl. piac- és közvélemény kutatási ismeretekre, kérdezı hálózatra) lehet szükség. Mivel a projekt tartalmilag általában illeszkedik a projektgazda szervezetének eddigi tevékenységéhez, elvárható, hogy az alapvetı költség-haszon kalkulációkat, az ezek alapját képezı alapadatok és információk elıállítását a projektgazda szervezeten belül megoldják. Alapvetıen a projektgazdának, illetve az általa felállított projektirányító testületnek kell kialakítania a projekttıl elvárt fı célkitőzéseket, tisztában lenni azzal, hogy ezek hogyan illeszkednek az intézmény, szervezet hosszú távú terveibe (pl. e-közigazgatási, informatikai, szolgáltatási stb. stratégiájába). Hangsúlyozni kell tehát, hogy a számítások alapjául szolgáló feltételezések, paraméterek meghatározása nem várható el azoktól, akik maguk a konkrét kalkulációkat, elemzéseket végzik. Bárki is legyen ez (ti. külsı vagy belsı személy/ek), mindenképpen a projekt különbözı
6
szereplıivel való szoros együttmőködésre lesz szükség. Világosan tisztázni kell ezért a projekten belüli szerepeket: ki miért felelıs, és miként kell együttmőködnie másokkal. Az elemzési, pénzügyi szakember fogalmazza meg azokat különbözı kérdéseket, adatigényeket projektgazda, illetve az ıt a projektben képviselı projektmenedzser felé, amelyek megválaszolására szüksége van az elemzés elvégzéséhez. A költség-haszon számításokkal összefüggı metódusok többsége nem igényel különleges szakismereteket, illetve eseti kiegészítı segítséggel, tanácsadással megoldható. A bonyolultabb számítások, elemzések elvégzése ugyanakkor különleges (pl. pénzügyi, közgazdasági, statisztikusi) szakértelmet feltételez, ahol indokolt lehet külsı szakértık bevonása a feladat elvégzésébe, akár közvetlenül, akár tanácsadás szintjén. Világosan kell azonban látni: egy összetettebb e-közigazgatási projekt esetében senki sincs abban a helyzetben, hogy a számításokhoz, értékeléshez szükséges minden körülménnyel, illetve számítási metódussal tisztában legyen.
2.2. A projekt életciklusa Valamennyi projekt folyamata jól definiálható, elıre meghatározott lépésekbıl áll. A hazai és nemzetközi szakirodalom a projekt folyamatát eltérıen osztja fázisokra, gyakoriak a négy, az öt, vagy még több fázisban történı leírások. Akármelyik projektmenedzsment módszert vagy szakaszolást választjuk, a lényegen nem változtat: mindhárom fı fázisban, a projektindítást megelızı, a végrehajtási, és a zárási, illetve azt követı szakaszokban egyaránt fontos a költség-haszon elemzések elvégzése. Már a projekt elıkészítése – a definiálás – fázisában számos alapvetı kérdésre kell tudni megfelelı válaszokat adni, amelyek közül a költség-haszon kalkulációk szempontjából különösen a mit, mivel, mennyiért és mibıl kérdések precíz megválaszolása bír kiemelt jelentıséggel. Az e-közigazgatási szolgáltatások ki- vagy továbbfejlesztését szolgáló projektek költséghatékonysági szempontú vizsgálatát a projekt életciklus valamennyi fázisában indokolt elvégezni. Nem csupán az elıkészítı fázisban, a döntések támogatása, megalapozása érdekében célszerő a projekttervek részletes üzleti alapú vizsgálata (business case), hanem a késıbbi fázisokban is, hiszen a mérés eredményei lehetıséget nyújtanak arra, hogy az esetleges hiányosságok és hibák korrekcióra és kiigazításra kerüljenek, sıt adott esetben le lehessen állítani az értelmetlen, indokolatlan beruházásokat. A mérés és értékelés így a projekt kontrolling fontos eszköze lehet. A mérés és értékelés célszerően át kell fogja a projekt valamennyi fı fázisát: a tervezést, a megvalósítást, majd a mőködtetést is. Az e-közigazgatási szolgáltatások fejlesztése által elérhetı eredmény, haszon minél nagyobb fokú realizálása is indokolja az integrált, nem csupán projekt, hanem szolgáltatás-orientált megközelítést.
2.3. A költség-haszon elemzés elvégzésének elınyei és a mérés szakaszai a projektciklus egyes fázisaiban A projekt elıkészítési-tervezési fázisában a koncepció, projektjavaslat, majd ezzel összefüggésben az elızetes és részletes megvalósíthatósági tanulmány kidolgozásakor a különbözı mélységő költség-haszon számítások elvégzésével, amelyek ekkor még nyilvánvalóan több7
nyire csak becslésekre támaszkodhatnak, átfogó képet kaphatunk a projekt várható gazdaságosságáról és eredményességérıl. Ez egy nagyon fontos fázis, hiszen ekkor dılnek el a fejlesztések fı irányai. A projektgazdát ebben a szakaszban abban a döntésében kell tudni támogatni, hogy a kívánt cél eléréséhez a leggazdaságosabb megoldást sikerüljön kiválasztani. Ha a pontos cél még nem világos, illetve pontosításra szorul, akkor költség-haszon elemzések segítségével abban lehet segíteni, hogy a felmerült fejlesztési irányok, megoldások közül a legkedvezıbb ár/érték arányú kapjon prioritást. A döntéshozó számára hamar világossá válik: az adott ráfordítással elérhetı eredmény megfelel-e az elızetes elvárásoknak, vagy inkább más megoldásokban kellene gondolkodni. Egy projekt életképessége, megvalósíthatósága, késıbbi fenntarthatósága ugyanis nem csupán mőszaki, hanem gazdasági paraméterek függvénye is. Körültekintı számítások elvégzése által könnyebben elkerülhetı, hogy a projekt félrecsússzon, vagy eleve irreális célt tőzzön maga elé. A késıbbiekben sok gondot okozhat, és esetleg a projekt kudarcához is vezethet, ha alultervezik a költségeket, vagy nem reális bevételi tervbıl indulnak ki. Minél több, a gazdaságosságot befolyásoló körülményt mérlegelnek az elıkészítés során, annál kevesebb meglepetésre lehet számítani, s megelızhetı a válságmenedzsment szükségessége. Tapasztalatok szerint sok kudarccal vagy nem a várt eredménnyel végzıdı projekt elkerülhetı lett volna alaposabb, körültekintıbb tervezés esetén. A projekt megvalósítási-végrehajtási fázisban is rendre szükség van újabb költség-haszon számításokra, hiszen ekkor – ha a bevételek még nem is, de – a költségek és ráfordítások bizonyára pontosabban állapíthatók meg, vagyis a korábbi kalkulációk pontosíthatók. Elıfordulhat, hogy a korábbi költségbecslések optimistáknak bizonyulnak és szükség lehet plusz források idıben történı bevonására, hiszen ellenkezı esetben veszélybe kerülhet a projekt határidıre történı befejezése. Ebben a fázisban a szükséges elemzések elvégzése a projektkontrolling fontos eszköze. Olyan jelzést küldhet a projekt irányítói (projektgazda, projektszponzor, projektmenedzsment) felé, hogy mielıbbi korrekciókra van szükség. Nem csupán a válság-, hanem a változásmenedzsment is szükségessé válhat. Elıfordul ugyanis, hogy idıközben – mintegy külsı, kevéssé befolyásolható hatásként – megváltozik a projekt eredményességét és gazdaságosságát alapvetıen befolyásoló tényezık valamelyike, vagy egyenesen több is. Ebben az esetben az eredeti feltételezésekre épülı számítások elavultakká és alkalmazhatatlanokká válnak. Vagyis ismét el kell végezni az elemzéseket, és megállapítani, hogy lehetséges-e, indokolt-e még a projekt fı célkitőzések szerinti végrehajtása, vagy korrekciókra van szükség. Kirívó esetben az is elıfordulhat, hogy a körülmények megváltozása (ami lehet akár meghatározó jogszabályok módosulása, a választott technológiai megoldás elavulása, más rendszerekkel együttmőködés-képtelenné válása) erısen megkérdıjelezi a projekt folytatásának indokoltságát, esetleg a további veszteségek elkerülése, minimalizálása érdekében érdemes minél elıbb leállítani. A projekt zárásakor, a tényleges hasznok, eredmények és költségek számbavételéhez, elszámolásához a költség-haszon elemzések elvégzése szintén elengedhetetlen, ekkor kaphatunk átfogó, pontos képet a projekt által megvalósított fejlesztés valós eredményeirıl, pénzügyi mutatóiról is. A projekt zárása után, a fejlesztés fenntartása, üzemeltetése újabb kiadásokkal jár, amelyekkel célszerő idıben számolni és biztosítani a szükséges fedezetet.
8
3. Javasolt mérési-értékelési módszerek és a költséghaszon kalkulációk lehetséges módjai Az e-közigazgatási projektek költség-haszon elemzése alapvetıen három fı elvárásnak való megfelelést segítheti elı: 1. Eredményesség: a közpénzek olyan fejlesztéseket finanszírozzanak, amelyek össztársadalmi szinten, a rendelkezésre álló források mellett a legnagyobb elérhetı eredményt biztosítják. 2. Gazdaságosság: a közpénzek a leginkább költséghatékony módon kerüljenek felhasználásra. 3. Átláthatóság: a közpénzek felhasználásának igazolhatóan felelıs, tudatos, átgondolt, ellenırizhetı módon történjen. A költség-haszon elemzések és a kapcsolódó számítások elvégzésénél, kiválasztásánál mindig javasolt szem elıtt tartani az arányosság követelményét: mekkora ráfordítást, milyen erıforrásokat igényel az adott feladat elvégzése, s arányban áll-e ezzel a módszer alkalmazásától várható eredmény? Kis volumenő projekteknél értelmetlen a nagyprojekteknél reálisan megkövetelhetı bonyolult számításokat elvégeztetni, az aránytalan és indokolatlan terhet jelentene.
3.1. A költség-haszon elemzés fontosabb lépései és általános szabályai A költség-haszon elemzés egy döntéstámogató eszköz, amelyben a releváns költségek és hasznok beazonosítása és becslése kiindulópontként szolgál az alternatív projektjavaslatok értékeléséhez. Ideális esetben a költség-haszon elemzés bebizonyítja, hogy egy javaslattól remélt hasznok meghaladják a becsült költségeket. A cél tehát, a nettó haszon bemutatása. Ha a nettó haszon pozitív, akkor a javaslatot érdemes lehet elfogadni és végrehajtani. Természetesen a támogatási döntés meghozatala során egyéb megfontolásokat is figyelembe kell venni, többek közt a kormányzati beavatkozás alkalmazhatóságát; a versengı projektjavaslatok / finanszírozási alapok vonzóságát; a stratégiai értéket; a megfizethetıséget; a potenciális pénzben nem kifejezhetı költségek és hasznok jelentıségét; illetve bármely megvalósítással kapcsolatos nehézséget. A költség-haszon elemzés a következı fı lépések sorozata: (1) A projektjavaslat(ok) elvárt eredményeinek megerısítése (tisztázása) (2) Az elemzést meghatározó feltételek, hipotézisek lefektetése (3) Az elemzési (értékelési) idıszak kijelölése (4) Minden jelentıs költség és haszon beazonosítása, realitásának ellenırzése (5) Amennyiben lehetséges, pénzben kifejezhetı érték rendelése az egyes hasznokhoz és költségekhez (magának a hozzárendelési mechanizmusnak a kiválasztása és alkalmazása) (6) A hasznok és költségek diszkontálása, jelenértékének kiszámítása 9
(7) A kockázatok és bizonytalanság értékelése (8) A pénzben nem, vagy nehezen mérhetı hasznok és költségek hatásainak felmérése (9) A megfelelı javaslat kidolgozása Az értékeléssel kapcsolatos feltevések minél korábbi rögzítése, az értékelés hatókörének kijelölése azért fontos, mert nagymértékben megkönnyíti a költségek és hasznok azonosítását, és így jelentısen csökkenti az értékelés idıigényét. Számos olyan általános érvényő szabály áll rendelkezésre, amely támogatja az elemzést: •
A projektjavaslat más gazdasági ágazatokra (projektekre) gyakorolt hatásainak felmérését segíti, ha elıtte átgondoljuk az ágazatok (projektek) közti kapcsolatokat. (Például, a kormány a biztonságos elektronikus azonosítás vagy az elektronikus fizetés lehetıségének egy-egy projekt keretében történı megteremtésével közvetlen hatással van például a szakágazati fejlesztéseket célzó projektekre is. Így, a nettó haszon számításakor figyelembe kell venni az intézkedés más projektek eredményeit befolyásoló hasznait egyaránt.)
•
Nagyon fontos minden pénzben nem kifejezhetı, de megbízhatóan becsülhetı költség és haszon elem bevonása az elemzésbe.
•
Annak feltételezése, hogy a gazdasági erıforrások teljes mértékben kihasználtak (pl. teljes körő a foglalkoztatás) hibás lehet, figyelembe kell venni a pl. pótlólagos foglalkoztatás hasznait és költségeit.
•
Fontos minden, a projektbıl következı, illetve folytatólagos költséget és beruházást is bevonni az értékelésbe. (Például, ha egy szervezet informatikai rendszerének fejlesztése megkívánja a telefon-hálózat feljavítását, akkor az elemzésnek az informatikai fejlesztésen túl ezt is tartalmaznia kell.)
•
A nemzetközi hatások figyelembe vétele mellızhetı, hacsak explicit módon nem értékelhetık.
Költség-haszon elemzést nem csak projekt szinten, hanem program és nemzetgazdasági szinten is lehet végezni. A projektek vagy egy-egy szervezet, minisztérium, önkormányzat konkrét intézkedésének értékelése során alkalmazott költség-haszon elemzéskor általában meghatározott személyek kisebb csoportjára gyakorolt hatásokat veszik figyelembe. Ezt a fajta költséghaszon elemzést pénzügyi költség-haszon elemzésnek (röviden: pénzügyi elemzésnek) is szokták hívni. A közösségi, illetve költségvetési forrásokból nyújtott támogatások esetében is a döntéselıkészítés fontos eszköze a költség-haszon elemzés, mivel így biztosítható, hogy a támogatott fejlesztések •
költség-hatékonyak legyenek;
•
társadalmi hasznuk jelenértéke meghaladja a társadalmi költségeik jelenértékét;
•
csak a megvalósuláshoz szükséges mértékő támogatást kapjanak, ne kerüljön sor túltámogatásra;
10
•
a mőködtetésük során létrehozott szolgáltatási színvonal pénzügyileg fenntartható legyen.1
A költség-haszon elemzés a projekt-elıkészítés során a projekt mőszaki tartalmának, intézményi és finanszírozási feltételeinek meghatározásában játszik fontos szerepet. Az egyes projektek költség-haszon mutatói a projektek összehasonlíthatóságát is szolgálják és a közöttük történı választást segítik. A költség-haszon elemzések három legfontosabb típusa: •
Változatok elemzése, amelynek célja annak alátámasztása, hogy a projekt a megvalósítható alternatívák közül a legjobb.
•
A pénzügyi elemzés, amely a kiválasztott mőszaki megoldásra vonatkozóan a beruházónál, kedvezményezettnél felmerülı költségeket és bevételeket veszi számba és veti össze, pénzáram (cash-flow) szemléletben. Ennek keretében kell a pénzügyi fenntarthatóságot is vizsgálni.
•
A közgazdasági költség-haszon elemzés, amelynek célja a kiválasztott mőszaki megoldásra vonatkozóan a társadalmi hasznosság és költségek vizsgálata. Tekintettel arra, hogy ennek a vizsgálatnak a keretében a pénzügyi hasznokat és költségeket kell kiegészíteni vagy felváltani társadalmi költségekkel és hasznokkal, ezért ezt társadalmi-gazdasági elemzésnek is tekinthetjük.
A pénzügyi és a közgazdasági elemzés egyaránt tartalmaz érzékenységvizsgálatot és kockázatelemzést.
3.2. A költség-haszon elemzés által átfogott idıtáv A költség-haszon elemzés idıtávja tekintetében az általános szabály, hogy az elemzésnek a projektjavaslat gazdaságilag hasznos élettartamára kell kiterjednie, pl. egy új informatikai rendszer eszköz-életciklusára. Ugyanakkor, néhány javaslat vonatkozásában nem lehetséges az eszköz-életciklus konkrét lehatárolása, pl. a digitális írástudás növelésére irányuló politikát érintı projektek. Ezekben az esetekben a 20-30 éves idıtáv alkalmazása javasolt, mivel az ezt követıen jelentkezı hatások, (pl. a pénz jelenértéke) elhanyagolhatóvá válnak. A bizonytalanságból kifolyólag nem érdemes lerövidíteni az elemzési idıszakot, mivel ez a csak a bizonytalanságot helyezi át a jövıbeni költségek/hasznok becsült értéke felıl a projektjavaslat, vagy eszköz becsült maradvány értékére. Normál esetben tehát, a vizsgált idıtáv (referencia-idıszak) azon évek száma, amelyek tekintetében a költség-haszon elemzés elırejelzéseket tartalmaz, azaz a pénzügyi és a közgazdasági költség-haszon elemzés során alkalmazott idıtáv. A projekt jövıbeni alakulására vonatkozó elırejelzéseket a projekt gazdaságilag hasznos élettartamának megfelelı és hosszabb távú valószínő hatásainak felölelésére elégségesen hosszú idıszakra kell kialakítani, általában 30 évre.
1
Forrás: Általános módszertani útmutató költség-haszon elemzéshez – Változatelemzés, pénzügyi elemzés, közgazdasági költség-haszon elemzés; Nemzeti Fejlesztési Ügynökség; 2008. február; p. 9; www.nfu.hu/download/6944/Általános%20módszertani%20útmutató.pdf
11
3.3. A költségek és hasznok számbavétele és értékelése A gazdasági haszon bármely olyan jólét-növekedéssel mérhetı nyereség, amely a projekt által érintett egyéneknél, vagy program, politika esetén társadalmi szinten jelentkezik. A költséghaszon elemzés elvégzésének kétségtelenül az egyik legnehezebb és legidıigényesebb feladata a hasznok azonosítása és számszerősítése. Ezért is célszerő a feladat során részletesen dokumentálni a hasznok azonosításával és számszerősítésével kapcsolatos feltételezéseket és folyamatokat a döntéshozók számára. Hasznos kiindulópontként szolgálhat annak rögzítése, hogy a hasznok lehetnek pénzben kifejezhetık és pénzben nem kifejezhetık, mennyiségi, valamint minıségi jellegőek. A költség-haszon elemzés során figyelembe veendı költségeket tekintve, megkülönböztethetık a számviteli költségek és a közgazdasági költségek. A számviteli költségek közé tartoznak a beruházási és mőködtetési költségek, valamint az értékcsökkenési leírás és a tıkeköltség, amely utóbbiak nem feltétlenül kötıdnek a tényleges erıforrás-felhasználáshoz. A közgazdasági költségek ezzel szemben szorosan kapcsolódnak a gazdaságban ténylegesen felhasznált erıforrások mennyiségéhez, és tükrözik az erıforrások lehetséges alternatív felhasználási lehetıségeit (alternatívaköltség). Ilyen alternatív lehetıségek lehetnek például: •
az ingatlan egyéb, az aktuálisnál jövedelmezıbb módon történı hasznosítása;
•
egy munkavállaló munkaidejének eltérı beosztása vagy például
•
beruházás ASP-központokba az önálló önkormányzati informatikai fejlesztések helyett.
A fenti példák mindegyikében az alternatívaköltség a második legjobb tevékenység-lehetıség, amelyrıl le kell mondani adott projekt, gazdasági tevékenység, program választásakor. A költségek lehetnek pénzben kifejezhetık, pénzben nem kifejezhetık, valamint minıségi és mennyiségi jellegőek. Ha az adott költség vagy haszon kvantifikálásához szükséges erıfeszítés és erıforrás meghaladja az elemzésben történı szerepeltetésébıl származó elınyöket (az értékelés megbízhatóságára beláthatóan gyakorolt hatást), akkor nem szükséges mennyiségi egységben kifejezni, hanem inkább a potenciális hatásait érdemes a kvalitatív értékelés során beazonosítani. A költségek és hasznok nem szükségszerően kapcsolódnak szorosan a tényleges pénzáramláshoz, bár általában ez a helyzet. Ha egy költséget vagy hasznot pénzben ki lehet fejezni, akkor célszerő bevenni a cash-flow elemzésbe.
3.3.1. Elsüllyedt költségek Az elsüllyedt költségek (sunk costs) azok a kiadások, amelyek már az értékelés elıtt megtörténtek, az adott idıpontban már nem változtathatóak meg, pl. korábbi megvalósíthatósági tanulmány, fejlesztéspolitikai dokumentum elkészítésének költségei. Ezeket a költségeket szokták elveszett kiadásoknak vagy múltbeli költségeknek is nevezni. A múltbeli költségeket a számvitel elemzi, ezért ezeket a költségeket számviteli költségeknek is nevezhetjük. Az elsüllyedt költségeket ugyanakkor különbözı okokból nem tartalmazza sem a pénzügyi elem12
zés, sem a közgazdasági költség-haszon elemzés. Az elsüllyedt költségeknek nincs alternatíva költségük és mivel a megtérülésük aránya nem tisztázható, torzíthatják az elemzést. Másrészt, az elsüllyedt költségek azért sem relevánsak, mert egy korábbi döntés eredményei.
