AUSZTRIA KÖRNYEZETVÉDELME AZ EURÓPAI JOG MÉRLEGÉN FODOR LÁSZLÓ*

Publicationes Universitatis Miskolcinensis Sectio Juridica et Politica, Tomus XXX/2. (2012), pp. 435–457.

AUSZTRIA KÖRNYEZETVÉDELME AZ EURÓPAI JOG MÉRLEGÉN FODOR LÁSZLÓ* Ausztria 1995 óta tagja az EU-nak, az EU Bírósága előtt eddig kb. 60 környezetvédelmi vonatkozású eljárásnak volt szereplője. A tanulmány ezen ügyek feldolgozására épül. Az indítványok és az ítéletek áttekintése során kiderült, hogy Ausztria milyen sajátos, belső problémákkal néz szembe az uniós jog implementálása során, illetve hogy melyek azok a környezetvédelmi érdekei, amelyek érvényesítése miatt akár a belső piaci szabadságok korlátozására is hajlandó. Néhány előzetes döntéshozatali eljárásban nagy jelentőségű ítélet született. A kötelezettségszegési ügyek többségében a tagállamot elmarasztaló ítéletek születnek, vagy az eljárást törlik, mert a tagállam időközben pótolja mulasztásait. E tekintetben a vizsgált eljárások tapasztalatai mindenben megegyeznek a korábbi szakirodalmi adatokkal. Kulcsszavak: Ausztria, környezetvédelem, Európai Bíróság, belső piac, implementáció. Österreich trat seit seinem Beitritt zur EU 1995 in etwa 60 umweltrelevanten Verfahren vor dem EUGh. Der vorliegende Beitrag stützt sich an einer Bearbeitung dieser Rechtssachen. Durch die Analyse der Vorbringen und Urteile kamen auf Tage besondere innere Probleme, die der Mitgliedstaat im Laufe der Implementation auflösen soll, bzw. nationale (Umwelt-) Belangen, die er auch durch Beschränkungen des freien Wahrenverkehrs geltend machen möchte. Einige aufgearbeiteten Urteile haben weitreichende Bedeutung bezüglich der gemeinsamen Umweltpolitik bzw. des europäischen Binnenmarktes. In den meisten Vertragsverletzungsverfahren wurde Österreich verurteilt, bzw. die gegen ihn eingestelltes Verfahren wurden gestrichen, wenn die Kommission die Klage rücknahm. Die diesbezügliche Angaben der Literatur sind festzuhalten. Schlüsselwörter: Österreich, Umweltschutz, EUGH, Binnenmarkt, Implementation.

1. Bevezetés A hazai jogtudomány német nyelvterületről általában a német – s nem az osztrák vagy épp a svájci – jogot szokta hivatkozási alapként használni, de a környezetjoggal foglalkozó hazai kutatók többsége amúgy is inkább az angolszász szakirodalomra, jogi megoldásokra támaszkodik. Érdekes, hogy az Európában egyedülállóan gazdag német szakirodalom is inkább foglalkozik a francia, brit és holland környezetjoggal, s az osztrák jog tanulmányozását, a hazai joggal való összehasonlítását a német szerzők is elhanyagolják, ha – a magyarnál nagyságrendekkel nagyobb környezetjogi szakirodalmi volumenből és a nyelvi rokonságból következőleg – nem is annyira, mint mi. A kevéssé ismert osztrák környezetjog néhány részterületéről – nevesül a környezetvédelem alkotmánybeli szerepe, a környezeti hatásvizsgálat és a klímavédelem kapcsán – korábban már közöltem kutatási eredményeket, illetve utaltam már (a magyar megoldásokkal egybevethető) osztrák példákra.1

                                                             * Prof. Dr. FODOR LÁSZLÓ tanszékvezető egyetemi tanár Debreceni Egyetem ÁJK, Agrárjogi, Környezetjogi és Munkajogi Tanszék 4026 Debrecen, Kassai út 26. [email protected] 1

FODOR László: Környezetvédelem az Alkotmányban. Gondolat-DE ÁJK, Budapest, 2006, 29–31; Integratív környezetjog az Európai Unióban és Magyarországon. Bíbor Kiadó, Miskolc, 2000, 47–50;

Fodor László

436

  Ausztria Magyarországot megelőzően közel 10 évvel csatlakozott az Európai Unióhoz, az egyetlen szomszédunk az egykori „EU-15-ök” közül. Szükségszerűen vannak közös ügyeink, bár a „magyar mentalitásnak” megfelelően ezekről gyakran egyoldalú a közvélekedés. Környezetvédelméről főként néhány emblematikussá vált, a hazai környezetállapotot (esetlegesen) negatívan érintő eset kapcsán, mint a Rába szennyezése vagy a Heiligenkreuz-ba, az osztrák–magyar országhatár közelébe tervezett hulladékkezelő mű ügye, hallunk legtöbbet. Arról már kevesebb szó esik, hogy a két ország együtt foglalt állást a genetikailag módosított szervezetek köztermesztésbe vonása ellen. Még kevésbé tűnik ismertnek, hogy az osztrákok árgus szemekkel figyelik a Paksi Atomerőmű üzemidejének meghosszabbítását (korábban az Espoo-i Egyezmény szerinti eljárást kezdeményezve, jelenleg pedig az ún. környezeti vizsgálat szabályszerűségét vizsgálva – ide értve az uniós követelmények teljesülését is).2 Mindezek egy osztrák környezetjogi kutatásnak ma sajátos aktualitást kölcsönöznek. A két előbb említett példa és a magyar közvélekedés ellenére is Európa-szerte az a vélemény uralkodik, hogy „sógoraink” környezetvédelme jobban szabályozott, szervezettebb és hatékonyabb, mint az uniós átlag, ide értve természetesen a magyart is.3 Emögött a társadalom nagyobb környezeti tudatossága és érzékenysége is sejthető. Szakmai körökben már ismert, hogy az osztrák környezetvédelmi szabályok általában olyan szigorúak, hogy az országnak a csatlakozása során sajátos eszközöket kellett találnia érdekei érvényesítésére, akár még az áruk szabad mozgásának elvével szemben is. Azóta is gyakran kell az Európai Bíróság előtt védekeznie, a közös jog megsértése miatt indított eljárásokban. Annak ellenére tehát, hogy Ausztria is viszonylag új tagállamnak tekinthető, a közös környezetjog és a tagállami szabályozás viszonya tekintetében jelentős tapasztalatai halmozódtak fel. Mindehhez képest luxusnak tűnik, hogy a hazai környezetvédelmi szabályozás elméleti megalapozásában és gyakorlati megvalósításában ezeknek az osztrák tapasztalatoknak a hasznosítása nem történik meg. Az osztrák és az uniós jog viszonyának vizsgálata számos kérdést vet fel – pl., hogy az uniós csatlakozás mennyiben jelentett azonos vagy eltérő kihívást Ausztria és Magyarország számára? Milyen hatása lehet az uniós jognak az osztrák szabályozásra? Hogyan szerepel Ausztria az Európai Unió Bírósága előtt környezetvédelmi tárgyú ügyekben? Vannake közös ügyeink az Unióban? – amelyeket természetesen egy-egy tanulmányban (akár e mostaniban) megválaszolni, illetve a szabályozás egészét felvázolni, s a vizsgálatot a szabályozás valamennyi részterületére (a hulladékgazdálkodástól a természetvédelemig) kiterjeszteni lehetetlen volna, tekintettel többek között arra is, hogy az osztrák környezetvédelmi szabályozás egyes területein (mint a természetvédelemben) a kilenc tartomány is megjele-

                                                                                                                                                        Az osztrák klímavédelmi szabályozás a Kiotói Jegyzőkönyv és az EK kibocsátási kvótaszabályozása tükrében. Európai Jog, 2009/5, 26–33.; A kibocsátási kvótarendszer főbb elemei az osztrák jogban, Publicationes Universitatis Miskolciensis, Sectio Juridica et Politica, Tom. XXVII/2., Miskolc University Press, Miskolc, 2009, 497–520.; A környezeti hatásvizsgálat osztrák szabályai, a magyar és az európai közösségi joganyag tükrében, (kézirat lezárva: 2009), Collectio Juridica Universitatis Debreceniensis, Tom. VIII., Debrecen, megj. a.: 2012. 2 Nem mellékesen egy 1999-es alkotmánytörvény (BVG Atomfreies Österreich, BGBl I 149/1999) alapján atomenergiát az ország területén sem katonai, sem energetikai célra felhasználni nem lehet, csakúgy, mint hasadó anyagot behozni vagy átszállítani (kivéve, ha ez utóbbi tilalom nemzetközi kötelezettségbe ütközne).  3 KEREKES Sándor és munkaközössége: Környezetvédelem és uniós csatlakozás. Ezredforduló 1998/2 (MTA stratégiai kutatások), 30.

Ausztria környezetvédelme az európai jog mérlegén

437

nik önálló vagy a szövetségi jog végrehajtására irányuló jogalkotási termékeivel.4 Az alábbi gondolatok ezért szükségképpen egy előzetes szelekcióra épülnek, amelyben meghatározó szempont volt, hogy milyen problémák kerültek az Európai Unió Bírósága (az Európai Bíróság, illetve az Elsőfokú Bíróság) elé. 2. A közvetlen előzmények 2. 1. Az európai környezetjog Ausztriában – a csatlakozás előtt Ausztriában 1988-tól kezdődött meg a közösségi jognak megfelelő nemzeti jogszabályok megalkotása (a tagfelvételi kérelem dátuma 1989). 1994. január elsejei hatállyal Ausztria az Európai Gazdasági Térség (EGT) tagjává vált, s ezzel a közösségi környezetvédelmi előírások közül még több vált a nemzeti jog részévé.5 Az EU irányelvei ugyanis – amennyiben a preambulumuk rögzíti, hogy a rendelkezések az EGT szempontjából relevánsak, az EGT jogának is a részévé válnak. Ennek alapja az EGT-megállapodás (Portó, 1992) 74. cikkelye és XX. sz. melléklete, amelyik a belső piac szempontjából releváns jogi aktusokat felsorolja. Az EU-hoz való csatlakozásig hátralévő néhány hónapban (1995. január elsejéig) vitatott volt azonban, hogy ez a jogi státusz mivel is jár, s annak alapján van-e Ausztriának pl. arra nézve kötelezettsége, hogy – a 337/85 EK-irányelvnek megfelelően – környezeti hatásvizsgálatnak vesse alá a várhatóan jelentős környezeti hatással járó projekteket azok engedélyezése során, illetve ha nem teszi, annak mi a következménye. In concreto: lehet-e a környezeti hatásvizsgálatról szóló irányelvnek közvetlen hatálya egy olyan országban, amelyik még nem tagja az EK-nak? 1993-ban az EK-jognak való megfelelés érdekében elfogadták a környezeti hatásvizsgálatról szóló szövetségi törvényt, a hatálybalépés és a kötelező alkalmazás időpontja azonban az átmeneti rendelkezések szerint 1994. július 1. (egyes szabályok tekintetében pedig 1995. január 1.) volt.6 Azokban az esetekben tehát, amelyekben az engedély iránti kérelem benyújtására, illetve egyes beruházásoknál (pl. szövetségi utak építésénél) a közmeghallgatásra már 1994. június 30. előtt sor került, a hatásvizsgálat elmaradt. Emiatt – a hatásvizsgálat elkerülésére – a beruházók nagyszámú kérelmet nyújtottak be éppen az érintett, köztes időszakban. Az egyik ilyen, hatásvizsgálat nélküli ügyben a szövetségi közigazgatási bírósághoz fordult egy magánszemély, akinek az ingatlanait egy útépítés miatt kisajátították. Álláspontja szerint az osztrák törvény átmeneti rendelkezése ellentétes volt a közösségi joggal. A hatásvizsgálati irányelvnek azonban (objektív) közvetlen hatálya van,7 s ennek alapján elő

                                                             4

Ausztria föderális berendezkedésű állam, amelyet kilenc tartomány (Burgenland, Karintia, Alsó- és Felső-Ausztria, Salzburg, Stájerország, Tirol, Vorarlberg, Bécs) és azok szövetsége alkot. A környezetvédelemhez kapcsolódó szabályozási tárgyköröknek csak egy része tartozik szövetségi szintre, mint az állatvédelem, az állategészségügy, a növényvédő szerek, a veszélyes hulladékok, a bányászat, az erdészet, a vízügy, a villamos energia vagy a környezeti hatásvizsgálat. Minden más területen a tartományoké a törvényhozási kompetencia, de a megnevezettek egy jelentős részén is tartományi hatáskör a szövetségi jog végrehajtása. 5 Az EGT-hez csatlakozás pillanatában az érintett szakpolitikák (környezet- és fogyasztóvédelem, szociális politika stb.) területén ez összesen mintegy 1400 jogszabályt jelentett. THUN-HOHENSTEIN, Christoph–CEDE, Franz HAFNER, Gerhard: Europarecht. 20034, Wien, Manz, 13. 6 RASCHAUER, Bernhard, UVP-G, Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz, Kommentar. 1995, Wien, Springer, 9. 7 Amit egyébként az EK Bíróság több ügyben, pl. a C-431/92. sz. ítéletben is megállapított.

