Autistische ambtenaar, werkt dat? Masterscriptie Bestuurskunde UVT
Naam: Vincent Doppenberg ANR: S703692 Eerste begeleider: Dr. Laurens de Graaf Tweede begeleider: Dr. Linze Schaap
1
Voorwoord Deze scriptie is eigenlijk een persoonlijke zoektocht die probeert om uiteenlopende zaken met elkaar te verbinden. Ten eerste is het natuurlijk de afsluiting van mijn Master Bestuurskunde, maar vooral is het een stuk verkenning voor mezelf in de toekomst op dit werkgebied. Enerzijds omdat ik mezelf later in de ambtenarij terug zie en anderzijds vanwege het feit dat ik gebonden ben aan mijn levenslange uitdaging van Autisme. Veel verschillende mensen hebben me meegemaakt gedurende mijn universitaire loopbaan en zijn (in)direct met kenmerken van deze uitdaging in aanraking gekomen. Ik heb er zelf regelmatig (soms noodgedwongen) over verteld en veel mensen hebben ook gevraagd hoe deze Autistische kenmerken van invloed zijn op mijn studie. Het was voor mij meestal goed te doen om tentamens te leren, omdat het dan duidelijk was wat er van mij verwacht werd: je moet een aantal teksten doornemen en je weet dat je klaar bent als je alle teksten hebt gelezen en geleerd hebt. Daarnaast kwamen de werkstukken, waarbij ik slechts gedeeltelijk wist hoe groot zoiets moest zijn (ik vroeg altijd als een der weinige naar de hoeveelheid woorden of pagina’s). Hier ontstond soms spanning tussen enerzijds de duidelijkheid die ik meer dan anderen nodig had en anderzijds het principe van zelfredzaamheid, wat zeker verwacht werd binnen een universiteit. Het lastigst voor mij waren vaak de grote projecten waaraan je met anderen moest samenwerken en die vaak uit veel onderdelen bestonden. Ik verloor hier vaak het overzicht, raakte soms in de stress en wachtte vaak op instructies van de rest. Soms snapte ik er niks meer van en werd ik er passief door. Hierdoor werd een enkeling weleens boos op mij, omdat ik niet goed genoeg meedeed. Die extra zetjes zijn nooit nodig geweest vanwege luiheid, maar had ik nodig voor de duidelijkheid. Ik heb het niet tot dit niveau gehaald vanwege de lange concentratie, maar vanwege de discipline om in veel kleine stukjes te werken met veel kleine pauzes en natuurlijk ook dankzij de mogelijkheid om deze opleiding in ruim 6 jaar af te ronden in plaats van de minimale 4. Terugkijkend op het maken van deze scriptie wil ik nog een aantal zaken noemen. Het was voor mij leerzaam om te zien hoe personeelsmanagers te werk gaan en welke keuzes zij moeten maken. Ik heb gemerkt dat Autisme een plaats heeft op de werkvloer, hoewel een kleine, en dat er ook aanpassingen gedaan kunnen worden. Dat is voor mij in een toekomstige functie ook van belang. Daarnaast heb ik aan den lijve ondervonden hoe lastig, tijdrovend en vaak eentonig het maken van deze scriptie was. De scriptie was een proces op zich en heel anders dan andere vakken die ik ervoor had gedaan. Ik liep tegen dingen aan die eventueel te verwachten zijn bij iemand met Autisme. Dat gaat zowel over de scriptie op zich enerzijds en hoe de scriptie werd ingebed in mijn dagelijkse leven anderzijds. Deze opdracht was zo groot met zoveel elementen dat ik geen flauw idee had waar ik moest beginnen. Ik zag dat ik aan het begin stond van een lange, moeilijke en onduidelijke weg. Het was erg ingewikkeld om de rode draad in de gaten te kunnen houden en tegelijkertijd de details te verwerken. Het is voor de meeste mensen met Autisme (en dus ook voor mij) moeilijk om dingen tegelijk te doen en om daar flexibel mee om te gaan. In het afgelopen jaar ben ik (begeleid) zelfstandig gaan wonen en vond ik het erg moeilijk om de scriptie naast de andere levenszaken te doen, zoals huishouden, sociale activiteiten en overige bezigheden als ontspanning. Maar het vervelendste was de emotionele impact. Ik ervoer een behoorlijke tijds- en prestatiedruk om deze scriptie, en daarmee mijn Masteropleiding, af te maken. Ik raakte er soms echt 2
overspannen van en overwoog zelfs een enkele keer om te stoppen toen er maar geen voortgang in leek te zitten. Gelukkig kreeg ik goede ondersteuning van mijn ouders, vrienden en begeleiders op school en van bepaalde begeleidingsinstellingen. Hierdoor is mijn scriptie toch afgekomen, wat ik van tevoren niet voor mogelijk had gehouden. Ondanks alle problemen, heb ik hier enorm veel van geleerd, zoals de praktijkervaringen die ik zal meenemen naar de toekomst. Ik heb een aantal interessante gesprekken gevoerd met personeelsmanagers, maar zeker ook met de autistische werknemer. Al met al heb ik een aantal inzichten gekregen waar ik mee verder kan. Ik wil graag de heren Jansen, de Graaf en Schaap bedanken die mij begeleid hebben bij deze scriptie. Daarnaast wil ik graag de respondenten bedanken welke ik heb mogen interviewen en mijn ouders, van wie ik veel morele steun heb ontvangen. Tot slot wil ik iedereen veel plezier wensen met het doorlezen van deze scriptie. Vincent Doppenberg
3
Inhoudsopgave Voorwoord 1 Probleemstelling 1.1 Aanleiding 1.2 Onderzoeksdoel en vraagstelling 1.2.1 Onderzoeksdoel 1.2.2 Vraagstelling 1.3 Relevantie 1.3.1 Wetenschappelijke relevantie 1.3.2 Maatschappelijke relevantie 1.4 Leeswijzer 2 Methodologie 2.1 Methoden & Technieken 2.2 Onderzoeksstrategie 2.3 Verantwoording 3 Diversiteitsmanagement 3.1 Theoretisch kader 3.1.1 Diversiteit 3.1.2 Diversiteitsbeleid 3.1.3 Diversiteitsmanagement 3.1.4 Arbeidsgehandicapte 3.2 Diversiteit in de praktijk 3.2.1 Cao’s 3.2.2 Human Resource Management 3.2.3 Regelingen en voorzieningen 3.3 Deelconclusie 4 Beleidsuitvoering 4.1 Beleidsproces 4.2 Beleidsuitvoering 4.3 Street Level Bureaucracy 4.4 Deelconclusie 5 Autisme 5.1 Autisme Spectrum Stoornis (ASS) 5.2 Kenmerken van Autisme 5.2.1 Algemene kenmerken 5.2.2 Diagnose
Paginanummer 2
7 8
9
10
11 12 13
15
19
24
25 26 28 30
31 32
4
5.2.3 Hersenwerking 5.3 Autisme en arbeid 5.4 Deelconclusie
36 39
6 Diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten in Brabantse gemeenten 6.1 Overzicht 6.2 PSO 6.3 Gemeente Waterkroon 6.4 Gemeente Roodhoorn 6.5 Gemeente Vestingsgoude 6.6 Gemeente Eendenburcht 6.7 Gemeenten Leeuwenslot en Petrusdorp 6.8 Gemeente Parelstad 6.9 Deelconclusie
40 41 41 42 43 44 45 45 46
7 Diversiteitsmanagement ten aanzien van arbeidsgehandicapten: 7 casussen 7.1 Gemeente Waterkroon 7.2 Gemeente Roodhoorn 7.3 Gemeente Vestingsgoude 7.4 Gemeente Eendenburcht 7.5 Gemeente Leeuwenslot 7.6 Gemeente Petrusdorp 7.7 Gemeente Sabelmane 7.8 Street Level Bureaucracy 7.9 Deelconclusie
47 48 49 50 51 52 53 53 54
8
9
Diversiteitsmanagement ten aanzien van autistische werknemers: 7 casussen 8.1 Gemeente Waterkroon 8.2 Gemeente Roodhoorn 8.3 Gemeente Vestingsgoude 8.4 Gemeente Eendenburcht 8.5 Gemeente Leeuwenslot 8.6 Gemeente Petrusdorp 8.7 Gemeente Sabelmane 8.8 Deelconclusie
56 57 58 58 59 61 61 62
Conclusie 9.1 Conclusie 9.2 Theoretische reflectie 9.3 Methodische reflectie 9.4 Aanbevelingen
64 67 67 68
5
Bibliografie
69
Bijlagen 1. Gecontacteerde Brabantse gemeenten 2. Vragenlijst interview personeelsmanagers 3. Vragenlijst interview autistische werknemers
73 75 77
6
1
Probleemstelling
1.1
Aanleiding
Autisme Spectrum Stoornis (ASS) is een handicap die iemand al vanaf de geboorte meekrijgt. Iemand die ASS heeft, krijgt vaak te maken met obstakels die mensen zonder ASS niet hebben. Een van die obstakels is het moeizaam kunnen functioneren op de werkvloer. Van werknemers wordt tegenwoordig veel meer verwacht dan vroeger. Volgens Leenders (2010) wordt er steeds meer een beroep gedaan op communicatieve en sociale vaardigheden, flexibiliteit en zelfredzaamheid. Vooral mensen met beperkingen, zoals met Autisme, vinden het lastig om hieraan te voldoen. Hierdoor lopen ze vast, waardoor ze kans hebben om sneller ontslagen te worden dan mensen zonder Autisme. Autistische werknemers die ontslagen zijn, hebben vaak niet de kans gehad uit te leggen aan hun werkgever dat hun problemen op de werkvloer aan hun Autisme ligt (Leenders, 2010: 14 - 16). Volgens Autism Europe (2003) wordt er op Europees niveau gelobbyd om betere voorzieningen voor mensen met Autisme en hun naasten te krijgen. Zo moeten zowel de persoon met Autisme als zijn naasten externe begeleiding en training krijgen om zaken rond het Autisme goed te kunnen aanpakken. Uit een groot Europees onderzoek, gehouden onder mensen met Autisme en hun naasten naar problemen die zij in hun dagelijks leven ervaren, bleek dat 61,5 % van de mensen met Autisme vanwege hun beperking niet kunnen werken. Daarnaast ontvangt 37 % van de mensen met Autisme geen hulp van anderen bij het uitvoeren van werkzaamheden en ervaart 57 % van de ondervraagden problemen op het sociale vlak, zoals contacten aangaan met anderen. Van de naasten van de persoon met Autisme ervaren 74 (!) % dat het gewone werk voor de naasten van de autist stil is komen te liggen, dat ze minder of juist meer moesten werken, wat een grote omslag was in hun werkritme. Verder geeft 54 % van de ondervraagden aan dat dit een gedwongen verandering van dit werkritme was om te zorgen voor de persoon met Autisme. Tot slot geeft 50 % aan dat ze slechts gedeeltelijke of geen externe ondersteuning krijgen om de persoon met Autisme beter te kunnen begeleiden (Autism Europe, 2003: 2- 4). Uit dit onderzoek blijkt dat mensen met Autisme vaak veel begeleiding nodig hebben. Volgens Leenders (2010) vinden mensen met Autisme het lastig om naar een psycholoog te stappen. Dit komt door schaamte of het onvermogen om diepgewortelde frustratie en depressie te kunnen uiten. Het is belangrijk om taken te zoeken die aansluiten bij de interesses, kwaliteiten en mogelijkheden van de persoon met Autisme. Als er daarnaast meer begeleiding komt, kunnen deze personen ver komen. Het is lastig voor een autistisch persoon om te kunnen aarden in zijn of haar werkomgeving. Omgekeerd vraagt het ook extra energie van de werkomgeving om goed met een persoon met Autisme om te kunnen gaan. Werkgevers vinden het vaak lastig om hun problematiek goed in te schatten en er goed op in te spelen. De strakke begeleiding die de meeste mensen met Autisme vragen, kunnen werkgevers niet altijd bieden (Leenders, 2010). Het overheidsbeleid op de werkvloer is gericht op diversiteit. ‘Alle aspecten waarop werknemers van elkaar verschillen’ is de definitie die wordt gehanteerd door de overheid, zoals de SER (2009). Deze aspecten zijn op verschillende manieren van elkaar te onderscheiden, namelijk zichtbare en niet zichtbare, primaire en secundaire en onveranderlijke en veranderlijke kenmerken. Als er bijvoorbeeld
7
gesproken wordt over het onderscheid tussen wel of niet zichtbare kenmerken, dan vallen zaken als leeftijd, geslacht en etniciteit onder de zichtbare kenmerken en zaken als wensen, belastbaarheid en enkele soorten handicaps onder de niet zichtbare kenmerken. De aandacht van het beleid is door de jaren heen verschoven richting verschillende groepen. In eerste instantie moesten er meer vrouwen op de werkvloer komen, daarna werd er gepleit voor meer kansen voor allochtonen en de laatste jaren is er meer aandacht voor kansen voor arbeidsgehandicapten. Uit onderzoek is echter gebleken dat beleid ter bevordering van diversiteit in een organisatie (zowel particulier als voor de overheid) nogal eens te wensen over laat (SER, 2009: 15, 19, 20). Juist het sneller laten doorstromen van mensen met een arbeidshandicap is een van de hoofddoelen van de nieuwe Participatiewet, aldus Swinkels (2013). Deze gaat begin 2015 in en verplicht werkgevers om mensen die moeilijk kunnen meedraaien in het reguliere werkproces een baan te geven. Aan dit quotum willen werkgevers best voldoen, maar daar moet ook wat tegenover staan. Zo moet gekeken worden naar wat de werknemer wel kan en wat de risico’s zijn van wat hij niet kan. Er moet worden vastgesteld wat de werkgever nodig heeft om de werknemer te ondersteunen, zoals loondispensatie, job coaching en subsidie voor werkplaatsaanpassingen. Vervolgens is het belangrijk dat er één administratief model komt, zodat het duidelijk is voor werkgevers wat ze moeten doen en dat ze niet te maken krijgen met teveel regels. Daarvoor moeten de gemeenten en het UWV samenwerken op werkgelegenheidsgebied. Dan zouden er tussenpersonen beschikbaar moeten zijn die kunnen bemiddelen tussen werkgever en werknemer als dat nodig mocht zijn. Ten slotte moet het vooral ook aantrekkelijk worden voor werkgevers om arbeidsgehandicapten aan te nemen. Volgens de Participatiewet is het de bedoeling dat bedrijven een aantal arbeidsgehandicapten opnemen, maar het moet wel passen bij de functie van het bedrijf. Niet voor elke functie zijn arbeidsgehandicapten geschikt en daarom kan niet ieder bedrijf evenveel arbeidsgehandicapten opnemen. Hierdoor is het lastig om een vast quotum voor elk bedrijf in te stellen (Swinkels, et al., 2013: 1, 2). Met ‘diversiteit’ als basisconcept en met de Participatiewet op komst, richt dit onderzoek zich op autistische medewerkers in de overheid en vooral binnen gemeenten. Een manager zal voor lastige keuzes komen te staan om enerzijds de persoon met Autisme te kunnen helpen en anderzijds de doelstellingen van de organisatie te handhaven. Dit geldt zowel voor de leidinggevende op de werkvloer als voor de personeelsmanager. De verwondering in deze scriptie betreft hoe personeelsmanagers van gemeenten omgaan met de beperkingen die autistische werknemers met zich mee brengen. 1.2
Onderzoeksdoel en vraagstelling
1.2.1
Onderzoeksdoel
In dit onderzoek staat centraal voor welke keuzes de gemeentelijke personeelsmanager staat als het gaat om het laten functioneren van een organisatie als de gemeente, het in praktijk brengen van het diversiteitsbeginsel en het persoonlijke aspect van de autistische werknemer. Het doel van deze scriptie is om inzicht te krijgen in de handelswijze van personeelsmanagers ten aanzien van arbeidsgehandicapten en met name medewerkers met Autisme. Dit inzicht wordt verkregen door beleid te 8
beschrijven, net zoals de handelswijze van personeelsmanagers ten aanzien van dit beleid. Daarnaast is het doel van dit onderzoek om meer aandacht te vestigen op mensen met Autisme in hun werksituatie, zodat deze groep meer kans maakt op de arbeidsmarkt. 1.2.2
Vraagstelling
Om richting te geven aan dit onderzoek is een hoofdvraag geformuleerd die vervolgens uiteenvalt in meerdere deelvragen. Hoofdvraag Welke plaats heeft Autisme in het huidige diversiteitsbeleid van Noord-Brabantse gemeenten en hoe gaan personeelsmanagers van deze gemeenten hiermee om? Deelvragen 1. Wat houdt diversiteitsmanagement in? 2. Wat is Autisme? 3. Hoe ziet het huidige diversiteitsbeleid van de Brabantse gemeente eruit ten aanzien van arbeidsgehandicapten? 4. Hoe wordt het huidige diversiteitsbeleid van de Brabantse gemeente in de praktijk gebracht voor arbeidsgehandicapten? 5. Welke plaats heeft Autisme op de werkvloer van de Brabantse gemeente? 1.3
Relevantie
1.3.1
Wetenschappelijke relevantie
De wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek is dat aangetoond wordt hoe de Bestuurskunde als academische stroming verschillende disciplines belichaamt. In deze scriptie staan zowel de sociale als de organisatorische als de ambtelijke discipline centraal. Deze disciplines kunnen echter zowel samengaan als ook met elkaar botsen. Een organisatie wordt geleid volgens de begrippen effectiviteit en efficiëntie, maar moet ook rekening houden met het personeel. Dit kan tot uiting komen in Human Resource Management (HRM), waarin aandacht wordt geschonken aan wat mensen nodig hebben om te functioneren. De gemeente heeft hierin een dubbelrol, omdat deze zorg moet dragen voor het leiden van de organisatie, het goed kunnen uitvoeren van besluiten en het vervullen van een zorgplicht. De organisatiekundige discipline komt tot uiting in concepten als ‘management’ en ‘beleid’, de sociale discipline wordt vertegenwoordigd door het concept ‘diversiteit’ en de ambtelijke discipline komt terug in het concept ‘Street Level Bureaucracy’. Er wordt nog steeds onderzoek gedaan naar wat diversiteit inhoudt en deze term wordt steeds meer gespecificeerd. Met deze scriptie wordt ingezoomd op een 9
klein deel van de diverse kenmerken die mensen kunnen bezitten, namelijk de autistische stoornis. Er is veel onderzoek gedaan naar Autisme in de kinderjaren maar nog weinig onderzoek naar Autisme bij (jong)volwassenen. Een onderdeel van de volwassen fase is het concept ‘arbeid’. In deze scriptie wordt specifiek bekeken hoe gemeenten als onderdeel van het bestuurlijke apparaat tegemoet kunnen komen aan zowel het sociale als aan het organisatorische aspect dat de overheid vertegenwoordigt. De Participatiewet is een voorbeeld van een combinatie van de organisatorische stroming enerzijds en de sociale stroming anderzijds en laat zien hoe deze twee disciplines samen kunnen gaan. 1.3.2
Maatschappelijke relevantie
De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek is dat gekeken wordt naar in hoeverre de kernwaarde van diversiteit tot uiting komt in het gemeentelijke personeelsbeleid. In het bijzonder wordt gekeken naar arbeidsgehandicapten en dat wordt weer gespecificeerd naar mensen met Autisme. Naar Autisme wordt de laatste tijd veel onderzoek gedaan en waarbij gekeken wordt hoe deze beperking zich uit in het dagelijks leven van personen. Er is nog minder onderzoek gedaan naar hoe Autisme tot uiting komt op de (gemeentelijke) werkvloer en hoe personeelsmanagers daarmee omgaan. Met de komst van de Participatiewet en onder de paraplu van diversiteit is het voor gemeenten van belang dat er meer kennis beschikbaar komt over het fenomeen Autisme. Deze kennis kan dan worden opgenomen in het gemeentelijke personeelsbeleid. Het is een puzzel voor elke gemeente om een goede mix te maken van het goed uitvoeren van haar bestuurlijke taken en daarnaast om een afspiegeling te zijn van de samenleving. Er moet nu bezuinigd worden, waardoor er ontslagen vallen en er gekort wordt op voorzieningen. Tegelijkertijd worden er meer taken overgeheveld van het Rijk naar decentraal niveau. In dit spanningsveld kan dit onderzoek een bijdrage leveren aan het maken van de keuzes waarvoor de personeelsmanager van een gemeente gesteld wordt. 1.4
Leeswijzer
Om de hoofd- en deelvragen goed te kunnen beantwoorden, valt deze scriptie uiteen in verschillende hoofdstukken. In hoofdstuk 2 komt aan bod welke methoden en technieken gebruikt werden bij dit onderzoek. Verder wordt de onderzoeksstrategie uiteengezet en de verantwoording gesplitst in een deel over het onderzoek zelf, de afbakening van het onderzoeksgebied en de selectie van de geïnterviewde gemeenten. Hoofdstuk 3 laat zien wat er wordt bedoeld met de begrippen diversiteit, diversiteitsmanagement en arbeidsgehandicapte. Daarnaast worden voorbeelden gegeven van hoe diversiteit in de praktijk wordt gebracht. In hoofdstuk 4 wordt beschreven wat voor invloed Street Level Bureaucracy heeft op het gevoerde beleid. In hoofdstuk 5 staat centraal wat Autisme inhoudt en welke elementen het kent. Vervolgens wordt er een link gelegd tussen Autisme en arbeid. In hoofdstuk 6 wordt de inhoud behandeld van de beleidsstukken die door de Brabantse gemeenten zijn opgestuurd. Deze documenten worden in verband gebracht met de onderzochte theorie. Hoofdstuk 7 en 8 bevatten de casusbeschrijvingen. Hoofdstuk 7 toont per gemeente de resultaten uit de gehouden interviews over hoe het diversiteitsbeleid in praktijk wordt gebracht ten aanzien van arbeidsgehandicapten. Hoofdstuk 8 borduurt hierop voort door de resultaten over beleid ten aanzien van autistische medewerkers uiteen te zetten. Tot slot volgen in hoofdstuk 9 de conclusies, de reflectie op dit onderzoek en de aanbevelingen. 10
2
Methodologie
In deze paragraaf over de methodologie komen de methoden en technieken, de onderzoeksstrategie en de verantwoording aan bod. Bij methoden en technieken wordt uitgelegd welke methoden en technieken van onderzoek zijn gebruikt en waarom. De onderzoeksstrategie laat de verschillende stappen in dit onderzoek zien. Tot slot wordt bij de verantwoording verklaard waarom het onderwerp van dit onderzoek is gekozen, welke onderzoekseenheden waarom gekozen zijn en welke gemeenten gekozen zijn voor een interview en waarom. 2.1
Methoden & technieken
Deze paragraaf gaat over de gebruikte methoden en technieken met een theoretische onderbouwing. Deze scriptie behelst een kwalitatief onderzoek. Van Thiel, die Baarda aanhaalt, zegt dat kwalitatief onderzoek zich richt op het ‘begrijpen en beschrijven van de empirische werkelijkheid, rekening houdend met de context waarin fenomenen zich voordoen en/of actoren zich bevinden (van Thiel, 2007: 155).’ Kwalitatief onderzoek gebeurt volgens van Thiel aan de hand van primair en secundair materiaal en beiden worden in deze scriptie gebruikt. Er is eerst gebruik gemaakt van secundair materiaal, oftewel bestaande onderzoeksresultaten. Dit kwam terug in het doen van literatuuronderzoek. Daarna zijn er gegevens verwerkt uit primair materiaal of materiaal dat zelf is verzameld. Dit primaire materiaal werd verkregen door het verzamelen van beleidsrapporten van gemeenten en het houden van interviews. De beleidsrapporten gaan over het diversiteitsbeleid van de gemeenten. Daarna heeft een inhoudsstudie plaatsgevonden, omdat de inhoud van de onderzochte documenten werd gebruikt en geanalyseerd (van Thiel, 2007: 115, 117, 121). Op basis van deze rapporten werden personeelsmanagers geïnterviewd. Bij dit onderzoek werd gebruik gemaakt van semigestructureerde interviews, waarbij vragen al staan geformuleerd. De onderwerpen waren gerangschikt op een zogenaamde topiclijst. Toen de interviews waren uitgewerkt via een transscript werden deze teruggestuurd naar de respondenten waarna de resultaten ervan werden verwerkt. Hierdoor konden de respondenten hun eigen woorden eventueel herzien en konden ze die corrigeren. Dat laatste wordt ‘member check’ genoemd. Interviews pasten in deze scriptie beter als onderzoeksmethoden dan enquêtes, omdat de laatste variant de verkregen informatie te veel versimpelt, waardoor het resultaat een slecht beeld geeft van de werkelijkheid (van Thiel, 2007: 107, 112, 134). Bovendien pasten interviews in deze scriptie om een aantal redenen, aldus Boeije (2006). Om te beginnen richtte dit onderzoek zich op respondenten en hun belevingen die antwoorden geven vanuit hun eigen maatschappelijke en theoretische achtergrond en omgeving. Dus is het houden van een interview een geschikt instrument om te hanteren, omdat het een open methode is voor onderzoek in een natuurlijke situatie. Dit geldt vooral waar een bijzondere persoon of situatie wordt onderzocht, maar ook waar nog weinig over bekend is of waar bekende resultaten elkaar tegenspreken. Interviews zijn ook denkbaar in situaties die erg complex zijn of waarbij een diepgaandere betekeniswereld achter de resultaten ligt, zodat die dus ook lastig te gebruiken zijn voor kwantitatief onderzoek (Boeije, 2006: 35). In dit geval werden er met personen gesproken in de zin van personeelsmanagers, waarbij veel verschillende belevingen werden vastgelegd die niet met enquêtevragen te omkaderen zijn. Verder werd in deze scriptie gebruik gemaakt van casestudy’s. Een
11
casestudy houdt in dat er (meestal) kwalitatieve informatie wordt verzameld over een bepaalde casus. Hiervoor worden vaak meerdere methoden toegepast, wat triangulatie wordt genoemd. Het onderwerp kan variëren van een groep of organisatie tot een land of stad, maar ook één enkel persoon. Casestudy’s worden dan gehouden in hun natuurlijke omgeving, zijn praktijkgericht en zijn specifiek, omdat de casussen op zich weinig voorkomen. Bij casestudy’s worden bepaalde gevallen uitgebreid onderzocht, maar het is lastig om deze gevallen te vergelijken met andere gevallen. Het zijn vaak unieke situaties waarvan de informatie gelezen dient te worden in de speciale context ervan. De externe validiteit is daarom laag, maar de interne validiteit is hoog, vanwege het hoge informatiegehalte. Het uitvoeren van een casestudy is echter bewerkelijk en arbeidsintensief (van Thiel, 2007: 97, 98). In het geval van deze scriptie waren de casussen gemeenten in de provincie Noord-Brabant en werd onderzocht of ze bepaald beleid of voorzieningen hebben getroffen voor arbeidsgehandicapten in het algemeen en voor autistische medewerkers in het bijzonder. Op verzoek van enkele respondenten zijn de resultaten anoniem verwerkt. 2.2
Onderzoeksstrategie
Om inzicht te krijgen in basisconcepten als ‘diversiteit’, ‘diversiteitsbeleid en -management’, ‘arbeidsgehandicapte’, ‘Autisme’ en ‘Beleidsuitvoering’, werd hierover literatuur verzameld. Deze concepten werden vervolgens uitgewerkt en met elkaar in verband gebracht, waarna ze werden geoperationaliseerd. Van daaruit werden criteria geformuleerd waaraan de uiteindelijke resultaten opgehangen konden worden. Hierdoor ontstond een theoretisch kader, waardoor verdere analyses mogelijk werden. Vervolgens is in kaart gebracht hoe het huidige diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten in Brabantse gemeenten eruit ziet. Om een beeld te krijgen van dit beleid zijn alle 67 Brabantse gemeenten benaderd om te achterhalen of deze gemeenten beleid hebben betreffende deze groep. Er werd verzocht om documenten toe te zenden waarin hun beleid is vastgelegd ten aanzien van arbeidsgehandicapten. Uit de respons is een totaalbeeld ontstaan van dit specifieke diversiteitsbeleid in de Brabantse gemeenten. De respons diende tevens als uitgangspunt voor de casusselectie (zie paragraaf 2.3 Verantwoording). Vanuit de theorie, maar ook vanuit de toegestuurde documenten, werden vooraf interviewvragen geformuleerd. Met deze vragen is getracht een zo compleet mogelijk beeld te krijgen van het personeelsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten in het algemeen en van autistische medewerkers in het bijzonder. De interviews zijn gehouden onder personeelsmanagers die hierin uitlegden hoe deze medewerkers in hun personeelsbeleid passen volgens het diversiteitsbeleid. De intentie was om minimaal vijf en maximaal tien personeelsmanagers van gemeenten te interviewen om zo een voldoende representatief beeld te krijgen. Waar mogelijk werd ook geprobeerd om autistische medewerkers te interviewen om het beeld nog vollediger te krijgen. De resultaten van de interviews zijn verwerkt in de casusbeschrijvingen. Ten slotte werden de theoretische oplossingen en empirische bevindingen met elkaar vergeleken om een antwoord te krijgen op de deelvragen en uiteindelijk op de hoofdvraag. De verschillende onderdelen van het onderzoek worden in figuur 1 (Aanpak scriptie) schematisch weergegeven.