3.3.2. A maradványérték A maradványérték szintén fontos részét képezi a projektjavaslat teljes értékének, ezért az elemzésnek ezt is figyelembe kell vennie. A projekt maradvány, vagy záró-értéke az elemzési idıszak végére becsült értéke (egy eszköz maradványértéke életciklusának végén nulla).
3.3.3. Határ- vagy átlagköltségek és -hasznok Az erıforrások leghatékonyabb felhasználása (az allokációs hatékonyság elérése) érdekében nélkülözhetetlen, hogy az átlagköltség, illetve átlaghaszon helyett a határköltség és határhaszon adatokat használjuk fel a költség-haszon elemzésben. A határköltség megmutatja, hogy az összköltség mennyivel változik a termelés egy egységnyi változásakor. Az átlagköltség pedig a teljes költség és a teljes termelés hányadosa. Mivel a költség-haszon elemzés ki kell térjen a „vele” vagy „nélküle” típusú elemzésekre is, ezeknél célszerőbb a határköltségek és határhasznok alkalmazása. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy csak azok a költségek kerülnek bele a vizsgálatba, amelyek ténylegesen megváltoztatják a meglévı kiadásokat. A rezsiköltségek például csak akkor vehetık bele az elemzésbe, ha a kezdeményezés, projekt hatására jelentıs változás tapasztalható a rezsiköltség nagyságában. Ez például akkor fordulhat elı, ha egy projekt, kezdeményezés kapcsán szignifikáns mértékben növelni kell a foglalkoztatottak létszámát.
3.3.4. Tıkeköltség vagy mőködési költség Míg a közgazdasági költség-haszon elemzés a projektjavaslathoz, program kezdeményezéshez kapcsolódó minden erıforrás-áramlást értékel, a pénzügyi elemzés megkülönbözteti a mőködési vagy fenntartási költségeket, illetve a tıkeköltséget és az egyszeri kiadásokat.
3.3.5. Értékcsökkenési leírás Az értékcsökkenés a számvitelben a költségek között számolandó el, mivel az eszköz értéke nem egyszerre, hanem a termelés során folyamatosan megy át az új termék értékébe. Abban az esetben, ha az értékelési idıszak megegyezik az eszköz amortizációs idıszakával, a maradványérték nulla lesz és a kumulált értékcsökkenési leírás megegyezik az eszköz beszerzési értékével. Az értékcsökkenéssel kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy az nem egyenlı a rendszeres karbantartással, mivel az ténylegesen az eszköz használatához kötıdik. Mivel az értékcsökkenési leírásnak nincs közvetlen közgazdasági hatása, így a költség-haszon elemzés nem is tartalmazza. Másrészt, az eszköz mind beszerzési értékének, mind értékcsökkenésének figyelembe vétele ugyanazon tétel kétszeres elszámolását jelentené. Abban az esetben, ha egy eszközt pótolni kell a vizsgálati idıszak során, a pótlással kapcsolatos beruházást a felmerülési idıszakra el kell számolni.
13
3.3.6. Tıkeköltség és pénzügyi tranzakciós költségek Sem a pénzügyi elemzés, sem a közgazdasági költség-haszon elemzés nem veszi figyelembe az olyan pénzügyi tranzakciós költségeket, mint a tıkeköltség és a kamatköltség. A pénzügyi elemzés esetében ez azzal indokolható, hogy a kamat- és tıkeköltségek implicit módon szerepelnek a diszkont rátában, így ha bekerülnének az elemzésbe, az kettıs elszámoláshoz vezetne. A közgazdasági költség-haszon elemzés szempontjából pedig azért nem relevánsak, mert ebben az esetben a vizsgálat nem foglalkozik a gazdaság egyik szektorából egy másikba történı erıforrás-áthelyezéssel, hanem inkább a kezdeményezés hatására megvalósuló erıforráscsökkenés/növekedés áll a vizsgálat fókuszában.
3.3.7. Rendkívüli események kezelése Ha a projekt, vagy programjavaslat a rendkívüli eseményekkel kapcsolatos költségeket és hasznokat is figyelembe veszi a költségek és hasznok becslésénél, akkor azokat a költséghaszon elemzésnek is tartalmaznia kell. Például egy új irodaház építési projektjavaslatában ki kell térni a késésekkel, vagy a növekvı építési költségekkel járó rendkívüli események számbavételére is. A kisebb projektjavaslatok esetében a rendkívüli esemény számszerő értékét meg lehet becsülni a rendkívüli esemény hatásának és a rendkívüli esemény bekövetkezési valószínőségének szorzata alapján. A nagyobb projektjavaslatok estében azonban célszerőbb a kvantitatív kockázatelemzés módszerét alkalmazni.
3.3.8. Adók Általánosságban sem a pénzügyi, sem a közgazdasági költség-haszon elemzés nem veszi figyelembe az adókat. A közgazdasági költség-haszon elemzések azért nem tartalmazzák, mert az adók (pl. ÁFA) csupán transzferjellegő kifizetések, így a költségeket nettó módon kell szerepeltetni. Ha azonban az eltérı adókulcsok hatására szignifikáns különbség van a projektjavaslatok között, akkor érdemes az adók hatásával korrigálni az árakat. A gyakorlatban azonban relatíve ritkán van szükség erre a kiigazításra, mivel a hasonló jellegő projektjavaslatokat általában azonos adózási terhek érintik. Ha azonban eltérı adókulcsokat kell alkalmazni a különbözı projekt-javaslatokra, szükség van a költségek kiigazítására annak érdekében, hogy elkerülhetık legyenek a torzulások. Különösen fontos ez abban az esetben, ha a beruházási választást különbözı adózási megfontolások motiválják. A hazai adójogszabályok szerint a beruházások, illetve a mőködési költségek esetében az ÁFA akkor számolható el, ha maga a tevékenység, amelyhez a kiadások kapcsolódnak adóköteles. Ugyanez érvényes a mőködési költségek esetén is: az ÁFA nem szerepelhet az elemzésben, ha a mőködtetı-fenntartó ÁFA-visszaigénylı, de szerepelnie kell az elemzésben, ha a mőködtetı-fenntartó nem igényelheti vissza az ÁFA-t. Ehhez hasonlóan, ha a mőködtetı ÁFA-köteles, a bevételeknél, a mőködtetés szempontjából a nettó bevétel jelenik csak meg, hiszen az ÁFA-t be kell fizetni, így a mőködési bevételben nettó összegnek kell szerepelnie.
14
3.3.9. Holtteher-veszteség A holtteher-veszteség az a társadalmat érintı nettó költség, amelyet a gazdaság egyensúlyi helyzetbıl történı kimozdulása okoz, általában egy új adó vagy jogszabály bevezetése következtében. Például, egy adott árura vagy szolgáltatásra kivetett új adó néhány fogyasztó esetében a fogyasztás csökkenéséhez vezethet. A holtteher-veszteség ebben az esetben egy új adó bevezetése által keltett viselkedés-változásból származó jólétbeli veszteség. Tulajdonképpen egyfajta transzfer az adófizetı felıl, de senki felé. A mikroökonómiában a holtteher-veszteség az az integrált jövedelemtípusú mennyiség, amely kompetitív piacon a fogyasztói többlet része lenne, de a monopólium a hozzá tartozó terméktömeget meg sem termeli, így az az egész társadalom számára elvész. A holtteher-veszteség költség-haszon elemzésbe történı belefoglalása tekintetében nincsenek bevált ajánlások, eseti alapon lehet eldönteni, hogy releváns-e. Általánosságban, a holtteherveszteséget minden olyan esetben figyelembe kell venni, ha a projektjavaslat összes költségéhez és hasznához képest akkora méretet ölt, amely képes a döntési folyamatot befolyásolni. Ugyanakkor, a holtteher-veszteséget rendkívül nehéz valamely mennyiségi egységben kifejezni. A jelentıségétıl függetlenül azonban, mindenképpen szükséges azonosítani a holtteherveszteséget, és bemutatni a döntéshozóknak is.
3.3.10. Viselkedés-változással kapcsolatos hatások Egyes projektek, kormányzati beavatkozások gyakran okoznak viselkedésbeli változásokat a fogyasztóknál, kormányzati ügynökségeknél, gazdasági közvetítıknél. Például új bírósági tárgyalótermek kialakítása, építése, vagy elektronikus eljárás bevezetése a bírósági ügyintézésben felgyorsíthatja a tárgyalások menetét, lerövidítve a várakozási idıt, és ezáltal akár arra is bátoríthatja az embereket, hogy könnyebben szánják rá magukat a pereskedésre. Egy másik példa lehet, hogy az elektronikus adóbevallás lehetıségének megteremtése javíthatja az adóbevallási hajlandóságot és a határidıre történı teljesítést. Ugyanakkor, ezek a viselkedésbeli változások sokszor nagyon bizonytalanok, kétértelmőek, nehezen kvantifikálhatók, és nem túl nagy a jelentıségük. A vizsgálatba történı bevonásuk esetfüggı, jelentıségüket az összes költség és haszon mennyiségéhez viszonyítva lehet értékelni, illetve azt kell mérlegelni, hogy mennyiben befolyásolhatják a döntéshozatalt. Amennyiben valamely projekt, intézkedés feltehetıen okoz viselkedésbeli változásokat az érintettjeinél, akkor azokat egyenként be kell azonosítani, elemezni kell, és meg kell állapítani, hogy mennyire jelentısek, illetve, becsülhetı-e olyan pontossággal, hogy a költség-haszon elemzésbe bekerüljenek.
3.3.11. Externális hatások Egy projekt végrehajtása során elıfordulhat, hogy a projekt érintettjein kívül harmadlagos szereplıknél keletkezik haszontöbblet, vagy harmadlagos szereplıkre hárulnak váratlan költségek. Ez mindenekelıtt a környezetvédelmi és egészségügyi kezdeményezésekre jellemzı. Az externáliák vizsgálatba történı bevonásával kapcsolatos általános megközelítés az, hogy eset-alapon kell elbírálni azok jelentıségét. Be kell vonni a vizsgálatba az externális hatáso-
15
kat, ha azok kvantifikálhatók, és az összes költség, illetve haszon arányában jelentısnek mondhatók, valamint képesek a döntéshozatal folyamatát befolyásolni. Természetesen az externális hatások vizsgálatba történı bevonását megfelelıen alá kell támasztani. Amennyiben az externális hatások nem kvantifikálhatók, akkor is célszerő beazonosítani azokat, majd a döntéshozók számára is bemutatni. Az EU elvárásai alapján készült „Általános módszertani útmutató költség-haszon elemzéshez” iránymutatásai is kitérnek az externális hatások becslésének fontosságára a közgazdasági költség-haszon elemzésekben. Az útmutató felhívja a figyelmet arra, hogy az externális hatások számbavételét minél teljesebb körben kell elvégezni. A számszerősítés módszerei azonban projektenként eltérıek lehetnek. Az elemzések során a hatások számszerősítésének összefoglalására különbözı táblázatokat mutat be az anyag, amelyek segítik az áttekintést, és a hatások számszerősítését. Elıfordulhat, hogy valamely hatás nem számszerősíthetı, ilyenkor az elemzésben ezt meg kell indokolni és a hatást legalább kvalitatív módon jellemezni kell.
3.3.12. Transzferkifizetések A transzferkifizetések olyan kifizetések, amelyeknek nincs áruban vagy szolgáltatásban megtestesülı ellentételezése, pl. szociális jóléti kifizetések, támogatott internet. A transzferkifizetések megváltoztathatják a jólét eloszlását, de önmagukban összességében nem növelik a nemzetgazdaság közvetlen költségeit és hasznait. Így, a közgazdasági költség-haszon elemzésekben nem kell szerepeltetni azokat, hacsak az általános adóterhelés növelésének, vagy az árak torzulásának vizsgálatával kapcsolatban nem kell mégis csak bevonni az elemzésbe. Az esetek többségében ezek a közvetett gazdasági költségek nehezen kvantifikálhatók és ezért nem is szerepelnek a vizsgálandó tényezık között.
3.3.13. Dupla elszámolás Nagyon fontos a költségek és hasznok kettıs elszámolásának elkerülése. A külsı költségek/hasznok gyakran megegyeznek a belsı költségek/hasznok transzferével. Példa lehet erre egy olyan tudásbázis felállítása, amely az összes közigazgatási eljárás folyamatosan és automatikusan frissülı folyamatleírását tartalmazza. Az ügyintézık összes ügyintézésre fordított idejének csökkenése része lehet a becsült hasznok összegzésének. Ha ezt a mérıszámot alkalmazzuk, akkor nem szabad olyan hasznokat is számba venni az elemzésben, mint az eljárásban résztvevı ügyintézık száma. Ha ezeket a hasznokat is figyelembe vennénk, akkor többszörösen lennének elszámolva. Nagyon figyelmesen kell kezelni a lehetséges externáliákat és azok jelentıségét. Gyakran az olyan tényezık, amelyek externális hatásokat váltanak ki beépíthetık a piaci árakba, és így nagy valószínőséggel szerepelnek is az összegzésben (kivételt jelenthetnek azok az esetek, amelyekben a tranzakciós költségek nagyon magasak).
3.3.14. Összegzı megállapítások A legtöbb projektjavaslat esetében általánosságban az alábbi hasznokat és költségeket célszerő bevonni a költség-haszon vizsgálatba: •
A létesítés közvetlen költségei (humán erıforrás, információtechnológia, bérlet, stb.) 16
•
Az állóeszközök beszerzési értéke
•
A létesítés közvetett költségei (pl. rezsiköltség és az olyan területeken jelentkezı negatív externáliák, mint pl. a számítógéphasználat növekedése az egészségre gyakorolt hatáson keresztül)
•
A létesítés közvetlen hasznai (pl. a mőködési költségek csökkenése)
•
A létesítés közvetett hasznai (pl. az olyan területeken jelentkezı pozitív externáliák, mint a környezetvédelem pl. a felhasznált papíralapú dokumentumok csökkenésén keresztül)
•
Pénzügyi alapok felszabadulása más célokra
•
Maradványértékek
•
Pozitív vagy negatív változások az eredménymutatókban (pl. elektronikusan intézhetı közigazgatási ügyek száma)
Hasznos hüvelykujj-szabálynak számít, hogy az elemzésbe csak azokat a költségeket és hasznokat kell bevonni, amelyek ténylegesen kapcsolódnak az érintett erıforrások használatához és a kidolgozás alatt álló projektjavaslat befolyásolja majd. Jelen ajánlás mellékletében segítségképpen több olyan, az e-közigazgatás területén releváns költség- és bevétel kalkulációs sémát (pl. TCO-módszer, eGCES) találhat az Olvasó, amely megkönnyíti a projekthez kapcsolódó költségek és hasznok azonosítását.
3.4. A költségek és hasznok becslésének lehetséges módjai 3.4.1. Erıforrásterv és finanszírozási terv A projekt tervezéséhez, végrehajtásához, majd az üzemeltetéshez különféle erıforrásokra (pl. humán erıforrások, hardver és szoftver eszközök, épületek, anyagok stb.) lesz szükség. Ráadásul azt is világosan kell látni, hogy ezeket a projekt mely szakaszában, mely mérföldkövénél és milyen összetételben kell biztosítani. Figyelni kell arra is, hogy a projektgazda szervezetén belül rendelkezésre állnak-e a szükséges feltételek, vagy éppen külsı erıforrásokat kell biztosítani. A humán erıforrásoknál azt is tervezni kell, hogy mikor milyen kapacitásokat kell lekötni (ld. pl. fejlesztık rendelkezésre állása). Mindez egy komplex erıforrásterv összeállítását igényli, amely késıbb a kapcsolódó költségek megtervezésének is alapját képezheti. A finanszírozási terv elkészítése nem tartozik szorosan a költség-haszon elemzések elvégzéséhez, hiszen ebbıl a szempontból kevésbé a költségek finanszírozásának forrása, mint inkább a költségek neme és nagysága a lényeges. A projekt körültekintı tervezésénél azonban legalább ilyen fontos a megfelelı finanszírozási terv elkészítése (ti. visszafizetendı vagy vissza nem fizetendı támogatás, önerı, banki hitel). Ez utóbbi esetében vizsgálni szükséges a hitelfelvételhez kapcsolódó kiadásokat is (pl. bankgarancia, árfolyamkockázat, kamat stb.), bizonyos esetekben pedig a költség-haszon elemzéseknél is használatos módszerek (pl. kockázatelemzés, érzékenységelemzés) alkalmazása is indokolt lehet.
17
3.4.2. A releváns költségek és hasznok értékelése Miután a releváns költségek és hasznok azonosításra kerültek, a következı lépés a pénzben kifejezett értékeik meghatározása. Kulcsfontosságú, hogy a költség-haszon elemzés érthetı és konzisztens képet mutasson az alternatív projektjavaslatokhoz kapcsolódó költségekrıl és hasznokról annak érdekében, hogy támogassa a döntéshozatalt. Az elemzıknek nem feladatuk, hogy elıre elhatározzák az egyes projektjavaslatokról, hogy azok a legmegfelelıbbek, vagy sem, és ennek megfelelıen alakítsák ki a súlyokat a vizsgálat során. Általános szabály, hogy a hasznokat és költségeket valamilyen pénzben kifejezett mértékegységben kell lehetıség szerint kvantifikálni. Elıfordulhat azonban, hogy az érték pénzben történı meghatározását egyáltalán nem lehet végrehajtani. Ez történhet például akkor, ha a költségek vagy hasznok •
nem mérhetık megbízható módon,
•
nem szignifikánsak az elemzés szempontjából, vagy
•
bár szignifikánsak az elemzés szempontjából, de az értékük meghatározására fordítandó erıforrások költsége aránytalanul magasabb, mint az elemzésbe történı bevonásukkal járó haszon.
3.4.3. Reál vagy nominál értékek A költségeket és a hasznokat reálértéken (változatlan árakon) kell számba venni szemben a nominális értékkel (amikor is az áruk és szolgáltatások vásárláskori árát tekintik az értéküknek). A reálértéken történı elemzés során ügyelni kell az egyes tételek egymáshoz viszonyított árváltozásaira, a számítások elvégzésekor reál diszkontrátát kell alkalmazni. Az EU elvárásai alapján készült „Általános módszertani útmutató költség-haszon elemzéshez” iránymutatásai szerint a projekt elemzés során változatlan áron (inflációval kiigazított, a kiinduló évhez rögzített ár) kell számolni. Azonban a pénzügyi áramok elemzése során, ha az elemzés változatlan árakon történik, és az inflációs elırejelzések alapján a relatív árak változása jelentıs, akkor a relatív árak korrekciója szükséges. A relatív árak változása szignifikáns hatást gyakorolhat az elemzés eredményeire az alábbi esetekben például: •
High-tech termékek, melyek ára reálértéken is várhatóan esni fog, (pl. a legújabb számítástechnikai eszközök)
•
High-tech termékek, melyek ára várhatóan növekedni fog reálértéken, (pl. védelmi felszerelések)
•
Természeti erıforrások, amelyek kínálata szőkös és korlátozott, (pl. olaj, benzin, elektromos áram)
•
Bérek vagy egyéb input árak, amelyek várhatóan gyorsabb mértékben emelkednek majd az inflációnál
Hasznos hüvelykujj-szabály a számításnál, ha egészen addig azt feltételezzük, hogy a vizsgált termékek, szolgáltatások árai az inflációt leszámítva változatlanok maradnak reálértéken, míg 18
méltányolhatóan meg nem bizonyosodunk arról, hogy az árváltozásuk eltér a gazdaság egészében tapasztalható árváltozástól.
3.4.4. A költségek és hasznok értékelése a piaci árak felhasználásával A költségeket és a hasznokat normál esetben célszerő piaci áruk alapján értékelni, mivel ez a legegyszerőbb módja az érték meghatározásának és általában jól tükrözi az implicit alternatíva költségeket is. A reál, vagy becsült piaci árak ennek megfelelıen kiinduló pontként szolgálnak a költségek és hasznok értékelésekor. Ugyanakkor, a piaci árakat néhány esetben ki kell igazítani az adózásbeli különbségek, vagy a monopolista árképzés piactorzító hatásai miatt.
