Budapest, 2005. április 28. Az állam szerepe az energetika és a környezetvédelem kapcsolatának alakításában1 Az Országos Környezetvédelmi Tanács állásfoglalása Az állam energetikai irányelveit, energiapolitikáját legutóbb 1993-ban tárgyalta a magyar Országgyűlés. Az azóta eltelt több mint egy évtizedben bekövetkezett változások kikényszerítették ennek újragondolását, ami végül a GKI Energiakutató és Tanácsadó Kft. által készített tanulmányban testesült meg2. A tanulmányt több oldalról érték elismerések és bírálatok, mindazonáltal további sorsa egyelőre ismeretlen: nem nemesedett állami, társadalmilag elfogadott, közép- és hosszú távon követendő energiapolitikává. Az OKT – amellett, hogy jelen állásfoglalásával erre a hiátusra felhívja a kormány és az állami szervek figyelmét – nyomatékkal kíván rámutatni arra, hogy a mielőbb elkészítendő és társadalmi vitára bocsátandó energiapolitikai koncepciónak mely szempontokat kell feltétlenül tartalmaznia és részletesen elemeznie. Ezzel kíván hozzájárulni annak kidolgozásához, betöltve ily módon is az 1995. évi LIII. Törvény által ráruházott küldetését. ********* Az OKT értelmezése szerint az energiapolitika a hazai energetika hosszú távú, a fenntartható fejlődés értékeinek is megfelelő működési rendszerének (modelljének) kialakítása és fenntartása, állami iránymutatás, állásfoglalás az alábbi prioritások mellett: 1. Az ellátásbiztonság megőrzése a vezetékes energiaellátásban (villamos energia, gáz, olaj, üzemeltetési és vagyonbiztonság) mind a termelési célú, mind a végfogyasztók számára; A biztonságos ellátás (szolgáltatás) nem nélkülözheti a kielégítő mértékű (optimális) termelő és tároló kapacitások meglétét, ill. azok időben történő, tervszerű rendszerbe állítását, állagának, működőképességének fenntartását és az infrastruktúra védelmét. 2. A primer energiahordozók hazai termelésének, az energiaimportnak, valamint az energiahordozó forrásszerkezetnek a befolyásolása (szén, gáz, olaj, nukleáris, megújulók, más módon nem hasznosítható hulladékok, stb.) hosszú távú, részletesen kimunkált szempontrendszerek figyelembe vételével; Az állami támogatások körét javasoljuk felülvizsgálni; megítélésünk szerint a megújuló energiaforrások, a kapcsolt hő- és villamosenergia-termelés, a bányászat támogatásának egyes módozatai a jelenlegi körülmények között a piaci viszonyokat torzító hatásúak és igazságtalanok. A környezetileg káros támogatásokat a gazdaságpolitika más céljaival összhangban (foglalkoztatáspolitika, költségvetési célok) le kell építeni, meg kell szüntetni, és a felszabaduló forrásokat a környezet és a természet védelme érdekében hatékonyan kell felhasználni. 3. A piac megfelelő működését leíró modell kimunkálása és a jogszabályok dinamikus, kiszámítható alakítása; Az Európai Unió országaiban a gáz- és villamosenergia-piac megnyitása néhány évvel ezelőtt kezdődött meg és még korántsem fejeződött be. (2006-ban tekinti át a Bizottság a piacnyitás eddigi tapasztalatait.) Az energetikai iparágak emiatt változó jogszabályi
1 A szövegben aláhúzással jelöltük azokat a fogalmakat, amelyek értelmezését, körülírását fontosnak ítéltük. Ezeket a Mellékletben részletezzük. 2 Az új energiakoncepció alapkérdései, 2004. január http://www.gkm.gov.hu/balmenu/energetika/energiapolitika
C:\CV\Mentés\CV2005\OKT\EnergiaBiz\05-04-04_OKT-EB-3.doc Létrehozás dátuma: 2005. 04. 25. 8:17 (Készítette: vcivin)
környezetben működnek.3 Ennek megfelelően különös figyelmet kell fordítani a hazai jogalkotásra, miután ezen iparágakban a beruházások megtérülési ideje lényegesen hosszabb, a technológiaváltások körülményesebben valósíthatók meg, mint más ágazatokban. 4. Az energiatakarékosságot és az energiafelhasználás hatékonyságát eszközrendszer kialakítása (a termelési és a fogyasztói szférában egyaránt);
szolgáló