12
Diversiteit (literatuur)
Diversiteitsmanagement (literatuur)
Arbeidsgehandicapte (literatuur)
Autisme (literatuur)
Steet Level Bureaucracy (literatuur)
Diversiteitsbeleid betreffende arbeidsgehandicapten in Brabantse gemeenten (documenten)
Personeelsbeleid t.a.v. arbeidsgehandicapten (interviews)
Personeelsbeleid t.a.v. autistische werknemers (interviews)
Figuur 1: Aanpak scriptie
2.3
Verantwoording
De reden waarom er voor dit onderwerp is gekozen, is omdat de regio Eindhoven relatief veel mensen met Autisme telt en het interessant is om te onderzoeken hoe het met de rest van Brabant is gesteld (Ministerie van OCW, 2013: 13). Roelfsema en collega’s constateren dat onderzoeken uitwijzen dat op de tienduizend kinderen er 229 Autisme hebben in de regio Eindhoven, wat veel meer is dan in andere onderzochte gebieden als Haarlem (84) en Utrecht (57). De redenering is dat als er zoveel autistische kinderen zijn, er ook veel autistische ouders/mensen in Eindhoven zitten. Veel mensen met Autisme zijn technisch, werken met (wiskundige) formules en proberen zaken te ordenen. Eindhoven staat bij uitstek bekend om een aantal technische organisaties, zoals scholen (Technische Universiteit en de High Tech
13
Campus Eindhoven) en bedrijven (Philips, ASML en IBM). 30 procent van de werkgelegenheid in Eindhoven bestaat ook uit technische diensten tegenover 16 procent in Haarlem en 17 procent in Utrecht (Roelfsema et al., 2011: 2, 5). Omdat er al zoveel mensen met Autisme in de regio zitten bij bedrijven en scholen, is de verwachting dat er ook veel mensen met Autisme bij de overheid werkzaam zijn. Bovendien moet de overheid een afspiegeling zijn van de samenleving. Dit geldt meer voor de overheid dan bijvoorbeeld voor bedrijven, omdat de overheid hier een voorbeeldfunctie dient te vervullen. Uitgaande van het concept diversiteit, werd gekeken naar de plaats van de autistische medewerker in het personeelsbestand van een overheidsorganisatie. Aangezien dit een breed onderzoeksgebied betreft werden een aantal begrenzingen aangebracht. De term ‘overheid’ is gespecificeerd tot gemeente, omdat de overheid als term te breed is en ook kan slaan op bijvoorbeeld de provinciale overheid. De bestuurlijke schaal van gemeente is ook gekozen, omdat er hier meer kans is om voldoende interviews te krijgen. Als er voor provincies was gekozen, was het lastig geweest als een aantal niet mee hadden gewerkt. Verder werd er gekozen voor gemeenten in NoordBrabant omdat Brabant een mooi afgebakend geheel vormt. Daarnaast is er een tussenstap gemaakt tussen diversiteitsbeleid enerzijds en Autisme anderzijds, namelijk door het begrip ‘arbeidsgehandicapte’ in dit onderzoek op te nemen. Autisme is als arbeidshandicap te kenmerken, maar is te specifiek om apart op te nemen in een diversiteitsbeleid. Aan de andere kant is de groep van arbeidsgehandicapten wel een van de deelgroepen die genoemd worden in een diversiteitsbeleid. De functie van personeelsmanager is gekozen, omdat deze zowel het personeels- als diversiteitsbeleid in praktijk moet brengen. Verder is er voor de autistische medewerker gekozen, omdat hierbij gekeken wordt hoe deze het gemaakte beleid in de praktijk ervaart. Tot slot wordt uitgelegd welke gemeenten geselecteerd zijn om een interview mee te houden. Maar eerst zal een aantal criteria worden genoemd waarom een gemeente buiten deze selectie valt. Ten eerste zal een gemeente niet gevraagd worden als deze alleen aangeeft dat deze geen beleid heeft, zonder enige reden. Ten tweede vallen er gemeenten af als deze hun personeelsbeleid afgegeven heeft aan een samenwerkende gemeente. Dat kan zijn als een aantal gemeenten met elkaar samenwerken en ze de taken verdeeld hebben, waarbij er één gemeente verantwoordelijk is voor het personeelsbeleid. Het kan ook zijn dat gemeenten bezig zijn met een herindeling en dat de verantwoordelijkheid gaat toekomen aan een toekomstig te vormen gemeente of een grotere gemeente waar ze worden bijgevoegd. Ten derde zijn gemeenten ook niet geselecteerd als ze wel arbeidsgehandicapten in dienst hebben, maar die onder andere in de groenvoorziening, schoonmaak of catering werken. Ze zijn dan wel in dienst van de gemeente, maar niet direct bij het stadsbestuur betrokken. Ten vierde zijn er gemeenten die gebruik maken van bestaande wetgeving, zoals de ziektewet als beleid voor arbeidsgehandicapten. Ook is maatwerk een paar keer genoemd en dit wordt over het algemeen niet meegenomen, omdat deze niet generaliseerbaar is en per persoon wordt gekeken wat die nodig heeft. Toch wordt één van deze personeelfunctionarissen wel geïnterviewd om te kijken wat dit maatwerk in de praktijk precies inhoudt. Nadat door deze (negatieve) criteria een aantal gemeenten zijn afgevallen, werd gekeken naar gemeenten die wel in aanmerking komen. De belangrijkste reden hiervoor is wanneer ze autistische medewerkers hebben, maar ook als ze aan bepaald sociaal beleid doen. Omdat gemeenten soms aangeven wel arbeidsgehandicapten in dienst te hebben, maar waarbij het onzeker is of dit ook autisten betreft, werd er bij deze gemeenten extra navraag hiernaar gedaan. 14
3
Diversiteitsmanagement
In dit hoofdstuk staat het begrip diversiteit centraal. De begrippen ‘diversiteit’, ‘diversiteitsbeleid’, ‘diversiteitsmanagement’ en ‘arbeidsgehandicapte’ komen aan bod. Deze concepten worden eerst theoretisch behandeld. Vervolgens komen er een aantal voorbeelden van praktische toepassingen die binnen een overheid voorkomen. Door de theoretische concepten en empirische fenomenen met elkaar in verband te brengen, ontstaan er criteria waaraan later de resultaten van dit onderzoek worden getoetst. 3.1
Theoretisch kader
3.1.1
Diversiteit
Definities van ‘diversiteit’ worden door Meynen en Verdonck (2010) aangehaald. Hunsaker (2006) stelt dat diversiteit ‘het hele scala is aan fysieke en culturele verschillen die het spectrum van verschillen tussen mensen vormen’. Daarna komen Harvey en Allard (2002) aan bod die al iets specifieker en uitgebreider zijn in hun uitleg over hun definitie van diversiteit. Zij zeggen, als je het vrij vertaalt, dat ‘diversiteit een verzameling bevat van sociale, culturele, fysieke en situationele verschillen van mensen die bepaalt hoe ze denken en doen. Het bevat ras, etniciteit, geslacht, lichamelijk vermogen, seksuele voorkeur, leeftijd, geloofsovertuiging, sociale klasse, etc.’. Jaqmotte (2007) ziet diversiteit als ‘een debat van normen en waarden, van omgaan met verschillen, een kwestie van aankweken van vaardigheden en houding, van hoe omgaan met de ‘andere’ (inclusief de ‘andere’ in jezelf), kortom van respect, verbondenheid en welbevinden’. Vervolgens heeft Seron (2005) een bedrijfskundige uitleg van diversiteit. Hij ziet diversiteit als ‘wanneer een bedrijf het op prijs stelt om mensen aan te werven van verschillende achtergronden, hetzij cultureel, individueel, gekoppeld aan geslacht, etnische afkomst of eenvoudigweg aan het profiel’. Cox en Baele (1997) zeggen dat diversiteit ‘de dynamiek is tussen individuen en groepen op basis van verschillen en overeenkomsten in sociaal-culturele kenmerken. Diehl en Stoffelsen (2008) spreken van diversiteit als ‘alle aspecten waarop mensen van elkaar verschillen’. Janssens en Steyaert (2001) verwijzen naar de definitie van Ely en daarin staat over diversiteit ‘als een bepaalde conditie van een relatie in plaats van een set kenmerken’. Dewaele (2007) haalt Kwasimodo aan die zegt dat ‘diversiteit alles is waarin we van elkaar verschillen’. Merckx en Hellemans (2004) citeren Confucius die zegt dat ‘alle mensen in hun natuur gelijk zijn, het gewoonten zijn die de verschillen maken’. Verder kijken Merckx en Hellemans ook naar andere specifieke kenmerken, zoals gevolgde opleiding, vaardigheden, familiegeschiedenis en politieke voorkeur. Tot slot Jehn, Northcraft en Neale (1999) waarvan de vertaling van deze definitie ongeveer luidt ‘de mate waarin een groep of organisatie heterogeen is met inachtneming van persoonlijke en functionele attributen’. De definitie die in deze scriptie gebruikt wordt, zal die van Jehn, Northcraft en Neale zijn om een aantal redenen. Ten eerste spreken zij over een organisatie. Deze kan op bedrijven slaan, maar ook op publieke organisaties zoals gemeenten. Ten tweede gaat het over de functionele attributen. Dit kan gaan over het beleid zelf dat is vorm gegeven, maar ook over zaken die het mogelijk maken om het werk goed uit
15
te voeren, zoals een eigen werkruimte. Als laatste gaat het over de persoonlijke attributen. Dat kan gezien worden als de arbeidsgehandicapten waar dat beleid onder andere voor bedoeld is, maar ook over de menselijke begeleiders of superieuren die dit beleid mogelijk maken. 3.1.2
Diversiteitsbeleid
Volgens Scheepers (2008) begon het diversiteitsbeleid in de jaren 70 en 80 van de vorige eeuw in de VS en de EU. Voor de VS was het belangrijk dat er meer allochtonen aan het werk kwamen (vooral de AfroAmerikaanse bevolking) en in de EU vooral de vrouwen. Er werd vooral gewerkt met positieve discriminatie, waarbij minderheidsgroepen meer kansen krijgen op de arbeidsmarkt. Er zijn verschillende argumenten waarom diversiteit in de organisatie belangrijk is. Ten eerste is er de politieke vertegenwoordiging. Het is namelijk belangrijk dat er een sociale afspiegeling is van de samenleving die een organisatie wil vertegenwoordigen. Ten tweede speelt het gelijkheidsbeginsel een grote rol. Dit beginsel is onderdeel van antidiscriminatiewetwetgeving welke is ingevoerd door de Europese Unie, waar het gelijke-kansenbeleid een voorbeeld van is. Gelijkheid wordt weer verdeeld in een liberaal en een raciaal punt. Bij liberaal wordt er gesproken over eerlijke procedures en dat er werknemers geselecteerd worden op basis van kwaliteiten en niet op andere kenmerken. Bij raciaal gaat het juist om het bevorderen van deelname van minderheden. Ten derde komt een organisatie door middel van het diversiteitsbeleid tot betere prestaties. Dit is mogelijk doordat er bij de werving van personeel wordt geselecteerd op kwaliteit in plaats van persoonlijke kenmerken. Als laatste wordt het ethische argument genoemd, waarbij het draait om het waarderen en begrijpen van verschillen. In tegenstelling tot het gelijkheidsbeginsel dat voor groepen geldt, draait het ethische argument om het individu (Scheepers, 2008: 65, 66, 68, 69). In Nederland wordt op nationaal niveau nagedacht over hoe het diversiteitsbeleid verbeterd kan worden, aldus het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) (2008). Eerst was er in de jaren 80 van de vorige eeuw sprake van een ‘minderhedenbeleid’, waarbij het versterken van de positie van minderheden op de arbeidsmarkt centraal stond. Later is meer nadruk gelegd op diversiteitsbeleid, waarbij de aandacht kwam te liggen bij een evenwichtig personeelssamenstelling qua leeftijd, geslacht en herkomst. De methoden waarop dit evenwicht moet worden bereikt, blijven ook veranderen, waardoor positieve discriminatie al weer enigszins achterhaald is. Verder is het voeren van een beleid dat gebaseerd is op diversiteit onderhevig aan allerlei factoren, zoals het politieke en financiële klimaat. De middelen zijn beperkt, dus men moet meer uitgaan van de intrinsieke motivatie van de organisatie om diversiteitsbeleid te voeren. Aan de andere kant is er steeds meer aandacht gekomen voor diversiteit bij het werven en selecteren van werknemers, de beoordelingscriteria en de rol van leidinggevenden hierbij. Het blijft echter moeilijk om voldoende draagvlak te krijgen voor diversiteit en in hoeverre dit in de hele organisatie doorwerkt. Tot slot kan worden opgemerkt dat er bij diversiteit vooral aan Human Resource Management (HRM) wordt gedacht en dat diversiteit wordt gebruikt als argument om producten of diensten aan klanten te verkopen. Het wordt dus vaak meer gebruikt ter promotie van de organisatie zelf terwijl het oorspronkelijk bedoeld was om aandacht te geven aan de kenmerken van verschillende werknemers (BiZa, 2008: 27-29).
16
3.1.3
Diversiteitsmanagement
Diversiteitsmanagement is een onderdeel van het diversiteitsbeleid en richt zich op de activiteiten in een organisatie die rekening houdt met alle overeenkomsten en verschillen van mensen (Bulkmans et. al., 2013: 13). Ook van ‘diversiteitsmanagement’ zijn er meerdere definities. Roosevelt, die wordt geciteerd door Merckx en Hellemans (2004), ziet het als ‘het in staat stellen van ieder lid van het personeelsbestand om optimaal te presteren naar zijn of haar volle vermogen’. Ivancevich en Gilbert (2000), ook door Meynen en Verdonck aangehaald, zien diversiteitsmanagement, als ‘iets dat refereert naar de systematische en geplande betrokkenheid van organisaties door een heterogene mix van werknemers aan te stellen, te behouden, belonen en promoten’. Ellis en Sonnefeld (1994) definiëren diversiteitsmanagement als ‘de uitdaging om tegemoet te komen aan de behoeften van een cultureel divers werkteam en het aanvoelen van werkers en managers van verschillen op basis van geslacht, ras, leeftijd en nationaliteit in een poging om de potentiële productiviteit van alle werkers te maximaliseren. Hiermee wordt bedoeld het gebruik van werkervaring en diverse vaardigheden en perspectieven’. Janssens en Steyaert (2001) hanteren de definitie ‘een management dat niet enkel passieve tolerantie vertoont voor diversiteit, maar een management dat bereid is en ertoe in staat is om de toenemende heterogeniteit op een actieve manier te ondersteunen en te stimuleren’ (Meynen & Verdonck, 2010: 7, 16, 17 23, 24). Uiteindelijk zal de laatste definitie, die van Janssens en Steyaert, centraal staan in deze scriptie om een aantal redenen. Ten eerste wordt gesproken over ‘toenemende heterogeniteit’, wat aangeeft dat er steeds meer aandacht komt voor de verschillende kenmerken van mensen. Ten tweede gaat het om de elementen passief en actief. Hieruit is te herleiden dat het opstellen van diversiteitsbeleid slechts een passief document is, zolang die niet actief in de praktijk wordt gebracht door diversiteitsmanagement. Het laatste argument gaat over het stimuleren van het diversiteitsmanagement. Hierbij zou een gemeente niet alleen in de eigen organisatie het goede voorbeeld moeten geven, maar ook andere organisaties moeten aanmoedigen om mee te doen. 3.1.4
Arbeidsgehandicapte
Het vierde begrip dat wordt belicht is ‘arbeidsgehandicapte’. Hendriks (2002) geeft aan dat afhankelijk van het op dat moment gevoerde politieke beleid, een arbeidshandicap anders wordt omschreven. Zo werd bijvoorbeeld in de jaren 70 tot aan het eind van de vorige eeuw gesproken over de ‘keurling’, waar arbeidsgehandicapten onder vielen (Hendriks, 2002: 258, 259). Volgens Robidus (2013) hebben we het dan over ‘iemand bij wie door een medisch-arbeidskundige beoordeling is vastgesteld dat hij door een ziekte of handicap belemmeringen ervaart bij het vinden van een baan of bij het verrichten van arbeid’. Onder deze definitie vallen ook mensen die aan het werk zijn met een voorziening en mensen die in het verleden een dergelijke voorziening hebben gehad. Deze definitie wordt anders met de toekomstige ‘ Participatiewet’, waarbij het begrip ‘ arbeidshandicap’ wordt vervangen door ' mensen met een arbeidsbeperking'. De selectiecriteria volgens de Participatiewet zijn ook strikter dan de huidige wetgeving, zodat de groep die niet hoeven te werken kleiner wordt (Robidus, 2013: 3, 5).
17
Andere definities worden genoemd door Plakman (2008), die Verveen & Petersen, het UWV en Lautenbach en anderen aanhaalt. Verveen en Petersen (2007) zien arbeidsgehandicapten ‘als mensen die een lichamelijke handicap, chronische ziekte of psychische klachten hebben’. Lautenbach en collega’s (2007) breiden deze definitie uit met ‘mensen die door een langdurige aandoening, ziekte of handicap belemmerd worden in het krijgen of uitvoeren van werk’. Het UWV (z.d.) geeft de wettelijke definitie van een arbeidsgehandicapte weer, namelijk ‘iemand die een structurele beperking heeft’ (Plakman, 2008: 6, 7) Daarnaast is er volgens Bulkmans en collega’s (2013) bepaalde wetgeving die het begrip ‘structurele functionele beperking’ gebruikt voor iemand die door ziekte of handicap niet kan werken. Er zijn twee soorten handicaps te onderscheiden. Wanneer een handicap blijvend is, wordt deze irreversibel genoemd en als een handicap kortstondig is, heet dit reversibel. Bovendien is arbeidsgehandicapt niet hetzelfde als arbeidsongeschikt, hoewel een aantal elementen elkaar wel raken. De sociale verzekeringswetgeving ziet een (geheel of gedeeltelijk) arbeidsongeschikte als ‘iemand die door rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebreken of zwangerschap of bevalling geheel of gedeeltelijk niet in staat is om met arbeid te verdienen, hetgeen gezonde personen, met soortgelijke opleiding en ervaring, ter plaatse waar diegene arbeid verricht of het laatst heeft verricht, of in de omgeving daarvan, met arbeid gewoonlijk verdienen’. Arbeidsongeschiktheid kan, net als een handicap, tijdelijk of blijvend zijn en arbeidsgehandicapten kunnen een baan hebben in aangepaste arbeid. Het krijgen en houden van werk is niet altijd lastig en iemand kan onbetaald werk hebben, maar dat wil niet zeggen dat ze arbeidsongeschikt zijn (Bulkmans et. al., 2013: 3, 4). Blok (2011) voegt hieraan toe dat er een duidelijk onderscheid gemaakt moet worden tussen ‘handicap’ enerzijds en ‘beperking’ anderzijds. Ieder mens heeft beperkingen, maar een handicap klinkt erger, aldus Blok. Bovendien zegt hij dat er een verkeerd beeld bestaat dat mensen met een handicap veel beperkingen hebben en mensen zonder een handicap geen beperkingen hebben, net zoals de gedachte dat een gehandicapte vaker ziek is dan iemand zonder handicap. Verder zegt hij dat in de tegenwoordige tijd het vooral voor mensen met een verstandelijke handicap onmogelijk is de alsmaar veranderende ‘kenniseconomie’ bij te houden. De argumenten die hij daarvoor aandraagt zijn dat veel jongeren met moeite een opleiding kunnen afmaken en ook dat een verdere opleidingsmogelijkheid en de ondersteunende middelen ervoor ontbreken. Het volgende punt dat Blok aandraagt is dat veel verstandelijk gehandicapten niet beschikken over de competenties die tegenwoordig bij werk gevraagd worden. Mensen wisselen sneller van baan dan vroeger, dus moeten werknemers flexibel en mobiel zijn. Daarnaast is het belangrijk om over een goed sociaal netwerk te beschikken en dat uit te breiden. ‘Het Nieuwe Werken’ wil dat een individu aantrekkelijk blijft voor de arbeidsmarkt. Daarvoor moet een werknemer zich steeds blijven aanpassen aan de nieuwe omgeving en goed stressbestendig zijn. Een aantal jongeren met een beperking zullen in deze steeds veranderende werkvloer een plek kunnen vinden, maar veel daarvan zullen buiten de boot vallen. Er is daarom de laatste tijd meer aandacht gekomen voor met name Wajongers om te proberen ze mee te laten draaien in het arbeidsproces, door meer te kijken naar wat gehandicapten nodig hebben om te werken. (Blok, 2011: 99, 102, 105, 106). Tenslotte maken Bulkmans en collega’s onderscheid tussen vier groepen arbeidsgehandicapten. Ten eerste als iemand in de Ziektewet zit of een uitkering heeft van de WAO, WIZ, WIA of Wajong. Ten tweede wanneer een verzekerings- of bedrijfsarts en arbeidsdeskundige hebben bepaald dat het vinden 18
van werk wordt verhinderd door de ziekte of handicap van de onderzochte persoon. Ten derde wanneer een gemeente heeft bepaald dat deze persoon vanwege een ziekte of handicap niet in staat is om te werken. De laatste groep arbeidsgehandicapten bevat personen die goedgekeurd zijn voor een sociale werkplaats, maar nog een precieze functie hierin moeten vinden (Bulkmans et. al., 2013: 3, 4). 3.2
Diversiteitsmanagement in de praktijk
3.2.1
Cao’s
Hoewel er volgens Beeksma en de la Croix (2010) bij diversiteit gedacht wordt aan alle verschillende kenmerken tussen mensen, staat op de werkvloer vaak maar één bepaald element centraal. Voorbeelden van bepalende kenmerken zijn leeftijd, sekse, etniciteit, arbeidshandicap en seksuele oriëntatie. De SER zegt echter dat er niet één speciaal succesvol diversiteitsmanagement is en dat maatwerk van enorm belang is. Toch heeft de SER zeven voorwaarden geformuleerd die in de cao’s tot uiting zouden moeten komen. De eerste voorwaarde is dat organisaties concreet hun doelen formuleren over hoe ze het diversiteitsbeleid tot uitvoering willen brengen. Vervolgens moeten organisaties consequent en zichtbaar uitdragen dat diversiteitsbeleid belangrijk is. Daarvoor is het volgens de SER wenselijk dat een organisatie een tolerante organisatiecultuur heeft waar werknemers zich gewaardeerd en gerespecteerd voelen vanwege hun verschillende kwaliteiten en eigenschappen. Het diversiteitsbeleid zou verankerd moeten worden in het bestaande beleid van de organisatie en er moet een goed inzicht zijn in de samenstelling en de ontwikkeling van het personeelsbestand van de organisatie. Onder ontwikkelingen worden de instroom, doorstroom en uitstroom bedoeld en die moeten vervolgens ook regelmatig aan de werknemers worden gerapporteerd. Als laatste is het belangrijk dat duidelijk wordt gemaakt wat de vertrekredenen zijn van de werknemers waarbij kenmerken als geslacht, leeftijd en etniciteit worden vastgelegd. De SER ziet vervolgens ook verschillende onderdelen voor een effectief diversiteitsbeleid. De meesten zijn al eerder genoemd (personeelsbeleid, doelstellingen, instroom, doorstroom en uitstroom), dus wordt er nu ingegaan op de onderdelen die nog niet genoemd zijn. Zo is het van belang dat de leiding de verantwoordelijkheid neemt om een voorbeeldrol te vervullen, qua gedrag en te nemen maatregelen. Daarnaast moet de organisatie discriminatie expliciet afwijzen en moet de samenwerking tussen de organisatie en het UWV goed zijn. Uit onderzoek blijkt dat bijvoorbeeld in 65 procent van de cao’s wel wordt gesproken over diversiteit, maar dat deze niet is toegespitst op een of meerdere doelgroepen. Ook zijn er in negentien procent van de cao’s expliciet afspraken gemaakt om het werk voor arbeidsgehandicapten te verbeteren (Beeksma & de la Croix, 2010: 1-3, 5, 6, 11, 15). Bulkmans en collega’s (2013) constateren dat er in de meeste cao’s niet gerept wordt over arbeidsgehandicapten als aparte groep. Er wordt over het algemeen over diversiteit gesproken en het bleek in 2010 dat 74 procent van de cao’s daar wel iets over in had staan. Een voorbeeld van diversiteit dat in cao’s genoemd wordt, is dat veel organisaties wel een doelgroepenbeleid hanteren, maar dat gaat vaak niet verder dan dat ze één bepaald kenmerk centraal stellen dat afwijkt van de ‘doorsneewerknemer’. Anders gezegd, ze maken zich sterk voor één of enkele doelgroepen, zoals vrouwen, ouderen of gehandicapten. Diversiteit wordt breder toegepast als een organisatie overgaat op 19
diversiteitsmanagement, waarbij beleid gericht wordt op alle werknemers. Hierbij wordt gericht op verschillende kenmerken van alle mensen, dus ook van die van de ‘doorsneevariant’. Een onderdeel wat ook in een cao kan staan zijn de werknemersrechten, zoals passende arbeid. Het onderdeel passende arbeid berust op artikel 4 van de Arbeidsomstandighedenwet wat zegt dat ‘een werknemer die vanwege ziekte of handicap zijn werk niet meer (volledig) kan uitvoeren recht heeft op werkaanpassing, zowel op de fysieke werkplek als in zijn taakinhoud opdat hij weer kan werken’. Ook artikel 658a van het Burgerlijk Wetboek ondersteunt het recht op passend werk en omschrijft het als ‘werk dat berekend is naar krachten en bekwaamheden van de werknemer’. Om te bepalen of iemand arbeidsgehandicapt is, moet dan gekeken worden naar de belastbaarheid van een werknemer en de fysieke en psychische kracht die het kost om een functie uit te voeren. De overheid vindt het belangrijk voor mensen om aan het werk te kunnen en daarom probeert ze mee te kijken naar passend werk. Het werk moet niet schadelijk zijn voor een werknemer en daarom zijn er werknemersrechten (Bulkmans et. al., 2013: 13, 20). Hendriks (2002) zegt dat het niet toegestaan is dat de werkgever naar de handicap vraagt, omdat dit het terrein van de bedrijfsarts is. Het is daarentegen aan te raden voor de werknemer (of sollicitant) om zijn beperking duidelijk te maken, zodat hij op die manier aangepaste werkvoorzieningen van de werkgever kan krijgen. De werkgever kan een sollicitatieproces niet zomaar afbreken of aanstelling beëindigen, vanwege kennis over de handicap. Dit kan alleen wanneer aanpassingen bijvoorbeeld tot hoge kosten kunnen leiden (Hendriks, 2002: 258, 259). 3.2.2
Human Resource Management
Volgens Pyrek (2005) heeft het diversiteitsbeleid veel raakvlakken met Human Resource Management (HRM). Allebei gaan ze over mensen die als belangrijk instrument worden gezien voor een succesvolle organisatie. Hiervoor moet er een goed personeelsbeleid worden gemaakt dat oog heeft voor het goed verlopen van de instroom, uitstroom, behoud en ontwikkeling van de werknemers uitgaande van hun eigen ambities en (on)mogelijkheden. Belangrijke elementen in het personeelsbeleid zijn de wervingsmethoden, selectiemiddelen, inwerkprogramma’s, loopbaanbegeleiding, trainingen, bedrijfscultuur en het houden van exitinterviews (Pyrek, 2005: 12). Human Resource (HR) managers hebben verschillende theoretische opvattingen over de voor- en nadelen van diversiteit in de praktijk, aldus Janssens en Zanoni (z.d.). De voordelen over diversiteit in de praktijk worden geplaatst in de productieve context, oftewel het werkproces. Deze productieve context wordt weer gesplitst in twee elementen, namelijk ‘diversiteit als gebrek’ en ‘diversiteit als surplus’. Bij diversiteit als gebrek gaat het dan om verschillen die zichtbaar (uiterlijk), hoorbaar (taalbarrière) of fysiek (lichamelijke vaardigheden) zijn. Als het gaat over diversiteit als surplus, dan worden het werkritme, de flexibiliteit, discipline en loyaliteit van een werknemer bedoeld. De nadelige, nietproductieve context van diversiteit in de praktijk wordt als een sociale situatie van een organisatie gezien. Deze situatie bestaat uit weerstand tegen diversiteit, gemeenschappelijke beleving van diversiteit en het promoten van een diversiteitsvriendelijke organisatiecultuur. De weerstand bestaat vaak uit racistische of seksistische opmerkingen en de organisatiecultuur probeert deze opmerkingen aan te pakken. De gemeenschappelijke beleving is het hand in hand laten gaan van diverse culturen (Janssens & Zanoni, z.d.: 5, 8, 10, 14, 15).
20
Een van de moeilijkheden waar een HR manager tegenaan kan lopen is dat werknemers een bestaand probleem, zoals weerstand tegen diversiteit, niet onderkennen. Mensen zijn namelijk snel geneigd om hun probleem bij de manager te leggen, waardoor ze zelf niet meehelpen aan de oplossing. In onderstaand schema is te zien dat miskenning uit vier niveaus bestaat, aldus van der Heyden (z.d.). Daarnaast wordt als oplossing voor deze miskenning de ‘Coachmatrix’ genoemd, wat als instrument kan dienen voor een begeleider om een individu te begeleiden. Door dit model kan het personeel van een organisatie (inclusief managers) elkaar helpen, waardoor er weinig miskenning ontstaat. Miskenningsniveaus 1. Bestaan (van het probleem) 2. Betekenis (van het probleem) 3. Veranderbaarheid (van het probleem) 4. Eigen capaciteit (om probleem op te lossen)
Coachmatrix 1. Wat zijn de feiten? 2. Wat is het probleem? 3. Wat is het doel? 4. Wat zijn de acties?
Figuur 2: Miskenningsniveaus & Coachmatrix (van der Heyden, z.d.).