3.4.5. Az eszmei érték meghatározása – a költségek és hasznok értékelése abban az esetben, ha nem áll rendelkezésre piaci ár Gyakran elıfordul, hogy adott termékre, szolgáltatásra vonatkozóan nem áll rendelkezésre piaci ár vagy a piaci ár közvetlenül nem megfigyelhetı, vagy nem egyszerő megbecsülni. Ezekben az esetekben meglehetısen nehézkes lehet a költségek és hasznok becslése (illetve egyáltalán annak a meghatározása is, hogy a költségek és hasznok kit érintenek). A tágabb értelemben vett szociális és környezeti költségek és hasznok általában ebbe a kategóriába tartoznak, de nem lehet teljesen mellızni ezeket csak azért, mert nehéz a beárazásuk. A haszonszint egyik mutatószáma, hogy mennyiben járulhat hozzá pénzügyileg a projekthez, például valamely adománnyal vagy további outputok elıállításának támogatásával. Ugyanakkor, létezik egyfajta átmenet az eszmei érték és a költségek, illetve hasznok kvantifikálására szolgáló feltételezések megbízhatósága között. Az alábbiakban néhány szakértık által ajánlott technika kerül bemutatásra, amelyekkel kalkulálhatók az értékek. A módszerek alkalmazása meglehetısen erıforrás-igényes lehet, így alkalmazásukkal kapcsolatban mérlegelni kell, hogy elég fontosak-e a döntés szempontjából, a szükséges információk elérhetık és relatíve kisebb erıforrás-ráfordítással beszerezhetık-e. • Árnyékárak – Egyes termékek, szolgáltatások esetében a piac a legkülönfélébb torzulások miatt nem képes az erıforrásokat reálisan értékelni, nem tudja kifejezni azok tényleges társadalmi költségét. Például, egy adott termék támogatásának hatására valószínőleg a termék ára alacsonyabb lesz, mint azon erıforrások költsége, amelyekbıl a terméket elıállították. A termék valós költsége a termék ára és a termékegységre jutó támogatás összege lehet. Az EU elvárásai alapján készült „Általános módszertani útmutató költség-haszon elemzéshez” címő kézikönyv kiegészítı útmutatója2 is foglalkozik az árnyékárak alkalmazásával. Megállapítja, hogy több erıforrás esetében nem beszélhetünk piacról, ilyenkor az értékelés még azt a támpontot is elveszti, amit a piaci ár jelent. 2
Lásd: Kiegészítı útmutató; 2007. március; COWI Magyarország – Nemzeti Fejlesztési Ügynökség; www.nfu.hu/download/3687/CBG_kiegeszito_0313.pdf
19
Mivel a piaci kudarcok megakadályozzák az erıforrások hatékony elosztását, az állam beavatkozásra kényszerül. A jogrendszeren keresztül biztosíthatja az erıforrások használóinak olyan alkuját, ami társadalmilag optimális értékre mozdítja azok árát vagy megfelelı nagyságú adókkal/szubvencióval korrigálhatja az általa optimálisnak tartott szintre. De ahogy a piacok, úgy az állam sem mőködik tökéletesen, ezért az erıforrások valós értéke kisebb-nagyobb mértékben, de általában eltér piaci áruktól. Az árnyékár több ekvivalens értelmezéssel bír. Egyrészt a projekt értékelés és költséghaszon elemzés szempontjából fontos teljes társadalmi értéket fejezi ki. Externália esetében az erıforrás használata több szereplınek okoz hasznot vagy költséget, amit össztársadalmi szinten már figyelembe kell venni. Ekkor a piaci ár nem fejezi ki a teljes társadalmi értéket. Más értelmezésben az árnyékár az erıforrás alternatív felhasználási lehetıségét mutatja meg: a legmagasabb árat, amit más célú felhasználás esetén kapni lehetne érte. Ez a maximális társadalmi hasznot méri, mert a legnagyobb haszonnal járó tevékenységgel értékeli az erıforrást, tehát a legjobb allokációt, legnagyobb jólétet biztosítja. Újabb értelmezés szerint az árnyékár a termelési tényezı egységnyi változásával járó termelésnövekedést fejezi ki, tehát az ár megegyezik a pótlólagosan beállított termelési tényezı által elérhetı hozammal. Ennek a megfogalmazásnak egy kiterjesztett változata a Brent által adott definíció: az árnyékár azt mutatja meg, hogy mekkora változást okoz a társadalmi jólétben a termelés egységnyi változása (mindez azt is jelenti, hogy az árnyékár értelmezhetı az outputra is). Egy erıforrás árnyékára csak adott projekttel kapcsolatban értelmezhetı, mindig egy
•
termelési helyzetbıl indul ki, ahhoz képest vizsgálja az alternatív felhasználási lehetıséget, vagy az adott pontban mért határtermelékenységet. A feltárt preferencia módszerek olyan helyzeteket hasonlítanak össze, amelyek során az embernek történetileg kell választania valamilyen költség és haszon között. Példa lehet erre azon közigazgatási szervek közössége, akik egy jutalomalapot hoznak létre munkavállalóik egymás közti tudásmegosztásának ösztönzésére, és többek közt az elégtelen információáramlásból adódó ügyintézési hibák kiküszöbölésére. Ez az információ jelezheti, hogy kik azok az emberek, akik készek fizetni egy adott haszonért cserébe. Módszertani példái: (I.) A hedonikus ármódszer a kereskedelmi forgalomban lévı termékek különbözı jellemzıit használja fel annak érdekében, hogy megbecsülje a kereskedelmi forgalomba nem kerülı termékek értékét. Például egy, a Közigazgatási Tudásportál hatására sokoldalú e-közigazgatási ismeretekkel rendelkezı munkavállaló „sokoldalú közigazgatási ismereteinek” értékét – jól mőködı közigazgatási és vállalati teljesítményértékelési rendszerek esetén, és a közigazgatási és vállalati foglalkoztathatóság teljes átjárhatósága mellett – a sokoldalú közigazga-
20
tási tapasztalattal rendelkezı munkavállaló és egy hasonló képzettséggel bíró vállalati szektorban dolgozó munkavállaló értékének összevetése által állapít(II.)
•
hatjuk meg. Az utazási költség módszer a kereskedelmi forgalomban lévı termékek és szolgáltatások értékét használja fel annak érdekében, hogy megbecsülje a ke-
reskedelmi forgalomba nem kerülı termékek értékét. A kinyilvánított preferencia módszerekkel azt lehet felmérni, hogy az emberek mekkora mértékben hajlandók átváltani a költségekkel és hasznokkal kapcsolatos elvárásaik között bizonyos hipotetikus helyzetekben. Ez a megközelítés piaci helyzetet szimulál azáltal, hogy megbecsüli a fogyasztó (I)
arra vonatkozó hajlandóságát, hogy egy termékért vagy szolgáltatásért fizessen
(II)
arra vonatkozó hajlandóságát, hogy valamilyen kompenzációt fogadjon el egy negatív vagy rossz gazdasági eredmény eltőréséért cserébe. Amennyiben megfelelı pontossággal nem lehetséges néhány költség és haszon kvantifikálása, bevonásuk a mennyiségi elemzésbe inkább káros lehet, mint hasznos. Ilyen körülmények között nagyon fontos (a) vagy egy jól felépített érzékenységvizsgálatot elvégezni a kulcsfontosságú változókra, (b) vagy az említett költségek és hasznok vonatkozásában minıségi értékelést végezni.
3.4.6. Disztribúciós hatások A különbözı projektjavaslatoknak a tervezettıl (átlagostól) jelentısen eltérı hatása is lehet egyes személyekre, bizonyos különbözı ismérvek (kor, nem, egészségi állapot, etnikum, szocio-ökonómiai helyzet, képességek, földrajzi elhelyezkedés) alapján képzett társadalmi csoportokra. Az elemzésnek be kell azonosítania a disztribúciós hatások nyerteseit és veszteseit, illetve amennyiben lehetséges, a nettó hasznot is, hiszen ez jelzi, hogy szükség van-e e tényezık költség-haszon elemzésbe történı bevonására. Ennek meghatározása azonban meglehetısen nehézkes, hiszen a hasznok, illetve a költségek sokszor véletlenül és váratlanul is átcsoportosulnak. Például, egy termék vagy szolgáltatás elıállításának támogatása általában növeli a termelık jövedelmét, de elınyös lehet a fogyasztók számára is az alacsonyabb árak miatt, viszont csökkenti a versenytárs termékek gyártóinak jövedelmét. A támogatás mindezeken túl felértékeli a támogatott termék termelésében alkalmazott speciális erıforrásokat is. Mivel a támogatást bele kell számolni az eszközértékbe, disztribúciós hatása változhat. Szintén fontos kitérni a hasznok és költségek állampolgárok és külföldiek közti eloszlásának kezelésére. Bár a külföldieket érintı költségeket és hasznokat nem kell belefoglalni a nemzetgazdasági szintő költség-haszon elemzésekbe, mindenképpen célszerő meghatározni, és értékelni azokat, illetve meggyızıdni arról, hogy a döntéshozók tisztában vannak a projektjavaslat határokon túli hatásaival (lásd pl. páneurópai elektronikus szolgáltatások).
21
3.4.7. A standard költségmodell (SCM) A standard költségmodell (Standard Cost Modell – SKM standard költség modell) célja az információszolgáltatási kötelezettség teljesítésével járó költségek mérése. Ha egy szabályozás a címzettjének kedvez, például egy támogatás esetében, azt vizsgáljuk meg, hogyan tudja a címzett a kívánt célt a lehetı legkisebb költséggel elérni. A Standard Költségmodell esetében abból indulunk ki, hogy a gazdaság szereplıi, az állampolgárok és a közigazgatás szereplıi egyaránt eleget tesznek információszolgáltatási kötelezettségeiknek, a törvényeket betartva járnak el. Adminisztratív költségek közé soroljuk mindazokat az érintett szereplık számára közvetlenül, költségként felmerülı tételeket, amelyek kizárólag az adminisztratív (információs) kötelezettség teljesítésébıl adódó feladatellátás során merült fel, mint amilyen pl. a hivatalba küldendı dokumentáció postaköltsége. Adminisztratív terhek a jogszabályok által az érintettekre rótt kötelezettségeknek való megfelelés érdekében tett intézkedések, cselekmények idı, humán-erıforrás ráfordításai, alternatív költségeinek összessége. Ilyen például annak a tevékenységnek az értéke, amelyet a munkatárs akkor termelt volna meg, ha nem pl. a postára kellett volna eljutnia, ill. ott sorban állnia kötelezettség teljesítése miatt, hanem a saját képzettségének megfelelı munkakörben dolgozhatott volna. A standard költségmodell teremti meg a lehetıségét az elektronikus közigazgatási fejlesztési projektek kapcsán az adminisztratív terhek, illetve költségek csökkentésébıl származó hasznok számszerősítésének, egy általánosan elterjedt módszertan segítségével. A modell a jogszabályokból meghatározott kötelezettségeknek való megfelelés érdekében történı tevékenységekhez tartozó közgazdasági paramétereket – lehetıség szerint – számszerősíti, majd összegzi. Így meghatározható az adott rendelkezés által az érintettekre rótt terheknek bizonyos idıszakra vetített, a szektorban ráfordításként felmerült összköltsége. Következı feladat az, hogy a jogszabályok információs kötelezettségekre, illetve a legapróbb tevékenységelemekre lebontott rendszeréhez számszerősített költségeket rendeljünk Ehhez meg kell határoznunk az adott tevékenység •
adott idıintervallumon belüli elıfordulási gyakoriságát,
•
elvégzésére fordított idı mennyiségét, valamint
•
egységnyi idıráfordításának közvetlen (és/vagy alternatív) költségét.
Az információs kötelezettségek méréséhez az alábbi paraméterek figyelembe vételére van szükség: Belsı bérkulcs Fıszabály szerint az információszolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez szükséges tevékenységeket az érintett vállalkozás és a közigazgatási szerv maga végzi. Ennek során költségek keletkeznek bér és járulékok formájában. Egy közigazgatási tevékenységet aszerint ítélünk meg, milyen képzettségi szint szükséges a tevékenység elvégzéséhez. A képzettségi szint 22
meghatározza a ráfordítandó költségek nagyságát. A képzettségi szint szerinti differenciálás egyszerőbb információszolgáltatási kötelezettségek esetén nem szükséges, sıt elegendı egy átlagértékhez visszanyúlni. Az, hogy egy törvény által elıírt információszolgáltatási kötelezettség esetén milyen bérszintet veszünk figyelembe, attól függ, hogy szakterület-specifikus vagy azon túlmutató információszolgáltatási kötelezettségrıl van szó. A szakterület-specifikus információszolgáltatási kötelezettség esetén az érintett szakterületek bérszintjét, a szakterületen túlmutatók esetén az átlagos bérszintet vesszük alapul. Külsı bérkulcs Bizonyos közigazgatási eljárásokat külsı szolgáltatók végeznek, például adótanácsadó, ügyvéd, jegyzı, amelyekhez külsı tarifát veszünk alapul. Feltétlenül elıforduló költségek Vannak olyan tevékenységek, amelyeket egy vállalat akkor is elvégez, ha nincs információszolgáltatási kötelezettségre vonatkozó elıírás. Nehéz lenne elkülöníteni ezeket a tevékenységeket a gyakorlatban, ezért a mérésbıl nem hagyhatjuk ki ezen költségeket sem. Közös költségek Azon költségeket jelenti, amelyek az egyes munkavállaló közvetlen bérköltségéhez tartoznak, olyan fix költségek, mint a lakbér, a rezsi, a telefonelıfizetés, stb. Országos szinten az SKM mérések során figyelmen kívül hagyjuk ezen költségeket, országok közötti, nemzetközi öszszehasonlításban viszont érdemes foglalkozni vele. Beszerzési költségek Ha egy beszerzés annak érdekében történik, hogy a vállalat információszolgáltatási kötelezettségének eleget tudjon tenni, a beszerzést az éves amortizációs kulcs erejéig kell figyelembe venni. Nem tartozik ide, például az internetelıfizetés. Idı Idıparaméter (Z) alatt az információszolgáltatási kötelezettség teljesítésére szolgáló, percekben mért idıráfordítást értjük, például egy szerzıdés kitöltésének idejét. Gyakoriság, periodicitás Az idıszakosság (H) azt határozza meg, évente milyen gyakorisággal kell egy információszolgáltatási kötelezettséget teljesíteni, ami gyakran törvényben van elıírva.
23
A célcsoport nagysága Ez azon vállalatokat, állampolgárokat, közigazgatási szerveket jelenti, amelyek egy speciális információszolgáltatási kötelezettségben érintettek. A célcsoport nagyságát meghatározhatja egyrészt a törvényi elıírás, másrészt a ténylegesen felmerülı esetek száma. Formula az információs kötelezettségek közigazgatási költségeinek vizsgálatához Az információszolgáltatási kötelezettségek teljesítéséhez szükséges összes költség az egyes költségek összegébıl adódik: N
VA = ∑VK i i =1
ahol, VA= Összes költség VKi= i-edik információszolgáltatási kötelezettség költsége N= a számításba vett információszolgáltatási kötelezettségek száma Az egyes információszolgáltatási kötelezettségek teljesítéséhez szükséges költséget az alábbi képlettel számoljuk ki: VK i = Pi ∗ Qi
ahol, Pi= i-edik információszolgáltatási kötelezettség ára Qi= i-edik információszolgáltatási kötelezettség éves gyakorisága Az idı- és mennyiségkomponenseket a fenti formula szerint számoljuk ki. Az ár meghatározása a munkabér- és az idıtényezık összeszorzásával történik: Pi = Ti ∗ Z i
ahol, Ti=az i-edik információszolgáltatási kötelezettség teljesítésének díja Zi= az i-edik információszolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez szükséges idı Az SKM-mérések esetén az információszolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez szükséges standard tevékenységek idıráfordítását mérjük: M
Z i = ∑ ZS ij j =1
ahol, ZSij= az i-edik információszolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez szükséges j-edik standard tevékenység ideje M= a standard tevékenységek száma (ami holland számítások szerint maximum 14 lehet)
24
A standard tevékenységeket különbözı képzettségő emberek látják el, ennek tükrében az idıráfordítás eltérı lehet, ami a díjazásban (T) is megmutatkozik. A bért ezért a feladat ellátásával megbízott munkavállalók bérének idıvel súlyozott számtani közepének segítségével számoljuk ki.
Ti =
1 Zi
M
∑ TS j =1
ij
∗ ZS ij
ahol, TSij= az i-edik információszolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez szükséges j-edik standard tevékenység díja. A mennyiség kiszámítása az információszolgáltatási kötelezettséggel érintett vállalatok, állampolgárok és közigazgatási szervek számának az éves gyakorisággal való összeszorzásával történik: Qi = AN ∗ H
ahol, AN= a címzettek száma H=gyakoriság (idıszakosság) Az információszolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez szükséges költség kiszámítása tehát: VK i = (Ti ∗ Z i )( AN ∗ H )
25
4. A projektjavaslatok (lehetséges megoldási módok) elemzése és összehasonlításának módszerei A módszer neve Cash-flow (CF) Diszkontált pénzáramlás számítása (DCF) Nettó jelenérték (NPV) Belsı megtérülési ráta (IRR) Haszon-költség arány (BC) Beruházások megtérülése (ROI)
Megtérülési idı
Költség-haszon elemzés (CBA)
A számításhoz szükséges inputok a pénzáramláshoz kapcsolódó éves vagy havi bevételek és kiadások; referenciaidıszak a pénzáramláshoz kapcsolódó éves vagy havi bevételek és kiadások; referenciaidıszak; diszkontráta a „forintosítható” bevételek (hasznok) és kiadások (költségek); referenciaidıszak; diszkontráta a „forintosítható” bevételek (hasznok) és kiadások (költségek); referenciaidıszak a „forintosítható” bevételek (hasznok) és kiadások (költségek); referenciaidıszak; diszkontráta a „forintosítható” bevételek (hasznok) és kiadások (költségek); diszkontráta; referenciaidıszak; a „forintosítható” bevételek (hasznok) és kiadások (költségek) éves bontásban; esetleg diszkontráta; referenciaidıszak a „forintosítható” bevételek (hasznok) és kiadások (költségek) legalább éves bontásban; referenciaidıszak; diszkontráta; nem monetizálható költségek és hasznok számbavétele; externális hatások felmérése; kockázatok értékelése stb. Kiegészítı felmérésekre lehet szükség!
Költség-hatékonyság elemzés (CEA)
a „forintosítható” kiadások (költségek) legalább éves bontásban; referenciaidıszak; diszkontráta; nem monetizálható költségek számbavétele; externális költségek felmérése; kockázatok értékelése stb. Kiegészítı felmérésekre lehet szükség!
Több szempontú elemzés (MCA)
a „forintosítható” bevételek (hasznok) és kiadások (költségek) felhasználásával végzett elemzések kiegészítése a nem monetizálható költségek és hasznok számbavételével; sikerkritériumok és súlyok meghatározása. Kiegészítı felmérésekre és szakértıi konzultációkra lehet szükség!
4.1. Cash-flow (CF) Ha a költségek és hasznok értékelésére vonatkozó ajánlásokat követjük, akkor a projekt teljes ismert életciklusának valamennyi szakaszára vonatkozóan elıre jelezhetık a nettó pénzáramlások. Például valamennyi évre vonatkozóan lesz egy-egy nettó cash-flow-nk, vagy a rövidebb tartamú projektek esetében valamennyi hónapra. A négy évnél rövidebb idıszakot átfogó projektek esetében érdemes lehet havi pénzáramokat számolni.
26
Fontos kiemelni, hogy a költségek és hasznok nem feltétlenül feleltethetık meg a tényleges pénzáramlással, noha a legtöbb esetben azért ez a jellemzı! Ha a nem pénzben kifejezett és kvalitatív jellegő költségeket és hasznokat monetizálni lehet, akkor azokat is be kell foglalni a cash-flow kimutatásba. Ezek a cash-flow vagy pénzáram kimutatások adják a nettó jelenérték számítás (NPV) alapját is. Az egyes cash-flow-k – akár szakaszonként is értelmezhetıen – pozitív vagy negatív értéket egyaránt felvehetnek. 4.2. Diszkontált pénzáram számítása (DCF) Még a legegyszerőbb projekteknél is, a pénzáramlások a legkülönbözıbb idıpontokban merülnek fel. Általában nem megfelelı, ha az egyik idıszakban felmerülı pénzáramlást ugyanakkora súllyal vesszük figyelembe, mint egy másik idıszakban. Ezért diszkontált pénzáramlást kell számolni. A diszkontálás azt jelenti, hogy a késıbb felmerülı pénzáramlást kisebb súllyal vesszük figyelembe, mint ami hamarabb jelentkezik. Minél távolabbi idıszak pénzáramlását tekintjük, annál alacsonyabb lesz a súly. Vagyis, a diszkontált pénzáramlás számítása a megfelelı módszer. A diszkontált értéket jelen értéknek is nevezik. Egy másfajta értelmezése a diszkontálásnak, s a gyakorlatban a diszkontráta meghatározásakor ezt alkalmazzák, ha valaki egy projektjavaslat értékelésekor legalább olyan mértékő haszonra számít, mint amely más hasonló kockázatú befektetésekbıl származhat. A diszkontálással azt határozzuk meg, hogy mennyivel haladják meg a vizsgált projekt nettó hasznai (vagy költségei) a hasonló kockázatú projektekbıl nyerhetı hasznokat. A pozitív nettó jelenérték (NPV) a hasonló kockázatú projektekbıl származó haszonnál nagyobb várható hasznot jelez, a zéró érték közel azonosat, míg negatív nettó jelenérték esetében a várható haszon elmarad a hasonló kockázatú projektek hasznától. A diszkontráta gyakorlatilag az az elvárt jövedelmezıség, amelyre a befektetı a hasonló kockázatú projektek esetében számít. A diszkontráta jellemzıen magába foglalja: •
Az idıpreferencia mértékét: A legtöbb ember ugyanis elınyben részesít egy mostani fogyasztást, mint egy késıbbit.