A termelésben (energia-átalakításban) és szállításban jelentős hatékonysági tartalékok vannak, amelyek kiaknázása az országnak is alapvető érdeke. Kiemelt figyelmet kell fordítani a felhasználásban (fogyasztásban) rejlő lehetőségek feltárására és kiaknázására (energiatakarékosság, pl. lakóépületek szigetelése, épületenergetikai szabványok és irányelvek). Ha lehetséges és célszerű, közvetlen és közvetett állami, illetve piaci eszközökkel is szorgalmazni kell a felhasználás hatékonyságának javítását (fenntartható fogyasztás). A fogyasztók széleskörű tájékoztatásával (pl. tudatformáló és ismeretterjesztő kampányok, energiahatékonysági tanácsadó hálózatok fenntartása, ökocímkézés, kiegészítő számlainformációk), a szabványalkotás serkentésével ki kell kényszeríteni az energia-felhasználási hatékonyság javulását. 5. Piaci eszközök alkalmazása a környezetvédelem (fenntartható fejlődés) céljainak elérésére az energetikában. Az állam, mint legfőbb szabályalkotó, tulajdonos és piaci szereplő – minden olyan esetben, ill. cél elérése érdekében, ahol ez lehetséges, társadalmi méretekben gazdaságos és hatékony, továbbá nem okoz késedelmet, vagy nehézséget valamely alapvető szolgáltatás igénybe vételét, rendelkezésre állását illetően – elsősorban a piac (közvetett) befolyásolásával irányítsa a gazdaság alakulását és kényszerítse ki a környezetvédelmi célok elérését. A gazdasági élet szereplői számára az energiaátalakítással és –fel-használással összefüggő környezeti hatásokat kézzel foghatóvá kell tenni (adók, kibocsátási egységek kereskedelme, zöld bizonyítvány rendszer bevezetése stb.). Az átláthatóság és a tiszta szabályok érdekében kerülni kell mindazonáltal a többszörös terhek alkalmazását. Olyan piaci egyensúlyi viszonyok kialakítására kell törekedni, amelyek vonzóvá teszik a környezetet kevésbé terhelő energiaátalakítási technológiákba történő befektetést, de nem eredményeznek méltánytalan extraprofitot. 6. Fokozottabb részvétel a nemzetközi együttműködésben, további hazai források mozgósítása az új, hatékony, környezetkímélő energetikai alapanyagok, eljárások és technológiák kutatására és fejlesztésére (geotermikus energia, napkollektorok, biomassza, energia-ültetvények, bio-üzemanyagok, hidrogén, üzemanyag-cellák stb.). 7. Az energiapolitikai célok megvalósítását a fenntartható fejlődés értékeivel összekötő híd alkotása a versenyképesség fenntartása és javítása mellett. Az OKT jelen állásfoglalásával azt kívánja szorgalmazni, hogy a jövőben meghozandó döntések egyidejűleg szolgálják a fogyasztók biztonságos ellátását és a környezet védelmét; tágabb értelemben a fenntartható fejlődést. Ennek legfőbb eszközei: i) a hatékonyság javítása, ii) az energiatakarékosságra ösztönzés és iii) a megújuló energiaforrások részarányának növelése. *********
3
Jelenleg előkészítés alatt áll a Villamosenergia-törvény módosítása.
2
Alapvető társadalmi igény, hogy a környezetvédelmi alapelvek a gazdaság valamennyi ágazatának (energetika, közlekedés, mezőgazdaság, építésügy, településtervezés, infrastruktúra-fejlesztések) működésébe épülten jelenjenek meg (az integráció elve), azaz pl. energiapolitika ne készülhessen anélkül, hogy a fenntartható fejlődés szempontjai abban érvényre jutnának. A Maastrichti Szerződés értelmében az Európai Unió is kiemelt fontosságot tulajdonít a környezet védelmének (magas szintű környezetvédelem). Ennek megvalósítása érdekében a környezet szennyezésének és károsításának megelőzésére (elővigyázatossági elv) és a lehetséges szennyezéseknek azok forrásánál való megakadályozására (a megelőzés elve) törekszik; a bekövetkezett szennyezésért annak okozóját teszi felelőssé (a szennyező fizet elv). A kitűzött célok megvalósítása módjának eldöntését a régiókra, tagállamokra, helyi közösségekre bízza a lehető legnagyobb hatékonyság érdekében (szubszidiaritás elve) és szorgalmazza az együttműködést a különböző érdekű felek között (partnerség elve). Az OKT megítélése szerint nem szorul magyarázatra, hogy magas szintű környezetvédelem a társadalomban az állam beavatkozása nélkül nem valósítható meg. Az állami beavatkozás módja ugyanakkor alapvető jelentőségű abban a tekintetben, hogy meg kell találni az