Fodor László

438

  kell, illetve elő kellett volna írni a hatásvizsgálatot. Mivel az elmaradt, az útépítési engedély érvénytelen, s az ő földjét sem lehetett volna kisajátítani – állította. Az osztrák bíróság 1996. október 3-dikán kelt végzése ezzel szemben azt a véleményt juttatta érvényre, miszerint az EGT-megállapodás – az EK-Szerződés 5. cikkében írtakkal szemben – nem szupranacionális jellegű, hanem egy hagyományos, multilaterális, nemzetközi szerződés. Az EK Bíróságnak a közösségi jog és a tagállami jog viszonyára tett megállapításai ezért az EGT és a tagállami jog viszonyára nem érvényesek. Ráadásul az EGT-ről szóló osztrák alkotmánytörvény, illetve az annak elfogadása során keletkezett dokumentumok sem szólnak az EGT-jog elsőbbségéről.8 Az EGT-megállapodáshoz képest későbbi keletű nemzeti jog szabályait tehát alkalmazni kell, az engedélyező hatóság pedig helyesen járt el az osztrák bíróság szerint.9 2.2. Az osztrák csatlakozás környezetvédelmi feltételeiről – dióhéjban A ’90-es évek előtt csatlakozó tagok esetében a közös környezetvédelmi szabályok követése nem esett nagy súllyal a latba, nem jelentett érdemben csatlakozási feltételt. Amikorra Ausztria belépésére (1995) sor került, ez a helyzet gyökeresen megváltozott. Ezt 1994 és 2004 között már mi magyarok is a bőrünkön éreztük. Míg azonban a magyar csatlakozási szerződés (2003) közismerten számos környezetvédelmi derogációt rögzített annak érdekében, hogy haladékot kapjunk az EU-15-ökben esetleg már hosszú évek óta érvényesülő követelmények alól (a felzárkózás érdekében),10 addig Ausztria esetében egészen más volt a helyzet. Nyugati szomszédjaink ugyanis hagyományosan magasabb környezetvédelmi sztenderdeket érvényesítettek (pl. a környezetvédelemnek a többi szakterületen való érvényesítésére, a veszélyes anyagok forgalmazására, az üzemanyagok ólomtartalmára), mint a közös jog. Az osztrák, finn és svéd tagság létrehozásáról szóló csatlakozási okmány 69. cikkelye ezért egy (a három új tagállamra nézve azonos feltételek miatt) horizontálisnak nevezett, új típusú, azóta is egyedülállónak („forradalminak”)11 tekinthető megoldást írt elő a két szabályozási szint viszonyának a rendezésére. Ennek alapján Ausztria átmenetileg (4 évig) magasabb szintű követelményeket tarthatott fenn a megjelölt tárgykörökben (mint a vegyszerek osztályozása és jelölése, az alkáli elemek vagy bizonyos termékek kadmium-tartalma), illetve az EU vállalta, hogy 3 éven belül (Ausztria, Finnország és Svédország szintjéhez kö-

                                                             8

HUMMER, Waldemar–SIMMA, Bruno–VEDDER, Christoph: Europarecht in Fällen (Die Rechtsprechung des EuGH, des EuG und deutscher und österreichischer Gerichte), 19993, Baden-Baden, Nomos, 583–584. 9 Mindazonáltal egy, az Európai Bizottsághoz 2002-ben intézett írásbeli megkeresés (Raina Echerer, E-0628/02 sz.) mutatja, hogy ezzel az ügy korántsem jutott nyugvópontra. A Bizottság egyébként az 1996-ban hozott osztrák bírói végzésre vonatkozó kérdéseket nem válaszolta meg, ehelyett az EFTA ellenőrző hatóságának megkeresését, illetve a korábbi bírói gyakorlat (a T-115/94 sz. ügy, EFTA Bíróság E 9/97 sz. jogeset stb.) megismerését javasolta a kérdést feltevő képviselőnek. HL C 205 E/179–80., http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2002:205E:0179:0180:DE:PDF (letöltés: 2008. december 21.) 10 VÁRNAY Ernő–PAPP Mónika, Az Európai Unió joga. 20052, Budapest, KJK-KERSZÖV, 93. 11 A derogációk értékelésére ld. FREYTAG, Elisabeth: Die Umweltpolitik der Europäischen Union, in: Fischer H., Klemens, Freytag, Elisabeth (Hg.): Österreich und das Umweltrecht der Europäischen Union, Ueberreuter, Wien, 1996, 70–72.

Ausztria környezetvédelme az európai jog mérlegén

439

zeledve) szigorítja a közös környezetvédelmi előírásokat.12 Arra az esetre, ha az időszak leteltére a közös védelmi szint alacsonyabb lenne az osztráknál, az új tagállamnak az EK 100A cikkelye alapján lehetősége nyílt – a kényszerítő okokra hivatkozással, bizottsági jóváhagyás mellett – nemzeti normáinak fenntartására. Az igazodási folyamat azonban 1998-ban Ausztria számára összességében megnyugtató eredménnyel ért véget, így ez utóbbi megoldásra nem volt szükség.13 A csatlakozási okmányhoz tartozó jegyzőkönyvek az említett horizontális megoldás mellett speciális derogációkat is tartalmaztak. Ezek (egyetlen kivétellel, ti. a fürdővizekre előírt infrastruktúra ausztriai hiányosságai miatt) sem a környezetvédelmi sztenderdek alól mentesítették Ausztriát, hanem az áruk, szolgáltatások szabadságának biztosítása alól, sajátos környezeti érdekekre tekintettel. Ennek alapján Ausztria átmenetileg szigorúbb követelményeket érvényesíthetett, pl. a hulladékok nemzetközi szállítása vagy a dízelolaj kéntartalma tekintetében. Ezeket a derogációkat esetenként – nem sajátos közösségi szabály, hanem a tagállami jogalkotóknak az eltérésre adott felhatalmazása formájában – az 1998 utáni időre is fenntartották. Ausztria számára azonban ezek nem mindig hoztak megnyugtató megoldást. Ide tartozott, pl. a kadmium használatának az Ausztriában és Svédországban történő korlátozása (pontosabban az arra, egy bizottsági irányelvben adott felhatalmazás), amit 1999-ben Hollandia sikerrel támadott meg az Európai Bíróságnál. A Bíróság ugyanis – lezárt tudományos eredmények hiányában – a (további, csak az említett tagállamokban lehetséges) korlátozás indokául felhozott egészségkárosító hatást nem látta egyértelműen bizonyítottnak.14 Nagyobb horderejű volt az Ausztrián átmenő teherforgalom korlátozására, de kifejezetten a közösségi jog által szabályozott „ökopontok” ügyében kibontakozó jogvita, amelyre az alábbiakban részletesen kitérek. 3. Az Osztrák Köztársaság az Európai bíróság előtt 3.1. Az osztrák fellépés sajátosságai környezetvédelmi ügyekben Ausztria 1995 óta, mintegy 17 éve tagja az Európai Uniónak. A viszonylag fiatal tagság, valamint a már említett körülmény, miszerint az osztrák környezetjog a csatlakozáskor általában véve magasabb védelmi szintet képviselt a közös sztenderdeknél, akár magyarázatául szolgálhatna annak, hogy ha az Európai Bíróság előtt folyt perekben kevésszer találnánk meg nevét a felek között. Egy ilyen feltételezéssel összecseng, hogy az Európai Bíróság környezetvédelmi ítélkezési gyakorlatát Bándi Gyula szerkesztésében áttekintő, 2008-ban megjelent monográfia közel 140 jogesete között is mindössze 3 olyan szerepel, amelyikben Ausztria volt a szerződésszegési eljárás alá vont tagállam, illetve osztrák bíróság terjesztett elő előzetes döntéshozatali kérelmet.15 E könyv azonban az ügyek környezetvédelemi szakmai jelentősége (tehát nem a felek) szerint tartalmaz válogatást a jogesetekből, s egyál-

                                                             12

POMÁZI István, Az Európai Unió környezetpolitikája és a szabályozás tendenciái. In: Gazdaság és környezet, (szerk.: Kerekes Sándor) 1998, Bp., MTA (Magyarország az ezredfordulón… műhelytanulmányok), 40–41. 13 KRÄMER, Ludwig: Der Beitritt Österreichs zur gemeinschaft und das Umweltrecht, in: Ermacora, Florian, Krämer, Ludwig: Die Umsetzung des Europäischen Umweltrechts in Österreich, Verlag Österreich, Wien, 2000, 46–47.; THUN-HOHENSTEIN, CEDE, HAFNER, i. m., 242. 14 Ld. a Hollandia c. Bizottság, C-314/99. sz. (megsemmisítési) ügyet. 15 BÁNDI Gyula és társai, Az Európai Bíróság környezetjogi ítélkezési gyakorlata. 2008, Budapest, Szent István Társulat, 89–91, 177, 235, 268.

Fodor László

440

  talán nem szerepelnek benne pl. az ítélettel le nem zárt ügyek. Válogatása tehát nem reprezentatív. Az interneten (az Európai Bíróság honlapján és más gyűjteményekben)16 kikeresve és áttekintve az ott hozzáférhető osztrák részvételű, bírósági szakaszig jutott, környezetvédelmi vonatkozású ügyeket, azt tapasztaltam, hogy a csatlakozást követő 2–3 évben gyakorlatilag nem volt ilyen ügy. Ez vélhetőleg az átmeneti időszaknak tudható be elsősorban, illetve hogy a Bizottság egy ideig türelemmel viseltetett az új tagállammal szemben (amit hazánk esetében később mi is megtapasztalhattunk), s hogy Ausztria e türelemre rá is szolgált. 1998 óta az érintett bírósági eljárások száma már meghaladja a félszázat, ami korántsem tűnik csekélynek, legalábbis a levonható és esetleg általánosítható tanulságok szempontjából. Ha viszont azt vesszük figyelembe, hogy az Európai Bizottság éves szinten mintegy 4– 500 eljárást indít a tagállamokkal szemben, csak a környezetvédelmi irányelvekkel kapcsolatos kötelezettségszegések miatt, s hogy ebből mindössze alig tízegynéhány17 jut Ausztriára (ezeknek csak egy részéről szólok, ti. amelyekben keresetindításra is sor került), akkor be kell látnunk, hogy az említett nagyságrend a teljes ügyszámhoz képest elenyésző. Ausztria tehát nyilvánvalóan nem tartozik azon tagállamok (különösen a mediterrán országok, az Egyesült Királyság, Írország és Franciaország) közé, amelyekkel szemben a legtöbb eljárás indul.18 E következtetés jelentősége abban áll, hogy az általam megvizsgált osztrák környezetvédelmi ügyek túlnyomó része szerződésszegési eljárás.19 Ezek mellett csak kisebb számban – mintegy 10–10%-ban – jelennek meg előzetes döntéshozatali eljárások kezdeményezőjeként az osztrák bíróságok, illetve került sor már arra is, hogy Ausztria – olykor más tagállamokkal együttesen – valamilyen közösségi jogi aktus megsemmisítését kérte a bíróságtól. Néhány alkalommal perbeli beavatkozóként is megtaláljuk e tagállamot, más tagállamok vagy épp közösségi intézmények álláspontját erősítve. Utóbbi ügyekkel nem foglalkozom, megemlítésük is csak azért tűnik célszerűnek, mert mindig olyan szakterületet érintenek, amelyeken Ausztria erőteljesebb szabályozásra törekszik a közös sztenderdeknél, illetve amelyek kapcsán más eljárásokban önállóan is fellépett.20