•
A bizonytalanság/kockázat mértékét: Természetesen bizonyos mértékő bizonytalanság általában felmerül azzal kapcsolatban, hogy például a jövıbeni százezer forint egyáltalán befolyik-e. Ennek értékét csökkenti a bizonytalansági/kockázati tényezı mértéke. n
Jelenlegi diszkontált érték = az n-edik idıszak jövıbeni értéke x [1/(1+r) ] ahol, n = az idıszak száma r = diszkontráta Nincs olyan generálisan elfogadható megtérülési ráta, amely valamennyi projektre alkalmazható lenne. A nemzetgazdasági szintő (vagy másképpen közgazdasági) költség-haszon elem27
zésekben az ún. társadalmi diszkontrátát alkalmazzák. Van, amikor az egyes ágazatok szintjén is külön megállapítanak elvárt jövedelmezıséget, a realitáshoz közelebb álló diszkontrátát. Konkrét projektek esetében végzett pénzügyi elemzésekben ki lehet indulni a projektgazda (vagy ha nincs szignifikáns eltérés az adott intézményi kör, akár az egész kormányzat) tıke hozamlehetıség költségébıl (capital charge rate). Ez a legjobb alternatív projekt elızetes megtérüléseként is felfogható. Ez az egyszerőbb eset, amit többnyire követni lehet. Abban az esetben azonban, ha a projekt illetve a projekt finanszírozása körüli bizonytalansági tényezı extrém magas, önálló diszkontráta kalkulációra lehet szükség.3 Az Európai Bizottság azt ajánlja, hogy reálértéken számított 5%-os pénzügyi diszkontrátát használjanak indikatív viszonyítási pontként az alapokból társfinanszírozásban részesülı állami beruházási projektek esetében.4 Ugyanitt a kohéziós országok esetében 5,5%-os társadalmi diszkontráta alkalmazását ajánlja. Alternatív számítások 4%-os rátát elfogadhatóbbnak tekintenek.5 Rendkívül fontos, hogy az ugyanazon régióban/országban meglévı, hasonló projektek vonatkozásában használt diszkontráták között biztosított legyen az összhang. A Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat, hogy útmutató dokumentumaikban adják meg a diszkontrátára vonatkozó saját viszonyítási pontjukat. Ezt a hivatkozást azután következetesen kell alkalmazni. Meg kell jegyezni, hogy amikor a diszkontrátát reálértéken fejezik ki, az elemzést ennek megfelelıen állandó árakon kell elvégezni. Ha szükséges, a relatív árakban bekövetkezett változásokat is figyelembe kell venni. Ha ehelyett napi árakat használnak, úgy nominális diszkontrátát kell alkalmazni. A projekt hitellel történı finanszírozása hatással lehet a finanszírozási hiány mértékére, ha a pénzügyi fenntarthatóság érdekében a díjakat magasabbra kell emelni, ahhoz az esethez képest, amikor a saját forrás finanszírozása teljes mértékben önerıvel történik. Kiindulásként, ha a projekt pénzügyi fenntarthatósága hiteltörlesztés nélkül –adott díjstruktúra mellett -– biztosított, a projekt kumulált cash-flow-ja minden évben pozitív. A kamatfizetés és a hiteltörlesztés – ugyanezen díjstruktúra esetén - esetleg már egyes években negatív cash-flow-t eredményezne, amit meg kell vizsgálni, hogy rövid lejáratú hitellel kezelni lehet-e vagy az elvárt megtérülést a hitel miatt növelni kell és esetleg a díjakat is emelni kell. A hitellel történı finanszírozás, bizonyos kamatszint esetén nagyobb díjnövelést igényelhet. Ez azonban jelentheti azt, hogy a pénzügyi elemzésben használt 5%-os diszkontráta nem megfelelı, mert a hitel, illetve a hitel költségei ennél magasabbak. Általában, ha magasabb diszkontrátával számolunk, akkor a projekt nettó jelenértéke (NPV) csökken, míg nı, ha a diszkontráta értékét mérsékeljük. Mivel az alkalmazott diszkontráta mértéke jelentıs mértékben befolyásolja az NPV-t, minden esetben világosan közölni kell, hogy a kalkulációkban miért és milyen rátát alkalmaztunk. Egyes esetekben a diszkontrátára 3
Ennek lehetséges módjáról lásd a szakirodalomban pl. az ún. WACC-módszert (weighted average cost of capital). 4 Ld. Európai Bizottság: A költség-haszon elemzés elvégzésének módszertani útmutatója. Módszertani munkadokumentum a 2007-2013-as programozási idıszakra. 08/2006; 7.o. 5 Nemzeti Fejlesztési Ügynökség: Kiegészítı útmutató a költség-haszon elemzés általános módszertani útmutatójához.. Készítette: COWI Magyarország, 2007. március, 20-26.o.
28
vonatkozóan érzékenység elemzést is indokolt lehet elvégezni, amely azt mutatja meg, hogy mennyiben függ a kimutatott jövedelmezıség mértéke a diszkontráta egy százalékpontnyi emelésétıl vagy csökkentésétıl.6 Kivételes esetekben, amikor a projekt hasznos élettartama több évtized, érdemes lehet a standardnál alacsonyabb diszkontrátával számolni. Különösen akkor igaz ez, ha a projektbıl származó bevételekkel csak jóval az indítás után lehet számolni. Az e-közigazgatási projektek esetében azonban, amikor ráadásul a gyors technológiai fejlıdés hatása is jelentıs, ez kevéssé jellemzı. A legjellemzıbb az éves diszkontráta használata. Abban az esetben azonban, ha havi cashflow kimutatást készítünk, az éves diszkontrátát is havivá kell átalakítani, ami kiegészítı kalkulációt igényel. 1/12
Havi diszkontráta = ((1+(éves diszkontráta/100))
-1) x 100
4.3. Nettó jelenérték (NPV) Ha már a projekt több idıszakára vonatkozóan elkészítettük a cash-flow kimutatásokat, további kérdésként merül fel, hogy miként lehet az egyes projektjavaslatokat ténylegesen értékelni. A gyakorlatban számos módszer és mérési szakasz létezik, kvantitatív és kvalitatív módszerek egyaránt. Közülük a nettó jelenérték (net present value, NPV) az egyik leggyakrabban alkalmazott módszer, amely szinte minden projekt esetében használható. A nettó jelenérték a vizsgált idıszakra kalkulált diszkontált nettó pénzáramlások összege. NPV = CF0 + [CF1/(1+r)] + [CF2/(1+r)2] + … + [CFn/(1+r)n] ahol, NPV = nettó jelenérték CFn = az n-edik idıszak nettó pénzáramlása r = diszkontráta Ha helyesen alkalmazzák, akkor a nettó jelenérték elég objektív módszernek tekinthetı, amely alkalmas arra, hogy megítéljék: mennyiben járul hozzá a projekt a hasznok (a projektgazda jövedelme) növekedéséhez. Mivel mechanikusan végrehajtható, nagyon fontos, hogy a képletben felhasznált tényezıkre vonatkozó alapfeltevéseket, feltételezéseket és becsléseket egyértelmően közöljék. Ha több lehetséges projektjavaslat hasznosságát akarjuk összevetni, és kiválasztani közülük a leginkább költséghatékony megoldást, erre is alkalmas az NPV számítása. Normál esetben, a 6
A közpénzekbıl finanszírozott projektek esetében, különösen a nagy értékő tartós kormányzati kötelezettségvállalás esetén, figyelembe kell venni az Államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv.-t, a 161/2005. Kormányrendelet, valamint a Pénzügyminisztérium (Támogatásokat Vizsgáló iroda) nettó jelenérték számításra és diszkontrátára vonatkozó közleményeit is. A PM 35 éves idıszakra vonatkozóan negyedévenként, forint és euró alapon is közreadja az alkalmazható diszkontráták értékét (http://www1.pm.gov.hu/) http://www1.pm.gov.hu/web/home.nsf/0/E9BBE505FCE03656C12574800043AA4B/$File/a_leszamitolasi_ref_ kamatla_visszafiz_alkalmaz_terulete.doc?OpenElement
29
vállalati szférára jellemzı tiszta üzleti környezetben többnyire a legmagasabb NPV-vel kecsegtetı megoldást választják. Kormányzati, e-közigazgatási környezetben azonban általában másként kell eljárni, hiszen egészen mások a feltételek és szempontok. Itt számos nehezen kvantifikálható, még kevésbé monetizálható tényezı merülhet fel mind a bevételi (haszon), mind a kiadási (költség) oldalon. Ebben az esetben a nettó jelenérték számítás egy szükséges, de nem elégséges módszer lehet és kiegészítendı más metódusokkal. A döntések megfelelı megalapozásához azonban ezekben az esetekben is meg kell követelni, hogy a pénzügyi bevételek és kiadások pontosan feltárásra, tervezésre kerüljenek és világosan lehessen látni, hogy a projekt költséghatékonysága miként alakul. Az NPV rendkívül hatékony módszer lehet az egyes projektjavaslatok, megoldási módok közötti összehasonlításra, ha ezek a megoldási módok a legtöbb paraméter tekintetében összehasonlíthatók és maguk a projektjavaslatok is lényegüket tekintve hasonlók. Abban az esetben azonban, ha az egyik projektjavaslat (lehetséges megoldási mód) a másiknál lényegesen több nehezen megragadható (ti. nem vagy kevéssé kvantifikálható és monetizálható) nettó hasznot ígér, akkor az NPV alkalmazása nem lehet „perdöntı” a projektekre vonatkozó döntések esetében. Az e-közigazgatási projektek esetében nem ritkán elıfordulhat negatív nettó jelenérték, ami azonban nem jelentheti a projektjavaslat automatikus elutasítását. Olyan szempontok, mint például erıs stratégiai meghatározottság, jogszabályi kötelezettségek, a felhasználói elégedettség jelentıs elıre jelezhetı javulása stb., felülírhatják a tisztán üzleti szempontokat. Az alapelvek között említett világosság, átláthatóság, a közpénzekkel való hatékony bánásmód stb. azonban ezekben az esetekben is megköveteli az üzleti háttér (business case) tisztázását. Egy projektjavaslat nettó jelenértékét kívánatos összevetni az alternatív megoldási módok (projektjavaslatok) NPV-jével. Ezek között szokásos és célravezetı lehet azt az esetet is megvizsgálni, hogy mi van, ha nem teszünk semmit, vagyis minden marad a régiben („status quo”). Ebben az esetben azonban figyelni kell arra, hogy az ún. elsüllyedt-költségek (sunk costs) ne kerüljenek beszámításra, vagyis azok, amelyek már a döntést megelızıen, akár a projektjavaslat elıkészítésével kapcsolatban felmerültek, hiszen ezeken már nem lehet úgysem változtatni, vagyis nem szabad, hogy döntésünket befolyásolja. Az is egy lehetséges megoldási mód, ha az egyes megoldási módokat (alternatívákat) a „változatlan szkenárió”-hoz viszonyítjuk. A zérónál nagyobb érték minden esetben azt jelzi, hogy a változatlan állapothoz képest csak nyerhetünk a projekt támogatása által. Fontos megjegyezni, hogy az NPV számítás nem azonos a költség-haszon elemzéssel! A tág értelemben vett költség-haszon elemzés általában több módszert foglalhat egybe, amelyek közül az NPV az egyik eszköz lehet. Az összehasonlíthatóság szempontja ugyanakkor megköveteli, hogy az összevetésre kerülı projektjavaslatok esetében vizsgált idıtáv azonos legyen. Abban az esetben, ha ezek eltérıek, biztosítani kell az egyezıséget. Erre többféle módszer is ismeretes. Az egyik, hogy a hosszabb gazdaságilag hasznos idıtartamú projektet is úgy veszik figyelembe, mintha befejezıdne a rövidebb idıtávú projekt idıszaka végén. Ekkor a hosszabb idıtávú projekt ún. záró értékét (terminal value) is meg kell határozni a rövidebb projekt befejezési idıpontjára. Egy másik
30
lehetıség, ha azt feltételezzük, hogy az egyes projektek megismételhetık. Egy két éves projektet például meg lehet ismételni ahhoz, hogy a négy éves kifutású projekttel összevethetı legyen.
4.4. Belsı megtérülési ráta (IRR) Az NPV a leginkább bevett és széles körben alkalmazható pénzügyi módszer, amely mellett, akár alternatívaként, akár azt kiegészítendı néhány más, az NPV-hez hasonló vagy ahhoz kapcsolódó elemzési módszert is alkalmazhatunk. Abban az esetben, ha az NPV már kiszámításra kerül, általában nagyon egyszerő a többi hasonló számítást is elvégezni. A belsı megtérülési ráta (Internal Rate of Return, IRR) az egyik lehetséges alternatíva. Azoknál a projekteknél kifejezetten elınyös az alkalmazása, ahol meglehetısen bizonytalan vagy nehéz kalkulálni az NPV számításnál használatos diszkontrátát. Az IRR az a diszkontráta, amely mellett a várható pénzáramlások mellett zéró nettó jelenérték keletkezik. A legtöbb esetben értelmezhetı eredmény születik, s az alábbi képlet alapján számítható: 2
n
NPV= CF0+ CF1/(1+IRR)+ CF2/(1+IRR) +…+ CFn/(1+IRR) =0 ahol, NPV = nettó jelenérték CFn = n-edik idıszak nettó pénzáramlása IRR = belsı megtérülési ráta Felhívjuk a figyelmet azonban arra, hogy bizonyos esetekben az IRR kalkulálása megbízhatatlan, illetve nem értelmezhetı eredményeket hoz. Így pl. •
Idınként egyáltalán nem lehetséges az IRR-t kiszámolni, vagyis nincs olyan diszkontráta, amely mellett az NPV zérót adna.
•
Elméletileg az is lehetséges, hogy több IRR is számítható
•
Az IRR nem tesz különbséget a projektek mérete között (vagyis ha csupán az IRR-t alkalmaznánk a projektek közötti szelekcióra, akkor elıfordulhatna, hogy a nagyobb hasznot, nagyobb NPV-t hozó alternatívához képest elınyben részesítenénk azt a projektjavaslatot, amely alacsonyabb NPV-vel, de magasabb IRR-rel rendelkezik.)
Az ismert módszertani problémák kezelése érdekében az IRR-számítások számos módosított változatát is kidolgozták már, de bonyolultságuk miatt csak kivételesen indokolt ezek használata. Az arányosság alapelvét figyelembe véve nem indokolt, hogy az IRR mellett egy módosított, finomított IRR technikát alkalmazzanak, érdemesebb inkább az NPV-vel kiegészíteni.
4.5. Haszon-költség arány (BC) Az NPV egy lehetséges alternatívája a haszon-költség arány számítása. Képlete a következı:
31
BC = ∑dBCF/∑dCCF ahol, BC = haszon-költség arány dBCF = a bevételek (pénzbeáramlások) diszkontált értéke dCCF = a költségek (pénzkiáramlások) diszkontált értéke A BC értéke zéró és annál nagyobb pozitív szám lehet. Zéró, ha nincs bevétel (ti. nem bevétel-generáló projektek esetében). Ha a BC>1 akkor a projekt nettó jelenértéke nagyobb mint zéró, vagyis a projektbıl nettó bevétel származik. Abban az esetben, ha a költség oldalon, csupán az elsı idıszakban eszközölt jelentısebb kezdeti beruházás merül fel, akkor a BC-t nyereségességi-indexnek is nevezik. A haszon-költség arány számítása hasznos döntéstámogató eszköz lehet akkor, amikor sok megvalósítható projektjavaslat közül kell választani, amelyek mindegyike nettó jövedelmet termelne, azonban szőkösek a finanszírozási források ahhoz, hogy valamennyit támogatni lehessen. Ebben az esetben a BC – egyfajta hüvelykujj-szabályként – alkalmas lehet a szelekcióra: azt vagy azokat a projekteket érdemes támogatni, amelyek a legmagasabb BC-vel rendelkeznek, hiszen ezek ígérik a források leginkább költséghatékony felhasználását.
4.6. Beruházások megtérülése (ROI) Az OECD definíciója szerint, a beruházások megtérülése (ROI) a nettó jelenérték és a beruházási költség hányadosa. ROI = NPV/ CCF0 ahol, ROI = beruházások megtérülése (return on investment) NPV = nettó jelenérték CCF0 = beruházási költség (pénzkiáramlás) Egy másik megközelítésben a beruházások forgási mutatói közül kiemelkedı ROI elemzés azt mutatja meg, hogy a beruházás élettartama alatt az eredménybıl hányszor térül meg a kezdeti beruházási összeg. Megtérülésrıl nyilvánvalóan akkor beszélhetünk, ha a projekt nettó jelenértéke nagyobb vagy egyenlı, mint nulla. Ezekben az esetekben a ROI is pozitív értéket vesz fel. Az informatikai projektek esetében az úgynevezett kemény ROI-t lehet könnyebben meghatározni, amelyet a – becsült vagy számított – megtakarított és megkeresett pénzösszegekkel lehet kifejezni. A megtakarítás a csökkenı költségekbıl, a megkeresett pénzösszeg a növekvı eladásokból ered. (Tipikus kemény megtérülésnek tekinthetı, ha egy dolgozó kevesebb munkával tud ugyanannyi vagy több feladatot elvégezni, ezáltal kevesebb új munkaerıt kell felvenni, ha csökkennek az utazási költségek a rendszerbe épített interaktív csoportmunka miatt, vagy pl. ha a portál infrastruktúrája csökkenti az IT üzemeltetési költségeket.)
32
4.7. Megtérülési idı A nettó jelenérték számítás egyik lehetséges alternatívája vagy kiegészítı módszere a megtérülési idı számítása. A módszer annak az idıpontnak a meghatározására irányul, amikor a kumulatív nettó pénzáramlások értéke meghaladja a zérót. A projektek többségére az a jellemzı, hogy a projektidıszak elején jelentıs beruházásokra kerül sor, majd a fejlesztéseket követıen szakaszosan egyre inkább a bevételek is megjelennek. Optimális esetben a projekt indulását követı néhány éven belül a nettó pénzáram iránya megfordul, s a kezdeti nettó kiáramlást nettó beáramlás váltja fel, vagyis reális lehetıség van arra, hogy a beruházások idıvel megtérülnek. A módszerrel éppen a megtérülési idı hosszát tudjuk meghatározni. Meg kell jegyeznünk azonban, hogy éppen az e-közigazgatási projektek esetében, ahol jellemzıen számos nem vagy nehezen kvantifikálható, és még nehezebben forintosítható haszonnal kell számolnunk, ráadásul a fejlesztések eredményeként kínálható korszerőbb közszolgáltatásokat általában térítésmentesen vagy nem piaci áron lehet igénybe venni, a tiszta pénzügyi mutatókra építı módszerekkel nem biztos, hogy megbízható eredményre jutunk. A módszernek emellett több gyengesége is van. Így: •
alapesetben nem igényli a pénzáramlások diszkontálását (bár ez elvégezhetı)
•
nem veszi figyelembe a megtérülési idıt követı nettó pénzáramlásokat, amely akár jelentıs is lehet, s ezért mindkét irányban jelentısen befolyásolhatja a projektjavaslat támogatásával kapcsolatos döntést
•
az idıt méri, nem az értéket
4.8. A költség-haszon elemzés (CBA) alkalmazása A költség-haszon elemzés (cost-benefit analysis, CBA) lényege, hogy az anyagi és nem anyagi (immateriális) hasznokat és költségeket méri és hasonlítja össze egymással. Mindenképpen túlterjed tehát a hagyományos értelemben vett pénzügyi elemzésen, amely a mennyiségileg és pénzben mérhetı bevételek/hasznok és költségek számbavételére koncentrál. Az eközigazgatási projektek jellegébıl adódóan azonban mindenképpen javasolt megoldás a pénzügyi mutatókon túltekinteni és a felelıs döntés megalapozásához minél több tényezıt és hatást, valamint ezek valószínőségét is figyelembe venni. A költség-haszon-elemzést felépítı tényezık:
Hasznok Közvetlen hasznok (eredmények) Pozitív externáliák és egyéb közvetett hasznok, köztük a pro-
Költségek
Negatív externáliák és egyéb közvetett költsé-
jekt/beruházás/jogszabály miatt elmaradt veszteségek
gek, köztük: alternatív költségek
Közvetlen kiadások
33
•
Lényege a projektjavaslat/beruházás költségeinek és hasznainak egy helyen való ábrázolása, összehasonlítása, majd ezek alapján a nettó társadalmi haszon megállapítása;
•
Annál hatékonyabb, minél homogénebbek a számításhoz használt hatások mértékegységei, de ez nem azt jelenti, hogy mindent erıltetett módon monetizálni kell;
•
Elvégzése során minden esetben átfogó módon kell bemutatni a következményeket, csak így kapható objektív eredmény;
•
Vizsgálati spektrumának részét képezik az alternatív költségek is.