összhangot a beavatkozás szintje és módja (jogszabályi tiltás, piaci eszközök alkalmazása, irányelvek kiadása, be nem avatkozás), valamint a társadalom fenntartható életvitele érdekében elérendő célok között. A végrehajtáshoz a gazdasági szervezetek az állam és szervei által alkotott jogszabályok betartásával, továbbá önkéntes, a céljaikkal összhangban álló vállalásaikkal járulnak hozzá. Az önkéntes megállapodások nem ismeretlenek a nyugati országokban, ezeknek a jogi keretei az EU országaiban, így nálunk is adottak: a gazdaság szereplői megállapodnak az állammal (a hatóságokkal) jogszabályokba nem foglalt, de a közös célok elérését segítő intézkedésekben, magatartásformákban. Különös megerősítést nyerhetnek e megállapodások, ha bírják a nem kormányzati szervezetek (szövetségek) deklarált egyetértését. A tudomány képviselői a társadalom ismereteinek bővítésével, új, eddig ismeretlen módszerek és eljárások megismerésével és megismertetésével, a korábbiak továbbfejlesztésével, míg a civil szervezetek a társadalom tagjai, egyes csoportjai által fontosnak tartott, de az állam által kevésbé hatékonyan kezelhető kérdések megfogalmazásával, problémák felvetésével, esetenként megoldási javaslatokkal is igyekeznek a fenti célok elérése irányába való elmozdulást serkenteni. Az energiapolitika, mint a gazdaságpolitika része nem független más ágazati (szak-) politikáktól (a teljesség igénye nélkül: klímapolitika, közlekedés-, agrár-, foglalkoztatás-, oktatás-, lakáspolitika), sőt azokkal való összhangja nélkül megvalósítása kétségessé válik. Jelen állásfoglalásban arra hívjuk fel a figyelmet, hogy a környezet- és az energiapolitika összhangja a fenntartható fejlődés megvalósítása tekintetében alapvető fontosságú. Ezért nélkülözhetetlen a környezeti hatások vizsgálata és alapul vétele az energetikai stratégia kialakítása, megvalósítása és időnként szükségszerű kiigazítása során. Ehhez kívánunk eszközrendszert ajánlani a szakpolitika készítői számára. Ajánljuk mindezt annak tudatában, hogy bár javaslataink egy része túlnyúlik az OKT hatáskörén, a látszólagos teljességre törekvés elsősorban saját gondolataink, az általunk képviselt társadalmi csoportok prioritásainak rendezését is szolgálja. Az államnak energiapolitika-alkotó, jogalkotó munkája során, célszerű a területén működő gazdasági társaságok rövid és hosszú távú érdekeit mérlegelnie és arra kell törekednie, hogy összhangot teremtsen az eltérő érdekű társadalmi csoportok között. Az energiapolitikának alapul kell vennie az EU szabályrendszerét, céljait és programjait, mindazonáltal célul kell kitűznie az EU politikáinak megfelelő befolyásolását, a hazai (regionális) érdekek fokozottabb figyelembe vétele érdekében.
3
Az energiapolitika készítése, koncepciójának kialakítása során elsőként a jelen állapot felmérését kell elvégezni rendelkezésre álló, megbízható adatok alapján és, ha szükséges újabb vizsgálatok eredményeinek felhasználásával. Több változat formájában fel kell mérni a reális igényeket és a lehetőségeket mind az energiahordozók rendelkezésre állása (hazai forrású hagyományos és megújuló energiaforrások potenciálja, importlehetőségek), mind a fogyasztás tekintetében (elérendő, ill. várható igények becslése). Vizsgálni kell a közeli és távoli jövőben rendelkezésre álló új energiaátalakítási technikákat és energetikai technológiákat, az energiatakarékossági lehetőségeket (az adott felhasználási cél eléréséhez szükséges leghatékonyabb eljárásokat és azok várható fejlődését). Ki kell jelölni a lehetséges fejlődési pályákat. Elemezni kell a fentiek alapján az energiahordozók felhasználható állapotba hozásával, átalakításával, szállításával, felhasználásával kapcsolatos költségeket és azok várható alakulását, a piaci viszonyokat és a lehetséges ármozgásokat. Az energiapolitikai változatokkal párhuzamosan kell vizsgálni az egyes fejlődési pályák megvalósulásával összefüggésbe hozható környezeti hatásokat és kockázatokat. Ezeket visszacsatolva kell módosítani, finomítani