                                                             16

http://curia.europa.eu; http://www.bka.gv.at; http://lexetius.com. Pl. 2006-ban 16, 2007-ben 12. Az Európai Bizottság statisztikai adatai, http://ec.europa.eu/environment/legal/law/statistics.htm (letöltés: 2009. január 19.) Megjegyzem, az említett időszakban a hazánkat érintő eljárások száma 6 és 4, amiből azonban messzemenő következtetést nem vonnék le (pl. mert a magyar polgárok még alig élnek a panasz lehetőségével, amelynek alapján az eljárások jelentős része megindulhatna). 18 A panaszok magas számát illetően Ausztriáról nem emlékezik meg sem (s ezzel alátámasztja a fent írtakat) Ludwig KRÄMER, ld. Az Európai Bizottság szerepe a közösségi környezetvédelmi jog átvételének ellenőrzésében. Európai Jog 2002/3, 7. 19 Ezek esetében rá kell mutatnom, hogy a közösségi jog érvényesítését célzó eljárás korábbi, az Európai Bizottság által folytatott eljárási szakaszában az ügyek száma nyilvánvalóan magasabb – mivel azonban az ilyen ügyek nehezen ismerhetők meg, s tapasztalataik is kevésbé hasznosíthatók, az Európai Bíróság elé nem került ügyekkel nem foglalkoztam. 20 Pl. a C-94/03. sz., az egyes veszélyes anyagok és a peszticidek nemzetközi kereskedelméről rendelkező Rotterdami Egyezmény elfogadásáról szóló tanácsi határozat megsemmisítésére irányuló ügyben, a Tanács mellett. A C-458/00 sz. ügyben Luxemburg mellett, amely megakadályozott egy hulladékszállítást Franciaországba, ahol (a hasznosításról szóló bejelentéssel ellentétben) égetéssel való ártalmatlanításra került volna sor. A T 229/04. sz. eljárásban Svédország mellett, amikor az Elsőfokú Bíróság megsemmisítette a Bizottság 2003/112 EGK sz. irányelvét, amely a 13 tagállamban már betiltott parakvátot növényvédő szerek hatóanyagaként ismerte el. 17

Ausztria környezetvédelme az európai jog mérlegén

441

Mind az előzetes döntéshozatali, mind pedig a megsemmisítési és a szerződésszegési eljárások sokat árulnak el magáról az osztrák környezetjogról, illetve jogi gondolkodásról. Utóbbi ügyek körében az a további körülmény fedezhető fel, hogy számos, Ausztria elleni kötelezettségszegési eljárás (érdemi ítélet helyett) végzéssel szűnt meg, a kereset visszavonása alapján. Ebből az gyanítható, hogy Ausztria a Bizottság észrevétele nyomán igyekszik megfelelni a közös jog kihívásainak, de ennek kivitelezése esetenként csak a perindítást követően történik meg.21 Feltűnő továbbá, hogy a Bíróság mindössze egyetlen ügyben adott teljes mértékben igazat Ausztriának a Bizottsággal szemben, illetve hogy Ausztria mindöszsze egy ízben nyújtott be fellebbezést, az Elsőfokú Bíróság döntése ellen. Akár így, akár úgy végződik azonban az eljárás, az annak során megfogalmazott kifogások, kérdések, az előadott védekezés, esetenként a főtanácsnoki indítványok és persze az ítéletek jelzik, hogy Ausztria számára a közös európai sztenderdek érvényesítése milyen problémákkal jár együtt, illetve a tagállam milyen kifogásokat keres mulasztásának alátámasztására. 3.2. Az ügyek áttekintése, esettanulmányok néhány jellemző ügy alapján Az alábbiakban az általam összegyűjtött valamennyi jogeset szóba kerül. Az ítéletek – környezetpolitikai, belső piaci – jelentősége vagy éppen az ügyek tényállásának az érdekessége alapján egyeseket közülük bővebben tárgyalok, míg a többit (terjedelmi okokból) a „maradékelv” alapján csak egészen röviden foglalom össze. 3.2.1. Az ASA c. BMU ügy A közös hulladékgazdálkodási szabályozás egyik alapvető kérdését feszegető, a későbbi ítélkezésre is kiható, de emellett gazdasági szempontból is kiemelkedő jelentőségű ügy volt a C–6/00. számú, előzetes döntéshozatali eljárás [EBHT 2002 I-01961]. Ez a közigazgatási bíróság által előterjesztett indítványra indult, egy grazi hulladékkezelő cég (az Abfall Service AG, az ASA) és a szövetségi környezetvédelmi miniszter (BMU) közötti jogvitában. Az alapügy tényállása a hulladékok nemzetközi szállításával volt kapcsolatos, amit a 259/93. sz. EK rendelet alapján be kell jelenteni az érintett tagállami hatóságnak, megjelölve, hogy a hulladékkezelés tervezett módja hasznosításnak vagy a szigorúbban szabályozott ártalmatlanításnak minősül-e (erre az akkor hatályos 75/442. sz., hulladék-keretirányelv mellékletei voltak irányadóak). Jelen ügyben 7000t veszélyes hulladék (egy bécsi hulladékégetőből származó, előkezelt salak, illetve hamu, a bejelentés szerint „speciális termék”) Németországba szállítása ellen emelt kifogást az osztrák minisztérium, mivel a szállítmányt egy felhagyott sóbánya üregeinek a feltöltésére kívánták „hasznosítani,” ami szerinte nem hasznosítás (amely amúgy prioritást élvezne), hanem csupán ártalmatlanítás (ti. lerakás). Az ASA egyébként rendelkezett a német hatóságnak a hasznosítás engedélyezésére vonatkozó, előzetes nyilatkozatával, s vitatta, hogy az osztrák hatóság is jogosult lenne vizsgálni a bejelentés megfelelőségét, illetve fellépni vele szemben (mivel mindkét hatóság esetleges fellépése szerinte eltérő döntések veszélyét hordozná, korlátozná az áruk szabad mozgását stb.).

                                                             21

Az eljárás korábbi szakaszára vonatkozóan ugyanez az általános következtetés: „Ausztria az indokolással ellátott véleményt még bevárja, de a pert inkább elkerüli.” VÁRNAY Ernő–PAPP Mónika– VARJU Márton–BARTHA Ildikó: A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások. Complex, Budapest, 2006, 261.

Fodor László

442

  Az osztrák bíróság egyik kérdése ezért az volt, hogy vajon a szállító és a fogadó ország hatósága is kifogást emelhet-e a rendelet alapján. Mivel a bejelentést mindkét irányban teljesíteni kell, illetve a szabályozás célja, hogy a szállítás kontroll alatt álljon, az Európai Bíróság erre igenlő választ adott. A jogalkalmazás számára fogódzóul megállapította továbbá, hogy a szállítás ellen a téves besorolás miatt fellépő hatóságnak a döntését nem kell konkrét jogszabályhellyel alátámasztania. A másik lényegi kérdés pedig az volt, hogy vajon a hulladéknak a bezárt bányában való elhelyezése feltétlenül ártalmatlanításnak minősül-e, vagy pedig a minősítés egyedi elbírálás függvénye. A testület megítélése szerint – mivel a jogszabályok nem adnak a hasznosítás és az ártalmatlanítás fogalmára általános érvényű meghatározást, illetve a hasznosításnak és az ártalmatlanításnak a műveleteit az irányelv nem taxatív jelleggel sorolja fel – egyedi elbírálás indokolt a tagállami bíróság részéről, amelynek a szempontjait is meghatározta. Eszerint, ha a hulladék szállítása hasznos célt szolgál (és az elhelyezésnek ez a fő célja), ti. az más anyagokat helyettesít, amelyeket erre a célra kellene használni, s ezzel természeti erőforrások kímélhetők meg, akkor (függetlenül a hulladék veszélyességétől vagy a kezelési technológia mibenlététől) azt hasznosításnak kell minősíteni. 3.2.2. Az Osztrák Köztársaság c. Huber ügy Az Osztrák Köztársaság v. Martin Huber perben az osztrák legfelsőbb bíróság kért előzetes döntést, C-336/00 ügyszámon [EBHT 2002 I-07699]. A környezetkímélő, illetve a természetes élettereket védő termelési módszerekről szóló (azóta hatályon kívül helyezett), 2078/92 EK sz. tanácsi rendeletnek az értelmezése volt a feladat, ugyanis az osztrák állam az e rendelet alapján nyújtott támogatást követelte vissza az alperestől. A rendelet alapján a tagállamoknak támogatási programokat kellett készíteniük, a termelőknek pedig ötéves időszakra kellett kötelezettségeket vállalniuk (pl. a kemikáliák jelentős csökkentésére). A támogatás visszavonásának feltételeit is rögzítő programot (amelyet előzőleg a Bizottság hagyott jóvá) a minisztérium „irányelvként” fogadta el. Ez a szabályozóeszköz az osztrák jogrendben nem minősül jogszabálynak, viszont a minisztérium szándékai szerint a támogatási szerződés részének kellett tekinteni. Megismerését a minisztériumban tették lehetővé. Huber úr 1995 áprilisában támogatást kért és kapott, de az említett miniszteri irányelvet nem ismertették vele. A kifizető ügynökség (amely Ausztriában nem állami szerv) később jelezte a visszafizetési kötelezettséget, amit a pénzügyigazgatóság peres úton, kamatostól kívánt az állam javára érvényesíteni. Az indok bizonyos gombaölő szerek használata révén a miniszteri irányelv megsértése volt. Huber úr azonban a visszakövetelés jogosságát nem ismerte el, s tagadta, hogy a megnevezett kemikáliákat az irányelvvel ellentétesen használta volna. Arra is hivatkozott, hogy a dokumentum megismerése (ennek érdekében Bécsbe utazása) aránytalan teher lett volna számára, s ő jóhiszeműen vette fel a támogatást. Az alsóbíróságok el is utasították a keresetet, mivel az irányelv szerintük nem válhatott a szerződés részévé, a kihirdetés/megismertetés elmulasztása miatt. A legfelsőbb bíróság azonban észlelve, hogy az irányelv (a tagállami program) mögött egy bizottsági döntés áll, úgy ítélte meg, hogy a közösségi jog vizsgálatára is szükség van. Kérdései túlmutatnak az ügyön, hiszen a környezetpolitika és az agrárpolitika viszonyát, a tagállamok implementációs kötelezettségét, illetve a tagállami és a közösségi jog viszonyát egyaránt érintik. Így különösen az, hogy vajon érvényes-e a rendelet (azt az agrárpolitika helyett nem a környezetvédelemre adott EK-szerződési felhatalmazásra kellett volna-e alapítani?) A bizottság döntése kiterjed-e a tagállami program tartalmára (ti. azt a részének kell-e tekinteni)? Ezzel összefüggésben, a program közlésére vonatkozó tagállami kötele-