A CBA tehát a javasolt kezdeményezés várható gazdasági, környezeti és társadalmi hasznainak és költségeinek azonosítására és értékelésére irányul. Akkor igazolható egy intézkedés, ha abból nettó haszon származik. A CBA Elınye: •
egy intézkedés (beruházási döntés) valamennyi pozitív és negatív hatását figyelembe veszi
•
a javaslat költségeit és hasznait felmerülésük folyamatában tudja összevetni
•
alternatív javaslatok összevetésére, rangsorolására is alkalmas
Hátránya: •
nem tud nem kvantifikálható/ monetizálható hatásokat figyelembe venni
•
nehézségek a társadalmi diszkont ráta meghatározásában
•
általában drágább és idıigényesebb más, kevésbé komplex módszereknél
•
figyelmen kívül hagyja a disztribúciós kérdéseket
A költség-haszon elemzést el lehet végezni a projektre (projektgazdára) kiterjedıen, illetve szemszögébıl és nemzetgazdasági szinten is, az utóbbit közgazdasági költség-haszon elemzésnek is nevezik. Jelen ajánlás az elıbbi feladatra fókuszál és a projektgazdákat kívánja elsısorban támogatni abban, hogy saját magukból kiindulva minél szélesebb körően át tudják tekinteni a beruházásuk indokoltságát és hatásait meghatározó tényezıket. A költség-haszon elemzés elvégzésének gyakorlati célja továbbra is ugyanaz: annak eldöntése, hogy vajon az egyes projektjavaslatok közül melyik biztosítja a legkedvezıbb költség/haszon kombinációt. A CBA módszer a költséghatékonyság alapelvének érvényesülését segíti elı. Errıl akkor beszélhetünk, ha egy projekt eredményei és hosszú távú hatásai összhangban állnak az elérésükhöz szükséges költségekkel.
34
Szempontok az alkalmazáshoz:
A CBA módszeren alapuló kiválasztás (összehasonlítás) alapja az egységnyi eredményre esı költség. A valóságban az elızetes költség-hatékonyság vizsgálat nem mindig könnyő, általában túl sok bizonytalan feltételezésre kell építeni. Általánosságban elmondható, hogy minél pontosabban vannak a célok és az elvárt eredmények meghatározva, annál könnyebb a költség-hatékonyság elemzést elvégezni. Fontosabb azonban a projektjavaslat lehetséges következményeit és költség-típusait megérteni és megmagyarázni, mint nagyon pontos méréseket és számításokat végezni. A CBA alkalmazásának illeszkedése a projekt-életciklusba
Fel kell rá hívni a figyelmet, hogy a CBA módszer alkalmazása a projekt tervezése, elıkészítése, majd megvalósítása folyamatát alkotó tevékenységek, lépések sorában csupán az egyik fázis, amely maga is már több megelızı tevékenységre épül rá, s eredményeire is újabb szakaszok építenek. Feltételezi azt, hogy a projektjavaslat elıkészítése során már világosan meghatározásra, feltárásra kerül: a projekt milyen probléma kezelését kívánja megoldani, melyek a fı célkitőzések, a célcsoportok, a fejlesztésektıl elvárt eredmények és hasznok. Fel kell tárni továbbá, hogy a kívánt célhoz milyen lehetséges megoldási módokon (alternatívákon) keresztül lehet eljutni. A CBA innen indul ki, a lehetséges (mőszaki) megoldások, opciók közül segít kiválasztani a leginkább megfelelı, költséghatékony megoldást. A projektjavaslat támogatását követıen megkezdıdik a végrehajtás, megvalósítás szakasza. Itt legalább annyira fontos annak mérése és értékelése, hogy vajon a tervezettnek megfelelıen (ütemben és költségekkel) halad-e a teljesítés. A záráskor és azt megelızıen is érdemes lehet frissíteni, aktualizálni a CBA számításokat, mert világosan megmutatkozik, hogy az ex-ante kalkulációnál figyelembe vett tényezık és körülmények ténylegesen hogyan alakultak. A fejlesztés eredményének felhasználása, üzemeltetése már túlnyúlik a szoros értelemben vett projektidıszakon, ugyanakkor a CBA számításnál is figyelembe vett referencia-idıszakba ez is beletartozik. Ezek a „projekt” gazdaságilag hasznos élettartamának azok az évei, amikor a tervezett hasznok (bevételek) is realizálódnak. Lehetséges ugyanis, hogy egy e-közigazgatási projekt sikeresen zárul, és valamennyi fontosabb eredményt (jellemzıen outputot) fel tudja mutatni. Vagyis lehetıvé válik egy adott eközigazgatási funkció ellátása, elektronikus szolgáltatás nyújtása. Ez azonban még mindig csak szükséges, de nem elégséges feltétele annak, hogy a projekt hosszabb távra tervezett eredményei, hatásai valóban meg is valósuljanak. Elképzelhetı például ugyanis az az eset, amikor bár fizikailag megteremtıdnek az elektronikus szolgáltatásnyújtás feltételei, a felhasználók érdektelensége, közömbössége vagy éppen ismerethiánya miatt azonban mégsem realizálódnak a várt hasznok. Nem véletlen, hogy a haszon-realizálás (benefits realisation, BR)
35
módszertanának finomítása és alkalmazása most van terjedıben a világban, különös tekintettel az angolszász országokban7.
4.9. A költség-haszon elemzés pénzügyi elemzésen túlmutató lehetséges kiegészítı elemei A költség-haszon elemzés pénzügyi elemzésen túlmutató lehetséges kiegészítı elemei Módszer
Elınye
Hátránya
a kockázati hatások igen eltérıek lehetnek és nehezen kezelhetık egyben, általában nem tartalmaz arra vonatkozó költségbecslést, ami akkor merül Bizonytalansági a kockázatok értékelése fel, ha a nem kívánatos esemény mégis bekövettényezık keze- jelentıs mértékben se- kezik, csupán a kockázatokra fókuszál és számos lése (RA) gítheti a döntéseket pozitív és negatív hatást nem vesz figyelembe, nem lehet kizárólagos eszközként használni a döntéshozás támogatásához vagy a beavatkozás típusának meghatározásához átfogóbb kép alkotását Immateriális teszi lehetıvé a javak számszedöntéselıkészítés fázirősítése sában
a számszerősítés nehéz, viszont az értelmezés lehet kvantitatív, kvalitatív, leíró vagy ezek kombinációja
felhívja a figyelmet Szkenárióazokra a jelentıs bielemzés/ érzénagyobb projektek esetén, a kulcstényezık nagy zonytalanságokra, amekenységi elemszáma miatt számítása nehezebb lyektıl egy kezdemézés nyezés sikere függhet
4.9.1. A projekttel összefüggı kockázatok és bizonytalansági tényezık kezelése (RA) Szinte mindig van valamilyen eltérés az ex-ante szakaszban elvégzett CBA számítások és az aktuális, már ténylegesen realizált költségek és hasznok között. Ez részben származhat a CBA módszerben benne rejlı gyengeségekbıl, esetleg számítási hibákból, de sokszor amiatt következik be, mert az elemzés készítésekor még elıre nem látható (vagy elıre nem jelzett) kockázatok vagy bizonytalanságok merültek fel. A költség-haszon elemzésnek tartalmaznia kell a lehetséges kockázatok felmérését, annak érdekében, hogy megállapítsák: az egyes opciók mennyire vannak kitéve a jövıbeli bizonytalanságoknak. Meg kellene például vizsgálni, hogy ha a bizonytalan vagy erısen változó költségeket 5%-kal alá- vagy túlbecsülnék, akkor ez mennyire lenne hatással a preferált opció kiválasztására. 7
Bıvebben lásd a hivatkozott irodalomjegyzékben, illetve magyarul: KOPINT-DATORG Zrt: Az e-kormányzati szolgáltatások költséghatékony megvalósítását segítı elemzési módszerek és módszertanok v.1.2. készült a MEH EKK megrendelésére 2008. januárban.
36
A kockázatértékelés mélységét esetrıl esetre kell meghatározni, a projektjavaslat volumenétıl, a kulcsfontosságú költségek vagy hasznok bizonytalansági fokától és az érdekeltek kockázattőrı képességétıl függıen. Egy minden részletre kiterjedı kockázat értékelésnek magában kell foglalnia: •
A kockázatkezelés kontextusának meghatározását, beleértve a környezeti kockázati tényezıket, a szervezeti célokat és kockázatkezelési képességeket, továbbá hogy mekkora kockázatot kell vállalniuk az érdekelteknek.
•
Az összes olyan kockázat azonosítását, melyek hatással lehetnek a célokra.
•
A kockázatok elemzését, figyelembe véve a kockázatforrás feltárását, annak következményét és a következmény felmerülésének valószínőségét.
•
Annak megállapítását, hogy az egyes kockázatok közül melyek azok, amelyek tolerálhatóak, s melyek azok, amelyeket kezelni kell.
•
A kivitelezés elıtti és alatti lépések tényezıit feltérképezni, hogy kezelni (elkerülni, enyhíteni, átruházni) tudják a kockázatot és
•
A döntéshozókkal való kommunikációt, így ık teljes mértékben megalapozott döntéseket hozhatnak, figyelembe véve a potenciális kockázati tényezıket vagy éppen az esetleges elfogultság, a túlzott optimizmus hatását.
A kockázatelemzés (Risk Assessment, RA) tehát egy nemkívánatos esemény felmerülésének kockázatát becsüli meg, s ennek lehetséges következményeit. A kockázatkezelés során megoldásokat lehet kidolgozni a kockázatok illetve hatásainak csökkentésére vagy kiküszöbölésére. A kockázatelemzés három fázisban végezhetı el: 1) a kockázat azonosítása 2) a kockázat bekövetkezési valószínőségének meghatározása 3) a kockázat lehetséges hatásainak felbecsülése.
4.9.2. A túlzott optimizmus kiszőrésének lehetıségei A kockázat sok alakot ölthet. Legismertebb, a várt eredményeket befolyásoló formája, hogy a becsült jövıbeli költségek, melyek az adott kezdeményezésbıl erednek, túlságosan is óvatosak vagy az általa elérhetı elınyök túlságosan is bizakodók. Azaz, az elemzés nem tükrözi teljesen a többletköltségek, a kereslet visszaesésének vagy éppen a kivitelezés elhúzódásának lehetıségét. Nem létezik egy bizonyított, szisztematikus módszer az elemzık számára ahhoz, hogy kimutathassák a túlzott optimizmusból eredı hatásokat a projektjavaslatok elıkészítése során. A túlzott optimizmusból fakadó eltérések csökkenthetık azáltal, hogy direkt értékkorrekciót alkalmaznak az alapfeltételezések és a kulcsfontosságú változók esetében, hogy ezáltal javítsák a becsléseket megbízhatóságát, például közvetlen értékkorrekcióval növeljék a költségeket és csökkentsék, vagy késleltessék a hasznokat. A módszer feltételezi, hogy az eltérések mértéke és a teljes kockázati szint ésszerően megbecsülhetı. Azonban ez gyakran nem lehetséges. Általában az érzékenység-elemzés módszere
37
alkalmasabb arra, hogy teszteljék és demonstrálják: az elemzés eredményei miként módosulnak, amint az egyes feltevések, költségek vagy elınyök megváltoznak.
4.9.3. Érzékenységi elemzés (SA) Az érzékenységi elemzés (sensitivity analysis, SA) egy olyan kvantitatív elemzés, amely azt vizsgálja, hogy a nettó jelenérték, az összes költség és egyéb eredmények hogyan módosulnak, amint az egyes hipotézisek vagy változók megváltoznak. Ez a módszer arra használható, hogy teszteljék az elemzés megbízhatóságát, figyelembe véve a jövıbeli pénzáramlásokkal kapcsolatos, a túlzott optimizmusból eredı eltéréseket és a bizonytalanságokat. Az érzékenységi elemzések segíthetnek felhívni a figyelmet azon területekre, amelyek különös figyelmet, értékelést és kezelést igényelnek. Ez az elemzés két kulcsfontosságú kérdést fogalmazhat meg. Érdemes-e továbbra is a projekttervet követni, ha a fı feltételezések közül néhány nem következik be? Vannak-e olyan lépések, amelyekkel csökkenthetı a kockázat még az adott megoldási mód elfogadása elıtt? Az érzékenységi elemzés segít a bizonytalanság elırejelzésében és a projektek kockázatkezelésében. Az érzékenységi elemzésnek jól megtervezettnek kell lennie és világosan kell bemutatni az eredményeit. Reális képet kell adnia annak mértékérıl, hogy mely kiválasztott projektjavaslatokat érdemes továbbra is követni, még akkor is, ha jelentıs változás megy végbe a kulcsfontosságú változókban. A döntést arról, hogy mely érzékenység elemzési formát alkalmazzák, és melybe fektessenek energiát, mindig esetenként kell meghozni, a javasolt projekt volumenétıl, a fontosabb költségek és elınyök körüli jövıbeli bizonytalansági foktól, és az érdekeltek kockázattőrı képességétıl függıen. Az érzékenységi elemzést használhatják továbbá a monitoring és a kockázatkezelési rendszerek részeként, melyek a kivitelezés részét képezik. Ennek biztosítania kellene azt, hogy a kockázatokat, amelyektıl a fıbb változók függnek, hatékonyan megfigyeljék és kezeljék.
4.9.4. A szkenárió-elemzés Az érzékenységi elemzés egyik legegyszerőbb formája a forgatókönyv elemzés. Ebben különbözı szkenáriókat („forgatókönyveket”) választanak ki, hogy felhívják a figyelmet azokra a jelentıs bizonytalanságokra, melyektıl egy kezdeményezés sikere függhet. Vannak olyan változók (úgymint devizaárfolyam, bérköltségek, keresleti hajtóerık, ütemezés vagy a feltevések), melyek anyagi hatással vannak a nettó elınyökre? A forgatókönyv elemzés középpontjában tehát „mi lenne ha” típusú kérdéseknek kell állniuk, és újrakalkulálni az egyes szkenáriók esetében várható nettó jelenértékeket. Például, mi lenne a reális és lehetséges változat, ha egy vagy több érzékeny/fontosabb változó megváltozna ±10 vagy ±50%-kal. Mi történik, ha a kapcsolódó kormányzati politika megváltozott vagy a projekt végrehajtása és eredményeinek realizálása szempontjából kritikus törvényt nem fogadják el? Ha ezek az események bekövetkeznek, kell-e folytatni a projektet? Milyen körülmények között változik a preferált változat?
38
Egy bevált megoldást jelent, amikor tesztelik a kulcsfontosságú változók három kombinációját: •
Pesszimista vagy óvatos forgatókönyv
•
Legvalószínőbb vagy alap forgatókönyv
•
Optimista forgatókönyv
Ha a nettó jelenértékek (NPV-k) nem változnak elég jelentısen ahhoz, hogy befolyásolják a végsı döntést, akkor valószínőleg megnyugtatóbbnak érezzük az elemzés megbízhatóságát és a projektjavaslat nettó elınyeit. Ez a módszer általában a kisebb projektjavaslatok számára megfelelı, vagy olyan esetekben, ahol a költség-haszon elemzés eredménye megbízhatóbb. Nagyobb kezdeményezések számára, melyeknél a bizonytalanság is nagyobb, a változók száma megnövekedhet és az érzékenységi elemzést is minden forgatókönyvre elvégezhetik.
4.9.5. Immateriális javak számszerősítése Az immateriális javakat (intangables) és költségeket nem könnyő pénzügyi egységekben számszerősíteni. Az immateriális javak a projekt szempontjából belsı és külsı költségek vagy hasznok egyaránt lehetnek. Amint a fejezet elején már taglaltuk, a javasolt módszer az, hogy az összes azonosítható költséget és elınyt figyelembe kell venni, és ha van ésszerő alapja, világosan belefoglalni a költség-haszon elemzésben használt erıforrás-áramlások közé. Az immateriális javak egy részét nem lehet pénzügyi egységben meghatározni (egy ekormányzati fejlesztés elınye lehet például, hogy „idıt spórol” azáltal, hogy az eljárási illetékeket online lehet rendezni). Azon immateriális javakat, amelyeket nem lehet ésszerően pénzben kifejezni, ki kell zárni a kvantitatív elemzésbıl. Ennek ellenére ezen immateriális javak és költségek jelentısen befolyásolhatják a kvantitatív hatásokat, és alapvetı hatással lehetnek a végsı döntésre. Ha ezen immateriális javak és költségek szignifikánsak, akkor egyértelmően hangsúlyozni és taglalni kell ıket az elemzésben, hogy az adott opció tekintetében körültekintıen hozhassák meg értékítéleteiket a döntéshozók. Ez az értelmezés lehet kvantitatív, kvalitatív, leíró vagy ezek kombinációja.
4.10. A költség-hatékonyság elemzés (CEA) A költség-hatékonyság elemzés (cost-effectiveness analysis, CEA) egy kívánt, elıre definiált eredmény eléréséhez szükséges költségek megbecslését igényli, s lehetıséget nyújt a különbözı megoldási módok összevetésére. Ez a CBA módszer reális alternatívája lehet azokban az esetekben, amikor nehéz az eredményeket pénzben kifejezni. Alkalmas a különbözı megoldási módok és szabályozási variánsok közötti rangsorolására is. A CEA módszer a gazdaságosság alapelvének érvényesülését segíti elı, vagyis meghatározott cél elérésének megvalósítási módjai közül a költségek minimalizálása szempontja alapján kell választani (más megfogalmazásban, azonos eredményt kínáló variánsok közül a legkisebb költséggel megvalósíthatót kell preferálni).
39
A CEA módszer esetében is figyelembe veendık a költségek számbavételénél megfogalmazott alapelvek és értékelési módszerek. Elıremutató, ha a költségkalkulációban nem csupán a projektjavaslatokkal kapcsolatos közvetlen költségeket veszik számításba, hanem pl. az externális hatásokat és költségeket is megpróbálják megbecsülni. A költségek diszkontálása a CEA-val kapcsolatos pénzügyi elemzésben is használható. A CEA Elınye: •
a hasznok mérésének nehézségeit könnyebben meg tudja kerülni, mint a CBA
•
alkalmas hasonló eredményt kínáló alternatívák összehasonlítására
Hátránya: •
nem oldja meg a hasznok optimalizálásának kérdését
•
egyfajta eredményre (elvárt hatásra) koncentrál, miközben nem veszi figyelembe a lehetséges mellékhatásokat
•
nem nyújt segítséget annak eldöntéséhez, hogy vajon az adott javaslat nettó hasznot hoz-e a projektgazdának (a társadalomnak)
4.11. Több szempontú elemzés (MCA) A kvalitatív elemzések egyik legelterjedtebb formája a nem vagy nehezen kvantifikálható és monetizálható költségek és hasznok összehasonlításául szolgáló több szempontú elemzés (multy-criteria analysis, MCA). Ez az elemzés egy olyan módszer, amely az alternatív projektjavaslatok (megoldások) meghatározott célok és kritériumok szerinti értékelésére és rangsorolására alkalmas. Nem olyan szigorú, mint a költség-haszon elemzés vagy a költséghatékonyság elemzés, hanem rugalmasabb, mivel viszonylag könnyő elvégezni és olyan lehetséges alternatívák becslésére és összehasonlítására használható, melyek pénzügyi és nem pénzügyi hatással is járnak. Segítheti a döntéshozatalt azáltal, hogy kiegészíti a kvantitatív jellegő költség-haszon elemzést. A több szempontú elemzés rendszerint magában foglalja a sikerkritériumok meghatározását (lehetıleg a közérdek céljait tükrözve) és minden egyes kritériumhoz megfelelı súlyokat rendel. Az alternatívákat a kritériumoknak megfelelıen értékelik és pontozzák (pl. az érdekeltek egy reprezentatív csoportja által), majd megfelelı súlyozással felállítják az alternatívák rangsorát. Ez az elemzés anélkül is alkalmazható, hogy a kritériumokat egyértelmően súlyoznák, azonban ez a rangsorolási eljárás átláthatóságát és érvényességét csökkenti. Még ott is, ahol az értékelési kritériumok súlyozása világos, sem a kritériumok, sem a súlyok többnyire nem alapulnak semmilyen háttérelemzésen, ezért a súlyok szubjektív alapon könnyen meg is változtathatók. E módszertani aggályokon úrrá lehet lenni azáltal, ha elızetesen az elemzık szakértıkkel és az érdekeltekkel is tárgyalnak a kritériumok, a súlyozás és a rangsor megállapításakor.