Er worden twee begeleidingsniveaus onderscheiden waar personen ingedeeld kunnen worden, namelijk degenen die gericht zijn op feedback en degenen die gericht zijn op feed forward. Het verschil tussen deze twee groepen is dat de eerste categorie begeleiding moet hebben in de vorm van vooruitkomen en dat de tweede groep moet worden afgeremd. De ‘feedbackers’ blijven te lang bij het probleem hangen, terwijl de ‘feedforwarders’ te snel naar een oplossing willen. Deze mensen kunnen elkaar aanvullen in plaats van tegenwerken en hierdoor ontstaan er vaak goede resultaten. Om een goede consensus te krijgen, moeten mensen zich zoveel mogelijk aan de feiten houden en die loskoppelen van hun oordelen. Om problemen op te lossen moeten deze eerst benoemd worden, daarna moet gekeken worden waar het probleem zich voordoet. Vervolgens moet worden gekeken naar de prioritering van het probleem en de oplosbaarheid ervan. Tot slot is het van belang om aan de hand hiervan doelen te formuleren en deze actief te gaan uitvoeren (van der Heyden, z.d.: 7 - 11). 3.2.3
Regelingen en voorzieningen
Bulkmans en collega’s (2013) geven twee politieke regelingen weer die recent zijn aangenomen in de Tweede Kamer en die gaan over de positie van arbeidsgehandicapten. Deze twee regelingen zijn de Participatiewet en het Sociaal Akkoord april 2013. In de Participatiewet worden de Wet Werk en Bijstand, Wet Sociale Werkvoorziening en een deel van de Wajong samengevoegd vanaf januari 2015. De Wajong zal dan alleen nog gegeven worden aan jongeren die volledig arbeidsongeschikt zijn en de rest zal naar de nieuwe Participatiewet worden verwezen. De wet bepaalt wel dat jongeren die al een Wajonguitkering hebben hun uitkering behouden en er niet op gekort worden. In de Participatiewet staat een quotumregeling die inhoudt dat werkgevers met meer dan 25 arbeidsplaatsen minimaal vijf procent arbeidsgehandicapten in hun personeelsbestand moeten opnemen. Werkgevers die zich niet aan dit quotum houden krijgen 5000 euro boete per arbeidsgehandicapte, maar bedrijven met minder dan 25 werknemers worden ontheven van de quotumwet. Bedrijven krijgen zes jaar de tijd om aan dit quotum van vijf procent te voldoen. Verder bepaalt deze wet dat werknemers slechts tijdelijk onder het
21
minimumloon mogen werken. Gedurende deze tijd wordt dit loonbedrag aangevuld met extra loon en een aanvullende uitkering totdat het gelijk staat aan het wettelijk minimumloon. In het Sociaal Akkoord van 2013 staat dat het kabinet en haar sociale partners zich moeten inspannen om mensen met een arbeidsbeperking aan een baan te helpen, maar dat de quotumregeling onder voorwaarde wordt uitgesteld. Deze voorwaarde houdt in dat het bedrijfsleven in 2014 2500 extra mensen met een handicap in dienst moet nemen en in 2015 moet het totaal staan op 5000. Tot 2020 moet dat aantal elk jaar met 1000 stijgen, zodat er dan in totaal 10.000 mensen extra werken. De overheid van haar kant helpt 25.000 extra mensen met een handicap aan het werk en begint ook met 2500 in 2014. Mochten die aantallen niet worden gehaald, komt er alsnog een quotumregeling. Ook moeten 35 regionale Werkbedrijven helpen om mensen met een handicap aan het werk te krijgen, omdat zij de schakel zijn tussen reguliere bedrijven en arbeidsgehandicapten. Deze Werkbedrijven zorgen voor begeleiding en stellen samen met de werkgevers de loonwaarde van een werknemer vast. De werkgever krijgt een soort loonsubsidie, wat inhoudt dat zij het verschil terugkrijgen tussen het cao-salaris wat ze moeten betalen en het wettelijk minimumloon. Als laatste verzorgen de Werkbedrijven vanaf 2015 beschutte werkplekken voor arbeidsgehandicapten. Gemeenten gebruiken Werkbedrijven om beschutte werkplekken te maken voor arbeidsgehandicapten die meer steun nodig hebben dan de reguliere werkgever kan leveren (Bulkmans et. al., 2013: 12,13). Het CBS (2012) laat zien dat in 2011 13,7 procent van de totale beroepsbevolking een aandoening heeft. Van degenen die een aandoening hebben is een gedeelte wel geregistreerd als arbeidsgehandicapt en een gedeelte niet. 7,2 procent van de totale beroepsbevolking is arbeidsgehandicapt en 6,5 procent heeft een andere aandoening (CBS, 2012). Dit onderscheid sluit aan bij hetgeen Blok (2011) zegt, namelijk dat er een onderscheid is tussen een handicap enerzijds en een beperking anderzijds (Blok, 2011: 99). Om meer arbeidsgehandicapten aan een baan te helpen, heeft de overheid voor een aantal voorzieningen gezorgd. Het recht op een voorziening is een werknemersrecht, waarvoor bij het UWV subsidie aangevraagd kan worden. Voorzieningen zijn onder te verdelen in groepen. Ten eerste zijn er de vaste voorzieningen of niet meeneembare middelen, zoals aanpassing van de werkplek met bijvoorbeeld een traplift of een toilet voor een rolstoel. Daarnaast zijn er meeneembare middelen, zoals een aangepaste taxi of bureaustoel of een doventolk. Er zijn voorzieningen in de vorm van scholing, die vooral worden ingezet bij re-integratie. Als laatste voorziening kan gebruik worden gemaakt van een job coach, die werknemers die te maken hebben met een langdurige ziekte of handicap begeleidt naar werk. Naast deze voorzieningen voor werknemers, zijn er ook vijf regelingen voor werknemers. Ten eerste is er een inkomensaanvulling in de vorm van een WIA of Wajong. Ten tweede is er een reintegratietraject mogelijk via het UWV. Ten derde kan iemand met een arbeidshandicap hulp krijgen bij het starten van een eigen bedrijf, zoals met een starterkrediet. Ten vierde kan er een proefplaatsing komen, een proefperiode waarbij een werkgever iemand in dienst neemt zonder loon te betalen. Ten slotte kan iemand begeleid werk krijgen bij een sociale werkplaats (Bulkmans et. al., 2013: 20, 21). Naast dat organisaties een goed beleid hebben dat ook op arbeidsgehandicapten is ingesteld, kunnen zij gebruik maken van externe arbeidsbemiddelaars die arbeidsgehandicapten helpen bij het vinden en behouden van een baan, zegt Commissie het Werkend Perspectief (2004). Deze bemiddelende instanties houden zich met verschillende aspecten bezig en vallen onder verschillende ministeries. Zo 22
zijn er onderwijsorganisaties die onder het ministerie van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) vallen. Deze instanties leiden hun studenten praktijkgericht op, zodat deze studenten aan het werk kunnen. Dan zijn er instanties die onder het ministerie van VWS (Volksgezondheid, Welzijn en Sport) vallen, zoals MEE en de gemeenten, die verantwoordelijk zijn voor de in- en uitvoering van de regels. Bij de gemeenten en MEE kunnen mensen met een beperking en hun werkgevers ook terecht voor advies en begeleiding. Tot slot zijn er instanties die onder het ministerie van SZW (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) vallen. Hier zijn voorbeelden te noemen als het UWV, die zorgt voor de integratie van arbeidsgehandicapten in het werkproces en het CWI (Centrum Werk & Inkomen), dat zorgt voor het bepalen van de mate van arbeidsongeschiktheid (Commissie het Werkend Perspectief, 2004: 10). Een externe arbeidsbemiddelaar waar vaak een beroep op wordt gedaan is de job coach. De job coach zorgt voor een inwerktraject dat persoonsgericht is en bekijkt aan het einde van het traject of de persoon het zelf kan. De job coach zal altijd te hulp komen als er problemen zijn (Bulkmans et. al., 2013: 20, 21). Het in dienst nemen van arbeidsgehandicapten gebeurt vaak via (re-)integratieprojecten. Howlin (2011) geeft aan dat er in een aantal landen, waaronder Nederland, speciale integratieprojecten gestart worden voor arbeidsgehandicapten (waaronder mensen met Autisme). Deze werken goed, maar daarbij is het belangrijk dat er aan vier zaken goed wordt gehouden. Ten eerste moet de gehandicapte werknemer op een werkplek geplaatst worden die goed aansluit bij zijn of haar kwaliteiten. Tegelijkertijd moet de werknemer zo getraind worden dat hij de baan kan behouden. Dan gaat het over bepaalde basisvaardigheden die de meesten op school kregen, zoals sociale en werk gerelateerde vaardigheden. Daarna moeten deze geleerde vaardigheden in praktijk worden gebracht. Vooral in het begin is daar nog de begeleiding van job coaches voor nodig en dat neemt langzaam af. Als laatste hangt het succes van de werknemer nauw samen met de kwaliteit van de begeleiders. Deze begeleiders moeten meerdere rollen tegelijk kunnen vervullen, maar een van de belangrijkste taken is het verzamelen van informatie. Een andere belangrijke taak is het kweken van vertrouwen tussen de gehandicapte werknemer enerzijds en zijn werkomgeving anderzijds en er moeten manieren gevonden worden hoe dit vertrouwen kan blijven (Howlin, 2011: 5 – 8). Het opdoen van ervaring via (re-)integratieprojecten heeft raakvlakken met werkervaringsplaatsen, aldus Meijers (z.d.). Ook via werkervaringsplaatsen worden aan werklozen bepaalde vaardigheden aangeleerd die de kansen doen toenemen in het arbeidsproces, zoals discipline. Bovendien worden deze werklozen gestimuleerd om verder te leren, zodat ze meer opleiding genieten en later op die manier voor de arbeidsmarkt aantrekkelijker worden (Meijers, z.d.: 3 - 4). Voorzieningen kunnen worden ingezet voor mensen die een baan hebben (werknemersvoorzieningen), voor werkzoekenden en voor mensen die niet in staat zijn om bij een reguliere organisatie te werken. Voor al deze voorzieningen kan subsidie aangevraagd worden bij het UWV. Dit wordt vaak door de werkgever gedaan. Na een gesprek tussen arbeidsdeskundige, verzekeringsarts en werknemer wordt bepaald of de subsidie er komt. Deze voorzieningen kunnen ook worden aangevraagd bij detachering (uitlenen van werknemers aan een ander bedrijf) (Bulkmans et. al., 2013: 20, 21). Verder kunnen arbeidsgehandicapten (zoals mensen met Autisme) volgens Smit en collega’s (2011)ook geplaatst worden bij zogenoemde ‘sociale ondernemingen’. Deze sociale ondernemingen worden gedefinieerd als ‘private organisaties met een economische én sociale doelstelling die opereren in de context van 23
arbeidsparticipatie van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt’. Deze organisaties zijn in vier groepen te verdelen. Ten eerste zijn er bedrijven met werk voor zowel mensen die wel en mensen die niet op de gewone arbeidsmarkt kunnen functioneren. Ten tweede zijn er bedrijven die tijdelijke werk of leerwerkplekken aanbieden voor mensen die niet kunnen functioneren op de arbeidsmarkt, de leerwerkbedrijven. Deze leerwerkbedrijven leren arbeidsgehandicapten vaardigheden, zodat ze later zelfstandig kunnen functioneren. Ten derde zijn er bedrijven die beschut werk bieden aan mensen die niet kunnen functioneren op de arbeidsmarkt. Als laatste zijn er bedrijven die niet onder een van de bovenstaande soorten kunnen worden geplaatst, omdat ze verschillende diensten aanbieden. Het is overigens niet altijd eenvoudig voor een sociale ondernemer om zijn organisatie te leiden. De belangrijkste problemen die hij tegen kan komen, hebben te maken met financiering en uitvoering van taken. Zo zijn er soms problemen om geld los te krijgen bij de overheid of liefdadigheidsorganisaties. Voor de financiering en taakuitvoering zijn ze namelijk afhankelijk van het overheidsbeleid, dat nogal eens wisselt op het gebied van sociaal ondernemerschap (Smit, et al., 2011: 6, 12 – 17). Tot slot heeft het Rijk geld beschikbaar gesteld voor uitkeringen aan mensen met een handicap. Volgens de Gezondheidsraad (2009) kan een arbeidsgehandicapte in aanmerking komen voor een Wajonguitkering, Leerling Gebonden Financiering (LGF), Persoon Gebonden Budget (PGB) of andere tegemoetkomingen die vallen onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) (Gezondheidsraad, 2009: 12). 3.3
Deelconclusie
In onze samenleving komt steeds meer oog voor diversiteit. Diversiteit wordt daarom ook steeds vaker ingebed in het beleid van (overheids)organisaties. Diversiteitsbeleid is aan verandering onderhevig, maar in de praktijk zien we dat deze vaak op slechts één of enkele kenmerken is gericht. Voorbeelden van deze kenmerken zijn: geslacht, etniciteit of het al of niet hebben van een arbeidshandicap. Als diversiteitsbeleid in praktijk wordt gebracht, wordt dit diversiteitsmanagement genoemd. In dit onderzoek wordt de definitie van diversiteitsmanagement van Janssens en Steyaert gehanteerd, namelijk ‘een management dat niet enkel passieve tolerantie vertoont voor diversiteit, maar een management dat bereid is en ertoe in staat is om de toenemende heterogeniteit op een actieve manier te ondersteunen en te stimuleren’. Een manier om actief met deze heterogeniteit (diversiteit) in een organisatie om te gaan, is door Human Resource Management te hanteren. Deze vorm van management heeft oog voor de verschillende kenmerken van individuen en probeert daar optimaal gebruik van te maken. Als het gaat om de groep van arbeidsgehandicapten, moet daarbij rekening gehouden worden met de beperkingen die horen bij hun handicap. Een organisatie wordt bij het in dienst nemen van een arbeidsgehandicapte werknemer ondersteund door de overheid in de vorm van regelingen en voorzieningen. Daar staat tegenover dat de overheid via de Participatiewet aanstuurt op het opnemen van arbeidsgehandicapten in het personeelsbestand van organisaties. Zo worden deze organisaties niet alleen ondersteund, maar ook gestimuleerd om de diversiteit binnen hun gelederen te vergroten. Overigens zijn er steeds meer organisaties die diversiteit ook in hun cao opgenomen hebben waaruit ook blijkt dat diversiteit in de huidige maatschappij steeds belangrijker wordt.
24
4
Beleidsuitvoering
In dit hoofdstuk wordt kort ingegaan op het aspect van beleidsuitvoering. Als het aspect van beleidsuitvoering is uitgelegd, wordt het makkelijker te begrijpen hoe theoretisch (diversiteits)beleid wordt uitgevoerd in de praktijk. Eerst wordt het volledige beleidsproces besproken en daarbij wordt zichtbaar gemaakt welke plaats beleidsuitvoering in dit proces heeft. Daarna wordt het begrip ‘beleidsuitvoering’ op zich uiteengezet. Vervolgens komt de term ‘Street Level Bureaucracy’ als element van beleidsuitvoering aan bod. Tot slot volgt er een deelconclusie. 4.1
Beleidsproces
Er zijn volgens Hoogerwerf en Herweijer (2008) in het bestuurlijk beleidsproces zes deelprocessen te onderscheiden. Als eerste is er de agendavorming, waarbij aandacht wordt geschonken aan maatschappelijke problemen in de samenleving. Daarna volgt de beleidsvoorbereiding, waarbij informatie wordt verzameld die vervolgens wordt geanalyseerd. Bij deze fase hoort ook het ontwerpen van beleid en de planning ervan. Na de beleidsvoorbereiding komt de beleidsbepaling, waarbij beslissingen over de inhoud van het beleid worden genomen door de beleidsbepaler. De volgende stap bestaat uit beleidsinvoering en beleidsuitvoering, waarbij geprobeerd wordt om de gestelde doelen te bereiken met de beschikbare middelen. Het onderdeel beleidsuitvoering wordt verderop uitgebreider besproken. Nadat het beleid is ingevoerd volgt de beleidshandhaving of de naleving van het beleid. Het gaat dan over de naleving van de gedragsnormen door de burgers en organisaties die door de beleidsbepaler zijn opgesteld. De laatste schakel van het beleidsproces bestaat uit de beleidsevaluatie, waarbij, aan de hand van bepaalde criteria, de inhoud, de effecten en het proces van het beleid worden beoordeeld. In Figuur 3 is het beleidsproces nog eens schematisch uiteengezet (Hoogerwerf & Herweijer, 2008: 25).
Agendavorming
Beleidsvoorbereiding
Beleidsbepaling
Beleidsinen uitvoering
Beleidshandhaving
Beleidsevaluatie Figuur 3: Beleidsproces (Hoogerwerf & Herweijer, 2008).
Dye (z.d.) sluit enigszins bij het model aan van Hoogerwerf en Herweijer aan, maar hij schets het beleidsproces in minder stappen. Het beleidsproces bestaat volgens hem uit de onderdelen input, Black Box (waar de besluitvorming plaatsvindt), output en outcomes (waaronder de implementatie van beleid valt) en feedback. Dye haalt Peters aan als hij beleid omschrijft als ‘de som van regeringsactiviteiten die van invloed zijn op het leven van burgers, waarbij direct of indirect via uitvoeringsorganisaties gehandeld wordt’. Daarnaast definieert Dye beleid als ‘de combinatie van besluiten, betrokkenheid en 25
acties, uitgevoerd door actoren die beschikken over of invloed hebben op autoriteits- of regeringsposities.’ Er zijn veel verschillende actoren betrokken bij dit proces, zoals de regering, uitvoeringsinstanties, belangengroepen, media en individuele burgers. Beleid is verspreid over de verschillende bestuurslagen van een land, zoals in Nederland op nationaal, provinciaal en lokaal niveau. Daarnaast zijn er verschillende machten die in meer of mindere mate invloed hebben op dit proces. Het gaat hier over de wetgevende, de uitvoerende en de juridische macht, maar ook over de macht van de bureaucratie. Hoewel Dye het Amerikaanse model beschrijft, zijn er veel raakvlakken met het machtensysteem van Nederland. Er zullen altijd onderwerpen zijn die aanleiding geven voor het maken van nieuw beleid. Daarbij zijn organisaties of mensen nodig die agendapunten aandragen en ervoor zorgen dat deze agendapunten ter sprake komen (Dye,z.d.: 2, 3, 6-14). Pressman en Wildavsky maken onderscheid in twee verschillende volgordes als het gaat om het doorlopen van de fases in het beleidsproces, namelijk de chronologische en de hiërarchische volgorde. Bij de chronologische volgorde komt de volgende fase pas aan bod als de vorige is geweest. Bij de hiërarchische volgorde komen de belangrijkste fases echter eerst. De input en de output staan in rechte lijn verbonden met elkaar en als het fout loopt, zijn de beleidsuitvoerders de schuldigen en hebben ze hun taak niet goed gedaan (Hupe, 2011: 63, 64, 67). 4.2
Beleidsuitvoering
In deze paragraaf wordt de beleidsuitvoering, een van de onderdelen van het beleidsproces dat door Hoogerwerf en Herweijer wordt beschreven, nader besproken. Pressman en Wildavsky, die door Hupe worden aangehaald, zien beleidsuitvoering als ‘de mogelijkheid om opeenvolgende schakels te smeden in een causale keten om de gewenste resultaten te verkrijgen.’ Daarnaast spreken Pressman en Wildavsky over ‘opeenvolgende gebeurtenissen als complexe ketens van wederkerige interactie’. De kans op succes van beleidsuitvoering is volgens hen afhankelijk van de lengte van de verticale ketens. Hoe langer de ketens, des te meer wederkerige relaties en verbintenissen er zijn en des te complexer de beleidsuitvoering zal zijn. Als er meer duidelijkheid is in de ketens, wordt de kans op moeilijkheden in het beleidsproces kleiner. Daarbij is samenwerking uiterst belangrijk, omdat moeilijkheden in een relatie (van welke aard ook) grote gevolgen hebben voor het eindresultaat. Pressman en Wildavsky spreken over een ‘implementatietekort’ als er nauwelijks resultaten of effecten van ingevoerd beleid merkbaar zijn. De kans is groot dat er dan iets verkeerd is gegaan in de beleidsuitvoering. Er moeten in de eerdere fasen van het beleidsproces dan wel goede doelen gesteld zijn, voldoende hulpmiddelen beschikbaar gesteld zijn, goede overeenkomsten zijn gesloten en geen andere obstakels voorgevallen zijn. De kans op een succesvolle beleidsuitkomst is afhankelijk van de complexiteit van een gezamenlijke actie in alle fasen van het beleidsproces (Hupe, 2011: 63, 64, 67). Beleidsuitvoering dient volgens Hoogerwerf en Herweijer (2008) bepaalde doelen, die gesplitst kunnen worden in interne en externe doelen. Onder interne doelen worden doelen van de organisatie zelf verstaan, terwijl externe doelen van invloed zijn op de samenleving. Deze doelen, zowel de interne als de externe, zijn in de eerdere stappen van het beleidsproces bepaald. Een belangrijk element van de beleidsuitvoering bestaat uit de beleidseffecten die beleid voortbrengt. Hierbij wordt gekeken naar de vraag of het beleid aan de verwachtingen voldoet en of er correct wordt omgegaan met de gebruikte instrumenten (conformiteit van de uitvoering). In eerste instantie wordt door de beleidsbepaler 26
bekeken of zijn verwachtingen over het beleid uitkomen in de praktijk. Daarbij is het van belang dat de burgers, en met name de verschillende doelgroepen het beleid oppakken op de manier zoals de beleidsbepaler dat bedoeld heeft. In dit kader wordt gesproken over handhaving. Vervolgens moeten ook de effecten het liefst zo lopen zoals de beleidsbepaler voor ogen had. Er wordt bekeken of de doelstellingen van het beleid bereikt worden. Ook moeten de kosten en baten van het gevoerde beleid tegen elkaar worden afgewogen en moet worden onderzocht of de uitvoering van het beleid efficiënt gebeurt. Onderdelen daarvan zijn de vraag of de gebruikte middelen goed zijn ingezet en de vraag of de doelen effectief worden bereikt. Daarnaast moet worden gekeken naar eventuele neveneffecten van het gevoerde beleid. Verder is het belangrijk om tijdens de beleidsuitvoering voortdurend in de gaten te houden of er voldoende steun is voor de beleidsdoelen, dus of ze legitiem zijn. Tijdens het hele proces van beleidsuitvoering moet de ‘output’ in de gaten worden gehouden, waarbij het contact tussen burgers en uitvoerende instanties centraal staat. Er zijn volgens Hoogerwerf en Herweijer (2008) een aantal voorwaarden voor een succesvolle beleidsuitvoering. Zo mogen de externe omstandigheden geen onoverkomelijk obstakel vormen en moeten voldoende tijd en middelen in het beleid geïnvesteerd worden. Daarbij moeten er voldoende middelen zijn voor alle beleidsfases en moet de lijn tussen doel en middel zo kort mogelijk zijn. Ook moet beleid dat in de praktijk gebracht wordt, gestoeld zijn op de juiste theorieën en moet een organisatie zo onafhankelijk mogelijk de doelen kunnen uitvoeren. Verder is en blijft er overeenstemming nodig tussen de betrokken partijen over de te bereiken doelen tijdens het hele beleidsproces en moeten de taken om het doel te bereiken in de juiste volgorde worden afgewerkt. Tenslotte is er een goede communicatie en coördinatie nodig tussen en van de actoren die betrokken zijn bij de beleidsuitvoering. Hoogerwerf en Herweijer (2008) spreken bij de beleidsuitvoering over twee modellen die gebruikt worden, namelijk ‘Top-down’ of ‘Bottum-up’. Bij het Top-down-model wordt beleid geïnitieerd door de beleidsbepaler die voor de uitvoering probeert de juiste omstandigheden te creëren. De beleidsuitvoering zal volgens dit model het beste verlopen als beleid gestoeld is op goed doordachte theorieën en een goedlopende uitvoerende organisatie. Een nadeel van het Top-down-model is dat er problemen ontstaan als bij de beleidsbepalers kennis en consensus ontbreekt, waardoor uitvoerders niet weten hoe ze het beleid uit moeten voeren of hoe ze de beschikbare middelen moeten inzetten. Het tweede model van beleidsuitvoering werkt Bottum-up, waardoor de uitvoerende organisatie centraal staat. Het uitgangspunt van dit model draait om de medewerking van en handhaving door de uitvoerende ambtenaren, evenals om de afwegingen die ze maken bij het uitvoeren van beleid. Hierbij komen mensen uit de voorste linie van beleid aan bod, de ambtenaren die het beleid moeten uitvoeren en direct in contact staan met de burgers. Deze uitvoerders moeten burgers ertoe zetten om hun gedrag aan te passen aan de huidige regels en zichzelf ertoe zetten om beleid (bijvoorbeeld diversiteitsbeleid) in de praktijk te brengen. Vastgesteld, theoretische beleid moet door deze ambtenaren in de praktijk worden gebracht. Maar dit uitgevoerde beleid wijkt soms in meer of mindere mate af van het opgestelde beleid. Ambtenaren ontwikkelen soms een uitvoeringsstijl om een complexe taak makkelijker te maken. Dit kan leiden tot ‘Street Level Bureaucracy’, een term die verderop uitgebreider wordt uitgelegd. Het komt regelmatig voor dat deze uitvoeringsstijl van beleid een ‘overlevingsstrategie’ is, omdat de wensen van beleidsbepalers niet altijd overeenkomen met het concretiseren van het beleid in de samenleving. Bovendien opereren uitvoerende ambtenaren vaak in een netwerk waar meerdere 27
actoren bij betrokken zijn met hun eigen (soms tegenstrijdige) belangen. Daarnaast kan het voorkomen dat beleid onduidelijk is en nog niet alle details bekend zijn. Bij dit soort dubbelzinnige beleid kunnen meningsverschillen bij de uitvoering ontstaan over de verschillende taken en de beschikbare middelen. Bij beleidsuitvoering zijn dus meerdere partijen betrokken. Deze partijen kunnen op twee manieren georganiseerd zijn, namelijk via verticale hiërarchieën of horizontale netwerken. Bij de netwerkvariant is de beleidsbepaler afhankelijk van verschillende uitvoerende organisaties. In dit netwerk gebeurt de sturing vanuit een centraal punt. De andere vorm, de hiërarchie, valt uiteen in de hiërarchie tussen bestuurslagen en de hiërarchie binnenin bestuurslagen. Er is echter altijd sprake van een zekere autonomie van de beleidsuitvoerders ten opzichte van de beleidsbepalers en dat heeft gevolgen voor de conformiteit. Als er meer schakels binnen de organisatie zitten, is de kans op meningsverschillen groter en is de kans van slagen van beleid kleiner. Hier sluiten Hoogerwerf en Herweijer aan bij de omschrijving van beleidsuitvoering door Pressman en Wildavsky eerder in deze paragraaf. De aanwezige autonomie bij beleidsuitvoering valt uiteen in ‘gekregen autonomie’ en ‘genomen autonomie’. Autonomie kan worden verkregen via regels en autonomie kan door beleidsuitvoerders worden genomen als er geen sluitende controle is op de beleidsuitvoering. Dat laatste hoeft geen onwil te zijn, maar kan ook gebeuren door misverstanden of door onvermogen. Er kan strategisch gedrag ontstaan door de uitvoerende organisaties, bijvoorbeeld om beleid beheersbaar te maken. Het is altijd een risico voor de beleidsbepaler om bepaalde autonomie toe te staan bij de beleidsuitvoering, omdat de conformiteit er onder kan leiden. Soms wordt besloten tot meer autonomie vanwege het afstoten van taken, maar soms ook tot minder autonomie waardoor er meer regels bijkomen (Hoogerwerf & Herweijer, 2008: 27, 119, 120, 123, 124, 126, 129, 130). 4.3
Street Level Bureaucracy
Hoogerwerf en Herweijer (2008) hadden het al over de beleidsvrijheid of ‘discretionaire ruimte’ die ambtenaren of organisaties hebben bij het uitvoeren van beleid. Deze ruimte kan ontstaan door de eerder genoemde toekenning van vrijheid vanuit de wetten zelf, maar er zijn meer factoren die aan de discretionaire ruimte ten grondslag liggen. Beleidsuitvoerende organisaties en ambtenaren eigenen zich soms een bepaalde mate van beleidsvrijheid toe om de grote hoeveelheid aan besluiten behapbaar te maken. Dit kan gebeuren door zaken meer te automatiseren, zodat de uitvoerende ambtenaar minder afwegingen en beslissingen hoeft te maken. Een beleidsuitvoerder ontwikkelt dan bepaalde strategieën en routines, maar ook simplificaties waarbij cliënten in hokjes worden geplaatst om ze makkelijker af te handelen. Een belangrijk element in het toestaan van beleidsvrijheid is het feit of een beslissing gevolgen kan hebben voor slechts één burger of voor een of meerdere groepen burgers. Hoe kleiner het aantal burgers waarover de beslissing gaat, hoe geringer de beleidsvrijheid voor de uitvoerende ambtenaar is. De reden die hiervoor wordt gegeven is dat één persoon relatief harder wordt geraakt bij een bepaald besluit dan verschillende groepen mensen samen. Er zijn vijf niveaus van ambtelijke regeltoepassing te onderscheiden. De eerste variant wordt System Level Infocratie genoemd. Hierbij is de beslissing vaak gericht op één burger, is de mate van automatisering groot en de vrijheid klein. Ten tweede is er de Screen Level Infocratie, waarbij er meer vrijheid is voor ambtenaren om te handelen dan bij de vorige variant. De derde variant van ambtelijke regeltoepassing is Street Level Bureaucracy, waarbij instellingen relatief veel invloed hebben bij individuele beslissingen. Als het gaat over 28
individuele beslissingen die te maken hebben met burgers wordt in dit kader ook wel gesproken over ‘people-processing’. Ten vierde is er het Beschikkenatelier, waarbij er over hele doelgroepen wordt besloten en de uitvoeringsvrijheid aanzienlijk groter is. De laatste variant van ambtelijk regeltoepassing is procesmanagement, waarbij ambtenaren de complete regisseursrol over beleid krijgen toebedeeld (Hoogerwerf & Herweijer, 2008: 326-333). De manier van regeltoepassing volgens de stijl van Street Level Bureaucracy is terug te vinden in de latere hoofdstukken van deze scriptie. Daarom wordt hierop wat uitgebreider ingegaan. Zoals al eerder was te lezen, is de uitvoeringsstijl van Street Level Bureaucracy een beleidsuitvoering volgens het Bottum-up-model. Van Hulst en collega’s (2011) bespreken Street Level Bureaucracy van Lipsky verder. Volgens hen onderscheidt Lipsky een aantal voorwaarden voor het ontstaan van Street Level Bureaucracy. Om te beginnen ervaren ‘Street Level Bureaucracy-ambtenaren’ (hierna SLB-ambtenaren) een continu gebrek aan middelen. Daarnaast is de vraag naar hun diensten onbeperkt en zelfs groter dan de aanvoer ervan. Verder zijn er conflicten tussen de regels waar deze ambtenaren zich aan moeten houden enerzijds en de doelen die zij moeten halen anderzijds. De laatste voorwaarde voor het ontstaan van Street Level Bureaucracy is dat de cliënten van SLB-ambtenaren niet vrijwillig naar hen toe komen, waardoor de emotionele belasting voor deze ambtenaren groter is. Over het algemeen dienen SLB-ambtenaren gemotiveerd het publieke belang en hebben zij belangrijke eigenschappen in zich om hun werk goed te kunnen doen. Ze moeten beslissingen nemen, problemen oplossen en goed kunnen communiceren met hun cliënten. Daarbij moeten ze tegelijkertijd goed contact onderhouden met zowel hun cliënten als hun bureaucratische organisaties. Ze opereren als het ware niet in het midden van deze organisaties, maar aan de randen ervan. SLB-ambtenaren mogen niet te emotioneel betrokken raken bij de cliënt en daarom ordenen ze alles volgens labels en routines. SLB-ambtenaren moeten een middenweg zien te vinden tussen het tevreden houden van de cliënten enerzijds en het inzetten van de weinig beschikbare middelen anderzijds. Volgens Lipsky spelen SLB-ambtenaren een complexe en paradoxale rol in de beleidsuitvoeringsfase. Ze zijn niet uitzonderlijk te noemen, maar maken op belangrijke punten regelmatig hét verschil. Ze staan in de voorste linie van de beleidsuitvoering, de zogenoemde ‘front-line workers’. Van Hulst en collega’s (2011) halen Maynard-Moody en Musheno aan, welke twee manieren zien hoe SLB-ambtenaren hun taken vervullen. Deze twee manieren zijn enerzijds het toepassen van de regels en wetten (state-agent) en anderzijds de beslissingen die gemaakt worden met betrekking tot hun cliënten en hoe hun cliënten erop reageren (citizen-agent) (van Hulst et. al., 2011: 126-128). Hupe en Hill (2007) spreken over verschillende soorten verantwoording die een SLB-ambtenaar dient af te leggen. Deze verantwoording is te splitsen in drie richtingen, namelijk verantwoording aan zichzelf als professional, verantwoording richting managers of de organisaties waartoe ze behoren en verantwoording richting het publiek waar ze mee werken. SLB-ambtenaren werken in een ‘micronetwerk’ en zijn dus ‘360-graden-verantwoordelijk’. De SLB-ambtenaar geniet een hoge mate van autonomie en kan daarom zaken vaak op zijn eigen manier regelen. Toch moet er een bepaalde mate van vertrouwen en discretie zijn in de manier waarop Street-Level Bureaucrats hun werk uitvoeren. Ze werken met elkaar samen als collega’s in een horizontale relatie. Ze kunnen, als professionals, zichzelf binden aan regels door gedragscodes op te stellen. Verder zijn ze lid van (politieke) organisaties en maken ze deel uit van het besluitvormingsproces als ‘interpreterende werknemers’, en daarmee zijn ze op die manier ook verantwoordelijk. Tenslotte moeten SLB-ambtenaren zich richting het publiek 29
gedragen als een publieke official. Zoals al gezegd, werken ze aan de randen van de bureaucratische organisaties. (Hupe & Hill, 2007: 280-285, 288). 4.4
Deelconclusie
Beleid maken is een vicieus proces dat steeds opnieuw wordt geëvalueerd en bijgesteld, waardoor beleid steeds van vorm verandert. Een van de fasen van dat beleidsproces is de beleidsuitvoering, waarbij uitvoerende organisaties en ambtenaren manieren ontwikkelen om beleid tot uitvoer te brengen. Er zijn allerlei eisen waar beleidsuitvoering aan moet voldoen, maar daarbinnen bestaat altijd wel een bepaalde mate van beleidsvrijheid. Het onderzoek van deze scriptie richt zich op personeelsmanagers en de manier waarop zij diversiteitsbeleid binnen hun organisatie in de praktijk brengen. Deze personeelsmanagers hebben daarin een bepaalde mate van vrijheid die het best aansluit bij de uitvoeringsstijl van de Street Level Bureaucracy. Immers, als gemeenten al diversiteitsbeleid hebben vastgelegd, hebben de personeelsmanagers van deze gemeenten relatief veel vrijheid om binnen dit beleid beslissingen te nemen ten aanzien van individuele werknemers. Of personeelsmanagers zich ook daadwerkelijk ontwikkelen tot SLB-ambtenaren hangt af van de situatie waarin ze hun werk moeten doen. Een grote werkvraag, gecombineerd met weinig middelen, en een taak waarbij deze ambtenaren zowel aan wetgeving (bijvoorbeeld de Participatiewet) als aan de eisen van een gezonde organisatie moeten voldoen, maken de kans op Street Level Bureaucracy groter. SLBambtenaren gebruiken allerlei uitvoeringsstijlen om de complexiteit van werken te reduceren, waardoor er niet altijd recht wordt gedaan aan individuele situaties. Dit staat enigszins haaks op het proces rondom diversiteitsmanagement, waarbij juist wel heel precies wordt gekeken naar de verschillende, maar vooral unieke eigenschappen van mensen. Bij de bespreking van de casussen zal worden meegenomen hoe de personeelsmanagers van deze gemeenten omgaan met het diversiteitsbeleid van hun gemeente. Daarvoor zal worden gekeken naar twee tegengestelde criteria, namelijk: beleidsvrijheid en conformiteit aan het vastgelegde beleid. Verder zal worden bekeken of de theorie van Street Level Bureaucracy op deze gemeenten van toepassing is.