Ausztria környezetvédelme az európai jog mérlegén

443

zettség elmulasztása kihat-e a bizottsági döntés vagy a támogatási szerződés érvényességére? Kizárja-e a visszakövetelés jogosságát, ha a termelő a tagállami közigazgatási szerv nyilatkozatának megfelelően, abban bízva járt el? Szabad-e a tagállam annak eldöntésében, hogy a bizottság által jóváhagyott programot magánjogi szerződésekkel vagy közhatalmi aktusokkal érvényesíti-e? A bíróság – mivel, mint azt számos alkalommal kifejtette, a környezeti szempontok érvényesítése a különböző szakpolitikákban még nem eredményezi az intézkedéseknek a környezetvédelmivé minősítését – az első kérdést igennel válaszolta meg. A bizottsági döntés és a tagállami program viszonyát illetően pedig azt emelte ki, hogy a bizottság ellenőrző tevékenysége kiterjed ugyan a program tartalmára, de döntése nem kölcsönöz a tagállami programnak közösségi jogi jelleget. Ha tehát a szerződés a programmal ellentétes, érvényességét a tagállami bíróságnak kell megítélnie – a program jóváhagyott változatára, illetve a közösségi jogra is figyelemmel. Azt a kérdést is, hogy vajon a közlés/kihirdetés érintie a program érvényességét, elsősorban a tagállami jog alapján kell megítélni. A tagállami bíróság feladata annak a vizsgálata is, hogy az osztrák hatóságok mindent megtettek-e a rendeletből fakadó tájékoztatási és kioktatási kötelezettségük körében, illetve hogy esetleg nem abból fakadt-e a szerződésnek a programmal való ütközése, hogy utóbbit csak a bizottsági jóváhagyás alapján, a támogatási kérelem benyújtását követően véglegesítették. A bizalomvédelemmel, illetve a jogbiztonsággal összefüggő kérdés megvilágítására pedig a testület kiemelte, hogy az osztrák szervek – a bizottsági döntést megelőzően – fenntartások nélkül kötötték meg az alperessel a szerződést. A bíróság – a 729/70. sz. EK-rendeletre utalva – megállapította továbbá, hogy a támogatások visszavonása a tagállami hatóságok feladata. A tagállami szerveknek a közösségi jogra is tekintettel kell lenniük ennek során, aminek nem mond ellent, ha a jogszerűségen túlmenően a jogbiztonság követelményét is figyelembe veszik, hiszen az is a közösségi jog része. A jogszerűtlenül felvett támogatások visszaköveteléséhez fűződő érdeknek persze az felel meg, ha a döntés során minden releváns körülményt figyelembe vesznek. A visszaköveteléssel szemben pedig, a kedvezményezett csak akkor védekezhet eredményesen, ha a támogatás kifizetésekor annak jogszerűségét illetően jóhiszemű volt. E tekintetben a tagállami bíróságnak többek között meg kell vizsgálnia, hogy az irányelv pontosan rögzítette-e a kifogásolt növényvédő szerre vonatkozó tilalmat; a kérelemhez használt nyomtatványokon volt-e erre való utalás; tudatták-e a támogatást kérővel, hogy az irányelv a szerződés része lesz; illetve hogy neki be kell mennie a minisztériumba az irányelv megismerése érdekében, s az utazás egy átlagos termelőtől elvárható volt-e, avagy sem. Végül az utolsó problémát illetően azt rögzítette a Bíróság, hogy – közös igazgatási szabályok hiányában – a tagállamok az implementációhoz szabadon választhatják meg a (magánjogi vagy közigazgatási) eszközöket, amennyiben az eszközválasztás nem rontja le a közösségi szabályozás erejét (ideértve a közösségi támogatás visszakövetelhetőségét is). 3.2.3. A Brenner-autópálya útdíjának ügye A legkorábban indult, C-205/98. sz. szerződésszegési eljárás [EBHT 2000 I-07367] tárgya az volt, hogy Ausztria a Brenner-autópálya teljes hosszán haladó, nagytömegű (12 t össztömeget meghaladó, illetve legalább négytengelyes) tehergépjárművek útdíját megemelte, miközben az autópályának csak egyes szakaszait használó teherjárművek útdíja változatlan maradt, illetve a kisebb járművek nem fizettek díjat. Az autópályával párhuzamos (nem díjköteles) úton a 7,5 tonnánál megengedett súlyú járművek forgalmát ugyanakkor megtiltották.

Fodor László

444

  Az egyes tehergépjárművek adóztatásáról, illetve a tagállamokon átmenő egyes közlekedési utak úthasználati díjáról szóló 93/89 EGK sz. irányelv a díjak megállapítása körében a közvetlen és közvetett diszkriminációhoz vezető szabályozást egyaránt megtiltotta a tagállamok számára, s kikötötte, hogy a díjakat az érintett útszakaszok építési és fenntartási költségeihez kell igazítani. Az irányelvet a tagállamok éppen 1995. január elsejétől voltak kötelesek alkalmazni, e tekintetben Ausztria sem kapott haladékot. A pert megelőzően a Bizottság bekérte az autópálya legutóbbi 10 évének költségvetését, valamint a következő 2– 3 év terveit, hogy azok alapján tudja a díjemelés jogszerűségét megítélni. Ausztria szerint az autópálya társaság kiadásai a közelmúltban csökkentek ugyan, de a prognózisok érdemi növekedést mutatnak a közeljövőben. A válasz nyomán a Bizottság megalapozatlannak találta a díjemelést, és ráadásul úgy ítélte meg, hogy az osztrák szabályozás egyidejűleg diszkriminációhoz is vezet, mivel a teljes autópályát jellemzően más tagállamok forgalmi engedélyével rendelkező járművek használják, míg a csak egyes szakaszokon közlekedő járművek jellemzően Ausztriában vannak bejegyezve. Érdekes eleme a tényállásnak, illetve fontos észrevétele az osztrák kormánynak, hogy az irányelvet a Bíróság korábban (a C-21/94. sz. Parlament c. Tanács ügyben) megsemmisítette, a Parlament jogkörének megsértése miatt. Hatályát ugyanakkor – egy új irányelv megfelelő időben történő elfogadásáig – fenntartotta. Az új szabályozás csak 1999 nyarán (4 éves késéssel) született meg (1999/62 sz. EK-irányelv), s ezt – a tagállamok és a közösségi intézmények lojális együttműködésének az elve alapján – Ausztria szerint nem lehet az ő terhére róni. Ez annál is inkább ellentétes lenne a Szerződés szellemével, mert az irányelv a környezetvédelmi szempontokat nem érvényesíti megfelelően. A Bíróság álláspontja szerint a szerződésszegési eljárás lefolytatásának mégsem képezte akadályát a megsemmisítés és a közösségi jogalkotó mulasztása, mivel az irányelv hatályban maradt, illetve a Bizottság mérlegelési jogkörben döntött a kereset benyújtásáról.22 A keresettel szemben álló osztrák érvek szerint nincs szó diszkriminációról, hiszen az autópálya teljes és részleges használata nem azonos tényállás, utóbbi egyébként is a 7,5 t alatti teherjárművekre jellemző (amelyek a párhuzamos úton is közlekedhetnének – de az több okból sem lenne szerencsés). A diszkrimináció ellen szól az is, hogy a szabályozást az autóbuszokra is kiterjesztették, márpedig azok jelentős részben osztrákok. Ha mégis diszkriminatívnak kellene tekinteni az intézkedést, annak mértéke semmiképpen sem aránytalan, hiszen az egy kilométerre eső díjtételek átlaga a különböző kategóriákban közel azonos. A Bíróság meglehetősen hosszú (közel 150 pontból álló) ítéletében – a főtanácsnok megállapításával egyezően – abból indult ki, hogy az európai teherfuvarozási szektor jelenlegi helyzete alapján az adott tagállamban bejegyzett vállalkozás az adott tagállam gazdasági szereplője. A díjrendszer változása ténylegesen díjemelésként hat a teljes autópályát használó, érintett járművek számára, amelyek – éppen egy az osztrák gazdasági minisztérium megbízására készített szakértői tanulmány szerint – 84%-ban más tagállamban kaptak engedélyt. És noha az összes érintett járműnek csak 1%-át teszik ki azok, amelyek nem használják az autópályát teljes hosszában (akikre a bíróság megítélése szerint kedvezőbb szabályozás vonatkozik), az ebbe a körbe tartozó járművek túlnyomóan osztrákok. Elvetve továbbá az osztrák összehasonlító adatok egy részét, azt állapította meg, hogy a teljes autópályát használó teherjárművek egy km-re jutó díjtétele kétszerese (éjszakai forgalomban ötszöröse) a csak egy-egy szakaszon közlekedő járművekének. Nem mellesleg a Bíróság-

                                                             22

A főtanácsnok egyébként még azzal is érvelt, hogy egy másik ügyben – Franciaországgal szemben – fel sem merült kifogásként, hogy ugyanez az irányelv érvénytelen. VÁRNAY–PAPP–VARJU–BARTHA: i. m., 91–92.

Ausztria környezetvédelme az európai jog mérlegén

445

hoz eljutott a tiroli tartományi gyűlés korábbi határozata, amely szerint a belföldi fuvarokat meg kell óvni a jövőbeli díjemelés terhétől. A diszkrimináció tehát e tekintetben bebizonyosodott. A vitatott díjszabást az osztrákok a környezet védelmével, illetve a nemzeti közlekedéspolitika érdekeivel igyekeztek alátámasztani, ahogyan azonban a Bizottság rámutatott, az irányelvtől való eltérést csak az irányelvben meghatározott feltételek fennállása esetén lehet megengedni. Az irányelv pedig a különböző kedvezmények alkalmazásához előírja a Tanács jóváhagyását, s csak szociál-, illetve gazdaságpolitikai indokokat, s a tagállami infrastrukturális érdekeket nevezi meg az eltérés lehetséges alapjául. Mindez persze nem jelenti, hogy az Ausztria által érvényesíteni kívánt célokat a Közösség ne respektálná, hiszen mint a Bíróság rámutatott, erre szolgálnak pl. a dízelüzemű gépjárművek légszennyező anyag kibocsátására vonatkozó irányelvek vagy épp az Ausztrián átmenő teherforgalom korlátozását célzó ökopont-rendszer (ld. az ökopont-ügyeket). Ami a díjak és a költségek viszonyát illeti, a Bíróság szerint a tagállamok ugyan jogosultak arra, hogy infrastrukturális kiadásaikat útdíjakból fedezzék, de azok mértékét a költségekhez kell szabni, még akkor is, ha a környezetvédelem magasabb díjak mellett szól. Ausztria e tekintetben új számítási módot kívánt érvényesíteni; a Brenner-folyosó költségszámításaira, illetve a Svájc és az EK közötti közlekedéspolitikai tárgyalásokra (a Basel– Chiasso folyosó költségtervezésére) hivatkozott. Számításai azonban több okból sem fogadhatók el. Egyrészt azért nem, mert az eredményei tévesek, pl. a teljes infrastruktúrakiadás 26%-a jutna a hálózat mindössze 2%-át kitevő Brenner-autópályára. Nem csak az útdíjjal érintett útszakaszok költségeit veszi figyelembe, ami miatt a csak a Brenner-pályát használó fuvarozóknak a teljes osztrák közlekedési infrastruktúrát kellene finanszírozniuk. Ráadásul ez egy új számítási mód, amiről Ausztria nem bizonyította, hogy alkalmasabb, mint amit ő maga korábban alkalmazott. Egyébként sem lehet egy már bevezetett díjszabást egy utólag kidolgozott számítási módszerrel alátámasztani; előbb kellett volna elvégezni a számításokat, s aztán emelni a díjat.23 3.2.4. Az ökopont-ügyek A szövevényes ökopont-ügyekben24 (ld. különösen a C-445/00, C-356/01, C-296/02, C393/03, C-161/04 és a T-361/04 sz. ügyeket [EBHT 2003 I-08549, 2003 I-14061, 2002 I09159, 2003 I-13593, 2006 I-07183]) Ausztria elkeseredett küzdelme bontakozik ki az (az Alpokat átszelő, elsősorban német és olasz érdekeltségbe tartozó) átmenő tehergépjárműforgalom, és az azzal járó nitrogén-oxid (NOx) terhelés növekedésével szemben. A küzdelem jogi alapját a Csatlakozási Okmányhoz kapcsolt 9. jegyzőkönyvnek a közúti, vasúti és kombinált közlekedésre vonatkozó sajátos szabályai képezték. Ezek az átmeneti időszakra (azaz eredetileg 1998-ig, amely határidő azonban többször is automatikusan kitolódott) a derogációk körében egy pontrendszert állítottak fel. A pontrendszer gyökerei egyébként arra az Ausztria és az EGK közötti megállapodásra (1992, Portó) vezethetők vissza, amelynek alapján 2003 végére 60%-kal kellett volna csökkenteni az említett terheléseket, mégpedig annak révén, hogy a teherjárműveknek minden tranzit úthoz a kibocsátásuknak megfelelő számú ökopontot kellett szerezniük, illetve ilyen

                                                             23

A bizonyítás értékelését ld. VÁRNAY–PAPP–VARJU–BARTHA: i. m., 137. Ezek egy részét korábban már Varju Márton feldolgozta. – Új tagállamok az Európai Bíróság előtt 2., az OKTK A/0281/2004 sz. kutatási projektről készült beszámoló. (szerk.: Várnay Ernő), 2005, Debrecen, 7, 15–26. 24