az energetikai forgatókönyveket mindaddig, amíg a fent felsorolt alapelveknek megfelelő összhang a legnagyobb valószínűséggel létrejön. Módszertani szempontból az OKT felhívja a kormány figyelmét az EU rendeletére a stratégiai környezeti vizsgálatról, amely a magyar jogrendbe is átültetésre került4. Ezt a vizsgálatot minden nagyobb szabású program, stratégia készítése során el kell végezni. Nyomatékkal kérjük, hogy a vizsgálatokat az energetika körébe tartozó termékek és szolgáltatások tekintetében azok teljes életciklusára végezzék el, hogy a lehetséges környezeti hatások átfogó vizsgálatára és értékelésére sor kerüljön. Miután az állami források korlátosak és a társadalom tehervállalása is véges, a környezeti célok között is prioritásokat kell meghatározni, vizsgálni kell a tervezett intézkedésekkel elérhető környezeti célok által képviselt értékek és az ehhez szükséges ráfordítások viszonyát. Ezen elsőbbségi sorrendek hazai adaptációjához szolgálhat iránymutatásul az EU Hatodik környezetvédelmi akcióprogramja (Környezet 2010: A mi jövőnk, a mi választásunk), amelynek kiemelt feladatai az alábbiak: •
• • •
Az üvegházhatású gázok kibocsátásának olyan mértékű csökkentése és légköri koncentrációjuk olyan értéken történő stabilizálása, amelynek eredményeképpen az éghajlat visszafordíthatatlan változásai, annak valószínű következményei, valamint az időjárási anomáliák – amelyek az ellátásbiztonságot is veszélyeztethetik – még időben megelőzhetők, visszaszoríthatók; A természeti és biológiai sokféleség megőrzése, ökológiai eltartó-képesség; A környezet-, és egészségvédelem területén: az egészséget fenyegető veszélyekről való tájékoztatás (környezetbiztonság, kémiai biztonság, élelmiszerbiztonság, járványok kitörése); Fenntartható erőforrás-használat, anyag- és hulladék-gazdálkodás: a természeti erőforrások felelősségteljes használata, kezelése, a melléktermékek, másodnyersanyagok és hulladékok minél teljesebb körű újrahasznosítása.
4
2/2005. (I.11.) sz. kormányrendelet (egyes tervek, illetve programok környezeti vizsgálatáról) a 2001/42/EK alapján: Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001 on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment
4
Melléklet Az OKT állásfoglalásához Az állam szerepe az energetika és a környezetvédelem kapcsolatának alakításában Egyes fogalmak értelmezése Versenyképesség A versenyképesség egyik figyelemreméltó meghatározását adja M. Porter5, amely szerint a versenyképesség – mind az egyes nemzetgazdaságok, mind a vállalkozások szintjén – a változó körülményekhez való gyors, rugalmas alkalmazkodási és megújulási képességet jelent, amelyet a relatív szűkösség viszonyai kényszerítenek ki. E képesség alapvetően szükséges ahhoz, hogy a fogyasztók szükségleteit a lehető legteljesebben kielégítsék, valamint elkerülhetetlenül igényli az ökológiai korlátokhoz való alkalmazkodást. A szűkösség környezetvédelmi értelemben lehet természetes (pl. a fosszilis energiahordozó-források kimerülése), vagy mesterséges, pl. az állam által kikényszerített hiány a jövő céljai, a fenntarthatóság érdekében (pl. az összes megengedett kibocsátások korlátozása). Versenyképes az a termék (pl. energiahordozó) vagy szolgáltatás (pl. villamos energia), amelyet a felhasználók (villamosenergia-termelők, ill. fogyasztók) előnyben részesítenek másokkal szemben (más primer energiahordozókkal szemben, ill. más primer energiahordozó felhasználásával előállított villamos energiával szemben) az adott jogszabályi feltételek mellett. Az időtáv szerepe fontos: a befektetés (beruházási hajlandóság) tekintetében mennyire meghatározók a jelenlegi szabályok, ill. az ezek változásával kapcsolatos várakozások. Jelenleg a változások időszakát éljük, ebből adódóan a jellemző befektetési viselkedés a kivárás, vagy a rövid távú (amíg a jogszabályok nagy valószínűséggel stabilak maradnak) megtérülésre való spekulálás. Árnyalja a képet az a körülmény, hogy az EU-n belül (a tagországok között) is jelentős eltérések