30
5
Autisme
In deze deelvraag staat het begrip ‘Autisme’ centraal. Deze term wordt gebruikt voor een verzameling van (afwijkende) gedragskenmerken die onder het Autisme Spectrum vallen. Naast de meest voorkomende varianten van Autisme worden ook de algemene kenmerken besproken. Door de problemen die mensen met een autistische beperking ervaren, worden velen van hen als arbeidsgehandicapten aangemerkt. 5.1
Autisme Spectrum Stoornis (ASS)
De autistische stoornis is een van de onderdelen van de Autisme Spectrum Stoornis (ASS, hierna Autisme genoemd). Autisme is de algemene term voor een verzameling van verschillende stoornissen die gemeenschappelijke kenmerken hebben, aldus van Berckelaer-Onnes (2007). In totaal zijn er vijf varianten van Autisme te onderscheiden, namelijk het klassieke Autisme, het Syndroom van Asperger, PDD-NOS, de stoornis van Rett en de ‘Desintegratieve stoornis’ (Hellersyndroom). De bekendste varianten zijn het Syndroom van Asperger en de ‘Pervasieve Ontwikkelingsstoornis niet anders omschreven’ (afgekort PDD-NOS). Het is echter lastig om een goed onderscheid te vinden tussen de verschillende varianten. Al jarenlang woedt er een discussie over de precieze afbakening en definiëring van deze begrippen. Er zijn twee zienswijzen hierop te vinden, namelijk die van de gezondheidswereld en die van de wetenschap. De gezondheidswereld hanteert de ‘Lumper-visie’, waarbij iedereen onder een bepaald label gediagnosticeerd kan en moet worden, zodat iedereen in een bepaalde categorie valt. Wetenschappers zien meer in de ‘Splitter-visie’, waarbij juist de begrippen duidelijk afgebakend zijn. Zo is af te vragen of het Hellersyndroom en de stoornis van Rett wel tot de stoornissen binnen het Autismespectrum gerekend mogen worden, omdat die slechts in een bepaalde periode van de kinderfase tot uiting komen. Deze stoornissen zijn niet direct bij de geboorte zichtbaar en gaan daarna weer over, wat niet gebeurt bij de andere vormen van Autisme. De stoornis van Rett is pas zichtbaar na enkele maanden na de geboorte en deze kenmerkt zich door het verminderen van de tot dan toe aangeleerde sociale en communicatieve vaardigheden, maar deze worden daarna wel weer beter. Bij het Hellersyndroom is pas wat te merken na het tweede levensjaar en deze beperking is eigenlijk pas te constateren als een kind voor zijn tweede al in zinnen kan spreken. Is dat het geval, dan kan er een terugval te zien zijn bij de communicatieve vaardigheden. Beide stoornissen zijn relatief zeldzaam ten opzichte van de drie andere varianten. De algemene kenmerken van ASS worden verderop besproken, waarbij wordt opgemerkt dat het vooral bij de klassieke vorm van Autisme lastig is om na te gaan of het inderdaad om deze klassieke variant gaat of om een van de andere stoornissen, met name dan Asperger. Dat probleem speelt vooral bij mensen met Hoog Functionerend Autisme (HFA) en vooral op hogere leeftijd, omdat mensen met Asperger vaak een hoger IQ en meer taalontwikkeling hebben dan mensen met klassiek Autisme. Als laatste is er PDD-NOS (Pervasive Developmental Disorder-Not Otherwise Specified), wat gezien mag worden als een restcategorie, omdat mensen die deze Autistische kenmerken laten zien niet in een van de andere categorieën onder te brengen zijn. Tegenwoordig wordt deze categorie gespecificeerd door dat ‘er minimaal één criterium bij moet zitten van een tekort aan communicatief vermogen, sociale interactie of stereotypisch gedrag of activiteit’ (van Berckelaer-Onnes, 2007: 170-172). 31
5.2
Kenmerken van Autisme
5.2.1
Algemene kenmerken
Kenmerkend van alle stoornissen binnen ASS zijn, volgens Vuijk (2012) een moeizaam sociaal communicatief vermogen, een beperkt verbeeldingsvermogen en een sterk herhalend gedragspatroon. Geen enkele persoon met Autisme is echter hetzelfde en iedereen reageert anders, afhankelijk van leeftijd, intelligentie en de ernst van de stoornis (Vuijk, 2012: 273). Baron-Cohen (2009) onderscheidt een vijftal hoofdaspecten bij Autisme. Ten eerste noemt hij de ‘Mindblindness theory’, waarmee hij bedoelt dat deze mensen een vertraagde ‘Theory of Mind’ (ToM) hebben, waardoor ze zich moeizaam in de ander kunnen verplaatsen. Door dit gebrek aan empathie vinden mensen met Autisme het gedrag van anderen vaak verwarrend, onvoorspelbaar of zelfs bedreigend. Het tweede hoofdaspect is er de ‘Empathizing-systemizing theory’, die zegt dat door het slechter werken van de ToM, het vaak communicatief lastiger werken is voor mensen met Autisme (Baron-Cohen, 2009: 68, 69, 71). Zo zijn er, als het over sociale communicatie gaat, vier verschillende typen mensen te onderscheiden. Ten eerste zijn er de afzijdige types die nauwelijks contact maken. Ten tweede zijn er de passieve types die open staan voor contact, maar het zelf niet zullen beginnen. Ten derde bestaat er het ‘actief – maar bizarre’ type dat wel actief is in het zoeken naar contact, maar er ongepast bij handelt. En dan zijn er nog de formalistische types die, zich bewust zijnde van hun beperkingen, strak vasthouden aan aangeleerde sociale regels (Vuijk, 2012: 273). Volgens Baron-Cohen en Belmonte (2005) houdt deze ‘Empathizing-systemizing theory’ in dat personen met Autisme moeite hebben met het juist inschatten van acties van anderen enerzijds en het tonen van een passende (emotionele) reactie anderzijds. Het derde hoofdaspect van Autisme wordt de ‘Executieve functie’ genoemd, waarvan een belangrijk element het uitvoerbare onvermogen is. Het is voor iemand met Autisme lastig om de focus te verleggen of flexibel te zijn. Een gevolg hiervan is dat er herhaaldelijk gedrag te zien is, zoals een voorliefde hebben voor routines en een behoefte hebben aan uniformiteit. Het vierde hoofdaspect is er de theorie van de ‘Centrale Coherentie’, waarbij mensen met Autisme het moeilijk vinden om details samen te zien als één geheel. Mensen met Autisme zien vaak de verbanden tussen de details niet en vinden het daarom lastig om complexe taken te beheersen. Daar staat tegenover dat ze bovengemiddeld uitblinken in het ordenen van zaken. Onder ordenen wordt verstaan ‘het analyseren van objecten om hun structuur te begrijpen en hun toekomstige gedrag te voorspellen‘. Personen met Autisme kunnen zich dan het best bezighouden met taken als het analyseren van op regels gebaseerde systemen waar ze vaak een ongelofelijke interesse voor hebben. Een vijfde hoofdaspect van Autisme is dat deze mensen heel erg sensorisch overprikkeld kunnen raken en zich vaak moeilijk kunnen concentreren. Ze nemen sneller omgevingsgeluiden en overbodige informatie op in hun hersenen, waardoor er minder ruimte is voor relevante informatie. Tot slot is op te merken dat, hoewel het hersensysteem van iemand met Autisme wat verstoord is, er wel vaak sprake is van een gemiddeld of hoog IQ en dat de hersenen van een iemand Autisme wel degelijk volgroeid zijn in de volwassen fase (Baron-Cohen & Belmonte, 2005: 110, 111, 115, 116).
32
5.2.2
Diagnose
Volgens de Gezondheidsraad (2009) is Autisme een aangeboren pervasieve ontwikkelingsstoornis en is dus niet iets wat je oploopt. De diagnose wordt vastgesteld aan de hand van gedragstesten. Deze diagnose wordt vaak op jonge leeftijd gesteld en omdat meestal tijdens de kindertijd wordt getest, zijn de testmethodes vooral op kinderen gericht. Er is dus nog weinig kennis beschikbaar over het vaststellen van Autisme bij (jong)volwassenen, zelfs bij daarvoor gespecialiseerde organisaties als het GGZ. Autisme komt voor bij ongeveer 2 -5 personen op de 10.000 en is niet afhankelijk van een bepaald ras. Deze beperking draagt een persoon het hele leven mee en de stoornis heeft veel invloed op de verschillende levensfasen. Doordat het voor personen met Autisme lastig is om aan een nieuwe situatie te wennen, kunnen de problemen verergeren. Een voorbeeld daarvan zijn overgangen in het leven, zoals voor het eerst naar school of werk gaan. Dit komt omdat er andere zwaardere plichten worden opgelegd en doordat de oude vertrouwde routine wordt doorbroken. Hoewel een autistische stoornis niet te genezen is, zijn er echter wel mogelijkheden om de effecten van deze beperking te verlichten. Tegenwoordig zijn er voorzieningen die ondersteuning kunnen bieden voor veel dagelijkse dingen als werk, school, huishouden en gezin. Er moet dan gekeken worden naar de specifieke eigenschappen van de persoon en de omgeving waarin die leeft. Tot slot kan er wat gedaan worden aan bijkomende problemen die ontstaan naast of door het Autisme, zoals ADHD en depressies, door het volgen van psycho-educatie. (Gezondheidsraad, 2009: 12-15). 5.2.3
Hersenwerking
Omdat Autisme een pervasieve ontwikkelingsstoornis is, heeft de beperking invloed op het totale ontwikkelingsverloop van de mens. Het heeft invloed op de sociale, motorische en taalontwikkeling. Courchesne en Pierce (2002) hebben dan ook gevonden dat er verschillen zijn tussen de hersenwerking van een persoon met en iemand zonder Autisme. In Figuur 4 is te zien hoe de hersenen eruit zien van iemand met en iemand zonder Autisme. Hierbij valt op dat bepaalde onderdelen van de hersenen van de autistische persoon meer vertakkingen vertonen. In dezelfde figuur wordt deze hersenstructuur gerelateerd aan de manier van waarnemen van de persoon. Degene zonder Autisme kan sneller de verschillende onderdelen van een nieuwe omgeving opnemen in een totaaloverzicht, terwijl degene met Autisme alle details op zichzelf ziet en het dus langer duurt voordat hij de hele situatie in zich heeft opgenomen.
33
Figuur 4: Het zien van details in een groot geheel van iemand met en iemand zonder Autisme
Hoewel de manier van waarnemen voor autistische personen op een andere, moeizamere manier verloopt, wil dat niet zeggen dat deze manier van waarnemen voor alle mensen met Autisme hetzelfde is. Sommige mensen met Autisme hebben meer moeite met het filteren en integreren van zintuiglijke informatie dan anderen. In Figuur 5 is te zien waar de aandacht ligt bij verschillende autistische personen en bij mensen zonder afwijkende hersenstructuur. De donkere staaf geeft een waarde aan de focus op een bepaald object, de lichtere staven geven de aandacht voor omgevingsfactoren weer. De autistische groep met zeer gerichte focus concentreert zich voornamelijk op één enkel punt en kan dat ene object wel sneller vinden dan de andere personen, maar heeft daarbij zeer weinig aandacht voor de omgeving. Autistische personen met concentratieproblemen vinden een object dan wel minder snel, maar kunnen de aandacht richten op meerdere objecten tegelijk. Een nadeel daarvan is dat omgevingsfactoren soms meer aandacht vragen dan het object of de taak waarop gefocust wordt. De ene groep autisten heeft te weinig aandacht voor de omgeving en kan daar dus niet adequaat op reageren terwijl de andere groep autisten juist door de omgeving van de taak wordt afgeleid. Deze groep is ook zeer gevoelig voor overprikkeling.
34
Figuur 5: Hoeveelheid concentratie van mensen met en mensen zonder Autisme
Als laatste toont Figuur 6 gegevens over de snelheid en precisie waarmee de ‘Kleine hersenen’ oftewel het ‘Cerebellum’ reageert op een omgevingsprikkel. De ‘Kleine hersenen’ regelen en sturen bewegingen en de metingen zeggen iets over de flexibiliteit van de ene naar de andere beweging. Behalve de groepen ‘met Autisme’ en ‘zonder Autisme’ (nc) wordt er ook gekeken naar twee groepen die beschadigde ‘Kleine hersenen’ hebben. Uit de diagrammen is af te lezen dat de personen uit de controlegroep (nc) sneller en preciezer een wisseling in beweging kunnen bewerkstelligen dan de personen uit de andere groepen. Degenen waarvan de hersenen beschadigd zijn doen het soms beter dan de onderzochte personen met Autisme (Courchesne & Pierce, 2002: 321, 327 - 331).
Figuur 6: Snelheid en precisie van het cerebellum bij mensen met Autisme.
Deze voorbeelden van de werking van hersenen, aldus het AKC (2014) zijn terug te vinden in het gedrag van een autistisch persoon en dus ook in zijn werk. Zo komt het bijvoorbeeld vaak voor dat een persoon met Autisme zich teveel concentreert op één taak en niet inziet dat deze taak verband heeft met andere werktaken (Figuur 4 en 5). Ook kan het zijn dat personen met Autisme meer moeite hebben met concentratie en omgevingsprikkels (Figuur 5) en zijn ze minder flexibel bij het omschakelen naar nieuwe taken (Figuur 6). Door deze problemen kost het uitvoeren van een werktaak vaak zoveel moeite en energie dat een persoon met Autisme meestal niet een volledige dag kan werken (AKC, 2014: 38, 69).
35
5.3
Autisme en arbeid
Volgens Holwerda en collega’s (2012) hebben veel mensen met Autisme problemen met participeren in het arbeidsproces. Zo heeft slechts 25 procent van de mensen met Autisme een baan en als ze al werk hebben is dat vaak bij een beschutte werkplaats. Het hebben van een baan kan veel betekenen voor personen met Autisme op zowel het persoonlijke als het sociale vlak. Banen zorgen voor een dagelijkse structuur en sociale contacten, aldus Holwerda en collega’s. Ook helpt werkzaam zijn mee aan het opbouwen van zelfvertrouwen, zelfwaardering en autonomie. Het feit wil echter dat het merendeel van de mensen met Autisme het lastig vindt om een zelfstandig leven te leiden en regelmatig ondersteuning van anderen nodig hebben, dus ook bij hun werk. Bovendien vinden ze het vaak moeilijk om zich aan te passen aan hun sociale werkomgeving, waardoor ze zich nogal eens sociaal geïsoleerd voelen. Het werk is vaak niet aan hun specifieke problematiek aangepast en de toegangskansen voor arbeid zijn klein. Daarnaast is er bij mensen met Autisme nogal eens sprake van een laag IQ, geestelijke vertraging, moeite met communicatie en de aanwezigheid van andere stoornissen, zoals ADHD en depressie. Verder zijn een gebrek aan (een passende) opleiding, motivatie en een (thuis)situatie waar ze vaak omgeven zijn door ondersteunende personen niet bevorderlijk voor het vinden van een baan. Een nieuwe baan zorgt voor verandering van de bestaande situatie en daar hebben veel mensen met Autisme moeite mee. Als deze personen dan eenmaal werk gevonden hebben is dat vaak werk dat weinig vaardigheden verreist, plaatsvindt op laag niveau en laag betaald wordt. Tegelijkertijd verandert in de huidige maatschappij de vraag naar arbeid, die gedreven wordt door de veranderende wereldeconomie die steeds verder globaliseert. Functies op lagere niveaus worden steeds meer verdreven door functies die berusten op het hebben van veel kennis. Hierdoor zullen mensen met Autisme het steeds moeilijker vinden om regulier werk te vinden. Het is belangrijk dat de autistische persoon en het werk goed op elkaar aansluiten, omdat deze persoon het lastiger vindt dan een werknemer zonder Autisme om zich te handhaven in de werksituatie. Er moet een goed evenwicht zijn tussen het werk en de context ervan enerzijds en de kwaliteiten, kennis en mogelijkheden van de autistische persoon anderzijds. Als het niet lukt om hier goed maatwerk te leveren, kan dat bij deze werknemer leiden tot disfunctioneren en stress, sneller dan bij werknemers zonder Autisme. Andersom, als de afstemming wel goed is, zorgt dit voor goed functioneren en een beter welzijn van de autistische persoon. Belangrijk hierbij is dat er gezorgd wordt voor goede begeleiding en veelal parttime werk, omdat fulltime werk vaak voor overbelasting zorgt. De laatste jaren zijn er steeds meer mogelijkheden op dit gebied bijgekomen in de zin van beschutte en sociale werkplaatsen waar de omgeving beter is aangepast aan mensen met Autisme. Op deze manier worden de behoeften van mensen met Autisme meer vervuld en komen hun kwaliteiten beter tot hun recht. Dit, in tegenstelling tot de reguliere werkvloer waar problemen kunnen ontstaan (Holwerda et al., 2012: 4, 6, 10, 11, 19). Een probleem dat zich volgens van der Heyden (z.d.) voor kan doen, is dat er een verschil van mening tussen de persoon met Autisme enerzijds en de werkgever anderzijds kan ontstaan. Een verklaring voor conflicten kunnen de verschillende omgevingsfactoren zijn waar de mensen in zitten en hoe ze zijn ontwikkeld vanuit hun opvoeding. De manier waarop personen (en organisaties) naar de werkelijkheid kijken, wordt een ‘levensscript’ genoemd. Het lukt niet om een compleet beeld van de werkelijkheid te krijgen en bepaalde elementen zijn sterker aanwezig in iemands beeld of juist zwakker. Om voorgaande 36
redenen verschillen wereldbeelden van mensen en dat kan spanning geven. Deze wereldbeelden kunnen conflicteren en dan zijn mensen extra geneigd om hun basiswaarden te verdedigen. Het is daarom belangrijk om wereldbeelden steeds opnieuw te testen aan de veranderende werkelijkheid, waardoor vooroordelen voorkomen kunnen worden. Een voorbeeld van een dergelijk vooroordeel is dat werkgevers of collega’s denken dat arbeidsgehandicapten (waaronder mensen met Autisme) zich niet genoeg zouden inzetten en dat het aan zichzelf ligt dat ze moeite met hun werk hebben (van der Heyden, z.d.: 2, 3). Aan de andere kant vinden met mensen met Autisme het extra lastig om de werkelijkheid te zien, zoals andere mensen dat doen. Volgens Werkpad (2010) beginnen de problemen voor de autistische werknemer bij het arbeidsproces al wanneer zij bij het solliciteren moeten beslissen of ze ervoor uitkomen dat ze lijden aan een autistische beperking. Er zijn zowel voor- als tegenargumenten om dit te vertellen aan werkgever en collega’s. Voorargumenten zouden kunnen zijn dat er rekening gehouden kan worden met de behoeften van de autistische werknemer en dat deze werknemer meer zichzelf kan zijn. Tegenargumenten zijn bijvoorbeeld dat de werknemer vreest dat hij dan afgewezen wordt voor de functie en/of dat hij anders behandeld wordt door de werkgever en/of collega’s. Een volgend probleem is dat de autistische werknemer vaak onder zijn intellectuele niveau moet werken, omdat een hoger niveau veel meer prikkels met zich meebrengt. Taken die op hoger niveau vaak gevraagd worden, zijn bijvoorbeeld netwerken, communiceren en prioriteiten stellen, iets wat veel autistische personen moeilijk vinden. Om de rust in zichzelf te behouden, nemen veel mensen met Autisme geen volledige baan. Ook kunnen autistische personen moeilijk omgaan met feedback, die zij snel opvatten als kritiek. Het is dan belangrijk om aan te geven dat de feedback niet persoonlijk bedoeld is, maar taakgericht. Tot slot zijn pauzes en vergaderingen voor mensen met Autisme niet prettig, omdat er sociale en communicatieve vaardigheden van hen worden verwacht in onoverzichtelijke, drukke situaties. Het is dan belangrijk dat er zoveel mogelijk duidelijkheid wordt geschapen in zo’n situatie, wat rust brengt voor de werknemer (Werkpad, 2010: 4, 16, 20, 28, 32). Volgens The National Autistic Society (2011) moeten werkgevers en collega’s ook leren omgaan met autistische werknemers. Het is belangrijk dat ze weten wat de zwakke kanten van de autistische collega zijn en dat ze hiermee rekening houden. Dat kan door het in begrijpelijke taal beschrijven van werkadvertenties, duidelijk de stappen van het inwerkproces aan te geven en vragenlijsten op te stellen over persoonlijke kwaliteiten. Werkgevers moeten autistische werknemers op de juiste manier ondersteunen en managen. Goede ondersteuning is mogelijk door een collega in het bedrijf als begeleider aan te wijzen, een externe begeleider de autistische medewerker in het bedrijf te laten helpen, een job coach in te schakelen en/of trainingen te geven aan de werknemers die met de autist(en) samenwerken. Ook is het van belang dat de manager zorgt voor goede communicatie met en richting de werknemer. Het belangrijkste daarbij is dat de communicatie duidelijk en specifiek is en dat er individuele gesprekken gevoerd worden of aanwijzingen gegeven worden die met de directe taak te maken hebben. Aanwijzingen aan een groep medewerkers zijn vaak te algemeen geformuleerd of worden te weinig door de autistische werknemer opgenomen (The National Autistic Society, 2011: 6, 8, 9). Verder moet volgens Bakker (2010) de autistische werknemer behandeld worden met geduld en respect en mag men deze werknemers niet over- of onderbelasten. Tegelijkertijd is het van belang dat 37
een werkgever let op het contact tussen de autistische werknemer en zijn collega’s en ook of de werknemer wel in het bedrijf past. Als het een bedrijf is waar vooral veel open, drukke werkruimten zijn, kan dat als stressvol worden ervaren door de autistische werknemer en zal deze moeilijk kunnen aarden. Er zijn dan teveel omgevingsprikkels om zich goed op zijn werk te concentreren. Als een werknemer met Autisme namelijk niet op de juiste werkplek zit, kan dat leiden tot productiviteitsverlies en dat zorgt dan weer voor hoger verzuim (Bakker, 2010: 2). Het is overigens volgens Commissie het Werkend Perspectief (2004) niet altijd mogelijk om mensen met Autisme ergens te plaatsen, omdat begeleiding of aanpassing van de werkplek teveel geld kost in verhouding tot de opbrengst. Zeker als er een recessie heerst, is dit niet aantrekkelijk voor een werkgever (Commissie het Werkend Perspectief, 2004: 15, 16). Eerder in deze scriptie is al gesproken over de term ‘Wajong’ (Wet arbeidsongeschiktheid jonggehandicapten). Volgens het AKC (2014) kan deze uitkering ook gegeven worden aan mensen met Autisme, waardoor deze beperking als een arbeidshandicap wordt aangeduid. De mensen die binnen de Wajong vallen, zijn in te delen in drie groepen. Ten eerste de personen die geen perspectief op een baan hebben. Deze personen krijgen een uitkeringsregeling als inkomensbescherming. Ten tweede zijn er degenen die studeren of op school zitten en studiefinanciering krijgen. Deze personen krijgen een studieregeling. Als laatste noemt de Wajong personen die wel perspectief hebben op een (gedeeltelijke) baan, deze personen krijgen een werkregeling. Belangrijk hierbij is dat ze niet alleen een baan kunnen krijgen, maar ook behouden waarvoor ze arbeidsondersteuning krijgen. Er wordt geprobeerd om zoveel mogelijk mensen aan het werk te krijgen, ook met een arbeidshandicap. Hierbij wordt de Passermethode gebruikt, waarbij een inschatting wordt gemaakt van de arbeidsmogelijkheden van een persoon. Dit gebeurt vooral bij mensen met een psychiatrische of psychische handicap, waaronder ook Autisme valt. Bij deze methode zijn de criteria die meespelen opleiding en arbeidsverleden, algemene arbeidsvaardigheden, ernst van de psychiatrische beperkingen, recente GGZ-behandelingen (vooral opnames in psychiatrische ziekenhuizen), zelfbeeld van de cliënt en tenslotte zelfredzaamheid. Aan de hand van een zelfbeoordelingvragenlijst en een intakegesprek worden de arbeidsvaardigheden van een persoon onderzocht (AKC, 2014: 27, 34). Volgens Commissie het Werkend Perspectief (2004) is het mogelijk dat iemand met een aanvullende WAJONG uitkering deze na drie jaar verliest als hij een bepaald inkomen uit werk heeft. Dat kan leiden tot grote financiële onzekerheid. Ook is het onduidelijk of een autistische werknemer een WAO-uitkering krijgt als de werknemer hiernaast ook recht heeft op een andere uitkering en ook nog in een integratietraject zit (Commissie het Werkend Perspectief, 2004: 15, 16). Bulkmans en collega’s (2013) geven aan dat mensen met een handicap meestal kwetsbaarder zijn dan mensen zonder handicap. Velen hebben te maken met de handicap zelf, waardoor ze minder goed belast kunnen worden met taken en kunnen ze de belasting in werk, maar ook in combinatie met privé, regelmatig niet aan. Bovendien is de beeldvorming rond deze doelgroep slecht, omdat deze negatief is, gecombineerd met weinig kennis bij werkgevers en collega’s. Verder hebben Bulkmans en collega’s het over een aantal problemen waar een werknemer met een arbeidshandicap tegenaan kan lopen op het werk (Bulkmans et. al., 2013: 7): - De leidinggevende kan onvoldoende rekening houden met de handicap van de werknemer. - De werknemer kan teveel ontzien of beschermd worden vanwege de handicap. 38
-
De werknemer kan met de handicap gepest worden. De werknemer kan de handicap als excuus gebruiken om de functie gedeeltelijk niet uit te oefenen. Er kan sprake zijn van een slechte communicatie door bijvoorbeeld een slechter gehoor of zicht (maar ook door een autistische beperking). De werkplek kan onvoldoende zijn aangepast. De werkomgeving kan onvoldoende zijn aangepast aan de fysieke situatie van de werknemer. Leidinggevenden kunnen te hoge verwachtingen hebben van hun werknemer met een handicap of kunnen ze de situatie van diegene niet goed inschatten. Werknemers willen soms niet dat hun handicap bekend wordt (zoals bij Autisme), zodat er moeilijk aanpassingen mogelijk zijn. De gehandicapte werknemer kan te maken hebben met emotionele problemen of een laag zelfbeeld.