Fodor László

446

  pontok hiányában nem haladhattak át az ország területén. E szabályozás fenntartásához Ausztria a végsőkig ragaszkodott, így az a csatlakozási tárgyalások kulcskérdésévé vált. Az új tagállam egyébként egy fenntartható, közös közlekedéspolitika kialakítását is forszírozta.25 A pontokat a Csatlakozási Okmány szerint a Bizottság osztotta szét a tagállamok között, a 3298/04 EK sz. rendeletben szabályozott módon (kvótaszerűen). Abban az esetben, ha az adott évben a felhasznált pontok száma meghaladta az 1991-es referenciaév NOx kibocsátásainak 108%-át (ez kb. 1,6 millió tranzit utat fedezett évente), a következő évi mennyiséget csökkenteni kellett, illetve a Bizottságnak (vita esetén a Tanácsnak) megfelelő intézkedéseket kellett tennie. 1999-ben 14,6%-os túllépésre került sor, amelynek alapján a következő éves mennyiséget 20%-kal kellett volna csökkenteni. Az utolsó 3 évre (2001–2003) pedig a Bizottság olyan elosztási szisztémát kívánt alkalmazni, amelyik előbb 30, majd 10%-os csökkentést eredményezett volna, mégpedig az 1999-es túllépést okozó tagállamok rovására. Ezt az érintett tagállamok (az ún. ökopont-bizottságban) nem fogadták el, így a döntést a Tanácsnak kellett meghoznia. A Tanács pedig elfogadta ugyan a Bizottság csökkentési javaslatát, az elosztásra vonatkozóan azonban eltérő számítási módszert vezetett be, a 2012/2000 sz. EK-rendelettel, amely a túllépés utólagos leírását 4 évre lebontva tette lehetővé. A módosítás (a jegyzőkönyvtől való eltérés) indoka az volt, hogy az eredeti számítási mód és a 108%-os szabály együttes alkalmazása ellehetetlenítette volna az Ausztrián keresztül zajló teherforgalmat. A közösségi bírói fórumhoz 2000 és 2003 között benyújtott (egymást részben átfedő) osztrák kérelmek a tanácsi rendelet megsemmisítésére, ideiglenes intézkedésként a hatályának felfüggesztésére, az elosztásról évente meghozott bizottsági határozatok megsemmisítésére, (részben a referenciaérték ismételt túllépésére hivatkozással) a ki nem osztott pontok visszatartására, illetve annak megállapítására irányultak, hogy a bizottság köteles az ökopontoknak a (rendelethez képest) nagyobb mértékű csökkentésére és a tagállamok közötti arányos elosztására. Ausztria fellépését sok hiányosság jellemezte, pl. a rendelet elleni megsemmisítési eljárásban (C-445/00 sz. ügy) a Bizottság Jogi Szolgálata által készített írásbeli véleményt kívánta felhasználni, amit azonban a Bíróság – mondván, hogy belső iratról van szó, amelyhez a tagállam hivatalosan nem juthatott hozzá – kizárt. Az ideiglenes intézkedés iránti egyik kérelmét a Bizottsággal szemben fogalmazta meg, miközben a Bizottság az adott eljárásban csak beavatkozónak minősült (az alperes Tanács mellett). Ezt a kérelmét ezért a bíróság meg nem engedhetőnek minősítette. Ezek mellett a környezetvédelmi kérdésekben (az okozott károk kimutatásában, a tranzit utak tényleges számának a kiszámításában, illetve hogy történt-e újabb túllépés) bizonyítási nehézségekkel is küszködött. A kifogásolt közösségi jogi aktusok megalkotásának eljárásszerűségére vonatkozó érvei pedig teljességgel alaptalannak bizonyultak. Ami a jogvita érdemi részét illeti, a Tanács a csökkentés többéves leírását – mint a jegyzőkönyvnek „megfelelő intézkedést” – az arányosság elvével indokolta, s kiemelte, hogy a jegyzőkönyvet a teljes belső piaci integráció fényében kell értelmezni (amelyhez képest maga a pontrendszer kivételes és átmeneti jellegű). Márpedig (mint Németország megvilágította) a belső piac hatékony működése a Tanács által választott megoldást igényelte. A Bíróság ezeket az érveket azonban nem fogadta el, mondván, hogy a jegyzőkönyv célja csak a benne foglalt rendelkezés megvalósításával (a rákövetkező évben alkalmazott

                                                             25

OBWEXER, Walther, Die Regelung des Tranzitverkehrs. In: 10 Jahre EU-Mitgliedschaft Österreichs, Hrsg. Hummer, Waldemar, Obwexer, Walther, Springer, Wien, 2006, 299.

Ausztria környezetvédelme az európai jog mérlegén

447

kvótacsökkentéssel) érhető el, s a jegyzőkönyv eltérő értelmezését semmi (ide értve az arányosságra vonatkozó, egyébként helytálló érvet) sem indokolja. A rendelet tartalma tehát – a legerősebb osztrák érvet elfogadva – ellentétes a jegyzőkönyvvel, márpedig a jegyzőkönyv az elsődleges jog része. Ennek megfelelően a Bíróság a rendelet kifogásolt részeit végül megsemmisítette, ugyanakkor némelyiknek a hatályát – egy új, megfelelő szabályozás megszületéséig – fenntartotta. A részleges sikert a tagállam – a hatályban tartás, illetve a rendszer tényleges kifutása miatt – nem igazán élvezhette. A kiosztásra (visszatartásra) vonatkozó kérelmeket a bíróság már teljes egészében elutasította, mivel a jegyzőkönyv a kiosztás elveiről nem rendelkezik, s így a Bizottságnak (illetve a Tanácsnak) e tárgykörben széles mozgástere van, ami a döntés vitatását nem teszi lehetővé. Ami a rendelet hatályának felfüggesztésére vonatkozó kérelmet illeti, e tekintetben Ausztria a visszafordíthatatlan, később nem orvosolható környezeti és természeti károkra hivatkozott, amelyeket a forgalom (a nitrogén-oxidok kibocsátása mellett a zaj) okozhat az erdőkben, illetve az emberi egészségben. Ezekkel szemben szerinte a hatály felfüggesztésével, illetve emiatt a forgalom korlátozásával okozott gazdasági hátrány, utólag ellensúlyozható. (Így pl. ha a pontrendszert meghosszabbítanák, 2004-ben lehetséges volna a 2003-as csökkentés kompenzálása.) Az ellenérvek ehhez képest arról szóltak, hogy a közlekedési légszennyezés technológiai okokból jelentősen csökkent az utóbbi években, illetve ahhoz nem csak a szabályozás alá tartozó tranzit utak és járművek járulnak hozzá, s Ausztria nem bizonyította, hogy (önmagában) a rendelet hatályban maradása milyen konkrét károkkal járna. A pontrendszer (változatlan formában történő) meghosszabbításában pedig alappal bízni egyébként sem lehet. A Bíróság is egyetértett azzal, hogy az osztrák érvelés túlzottan általános, de mégis megállapította, hogy a tranzit utak számának növekedése kétségtelenül környezeti problémákkal jár, amelyek utólag nem orvosolhatók. A sürgősség okán ezért az érintett rendelkezések hatályát (2001 februárjában) az eljárás végéig felfüggesztette. A 2003-ban még ki nem osztott pontok visszatartására irányuló kérelemre elutasító végzés született, alapvetően a túllépés nem megfelelő bizonyítása és amiatt, hogy egy ilyen döntéssel a visszatartott pontok esetleg végleg felhasználhatatlanná válnának, ami az érintett vállalkozások és a belső piac működésére nézve hátrányos lenne. (E döntésre tekintettel két hasonló tárgyú keresetét Ausztria visszavonta.) Nem utolsó sorban – reflektálva a Bizottság felvetésére, miszerint az egész probléma forrása az, hogy Ausztria nem biztosította volna a vasúti és a kombinált szállítás feltételeit – szívesen ajánlotta a testület a felek figyelmébe az alternatív, környezetvédelmi szempontból kedvezőbb szállítási módokat. Az ügy további folyományaihoz hozzátartozik, hogy 2003 végén (a jegyzőkönyv hatályvesztését követően, az EK.Szerződés 71. cikkelye alapján) a 2327/2003. sz. EKrendelettel megszületett egy átmeneti szabályozás, amely 2004-re rendezte az ökopontok kérdését. Ezen átmeneti szabályozás további fenntartása (legfeljebb 2006-ig) az útdíjakat szabályozó új (ún. Euromatrica-) irányelv megszületéséig, illetve hatálybalépéséig volt lehetséges. Mint egy másik (az alább szektorális fuvarozási tilalom cím alatt szereplő) ügyben a német beavatkozó fél rámutatott, e szabályozást Ausztria már nem alkalmazta, felvetve ezzel annak a kérdését, hogy vajon megtesz-e mindent környezete és lakossága védelmében. A rendelet végrehajtásának elmulasztása miatt erre a Bizottság szerződésszegési eljárást indított Ausztria ellen, míg Ausztria 2004 tavaszán a rendelet megsemmisítését (C161/04 sz. ügy), valamint (ezen ügy megnyerését feltételezve) a szigorúbb szabályozásra vonatkozó javaslatát elutasító bizottsági döntés megsemmisítését kérte (T-361/04. sz. ügy).

Fodor László

448

  Ausztria kifogásai többek között abban álltak, hogy az új rendszer liberálisabb a korábbinál, hiszen nem tartalmaz a NOx kibocsátás csökkentésére vonatkozó célkitűzést, és csak a teljes átmenő teherforgalom 20%-át kitevő nehézgépjárművekre vonatkozik (amelyek egy útra ötnél több pontot használnak fel). Így a pontrendszer nem alkalmas a rendelet preambulumában foglalt környezetvédelmi célok érvényesítésére (azaz sérti az arányosság elvét), és sérti az EK-Szerződés 6. cikkelyében foglalt kötelezettséget is, miszerint a közlekedéspolitikában érvényesíteni kell a környezeti szempontokat. A főtanácsnok 2006 januárjában előterjesztett indítványa azonban egyértelműen a kereset elutasítása mellett szólt. Elvetette az arányosságra való hivatkozást, hiszen annak viszonyítási alapja nem egyedül a rendelet környezeti célja, hanem ugyanakkor a forgalom liberalizálása is. A két érdek között egyensúly áll fenn. Ráadásul az új szabályozás a leginkább szennyező (8 pontnál többet használó) járművek tranzitját kifejezetten megtiltja, s ezzel a kevésbé szennyező járművek használatára ösztönöz, egyértelmű javulást hozva a környezetvédelemben. Az EK-Szerződés 6. cikkelyét pedig úgy értelmezte, hogy az – Ausztria állításával ellentétben –nem jelenti azt, hogy az egyes szakpolitikák kialakításában a környezetvédelemnek mindig meghatározónak kell lennie. Egy ilyen értelmezés elfogadhatatlan módon korlátozná ugyanis a jogalkotó mérlegelési jogkörét. A jogalkotóknak ugyan megfelelően érvényesítenie kell a környezeti érdekeket, de csak az képezheti alapját a döntés érvénytelenségének, ha a környezeti érdekeket nyilvánvalóan, illetve teljes mértékben figyelmen kívül hagyták. Az indítványra és arra tekintettel, hogy gyakorlatilag immár ez az új, átmeneti rendszer is kifutott, Ausztria 2006 szeptemberében (mindkét ügyben) visszavonta keresetét. 3.2.5. A szektorális közlekedési tilalom ügyei Tényállása alapján szorosan kapcsolódik az ökopont-ügyekhez a C-320/03. sz. szerződésszegési eljárás [EBHT 2005 I-09871]. Ezt a Bizottság (panasz nyomán) azért indította Ausztria ellen, mert álláspontja szerint Ausztria megszegte a közúti árufuvarozási piacra való bejutásról szóló, 881/92 EGK sz. irányelv és a nem honos fuvarozók valamely tagállamban nyújtott belföldi fuvarozási szolgáltatásainak (kabotázs) a feltételeit rögzítő 3118/93 EGK sz. rendelet (ld. szolgáltatásnyújtás szabadsága), valamint az EK-Szerződés 28–30. cikkelyei (áruk szabad mozgása) előírásait. A tényállás szerint a tiroli tartományfőnök a levegő védelmében (a NOx határértékek 1999-ben bekövetkezett, jelentős túllépése nyomán) határozatlan időre szóló forgalomkorlátozást rendelt el az Inn völgyét átszelő, A12 jelű autópálya Innsbruck környéki szakaszán. Korábban is történtek már intézkedések a környezet védelmére (pl. éjszakai forgalomkorlátozások formájában), a szóban forgó új s alig 2 hónappal a kibocsátását követően hatályba lépő rendelet azonban elődeinél radikálisabb volt. Az ugyanis Európa egyik legjelentősebb észak-déli közlekedési útvonalán a nagytömegű teherjárművek közlekedését kizárta, amennyiben meghatározott árukat (hulladékot, rönkfát, kavicsot, gabonát stb.) szállítottak (,,szektorális közlekedési tilalom”). A Bizottság a szokatlanul gyorsan meginduló26 eljárásban a kötelezettségszegés megállapítása

                                                             26

A rendeletet 2003 májusában bocsátották ki. 2003. június 25-én kelt a Bizottság figyelmeztető levele, amely egyhetes (!) válaszadási határidőt adott Ausztriának, július 9. már az indokolt vélemény dátuma és július 24. a kereset benyújtásáé. Július 30-án született meg a felfüggesztést elrendelő végzés, s végül 2005. november 15-én maga az ítélet. VÁRNAY–PAPP–VARJU–BARTHA, i. m., 35, 125, 128.