vannak a szabályozásban. A versenyképesség térbeli értelmezése is szükséges és lehetséges: Az EU-tagországok egymás között, az EU-n kívüli országokkal szemben, az USA-val és Japánnal szemben, a fejlődő országokkal szemben és így tovább. Ebben a tekintetben prioritások felállítása és elfogadása szükséges: 1. az ország versenyképessége (versenyhátrányának elkerülése); 2. az EU versenyképessége másokkal szemben; 3. Lehetséges-e a Föld (az emberiség) túlélése versenyképességi alapon? Az Európai Tanács Lisszabonban (2000) kitűzött célja szerint az Uniónak kiegyensúlyozott gazdasági növekedés mellett kell a világ legversenyképesebb és leggyorsabban fejlődő gazdasági térségévé válnia. Ez a cél jelenlegi ismereteink szerint az évtized végéig aligha érhető el. A cél eléréséről lemondani nem lenne helyes; ugyanakkor feltétlenül szükséges a prioritások újraértékelése. Fenntartható fejlődés A fenntartható fejlődés „a jelen szükségleteinek a kielégítése a jövő nemzedékek szükségleteinek a veszélyeztetése nélkül”6. A ma emberének, társadalmának úgy kell élnie, hogy azzal ne ássa alá az utána következő generációk jólétét. A fenntartható fejlődés magában foglalja a korlátozott mennyiségben rendelkezésre álló erőforrások átgondolt felhasználását, lehetőség szerinti megőrzését a jövő nemzedékei számára. 5
ld. Pataki Gy., Bela Gy., Kohlheb N.: Versenyképesség és környezetvédelem, PM Kutatási Füzetek, 5. sz. 2003. 8. old. www.pm.gov.hu/Dokumentumok/Seo/fuzetek.htm 6 Brundtland jelentés 1987 (Our Common Future)
5
A fenntartható fejlődés két pillére mellett – a természetes és az épített környezet megóvása; a harmonikusan fejlődő gazdaság –, a harmadik a társadalom tagjainak szociális biztonsága, az ezért érzett felelősség és annak megnyilvánulása mind a gazdaság szereplői, mind az állami szervezetek által. Stratégiát, hosszú távú terveket, politikát alkotni csakis kellő társadalmi támogatottsággal lehet. A fenntartható fejlődésnek az eltelt csaknem húsz év alatt sokan sokféle meghatározását adták, a definíció fokozatosan bővült. Mindazonáltal elvi tartalma fennmaradt, továbbfejlődött, a világ folyamatainak meghatározó elemévé vált. Manapság a szociális (társadalmi) pillér két részre osztását célzó kísérletek ismertek: egyfelől a szegénység leküzdése, a munkaalkalmak teremtése, az egészségügyi szolgáltatások széleskörűvé tétele, másrészt, a társadalmi részvétel, az önkormányzás, a demokrácia politikai szempontjai tűnnek önálló pillérré nemesedni.
6
Az állam szerepe a környezetvédelmi alapelvek megvalósításában Azt a kérdést, hogy a környezetvédelmi alapelvek megvalósítása milyen mértékben van az államra bízva, illetve, hogy azok milyen mértékben valósulhatnak meg a piaci törvényszerűségek érvényesülése és a nem kormányzati szervezetek erőfeszítései által, a különböző érdekcsoportok különféleképpen válaszolják meg. Az OKT, miután abban a társadalmat alkotó érdekcsoportok képviselői jelen vannak, továbbá, miután annak társelnöke a kormány tagja, különösen alkalmas testület, hogy e kérdésben mértékadó véleményt nyilvánítson. A kérdésre adandó válasz azért kiemelten fontos, mert amennyire mindez az államra van bízva, oly mértékben kell azt a magyar Országgyűlésnek, a kormánynak és az érintett állami szerveknek, hatóságoknak magukra is vállalniuk, dinamikusan a helyzethez alakítaniuk, végrehajtaniuk és végrehajtatniuk. Önkéntes megállapodások Önkéntes megállapodás létrejöhet bármely fél (állam, vagy az azt képviselő hatóság, a gazdaság szereplői, vagy civil szervezetek) kezdeményezésére. Célja, hogy a kölcsönös előnyök alapján, kellő időben megvalósuljanak azok a célkitűzések, amelyek kikényszerítéséhez jogszabály(módosítás), vagy más beavatkozás lenne szükséges. Önkéntes megállapodásnak tekinthető, pl. a környezeti (fenntarthatósági) jelentések készítése, a környezetközpontú irányítási rendszerek bevezetése, a későbbiekben bevezetendő jogszabály követelményeinek önkéntes elfogadása és teljesítése annak hatályba lépése előtt és hasonlók.
7