40
A komolyabb több szempontú elemzéseknél a döntéshozók számára részletes elemzési naplót is átadnak, amelyek által az eredmények átláthatók, világosak és dokumentáltak. Ez az elemzés megbízhatóságának záloga. MCA Elınye: •
a fenntarthatóság többdimenziós szempontjait is kezelni tudja
•
különbözı típusú (kvantitatív, kvalitatív, pénzügyi) és megbízhatóságú adatokat együtt tud értelmezni
•
a fontos kérdések szemléletes bemutatására alkalmas, világosan jelezhetıek a helyettesítési hatások
•
a disztribúciós kérdéseket és helyettesítési hatásokat ki tudja emelni
Hátránya: •
szubjektív elemeket tartalmaz, különösen amikor a kritériumok súlyozását kell megoldani
•
mivel különbözı típusú adatokat ötvöz, nem mindig lehet világosan megtudni, hogy vajon a hasznok meghaladják-e a költségeket
•
az idı preferenciákat nem mindig tükrözi, és nem feltétlenül veszi figyelembe a lehetséges mellékhatásokat
•
nem nyújt segítséget annak eldöntéséhez, hogy vajon az adott javaslat nettó hasznot hoz-e a projektgazdának (a társadalomnak)
4.12. Konklúzió A döntéshozóknak támogatásra van szükségük ahhoz, hogy a különbözı, egymással versengı projektjavaslatok és megoldási módok közül választani tudjanak, és hogy világosan lássák a gazdasági erıforrások használatából eredı következményeket és hatásokat. Az összes jelentıs költség és haszon pénzbeli számszerősítésével lehetségessé válik egy adott projektjavaslat nettó elınyeinek és költségeinek meghatározása (lásd pénzügyi elemzési módszerek). Néhány szignifikáns költség vagy haszon azonban bizonytalanságnak van kitéve és/vagy nem lehet pénzben számszerősíteni. Számos kiegészítı elemzési eszköz áll azonban rendelkezésre, hogy az elemzık kezelni tudják a kockázatot és a bizonytalanságot, és hogy lehetıvé váljon a döntéshozók számára, hogy a preferált projektjavaslatra vonatkozó felelıs döntést hozzanak, a kvantitatív és kvalitatív tényezık ésszerő kombinációjának figyelembe vételén alapuló értékelés alapján.
41
Melléklet I. Példatár – mintafeladatokkal Példák különbözı pénzügyi mutatók kiszámítására 1. mintapélda
Az adóhivatal korszerősíteni akarja adótartozás nyilvántartó rendszerét, mielıtt teljesen új rendszerrel váltaná le a jelenleg már mőködıt. A jelenlegi rendszer korszerősítése jelentısebb összegő, 100 millió forintos kezdeti beruházást tesz szükségessé. A korszerősítés a projekt elsı évében fejezıdik be teljesen és évente mintegy 20 millió forinttal magasabb üzemeltetési költséggel jár majd, mint a jelenlegi rendszer mőködtetése. (Ez a magasabb összeg több IT üzemeltetı személyzet alkalmazásából, és a rendszert üzemeltetık továbbképzésébıl adódik). A rendszer korszerősítése által ugyanakkor évi mintegy 50 millió forint takarítható meg, ami elsısorban a pontosabb és naprakészebb tartozás nyilvántartásból adódik, ami hatékonyabb felszólítást és adóbehajtást tesz lehetıvé. A korszerősített rendszer a tervek szerint három évig fut majd, miután lecserélik azt egy újra. A kimutatásban valamennyi adat reálértékben, mai árakon van figyelembe véve. Az éves pénzáramlások kalkulálásánál az útmutatásnak megfelelıen csak a marginális költségeket és hasznokat veszik figyelembe, vagyis csak azt a bevétel és költség növekményt, amely a jelenlegi rendszer mőködtetéséhez képest felmerül. A jelenlegi rendszer éves üzemeltetési költsége ugyanis már most is 45 millió forint, amely összeg akkor is felmerülne, ha nem történne semmi korszerősítés. Nettó pénzáram (cash-flow, CF) számítása: Év (millió Ft)
0
1
2
3
Várható bevételek
0
50
50
50
Várható kiadások
100
20
20
20
-100
30
30
30
Nettó pénzáram
Diszkontált nettó pénzáram (DCF) kiszámítása: 3%-os diszkontráta alkalmazásával Év
0
1
2
3
Várható bevételek
0
50
50
50
Várható kiadások
100
20
20
20
-100
30
30
30
47,1
45,8
18,9
18,3
Nettó pénzáram - 3%-os rátával Várható bevételek (diszkontált
48,5 0
pénzbeáramlás) Várható kiadások (diszkontált pénzkiáramlás)
100
19,4
42
2. mintapélda
Az Óperencián túl mőködı, évente több millió ügyet kezelı Közigazgatási Szolgáltató Hivatal vezetése úgy döntött, hogy az ügyfélbarát szolgáltatásainak további minıségjavítása, illetve back-office tevékenységének racionalizálása érdekében új számítástechnikai rendszert vezet be központjában és kirendeltségein. A Hivatal által kiírt közbeszerzési eljárásra három ajánlat érkezett be X, Y és Z beszállítóktól. A projektért felelıs döntıbizottság összegyőjtötte, és rendszerezte az ajánlatokból a számszerősíthetı költségeket és hasznokat, illetve a döntés szempontjából fontos további tényezıket. X-beszállító ajánlata: A modern IKT felszerelés beszerzésének és üzembe állításának költsége 5 millió guriga. Az új rendszer 4 éven keresztül mőködik majd, és éves üzemeltetési költsége 1 millió guriga (reálértéken számítva). A papír, munkaidı megtakarításból, valamint az ügyfél-elégedettség növekedésébıl származó becsült haszon a számítások szerint 3 millió guriga évente (szintén reálértéken számítva). Y-beszállító ajánlata: A modern IKT felszerelés beszerzésének és üzembe állításának költsége 3 millió guriga. Az új rendszer 4 éven keresztül mőködik majd, és éves üzemeltetési költsége 1,5 millió guriga (reálértéken számítva). A papír, munkaidı megtakarításból, valamint az ügyfél-elégedettség növekedésébıl származó becsült haszon a számítások szerint 2 millió guriga évente (szintén reálértéken számítva). Z-beszállító ajánlata: A modern IKT felszerelés beszerzésének és üzembe állításának költsége 4 millió guriga. Az új rendszer 5 éven keresztül mőködik majd, és éves üzemeltetési költsége 1,5 millió guriga (reálértéken számítva). A papír, munkaidı megtakarításból, valamint az ügyfél-elégedettség növekedésébıl származó becsült haszon a számítások szerint 3 millió guriga évente (szintén reálértéken számítva). A döntés-elıkészítési munkálatokat végzı elemzı csapat a költségek és hasznok számszerősítését követıen elvégezte a nettó jelenérték számításokat az egyes ajánlatokra az alábbi képlet alapján: NPV = (Bt – Ct) / (1 + r)t ahol Bt = t idıszakban (t-edik évben) felmerülı haszon Ct = t idıszakban (t-edik évben) felmerülı költség r = diszkontráta t = idıszak (év) Az elemzık két: 3, illetve 5 %-os diszkontrátát alkalmaztak a nettó jelenérték kiszámítására.
„X”
Költségek
Hasznok
Éves nettó haszon
ajánlat
(Ct)
(Bt)
(Bt - Ct)
3%
5%
millió guriga
millió guriga
millió guriga
millió guriga
millió guriga
-5,0
-5,00
-5,00
0. év
5,0
43
Nettó jelenérték
1. év
1,0
3,0
2,0
1,94
1,90
2. év
1,0
3,0
2,0
1,89
1,81
3. év
1,0
3,0
2,0
1,83
1,73
4. év
1,0
3,0
2,0
1,78
1,65
2,44
2,09
Az ajánlat nettó jelenértéke
„Y”
Költségek
Hasznok
Éves nettó haszon
Nettó jelenérték
ajánlat
(Ct)
(Bt)
(Bt - Ct)
3%
5%
millió guriga
millió guriga
millió guriga
millió guriga
millió guriga
-3,0
-3,00
-3,00
0. év
3,0
1. év
1,5
2,0
0,5
0,49
0,48
2. év
1,5
2,0
0,5
0,47
0,45
3. év
1,5
2,0
0,5
0,46
0,43
4. év
1,5
2,0
0,5
0,44
0,41
-1,14
-1,23
Az ajánlat nettó jelenértéke
„Z”
Költségek
Hasznok
Éves nettó haszon
Nettó jelenérték
ajánlat
(Ct)
(Bt)
(Bt - Ct)
3%
5%
millió guriga
millió guriga
millió guriga
millió guriga
millió guriga
-4,0
-4,00
-4,00
0. év
4,0
1. év
1,5
3,0
1,5
1,46
1,43
2. év
1,5
3,0
1,5
1,41
1,36
3. év
1,5
3,0
1,5
1,37
1,30
4. év
1,5
3,0
1,5
1,33
1,23
5. év
1,5
3,0
1,5
1,29
1,18
2,87
2,49
Az ajánlat nettó jelenértéke
Az eredmények azt mutatják, hogy mind a 3, mind az 5%-os diszkontrátával az „Y” ajánlatnak a legrosszabb a nettó jelenértéke, negatív. Az „X” és „Z” ajánlatok NPV-je pozitív, „Z” ajánlaté egy kicsivel magasabb. (Megjegyzés: Azt azonban szigorúan véve a pontos összehasonlítás érdekében figyelembe kell venni, hogy a „Z” ajánlat futamideje 5 év, míg „X” ajánlaté 4 év. Az ezzel kapcsolatos módszertani javaslatról lásd a 7. fejezet vonatkozó részét. Ilyen esetekben az öt éves projekteket is „négyévesíteni lehet”, amire különbözı megoldási módok vannak.) Az NPV mellett, akár alternatívaként, akár azt kiegészítendı néhány más, az NPV-hez hasonló vagy ahhoz kapcsolódó elemzési módszer is alkalmazható. A belsı megtérülési ráta (IRR) az egyik lehetséges alternatíva. Azoknál a projekteknél kifejezetten elınyös az alkalmazása, ahol meglehetısen bizonytalan vagy nehéz kalkulálni az NPV számításnál használatos disz-
44
kontrátát. Az IRR az a diszkontráta, amely mellett a várható pénzáramlások mellett zéró nettó jelenérték keletkezik. A legtöbb esetben értelmezhetı eredmény születik, s az alábbi képlet alapján számítható: NPV= CF0+ CF1/(1+IRR)+ CF2/(1+IRR)2+…+ CFn/(1+IRR)n=0 ahol, NPV = nettó jelenérték CFn = n-edik idıszak nettó pénzáramlása IRR = belsı megtérülési ráta Bizonyos esetekben azonban az IRR kalkulálása megbízhatatlan, illetve nem értelmezhetı eredményeket hoz. Jelen példában az „Y” ajánlat esetében értelmezhetetlen az IRR (-14,45%), az „X” és „Z” ajánlatokra pedig 21,86%, illetve 25,41%. Vagyis, mind az X, mind pedig a Z ajánlat hasznot hoz mindaddig, amíg a diszkontráta nem emelkedik az adott értékek fölé (ami pedig nem valószínő). Az NPV egy másik lehetséges alternatívája a haszon-költség arány (BC) számítása, amelynek értéke zéró és annál nagyobb pozitív szám lehet. Zéró, ha nincs bevétel, például nem bevételgeneráló projektekrıl van szó. A haszon-költség arány számítása hasznos döntéstámogató eszköz lehet akkor, amikor sok megvalósítható projektjavaslat közül kell választani, amelyek mindegyike nettó jövedelmet termelne, azonban szőkösek a finanszírozási források. Ebben az esetben a BC – egyfajta hüvelykujj-szabályként – alkalmas lehet a szelekcióra: azt vagy azokat a projekteket érdemes támogatni, amelyek a legmagasabb BC-vel rendelkeznek, hiszen ezek ígérik a források leginkább költséghatékony felhasználását. Az alábbi összefüggéseket felhasználva a BC-elemzés eredménye a három ajánlatra a lenti táblázatban található. BC = ∑dBCF/∑dCCF ahol BC = haszon-költség arány dBCF = a bevételek (pénzbeáramlások) diszkontált értéke dCCF = a költségek (pénzkiáramlások) diszkontált értéke
BC r = 3%
r = 5%
„X” ajánlat
1,28
1,24
„Y” ajánlat
0,87
0,85
„Z” ajánlat
1,16
1,14
45
Az eredmények azt mutatják, hogy mindhárom érték pozitív, de az „Y” ajánlatra számított haszon-költség arány 1-nél kisebb, vagyis a befektetések nem térülnének meg a vizsgálat idıszak alatt. Mindkét diszkontráta esetében az „X” ajánlat mutatkozik a legjobbnak. A beruházások megtérülése (ROI) a nettó jelenérték és a beruházási költség hányadosa, amely az alábbi képlet alapján számítható: ROI = NPV/ CCF0 ahol, ROI = beruházások megtérülése (return on investment) NPV = nettó jelenérték CCF0 = beruházási költség (pénzkiáramlás) Egy másik megközelítésben a beruházások forgási mutatói közül kiemelkedı ROI elemzés azt mutatja meg, hogy a beruházás élettartama alatt az eredménybıl hányszor térül meg a kezdeti beruházási összeg. Megtérülésrıl nyilvánvalóan akkor beszélhetünk, ha a projekt nettó jelenértéke nagyobb vagy egyenlı, mint nulla. Ezekben az esetekben a ROI is 0 vagy pozitív értéket vesz fel. A példában ennek megfelelıen „Y” ajánlatra nem értelmezhetı a megtérülés, hiszen az ajánlat nettó jelenértéke kisebb, mint 0. A különbözı diszkontráták mellett számított megtérüléseket a másik két javaslatra az alábbi táblázat tartalmazza: „X” ajánlat
„Z” ajánlat
r = 3%
r = 5%
r = 3%
r = 5%
NPV
2,43
2,09
2,87
2,49
C0
5,00
5,00
4,00
4,00
ROI
0,49
0,42
0,72
0,62
Az eredmények azt jelzik, hogy most a Z variáció tőnik kedvezıbbnek, mert a kezdeti beruházási költségre vetítve itt érhetı el a legnagyobb eredmény. (Megjegyzés: Ne felejtsük el, hogy a ROI a beruházási költségeket veszi figyelembe, az üzemeltetési költségeket nem). A megtérülés mellett hasznos kiegészítı mutató lehet a megtérülési idı is. A módszer annak az idıpontnak a meghatározására irányul, amikor a kumulatív nettó pénzáramlások értéke meghaladja a zérót. A projektek többségére az a jellemzı, hogy a projektidıszak elején jelentıs beruházásokra kerül sor, majd a fejlesztéseket követıen szakaszosan egyre inkább a bevételek is megjelennek. Optimális esetben a projekt indulását követı néhány éven belül a nettó pénzáram iránya megfordul, s a kezdeti nettó kiáramlást nettó beáramlás váltja fel, vagyis reális lehetıség van arra, hogy a beruházások idıvel megtérülnek. A módszerrel éppen a megtérülési idı hosszát tudjuk meghatározni.
46
„X” ajánlat
„Y” ajánlat
„Z” ajánlat
Évek r = 3%
r = 5%
r = 3%
r = 5%
r = 3%
r = 5%
0
-5,00
-5,00
-3,00
-3,00
-4,00
-4,00
1
-3,06
-3,10
-2,51
-2,52
-2,54
-2,57
2
-1,17
-1,28
-2,04
-2,07
-1,13
-1,21
3
0,66
0,45
-1,59
-1,64
0,24
0,08
4
2,43
2,09
-1,14
-1,23
1,58
1,32
2,87
2,49
5
A példában szereplı ajánlatok közül kettı („X” és „Z”) 3 év alatt térül meg, míg az „Y” ajánlat a vizsgálati idıtáv alatt nem térül meg. A referencia idıszakot meghosszabbítva, de a többi tényezıt változatlanul hagyva (ceteris paribus) látszik, hogy az „Y” ajánlat csak a 7. évben térülne meg.
Példa a költség-haszon elemzéshez szükséges érzékenységelemzésre 3. mintapélda:
A építésügyi engedélyezési folyamat elektronizálása a sohaseholnincsi önkormányzat esetében a fejlesztést és az átállást követıen az önkormányzat számára az elsı évtıl évi mintegy 15 millió forint megtakarítást eredményezne. Ez részben az átlagos ügyintézési idı csökkenésébıl, valamint az építéshatósági feladatokat ellátó ügyintézık számának csökkenésébıl, másrészt a papírfelhasználás mérséklésébıl származik. Ehhez azonban szükség van 60 millió forint értékő kezdeti beruházásra. A beruházás legnagyobb tételét (45 millió forintot) egy, az Egyesült Államokból, közvetlenül a szállítótól importálandó megoldás (szoftver) képezné, a tényleges beszerzési ár forintban pedig a mindenkori árfolyam függvénye. Mivel jelentıs árfolyamingadozások jelezhetık elıre, az árfolyam változás hatását a megvalósíthatósági tanulmány elkészítéséhez elvégzett kockázatelemzés is jelentıs rizikófaktorként azonosította. A költség-haszon elemzés keretében a jelenleg ismert paraméterek (beleértve 5 éves referenciaidıszak és 3%-os diszkontráta) figyelembe vételével azt állapították meg, hogy a projekt jelenértéke 8,7 millió forint, vagyis a számítások alapján érdemes a beruházást megvalósítani. A kockázatelemzés azonban rámutatott arra, hogy a számított NPV megbízhatósága alacsony, erıteljesebb árfolyamváltozás érzékenyen érintheti a projekt jövedelmezıségét. Emiatt a költség-haszon elemzık a döntés megkönnyítése érdekében érzékenységi elemzés keretében megvizsgálták, hogy milyen hatása lenne a projekt jövedelmezıségére, ha az árfolyamváltozás hatására 10%-kal leértékelıdne a forint a dollárhoz képest. A két szkenárió tehát a következı: 47
1) alapeset: a beszerzést a jelenlegi 150 HUF/USD árfolyamon bonyolítják le. Ebben az esetben a 300 ezer USD értékő szoftverért (integrált megoldásért) 45 millió forintot kell fizetni, vagyis a tervezett projekt összesen 60 millió forintból megvalósítható. A nettó jelenérték (NPV) ekkor 8,7 millió forint. 2) pesszimista eset: a beszerzést a forint gyengülése miatt csak a jelenleginél lényegesen kedvezıtlenebb, 180 HUF/USD árfolyamon tudják lebonyolítani. Ebben az esetben a 300 ezer USD értékő szoftverért (integrált megoldásért, feltételezve, hogy a dollárár idıközben nem változik) 54 millió forintot kellene fizetni, vagyis 9 millió forinttal többet az alapesetben tervezett költségnél, amelynek következtében a projekt összköltsége 69 millió forintra emelkedne. A nettó jelenérték (NPV2) ebben az esetben már -0,3 millió forint lenne, vagyis nem lenne a projekt jövedelmezı. A részletes kalkulációkat a következı táblázatokban mutatjuk be: 1. változat (alapfeltételezés) r=3%; 1 USD=150HUF Évek
0
1
Hasznok Költségek
2
3
4
5
15
15
15
15
15
60
Nettó haszon
-60
15
15
15
15
15
NPV
-60
14,6
14,1
13,7
13,3
12,9
A projekt nettó jelenértéke
8,7
2.változat (pesszimista változat) r=3%; 1 USD=180HUF Évek
0
1
Hasznok Költségek
2
3
4
5
15
15
15
15
15
69
Nettó haszon
-69
15
15
15
15
15
NPV
-69
14,6
14,1
13,7
13,3
12,9
A projekt nettó jelenértéke
-0,3
Következtetés: A döntéshozók mérlegelésére kell bízni, hogy felvállalják-e az árfolyamkockázatot, esetleg meg lehet vizsgálni, hogy miként lehetne részben vagy egészben közömbösíteni.
Példa a többszempontú elemzésre 4. mintapélda:
A kistérségi önkormányzati társulás egy ASP-központ keretében tervezi megoldani a szociális ügyek intézését, amely által évente összesen mintegy 15 millió forint megtakarítását remélik elosztva az egyes önkormányzatok között. Az ASP-központ kiépítésének finanszírozását az egyes önkormányzatok közösen, részint önerıbıl, nagyobbrészt támogatásból tervezik megoldani. Különféle megoldások képzelhetık el a cél elérése érdekében, azonban az egyes opciók különféle elınyökkel és hátrányokkal rendelkeznek, amit a döntéshozóknak mérlegelniük
48
kell. Pusztán a gazdaságosság, jövedelmezıség kritériuma nem tőnik elegendınek a projekt sikerességének megítélése szempontjából. Többféle megoldásszállító, többféle ajánlata jöhet szóba a feladat megoldására. Az A) szállító a legolcsóbb, amely által az ötéves referenciaidıszakkal számolt projekt nettó jelenértéke 12 millió forint, azonban nincs megfelelı referenciája A B) szállító drágább, de megbízhatóbb és ajánlata öt éves supportot is magában foglalt. A C) szállító ajánlata rendkívül drága, ugyanakkor nemzetközileg kipróbált, a tényleges igényekhez rugalmasan illeszthetı megoldásról van szó. A fenti összetett, a pénzügyi számításokba nehezen illeszthetı döntési helyzet megoldása érdekében az önkormányzati társulás úgy döntött, hogy MCA elemzés segítségével hozza meg döntését. Ennek érdekében világosan meghatározták az ún. sikerkritériumokat, amelyhez megfelelı súlyokat is rendeltek. A döntés alapjául szolgáló paraméterek a következıképpen alakultak.