Bovenstaande opsomming van problemen geldt voor arbeidsgehandicapten in het algemeen, maar zijn ook zaken die een werknemer met Autisme kan tegenkomen. Hoewel het voor een werkgever dus niet aantrekkelijk lijkt om iemand met Autisme in dienst te nemen, zijn er zeker ook een aantal kwaliteiten aan te geven die mensen met Autisme over het algemeen meer bezitten dan mensen zonder Autisme. Wieman (2011) geeft aan dat mensen met Autisme hard (door) werken, een sterke motivatie hebben, betrouwbaar zijn, eerlijk zijn, een sterk analytisch vermogen hebben, oog hebben voor detail, perfectionistisch en gevoelig zijn, planmatig en consequent handelen en dat ze hun taken afmaken (Wieman, 2011: 7). Het kan dus voor bepaalde taken juist erg gunstig zijn om iemand met autistische kenmerken aan te nemen. 5.4
Deelconclusie
Onder de term ASS (Autisme Spectrum Stoornis) vallen vijf soorten Autisme waarvan de stoornis van Rett en het Hellersyndroom weinig voorkomen. Verder zijn er het klassieke Autisme, het syndroom van Asperger en PDD-NOS. In het dagelijks spraakgebruik wordt ASS meestal aangeduid als Autisme, waarmee dus niet alleen het klassiek Autisme wordt bedoeld. Autisme is een aangeboren, pervasieve stoornis die wordt gekenmerkt door een beperkt inlevingsvermogen, moeite met communicatie, veel vaste routines en weinig flexibiliteit, moeite met verbanden zien en sensorisch snel overprikkeld raken. Mensen met Autisme hebben vanwege deze beperkingen meer moeite om hun draai te vinden in het leven, in hun omgang met sociale contacten en zeker ook in het arbeidsproces. Het vinden en vooral vasthouden van een baan is lastig. Dit vraagt veel energie van een autistische persoon, maar het vraagt ook veel van een werkgever die voor aanpassingen van de functie of werkplek en voor goede begeleiding moet zorgen. Maar als een iemand met Autisme eenmaal zijn draai in een organisatie heeft gevonden kan deze ook waardevol zijn voor een bedrijf. In het algemeen worden er aan autistische personen ook een aantal goede eigenschappen toegeschreven. Men vindt van personen met Autisme bijvoorbeeld dat ze betrouwbaar zijn, planmatig werken en nauwkeurig zijn. Eigenschappen die in een bepaalde functie goed van pas komen. Daarnaast is het voor een iemand met Autisme ook belangrijk om een geschikte baan te hebben. Dit zorgt voor regelmaat, zelfstandigheid en bevordert het zelfvertrouwen, waardoor ze minder vaak een beroep op hulpverleners hoeven doen. 39
6
Diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten in Brabantse gemeenten
In dit hoofdstuk wordt een koppeling gemaakt tussen de theorie en praktijk. Het diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten in Brabantse gemeenten wordt beschreven, met als uitgangspunt de documenten die deze gemeenten hebben toegestuurd. Tegelijkertijd worden er verbanden gelegd tussen de informatie die is verkregen uit de beleidsdocumenten en de concepten uit de voorgaande hoofdstukken. Op verzoek van enkele respondenten zijn de resultaten geanonimiseerd door fictieve namen te geven aan de betreffende gemeenten. 6.1
Overzicht
Noord-Brabant telt 67 gemeenten die allemaal zijn gecontacteerd met de vraag of zij als gemeente in hun diversiteitsbeleid iets hebben vastgelegd over arbeidsgehandicapten en zo ja, of zij deze documenten kunnen toesturen. Van al deze gemeenten heeft alleen de gemeente Vught niet gereageerd en van degenen die wel reageerden, gaven de meesten aan hiervan niets concreet op papier te hebben. Hiervoor werden verschillende redenen aangedragen, zoals dat de betreffende gemeente te klein is om zulk specifiek beleid te hebben. Ook werd door een aantal gemeenten geantwoord dat zij er geen prioriteit aan hebben gegeven om dergelijk beleid te ontwikkelen. Deze gemeenten geven aan dat ze voor eventuele specifieke gevallen terugvallen op bestaand beleid binnen de gemeente, nationaal beleid of op CAR-UWO, de dienst die de arbeidsvoorwaarden regelt voor gemeenteambtenaren. Bij deze specifieke gevallen wordt dan verwezen naar het ziekteverzuimbeleid of naar maatwerk, afhankelijk van wat de individuele werknemer nodig heeft. Verder had een enkele gemeente geen beleid op dit gebied en zou dat er ook niet meer komen, omdat deze gemeente in de nabije toekomst niet meer zal bestaan als gevolg van gemeentelijke herindelingen. Opmerkelijk is wel dat een aantal groepen kleinere gemeenten heeft besloten een gezamenlijk personeelsdepartement op te zetten, waardoor ze geen eigen diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten hebben. In figuur 7 wordt een overzicht gegeven van het aantal gemeenten in Noord-Brabant gerangschikt naar hun respons op de vraag naar hun diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten. Een uitgebreidere weergave van de respons per gemeente is te zien in Bijlage 1. Gemeenten in Noord-Brabant Gemeenten met vastgelegd diversiteitsbeleid Gemeenten zonder apart diversiteitsbeleid Gemeenten zonder eigen diversiteitsbeleid (samenwerkende gemeenten) Gemeenten zonder eigen diversiteitsbeleid (samenwerking externe organisatie) Gemeenten met onvoldoende respons (te weinig / onduidelijk) Totaal
Aantal 6 37 16 5 3 67
Figuur 7: Diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten van Brabantse gemeenten
40
Uit de ingezonden beleidsdocumenten kwam naar voren dat gemeenten het diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten op hun eigen manier aanpakken. Toch zijn er een aantal overeenkomsten te vinden, zoals de gemeenten Waterkroon en Roodhoorn, die beiden zijn aangesloten bij de Prestatieladder Socialer Ondernemen (PSO). In de volgende paragraaf zal PSO worden uitgelegd. Daarna wordt het diversiteitsbeleid van zeven gemeenten besproken. Het spreekt voor zich dat vooral de gemeenten met een vastgelegd diversiteitsbeleid worden vermeld. Vervolgens zal dit diversiteitsbeleid met elkaar worden vergeleken en tegelijkertijd in verband worden gebracht met de theoretische concepten. 6.2
PSO
De Prestatieladder Socialer Ondernemen (PSO) zet zich in voor werkplekken voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Het is een meetinstrument dat is ontwikkeld door TNO in samenwerking met Sociale Werkplaats (SW)-bedrijven als Diamantgroep, Caparis en Soweco. Er zijn naast bedrijven ook gemeenten door heel Nederland die dit meetinstrument gebruiken. Organisaties die zich hiervoor inzetten krijgen dan ook een PSO-keurmerk, zodat de sociale bijdrage aan de maatschappij zichtbaar is (Gemeente Roodhoorn, 2014). Volgens een document dat de gemeente Roodhoorn (2014) stuurde, vloeit de PSO voort uit het gesloten Sociaal Akkoord april 2013 en de Participatiewet en is bedoeld als graadmeter van sociaal ondernemen bij kleine en grote publieke en private organisaties. PSO (2013) meet de prestaties van aangemelde organisaties en deelt deze in verschillende niveaus in. Door middel van een rekentool en een checklist wordt een audit gehouden. Aan de hand van de resultaten wordt aan organisaties een (beginnende) aspirant-status verleend die kan opklimmen naar de treden 1, 2, 3. Hoe hoger de trede, hoe meer een organisatie laat zien iets te doen aan werkgelegenheid voor mensen met afstand tot de arbeidsmarkt. Voldoet een organisatie nog niet aan de voorwaarden, dan krijgt deze een jaar de tijd om stappen te nemen en tot die tijd krijgt de organisatie de aspirant-status. De organisatie kan zelf via een screening op de PSO-website nagaan op welke trede zij uitkomen en wat ze nog moeten doen voor officiële erkenning. De PSO-regels worden regelmatig bijgewerkt als gevolg van nieuwe weten regelgeving. PSO kijkt ook bij welke bedrijven wordt ingekocht en waaraan werk wordt uitbesteed door de betreffende organisatie. Op deze manier is er sprake van een olievlekwerking, omdat meerdere organisaties door middel van ketens worden bereikt. De PSO-regels gelden als richtlijnen en kunnen door de organisatie op eigen wijze worden ingevuld. Voordelen om aan dit keurmerk deel te nemen is dat de organisatie zich onderscheidt van anderen door zwakkeren in het arbeidsproces te helpen (Social return) en ook dat deze bedrijven eerder door overheden gevraagd worden om zaken te doen (PSO, 2013: 1 -2). 6.3
Waterkroon
De gemeente Waterkroon (2011) brengt haar diversiteitsbeleid in de praktijk door deel te nemen aan PSO. Hiermee vervult deze gemeente een voorbeeldfunctie zet ze een stap richting maatschappelijke verantwoordelijkheid. Naast de uitvoering van de ‘Wet werken naar vermogen’ krijgen gemeenten steeds meer taken vanuit de nationale overheid toebedeeld en daar valt onder het opnemen van zwakkeren in het arbeidsproces. De gemeente Waterkroon biedt voor arbeidsgehandicapten, maar ook 41
voor mensen met weinig werkervaring bepaalde ‘werkervaringsplaatsen’ (WEP) aan. Deze plaatsen zijn bedoeld als een tijdelijke baan, waarbij ervaring opgedaan kan worden en ze zijn onder andere bedoeld voor jeugdwerklozen die tussen de 18 en 23 jaar oud zijn. Daarnaast komen ook uitkeringsgerechtigden in aanmerking, namelijk arbeidsgehandicapten (mensen met een WAO, WIA, WAZ of Wajonguitkering) en mensen in de bijstand of werkloosheidswet. Als laatste zijn deze werkervaringsplaatsen bedoeld voor herintreders, oftewel mensen die re-integreren in het arbeidsproces (Social return). Behalve de wettelijke verplichtingen die Waterkroon op deze manier vervult, moet er ook winst voor de organisatie zelf zitten aan het opnemen van mensen die een afstand hebben tot de arbeidsmarkt. Hiervoor zijn een aantal criteria opgenomen voor zowel de deelnemer aan een WEP als de gemeente Waterkroon. De gemeente zorgt voor een goede begeleiding en introductie, maar daar staat tegenover dat de deelnemer voldoende inzet toont (Gemeente Waterkroon, 2011: 2-5). 6.4
Roodhoorn
Volgens de gemeente Roodhoorn (2013) is het te begrijpen dat weinig Brabantse gemeenten een eigen vastgelegd diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten hebben. Redenen daarvoor zijn de complexe combinatie van overheveling van rijkstaken naar de gemeenten enerzijds en de verplichte bezuinigingen anderzijds. Kortom, gemeenten moeten meer doen met minder middelen. Juist nu zijn veel gemeenten bezig de organisatie zo op orde te krijgen dat er een slank en tegelijkertijd slagvaardig apparaat ontstaat. Dit bezuinigingsproces staat bijvoorbeeld in Roodhoorn bekend onder de naam Route 2014 en zorgt ervoor dat het personeelsbestand inkrimpt en tegelijkertijd dat het blijvende personeel breder inzetbaar zal zijn. Er is een vacaturestop en de financiële middelen, zoals loondispensatie, zijn gering (gemeente Roodhoorn, 2013: 2). Zoals eerder vermeld heeft ook de gemeente Roodhoorn zich aangesloten bij de PSO-organisatie. Volgens een document van Roodhoorn uit 2014 probeert het gemeenteapparaat niet alleen binnen de eigen organisatie te stimuleren dat er meer arbeidsgehandicapten worden opgenomen op de werkvloer, maar ook binnen bedrijven en andere organisaties in de stad. Daarvoor heeft de gemeente een drietal initiatieven genomen. Ten eerste krijgen bedrijven subsidie ter tegemoetkoming van kosten die ze maken bij het in dienst nemen van mensen met weinig ervaring. Ten tweede krijgen bedrijven die zich aan de PSO-richtlijnen houden voorrang bij de uitvoering van gemeentelijke opdrachten. Tenslotte krijgen bedrijven extra subsidie wanneer ze de PSO-richtlijnen promoten als een soort ambassadeur (Gemeente Roodhoorn, 2014). Een ander document van Roodhoorn (2012) laat zien dat de gemeente zich de laatste jaren actief heeft ingezet voor sociale werkgelegenheid en dat de lijn nog steeds stijgende is. De gemeente brengt de ‘Wet werken naar vermogen’ in praktijk door werk te bieden aan mensen met een arbeidshandicap. In 2012 had drie procent van de werknemers bij de gemeente Roodhoorn een arbeidshandicap en dat aantal is ruim boven de één procent die nationaal is vastgesteld als richtlijn. In aantallen zijn dat in Roodhoorn 62 personen, waarvan 48 in ambtelijke dienst en 14 personen bij bedrijven gedetacheerd zijn uit naam van de gemeente. In 2021 moeten grote organisaties vijf procent van hun werknemers uit arbeidsgehandicapten laten bestaan, zoals afgesproken in het Sociaal Akkoord 2013, maar Roodhoorn hoopt dit aantal eerder bereikt te hebben. Deze vijf procent wordt ook gehanteerd voor de bedrijven waar de gemeente eveneens arbeidsgehandicapte ambtenaren gedetacheerd heeft en dat zou dan moeten uitkomen op 300 arbeidsgehandicapte werknemers extra. Als gekeken wordt naar het totaal 42
van alle werknemers van de ambtelijke dienst van Roodhoorn (totaal 2194 werknemers), is ongeveer 14,5 procent arbeidsgehandicapt (Gemeente Roodhoorn, 2012: 2, 3). 6.5
Vestingsgoude
Volgens een document van de gemeente Vestingsgoude (2013) is de gemeente eind 2011 samen met veertig werkgevers uit Midden-Brabant gestart met het Ondernemersakkoord. Dit akkoord is een voorbereiding op de landelijke Participatiewet en de Wet Werk en Zekerheid. De gemeente Vestingsgoude wil hiermee haar diversiteitsbeleid vormgeven. In 2013 heeft de gemeente een begin gemaakt met voorbereidingen voor sociaal ondernemerschap dat in 2014 moet worden afgerond. Bij dit sociaal ondernemerschap wordt een onderscheid gemaakt tussen drie soorten werkplekken die de gemeente Vestingsgoude aanbiedt. Ten eerste is er de werkervaringsplek, die bedoeld is als tijdelijke werkplaats om mensen ervaring op te laten doen. Daarnaast wordt de begeleide werkplek genoemd, waarbij werknemers extra begeleiding krijgen en gerichte taken. Deze werkplek is voor onbepaalde tijd, maar de medewerker moet wel door het proefjaar komen. De werknemers ontvangen een minimumloon, maar er wordt wel gedaan aan loonwaardebepaling. Middels een korte theoretische zijweg wordt uitgelegd wat dit begrip inhoudt. Bennenbroek en Laenen (2012), die niet voor de gemeente Vestingsgoude werken maar wel uitleg geven over dit begrip, zien in loonwaardebepaling de elementen productiviteit, begeleidingsbehoefte en inzetbaarheid. Er wordt dan gekeken naar gedrag van de werknemer, zijn daadwerkelijke inbreng en arbeidsprestatie (Bennenbroek & Laenen, 2012: 27). De werkgever krijgt subsidie als de loonwaardebepaling lager uitvalt dan het minimumloon. Als derde en laatste werkplek binnen sociaal ondernemerschap ziet de gemeente Vestingsgoude de reguliere functie, waarbij de functie voor onbepaalde tijd is en de proeftijd met succes is doorlopen. De activiteiten die vallen onder het sociaal ondernemerschap zijn heel verschillend. Het creëren van werkervaringplekken als overgang van begeleid naar regulier werk is een mogelijke activiteit. Andere activiteiten zijn bijvoorbeeld het aanbieden van begeleide werkplaatsen aan werknemers die werken in een Sociale Werkplaats (WSW) en het maken van contractafspraken over ‘Social return’ (herintreders). Samen met de plaatselijke universiteit werkt de gemeente aan het in praktijk brengen van het Nieuwe Organisatiemodel Arbeidsmarktbeleid (NOMA), een nieuw model om de arbeidsmarkt te versterken. Voorbeelden van projecten die de gemeente hiervoor zelf onderneemt zijn bijvoorbeeld het Maatjesproject, het starterinitiatief en de Nationale Werkbezoek Dag. Bij het Maatjesproject ondersteunen managers werklozen bij het zoeken naar werk en bij het starterinitiatief wordt er door de gemeente een half jaar een ervaringsplaats geboden aan studenten van het WO en het HBO. Op de Nationale Werkbezoek Dag krijgen werklozen de kans om op een positieve manier in contact te komen met de gemeentelijke organisatie. De gemeente Vestingsgoude voldoet al aan het quotum dat genoemd wordt in de Participatiewet, die verplicht om minstens vijf procent van het personeelsbestand uit arbeidsgehandicapten laten bestaan. Als gekeken wordt naar het totaal aantal werkplaatsen binnen de gemeente die onder de wet vallen, dan komt dit percentage uit 6,2%. Onder die 6,2% vallen gesubsidieerde werkplekken, maatwerk- en re-integratieplekken en de inhuur van werknemers door de gemeente Vestingsgoude voor bedrijfsvoering. Als de stages meegeteld zouden worden, is dit percentage nog hoger (Gemeente Vestingsgoude, 2013: 10, 11).
43
6.6
Eendenburcht
Ook de gemeente Eendenburcht (2013) heeft vastgelegd diversiteitsbeleid en noemt dit ‘Inclusief beleid’, waarbij er in alle fasen van beleid rekening gehouden wordt met verschillen tussen mensen zonder en mensen met een beperking. Inclusief beleid betreft zowel de beleidsontwikkeling als ook de uitvoering ervan en is bedoeld om maatschappelijke participatie en zelfredzaamheid te bevorderen van mensen met een beperking. Andere termen die bij Inclusief beleid genoemd worden zijn gelijkwaardigheid en vanzelfsprekendheid. In een samenleving met Inclusief beleid telt iedereen mee en zijn alle voorzieningen voor iedereen toegankelijk. De manier waarop bepaald wordt of iemand een beperking heeft, hangt samen met de eisen van de omgeving, de beschikbare hulp en datgene wat hij/ zij wel of niet kan. Er zijn een aantal voordelen van Inclusief beleid te noemen, namelijk het vergroten van de zelfredzaamheid van mensen met een beperking, de efficiënte inzet van publiek geld, integrale beleidsvoering en betere participatie van mensen met een beperking, maar ook van mensen zonder een beperking. Het document over Inclusief beleid uit Eendenburcht haalt zelfs een aantal elementen aan die door de VN zijn opgesteld, waaronder de definitie van gehandicapten. Deze definitie luidt: ‘personen met langdurige fysieke, mentale, intellectuele (of verstandelijke) of zintuiglijke beperkingen die hen in wisselwerking met diverse drempels kunnen beletten volledig, effectief en op voet van gelijkheid met anderen te participeren in de samenleving’. Nederland moet de regels die de VN heeft opgesteld implementeren en zich ook houden aan de beginselen van de Nederlandse Grondwet. In het geval van mensen met een handicap wordt dan gedacht aan het verbod op discriminatie, de ‘Wet Gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte’ en de WMO (Wet Maatschappelijke Ondersteuning). Door middel van Inclusief beleid worden deze regelingen in de praktijk gebracht en dat uit zich bij de gemeente Eendenburcht in vier verschillende instrumenten. Ten eerste is er visievorming, waarmee de vaststelling van de verschillende beleidsaspecten door de gemeenteraad wordt bedoeld. Ten tweede zijn er informatie, advies, ondersteuning en training die tot doel hebben om informatie over WMO zo goed mogelijk over te dragen aan de burger. Ten derde is er het subsidie- en inkoopbeleid. Het beleid ten aanzien van subsidies kent een tweedeling, namelijk subsidies voor specifieke personen en subsidies die aan instellingen worden verstrekt om voorzieningen te treffen om de toegankelijkheid voor mensen met een beperking te vergroten. De gemeente wil daarbij zelf graag het goede voorbeeld geven door de toegankelijkheid van haar eigen gebouwen zoveel mogelijk te vergroten. Voor wat betreft het inkoopbeleid, kan de gemeente zaken doen met organisaties die een goed diversiteitsbeleid hebben voor mensen met een beperking. De gemeente doet dan zaken met ervaringsdeskundigen, belangengroepen of organisaties met expertise op het gebied van toegankelijkheid. Als vierde instrument van Inclusief beleid worden er (gemeentelijke) voorzieningen en regelingen getroffen. Hiermee wordt ervoor gezorgd dat de samenleving voor zoveel mogelijk mensen toegankelijk is. Belangrijke voorbeelden van deze regelingen zijn de WMO en de Wet, werk en bijstand, waarbij de laatste ervoor zorgt dat mensen met een laag inkomen een beroep kunnen doen op bijzondere bijstand. Tot slot vermeldt het beleidsdocument van Eendenburcht dat artikel 2 van de ‘Wet Gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte’ bepaalt dat er doeltreffende aanpassingen gedaan moeten worden. Het gaat dan om concrete aanpassingen, die zowel materieel als immaterieel kunnen zijn, afhankelijk van de handicap. Er moet dus een goede aanpassing komen voor arbeidsgehandicapten, behalve als de oplossing onevenredig zwaar is (Gemeente Eendenburcht, 2013: 8, 10, 11, 20). 44
6.7
Leeuwenslot en Petrusdorp
Net als de gemeente Eendenburcht heeft de gemeente Leeuwenslot geen apart diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten, maar gaat zij ook uit van Inclusief beleid zonder onderscheid te maken tussen verschillende doelgroepen. Deze gemeente heeft dan ook geen documenten toegestuurd van diversiteitsbeleid over arbeidsgehandicapten. De gemeente Leeuwenslot is echter wel interessant voor dit onderzoek, omdat in Leeuwenslot een gemeenteambtenaar met Autisme een cursus aanbiedt die inzicht geeft in Autisme. Dit doet ze in samenwerking met een externe organisatie, de huisacademy YourGoals@Leeuwenslot. Er wordt onder andere uitgelegd wat Autisme is, hoe zich dat uit in de praktijk en hoe andere mensen ermee om moeten gaan. De gemeente Petrusdorp heeft geen uitvoerig beleidsdocument over diversiteitsbeleid. Haar beleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten is vastgelegd in het ‘Coalitieakkoord arbeidsgehandicapten’. Hierin staat dat de gemeente stageplaatsen biedt voor arbeidsgehandicapten, zodat er meer kansen worden gecreëerd voor deze doelgroep. Dit gebeurt in het teken van de WZSW (Wonen, Zorg, Service in Wijk) en de gemeente heeft een aantal mensen met een beperking ook via dit dienstverband aangenomen. Verder heeft de gemeente Petrusdorp tijdelijk een aantal mensen met een uitkering in dienst en worden er ook door partners van de gemeente stageplaatsen aangeboden voor arbeidsgehandicapten. 6.8
Parelstad
De gemeente Parelstad wordt hier apart besproken omdat zij als enige gemeente aangeeft dat zij geen formeel diversiteitsbeleid voert omdat zij hier bewust voor gekozen heeft. De reden die zij hiervoor opgeeft is dat haar personeelsbestand al heel divers is opgebouwd. Zo heeft Parelstad op dit moment al meer dan vijf procent arbeidsgehandicapten in vaste dienst. Daarnaast heeft deze gemeente de ervaring dat er geen speciaal beleid gemaakt kan worden voor een speciale doelgroep, als medewerkers zelf niet aangeven dat ze tot een bepaalde doelgroep behoren. Ze zijn immers niet verplicht om dit aan te geven. Hoewel de gemeente Parelstad geen beleid op dit gebied heeft, omschrijft ze zichzelf wel als maatschappijbewust. Ze stelt werkervaringsplaatsen beschikbaar aan specifieke doelgroepen, zoals arbeidsgehandicapten, maar niet specifiek voor mensen met Autisme. Evenals de gemeente Parelstad hebben veel andere gemeenten in Noord-Brabant arbeidsgehandicapten in dienst. Deze werken veelal in de groenvoorziening en de begeleiding gebeurt volgens maatwerk. Een aantal gemeenten werkt samen met organisaties die zich speciaal bezighouden met groepen met een zwakkere positie op de arbeidsmarkt. Zo heeft de gemeente Etten-Leur een proef gestart om samen te werken met Amarant, een organisatie die zich inzet voor arbeidsgehandicapten. Onder het project Pauwer kunnen deze aan de slag bij de gemeente. Tot slot kan nog vermeld worden dat in het wervingsbeleid van Valkenswaard arbeidsgehandicapten speciaal genoemd worden als groep die (nog) niet voldoende is vertegenwoordigd in de organisatie.
45
6.9
Deelconclusie
In dit hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op deelvraag 3 van dit onderzoek: Hoe ziet het huidige diversiteitsbeleid van de Brabantse gemeente eruit ten aanzien van arbeidsgehandicapten? Uit de respons op de vraag naar documenten over dergelijk beleid, blijkt dat het aantal gemeenten in Noord-Brabant dat beschikt over een eigen en duidelijk omschreven diversiteitsbeleid relatief klein is. Een verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat gemeenten te klein zijn om een dergelijk uitgebreid beleid te ontwikkelen, maar ook dat er al veel werk verzet moet worden door het overhevelen van Rijkstaken naar de gemeente, terwijl er tegelijkertijd bezuinigd moet worden. In deze verklaringen zijn onderdelen van Street Level Bureaucracy terug te vinden. De uitvoerende ambtenaren op gemeentelijk niveau moeten aan veel opgelegde taken voldoen, terwijl de middelen inkrimpen. Veel gemeenten geven aan dat ze nog beleid moeten ontwikkelen of dat ze steunen op bestaande regelingen, zoals de Ziektewet, en op contacten met het UWV. Vaak geven gemeenten aan dat ze in hun handelen naar gehandicapte medewerkers maatwerk verrichten. Opvallend is dat een grote gemeente als Den Bosch heeft geantwoord dat ze voorkomende gevallen van arbeidshandicap afhandelen via de ziekteverzuimwet, terwijl de andere grotere gemeenten in Brabant duidelijk meer beleid vastgelegd hebben. In de documenten die gemeenten hebben gestuurd wordt weliswaar de term ‘diversiteitsbeleid’ gebruikt, maar wordt vooral beschreven wat de betreffende gemeente aan ‘diversiteitsmanagement’ doet. In deze documenten zijn diverse regelingen en voorzieningen terug te vinden die in hoofdstuk 3 worden beschreven. Gemeenten hebben contacten met externe arbeidsbemiddelaars, bieden stage- of werkervaringsplaatsen aan en proberen voor werknemers met een beperking een passende werkplek te vinden. Daarnaast proberen zij ook bedrijven en organisaties binnen hun gemeente te stimuleren om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt aan te nemen. Zo heeft de gemeente Vestingsgoude zich met veertig werkgevers verenigd in het ‘Ondernemersakkoord’, waarin ze zich richten op sociaal ondernemerschap. En de gemeenten Waterkroon en Roodhoorn willen actief een voorbeeldrol vervullen en zij hebben zich daarom aangesloten bij de PSO (Prestatieladder Socialer Ondernemen). De gemeenten Eendenburcht en Leeuwenslot spreken niet over ‘diversiteitsbeleid’, maar over ‘Inclusief beleid’, waarbij geen onderscheid gemaakt wordt in verschillende doelgroepen. Beide gemeenten hebben dan ook geen specifiek beleid voor arbeidsgehandicapten, maar richten zich op het welzijn van elke werknemer. Voorzieningen voor gehandicapten horen daar ook bij. De gemeente Parelstad heeft er zelfs bewust voor gekozen om geen diversiteitsbeleid vast te leggen. Zij zijn van mening dat het geen zin heeft om specifiek beleid voor bepaalde doelgroepen te maken als medewerkers niet altijd aangeven dat ze tot een doelgroep behoren. Dit neemt echter niet weg dat ook de gemeente Parelstad speciale voorzieningen voor arbeidsgehandicapten heeft. Uit de verkregen respons komt dus het algemene beeld naar voren dat de meeste gemeenten in NoordBrabant weinig hebben vastgelegd over diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten, maar dat de meeste wel voorzieningen hebben getroffen voor deze doelgroep. In geen van de documenten is echter specifiek over Autisme gesproken, met één uitzondering. De gemeente Leeuwenslot geeft, met behulp van een autistische werknemer en een extern bureau, cursussen over inzicht in en omgaan met Autisme.
46
7
Diversiteitsmanagement ten aanzien van arbeidsgehandicapten: 7 casussen
Naar aanleiding van het onderzoek onder alle Brabantse gemeenten naar hun diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten en de respons daarop, zijn een aantal gemeenten geselecteerd (zie paragraaf 2.3 Verantwoording). Bij deze gemeenten is door middel van een interview specifieker gekeken naar het diversiteitsmanagement rondom arbeidsgehandicapten in het algemeen en daarna in het bijzonder naar autistische werknemers. In dit hoofdstuk wordt eerst besproken hoe het diversiteitsbeleid van gemeenten ten opzichte van arbeidsgehandicapten in praktijk wordt gebracht. Het volgende hoofdstuk laat zien in hoeverre Autisme is ingebed in het diversiteitsmanagement. 7.1
Gemeente Waterkroon
De gemeente Waterkroon is een kleine gemeente met ongeveer 30.000 inwoners. De gemeente heeft er een speerpunt van gemaakt om een voorbeeldrol te vervullen ten aanzien van sociaal ondernemen en heeft zich daarom aangesloten bij de Prestatieladder Socialer Ondernemen (PSO, zie paragraaf 5.1). De reden om mee te doen met het PSO-keurmerk komt vanuit de politiek en de gemeente verwacht van bedrijven in de regio dat ze hier aan meewerken. De personeelsmanager van deze gemeente geeft aan dat Waterkroon een actief diversiteitsmanagement voert, maar ze werft niet actief voor bepaalde doelgroepen. Mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt worden er wel bij betrokken, maar iedereen heeft gelijke kansen. De gemeente Waterkroon was wel één van de eersten in de regio die begeleide werkplekken heeft opgenomen in de organisatie. Dat was via een detachering van een regionale WSW die ook voor de begeleiding zorgt. Verder kan er voor begeleiding een beroep worden gedaan op de bedrijfsarts of een job coach. De interne begeleiding wordt in deze gemeente voornamelijk uitgevoerd door leidinggevenden of collega’s. Voor medewerkers van de gemeente geldt dat ze op verschillende plekken of tijden kunnen werken als daar goede afspraken over worden gemaakt. Er zijn stiltewerkplekken aanwezig, maar men kan ook thuis werken. Medewerkers houden dan contact met elkaar via de telefoon of computer, maar hebben daarnaast vaste overlegmomenten op het werk. Verder kent de gemeente flexibele werktijden van half acht tot zeven uur maar met toegangssleutels en wat overleg met de bode kan ook buiten deze tijden gewerkt worden. Medewerkers van de gemeente Waterkroon kunnen bij deze gemeente ook ander werk doen of minder uren werken als ze gehandicapt raken als ze al in dienst zijn. Voor nieuwe mensen kent de gemeente een standaard checklist bij de sollicitatie- en inwerkprocedure, maar die kan worden aangepast door bepaalde voorzieningen te treffen of een langere inwerkperiode te regelen als maatwerk gevraagd wordt. Daarnaast worden er werkervaringsplaatsen, stages en re-integratieplekken aangeboden. De werkervaringsplaatsen worden ingevuld als bijvoorbeeld het UWV contact met de gemeente opneemt om iemand te plaatsen die uit de Sociale Dienst komt. Het zijn taken die laaggeschoolde mensen kunnen doen, zoals bodetaken bij de receptie of meedraaien bij de buitendienst. Door de samenwerking van de gemeente met bedrijven in de regio vinden er veel detacheringen plaats en kent de gemeente Waterkroon een relatief grote ‘Social return’ van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. ‘Maar je moet er ook niet in doorslaan, zodat het hier op een sociale werkplaats gaat lijken en je mensen alleen 47
maar in dienst neemt vanwege één specifiek kenmerk’. Tenslotte denkt de personeelsmanager van de gemeente Waterkroon dat het wel spanning geeft dat je als relatief kleine organisatie meer moet doen met minder mensen en geld. Dat is een reden om steeds meer en op meerdere vlakken samenwerking te zoeken met andere gemeenten in de regio. Deze casus beschrijft een kleine gemeente die zich inzet om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt aan werk te helpen. De gemeente beseft hierbij dat de organisatie dit niet alleen kan en dat hulp van andere organisaties nodig is. Hoewel de gemeente Waterkroon een voorbeeldrol wil vervullen, is de organisatie geen Sociale Werkplaats. Afspraken maken en samenwerken met andere gemeenten en met bedrijven in de regio zorgt voor een breed draagvlak. Hierdoor neemt diversiteit binnen deze organisaties toe en ontstaan er meer kansen voor arbeidsgehandicapten. 7.2
Gemeente Roodhoorn
De gemeente Roodhoorn is een grote gemeente met ongeveer 200.000 inwoners. Het ambtelijk apparaat van deze gemeente zit op dit moment in een reorganisatie. Vanwege bezuinigingen is een vacaturestop ingesteld en de verwachting is dat er vierhonderd mensen ontslagen moeten worden. De gemeente wil een actief diversiteitsmanagement hanteren door de heterogeniteit in de organisatie te stimuleren. Ze noemt daarbij vrouwen in leidinggevende posities, mensen met een andere culturele achtergrond en arbeidsgehandicapten. Verder wordt gezegd dat vooral jongeren een kans geboden wordt om te komen werken, vanwege een verouderd personeelsbestand. Om er voor te zorgen dat bepaalde groepen met afstand tot de arbeidsmarkt extra kansen krijgen heeft de gemeente Roodhoorn zich aangesloten bij PSO (Prestatieladder Socialer Ondernemen, zie paragraaf 5.1). De gemeente is daarbij uniek in de regio. De personeelsmanager van de gemeente Roodhoorn zegt dat er een ‘inclusief’ beleid gehanteerd wordt, waarbij iedereen gelijk wordt behandeld. Degenen die wat extra steun nodig hebben kunnen dat krijgen in de vorm van begeleiding op maat en door het maken van goede afspraken met elkaar. Deze begeleiding kan van binnen de organisatie komen in de zin van de leidinggevende of een bepaalde mentor. Verder maakt de gemeente gebruik van begeleiding door de arbodienst, bedrijfsarts of een (job) coach, afhankelijk van de soort arbeidshandicap. Voor mensen die er behoefte aan hebben, is het mogelijk om op verschillende werkplekken te werken. Er zijn kantoortuinen aanwezig, maar er zijn ook stilteplekken en men kan ook thuis werken. Ook zijn er flexibele werktijden waarbij je in de ochtend kunt beginnen, maar ook tot een bepaald moment in de avond door kunt doorwerken. Daarnaast zijn er flexibele pauzetijden, zolang je de deadline maar haalt. Ondanks de vacaturestop wil de gemeente Roodhoorn kansen bieden voor bepaalde groepen mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Zo biedt de gemeente de kans om ervaring op de te doen bij werkervaringsplekken, wat tijdelijk werk is en geldt als een opstapje naar regulier werk. Dat kan bijvoorbeeld gelden voor jongeren die nog niet zoveel ervaring hebben opgedaan, maar ook voor mensen met een handicap die op deze manier kunnen re-integreren in het arbeidsproces (‘Social return’). Functies voor de werkervaringsplekken zijn bijvoorbeeld licht financieel of secretarieel werk tot meedraaien in de buitendienst. De gemeente heeft echter geen aparte procedures voor sollicitaties en het inwerken van mensen van een bepaalde doelgroep, zoals arbeidsgehandicapten.