Ausztria környezetvédelme az európai jog mérlegén

449

mellett kérte a tartományfőnök rendeletének a felfüggesztését is, amit a Bíróság ideiglenes intézkedésként el is rendelt. A Bizottság (valamint a mellette immár – az átmenő forgalomban való érintettsége okán – rutinszerűen beavatkozó Németország és Olaszország) érveléséből említésre méltó, hogy álláspontja szerint a vitatott tilalom túlnyomóan a nem osztrák cégek által lebonyolított forgalmat érinti, ezért közvetett diszkriminációt valósít meg. Ugyanakkor, mivel nem mindenkire egyformán alkalmazandó a szabályozás, nem lehet a környezetvédelemmel indokolni. Ráadásul Ausztria az egészség védelmét is felhozta a kényszerítő körülmények közt, ami nyilvánvalóan alaptalan, hiszen a fuvarozott áruk káros egészségi hatásairól szó sem lehet. (Ez utóbbi érvelés annyiban figyelemre méltó, hogy aszerint a környezetvédelem részben magában rejtheti az egészség védelmére tett intézkedéseket, s erre tekintettel az egészségvédelemre mint második érvre támaszkodni a szabadságok korlátozásakor nem lehet.) Ha a környezetvédelemre alapozott érvelés annak ellenére megállna (fűzte tovább a Bizottság), hogy a rendelet hátrányosan különbözteti meg a nemzetközi fuvarozást, az osztrák intézkedés mindenképpen aránytalan. Azt a környezeti levegő védelméről szóló közösségi szabályokkal (96/62 és 1999/30 EK sz. irányelvek) biztosan nem lehet igazolni, hiszen azok csak 2010-től alkalmazandók, s egyébként is csak rendkívüli helyzetekben (szmog) teszik lehetővé a forgalomkorlátozást, megfelelő intézkedési terv alapján, s oly módon, hogy más tagállamban ne okozzon jelentős környezeti problémákat. Márpedig a tilalom – megfelelő kapacitású és megbízható vasút hiányában – jelentős, más országot érintő kerülőt s ezzel nagyobb környezetterhelést, illetve az érintettek számára nem mellékesen költségnövekedést eredményez, ami különösen a fuvarozási szektor kisvállalkozóit hozná lehetetlen helyzetbe. Ausztria a kevésbé korlátozó, az arányosság követelményének jobban megfelelő intézkedések (útdíj, sebességkorlátozás stb.) bevezetésének a lehetőségét valójában meg sem vizsgálta, és felkészülési időt sem hagyott a fuvarozóknak. A számos további érv között az olasz álláspont még arra is kiterjedt, hogy a tilalom ökopontokkal lefedett tranzit utakra is vonatkozna, míg a németek az előzetes egyeztetést hiányolták. Az osztrákok ehhez képest alapvetően a levegővédelmi szabályozásra hivatkoztak, amely határérték-túllépés esetén intézkedésre kötelezi a tagállamokat. A tilalom szerintük nem aránytalan, hiszen a kiválasztott termékek esetében megoldható a vasúti szállítás, és az érintett autópálya szakasznak van közúti alternatívája is. A helyi közlekedés mentesítése nem diszkriminatív, hanem a megoldás természetes velejárója, hiszen a helyi fuvaroknak a vasútra irányítása kitérővel lenne csak lehetséges, ami ellentétes hatással járna, mint ami a rendelet célja. Ha a bíróság mégis diszkriminatívnak tekintené a rendeletet, azt bizonyosan igazolják a környezeti és egészségügyi szempontok, hiszen az intézkedés mögött a határértékek jelentős és nem vitatott túllépése áll (amit az ökopontok rendszere sem akadályozott meg). Erre egyébként Ausztria más eszközökkel (pl. a vasút fejlesztésével) is reagált. Végül, a tagállam szerint a Bizottság nem indokolta meg kellően, hogy Ausztria miben sértette meg a közúti fuvarozással kapcsolatos rendeleteket. A Bíróság ehhez képest azt állapította meg, hogy az osztrák intézkedés kétségtelenül alkalmas a szabad árumozgás korlátozására, illetve a mennyiségi korlátozásokkal azonos hatással bír. Ez önmagában persze még nem ütközik a Szerződéssel, hiszen egyrészt igazolható a levegővédelmi szabályok (korai) implementációjaként, illetve ettől függetlenül a bírói gyakorlat szerint az arányosnak tekinthető korlátozások a feltétlenül érvényesítendő környezetvédelmi indokokkal is alátámaszthatók. Az, hogy az intézkedés hátterében a környezetvédelem áll, vitathatatlan. Az első védekezési lehetőséget a Bíróság mégis elvetette, mert az osztrák szabályozás (a tartományfőnök rendelete, illetve a szövetségi immisszióvédelmi törvény) nem képezi az említett irányelvek megfelelő implementációját (pl. az intézkedési

Fodor László

450

  terv hiánya miatt). A következő kérdés így az intézkedés arányossága volt. Az alternatívák létéről a Bíróság nem foglalt állást; már pusztán az előkészítés hiányosságai s a felkészülési idő rövidsége alapján minősítette aránytalannak, s így környezetvédelmi érdekkel sem igazolhatónak az osztrák intézkedést, s megállapította a Szerződés 28. cikkelyéből fakadó kötelezettségek elmulasztását.27 A keresetet egyebekben (a fuvarozási rendeletek megsértését illetően, a Bizottság ki nem fejtett érvelésére tekintettel) elutasította. Az ügy lezárást követően egyébként a tiroli tartományi főnök fokozatosan újabb intézkedéseket léptetett életbe, amelyek 2007-re ismét szektorális közlekedési tilalom bevezetéséhez vezettek. Az EU levegőminőségi szabályainak implementálása keretében intézkedési terv született, amelynek alapján a NOx határérték állandó túllépésére hivatkozva ún. egészségügyi övezetet hoztak létre Inssbruck közelében. A 7,5 t feletti össztömegű gépjárművek ebben az esetben is az ún. „vasúthoz kötődő” árukat nem szállíthatták, a tilalmat az Euro II. osztálynak meg nem felelő kibocsátású teherautókra is kiterjesztették, illetve a sebességet az időjárás függvényében korlátozták. A közelben vasútra rakodó, erdészeti, hulladékszállító stb. járműveket mentesítették a tilalom alól. A Bizottság fellépése nyomán finomították a szabályozást (pl. lehetővé téve a segélyszervezetek konvojainak az áthaladását), de ez nem volt elégséges, mert az a Bizottság szerint – noha az intézkedések többsége a környezeti szempontra tekintettel elfogadható lenne – aránytalanul korlátozta az áruk szabad mozgását. Mint ugyanis arra egy német szakértői tanulmány rámutatott, egy állandó, minden járműre kiterjedő, 100 km/h-ban megállapított sebességkorlátozással a nitrogén-oxid terhelés nagyobb mértékben lett volna csökkenthető; vagyis az intézkedések valójában a forgalom, s nem a kibocsátások korlátozására irányultak. Ezen érvelésnek a Bíróság a C-28/09. sz. alatt hozott ítéletében helyt is adott [HL C 69., 2009.3.21]. 3.2.6. Az integrált szennyezés-megelőzés és ellenőrzési rendszer ügye Ausztria az ellene indult kötelezettségszegési eljárásokban igen gyakran – az ügyek mintegy harmadában – hivatkozik arra, hogy belső jogrendje szerint az implementáció, illetve a végrehajtás nem csak a szövetség, hanem a tartományok feladata is.28 Tipikus példa erre a 96/61 sz. EK-irányelvvel bevezetett, integrált szennyezés-megelőzési és ellenőrzési rendszerrel kapcsolatos, C-78/04 sz. jogeset [HL C 94., 2004.4.17.]. Keresetében a Bizottság számos kifogást vetett fel, amelyek mindegyike megalapozottnak bizonyult a későbbiekben. Így pl. az, hogy a szövetségi ipari rendtartásról szóló törvény módosításával megvalósított implementáció során az érintett létesítmények körét szűkítették, mivel ténylegesen csak az implementációs határidő után egy évvel (2000 novemberétől) kellett az engedélyezési szabályokat alkalmazni, illetve már meglévő létesítményként kezelték azokat is, amelyeknek éppen csak lezajlott az engedélyezési eljárása. Az engedély tartalmi elemeit is lényeges hiányossággal rögzítették, mivel nem minden esetre nézve írták elő az elérhető legjobb technikán (BAT-on) alapuló, technológiai határértékeket, illetve a helyi adottságok figyelembe vételét. Ezen túlmenően a tartományi törvények is hiányos rendelkezéseket tar-

                                                             27

A tiroli rendelkezéseket egyébként ezt megelőzőleg az osztrák alkotmánybíróság is megvizsgálta az arányosság tekintetében, és alkotmányosnak ítélte meg. Mindazonáltal megjegyezte, hogy egy éjszakai forgalomkorlátozás az uniós joggal inkább összeegyeztethető eszköz lenne, mivel kevésbé korlátozná az áruk mozgását. WÜRTHINGER, Elisabeth: Luftreinhaltungs- und Klimaschutzrecht. In: Handbuch Umweltrecht, Raschauer, Nicolaus, Wessely, Wolfgang (Hg.), facultas.wuv, Wien, 20102, 507–508. 28 VÁRNAY–PAPP–VARJU–BARTHA, i. m. 75.

Ausztria környezetvédelme az európai jog mérlegén

451

talmaztak, többnyire a rendszer hatálya alá tartozó létesítmények körében (pl. Salzburg a nagyteljesítményű tüzelőberendezések, Salzburg, Burgenland és Tirol az intenzív állattartás létesítményeinek a sorát rövidítette meg). Ausztria védekezésében tartalmilag nem vitatta a Bizottság kifogásait, s előadta, hogy a közösségi jognak való megfelelés érdekében mindkét jogalkotási szinten törvénymódosításokat terjesztettek elő, vagy fogadtak el éppen. A tagállamot ez a nyilatkozat persze – a Bíróság következetes gyakorlatának megfelelően – nem mentesítette a felelőssége alól, hiszen a mulasztást mindig a Bizottság indokolt állásfoglalásában adott határidő leteltekor fennálló helyzet alapján kell megítélni. 3.2.7. A hulladékkatalógusok átvételével kapcsolatos jogvita A C-194/01 sz. szerződésszegési eljárásban [EBHT 2004 I-04579] a Bizottság azt rótta fel Ausztriának, hogy a hulladékokról szóló (75/442 EGK sz., legutóbb 2008 őszén megújított) keretirányelvvel, illetve a veszélyes hulladékok jegyzékét tartalmazó (91/689 EGK sz.) irányelvvel ellentétes módon értelmezi a hulladék, illetve a veszélyes hulladék fogalmát, valamint az e kategóriákba tartozó hulladékok körét. A közösségi jogi hátteret illetően kiemelendő, hogy a keretirányelv szerint hulladékok az irányelv 1. sz. mellékletében meghatározott csoportok valamelyikébe tartozó anyagok vagy tárgyak, amelyektől birtokosuk megválik, megválni szándékozik vagy megválni köteles. Az irányelv rögzíti a hatálya alóli kivételeket, rendelkezéseinek megfelelően a Bizottság pedig köteles kiadni és rendszeresen aktualizálni a hulladékok jegyzékét. 1993-ban bizottsági döntés formájában megszületett az európai hulladékkatalógus (EWC), amely minden, az irányelv szerinti fogalomnak megfelelő hulladékra kiterjed, függetlenül attól, hogy a hulladékot hasznosításra vagy ártalmatlanításra szánják. Ugyanakkor a lista nem taxatív, s az egyes anyagok felvétele önmagában (ti. a fogalomtól függetlenül) nem jelenti azt, hogy az adott anyag minden körülmények közt hulladéknak minősül. A lista a bizottsági döntés preambuluma szerint közös hivatkozási alap, amely lehetővé teszi a fogalmak egységes alkalmazását, közösségi statisztikák készítését, illetve a hulladékkezelés hatékonyságának növelését. A veszélyes hulladékok pedig mindazok az 1. és 2. sz. melléklet alá tartozó hulladékok, amelyek a 3. sz. mellékletben megnevezett tulajdonságok közül eggyel vagy többel bírnak, s a veszélyes hulladékok listájában (a 94/904 EK sz. tanácsi határozatban) szerepelnek, illetve amelyeket a tagállamok (a 3. sz. melléklet alapján, a Bizottság tájékoztatása mellett) ilyennek minősítenek. Az 1990-ben elfogadott osztrák hulladékgazdálkodási törvény ehhez képest hulladékként azon ingó dolgokat definiálja, amelyektől tulajdonosuk vagy birtokosuk megvált, megválni szándékozik, illetve amelyek hulladékként való kezeléséhez közérdek fűződik. A törvény rögzíti, hogy milyen esetekben kell a közérdek alapján hulladékként kezelni a dolgokat, illetve felhatalmazást ad a környezetvédelmi miniszternek rendeletalkotásra, a hulladékok közérdekből való veszélyesnek minősítésére. Ehhez szempontként ugyanazon tulajdonságokat rögzíti, mint amelyek az irányelv 3. sz. mellékletében szerepelnek, illetve lehetővé teszi osztrák nemzeti szabványok kötelező alkalmazásának előírását. A törvény szerint veszélyesnek kizárólag a miniszter rendeletében meghatározott hulladékokat kell tekinteni.29 Egy 1997-es szabvány tartalmazza a nemzeti hulladékkatalógust, amely a szabvány