Kritérium NPV (60%)
1. opció
2. opció
3. opció
100
80
60
Megbízhatóság (20%)
10
90
85
Rugalmasság (20%)
40
70
100
Súlyozott átlag összesen:
70
80
73
Megjegyzés: Minden egyes megoldásra minden kritérium tekintetében 0-100 közötti pont adható.
A kistérségi társulásba tartozó önkormányzatok képviselıibıl álló bizottság meghozta döntését: Bár az 1. megoldás volt a legolcsóbb, végül a 2. szállító ajánlata mellett döntöttek. A költség-haszon arány ugyanis szignifikánsan magasabbnak tőnt, hiszen a magasabb árat több mint ellensúlyozta a nagyobb rugalmasság és a megoldás megbízhatósága. Az 5 éves support garanciát jelentett arra, hogy ha bármi komplikáció vagy nehézség merülne fel a rendszer kiépítése, majd üzembe állítása után, azt jelentıs addicionális költségek (többletkiadások) nélkül is kezelni tudják majd. A harmadik opció bár sok szempontból elınyös és bevált megoldásnak ígérkezett, a magas ár végül leértékelte a szállítók versenyében.
49
Melléklet II. Fogalomtár Általános, a projektelemzéssel összefüggı alapfogalmak Bevételt termelı projekt: bármely mővelet, amely valamely olyan infrastruktúrába történı beruházással jár, amelynek felhasználását a közvetlenül a felhasználók által viselt díjaktól teszik függıvé, továbbá bármely olyan mővelet, amely földterület vagy ingatlan eladásával vagy bérletével, vagy pedig szolgáltatások díj ellenében történı nyújtásával jár. Értékelés: a javasolt beruházási projekt elızetes (ex-ante) elemzésére vonatkozik, melynek célja a projekt érdemeinek és elfogadhatóságának megítélése a meghatározott döntési kritériumokkal összhangban. Elızetes (ex-ante) értékelés: a pénzügyi döntés meghozatala céljából végzett értékelés. A projekt minél következetesebb és lényegre törıbb módon való igazgatására szolgál. Megteremti a monitorozáshoz és utólagos értékeléshez szükséges alapot, biztosítva, hogy a célkitőzések – ha lehetséges – mennyiségileg meghatározhatók. Folyamatos értékelés (initinere): a végrehajtással párhuzamosan végzett ellenırzés, melynek célja lehetıvé tenni a tevékenység átirányítását/átalakítását. Az értékelés a kezdeti eredményeket létfontosságúaknak tekinti, melyek alapján kialakítható a végrehajtás minı ségére voantkozó kezdeti kép. Monitorozás: a tevékenység elırehaladásának rendszeres vizsgálata az elıre meghatározott ütemterv, illetve a fontosabb és reprezentatív mutatók alapján. Utólagos (ex-post) értékelés: bizonyos idıvel a kezdeményezés lezárását követıen végzett értékelés. A kezdeményezés által ténylegesen elért hatásnak a projekt általános célkitőzéseihez és rendeltetéséhez viszonyított ellenırzését feltételezi. Záróértékelés: közvetlenül a kezdeményezés teljes végrehajtását követıen végzett értékelés, melynek tárgyát a kapott eredmények képezik. Annak megállapítására szolgál, hogy a elérték-e a várt eredményeket, és milyen mértékben sikerült ez, illetve milyen tényezı k vezettek sikerhez vagy kudarchoz.
Program: különbözı projektek összehangolt sorozata, melyben pontosan meghatározzák a projektcél politikai keretét, a költségvetést és a határidıket.
50
Projekt: a projekt olyan feladat végrehajtása, amely egy egyszeri, jól körülhatárolt cél érdekében zajlik, több szervezeti funkcionális területet érint (komplexitás), rögzített erıforráskeretekkel, és kötött határidıvel rendelkezik. Egymást kölcsönösen kizáró projektek: projektek, melyek természetüknél fogva olyanok, hogy ha egyet kiválasztunk, a többi már nem végezhetı el. Önálló projektek: olyan projektek, melyek elméletileg egy idıben elvégezhetık. E-közigazgatási fejlesztés: minden olyan informatikai, szervezeti fejlesztés, amely az infokommunikációs technológia eredményeit felhasználva hozzájárul az igazgatási jellemzıkkel rendelkezı közfeladatok ellátása minıségének javulásához. Projektciklus: a projektek keretében elvégzett, szükséges és elı re meghatározott tevékenységek sorának egy része. Projektelemzés: az az analitikai keret, amely összeveti a költségeket és az eredményeket (haszon), hogy az alternatívákat figyelembe véve meghatározza, a javasolt projektnek megfelelı mértékben sikerül-e megvalósítani a projektgazda/megrendelı célkitőzéseit. Referenciaidıszak: azon évek száma, amelyek tekintetében a költség-haszon elemzés elırejelzéseket tartalmaz. SWOT elemzés: röviden leírja a projekt lényegi jellemzıit, valamint azokat az körülményeket, amelyek között ezt megvalósítják; ez lehetıvé teszi az alternatív fejlesztési szcenárió elemzését. Elemzi azt a kontextust, amelyben a beavatkozást tervezik, illetve kimutatja azokat a belsı tényezıket, melyekre összpontosítani kell (erıségek), vagy amelyeket semlegesíteni kell (gyengeségek); továbbá elemzi a kedvezı (lehetıségek) vagy kedvezıtlen (veszélyek) külsı tényezıket.
A pénzügyi elemzéssel kapcsolatos fogalmak Alternatív költségek: egy erıforrás legjobb alternatív felhasználásának értéke. A pénzügyi elemzés esetében a beszerzett ráfordítás alternatív költségét mindig annak piaci ára képezi. A gazdasági elemzésben a beszerzett ráfordítás alternatív költségét ennek a legjobb, nem projektbeli alternatív felhasználására számított határérték képezi a köztes termékek és szolgáltatások esetében, vagy a ráfordítás használati értékét jelenti (a fizetési hajlandóság alapján mérve), ha végtermékekrıl vagy szolgáltatásokról van szó.
51
Állandó (fix) árak: az alapévben megállapított árak, melyek célja az infláció kizárása a gazdasági adatokból. A piaci árakra vagy az árnyékárakra vonatkozhatnak. Szükséges megkülönböztetni a folyó áraktól. Beruházási költség: a projekt megvalósítása során felmerült tıkeköltség. Belsı megtérülési ráta: az a diszkont ráta, melyen a költségek és a haszon nettó jelenértéke nullával egyenlı. Pénzügyi megtérülési rátának (FRR) nevezzük, ha az értékeket az aktuális áron becsülik fel. Gazdasági megtérülési rátának (ERR) nevezzük, ha az értékeket az elszámolási áron becsülik fel. A javasolt projekt teljesítményének értékelése céljából a belsı megtérülési rátát a viszonyítási alapként szolgáló értékkel (benchmark) hasonlítják össze. Bevételek: egy beruházástól az árak vagy díjak megállapításán keresztül várt jövedelem. Diszkont ráta: az a ráta (kamatláb), amelyen a jövıbeli értékeket leszámítolják a jelenlegiekre. A pénzügyi, illetve a közgazdasági (társadalmi) diszkont ráta értéke különbözhet, ahogy a piaci árak is eltérhetnek az elszámolási áraktól. Elszámolási ráta: az a ráta, amely alatt a projektet elfogadhatatlannak tekintik. Sok esetben ezt tekintik az alternatív befektetési költségnek. Az elszámolási ráta a projekt minimálisan elfogadható belsı megtérülési rátája vagy a nettó jelenérték, a nettó haszon- beruházás arány vagy a haszon-költség arány kiszámításához alkalmazott diszkont ráta lehet. Folyó árak: egy adott idıpontban ténylegesen megfigyelt árak. Az általános infláció hatásait is tartalmazó árakra vonatkoznak, és az állandó árakkal kell szembeállítani. Haszon-költség arány: a haszon jelenértéke osztva a költségek jelenértékével. Amikor a haszon-költség arányt alkalmazzák, a szelekciós kritérium az, hogy eggyel vagy ennél magasabb haszon-költség aránnyal jellemezhetı, megfelelı diszkont rátán, a legtöbbször az alternatív befektetési költségek alapján leszámítolt önálló projekteket fogadjanak el. A haszon-költség arány az önálló projektek helytelen rangsorolásához vezethet, és nem alkalmazható az egymást kölcsönösen kizáró alternatívák közötti választáshoz. Leszámítolás (diszkontálás): az a folyamat, amely során a költségek vagy a haszon jövıbeli értékét a jelenlegiekhez igazítják a diszkont ráta segítségével, vagyis a jövıbeli értéket beszorozzák egy együtthatóval, mely idıben csökken. Maradványérték: egy eszköz nettó jelenértéke az értékelésben kiválasztott idıszak utolsó évében.
52
Mőködési költségek: egy beruházás mőködtetése során felmerült költség, beleértve a rendes és a rendkívüli fenntartási költséget, de az értékcsökkenési vagy tıkeköltségek kizárásával. Nettó haszon: az az összeg, amely megmarad, miután a pénz beáramlásokból kivonják a kiáramlásokat. Nettó jelenérték (NPV): az az összeg, amelyet úgy kapunk, hogy a beruházás várható költségeinek diszkontált értékét kivonjuk a várható haszon diszkontált értékébıl. A gazdasági nettó jelenérték jelölése ENPV. A pénzügyi nettó jelenérték jelölése FNPV. Pénzügyi elemzés: lehetıvé teszi annak pontos elırejelzését, hogy az erıforrások fedezik-e majd a jövıbeli kiadásokat. Lehetıvé teszi: 1) a készpénz egyensúly ellenırzését és biztosítását (a pénzügyi fenntarthatóság ellenırzése), 2) a beruházási projekt pénzügyi megtérülési mutatójának kiszámítását az idı függvényében leszámítolt nettó cash flow alapján. Pénzügyi fenntarthatósági vizsgálat: annak ellenırzése céljából végzett vizsgálat, hogy a pénzügyi források elegendıek-e a pénzügyi kiáramlások fedezésére, minden évben, a projekt egész idı horizontja folyamán. A pénzügyi fenntarthatóság akkor tekinthetı igazoltnak, ha a kumulált nettó cash flow sohasem negatív a figyelembe vett évek folyamán. Pénzügyi megtérülési ráta: a pénzügyi értékek alapján kiszámított és a projekt pénzügyi nyereségességét kifejezı belsı megtérülési ráta. Piaci ár: az az ár, amelyen a terméket vagy szolgáltatást ténylegesen valamilyen más termékkel vagy szolgáltatással cserélik ki, illetve pénzért értékesítik; ez utóbbi képezi a pénzügyi elemzésben figyelembe vett árat. A projekt végrehajtását feltételezı és a projekt nélküli szcenárió: a projektelemzés során a legfontosabb összehasonlítás a projekt végrehajtásával megvalósított nettó haszon és a projekt nélkül megvalósított nettó haszon összehasonlítása, melynek célja a projektnek tulajdonítható többlet haszon felmérése.
A gazdasági elemzéssel kapcsolatos fogalmak Elszámolási árak (árnyékárak): a termékek alternatív költsége, amely általában eltér a tényleges piaci áraktól, valamint a szabályozott áraktól. Az elszámolási árakat a projekt értékelésében alkalmazzák, hogy jobban tükrözzék a források reálértékő társadalmi költségeit, valamint a kibocsátások reálértékő hasznát. Gyakran az árnyékárak szinonimájaként használják.
53
Gazdasági megtérülési ráta (ERR): a projekt társadalmi-gazdasági nyereségességének mutatója. Az ártorzulás miatt különbözhet a pénzügyi megtérülési rátától (FRR). Az ERR az elszámolási árak alkalmazását, valamint a projekt diszkont rátájának kiszámítását feltételezi, amely a projekt hasznát kiegyenlíti a jelenlegi költségekkel, vagyis nullázza a gazdasági nettó jelenértéket (ENPV). Költség-haszon elemzés: közfinanszírozású vagy magánprojektek rendszerezett mennyiségi elemzésében alkalmazott elméleti keret, melynek célja meghatározni, hogy társadalmi szempontból érdemes-e, illetve milyen mértékben érdemes a projektet elvégezni. A költség-haszon elemzés abban különbözik a közvetlen pénzügyi elemzéstı l, hogy valamennyi nyereséget (haszon) és veszteséget (költségek) figyelembe vesz, függetlenül attól, hogy ezeket ki halmozza fel. A költség-haszon elemzés általában az elszámolási árak alkalmazását feltételezi. Az eredmények több formában is kifejezhetı k, beleértve a belsı megtérülési rátát, nettó jelenértéket és haszon-költség arányt. Külsı gazdasági hatások (externáliák): a projektelemzésben külsı gazdasági hatásnak számít a projekt keretein kívül esı hatás, mely ennek következtében az értékelésbe nem kerül be. Általában úgy tekintik, hogy külsı gazdasági hatások akkor fordulnak elı, ha az egyik gazdasági egység által termelt vagy használt termék vagy szolgáltatás közvetlenül befolyásolja egy másik egység termelıinek vagy fogyasztóinak jólétét. A külsı gazdasági hatások pozitívak vagy negatívak lehetnek. Társadalmi diszkont ráta: a pénzügyi diszkont rátával állítható szembe. Arra tesz kísérletet, hogy tükrözze a társadalom szempontjából a jövıbeli elınyök és költségek értékelését a jelenlegiekhez képest. Társadalmi-gazdasági haszon és költségek: a gazdaság egészének alternatív haszna és költségei. Ezek annyiban térhetnek el a magánköltségektıl, amennyiben a tényleges árak eltérnek az elszámolási áraktól (társadalmi költség = magánköltségek + külsı költségek).
Egyéb értékelési kritériumokkal kapcsolatos fogalmak Érzékenységelemzés: analitikai eljárás annak rendszerezett vizsgálatához, hogy mi történik a projekt jövedelmezıségével, ha az események eltérnek a tervezés során készített becslésektıl. Viszonylag nyers, kidolgozatlan eljárás, mely a jövıbeli eseményekkel és értékekkel kapcsolatos bizonytalanság felmérésére alkalmazható. Egy vagy több összetevı kombinációjának változtatása, és a változtatás eredményre gyakorolt hatásának meghatározása útján végezhetı el.
54
Költség-hatékonyság elemzés: értékelési és monitorizálási eljárás, mely akkor használható, ha a haszon nem fejezhetı ki elfogadhatóan monetáris formában. Általában a haszon egységára kiszámítása segítségével végzik el, és a haszon minıségi meghatározására alkalmas eszközök létezését teszi szükségessé. Kockázatelemzés: annak valószínőségét vizsgáló tanulmány, hogy a projekt kielégítı belsı megtérülési rátát ér el; továbbá a megtérülési ráta legjobb becsléstı l való eltérésének legvalószínőbb mértékét is tanulmányozza. A kockázatelemzés jobb alapot teremt, mint az érzékenységelemzés az egyéni projektek kockázatosságának vagy az alternatív projektek viszonylagos kockázatosságának megítélése esetében, de nem csökkenti a kockázatokat. Több kritériumon alapuló elemzés: értékelési eljárás, mely sokféle célkitőzést vesz figyelembe, minden egyes mérhetı célkitőzéshez hozzárendelve egy súlyt.
55
Melléklet III. Rövidítések jegyzéke Rövidítés
Angol terminológia
Magyar megfelelı
ASP
application service provider
alkalmazás szolgáltató
BC
benefit-cost ratio
haszon-költség arány
BO
back office
háttériroda (ügyfelekkel közvetlen kapcsolatban nem lévı ügyintézés)
BPR
business process re-engineering
az üzleti folyamatok újratervezése
CBA
cost-benefit analysis
költség-haszon elemzés
CEA
cost-effectiveness analysis
költség-hatékonyság elemzés
CF
cash-flow
pénzáramlás
DCF
disconted cash-flow
diszkontált pénzáramlás
eGCES
eGovernment Cost Element Structure
e-kormányzati költségelem struktúra (eGEP projekt ajánlása)
eGEP
eGovernment Economics Project
az EU egyik, az e-közigazgatás mérésének lehetıségeit vizsgáló projektje
ENPV
economic net present value
gazdasági nettó jelenérték
ERR
economic internal rate of return
gazdasági belsı megtérülési ráta
FNPV/C
financial net present value of
pénzügyi nettó jelenérték a teljes beruhá-
investment
zási költség figyelembevétele esetén
financial net present value of
pénzügyi nettó jelenérték a befektetett
equity
tıke figyelembevétele esetén
FNPV
financial net present value
pénzügyi nettó jelenérték
FO
front office
ügyfélszolgálat
FRR/C
financial rate of return on investment
a beruházási költség pénzügyi belsı megtérülési rátája
FRR/K
financial rate of return on equity
a befektetetett tıke pénzügyi belsı megtérülési rátája
FRR
financial internal rate of return
pénzügyi belsı megtérülési ráta
IRR
internal rate of return
belsı megtérülési ráta
MCA
multi-criteria analysis
többszempontú elemzés
NPV
net present value
nettó jelenérték
PCM
project cycle management
projekt ciklus menedzsment
RA
risk analysis
kockázat elemzés
FNPV/K
56
ROI
return on investment
beruházások megtérülése
SA
sensitivity analysis
érzékenységi elemzés
TCO
total cost of ownership
a tulajdonlás összes költsége
57
Melléklet IV. Költség- és bevétel(haszon)kalkulációs sémák e-közigazgatási projektekhez I. A tulajdonlás összes költsége (TCO) Az informatikai fejlesztések gazdasági értékelése, beruházás-gazdaságossági vizsgálata jelentıs számú problémát vet fel. Egy lehetséges megközelítési mód, a beruházás teljes élettartama alatt, a fejlesztéshez kapcsolódó összes költség definiálása és mértékének meghatározása, amely módszerrel a tulajdonláshoz tartozó teljes költség határozható meg. Az informatikai fejlesztések különbözı mélységben hathatják át a vállalat vagy szervezet mőködését. Az egyszerő eszközbeszerzésektıl kezdıdıen az integrált vállalatirányítási rendszereken keresztül megjelenhet magában a termékben is, elérheti akár a vásárlót is. Az egyes megvalósulási szintek esetében a TCO (total cost of ownership) számítás tekintetében is különbséget kell tenni. A különbözı szintő informatikai fejlesztések vállalatra vagy szervezetre gyakorolt hatását az alábbi ábra szemlélteti8:
IT fejlesztés: HATÉKONYSÁG
Üzleti folyamatok fejlesztése: HATÁSOSSÁG
Termék és szolgáltatásfejlesztés: INNOVÁCIÓ
Az információs technológia fejlesztésének legegyszerőbb példája az informatikai eszközpark elemeinek cseréje, bıvítése, korszerőbb megoldások beszerzése, amelyek az információs technológia hatékonyságát javítják. Ekkor a jelenleg meglevı informatikai infrastruktúra fenntartási költségei vethetıek össze, az új eszközök létesítési és mőködtetési költségeivel. Abban az esetben, ha az IT fejlesztés során érintjük az üzleti folyamatokat is, a rendszer hatásosságának kérdésével is foglalkozni kell. Mivel ezen informatikai beruházások évekre jelentı elkötelezettséget kívánnak, ezért ezt megelızıen célszerő az üzleti folyamatok újraszervezése (BPR), hogy a kialakításra kerülı rendszer, már a következı idıszak kihívásaihoz, feladataihoz a lehetı legjobb vállalati mőködés leképezésére legyen képes. Ezek a projektek jellemzıen ERP (Enterprise Resource Planning) és BSC (Balanced Scorecard) rendszerek 8
Szalay Zsigmond Gábor: A menedzsment információs rendszerek költség-haszon elemzése, 2007, in: http://www.gtk.szie.hu/upload_files/20071020090817_SzalayZsG_eloadas_05.doc
58
bevezetését szolgálják. A gazdaságossági vizsgálat során el kell különíteni az integrált rendszer saját költségeit, melyek jól közelíthetıek TCO modell készítésével, és az IT fejlesztésnek a szervezet költség-haszon elemeire gyakorolt hatását. Ez utóbbi vizsgálata túl nyúlik a TCO keretein, de a TCO által képviselt értékelési szemléletmód segítséget jelent a további elemzések megalapozottságának biztosításában. Termék és szolgáltatás-fejlesztési projektek ma már nehezen képzelhetık el informatikai támogatás nélkül, sıt gyakorta meghatározó erıforrásként szerepelnek benne. Adott esetben az innováció magára az információs technológiára irányul: új értékesítési csatornát teremt, vagy megjelenik magában a termékben, a szolgáltatás részévé válik. Jelentıs különbség az eddigi elemzésekhez képest, hogy a gazdaságossági vizsgálatok során a bevétel oldal alakulását is figyelembe kell venni, eljárásokat kell kialakítani számszerő értékük megközelítésére. Az alábbi táblázat a TCO elemeit foglalja össze: TCO DIREKT KTG. Beruházási ktg.
INDIREKT KTG.