48
‘Het is ook lastig wat je onder een arbeidsgehandicapte verstaat, omdat het een erg breed begrip is’, aldus de personeelsmanager. Bovenstaande uitspraak van de personeelsmanager geeft aan dat het moeilijk is om afzonderlijke procedures op te stellen voor bepaalde doelgroepen. Ieder mens is immers uniek, met eigen kwaliteiten en beperkingen, en niet elke beperking is even ernstig. Het voeren van Inclusief beleid is dan van toepassing, omdat hierbij geen onderscheid gemaakt wordt tussen mensen met en mensen zonder beperking. Flexibele werkplekken en werktijden zijn er voor mensen die er behoefte aan hebben, onafhankelijk van het hebben van een arbeidshandicap. Dit Inclusief beleid geldt voor het bestaande personeelsbestand. Daarnaast hanteert de gemeente Roodhoorn wel een doelgroepenbeleid ten aanzien van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt, waar ook arbeidsgehandicapten onder vallen. De aansluiting bij de PSO is daar een duidelijk voorbeeld van. 7.3
Gemeente Vestingsgoude
De gemeente Vestingsgoude is een grote gemeente met ongeveer 200.000 inwoners. De gemeente is met veertig werkgevers uit de regio gestart met het Ondernemersakkoord dat zich richt op sociaal ondernemerschap (zie paragraaf 6.5). De personeelsmanager van deze gemeente is van mening dat er een actieve opstelling moet zijn bij de uitvoering van diversiteitsbeleid, anders stelt het weinig voor. Het uitgangspunt van de gemeente is dat diversiteit loont, want het is fijn als je verschillende mensen hebt in je organisatie met verschillende soorten kennis en achtergronden. De gemeente wil een afspiegeling zijn van de samenleving en zich actief inzetten voor alle burgers. Er is geen apart beleid voor een bepaalde doelgroep omdat de gemeente geen labels wil plakken op mensen. De gemeente Vestingsgoude hanteert daarom Inclusief beleid. Volgens de personeelsmanager is de gemeente in haar personeelsbeleid over het algemeen tolerant, maar er zijn grenzen. ‘Het is namelijk in het verleden nogal eens mis gegaan toen men de diversiteit binnen de organisatie probeerde te vergroten door bepaalde ongekwalificeerde mensen op te hoog gegrepen taken te plaatsen.’ De gemeente heeft soms veel vergeefse investeringen in iemand gedaan terwijl ze ook aan de taken van de organisatie moest voldoen. Het moeilijke is vaak een weg zien te vinden tussen de werkzaamheden enerzijds en de wensen van de werknemer anderzijds en dat gaat niet altijd goed samen. Het gaat erom dat je het vertrouwen hebt dat deze persoon toegevoegde waarde heeft voor de organisatie. De opgaven die het bestuur heeft opgesteld aan de organisatie om de burger te dienen, moeten uitgevoerd worden. De gemeente heeft wel een bepaalde sociale inslag, maar ze is geen sociale werkplaats. De gemeente Vestingsgoude probeert voor mensen met een arbeidshandicap maatwerk te leveren door bijvoorbeeld begeleide werkplekken aan te bieden. Dat is echter niet simpel omdat een commissie moet bepalen of iemand daarvoor in aanmerking kan komen. Er zijn binnen de organisatie verschillende soorten begeleiding aanwezig en die is voor iedereen hetzelfde. Wat betreft interne begeleiding zijn er intervisies, vertrouwenspersonen, buddy’s en bemiddelaars en qua externe begeleiding zijn er bedrijfsartsen en ook een zorgpakket van IZA, wat onder bedrijfsmaatschappelijk werk valt. Daarnaast zijn er job coaches voor mensen die vanuit een WSW op beschutte werkplekken bij de gemeente werken. Deze job coaches worden echter door de WSW betaald. De gemeente Vestingsgoude kent flexibele werkplekken en werktijden, maar voor personeel met een publieke functie is dat lastiger. De personeelmanager is van 49
mening dat de kwaliteiten van een werknemer vooral moeten passen bij de functie die diegene uitvoert en dat het niet goed is om teveel aparte procedures te specificeren voor verschillende doelgroepen. De gemeente Vestingsgoude vindt diversiteit binnen de organisatie belangrijk en ze wil dit ook uitdragen. Toch blijkt uit het citaat van de personeelsmanager dat alleen het vergroten van diversiteit niet een doel op zich mag zijn. Een gemeentelijke organisatie heeft meerdere taken en verantwoordelijkheden en daartussen moet een goede afweging plaatsvinden. Dat kan alleen als de organisatie een actief diversiteitsmanagement voert met zowel oog voor de belangen van het personeel als voor de belangen van de organisatie. 7.4
Gemeente Eendenburcht
De gemeente Eendenburcht is een kleine gemeente met ongeveer 30.000 inwoners en heeft ongeveer 200 werknemers in dienst. Volgens de personeelsmanager voert de gemeente geen actief diversiteitsmanagement, want er wordt gekeken naar de beste persoon voor de juiste plek. ‘De gemeente heeft geen aparte sollicitatie- of inwerkprocedure, omdat dit op maat geregeld wordt. Het hangt van de soort functie af, maar ook of iemand een lichamelijke of geestelijke handicap heeft.’ De gemeente Eendenburcht hanteert Inclusief beleid, waarbij de aangeboden voorzieningen en diensten voor iedereen toegankelijk zijn. Dit geldt zowel voor het eigen personeel als naar de burger toe. Waar nodig is worden er aanpassingen verricht om het werk goed te laten verlopen. Dat geldt voor iemand in een rolstoel, maar ook voor mensen die gedeeltelijk afgekeurd zijn. Als een medewerker op een plek zit die niet (meer) aan de kwaliteiten van die persoon voldoet, bestaat de mogelijkheid om binnen de organisatie van functie te wisselen. Dat is makkelijker als iemand breed inzetbaar is, want medewerkers die alleen specifiek werk kunnen doen worden sneller arbeidsongeschikt verklaard. Binnen de gemeente Eendenburcht is de leidinggevende het eerste aanspreekpunt voor iemand die ingewerkt moet worden, zich ziek meldt of arbeidsongeschikt raakt. Hierna wordt P&O op de hoogte gesteld en deze afdeling geeft adviezen aan leidinggevenden waar ze denken dat het nodig is. De leidinggevende heeft de verantwoordelijkheid om de betreffende werknemer in de gaten te houden om te kijken of het goed gaat en P&O monitort mee. Er is wel begeleiding mogelijk, maar in de praktijk komt het niet veel voor. Een enkeling binnen deze gemeente krijgt lichte interne begeleiding en er is een werknemer die gebruik maakt van een externe job coach. Vanwege het Inclusief beleid dat de gemeente voert, kunnen binnen zekere grenzen voor alle werknemers de werkplek en werktijden worden aangepast. Zo kan de medewerker met de rolstoel op de benedenverdieping werken en medewerkers kunnen, afhankelijk van hun functie, thuis werken mits ze goed bereikbaar zijn. De gemeente Eendenburcht heeft nauwelijks stiltewerkplekken. Medewerkers werken meestal op kamers met 2 à 3 mensen en daar is het rustig. De gemeente biedt werkervaringsplekken aan die vooral worden ingevuld door mensen vanuit de WSW. Deze WSW (Sociale werkplaats) is door de gemeente Eendenburcht samen met een aantal andere gemeenten opgericht om uitvoering te geven aan de betreffende wet. De gemeente besteedt werk uit aan groepen WSW-ers, zoals de groenvoorziening en archivering. Verder huurt de gemeente mensen van de WSW in, maar dat is vaak voor een lagere functie en niet op managementniveau. Wat ook gebeurt binnen het samenwerkingsverband van de WSW is dat gemeenten onderling mensen
50
detacheren voor werkervaringsplekken. Ze proberen op die manier mensen ervaring op te laten doen om (weer) echt werk te krijgen, zoals bij re-integratie van langdurig zieken. Ook de gemeente Eendenburcht hanteert ten aanzien van haar personeel Inclusief beleid waarbij in alle fasen van beleid rekening gehouden wordt met verschillen tussen mensen zonder en mensen met een beperking (zie paragraaf 5.6). In de praktijk komt dat bij deze gemeente neer op maatwerk als het nodig is. De gemeente kijkt naar wat medewerkers nodig hebben en stemt daar procedures en aanpak op af, maar er wordt geen actief diversiteitsmanagement gevoerd. Via een WSW samenwerkingsverband worden weliswaar werkervaringsplekken en detacheringen aangeboden. Maar de gemeente in deze casus is daarmee niet actief bezig om de diversiteit binnen het eigen personeelsbestand te vergroten. 7.5
Gemeente Leeuwenslot
De gemeente Leeuwenslot is een grote gemeente met ongeveer 200.000 inwoners. Het personeelsbestand bestaat uit relatief veel oudere (blanke) werknemers en weinig arbeidsgehandicapten. De personeelsmanager van deze gemeente geeft toe dat dit geen optimale afspiegeling is van de gemeenschap, maar dat er al heel veel verschillende groepen werken. ‘Er is al veel gebeurd qua diversiteit, maar er is op een aantal vlakken nog wat missiewerk te verrichten’. Overigens wordt in de gemeente Leeuwenslot niet gewerkt met een doelgroepenbeleid, maar met Inclusief beleid. Werknemers kunnen begeleiding krijgen van P&O, maar ook kunnen collega’s elkaar helpen. Op zich moet men elkaar wel helpen, omdat ook deze gemeente het moet doen met steeds minder mensen om meer taken uit te voeren. De gemeente probeert zoveel mogelijk coaches van binnen de organisatie op te leiden, omdat externe coaches extra geld kosten en deze voor kortere tijd beschikbaar zijn dan mensen binnen de organisatie. Er is maatwerk nodig om alles goed te kunnen regelen en er zijn ook externe job coaches beschikbaar. Medewerkers van de gemeente Leeuwenslot kunnen werken op kantoortuinen, in kamers met 3 á 4 personen of in stilteruimtes, maar niet alle mogelijkheden zijn op elke afdeling evenredig vertegenwoordigd. Ook werktijden zijn bij de gemeente gedeeltelijk flexibel. Als je een publieke functie hebt, kun je moeilijk laat beginnen, maar er kan wel geschoven worden als je goede afspraken met elkaar maakt. Volgens de personeelsmanager probeert de gemeente niet te discrimineren, ook niet op een positieve manier. Daarom zijn er geen aparte procedures qua sollicitatie en inwerking voor arbeidsgehandicapten, maar de gemeente wil wel met heldere procedures en een goede beeldvorming een voorbeeldrol vervullen ten aanzien van diversiteit. Zo heeft de gemeente een goed stagebeleid en er zijn schoonmaaksters die zijn ingehuurd van de WSW (Wet Sociale Werkplaats). De gemeente Leeuwenslot wil mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt een kans geven, maar tegelijk proberen om de juiste persoon op de juiste plek te krijgen. Het liefst wil de gemeente dat bijvoorbeeld mensen met een (geestelijke) handicap in de hele organisatie werken, maar door gebrek aan bepaalde kwaliteiten is het nogal eens lastig om iemand een managementfunctie te geven. Er wordt echter ingespeeld op de kwaliteiten van iemand, dus wat iemand wel kan. Hiervoor zijn er werkervaringsplekken beschikbaar in de vorm van garantiebanen en ook worden er mensen ingehuurd van sociale werkplaatsen en worden er afspraken gemaakt met gespecialiseerde bureaus als AutiTalent.
51
De gemeente Leeuwenslot heeft geen vastgelegd diversiteitsbeleid ten aanzien van gehandicapten omdat ook deze gemeente Inclusief beleid hanteert (zie paragraaf 6.7). Toch is deze gemeente zich bewust van de voorbeeldrol die zij ten aanzien van diversiteit vervult. Dat wordt duidelijk in de opmerking van de personeelsmanager: ‘hoewel er al veel gebeurd is, is er qua diversiteit nog wat missiewerk te verrichten’. Deze uitspraak maakt eveneens duidelijk dat voor het verkrijgen van voldoende diversiteit binnen een organisatie, alleen goede wil niet voldoende is. Organisaties die een maatschappelijke voorbeeldrol ten aanzien van diversiteit willen vervullen moeten hier actief mee bezig zijn. Ook organisaties die al een eind op weg zijn kunnen daarbij niet ontkomen aan een bepaalde vorm van doelgroepenbeleid. Zij moeten hun diversiteitsmanagement daar op af stemmen en het is de kunst om dat zonder positieve discriminatie te doen. 7.6
Gemeente Petrusdorp
De gemeente Petrusdorp is een kleine gemeente met ongeveer 30.000 inwoners. De gemeentelijke organisatie kent dan ook relatief weinig medewerkers, waarvan de meesten een breed takenpakket hebben. De organisatie kent weinig gespecialiseerde functies. De doorstroming binnen de organisatie is gering en ze hebben weinig vacatures. De gemeente wil een voorbeeldrol vervullen, maar ze heeft een klein budget dus ze is beperkt in de mensen die ze kan aannemen. Toch probeert de gemeente Petrusdorp een actief diversiteitsmanagement te voeren. Als er een vacature vrijkomt wordt gekeken of er een belangstellende is met een afstand tot de arbeidsmarkt, maar ze werft er niet fanatiek op. De gemeente stimuleert bedrijven in de regio om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt een kans te bieden en probeert dat ook binnen de eigen organisatie te doen. Voor de nodige begeleiding wordt in eerste instantie veelal een beroep gedaan op de leidinggevende. Daarnaast heeft de gemeente een (interne) preventiemedewerker die begeleiding kan bieden en die kijkt naar mogelijke extra voorzieningen op de werkplek. Verder zijn er qua externe begeleiding ook een bedrijfsarts, een maatschappelijk werker en een psycholoog bij de organisatie betrokken. Er zijn flexibele werktijden mogelijk, maar dat kan niet bij elke functie. Medewerkers die bijvoorbeeld een baliefunctie hebben, kunnen moeilijk in de avond werken. Verder zijn er enkele kamers waar men alleen kan werken, maar niet heel veel. In de meeste ruimtes die deze gemeente heeft werken meerdere mensen, want ze vinden het belangrijk om contact met elkaar te onderhouden. Hoewel de gemeente Petrusdorp weinig vacatures heeft, biedt ze wel werkervaringsplaatsen aan, waarbij mensen ervaring kunnen opdoen als opstapje naar ander werk. Voorbeelden zijn werknemers die gedetacheerd zijn vanuit een regionale WSW. De inwerkprocedure is voor iedereen gelijk, maar als het nodig is kunnen mensen een langere inwerktijd krijgen. Tot slot is de personeelsmanager van deze gemeente van mening dat er voor de aankomende Participatiewet nog veel zaken geregeld moeten worden. ‘Het wordt wel een uitdaging, omdat we meer taken van het Rijk krijgen terwijl we dat moeten doen met minder geld.’ In deze casus wordt een kleine gemeente beschreven die graag een actief diversiteitsmanagement wil voeren, maar die zich beperkt voelt in de mogelijkheden die ze hebben. De komst van de Participatiewet wordt daardoor nog meer als een uitdaging gezien. De gemeente doet wat ze kan door het aanbieden van werkervaringsplaatsen voor arbeidsgehandicapten van waaruit ze ook een aantal 52
mensen in dienst heeft genomen. Verder stimuleert de gemeente Petrusdorp bedrijven in de regio om hetzelfde te doen, wat duidt op een actief diversiteitsmanagement. 7.7
Gemeente Sabelmane
De gemeente Sabelmane is een middelgrote gemeente met ongeveer 50.000 inwoners. Het bestuur van deze gemeente richt zich vooral op een goed contact met haar burgers. Er is geen beleid vastgelegd dat gaat over diversiteitsmanagement of over het actief werven van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Er zijn echter wel mensen met een handicap werkzaam binnen de gemeente. Als er iemand met een handicap binnenkomt, wordt bekeken of de gemeente aanpassingen kan verrichten en of er een subsidie aangevraagd kan worden die de kosten van deze aanpassingen kan vergoeden. De begeleiding die geboden kan worden is vooral een verantwoordelijkheid voor de leidinggevende. Daarnaast is er op de afdeling P&O een Arbo coördinator werkzaam die zorgt voor voorzieningen. Bij fysieke en mentale klachten kan ook gebruik gemaakt worden van een arbodienst met een bedrijfsarts. Verder zijn er binnen de organisatie mogelijkheden van flexibele werktijden- en plekken aanwezig. Zo kan men thuis werken, in ruimtes met anderen of op een individuele werkplek. Medewerkers die geen publieke functie hebben kunnen van half acht in de ochtend tot tien uur in de avond werken als de deadlines maar worden gehaald. De gemeente Sabelmane werft niet actief, maar biedt wel kansen aan mensen met een handicap door te re-integreren binnen de gemeente als opstapje naar regulier werk. Soms moet ze iemand vanuit het UWV plaatsen in de organisatie. Deze mensen krijgen wel voorrang voor een vacature, maar ze krijgen verder dezelfde inwerkprocedure als iedereen. De personeelsmanager van deze gemeente betwijfelt of er meer mensen met een arbeidshandicap bij de gemeente komen werken door de invoering van de Participatiewet, vooral omdat eerdere vergelijkbare wetgeving weinig resultaat bracht. ‘Je moet zo’n wet dan ook actief uitvoeren en niet alleen tellen hoeveel mensen met een arbeidshandicap je in dienst hebt. Bovendien wil niet iedereen als arbeidsgehandicapte te boek staan, waardoor je ze niet mee mag tellen en dan werkt zo’n wet niet.’ Deze personeelsmanager is echter wel van mening dat de gemeente Sabelmane met de komst van de Participatiewet nog wel een slag kan maken met het opstellen van diversiteitsbeleid. De personeelsmanager van de gemeente Sabelmane geeft twee belangrijke knelpunten aan bij het in dienst nemen en houden van arbeidsgehandicapten. Ten eerste zijn mensen niet verplicht om aan te geven dat ze een arbeidshandicap hebben. Speciale voorzieningen en begeleiding worden dan niet ingezet, waardoor deze mensen afhaken. Het andere knelpunt gaat over het feit dat arbeidsgehandicapten niet aan het werk komen door wetgeving alleen. Bedrijven en andere organisaties moeten hier aan mee willen werken en een actief diversiteitsmanagement voeren. Het binnen de organisatie vastleggen van diversiteitsbeleid is hiervoor de eerste stap. 7.8
Street Level Bureaucracy
Zoals in hoofdstuk 4 is beschreven, is Street Level Bureaucracy een bepaalde stijl die ambtenaren hanteren bij de uitvoering van beleid. Deze stijl kan zich ontwikkelen als ambtenaren een bepaalde mate 53
van vrijheid krijgen bij de toepassing van de regels die door beleid worden beschreven. In dit onderzoek zijn de personeelsmanagers van zeven Brabantse gemeenten geïnterviewd, om een beeld te krijgen hoe zij hun diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten in praktijk brengen. Hoewel niet elke gemeente een duidelijk omschreven eigen diversiteitsbeleid heeft vastgelegd, moet elke gemeente wel aan landelijk beleid betreffende arbeidsgehandicapten voldoen. Verder zijn een aantal van deze gemeenten zich ervan bewust dat ze (als werkgever) een voorbeeldrol vervullen in de samenleving en daarom een afspiegeling van de maatschappij willen zijn. Daarnaast zijn de personeelsmanagers zich ook bewust van de taken die de gemeentelijke organisatie moet vervullen. Uit vrijwel alle casussen komt naar voren dat deze taken de laatste jaren zijn uitgebreid, terwijl de middelen om deze taken uit te voeren zijn gekrompen. De gemeente Roodhoorn is daardoor zelfs met een grote reorganisatie bezig, waardoor veel mensen ontslagen moeten worden. Dit spanningsveld tussen grote werkvraag en weinig middelen, waarin personeelsmanagers hun taken moeten uitvoeren, is een van de belangrijkste voorwaarden voor het ontstaan van Street Level Bureaucracy. Als daarnaast de taken en doelen die een gemeente zichzelf oplegt, of opgelegd krijgt, met elkaar conflicteren, is de kans op ontstaan van Street Level Bureaucracy nog groter. Dit conflict is het duidelijkst terug te vinden in de casus van de gemeente Vestingsgoude. Een poging om diversiteit binnen deze gemeente te vergroten, heeft in het verleden geleid tot het aannemen van mensen die niet konden voldoen aan hun taak. Elke gemeente probeert een eigen weg te vinden in de uitvoering van diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten. Ze hebben daarbij de vrijheid om eigen beleid vast te stellen maar moeten altijd voldoen aan de regels van het nationaal beleid, zoals de WSW en de Participatiewet. De uitvoering van dit beleid door de personeelsmanagers van deze gemeenten is een balans tussen conformiteit en beleidsvrijheid. In bovenstaande casussen wordt beschreven hoe verschillende personeelsmanagers daarmee omgaan. In de manier waarop zij diversiteitsbeleid voeren en de omstandigheden waarin zij werken zijn duidelijke elementen van Street Level Bureaucracy terug te vinden. Het enige theoretische aspect dat hier niet is terug te vinden, is dat SLB-ambtenaren veel contact hebben met burgers en dat zij in principe aan de rand van de (gemeentelijke) organisatie werken. 7.9
Deelconclusie
In dit onderzoek zijn zeven personeelsmanagers van zeven verschillende Brabantse gemeenten geïnterviewd, om een beeld te krijgen hoe zij hun diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten in praktijk brengen. Uit de casussen komt naar voren dat deze beleidsuitvoering plaatsvindt in een spanningsveld. Gemeenten krijgen vanuit de overheid (steeds meer) taken toegeschoven, terwijl tegelijkertijd bezuinigd wordt op de middelen om die taken uit te voeren. De geïnterviewde personeelsmanagers zeggen over het algemeen een actief diversiteitsmanagement te voeren, hoewel de meeste gemeenten uitgaan van Inclusief beleid. Bij Inclusief beleid wordt gekeken naar de verschillende behoeften van alle personeelsleden en er wordt geen apart doelgroepenbeleid gehanteerd. De redenen die hiervoor worden aangegeven zijn divers, maar komen vooral neer op het feit dat medewerkers vaak niet in een bepaalde groep ondergebracht kunnen of willen worden. De gemeente Leeuwenslot geeft daarbij nog expliciet aan dat zij mensen niet aanneemt alleen vanwege het feit dat ze in een bepaalde doelgroep vallen. Ze wil niet discrimineren, ook niet op een positieve manier. Naar aanleiding van bovenstaande zou de conclusie zijn dat er geen actief diversiteitsmanagement ten 54
aanzien van arbeidsgehandicapten wordt gehanteerd in de geïnterviewde Brabantse gemeenten. Toch zijn alle zeven gemeenten zich bewust van hun verantwoordelijkheid ten aanzien van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Alle geïnterviewden geven aan dat ze open staan voor re-integratie of de ‘Social return’ van mensen met een handicap. Alle gemeenten bieden stage- en werkervaringsplaatsen aan om ervaring op te doen en werken samen met een WSW, zodat deze mensen bij hen gedetacheerd kunnen werken. De gemeenten Eendenburcht en Vestingsgoude zijn daarvoor samenwerkingsverbanden aangegaan met andere gemeenten en met bedrijven in de regio, terwijl de gemeenten Waterkroon en Roodhoorn zich hebben aangesloten bij de PSO. Verder is het bij vrijwel elke gemeente mogelijk om te werken op verschillende werkplekken, zoals thuis of op stilteplekken, hoewel dit niet voor elke functie mogelijk is. Ook zijn er bij elke gemeente, binnen bepaalde grenzen, flexibele werktijden mogelijk. Deze regelingen gelden overigens voor alle werknemers en zijn onderdeel van Inclusief beleid. Bij elke gemeente is begeleiding mogelijk, zowel intern als extern. Intern zijn dat vooral de leidinggevenden, collega’s en vertrouwenspersonen, en extern worden vaak de bedrijfsarts, de arbodienst en een job coach genoemd. Toch proberen de besproken gemeenten zoveel mogelijk om iedereen gelijk te behandelen en daarom zo weinig mogelijk aparte procedures te hanteren. De gemeente Eendenburcht spreekt hier uitdrukkelijk over maatwerk; indien nodig kunnen met medewerkers aparte afspraken gemaakt worden. Het voeren van Inclusief beleid voor alle medewerkers, met daarnaast regelingen op maat voor medewerkers die het nodig hebben, is een vorm van diversitetsmanagement, maar ook een manier van beleidsuitvoering die veel lijkt op Street Level Bureaucracy. De complexe taak van het voldoen aan diversiteitsbeleid en tegelijkertijd aan de belangen van een goed functionerende organisatie wordt op deze manier makkelijker gemaakt. Er hoeven voor bepaalde doelgroepen geen vaste procedures te worden opgesteld waar men zich aan moet conformeren. De personeelsmanager heeft de vrijheid om in individuele gevallen beslissingen te nemen. In het spanningsveld van veel taken en weinig middelen waarin wordt gewerkt, is dit een manier om het werk overzichtelijk te houden. Het is, zoals Hoogerwerf & Herweijer het noemen, een overlevingsstrategie. Het voeren van Inclusief beleid, het zoeken naar ‘de beste persoon voor de juiste plek’ en het leveren van maatwerk zijn uitingen van Human Resource Management waarbij rekening wordt gehouden met verschillen in capaciteiten van elk personeelslid. Het verhogen van de diversiteit van het personeel van een organisatie vraagt echter een meer actieve houding, zeker als het gaat om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Deze mensen hebben vaak moeite met de gangbare procedures binnen een organisatie. Het is dan niet voldoende om maatwerk te leveren als problemen zich voordoen. De geïnterviewde gemeenten zijn op de goede weg door werkervaringsplaatsen aan te bieden, zodat mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt meer kansen krijgen. Het aanbieden van een werkervaringsplek moet echter gezien worden als een opstapje naar een ‘vaste’ aanstelling en is niet hetzelfde als het daadwerkelijk in dienst nemen van iemand met een arbeidshandicap.
55
8
Diversiteitsmanagement ten aanzien van autistische werknemers: 7 casussen
In dit hoofdstuk wordt aangegeven in hoeverre Autisme een rol speelt binnen het personeelsbestand van een aantal Brabantse gemeenten. Welke problemen ervaren autistische werknemers en hun werkomgeving? Welke aanpassingen zijn er mogelijk zodat mensen met Autisme beter kunnen functioneren? De gegevens die in de casussen zijn weergegeven, zijn gebaseerd op de kennis en de ervaringen van de personeelsmanagers over Autisme in hun gemeentelijke organisatie. Slechts bij één gemeente was het ook mogelijk om een autistische medewerker te spreken. De resultaten van dit interview zijn in de betreffende casus opgenomen. De casusbeschrijvingen zijn een vervolg op de casussen van het vorige hoofdstuk, de volgorde van de gemeenten is hetzelfde gebleven. 8.1
Gemeente Waterkroon
De personeelsmanager van de gemeente Waterkroon vermoedt dat er geen mensen in dienst zijn die een vorm van Autisme hebben, maar dat is moeilijk na te gaan. Op de afdeling P&O is weinig bekend over Autisme en de personeelsmanager vraagt zich af of die kennis verplicht aanwezig moet zijn. Men kan zich erin verdiepen op het moment dat het aan de orde is en iemand met Autisme binnenkomt. Er zijn veel soorten Autisme en bij de ene persoon ontbreekt de ene competentie en bij de ander een andere competentie. Het gaat erom welke competentie voor de functie nodig is en of de medewerker erover beschikt. Als iemand een beperking heeft die de uitvoering van een functie belemmert, dan is het belangrijk om erover te praten en om goede afspraken te maken. Als een beperking echter niet belemmerend is voor de uitvoering van de functie, moet je mensen respecteren als ze het er niet over willen hebben. Mensen willen ook niet aangenomen worden op basis van één specifiek element. Binnen de gemeente Waterkroon worden afspraken op maat gemaakt over welke mogelijke hulpmiddelen nodig zijn. Ook kan men met collega’s overleggen om, afhankelijk van ieders kwaliteiten, de taken anders te verdelen. Qua begeleiding zouden er trainingen of cursussen op maat gezocht kunnen worden voor de autistische medewerker zelf, of voor de collega’s of leidinggevende ervan. De arbodienst kan zoiets uitzoeken, maar vanuit P&O gebeurt dit nu niet. De personeelsmanager vindt het belangrijk dat een autistische medewerker vanaf het begin zo open mogelijk is over waar die persoon tegenaan loopt. ‘Het moet van twee kanten komen en als autistische medewerker heb je een gedeelde verantwoordelijkheid. Je kunt je Autisme voor je houden, dat mag en moet dan ook gerespecteerd worden, maar weet dat je dan tegen problemen aan kunt lopen.’ Bepaalde subsidies en maatregelen kunnen helpen om iemand goed in zijn vel te laten zitten. Daar plukt de organisatie de vruchten van en dat kan dan weer worden meegenomen in de voorbeeldrol die de gemeente heeft. Tot slot verwacht dat de personeelsmanager dat er door de Participatiewet weinig voor de gemeente zal veranderen. De gemeente Waterkroon is hierop al vooruitgelopen en de gemeente toont aan dat ook zonder een wet, mensen met afstand tot de arbeidsmarkt een kans kunnen krijgen binnen de organisatie. De casus van de gemeente Waterkroon gaat over een gemeente die sociaal ondernemen als speerpunt heeft gekozen (zie paragraaf 6.3 en paragraaf 7.1). De gemeente zet zich in voor mensen met een 56
afstand tot de arbeidsmarkt, maar verwacht daar ook wat voor terug. Goede afspraken en aanpassingen kunnen alleen gemaakt worden, als een medewerker duidelijk is over zijn of haar problemen. Maar als het eenmaal werkt, is dat goed voor zowel de werknemer als voor de organisatie. Opvallend in deze casus is dat de gemeente weliswaar open staat voor mogelijke autistische medewerkers, maar dat hierover amper kennis of ervaring aanwezig is. 8.2
Gemeente Roodhoorn
Op de vraag hoeveel autistische medewerkers er werken in de gemeente, geeft de personeelsmanager aan dat dit aantal niet bekend is. Een verklaring hiervoor is dat de gemeente Roodhoorn een grote organisatie is met 2300 werknemers en dat ze niet registreert of iemand een autistische beperking heeft. Er zullen er vast wel een aantal werken maar hoe groot dit aantal is, is volgens de personeelsmanager niet vast te stellen. Het vermoeden is dat dit er weinig zullen zijn. Degenen die mogelijk wel informatie hebben of iemand Autisme heeft, zijn de leidinggevenden. Deze informatie is echter zeer privacygevoelig en wordt alleen intern gebruikt om goede afspraken te maken. Verder geeft de personeelsmanager aan dat het vaak onduidelijk is wat Autisme precies inhoudt. ‘In beperkte mate hebben onze personeelsadviseurs wel kennis over Autisme, maar dat is echt nog summier.’ Cursussen over Autisme zitten niet standaard in het pakket. Als er behoefte aan is kan een dergelijke cursus gevonden worden onder de noemer van begeleiding op maat. Als het nodig is wordt echter meestal advies ingewonnen van een arbeidsdeskundige of bedrijfsarts om te bepalen of iemand geschikt is voor een bepaalde functie, van functie moet wisselen of dat iemand bepaalde hulp nodig heeft. De gemeente Roodhoorn heeft vanwege privacy geen ervaringen vastgelegd van specifieke prestaties of problemen die verband houden met het hebben van Autisme. Toch zouden (autistische) medewerkers en leidinggevenden vooral open tegenover elkaar moeten zijn, volgens de personeelsmanager. Er ontstaat zo een uitwisseling van kennis van en begrip voor elkaar, omdat je met elkaar rekening kunt houden. Verder helpt openheid om tot heldere afspraken te komen. Op de vraag of mensen met Autisme ook voordelen kunnen opleveren voor de gemeente, kan de personeelsmanager de algemeen bekende kwaliteiten noemen waar autistische medewerkers goed in zouden kunnen zijn, maar dan nog is Autisme maar een stukje van iemand en is geen (autistische) medewerker hetzelfde. Tot slot verwacht de gemeente Roodhoorn dat er door de Participatiewet meer mensen met Autisme binnen de gemeente komen werken, omdat de urgentie groter wordt. De visie die de gemeente Roodhoorn heeft ten aanzien van autistische medewerkers sluit aan bij hetgeen is gezegd in het eerste deel van deze casus (zie paragraaf 7.2). Er is geen speciaal beleid voor deze doelgroep omdat de gemeente Inclusief beleid hanteert. Als het nodig is wordt advies ingewonnen bij externe specialisten en er wordt individueel bekeken wat een medewerker nodig heeft. Dat geldt echter voor alle medewerkers. De afdeling Personeel van de gemeente Roodhoorn heeft weinig ervaring met autistische medewerkers en de kennis over Autisme is summier. Hoewel wordt aangenomen dat er wel mensen met Autisme bij de gemeente Roodhoorn werken, speelt Autisme hier geen speciale rol op de werkvloer.