                                                             29

KRÄMER, Ludwig (2001-től a Környezetvédelmi Főigazgatóság vezetője) előzőleg az osztrák fogalmi rendszert úgy értékelte, mint amely számos ponton ellentétes az uniós joggal. Abfall-

Fodor László

452

  saját szempontjai szerint veszélyes és nem veszélyes hulladékokra egyaránt kiterjed, illetve a miniszter ugyancsak 1997-ben kiadott rendelete kimondja, hogy (2000-től) minden hulladékot veszélyesnek kell tekinteni, amely az EK vonatkozó listájában szerepel. A Bizottság szerint a hulladéklistát kifejezetten át kellett volna ültetni az osztrák jogba, lévén, hogy az a tagállamokra nézve kötelező (amin a lista taxatív jellegének a hiánya sem változtat), amit erősít a keretirányelvvel való szoros kapcsolata is. Nem fogadható el az osztrák érv, miszerint a nemzeti lista jobban szolgálja a hulladékkezelés hatékonyságát, illetve a belső piac működését nem érinti hátrányosan, mivel ezen állítások nem helytállóak, másrészt a bírói gyakorlat szerint az okozott hátrány hiánya nem befolyásolja a kötelezettségszegés megállapítását. Az osztrák álláspont szerint ugyanakkor a hulladékkatalógus szó szerinti átvételére vonatkozóan nincs kimondott kötelezettség, de a lista amúgy sem az irányelvben foglalt hulladékfogalom része. A más jogszabályokban előirányzott közösségi szintű együttműködésben (pl. a hulladékok nemzetközi szállításának felügyelete, a statisztikai adatszolgáltatás körében) Ausztria a nemzeti mellett az európai katalógust is használja (s szerinte éppen ennyi a katalógus rendeltetése), tehát szerződésszegés szóba sem kerülhet. A Bíróság értékelve a felek előadását, abból indult ki, hogy a szerződésszegés bizonyítékait a Bizottságnak kell szolgáltatnia, anélkül, hogy feltételezésekre támaszkodna. A közösségi jogi szabályokban márpedig nincs egyértelmű átvételi kötelezettség a hulladékkatalógust illetően, azt pedig a Bizottság sem vitatta, hogy az osztrák lista az EWC minden elemét megfelelően tartalmazza. Ami kötelező a tagállamok számára, az az irányelv céljának a teljes megvalósítása, az ehhez szükséges eszközök megválasztása azonban már az ő kompetenciájukba tartozik. A két hulladéklista egyidejű használata önmagában nem sérti az irányelv előírásait. Elképzelhető persze, hogy az eltérő listák jogbizonytalansághoz vezetnek az érintett vállalkozások kötelezettségeit illetően, e nehézségek mibenlétét azonban a Bizottság nem világította meg megfelelően. (Hasonló hiányossága a bizottsági álláspontnak, hogy az osztrákok által veszélyesnek tekintett, de a közös listában nem szereplő hulladékok tekintetében a tagállam mulasztását nem bizonyította.) Figyelemre méltó, hogy Ausztria álláspontját részben arra alapozta, hogy szabályozása a közösséginél szigorúbb (pl. mert listái részletesebbek), illetve hogy a közösségi jog eszközei az elérni kívánt célra egyenesen alkalmatlanok. Ezt azonban a Bíróság következetesen visszautasította, hiszen a tagállam (a Szerződés 230. cikkelyében rögzített) határidőn belül nem vitatta a szóban forgó közösségi jogi aktusok érvényességét. Ettől függetlenül azonban a többi tagállami érv helytállónak, illetve a bizottsági kifogások gyengének bizonyultak, s így a Bíróság a keresetet teljes egészében elutasította. 3.2.8. Természetvédelem – a Natura 2000-ügyek A természetvédelmi ügyekben is érdemi vita bontakozott ki a Bizottság és Ausztria között, az alábbiakban ennek a legfontosabb elemeit csak utalásszerűen foglalom össze. Ezek az ügyek a 79/409 EGK sz. madárvédelmi, illetve a 92/43 EGK sz. élőhely-védelmi irányelv nem megfelelő, illetve hiányos implementálásáról szólnak. Időrendben a C-209/04. sz. ügy az első, amelyben a Bizottság két kifogást terjesztett elő [EBHT 2006 I-02755]. Az egyik szerint Ausztria az egyik ún. különleges természetvédelmi

                                                                                                                                                        wirtschaftsrecht, in: Ermacora, Florian–Krämer, Ludwig: Die Umsetzung des Europäischen Umweltrechts in Österreich, Verlag Österreich, Wien, 2000, 212–216.

Ausztria környezetvédelme az európai jog mérlegén

453

terület (Lauteracher Ried) kijelölésekor nem volt tekintettel a szomszédos mezőkre, amelyek a földön fészkelő madárfajok (pl. a haris) szempontjából jelentősek. Ezt a Bíróság megalapozottnak látta, az érintett mezőkön 2001/2002-ben végzett madármegfigyelési adatokra hivatkozva. A jogi érvelésnek fontos eleme volt, hogy a kijelölésnek objektív ornitológiai szempontjai vannak, s ezek között gazdaságiak (amelyeket a tagállam érvényesíteni kívánt) nincsenek. Az pedig, hogy Ausztriának a csatlakozása időpontjára kellett a területeket kijelölni, nem jelenti a kötelezettség ezen időpontban való kimerülését, azaz a későbbi tudományos adatok alapján a nevezett területet bővítenie kellett volna. E kötelezettséget más területek kijelölésével vagy egyéb intézkedéssel sem lehet kikerülni. A másik kifogás arra irányult, hogy az érintett területre kedvezőtlen hatással járó beruházást terveztek, a hatásvizsgálatok eredményét azonban nem vették figyelembe. Ezzel szemben a Bíróság azonban a jogbiztonság elvét érvényesítette: mivelhogy a projekt engedélyezési eljárása már az osztrák csatlakozás időpontja előtt megindult, az élőhely-védelmi irányelvből fakadó (kompenzációs) kötelezettség nem terhelte a tagállamot. A C-507/04. sz. ítélet [EBHT 2007 I-05939] azért marasztalta el Ausztriát, mert bizonyos, vadászható madárfajok tekintetében az osztrák tartományok egy részében a vadászati tilalmi időszakokat meg nem engedhető módon szűkítették, a kilőhető példányok számát pedig nem kontrollálták, ezzel veszélyeztetve a fajok védelmét, végül mert az irányelv szerint tiltott vadászati módok egy részét nem szabályozták (mondván, hogy azokat az országban amúgy sem alkalmazzák). A soron következő, C-508/04. sz. ügyben a Bizottság 27 kötelezettségszegési kifogást támasztott, amelyek közül az eljárás során néhánytól a tagállami előterjesztések hatására elállt [EBHT 2007 I-03787]. Az ügy bonyolultságát az adta, hogy a közösségi jog implementálását célzó tartományi természetvédelmi és vadászati jogszabályok mindegyikét meg kellett vizsgálni. A beigazolódott kifogások a védendő növény- és állatfajok körének szűkítéséről, hiányos (s ezzel alacsonyabb védelmi szintet, esetenként a szükséges intézkedések elmaradását eredményező) fogalomalkotásról, az irányelvben minden esetben szükségesnek jelölt intézkedések feltételekhez kötéséről, bizonyos szabályok (pl. károkozási tilalmak) elhagyásáról szóltak. A Bíróság a rendelkezések összehasonlítása során – korábbi ítéleteire hivatkozással, a tagállami felelősséget hangsúlyozandó – kiemelte, hogy a Natura 2000-es irányelvek tagállami implementációja során fokozottan kell ügyelni a tagállami rendelkezések pontosságára. A C-535/07. sz. szerződésszegési eljárásban Ausztriát elmarasztalta a Bíróság [HL C 51., 2008.2.23.], mert a burgenlandi Hanság területét csak az indokolással ellátott véleményben adott határidő letelte után jelölték ki, míg a stájerországi Niedere Tauern területet nem megfelelően határolták le (azt bővítették ugyan, de már szintén a per ideje alatt). Egy harmadik bizottsági kifogás arra irányult, hogy a kijelölt területeken a tagállam nem biztosít megfelelő jogi védelmet, ugyanis a kijelölésről szóló tartományi jogszabályok nem tartalmaznak további rendelkezéseket, hanem a már létező tartományi természetvédelmi jogszabályokra utalnak, amelyek viszont nem rögzítik a különleges védelmi és megőrzési célokat. Mint a Bíróság azonban rámutatott, az irányelvek végrehajtására szolgáló eszközök megválasztásában a tagállamok szabadok. Semmi nem írja elő, hogy ugyanazon jogi aktusba kellene foglalniuk a kijelölést és a védelem, illetve megőrzés szabályait. Azt is nekik kell mérlegelniük, hogy kell-e minden egyes területre, illetve madárfajra külön, speciális rendelkezés. A keresetet ezért a Bíróság e tekintetben (túl általánosnak és nem kellően alátámasztottnak nyilvánítva, valamennyi tartományi joghelyzet elemzését követően) elutasította. 