Mőködési ktg.
szoftver hardver
karbantartás bérleti díjak elıfizeté-
szolgáltatás
sek személyi jellegő
szolgáltatás leállás végfelhasználói informatikai költségek
A Gartner Group által 1987-ben kifejlesztett TCO-módszer a teljes termék-életciklus során figyelemmel kíséri és értékeli az IT-beruházás közvetlen és közvetetett költségeit. A számtalan – többnyire beszerzési-, illetve üzemeltetési költségeket tervezı, elemzı – módszer és eszköz közül az egyik legismertebb. A TCO alkalmazásának elınyeit és hátrányait az alábbi tábla összegzi9:
TCO hátrányok
TCO elınyök Elsısorban beszerzési döntésekhez használható
Az irányításhoz nem igen használható
Az eszköz teljes életciklusára számol
Nincs csatolva teljesítmény-egység
Az életciklus alatt felmerülı összes költség
Nincs csatolva költség-okozó
Egyszerő adatgyőjtés és kezelés
Nem rugalmas, nem változtatható
Az erıforrások szerint tagolt kategóriákkal
Sok féle értelmezése van
Elterjedt (külföldön)
Kiegészítı nyilvántartást igényel
9
Véry Zoltán: A vállalati információhttp://miau.gau.hu/miau/39/veryznov.doc
59
és
tudáskezelı-infrastruktúra
kontrollja;
in:
II. Az eGEP által kifejlesztett és felhasználásra ajánlott e-kormányzati költségelem struktúra (eGCES) Az e-kormányzati költségelem struktúra (eGovernment Cost Element Structure) kidolgozásával az eGEP európai uniós projekt szakértıi egy olyan költség-besorolási rendszert kívántak megalkotni, amely eleget tesz az EU eredeti elvárásainak: az e-kormányzati szolgáltatások bekerülési költségeit a fejlesztéstıl (1), a kivitelezésen (2) át a mőködtetésig (3) átfogja. Ezt az eredetileg három fázisú megközelítést két újabb elemmel is kiegészítették: ezek a teljesítménymérés és minıség-ellenırzés költségei (4), valamint a tágabb értelemben vett kutatás és fejlesztés költségei (5). Az eGCES-t részletesen az alábbi táblázatban mutatjuk be. I. LÉTESÍTÉS (kifejlesztés) I./1-3. Tervezési fázis I /4-6. Kivitelezési fázis 1. Üzleti tervezés költségei 2. Marketing tervek költségei 3. Rendszer tervezés költségei 4. A rendszer kiépítéséhez szükséges beszerzések költségei 5. Rendszerfejlesztés és kiépítés költségei 6. Szervezeti változások költségei II: SZOLGÁLTATÁS-NYÚJTÁS (üzemeltetés) 7. Saját humán-erıforrás költségek 8. Anyagi jellegő mőködési költségek 9. Egyéb mőködési költségek III. Karbantartás és korszerősítés 10. Hardver (HW) karbantartás/szervízelés költségei 11. Szoftver (SW) karbantartás/szervízelés költségei 12. HW/SW felújítás költségei 13. HW/SW csere költségei IV. Teljesítménymérés és minıség-ellenırzés 14. Saját humán erıforrás költségek az input/output adatok begyőjtéséhez 15. Saját humán erıforrás költségek a minıség-ellenırzéshez/minıségbiztosításhoz 16. Belsı felhasználói elégedettség és attitőd vizsgálatok költségei 17. Külsı felhasználói elégedettség vizsgálatok költségei
60
V. Kutatás és fejlesztés 18. A szolgáltatás igénybevételével és annak ösztönzési módjaival kapcsolatos kutatások költségei 19. Az interoperabilitás kutatás-fejlesztési költségei 20. A szolgáltatáshoz való hozzáférés/használhatóság növelésével kapcsolatos mőszaki K+F költségei 21. Tartalom- és (új) szolgáltatásfejlesztés K+F költségei Forrás: eGEP1 – Expenditure Study, pp. 15-16.
III. Az e-kormányzati szolgáltatások fejlesztésével, elektronizálásával összefüggı (internális és externális) össztársadalmi költségek kalkulációjának lehetıségei Napjainkban minden ország kormányzatának az az egyik legfontosabb feladata, hogy a szolgáltató állam megvalósítója legyen, ezért mőködésének gazdaságosságát e fı tevékenységének, vagyis a szolgáltatásai nyújtásának költség-haszon elemzése révén mérhetjük. Az elektronizálás, akárcsak a versenyszférában, a közigazgatásban is a mindennapok részévé vált, az e-kormányzat a jobb, a hatékonyabb, jobban szervezett kormányzat szinonimája lett. Tehát amikor az e-kormányzati szolgáltatások költséghatékonyságát vizsgáljuk, egyre inkább magának a kormányzatnak a mőködésérıl, mint „cégszerő”, szervezetszerő tevékenységrıl alkotunk képet. A kormányzati tevékenységnek is alkalmazkodnia kell ahhoz a folyamathoz, amely – történelmi mércével mérve szinte egyik napról a másikra – már teljesen átalakította a gazdaságot, el kell lesni a világmérető versenyben sikeres gazdasági társaságok módszereit az IKT nyújtotta lehetıségek kihasználása terén. A kormányzati szolgáltatások költséghatékonysága mérése vonatkozásában is a versenyszférában bevett módszerekbıl lehet kiindulni. A kormányzati tevékenység hatékonysága, eredményessége mérése terén úttörı szerepet játszó OECD a „business case” megközelítést javasolja, vagyis a szolgáltatások nyújtása érdekében eszközölt beruházások megtérülését alátámasztó pénzügyi elemzések elvégzésének fontosságát hangsúlyozza az e-kormányzat „bibliájának” tekintett kiadványában.10 Az e-kormányzat teljes költség-haszon elemzésére a következı egyszerő képletet alkalmazza:
(A kormányzat haszna + a felhasználók haszna) – (a kormányzat költségei + a felhasználók költségei) = az e-kormányzat költség-haszon hatásai
Annak érdekében, hogy segítse a tagállamokban az e-közigazgatási szolgáltatások hatékonysága mérésével foglalkozó szakemberek munkáját, egy jegyzéket (checklist) állított össze a
10
e-Government for Better Government – OECD, 2005
61
kalkuláció során figyelembe veendı költség és haszon elemekrıl11. Az OECD szakemberei a több szempont szerint csoportosított költség- és haszonféleségeken kívül azt is bemutatják, hogy milyen kockázati elemekkel kell szembenézniük az e-kormányzati szolgáltatások fejlesztését célul kitőzı projektek megvalósítóinak. Az alábbiakban ezt, a magyar e-kormányzati szolgáltatások fejlesztését célzó projektek esetében is alkalmazható „leltárt” mutatjuk be.
1. Milyen haszna származik a kormányzatnak szolgáltatásai elektronizálásából? Közvetlenül pénzben kifejezhetı hasznok:
hatékonyabb adóbeszedés, több bevétel az államkassza számára, a gazdasági bőnözés, korrupció visszaszorulása, az utazási költségek csökkenése, a területi képviselık, helyi kirendeltségek feleslegessé válása, papírtakarékosság, a postaköltségek megtakarítása, az állami adatvagyon kereskedelmi célokra történı hasznosításából származó többletbevételek, új, fizetıs szolgáltatások nyújtásából származó bevételek, a kevesebb segély kifizetésébıl származó megtakarítások (pl. az elektronikus álláskeresési lehetıségek révén hamarabb találnak új munkahelyet az állásukat elveszített dolgozók), a szolgáltatás nyújtásának helyén történı fizikai jelenlét szükségességének csökkenésébıl fakadó költségmegtakarítások. A kormányzati munka hatékonyságát növelı megtakarítások (monetizálható hasznok):
Munkaidı megtakarítás a közszférában o az adatfeldolgozás idejének mérséklıdése, o a köztisztviselık ügyintézésre fordított idejének csökkenése, o kisebb hibaszázalék a munkában, kevesebb reklamáció, kevesebb megismételt ügyintézés, o egyféle adatot csak egyszer kell bekérni a felhasználóktól, o rugalmas munkaidıben dolgozhatnak a közszféra alkalmazottai. A munkavégzést elısegítı információkhoz jutás feltételeinek javulásából fakadó hasznok o gondosabban begyőjtött, naprakészebb és tisztább adatok állnak rendelkezésre, nı az információk megbízhatósága,
11
Proposal for Work on an Inventory of E-Government Business Case Indicators, OECD, 6 February 2006. Annex 1.0: Checklists to Evaluate the Economic Case for E-Government
62
o nagyobb lehetıség a kormányzati intézmények közötti információ megosztásra. A kockázati tényezık csökkenésébıl fakadó elınyök o javuló kockázatmenedzsment, o javuló biztonság, kevesebb rosszindulatú támadás a rendszerek ellen. A vizsgált fejlesztés kisugárzó hatása a költségek jövıbeli csökkentésére o a megosztott infrastruktúra és a felgyülemlett hasznosítható tudás komoly segítség lesz majd a következı projektekben, o a jobb információáramlás, információkhoz való jobb hozzáférés következtében csak azok veszik igénybe a szolgáltatásokat, akik valóban jogosultak rá, o nem lesz szükség a jövıben a közigazgatásban dolgozók számának növelésére, o a meglévı és jól mőködı szolgáltatások felkeltik a felhasználók igényeit más, újabb elektronikus szolgáltatások iránt is. Erıforrás hatékonyság o a rendszerintegráció következtében csökkennek a redundanciák, o a meglévı (e és nem e) infrastruktúra hatékonyabb használata, a kárba veszı kapacitások mennyiségének csökkenése. Egyéb, pénzben nem kifejezhetı hasznok:
A nyújtott szolgáltatások színvonalának emelkedése o a felhasználók jobb kiszolgálása, o a szolgáltatások javuló konzisztenciája, egyenlı hozzáférési lehetıség, o a felhasználók elégedettségének javulása, o jobb kommunikáció a felhasználókkal, o a szolgáltatásokhoz hozzáférık számának növekedése, o a kormányzat megítélésének javulása, a felhasználók bizalmának növekedése, o a felhasználók véleményének jobb figyelembe vétele. A politikaalkotás támogatása o hozzájárul a kormány politikai célkitőzéseinek finomhangolásához, a célok koherenciájához, o információt szolgáltat a politikaalkotáshoz. Erısíti a demokráciát o erısíti a részvételi demokráciát, a felhasználók véleményének figyelembe vételét, és az átláthatóságot elısegíti, hogy több, mindig újabb és újabb adat legyen begyőjthetı
63
erısödik a tranzakciók biztonsága 2. A felhasználók haszna Pénzben kifejezhetı hasznok
a fizetıs szolgáltatások olcsóbbak lehetnek, elkerülhetıvé válnak az újabb áremelések, mérséklıdnek az ügyintézéssel kapcsolatos információtovábbítás költségei (telefon, posta stb.), kevesebbet kell a hivatalokba történı utazásra költeni, csökkenek az olyan járulékos költségek, mint például a hivatásos tanácsadóknak fizetett díjak, egyre kevésbé lesz szükség közvetítık, segítık igénybevételére, speciális célszoftverek, és IKT eszközök vásárlására (ez elsısorban az üzleti szférának nyújtott szolgáltatásokat érinti) jövedelem-generáló lehetıségek az állampolgárok, a vállalkozások és a közvetítık számára („az adminisztratív terhek csökkenése”) Pénzben nem kifejezhetı idımegtakarítások
csökken a felhasználók ügyintézésre fordított ideje, nem szükséges a különféle szolgáltatásokhoz többször ugyanazt az adatot beadni, csökken a hivatalokba történı utazásra fordított idı. Pénzben nem kifejezhetı értékalapú elınyök
hamarabb elintézıdnek az ügyek o rövidül a kérvények feldolgozásának ideje, o a megkeresésekre gyorsabban képes reagálni a közigazgatás, o interaktívabbá válik a kommunikáció, ami különösen az elmaradott, földrajzilag elzárt területek lakói számára jelent nagy elınyt. javul az informáltság o az információk megbízhatóbbak és naprakészebbek lesznek, o az információk gyorsabban és könnyebben hozzáférhetıek lesznek, o erısödik a transzparencia, átláthatóbbá válnak a közigazgatás folyamatai, o valósidejő információkhoz juthatnak a felhasználók, o erısödik a demokrácia. megbízhatóbbá válik a szolgáltatások nyújtása
64
o csökken a hibaszázalék, o megbízhatóbbak és biztonságosabbak lesznek a tranzakciók, o konzisztensebbek lesznek a szolgáltatások, o az egész folyamat megbízhatóbbá válik. lesz választási lehetıség, elıtérbe kerülnek a kényelmi szolgáltatások o többféle csatornán válnak hozzáférhetıvé a szolgáltatások, a felhasználó kedve szerint választhat, hogy melyiket veszi igénybe, o a felhasználó kényelme fontos tényezıvé válik (a hét minden napján, 24 órán át fordulhat az ügyintézıkhöz), o csökken a félbehagyott tranzakciók és a reklamációk száma. prémiumszolgáltatások is lesznek o különféle extra eszközöket és módszereket alkalmaznak a felhasználók igényeinek kielégítésére, o az ügyfélszolgálat szolgáltatásai egyre sokrétőbbek lesznek, o személyre szabott szolgáltatásokat kap az ügyfél, o integrált szolgáltatásokat vezetnek be.
3. A kormányzat költségei Piactervezés és -fejlesztés
üzleti tervek és megvalósíthatósági tanulmányok készítése, piackutatás, a megfelelı gondosság biztosítása az elıkészítés során (szakértık igénybevétele), a tervek auditálása, a pályázatok elıkészítése, a tendereztetés megvalósítása Rendszertervezés és -fejlesztés
a hardver a szoftver licencdíjak a fejlesztés támogatása o program menedzsment, o a rendszer architektúrájának megtervezése, o változásmenedzsment és kockázatkezelés, o a követelmények definiálása, az adatok architektúrájának kialakítása, o teszt és értékelés tervezés, design o felhasználói interfészek és a használhatóság, o átalakítás vagy az üzleti folyamatok újratervezése, 65
o rendszerbiztonság, o a felhasználók hozzáférése, o adat architektúra, o hálózati architektúra a fejlesztési fázis egyéb költségei o helyiség és irodai berendezések, felszerelések biztosítása, o utazás A rendszer megvásárlása és üzembe állítása
beszerzés o hardver, o szoftver, o célszoftverek, o web hosting a személyzet biztosítása o o o o
további programmenedzsmenthez, a belsı kommunikációhoz, a folyamatok újratervezéséhez, a rendszerintegrációhoz,
o a rendszermérnöki tevékenység ellátásához, o a teszteléshez, értékeléshez, o az adattisztításhoz és az adatkonverzió végrehajtásához IT tréning A rendszer mőködtetése és karbantartása
hardver o karbantartás, o korszerősítés, csere szoftver o karbantartás, o korszerősítés, o licencdíjak fizetése, a távközlési hálózat igénybevételének költségei, üzemeltetés és menedzsmenttámogatás, o o o o
program menedzsment, üzemeltetés, háttérmentés és a biztonsági rendszer fenntartása, IT helpdesk,
66
folyamatos tréning, folyamatos monitoring és értékelés, egyéb üzemeltetési és karbantartási költségek A „piacra jutás” és a szolgáltatás megvalósításának finanszírozási költségei
személyzettel kapcsolatos költségek o belsı kommunikáció, o tréning, o az munkaerı átcsoportosításának költségei, o a felhasználókat kiszolgáló helpdesk mőködtetése, o call center mőködtetése, marketing és kommunikáció (a szolgáltatás népszerősítése) a felhasználók ösztönzése, díjkedvezmények adása, jogi tanácsadás 4. A felhasználók költségei Közvetlen költségek o o o o
IT hardver- és szoftvervásárlás, az IT eszközök mőködtetése és karbantartása, a telefon és internet használat költségei, IT tanfolyamok és tanácsadás költségei,
o az elektronikus aláírás megszerzésével kapcsolatos költségek, o az őrlapok, információs anyagok kinyomtatásának költségei Idıtényezık o A szolgáltatásnak az interneten történı megtalálására fordított idı, o Az információk elolvasására fordított idı, o E-mailek írására és a formanyomtatványok kitöltésére fordított idı, o Az ügy érdekében folytatott telefonbeszélgetések ideje
5. Az üzleti hatásokkal kapcsolatos kockázatok vizsgálata Mint minden fejlesztés, az e-kormányzati szolgáltatások fejlesztése is számos kockázattal jár. E kockázatok egyik csoportja abból fakad, hogy az e-kormányzati szolgáltatások nem elszigetelten, hanem egy nagy rendszer részeként valósulnak meg, fejlesztésük hatása több szinten is érinti a közigazgatás egészét. Az OECD szakértıi szerint minden e-kormányzati szolgáltatásfejlesztés esetén az „üzletvitelre”, vagyis a közigazgatási szolgáltatások nyújtására gyakorolt hatásokat a következı területeken kell megvizsgálni:
67
A szolgáltatását fejlesztı szervezet „üzleti” tevékenységére gyakorolt hatások – Hogyan fog megváltozni az intézmény a szolgáltatás fejlesztése alatt, majd az implementációt követıen? Milyen kockázatokkal járnak ezek a változások, hogyan lehet kivédeni a várható kockázatokat? A közigazgatás egésze által nyújtott szolgáltatásokra gyakorolt hatások – Milyen hatása lesz a kifejlesztendı szolgáltatásnak a többi közigazgatási intézmény szolgáltatásaira és a felhasználókra a szolgáltatás fejlesztése alatt, majd az implementációt követıen? Más projektekre gyakorolt hatások és a változások hatásai – Milyen mértékben függ a fejlesztés más ugyancsak folyamatban lévı projektektıl, illetve milyen hatást gyakorol azokra, továbbá milyen hatásai lehetnek az esetleges változásoknak?
6. Milyen mőszaki kockázatokat kell számba venni? Az IKT fejlesztések jellemzıje, hogy igen gyorsan fejlıdı technológiai környezetben valósulnak meg, ami számos kockázattal jár. Ezekre feltétlenül számítaniuk kell az e-kormányzati szolgáltatások fejlesztıinek, implementálóinak is. A mőszaki kockázatok közül a következıkre hívnánk fel tételesen is a figyelmet: Technológiafüggıség - Új technológiák, új eljárások alkalmazása mindig nagy körültekintést igényel. Az e-kormányzati szolgáltatások fejlesztıinek felelıssége az alkalmazandó technológiákban rejlı potenciális kockázatok felmérése. Az innovációs szint megválasztása – Az innovatív megoldások választásának legnagyobb kockázata a még másutt ki nem próbált megoldások alkalmazásában, valamint a megvalósító stábnak az adott megoldás alkalmazásában való járatlanságában rejlik. A már mőködı rendszerekkel való integrálás megvalósításának kockázata – Az ekormányzati szolgáltatások fejlesztésénél mindig szem elıtt kell tartani, hogy az elkészülı megoldások képesek lesznek-e mind vertikálisan mind horizontálisan a már létezı rendszerekkel megfelelı módon kommunikálni. Biztonság – Minden e-kormányzati szolgáltatásfejlesztést igen komoly fizikai és technológiai biztonsági kontrollnak kell alávetni. Az IT beszállítók teljesítıképessége – Gondosan meg kell vizsgálni, hogy az alvállalkozók, a megoldásszállítók, tanácsadók rendelkeznek hosszú távon is megfelelı kapacitással ahhoz, hogy biztosítani tudják a szolgáltatás zavartalan mőködtetéséhez szükséges feltételeket.
68
7. Miért van szükség változásmenedzsmentre az e-kormányzati szolgáltatások fejlesztése során? A közigazgatási szolgáltatások elektronizálása komoly kihívást jelent az intézmények vezetıi és alkalmazottai számára egyaránt. A köztisztviselık zöme az állandóság, a kiszámítható munkahelyi viszonyok híve, meglehetısen nehéz az elektronikus megoldások iránti elkötelezettségre bírni ıket. Ezt a problémát nem lehet a lecserélésükkel megoldani, hiszen a szolgáltatások nyújtása terén megszerzett szakmai tapasztalataikra nagy szükség van az új körülmények között is, a közigazgatáshoz nem, csupán az e-megoldásokhoz értı új generációs szakemberek nem tudják biztosítani a folyamatosságot. Az elektronizált szolgáltatások nyújtásának bevezetéséhez, továbbfejlesztéséhez szükség van változásmenedzsmentre, s ennek a költségeivel számolni kell a projektek során. A változásmenedzsmentnek többek között az alábbi kihívásokkal kell szembenéznie, az alábbi problémák kezelésére kell megoldást nyújtania:
Meg kell változtatni a közigazgatásban dolgozók munkakultúráját; A vezetıket az e-megoldások elkötelezett híveivé kell tenni; Le kell gyızni az újtól való félelmet, a változásokkal szembeni ellenérzéseket; Formális tanfolyamok, tréningek helyett célorientáltan kell átképezni a stábot;
Motiválni kell a köztisztviselıket az e-megoldások alkalmazására; Kommunikálni kell az intézmény dolgozóival a várható változásokról, fel kell készíteni ıket az új típusú munkára; Fogékonnyá kell tenni ıket a változásokra.
69