57
8.3
Gemeente Vestingsgoude
De personeelsmanager van de gemeente Vestingsgoude vindt het lastig te zeggen hoeveel autistische medewerkers er bij deze gemeente in dienst zijn, omdat ze niet geregistreerd worden. ‘Het vermoeden bestaat dat er wel een aantal werkt, hoewel mensen vaak niet het label ‘autist’ opgeplakt willen krijgen.’ Enkele medewerkers hebben met Autisme in hun privéomgeving te maken en een aantal medewerkers heeft die kennis omdat ze een leidinggevende functie hebben. Als een leidinggevende meer wil weten over een bepaald fenomeen, zoals Autisme, dan kan dat altijd. De kennis over Autisme is binnen de organisatie dus wel aanwezig en wordt bovendien regelmatig herhaald doordat erover gepraat wordt in het kader van bijvoorbeeld de Participatiewet. Voordelen van autistische medewerkers zijn dat ze accuraat, loyaal, eerlijk en doelgericht zijn en hart hebben voor de zaak. Maar daar tegenover staat dat ze moeite hebben met sociale contacten en een dynamische omgeving en dat ze meer behoefte hebben aan veiligheid en duidelijkheid. Er zijn een aantal zaken waar mensen met Autisme last van kunnen hebben en daar moeten aanpassingen voor geregeld worden, maar ook niet teveel anders schept dat een ongelijkheid ten opzichte van andere werknemers. Een procedure die volgens de personeelsmanager van de gemeente Vestingsgoude beter kan, is die van de sollicitatie. ‘Je gaat toch zaken toeschrijven als leidinggevende en kijken welke risico’s je loopt met degene die je aanneemt. Dus compleet onbevooroordeeld ben je niet. Om dit te verbeteren is meer openheid, moed en transparantie nodig.’ De personeelsmanager vindt het belangrijk dat een autistische medewerker zo open mogelijk is over wat deze persoon wel en niet kan. Deze persoon moet harder werken dan iemand zonder Autisme, maar moet zich niet in een hoek laten zetten. Als iemand veel zelfkennis heeft en dat duidelijk kan uitleggen, dan kan de werkgever beter voor hulpmiddelen zorgen. Tenslotte verwacht de personeelsmanager dat door de Participatiewet voor een aantal mensen de visie ten opzichte van mensen met een beperking zal veranderen, doordat ze de unieke kwaliteiten van deze groep gaan zien en dat ze niemand buiten de boot mogen laten vallen. Verder is het voor veel organisaties vooral noodzaak dat ze zich aan de wet houden, maar voor de uitvoering van deze wet kan het geld gebruikt worden dat vrijkomt door de sluiting van de WSW’s. In de twee citaten van de personeelsmanager van de gemeente Vestingsgoude komt het dilemma van een persoon met Autisme duidelijk naar voren. Door summiere kennis over Autisme ontstaan er vooroordelen waardoor mensen met deze beperking meer moeite hebben met het vinden van een passende baan. Aan de andere kant geldt dat mensen met Autisme vaak problemen ondervinden bij hun werk en dat aanpassingen en afspraken alleen dan goed te maken zijn, als autistische personen open zijn over hun beperking. Het vergt inderdaad moed en openheid om deze vooroordelen weg te nemen. 8.4
Gemeente Eendenburcht
De personeelsmanager van de gemeente Eendenburcht vindt het heel moeilijk vast te stellen hoeveel mensen met Autisme er in de gemeente werken, omdat het begrip Autisme heel breed en soms onduidelijk is. Iedereen loopt weleens ergens tegenaan of heeft weleens ‘autistische momenten’, maar daar hoeft dan geen stempel op. Binnen de gemeente probeert iedereen goed met elkaar om te gaan en zo nodig met maatwerk problemen op te lossen. Er is binnen P&O niet veel expliciete kennis aanwezig 58
over Autisme. ‘De P&O-adviseurs weten wat het is, maar zij zijn geen specialist. Op het moment dat je iets tegenkomt en er mee aan de slag moet dan verdiep je je er wat in.’ Ze proberen bij P&O wel op de hoogte te blijven van bepaalde ontwikkelingen over bijvoorbeeld Autisme. Daarnaast is het over het algemeen een taak van de leidinggevende om met een dergelijke persoon te werken. De personeelsmanager kan geen speciale voordelen opnoemen van iemand met Autisme zonder daar generaliserend in te zijn. Iemand met Autisme kan vaak heel goed focussen. Dit kan een voordeel zijn, maar tegelijkertijd een nadeel als je daardoor weinig flexibel bent. Ook kan een persoon met Autisme misschien een specifiek punt tot op de bodem analyseren, maar een helikopterview missen. Als er iemand bij P&O binnenloopt die aangeeft dat hij Autisme heeft, gaan ze met elkaar in gesprek over mogelijke belemmeringen en op maat gemaakte oplossingen daarvoor. Het is dan wel belangrijk dat deze persoon zo open mogelijk is, zodat de beste oplossingen gevonden kunnen worden. Voor elke werknemer is er altijd een proeftijd, ongeacht of die Autisme heeft of niet. Wat de ondersteuning betreft, vindt de personeelsmanager het voor iedereen belangrijk dat hij of zij een goed steunpunt heeft en voor iemand met Autisme iets meer. Dit raden zij ook aan bij een andere gemeente, waar iemand met Autisme werkt die bij hen vandaan komt. Verder hebben ze als gemeente wel met een job coach gewerkt, maar die was meer gericht op het extern plaatsen van iemand naar begeleid werk. De personeelmanager van de gemeente Eendenburcht denkt dat het mogelijk is dat door de Participatiewet meer mensen met Autisme bij deze gemeente komen werken, maar dat het is nu wel een moeilijke tijd is. De gemeente moet meer taken verrichten met minder mensen, omdat ze moet bezuinigen. Ook wordt de WSW gesloten, waardoor de mensen die daar weggaan een plek moeten krijgen binnen de gemeente. De gemeente vindt het belangrijk om een voorbeeldrol te vervullen, maar moet tegelijk ook aan allerlei wetgeving voldoen. Er is voor deze gemeente nog veel onduidelijk en ze vinden het moeilijk om alles goed toe te passen. De uitspraak van de personeelsmanager sluit aan bij hetgeen gezegd is in het eerste deel van deze casus (zie paragraaf 7.4): de gemeente Eendenburcht hanteert een Inclusief beleid en probeert met maatwerk problemen op te lossen. Hoewel de personeelsmanager verwacht dat er meer mensen met Autisme komen werken door de invoering van de Participatiewet, gaat men er zich niet vooraf in verdiepen. Deze gemeente vindt het al moeilijk genoeg om in een tijd van bezuinigingen aan de wetgeving te voldoen, en tegelijkertijd een voorbeeldrol te vervullen. 8.5
Gemeente Leeuwenslot
De hoeveelheid autistische medewerkers binnen de gemeente Leeuwenslot is niet bekend, omdat dit niet geregistreerd wordt in de personeelsgegevens. Dit registreren gebeurt niet vanwege privacy, maar ook omdat mensen soms (nog) geen diagnose hebben. Volgens de personeelsmanager zijn er binnen deze gemeente wel veel mensen die met Autisme in hun omgeving te maken hebben, zoals bij familie en vrienden, maar ook omdat er bij hun cliënten een hoge mate van Autisme voorkomt. Deze medewerkers brengen hun kennis over Autisme mee naar de organisatie. Daarnaast kent Autisme een heel breed spectrum en niet iedereen is daarin hetzelfde. Het lijkt er volgens de personeelsmanager op dat mensen met een hogere opleiding er beter mee overweg kunnen en het beter kunnen camoufleren dan mensen met een lage opleiding. In de gemeente wordt geprobeerd om Autisme bespreekbaar te maken en 59
daardoor snijdt het mes aan twee kanten. Enerzijds kan degene met Autisme open en eerlijk zijn over de zaken waar deze persoon tegenaan loopt, zodat er rekening mee gehouden kan worden. Anderzijds ontstaat er een grotere bewustwording onder collega’s en leidinggevenden. Voor meer informatie over Autisme is er binnen deze gemeente een cursus die door een ambtenaar met Autisme wordt gegeven. Deze cursus wordt druk bezocht door verschillende mensen die met Autisme in hun omgeving moeten omgaan. De personeelsmanager geeft wel aan dat, ondanks deze cursus, de kennis over Autisme nog minder is dan gehoopt en dat er nog wat haken en ogen zijn aan de manieren waarop er met autistische personen in het algemeen wordt omgegaan. Ze worden niet grof behandeld, maar de handelsmethoden zijn niet altijd toegesneden op mensen met deze beperkingen. Hiervoor heb je ook goed gekwalificeerde mensen nodig die weten hoe ze met Autisme om moeten gaan. Verder heeft de personeelsmanager van de gemeente Leeuwenslot de ervaring dat autistische medewerkers soms veel begeleiding nodig hebben. ‘Als er meerdere mensen met een autistische beperking werken dan vraagt dat echt wel iets van je organisatie, zoals begeleiding en dergelijke. Sterker nog, de kans bestaat dat ze meer aandacht nodig hebben dan de rest, waardoor er een ongelijke situatie ontstaat, waardoor je dus eigenlijk discrimineert.’ De komst van de Participatiewet maakt het er niet makkelijker op. Het is voor de gemeente Leeuwenslot nog onduidelijk waar ze zich precies aan moet houden, hoe ze dit gaat verwerken in het huidige personeelsbestand, wat voor taken erbij komen en wat voor extra begeleiding er nodig is. Volgens de autistische medewerker van de gemeente Leeuwenslot is het moeilijk om vast stellen of iedereen bij de personeelsafdeling voldoende kennis over Autisme heeft, maar er zijn er een paar die dat wel hebben. Hetzelfde geldt ook voor collega’s. Veel mensen zeggen dat ze er voldoende kennis over hebben, maar ze weten niet goed hoe ze er in de praktijk mee moeten omgaan. Deze medewerker is als stagiaire begonnen en nadat er na een paar maanden iemand wegging, is ze aangenomen. Ze is stap voor stap ingewerkt en ze beheerst de basistaken, maar ze vindt het wel lastig om met anderen om te gaan. De personeelsmanager begeleidt haar en geeft haar meer duidelijkheid bij dingen waar ze tegenaan loopt. Ook heeft ze soms een gesprek met haar leidinggevende en de personeelsmanager om te bespreken hoe het gaat. Deze autistische medewerker heeft geen job coach, want die is tijdelijk en het is een hoop gedoe met de administratie. Ze kan terecht bij mensen die ze vertrouwt, want ze moet soms dingen vragen voor meer duidelijkheid. De medewerker werkt samen met andere mensen op een kamer en ze werkt twintig uur per week, dus parttime. Naast haar werk geeft ze samen met de personeelsmanager een workshop over Autisme voor mensen van allerlei afdelingen binnen de gemeente. Deze workshop is opgezet vanwege de naderende Participatiewet, en de autistische medewerker is hiervoor gevraagd omdat ze al eerder presentaties over Autisme heeft gegeven. Het presenteren gaat haar steeds beter af, maar het blijft volgens deze medewerker lastig om te ‘socialiseren’ met anderen, zoals op een bedrijfsuitje. ‘Bij mensen met Autisme weet je wat er is, maar mensen zonder Autisme hebben geen gebruiksaanwijzing. Die van mij is makkelijk, want die kan je op Google opzoeken, maar het blijft lastig om met anderen om te gaan.’ Verder vindt deze autistische medewerker dat de procedures rondom ziek melden duidelijker mogen. Kortom: ze voelt zich niet altijd even begrepen, ongeveer een 3 op een schaal van 1 tot 5.
60
In tegenstelling tot de voorgaande casussen speelt Autisme binnen de gemeente Leeuwenslot een duidelijke rol. Dit komt vooral door de autistische medewerker die hier een voortrekkersrol vervult, maar ook door de personeelsmanager die daarbij de nodige ondersteuning verleent. Door de cursus over Autisme worden kennis van en begrip voor een autistische beperking vergroot. De uitspraken van de medewerker met Autisme geven echter aan dat het voor personen met deze beperking moeilijk blijft om met anderen goed om te gaan. De actieve houding van de personeelsmanager van de gemeente Leeuwenslot is een voorbeeld van diversiteitsmanagement. In de casus wordt echter ook duidelijk dat deze praktische en gerichte aandacht voor mensen met Autisme nogal wat vraagt van een organisatie. Dit is zeker een dilemma voor organisaties die Inclusief beleid hanteren en daarmee niet (positief) willen discrimineren. 8.6
Gemeente Petrusdorp
Er zijn op dit moment binnen de gemeente Petrusdorp geen medewerkers met Autisme werkzaam. Er is binnen de organisatie weinig kennis over Autisme en de kennis die er wel is, wordt gebaseerd op de weinige ervaringen die ze hebben gehad met autistische medewerkers in het verleden. Daarnaast is er een enkele leidinggevende die in het privéleven ervaring heeft met Autisme. Uit deze ervaringen is gebleken dat het nogal eens lastig was om de werkzaamheden te matchen met de specifieke eigenschappen van de autistische werknemer. ‘Zaken zoals omgaan met stress, verandering en flexibiliteit, zoals wanneer een opdracht er net iets anders uitziet zijn lastig.’ Omdat de gemeente Petrusdorp een kleine gemeente is, moeten de werknemers regelmatig schakelen tussen functies en werkzaamheden en flexibiliteit is daarbij belangrijk. De eisen van een bepaalde functie en de mogelijkheden van een werknemer moeten goed op elkaar afgestemd worden door middel van gesprekken met de leidinggevende. Er is daarbij ook externe begeleiding mogelijk, maar daar is tot dusver weinig om gevraagd. De personeelsmanager van deze gemeente vindt het erg belangrijk dat mensen met Autisme zo open mogelijk zijn over de problematiek die ze ervaren, zodat begeleiding op maat mogelijk is en je met elkaar goede afspraken kunt maken. Ondanks de negatieve ervaringen tot nu toe acht de personeelsmanager het wel degelijk mogelijk dat er door de Participatiewet meer mensen met Autisme binnen de gemeente kunnen komen werken. Als positief punt daarbij noemt ze dat autistische medewerkers erg nauwkeurig en gemotiveerd schijnen te werken. De gemeente Petrusdorp probeert een actief diversiteitsmanagement te voeren en extra kansen te bieden aan mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt (zie paragraaf 7.6). In deze casus is te zien hoe belangrijk het daarbij is om een goede match te vinden tussen de werkzaamheden en de eigenschappen van de persoon. Mensen met een autistische beperking hebben vaak specifieke eigenschappen (zie hoofdstuk 5). Kennis van deze eigenschappen is nodig om de meest geschikte werkzaamheden te vinden en de juiste begeleiding te geven, zodat negatieve ervaringen achteraf voorkomen kunnen worden. 8.7
Gemeente Sabelmane
Het is volgens de personeelsmanager van de gemeente Sabelmane niet vast te stellen hoeveel autistische medewerkers er binnen deze gemeente actief zijn. Dit wordt namelijk niet geregistreerd en is 61
heel privacygevoelig. ‘Je kunt ook geen stempel van Autisme op iemand drukken als je het niet zeker weet.’ Er zijn binnen deze gemeente wel enkele mensen die kennis over Autisme hebben, omdat dit in hun eigen privéleven speelt. Een cursus met meer informatie over Autisme is mogelijk, maar dat doen ze alleen als de situatie erom vraagt en in de vorm van maatwerk. Hetzelfde geldt voor het regelen van een job coach die in de gemeente aanwezig is voor medewerkers die afkomstig zijn van een regionale WSW. Om dit maatwerk te kunnen leveren is het volgens de personeelsmanager heel belangrijk dat een medewerker zo open mogelijk is over de beperking die deze persoon ervaart. Er kunnen dan voorzieningen zoals subsidies aangevraagd worden, collega’s kunnen er rekening mee houden en er kunnen goede afspraken gemaakt worden. Dit geldt voor mensen met Autisme evenzeer als voor anderen met een arbeidshandicap. Uit het eerste gedeelte van deze casus (zie paragraaf 7.7) komt naar voren dat de gemeente Sabelmane geen actief diversiteitsmanagement voert ten aanzien van arbeidsgehandicapten. Aangezien mensen met Autisme binnen deze doelgroep vallen, wordt ook hier geen speciale aandacht aan besteed. Voorzieningen en begeleiding kunnen worden ingezet, maar dat gebeurt alleen als een (toekomstig) medewerker zelf aangeeft wat zijn beperking is. In tegenstelling tot de voorgaande casussen neemt deze gemeente een afwachtende houding aan ten aanzien van mensen met een arbeidshandicap. 8.8
Deelconclusie
Uit de casussen die beschreven zijn in dit hoofdstuk kan de conclusie getrokken worden dat Autisme nauwelijks een plaats heeft op de werkvloer van de besproken gemeenten. Geen van de geïnterviewde personeelsmanagers kon duidelijk aangeven hoeveel mensen met Autisme werken binnen hun gemeente. De autistische beperking wordt niet geregistreerd vanwege privacy en werknemers zijn vrij om wel of niet aan te geven of ze een autistische beperking hebben. Het is voor veel mensen in een organisatie niet duidelijk wat Autisme precies inhoudt. Als er al over Autisme wordt gesproken, komen vooral een aantal standaardkenmerken naar voren, zoals ‘weinig flexibel’ en ‘veel begeleiding nodig’. Toch geven alle respondenten aan dat elke persoon anders is en dat ze vooral zoeken naar de juiste persoon voor een bepaalde functie. Een beperking kan een probleem zijn, maar dat hoeft niet. Bij elke gemeente is zowel interne als externe begeleiding mogelijk, zoals al is besproken in de deelconclusie van het vorige hoofdstuk. Een voorwaarde voor de juiste begeleiding is wel dat een autistische medewerker open is over zijn beperking zodat goede afspraken gemaakt kunnen worden. Zonder uitzondering wordt dit punt door elke personeelsmanager aangegeven. Verder wordt door een aantal respondenten opgemerkt dat het niet goed is om ‘teveel’ autistische medewerkers te hebben. De vrees bestaat dat zij teveel begeleiding nodig hebben en/of dat er voor hen zoveel aanpassingen nodig zijn dat dit een ongelijkheid schept voor andere medewerkers. Het is volgens de geïnterviewden de vraag in hoeverre een organisatie van tevoren kennis zou moeten hebben van Autisme als weinig mensen aangeven dat ze hierdoor problemen ervaren. Mocht het toch problemen geven, dan worden er samen met de leidinggevende afspraken gemaakt over mogelijke aanpassingen of voorzieningen. Er wordt zoveel mogelijk maatwerk geleverd om iedereen zijn of haar werk te laten doen. Een streven dat past bij Inclusief beleid. Bij elke gemeente is het mogelijk om aan meer informatie over Autisme te komen, bijvoorbeeld door een cursus. Hoewel deze informatie niet op voorhand wordt ingewonnen, maar pas 62
als een probleem zich aandient. De gemeente Leeuwenslot vormt hierin een uitzondering. Deze gemeente geeft regelmatig workshops over Autisme en hoe men ermee moet omgaan. Dit is de enige gemeente waar Autisme op de werkvloer duidelijk terug te vinden is. Tenslotte is niet elke personeelsmanager van mening dat de Participatiewet zal leiden tot meer arbeidsgehandicapten (en eventueel Autisten) binnen hun organisatie. Dat kan zijn omdat de gemeente al aan het wettelijke percentage voldoet, of omdat een respondent er geen vertrouwen in heeft dat de wet goed zal werken. Wel geven de meeste geïnterviewde personeelsmanagers aan dat het een hele opgave zal worden omdat gemeenten steeds meer taken moeten uitvoeren met steeds minder geld. Uit de beschreven casussen komt duidelijk naar voren dat kennis van Autisme daarbij geen hoge prioriteit heeft. In de opstelling van de personeelsmanagers ten aanzien van mensen met een autistische beperking is duidelijk de uitvoeringsstijl van Street Level Bureaucracy terug te vinden. Deze personeelsmanagers staan open voor medewerkers met Autisme in het kader van diversiteitsbeleid en aandacht voor mensen met een arbeidshandicap. Aan de andere kant kennen ze vooral de nadelen van een autistische beperking en zijn ze bang voor de druk die dat op de organisatie legt. In de huidige situatie van meer taken en minder middelen, maken de meeste personeelsmanagers dan de keuze om zich niet met Autisme bezig te houden als dat niet direct in de organisatie aan de orde is. Ook als de Participatiewet in werking treedt, hebben gemeenten een bepaalde vrijheid om deze wet uit te voeren. De wet spreekt over mensen met een arbeidshandicap, maar de aard van een handicap wordt daarin niet vastgelegd. Mensen met een pervasieve, psychische beperking, zoals Autisme, vallen onder hetzelfde quotum als mensen in een rolstoel. De keuzevrijheid die personeelsmanagers hebben bij het uitvoeren van deze wet en de onduidelijkheid over de financiering en de uitvoering van de wet, zijn extra elementen die deze vorm van Street Level Bureaucracy in stand houden.