Fodor László

454

  3.2.9. Röviden a többi, érdemi jogvitát rejtő ügyről A C-112/00 sz. előzetes döntéshozatali eljárásban hozott döntés szerint nem összeegyeztethetetlen az áruk szabad mozgásával (EK 28. és 29. cikk), hogy a Brenner Autópálya mintegy 30 órás, teljes blokádjával együtt járó (egyszeri) környezetvédelmi demonstrációt a tartományi hatóság – a véleménynyilvánítás szabadságára hivatkozva – nem tiltotta meg.30 Az ugyancsak osztrák kezdeményezésű, C-316/01 sz. előzetes döntéshozatali eljárás tanulsága, hogy az (adott esetben GMO-t tartalmazó) élelmiszerek jelöléséről szóló szabályozás alapján eljárás alá vont gyártók neve és termékeik elnevezése nem minősül a 90/313 EGK irányelv szerinti (nyilvános) környezeti információnak. A C-341/04. sz. előzetes döntéshozatali eljárásban azt mondta ki a Bíróság egy osztrák tartományi bíróság kérelmére, hogy a csomagolásról és a csomagolási hulladékokról szóló 94/62 EK-irányelv összefüggésében a vevőnek az üzletben adott bevásárlótáskát is csomagolásnak kell tekinteni, ellenben gyártó alatt nem annak, hanem a vásárolt terméknek az előállítóját kell érteni. A genetikailag módosított szervezetek (GMO) környezetbe történő szándékos kibocsátására (köztermesztésbe vonására) Felső-Ausztria általános tilalom bevezetését tervezte 2003-ban, amit az EK-Szerződés 95. cikkelye alapján be is jelentettek a Bizottságnak mint a közös jogtól (a 2001/18 EK irányelvtől) való tagállami eltérést. A Bizottság azonban az eltérést nem látta új tudományos eredményekkel, illetve a tagállam sajátos problémáival indokoltnak, ezért elutasító határozatot hozott. E határozat megsemmisítését kérte a tartomány és a köztársaság is (T-366/03 és T-235/04 sz. ügyek), de az Elsőfokú Bíróság, majd – a javarészt eljárási szabálysértésekre alapozott – fellebbezés nyomán a Bíróság is elutasította a tagállami kereseteket (C-454/05 P). A C-15/03. sz. ügyben a Bizottság azt kifogásolta, hogy Ausztria sem de jure, sem pedig de facto nem biztosított elsőbbséget a hulladékolajoknak a regenerálással való hasznosítása javára (az energetikai célú égetéssel szemben), rosszul implementálva így a 87/101/EK-irányelvvel módosított 75/439/EGK-irányelv előírásait. A hibás szabályozást egyébként az indokolással ellátott véleményben adott határidő letelte után módosították, de ezt a Bíróság már nem vehette figyelembe. Ami pedig a tényhelyzethez tartozik, a Bíróság kiemelte, hogy a regeneráló létesítmény megépítésének elmulasztása körében a tagállam nem hivatkozhat alappal arra, hogy a létesítmény működtetése – az országban keletkező hulladékolaj csekély mennyisége okán – nem lenne gazdaságos. Hiszen azzal az irányelv szerinti kötelezettség a status quo fenntartására korlátozódna, az irányelvi célkitűzések nem valósulhatnának meg.31 A C-214/03. sz. ügyben azért született Ausztriát elmarasztaló ítélet, mert az osztrák jog a nagyteljesítményű tüzelőberendezések légszennyező anyag kibocsátásainak csökkentését célzó 88/609/EGK-irányelv egyes fogalmait (mint a tüzelőanyag vagy a régi és az új létesítmény meghatározását) rosszul vette át, szűkítve ezzel a szabályozás hatályát.

                                                             30

Az osztrák szakirodalom az Emberi Jogok Európai Egyezményében rögzített jog és a Szerződésben rögzített áruk szabad mozgása közötti viszony értékelése szempontjából figyelemre méltónak tartja a döntést. KERSCHNER, Ferdinand–KIND, Martin: Blockade der Brenner-Autobahn. Recht der Umwelt, 2003/84, 140–143. 31 KRÄMER (hasonlóan értékelve az osztrák szabályozást és gyakorlatot) kiemelte, hogy Ausztria nyilvánvalóan nem gondolkodott a többi tagállammal való együttműködésben. – Abfallwirtschaftsrecht, i. m. 226.

Ausztria környezetvédelme az európai jog mérlegén

455

A C-176/05. sz. előzetes döntéshozatali eljárásban az nyert megállapítást, hogy az állati eredetű lisztre (ha azt kizárólag hasznosítási célra rendelik, s a hasznosításra van megfelelő, pl. a higiéniai követelményeket rögzítő) előírás nem kell alkalmazni a hulladékok nemzetközi szállításáról szóló, 259/93 EGK rendeletet. A C-393/05 sz. szerződésszegési eljárásban a szolgáltatásnyújtás szabadságának megsértése miatt marasztalták el Ausztriát, mivel az ökológiai gazdálkodás ellenőrzésére más tagállamban létrejött (magán-) szervezettől belföldi telephelyet követelt meg, ha az a tevékenységét (amely a Bíróság szerint szolgáltatási és nem közhatalmi jellegű) ott is folytatni kívánta. A C-221/06. sz. előzetes döntéshozatali eljárásban azt állapította meg a Bíróság, hogy diszkriminatív módon korlátozza az áruk szabad mozgását (sérti az EK-Szerződés 90. cikkét) az osztrák szabályozás, amely szerint a belföldi telephely környezeti kármentesítése során keletkezett hulladékok lerakása után nem kell lerakási díjat fizetni, miközben ugyanez a kedvezmény a más tagállamban keletkező, hasonló hulladékra nem vonatkozik. A C-524/07. sz. szerződésszegési ügyben az áruk szabad mozgásának a korlátozása miatt született elmarasztaló ítélet, mivel Ausztria – a környezetvédelemre hivatkozva – a más tagállamban üzembe helyezett, használt tehergépkocsikra (a 13/59/EGK-irányelvvel módosított 70/220/EGK-irányelvben rögzítetteknél) szigorúbb határértékeket érvényesített. Az ügy tanulsága, hogy– noha Ausztria az EK 30. cikke alapján az emberek, illetve növények és állatok egészségére, valamint a környezetvédelemre egyaránt hivatkozott – a Bíróság csak utóbbival foglalkozott, mondván, hogy az magában foglalja a többi szempontot is. A C-205/08. sz. előzetes döntéshozatali eljárásban úgy foglalt állást a Bíróság, hogy a 85/337 EGK-irányelv szerinti környezeti hatásvizsgálat akkor is kötelező, ha a környezetre jelentős hatással járó beruházásnak (mint amilyen egy nagyfeszültségű villamosvezeték) csupán csekély része esik az adott tagállam területére.32 3.2.10. A „típusos” szerződésszegési ügyek Típusügyeknek tekinthetők azok a szerződésszegési eljárások, amelyekben a Bizottság a késedelmes tagállami jogalkotást (átültetést) kifogásolta, s amelyekben Ausztria ugyan nem tagadta a késedelem tényét, de arra hivatkozott, hogy a jogalkotás (részben) tartományi hatáskör, s az folyamatban van. Hasonló megítélés alá esik, ha a jogalkotás már befejeződött ugyan, de az annak alapján szükséges (az irányelvben is előírt) hatósági intézkedésekre – amelyeket jellemzően tartományi hatóságoknak kellene meghozniuk – még nem került sor.

                                                             32

Az ítélet értékelésében a kancellári hivatal 2011. 01. 12-ei körlevele mindazonáltal úgy foglal állást, hogy a hatóságnak ilyenkor is csak a belföldi hatásokra kell tekintettel lennie. http://www.bka.gv.at/DocView.axd?CobId=42126. (Letöltés: 2012. 05. 29.)

Fodor László

456

  1. táblázat A valódi jogvitával nem jellemezhető típusügyek listája Ügyszám

A tényállás fontosabb elemei

C-421/03

GMO, a 2001/18. EK-irányelv átültetésének, illetve a tájékoztatásnak az elmaradása üzem- és tüzelőanyagok kéntartalma, az 1999/32 EGK-irányelvben előírt jelentés elmulasztása veszélyes anyagokkal kapcsolatos balesetek, a 96/82 EK sz. irányelv késedelmes átültetése környezeti zaj, a 2002/49. EK-irányelv késedelmes átültetése a környezeti információkhoz való hozzáférés, a 2003/4. EK sz. irányelv késedelmes átültetése környezeti felelősség, a 2004/35. EK tanácsi és parlamenti irányelv késedelmes átültetése veszélyes anyagokkal dolgozó üzemek súlyos balesetei, a 96/82. sz. EK tanácsi irányelvben előírt külső védelmi tervek határidőre nem készültek el térinformatikai infrastruktúra, a 2007/2/EK parlamenti és tanácsi irányelv késedelmes átültetése integrált szennyezés-megelőzési és ellenőrzési rendszer, a 2008/1/EKirányelvben előírt új (felülvizsgált) jogerős engedély nélkül működött több létesítmény33

C-90/04 C-226/05 C-94/06 C-340/06 C-422/08 C-401/08 C-548/10 C-352/11

Ugyancsak tipikusak a végzéssel törölt ügyek, amelyek szerződésszegési eljárásként indultak. A Bíróság (illetve az eljáró tanács) elnöke végzéssel törli a jegyzékből azon ügyeket, amelyekben a Bizottság és a tagállam időközben közös álláspontra jutott, s erre tekintettel a Bizottság visszavonta keresetét. Ezt a Bíróság ügyrendje (78. cikkely) lehetővé teszi, tükrözve, hogy az eljárás ereje nem feltétlenül a bíróság döntésében, mint inkább a Bizottság és a tagállam közötti egyeztetési folyamatban van.34 Az ilyen ügyekben a Bíróság érdemi állásfoglalást nem ad, ugyanakkor a felmerült eljárási költségeknek a tagállamra terhelésével jelzi, hogy annak magatartása szolgáltatott okot az eljárás megindítására.

2. táblázat

                                                            

33 Egyébként az osztrák vonatkozású eljárások közül ez zárult legutóbb; 2012. május 24-én született benne ítélet, amely a kézirat lezárásakor a Hivatalos Lapban még nem, csak az EU internetes jogi adatbázisában érhető el. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62011CJ0352:DE:HTML (Letöltés: 2012. 05. 25.); A keresetlevél közlése: HL C 252, 27/08/2011 o. 0026–0026. 34 VÁRNAY–PAPP: i. m. 338.

Ausztria környezetvédelme az európai jog mérlegén

457

A végzéssel törölt ügyek listája Ügyszám

A tényállás fontosabb elemei

C-345/01

genetikailag módosított szervezetek; a 98/81 EK sz. irányelv implementálásának elmulasztása a települési hulladékégetőkből származó levegőszennyezés csökkentése; a 89/369. és 89/429. sz. EGK-irányelvek implementálásának elmulasztása a csatlakozás időpontjáig 75/442. sz. EGK sz. hulladék-keretirányelvvel ellentétes nemzeti szabályok (a kezelés és a hasznosítás fogalma) a veszélyes hulladékok égetése, a 94/67. sz. EK-irányelv nem megfelelő implementálása sajátos kezelést igénylő hulladékok (PCB, PCT); a 96/59. sz. EK irányelv nem megfelelő implementálása, a kezelési tervek közlésének elmulasztása a veszélyes hulladékokról szóló, módosított 91/689 EGK-irányelv nem megfelelő átültetése talajközeli ózonszennyezés; a 92/72. EGK sz. irányelvvel ellentétes osztrák szabályozás környezeti hatásvizsgálat, a 97/11. sz. EK-irányelvvel módosított, 337/85. sz. EGK irányelv átültetéséről szóló tájékoztatás elmaradása Burgenland és Salzburg tartományok esetén a szennyvíziszapok mezőgazdasági felhasználása; a 86/278 sz. EGKirányelvnek a Karintia, Stájerország és Vorarlberg tartományokban való hiányos implementálása a nagyteljesítményű tüzelőberendezések légszennyező anyag kibocsátása; a 2001/80. sz. EK-irányelv nem megfelelő transzpozíciója, az erről szóló tájékoztatás elmaradása az új személyautók üzemanyag-fogyasztási és CO2-kibocsátási adatairól való fogyasztói tájékoztatás; az 1999/94. sz. EK-irányelv mellékletét módosító 2003/73. EK sz. irányelv implementálása, illetve a tájékoztatás elmaradása egyes tervek és programok környezeti hatásvizsgálata (SKV); a 2001/42. sz. EK-irányelv implementálásának késedelme, a bizottsági tájékoztatás elmaradása a tengeri hajózásban használatos tüzelő- és üzemanyagok kéntartalma; az 1999/32/EK-irányelvet módosító 2005/33/EK-irányelv átültetésének, illetve a tájékoztatásnak az elmaradása élőhely-védelem (Natura 2000); a 92/43/EGK sz. tanácsi irányelv nem megfelelő végrehajtása (a közösségi jelentőségű területként kijelölhető élőhelyek jegyzékének hiányos tartalma) bányászati hulladékok kezelése; a 2006/21/EK-irányelv átültetését célzó intézkedések vagy a közlés elmaradása a személygépkocsik típusjóváhagyása a kibocsátási adatok tekintetében; a 2008/74/EK bizottsági irányelv átültetésének vagy a közlésnek az elmulasztása

C-155/02 C-192/02 C-33/02 C-146/02 C-194/02 C-14/03 C-164/03 C-340/03 C-54/04 C-93/06 C-91/06 C-107/08 C-110/08 C-146/10 C-223/10