63
9
Conclusie
9.1
Conclusie
Uit de analyse van beleidsdocumenten van zeven Brabantse gemeenten en uit de beschreven casussen in de hoofdstukken 7 en 8, is een beeld ontstaan van de handelswijze van personeelsmanagers ten aan zien van arbeidsgehandicapten in het algemeen en ten aanzien van autistische medewerkers in het bijzonder. Hoewel elke personeelsmanager een eigen visie op Autisme heeft, zijn de overeenkomsten in de casussen dermate groot dat hiermee een duidelijk beeld wordt gegeven van het beleid ten aanzien van autistische medewerkers in Brabantse gemeenten. Daarmee kan een antwoord worden gegeven op de hoofdvraag van dit onderzoek die luidt: welke plaats heeft Autisme in het huidige diversiteitsbeleid van Noord-Brabantse gemeenten en hoe gaan personeelsmanagers van deze gemeenten hiermee om? Deze hoofdvraag bevat twee vragen die met elkaar verband houden. Allereerst de vraag: welke plaats heeft Autisme in het huidige diversiteitsbeleid van Noord-Brabantse gemeenten? Het antwoord hierop kan eenvoudig worden samengevat: Autisme is in Noord-Brabantse gemeenten bijna onzichtbaar. Slechts vijf van de 67 gecontacteerde gemeenten in Noord-Brabant beschikten over documenten waarin diversiteitsbeleid was vastgelegd ten aanzien van arbeidsgehandicapten. In geen van deze documenten werd specifiek over Autisme geschreven. Uit alle zeven casussen kwam vervolgens naar voren dat het aantal medewerkers met Autisme binnen de gemeente niet bekend is, omdat deze beperking niet wordt geregistreerd in de personeelsgegevens. Registreren mag niet vanwege privacy, maar registreren is ook onmogelijk als mensen niet zelf aangeven dat ze Autisme hebben. Medewerkers met een autistische beperking blijven zo onzichtbaar voor een personeelsmanager. Verder werd uit de casussen duidelijk dat bij vrijwel elke gemeente de kennis van Autisme beperkt is. Hierop was slechts één uitzondering: de gemeente Leeuwenslot. Bij deze gemeente speelt Autisme een duidelijke rol. Een autistische medewerker en de personeelsmanager zetten zich in om via cursussen meer inzicht te geven in Autisme. Hiermee is de personeelsmanager van Leeuwenslot ook een uitzondering bij de beantwoording van het tweede gedeelte van de hoofdvraag: hoe gaan personeelsmanagers van Noord-Brabantse gemeenten om met autistische medewerkers? Deze vraag is moeilijk te beantwoorden als niet bekend is of een medewerker Autisme heeft. Het antwoord dat uit de casussen naar voren komt past in de visie van Inclusief beleid dat de meeste gemeenten hanteren. Hierbij richt men zich niet op een bepaalde doelgroep, maar beschouwt men elke werknemer als een persoon met mogelijkheden en onmogelijkheden. Medewerkers kunnen gebruik maken van flexibele werkplekken en flexibele werktijden als er behoefte aan is en als de functie het toelaat. Er wordt gezocht naar de juiste persoon op de juiste plek en als zich problemen voordoen wordt geprobeerd om dit met maatwerk op te lossen. Als het nodig is, is er interne of externe begeleiding beschikbaar. De voorwaarde die elke personeelsmanager stelt is dat een medewerker open is over de problemen waar deze tegenaan loopt, zodat de juiste afspraken gemaakt kunnen worden. Dit geldt voor elke medewerker, of deze nu Autisme heeft, een andere arbeidshandicap of geen beperking heeft. Om toch een antwoord te geven op de vraag hoe personeelsmanagers omgaan met autistische werknemers, is ook onderzoek gedaan naar de handelswijze van gemeenten ten aanzien van arbeidsgehandicapten in het algemeen. Hoewel het hebben van een beperking niet hetzelfde is als
64
arbeidsgehandicapt zijn (Blok, 2011), vallen veel mensen met Autisme immers in de doelgroep van arbeidsgehandicapten. Alle gemeenten die besproken zijn in de casussen hebben voorzieningen voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt, waarin ook arbeidsgehandicapten vallen. Deze voorzieningen bestaan vooral uit werkervaringenplaatsen, zo nodig aangevuld met begeleiding. Verder worden mensen soms vanuit een WSW bij een gemeente gedetacheerd. Het gaat dan vooral om functies van lager niveau, die in principe buiten dit onderzoek vallen (zie paragraaf 2.3, Verantwoording). In tegenstelling tot de overkomst in de aanwezigheid van werkervaringsplaatsen, zijn duidelijke verschillen tussen gemeenten geconstateerd, als het gaat om hun visie op sociaal ondernemerschap. Vier van de besproken gemeenten (Roodhoorn, Waterkroon, Vestingsgoude en Petrusdorp) willen graag een voorbeeldrol vervullen ten aanzien van sociaal ondernemen. Roodhoorn en Waterkroon hebben zich daarvoor aangemeld bij de PSO (Prestatieladder Socialer Ondernemen), terwijl Vestingsgoude en Petrusdorp op een eigen manier samenwerking zoeken met organisaties in de regio. Deze gemeenten zijn actief bezig om de diversiteit binnen hun organisatie te verhogen. Ze voeren een actief doelgroepenbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten en lopen daarmee vooruit op de Participatiewet. Personeelsmanagers van andere gemeenten nemen een meer afwachtende houding aan ten aanzien van arbeidsgehandicapten. Deze personeelsmanagers voelen zich beperkt door bezuinigingen of hebben slechte ervaringen met arbeidsgehandicapten die verplicht een plaats moeten krijgen. In de besproken casussen wordt zichtbaar dat elke personeelsmanager open staat voor medewerkers met een arbeidshandicap, mits deze medewerker een waardevolle aanvulling is voor de organisatie. Zoals enkele personeelsmanagers het geformuleerd hebben: ‘de gemeente is geen Sociale Werkplaats’. Uit de bovengenoemde manieren waarop de geïnterviewde gemeenten uitvoering geven aan hun diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten is een duidelijke overeenkomst te zien met de stijl van beleidsuitvoering die past bij Street Level Bureaucracy. Gemeenten houden zich aan de regels van nationaal beleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten, zoals het voorzien in werkervaringsplaatsen en, in enkele gevallen, al aan het vastgestelde quotum van de Participatiewet. Waar gemeenten echter een bepaalde vrijheid krijgen in hun beleidsuitvoering, zoals in de uitvoering van diversiteitsbeleid, worden duidelijke verschillen zichtbaar. In plaats van een specifiek doelgroepenbeleid te voeren en zich actief te richten op het vergroten van het aantal arbeidsgehandicapten binnen hun organisatie, kiezen de meeste gemeenten voor het voeren van Inclusief beleid. Een begrijpelijke keuze binnen Human Resource Management omdat elke medewerker even belangrijk is en men niet wil discrimineren. Met dit Inclusief beleid zoekt de personeelsmanager van een gemeente naar de juiste persoon op de juiste plek. In de praktijk betekent dit ook dat personeelsmanagers de vrijheid hebben om individuele beslissingen te nemen bij de afweging tussen het voldoen aan diversiteit enerzijds en het uitvoeren van de gemeentelijke taken anderzijds. De personeelsmanagers van de geïnterviewden gemeenten schetsen allemaal een beeld van een gemeentelijke organisatie die steeds meer taken krijgt toebedeeld, terwijl de middelen om die taken uit te voeren minder worden. Daarbij hebben gemeenten zich vaak meerdere en soms tegenstrijdige doelen gesteld. Ze willen een voorbeeldrol vervullen qua diversiteit, maar tegelijkertijd de burger bedienen en aan nationale regelgeving voldoen. In deze complexe werksituatie ligt het ontstaan van een bepaalde mate van Street Level Bureaucracy voor de hand, omdat dit de enige manier is voor personeelsmanagers om hun werk behapbaar te houden. Volgens van Hulst en collega’s (2011) die Lipsky aanhalen, dienen SLB-ambtenaren in het algemeen gemotiveerd het publieke belang. 65
Dit is terug te vinden in de casussen waaruit blijkt dat een aantal gemeenten een voortrekkersrol willen vervullen in sociaal ondernemen en elke personeelsmanager open staat voor arbeidsgehandicapten mits deze een waardevolle aanvulling is voor de organisatie. In dit verband is het zinvol om terug te komen op de kenmerken van Autisme (zie hoofdstuk 5). Autisme is een pervasieve ontwikkelingsstoornis die wordt gekenmerkt door een afwijkende hersenstructuur. Deze beperking is veelal niet aan de buitenkant zichtbaar, maar komt tot uiting in bepaalde gedragskenmerken. Doordat de informatievoorziening in de hersenen moeizamer verloopt dan bij de meeste mensen, kost het personen met Autisme vaak veel energie om zich in sociale situaties te handhaven. Afhankelijk van de ernst van de autistische stoornis en van de intelligentie van de autistische persoon kan dit problemen opleveren bij het werk. Een opvallend element dat in dit onderzoek naar voren kwam, is dat personeelsmanagers vooral een negatief beeld van Autisme hebben. De meeste respondenten kunnen negatieve kenmerken van Autisme noemen en slechts een enkeling noemt een positief kenmerk. Dit negatieve beeld is niet enkel toe te schrijven aan gebrek aan kennis. De personeelsmanager van de gemeente Leeuwenslot is betrokken bij cursussen over Autisme en zij geeft aan dat mensen met Autisme vaak veel begeleiding vragen. Als een (toekomstig) werknemer van een gemeente meedeelt dat hij Autisme heeft, dan bestaat de mogelijkheid dat de personeelsmanager reageert zoals in de gemeente Vestingsgoude: ‘Je gaat toch zaken toeschrijven als leidinggevende en kijken welke risico’s je loopt met degene die je aanneemt. Dus compleet onbevooroordeeld ben je niet.’ Deze reactie is in de lijn van Street Level Bureaucracy. Voor personen met Autisme zou een dergelijke reactie een reden kunnen zijn om de beperking te verzwijgen en daarmee als autistische ambtenaar onzichtbaar te blijven. De kans is dan groot dat dit op zeker moment tot problemen op de werkvloer kan leiden. De autistische ambtenaar begint dan aan zijn werk met een achterstand, omdat aanpassingen of afspraken te laat gemaakt worden. Nogmaals in de woorden van de personeelsmanager van Vestingsgoude: ‘Om dit te verbeteren is meer openheid, moed en transparantie nodig.’ Dit wordt verwacht van de medewerker met Autisme, maar ook voor personeelsmanagers van gemeenten ligt hier een taak. De meeste respondenten zijn immers van mening dat ze een actief diversiteitsmanagement voeren. Ze kunnen zich vinden in de definitie van Janssen en Steyaert (2001) die in dit onderzoek gehanteerd wordt: diversiteitmanagement is een management dat niet enkel passieve tolerantie vertoont voor diversiteit, maar een management dat bereid is en ertoe in staat is om de toenemende heterogeniteit op een actieve manier te ondersteunen en te stimuleren. Actieve ondersteuning van medewerkers met Autisme begint met gedegen kennis van Autisme. Kennis die vooraf wordt ingewonnen om problemen te voorkomen, in plaats van een oplossing op maat als een probleem zich aandient. De overheid moet zich realiseren dat gemeenten een complexe taak hebben en als daar meer taken bijkomen, terwijl de middelen minder worden, werkt dit Street Level Bureaucracy bij de beleidsuitvoering in de hand. Beleidsdoelen zouden daardoor niet volledig gehaald kunnen worden. Door de komst van de Participatiewet zullen alle gemeenten in Noord-Brabant een bepaald percentage arbeidsgehandicapten in hun personeelsbestand moeten opnemen. De Participatiewet maakt daarbij geen onderscheid in soort handicap, zodat gemeenten een bepaalde vrijheid hebben bij het aannemen van arbeidsgehandicapten. Door het negatieve beeld dat personeelsmanagers van mensen met Autisme hebben, is de kans groot dat deze mensen binnen het diversiteitsbeleid van Noord-Brabantse gemeenten vrijwel onzichtbaar blijven. Om aan te sluiten bij de personeelsmanager van Leeuwenslot: er is nog veel missiewerk te doen. 66
9.2
Theoretische reflectie
Terugkijkend naar de concepten die zijn gebruikt in dit onderzoek, valt op dat sommige concepten minder uit de verf zijn gekomen dan van tevoren verwacht werd. Het concept ‘diversiteit’ op zich was te breed voor dit onderzoek, omdat dit begrip in meerdere disciplines terug te vinden is. Het uitdiepen van begrippen rondom ‘diversiteit’, zoals diversiteitsbeleid en diversiteitsmanagement, gaven echter een duidelijke weergave van hoe diversiteit in de organisatorische wereld tot uiting komt. Zeker theoretisch, maar ook praktisch, is het zinvol geweest om de ‘arbeidsgehandicapte’ te plaatsen tussen diversiteitsmanagement enerzijds en Autisme anderzijds. Hierdoor was er een overbrugging mogelijk tussen deze begrippen. Daarnaast was de uitdieping van het begrip Autisme enigszins overbodig, gezien de geringe gebruikmaking van dit concept in dit onderzoek. Autisme kwam als concept binnen gemeenten weinig voor en er werd al helemaal niet diep op ingegaan. Er is gewoon te weinig over bekend. Verder is het begrip beleidsuitvoering bruikbaar gebleken bij de uitvoering van het diversiteitsbeleid door gemeenten, dat in de casussen is beschreven. De wijze van beleidsuitvoering is ook van belang in het kader van de (naderende) Participatiewet. Het is duidelijk te zien dat gemeenten er veel moeite mee hebben om dit beleid in de toekomst goed toe te kunnen passen, omdat de praktische uitvoering voor gemeenten nog erg onduidelijk is. Hierdoor kan een grote beleidsvrijheid ontstaan die verwerkt kan worden in de uitvoeringsstijl. Bij deze uitvoeringsstijl zou gedacht kunnen worden aan het aannemen van slechts de verplichte hoeveelheid arbeidsgehandicapten die dan onderaan de organisatie worden gezet, maar gemeenten kunnen daarin ook andere keuzes maken. Daarbij lijkt de term Street Level Bureaucracy van toepassing in deze scriptie, omdat dit fenomeen een goede beschrijving geeft van de manier waarop gemeenten hun diversiteitbeleid uitvoeren. Volgens de theorie staan SLB-ambtenaren echter veelvuldig in contact met burgers en dat is voor personeelsmanagers van gemeenten minder het geval. De term Street Level Bureaucracy is daardoor niet volledig op deze personeelsmanagers van toepassing, maar heeft voldoende overeenkomsten met de manier waarop zij hun diversiteitsbeleid uitvoeren. Gemeenten krijgen immers steeds meer taken erbij terwijl ze het tegelijkertijd met minder middelen moeten doen (aanbod schiet tekort bij de vraag). Door de beleidsvrijheid die de gemeenten hebben bij de uitvoering van hun diversiteitsbeleid (en straks bij de Participatiewet) ontstaan verschillen doordat personeelsmanagers persoonlijke keuzes maken. Als ze dan ook nog extra moeite moeten doen om kennis te vergaren over Autisme, wordt de autistische werknemer makkelijk opzij geschoven. 9.3
Methodische reflectie
De gekozen onderzoeksmethoden passen bij het doel en de inhoud van deze scriptie. Uitgaande van het feit dat gemeenten hun bestuurlijke visie vastleggen in beleidsdocumenten, was het voldoende om beleidsdocumenten op te vragen die te maken hebben met diversiteitsbeleid ten aanzien van arbeidsgehandicapten. Uit de respons kwam een algemeen beeld naar voren hoe Brabantse gemeenten hiermee omgaan. Om vervolgens de empirische werkelijkheid weer te geven door middel van casusbeschrijvingen, was kwalitatief onderzoek nodig. Het houden van interviews was daarvoor de meest geschikte onderzoeksmethode. De mogelijkheid tot het houden van een interview was minder groot dan in beginsel werd gedacht en gehoopt, vooral wat betreft autistische medewerkers. Het was de bedoeling om personeelsmanagers van ongeveer tien gemeenten te interviewen en meer dan één 67
autistische medewerker. Uit de eerste contacten met de gemeenten bleek echter dat er te weinig gemeenten waren die in aanmerking kwamen voor een interview, omdat de meeste gemeenten geen duidelijk vastgelegd diversiteitsbeleid hadden en/of geen autistische ambtenaren in dienst hadden (voor zover bekend). Enkele personeelsmanagers hebben gepoogd binnen hun organisatie een autistische medewerker te vinden die wilde meewerken aan dit onderzoek. Dit is echter alleen gelukt bij de gemeente Leeuwenslot. Na het verwerken van de resultaten bleek dat zeven casussen voldoende waren om een goede conclusie te kunnen trekken. Zeker omdat dit onderzoek gericht was op de handelswijze van personeelsmanagers ten aanzien van autistische medewerkers. De visie van één autistische werknemer is onvoldoende om een beeld te geven van de beperkingen die autisten ervaren in hun werk als ambtenaar. 9.4
Aanbevelingen
Met deze scriptie is gepoogd inzicht te krijgen in de handelswijze van personeelsmanagers ten aanzien van arbeidsgehandicapten, met name ten aanzien van medewerkers met Autisme, als onderdeel van diversiteitsmanagement. Uit de verkregen resultaten is een beeld ontstaan van de visie van personeelsmanagers van Brabantse gemeenten. Het beeld zal echter meer compleet zijn als de visie van autistische medewerkers ernaast gelegd kan worden, zodat vergelijkingen mogelijk zijn. Veel gemeenten worstelen nog met het vormgeven van de Participatiewet of zijn er nog niet eens aan begonnen. Op korte termijn onderzoek doen naar hetgeen ambtenaren met Autisme in hun werk nodig hebben om goed te kunnen functioneren, helpt gemeenten om invulling te geven aan de Participatiewet. Ook personen met Autisme die niet vanwege de Participatiewet bij een gemeente komen werken, zouden hiervan voordeel kunnen hebben. Voorwaarde voor een dergelijk onderzoek is dat mensen met Autisme minder onzichtbaar worden, zodat ze open met personeelsmanagers in gesprek kunnen gaan. Daarnaast zullen (personeelsmanagers van) gemeenten bereid zijn om mensen met Autisme een kans te geven op de werkvloer en zich actief voor deze doelgroep inzetten. Volgens het Sociaal Akkoord april 2013 is het de bedoeling dat de overheid 25.000 arbeidsgehandicapten in 2020 aan het werk heeft geholpen. De verwachting is dat daar ook mensen met Autisme bij zitten. Deze mensen zijn als autist niet onzichtbaar voor personeelsmanagers. Het is aan te bevelen om het onderzoek van deze scriptie naar standpunten van personeelsmanagers over autistische medewerkers te herhalen, over drie jaar (in 2017) en over zes jaar (in 2020). In diezelfde periode dient tegelijkertijd onderzoek gedaan te worden naar de standpunten van autistische ambtenaren over hun werksituatie, om te kijken of vooruitgang is geboekt ten opzichte van dit onderzoek.
68
Bibliografie Wetenschappelijke literatuur -
-
-
-
-
-
-
Arbeidsdeskundig Kennis Centrum (AKC). (2014). Participeren met een Autisme Spectrum Stoornis: Kansen en belemmeringen voor duurzame arbeid van normaal tot hoogbegaafde Wajongers. Nijkerk: AKC. Baron-Cohen, S. & Belmonte, M.K. (2005). Autism: A Window onto the Development of the Social and the Analytic Brain. Annual review of Neuroscience, 28, 109-126. Baron-Cohen, S. (2009). Autism: The Empathizing–Systemizing (E-S) Theory. Annals of the New York Academy of Sciences, 1156, 68–80. Berckelaer-Onnes, I.A., van (2007). Autisme en (on)toereikende diagnostiek. Klinische Psychologie, 37 (3), 169-177. Blok, N. (2011). De beperkingen van de toekomstige arbeidsmarkt. Het wassende weten,Nieuwegein: Kennis- en Innovatiecentrum CrossOver. Boeije, H. (2006). Analyseren in kwalitatief onderzoek, denken en doen. Den Haag: Boom onderwijs. Courchesne, E. & Pierce, K. (2002). Autism. Encyclopedia of the Human Brain Elsevier Science, 321-342. Geraadpleegd via: http://ac.els-cdn.com/B0122272102000480/3-s2.0B0122272102000480-main.pdf?_tid=0e0ba90a-acf6-11e3-b00c00000aacb35e&acdnat=1394966034_511b68e624a01e9ec22e84014cbac986 Dye, T. (Producent). (z.d.). Public policy: the study of what governments do, why they do it, and what difference it makes. [PowerPoint]. Geraadpleegd via: http://bataviamoodle.edutech.org/pluginfile.php/17009/mod_resource/content/1/public%20po licy%20(1).pdf Hendriks, A.C. (2002). De rechtspositie van de keurling – een kwart eeuw later. Leiden: Universiteit Leiden. Heyden, K. van der. (z.d.). Personen met een arbeidshandicap: Omgaan met weerstand op de werkvloer. Geraadpleegt via: http://www.diverscity.be/uploads/documentenbank/8503e545e8a1f2fbc860503c0d582d38.pdf Holwerda, A., Klink, J.J.L., van der, Groothoff, J.W, Brouwer, S. (2012). Predictors for Work Participation in individuals with an Autism Spectrum Disorder: A Systematic Review. Journal of Occupational Rehabilitation, 22, 333–352. Holwerda, A., Brouwer, S., Boer, M. R. de, Klink, J. J. L, van der, Groothoff, J. W. (2012). Wat werkt bij Wajongers? Voorspellers voor vinden en behouden van werk in de Wajongpopulatie. Groningen: Universitair Medisch Centrum Groningen. Hoogerwerf, A. Herweijer, M. (2008). Overheidsbeleid, een inleiding in de beleidswetenschap. Alpen aan den Rijn: Kluwer. Hulst, M., van, Graaf, L., de, Brink, G., van den. (2011). Reflections on theory in action. Exemplary practioners: A review of actor who make a difference in governing. Administrative theory and praxis, (ATP), 33 (1).
69
-
-
-
-
Hupe, P. (2011). The Thesis of Incongruent Implementation: Revisiting Pressman and Wildavsky. Public Policy and Administration, 26 (1), 63-80. Geraadpleegd Via: http://ppa.sagepub.com/content/26/1/63.full.pdf+html Hupe, P. & Hill, M. (2007). Street-level bureaucracy and public accountability. Public Administration, 85 (2), 279–299. Geraadpleegd via: http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1467-9299.2007.00650.x/pdf Janssens, M. & Zanoni, P. (z.d.). Diversiteit als contextueel verschil: een retorische analyse. Geraadpleegd via: https://lirias.kuleuven.be/bitstream/123456789/118329/1/OR_0314.pdf Roelfsema, M.T., Hoekstra, R.A., Allison, C., Wheelwright, S., Brayne, C., Matthews, F.E., Baron-Cohen, S. (2011). Are Autism Spectrum Conditions More Prevalent in an InformationTechnology Region? A School-Based Study of Three Regions in the Netherlands. Journal of Autism and Developmental Disorders, 42(5), 734–739. Thiel, S., van (2007). Bestuurskundig onderzoek, een methodologische inleiding. Bussum: Coutinho.
Onderzoeksrapporten -
-
-
Autism Europe. (2003). Autism and Employment. A position paper on discrimination in employment of persons suffering from autism or another complex dependency needs disability. Geraadpleegd via: http://www.autismeurope.org/files/files/ae-eypd-employ-final-eng.pdf Bakker, M. (2010). Werknemers met Autisme. MKB-Nederland Infoblad. Beeksma, M., Croix, J., de la. (2010). Diversiteit in cao's 2010. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken. Bennenbroek, F. & Laenen, R. (2012). Loonwaarde is meer dan een cijfer. SW-Journaal. Bulkmans, C., Maarseveen, A., van, Spek, K., van der, Weel, A. (2013). Dossier Arbeidsgehandicapten. Geraadpleegd via: http://www.arbokennisnet.nl/images/dynamic/Dossiers/Arbeidsgehandicapten/D_Arbeidsgeha ndicapten.pdf CBS (2012) Arbeidsgehandicapten; profiel 2000-2011. Den Haag: CBS. Commissie Het Werkend Perspectief (2004). Een werkend perspectief voor jongeren met een arbeidshandicap. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken. Gemeente Eendenburcht. (2013) Inclusief beleid: Plan van aanpak. Eendenburcht: gemeente Eendenburcht. Gemeente Roodhoorn. (2012). Raadsinformatiebrief: Betreft Sociale werkgelegenheid binnen de gemeentelijke organisatie. Roodhoorn: gemeente Roodhoorn. Gemeente Roodhoorn (2013). Begroting gemeente Roodhoorn. Roodhoorn: Gemeente Roodhoorn. Gemeente Roodhoorn (2014). De gemeente Roodhoorn doet aanvraag PSO-erkenning. Roodhoorn: Gemeente Roodhoorn. Gemeente Waterkroon (2011). Werkervaringsbeleid gemeente Waterkroon. Waterkroon: gemeente Waterkroon.
70
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Gezondheidsraad. (2009). Autismespectrumstoornissen: een leven lang anders. Den Haag: Gezondheidsraad. Howlin, P. (2011). The Outcome of a Supported Employment Scheme for High-Functioning Adults with Autism or Asperger Syndrome. Geraadpleegd via: http://aut.sagepub.com/content/3/3/229.abstract Leenders, M. (2010). Autismespectrumstoornissen op het werk. BG Magazine, 6, 14-16. Meijers, F. (z.d.) Anticyclisch werkgelegenheids- en scholingsbeleid: mogelijkheden en grenzen. Geraadpleegd via: http://www.fransmeijers.nl/teksten/Meijersanticyclischbeleiddefinitiefjan05PS.pdf Meynen & Verdonck (2010). Diversiteit op de werkvloer, samenwerking tussen afdelingen. Gevalstudie binnen Würth Belux. Geraadpleegd via: https://doclib.uhasselt.be/dspace/bitstream/1942/12432/1/05229912009633.pdf Ministerie van Binnenlandse Zaken (2008). Traag maar gestaag? Beleidsdoorlichting diversiteitsbeleid Rijk. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken. Ministerie van Onderwijs, Wetenschap en Cultuur (2013). Beter op hun plek? Maatwerk voor leerlingen met een Autismespectrumstoornis. Kwantitatieve analyse en casusonderzoek. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Wetenschap en Cultuur. Plakman, M. (2008) Wat maakt een sollicitant aantrekkelijk? Een onderzoek naar de motieven van werkgevers voor het wel of niet in dienst nemen van arbeidsgehandicapten (Scriptie). Geraadpleegd via: file:///C:/Users/vincent/Downloads/Masterthesis%20Plakman%20(1).pdf PSO (2013). Productblad PSO. Roodhoorn: gemeente Roodhoorn. Pyrek, M. (2005). Heeft diversiteitsbeleid zin? Aan welke voorwaarden (succesfactoren) moet worden voldaan om succesvol diversiteitsmanagement te kunnen implementeren? (Scriptie). Geraadpleegd via: file:///C:/Users/vincent/Downloads/Scriptie%20marta.pdf Robidus. (2013). Mobilisatie arbeidsgehandicapten. Geraadpleegd via: http://www.robidus.nl/ Sociaal Economische raad (SER). (2009). Advies: Diversiteit in het personeelsbestand. Den Haag: SER. Geraadpleegd via: http://www.talentnaardetop.nl/uploaded_files/document/2009_SER_advies_diversiteit_in_het _personeelsbestan.pdf Scheepers, S. (2008). Diversiteit in het personeelsbeleid van de Federale en Vlaamse overheid. Geraadpleegd via: http://www.sophia.be/app/webroot/files/Akten%202007%20%20%20Diversiteit%20in%20het%20personeelsbeleid%20-%20Sarah%20Scheepers.pdf Smit, A., Graaf, B., de, Verweij, E., Brouwer, P. (2011). Sociale ondernemingen en werknemers met een arbeidsbeperking. Delft: TNO. Swinkels, P.J.J.M., Heumen, P., van, Feijtel, P. (2013). Participatiewet en quotumregeling. Geraadpleegd via: http://www.bzw.nl/Dossier/Website%20nieuwsitems/2013/Participatiewet%20NoordBrabant.pdf The National Autistic Society. (2011). Employing people with autism: a brief guide for employers. Geraadpleegd via: http://www.disabilityaction.org/fs/doc/publications/employing-people-withautism-a-brief-guide-for-employers-external-publication.pdf
71
-
Vuijk, R. (2012). Directieve therapie voor volwassenen met autismespectrumstoornissen. Directieve therapie, 32 (4) 2012, 273–286. Werkpad. (2010). Omgaan met autisme op het werk, mensen met autisme aan het woord. SintMichielsgestel: Werkpad. Wieman, D. (2011). Een andere kijk op autisme. Advisie. Geraadpleegd via: file:///C:/Users/vincent/Downloads/Een_andere_kijk_op_autisme.pdf
72
Bijlagen Bijlage 1: Gecontacteerde Brabantse gemeenten Gemeente Antwoord Groep 1: Gemeenten met vastgelegd diversiteitsbeleid (6/67) Bernheze PSO beleid en begeleiding Eindhoven PSO beleid en begeleiding Tilburg Stuk gestuurd over Sociaal beleid Halderberge Stuk gestuurd over Inclusief beleid Breda Inclusief beleid en cursus over Autisme Gilze & Rijen Klein stuk gestuurd Groep 2: Gemeenten zonder apart diversiteitsbeleid (37/67) Oosterhout Arbeidsgehandicapten in dienst, maar geen apart beleid. Roosendaal Werkervaringsplekken, maar geen specifiek beleid Deurne Afgehandeld via ziekteverzuimwet Heeze-Leende Eraan werkende Best Geen prioriteit Cranendonck Maatwerk Veldhoven Waalre Helmond Den Bosch Afgehandeld via ziekteverzuimwet Boxmeer Eraan werkende Cuijk Geen prioriteit Oss Eraan werkende Haaren Heusden Maatwerk Veghel Idem Uden Dongen Goirle Loon op Zand Geertruidenberg Drimmelen Landerd Kleine gemeente en veel beleidswisselingen Alphen-Chaam Kleine gemeente Zundert Moerdijk Rucphen -
73
Steenbergen Woensdrecht Hilvarenbeek Bergen op Zoom Eraan werkende Geldrop-Mierlo Oisterwijk Asten Bergeijk Wajonger in dienst, maar geen apart beleid. Aalburg Arbeidsgehandicapten in dienst, maar geen apart beleid. Waalwijk Groep 3: Gemeenten zonder eigen diversiteitsbeleid (samenwerkende gemeenten) (16/67) Bladel Personeelsbeleid overgeheveld naar Reusel-De Mierden Eersel Idem Oirschot Idem Son en Breugel Personeelsbeleid overgeheveld naar Geldrop-Mierlo Nuenen Idem Mill en St. Hubert Personeelsbeleid overgeheveld naar Cuijk Grave Idem St.Anthonis Personeelsbeleid overgeheveld naar Boxmeer St. Michielsgestel Personeelsbeleid overgeheveld naar Haaren St. Oedenrode Idem Gemert-Bakel Personeelsbeleid met Laarbeek Laarbeek Personeelsbeleid met Gemert-Bakel Maasdonk Heringedeeld bij Oss en Den Bosch Schijndel Heringedeeld met Veghel en St. Oedenrode Woudrichem Personeelsbeleid met Werkendam, Aalburg Werkendam Personeelsbeleid met Woudrichem, Aalburg Groep 4: Gemeenten zonder eigen diversiteitsbeleid (samenwerking externe organisatie) (5/67) Boekel Wel arbeidsgehandicapten in dienst, maar voor schoonmaak en groenvoorziening, geen ambtenaren. Baarle-Nassau Maatwerk en groenvoorziening Etten-Leur Maatwerk en samenwerking andere organisatie als proef Someren Geen, maar wel speciale samenwerkingsorganisatie genoemd. Boxtel Maatwerk en samenwerking organisatie Groep 5: Gemeenten met onvoldoende respons (te weinig / onduidelijk) (3/67) Valkenswaard Klein stuk gestuurd, maar verder geen uitleg Reusel-De Mierden Levensfasebeleid, maar niet over arbeidsgehandicapten Vught Geen respons
74
Bijlage 2: Vragenlijst interview personeelsmanagers Dank u dat u tijd heeft voor dit interview! Dit interview staat in het teken van mijn masterscriptie Bestuurskunde aan de universiteit van Tilburg. Dit is getiteld de ‘Autistische ambtenaar’, omdat ikzelf Autisme heb en omdat misschien mijn baan ergens bij de overheid zal zijn als ambtenaar. In dit interview ga ik u een aantal vragen stellen die gaan over de werkwijze met autistische ambtenaren in de gemeente waar u werkzaam bent. Vindt u het erg als het gesprek wordt opgenomen? Als het interview is uitgewerkt, zal ik u het transscript eerst toesturen voordat de gegevens eruit worden verwerkt. De gegevens zullen vertrouwelijk worden behandeld. Als mijn scriptie klaar is, zal ik u ook de complete scriptie toesturen als u daar prijs op stelt. 1.
Naar aanleiding van het eerste contact over diversiteitsbeleid, arbeidsgehandicapten en cao’s heb ik nog de volgende vragen. (Afhankelijk van de al verkregen info kan dit per gemeente verschillen.)
2.
Ik zou graag eerst een theoretische vraag stellen. In mijn scriptie maak ik gebruik van de volgende definitie van diversiteitsmanagement: dit is ‘een management dat niet enkel passieve tolerantie vertoont voor diversiteit, maar een management dat bereid is en ertoe in staat is om de toenemende heterogeniteit op een actieve manier te ondersteunen en te stimuleren’. Vindt u deze definitie van toepassing op uw gemeente? Waarom wel of niet? Kunt u hiervan voorbeelden geven?
a. b. c. 3.
Een doelgroep van het diversiteitsmanagement is arbeidsgehandicapten. Autisten vallen hier ook onder, maar daar kom ik later specifieker op terug. De volgende vragen gaan over beleid of aanpassingen voor arbeidsgehandicapten in het algemeen.
a.
Hoe ziet de sollicitatieprocedure voor arbeidsgehandicapten eruit in uw gemeente? Zoals aangepaste werkeisen en werkomgeving, of de salariëring?
b.
Hoe ziet de inwerkprocedure voor arbeidsgehandicapten eruit in uw gemeente?
c.
Wordt er binnen uw gemeente extra begeleiding aangeboden aan arbeidsgehandicapten? Zo ja, kunt u hier een onderscheid maken tussen interne en externe begeleiding?
4.
5.
De volgende vragen zullen specifiek gaan over autistische werknemers. Weet u hoeveel autisten er ongeveer binnen uw gemeente werkzaam zijn? Vind u dit een relatief groot of klein aantal? Is er bij de personeelsafdeling van de gemeente voldoende kennis over de specifieke kenmerken die horen bij het autistische spectrum?
75
6.
Hoe beoordeelt u of uw afdeling of een functie wel of niet geschikt zou zijn voor een autistische werknemer? Bijvoorbeeld door overleg met het afdelingshoofd of door eerdere ervaringen?
7.
Welke problemen, voor zover bij u bekend, ervaren autistische werknemers binnen uw gemeente bij de uitoefening van hun werk?
8.
Welke problemen, voor zover bij u bekend, ervaren de collega’s en leidinggevende van autistische werknemers binnen uw gemeente?
9.
Kunt u voordelen opnoemen van autistische werknemers binnen uw gemeente?
10. Wat voor interne ondersteuning of begeleiding kan de gemeente verlenen aan autistische werknemers? 11. Bent u bekend met externe ondersteuning die autistische werknemers binnen uw gemeente krijgen of zouden kunnen krijgen? Zo ja, wat voor ondersteuning is dat? (bv. Job coaches, cursussen) 12. Is het mogelijk dat de werktijden aan de autistische werknemer kunnen worden aangepast? 13. Is het mogelijk dat de werkplek aan de autistische werknemer kan worden aangepast? Kunt u hier voorbeelden van geven? 14. Zijn er cursussen voor afdelingshoofden en collega’s om met bepaalde kenmerken van een autistische werknemer om te gaan? 15. Denkt u dat de procedures die samenhangen met een autistische werknemer beter zouden kunnen? Zo ja, waarom? Voorbeelden zijn het solliciteren, werkondersteuning, werkomgeving, beloning of omgaan met veranderingen. 16. Wat zou een autistische medewerker zelf kunnen doen om zijn of haar werk hier binnen de gemeente te vergemakkelijken? 17. Denkt u dat het in het kader van de Participatiewet in de toekomst meer autistische werknemers binnen uw gemeente zullen werken?
76
Bijlage 3: Vragenlijst interview autistische werknemers Dank u dat u tijd heeft voor dit interview! Dit interview staat in het teken van mijn masterscriptie Bestuurskunde aan de universiteit van Tilburg. Dit is getiteld de ‘Autistische ambtenaar’, omdat ikzelf Autisme heb en omdat misschien mijn baan ergens bij de overheid zal zijn als ambtenaar. In dit interview ga ik u een aantal vragen stellen die gaan over de werkwijze met autistische ambtenaren in de gemeente waar u werkzaam bent. Vindt u het erg als het gesprek wordt opgenomen? Als het interview is uitgewerkt, zal ik u het transscript eerst toesturen voordat de gegevens eruit worden verwerkt. Als mijn scriptie klaar is, zal ik u ook de complete scriptie toesturen als u daar prijs op stelt. De gegevens zullen vertrouwelijk worden behandeld. Als u een vraag niet wilt of kunt beantwoorden, kunt u dat aangeven. 1a. Vindt u dat er bij de personeelsafdeling van de gemeente voldoende kennis is over de specifieke kenmerken die horen bij autistische werknemers? b. Vindt u dat er bij uw leidinggevende voldoende kennis is over de specifieke kenmerken die horen bij autistische werknemers? c. Vindt u dat er bij uw collega’s voldoende kennis is over de specifieke kenmerken die horen bij autistische werknemers? 2.
Kunt u aangeven op een 5-puntschaal of u zich begrepen voelt in uw werk. 1 is onbegrepen. 5 is goed begrepen.
3.
Welke problemen ervaart u binnen uw gemeente bij de uitoefening van hun werk?
4.
Welke problemen, voor zover bij u bekend, ervaren uw collega’s en leidinggevende met uw autisme?
5.
Wat voor interne ondersteuning of begeleiding krijgt u binnen de gemeente?
6.
Krijgt u externe ondersteuning buiten de gemeente (bv. job coaches, cursussen)? Zo ja, wat voor ondersteuning is dat?
7.
Vindt u dat voldoende begeleiding?
8.
Is het mogelijk dat werktijden voor u kunnen worden aangepast?
9.
Is het mogelijk dat de werkplek aan u kan worden aangepast? Kunt u hier voorbeelden van geven?
10. Denkt u dat de procedures die samenhangen met een autist beter zouden kunnen? Zo ja, waarom? Voorbeelden zijn het solliciteren, werkondersteuning, werkomgeving, beloning of omgaan met veranderingen. 11. Wat doet u zelf of zou u kunnen doen om uw werk hier binnen de gemeente te vergemakkelijken? 77
