AUDIT VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ FINAČNÍ AUDIT VYBRANÉHO MĚSTA

Masa rykova un iverz it a Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Regionální rozvoj a správa

AUDIT VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ FINAČNÍ AUDIT VYBRANÉHO MĚSTA Audit in Public Administration Financial Audit of particular city Diplomová práce

Vedoucí diplomové práce: Ing. Hana Jurajdová

Autor: Stanislav PAŠEK

Brno, červen 2007

Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta

Katedra regionální ekonomie a správy Akademický rok 2006/2007

ZADÁNÍ DIPLOMOVÉ PRÁCE Pro:

P A Š E K Stanislav

Obor:

Regionální rozvoj a správa

Název tématu:

AUDIT VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ – FINANČNÍ AUDIT VYBRANÉHO MĚSTA Audit in Public Administration – Financial Audit of particular city

Zásady pro vypracování Problémová oblast: Akutní potřeba propracovaného a vzájemně sladěného kontrolního systému vystupuje do popředí se stále větší naléhavostí. Potřeba kvalitního kontrolního systému také v e veřejné správě je vyvolána zejména vnitřní potřebou a souvisí se změnami, které celá společnost prochází. Proto se vytváří nové auditorské profese, aby nejen plně nahradily státem prováděnou kontrolu, ale přesvědčivě dokázaly, že jsou schopny, za předem stanovených podmínek, plnit cíle a poslání jakkoli organizované kontrolní činnosti spolehlivě a s větším efektem.

Cíl práce: Práce historicky zachycuje a popisuje vymezení postavení auditu ve veřejné správě, jakožto prvku kontroly, a funkcí auditu, identifikace právních norem upravujících způsob jeho provádění, osob oprávněných k výkonu auditu a institucí podléhajících auditu. Cílem práce je nastínit platnou legislativu pro audit ve veřejné správě v ČR a porovnat s praxí finančního auditu vybraného města. Postup práce a použité metody: 1. Studium literatury a sběr informací, historický vývoj auditu, popis a analýza auditu ve veřejné správě. 2. Komparace a vymezení odlišností v oblasti teorie a praxe auditu ve veřejné správě v ČR 6. Zhodnocení a závěry

2

Při zpracování diplomové práce bude v úvodních částech využita hlavně metoda historická a popisná. Vedle nich se pak při zkoumání problému uplatní metoda analýzy. Důraz bude kladen také na metodu komparace. Rozsah grafických prací:

Předpoklad cca 10 tabulek a grafů

Rozsah práce bez příloh:

60 - 70 stran

Seznam odborné literatury:

REKTROŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J.:Audit obcí, ROPO a neziskových organizací. Brno, ESF MU 1999. 161 s. ISBN 80-210-2063-6 RICCHIUTE, D.N.: Audit. Praha, Victoria Publishing, 1994. 792 s. ISBN 80-85605-864 SEDLÁČEK, J.: Auditing. Brno, ESF MU, 2001. 176 s. ISBN 80-210-2527-1 KRÁLÍČEK, V., MÜLLEROVÁ, L.: Auditing. Praha, Bilance, 1998. 222 s. ISBN 80-2383692-7 RAFFEGEAU, J., DUFILS, P., MÉNONVILLE, D.: Finanční audit. 1. vyd. HZ Praha, 1996. 120 s. ISBN 80-86009-025 REKTOŘÍK, J.,ŠELEŠOVSKÝ, J.: Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru. Praha, EKOPRESS, 2003. 212 s. ISBN 80-86119-72-6 Auditorské směrnice Relevantní legislativa Odborné ekonomické časopisy Internetové stránky

Vedoucí diplomové práce:

Ing. Hana Jurajdová

Datum zadání diplomové práce:

10. 3. 2006

Datum odevzdání diplomové práce:

13. 4. 2007

…………………………………… vedoucí katedry

………………………………………… děkan

V Brně dne 10. 3. 2006

3

J mé n o a p ř í j me ní a ut or a: Ná z e v d i pl omové p r á c e : Ná z e v p r ác e v a nglič t i ně: Ka t e d r a: Ve d o u c í di p l omové p r á c e: Ro k ob h a j ob y:

Stanislav Pašek Audit ve veřejné správě – finanční audit vybraného města Audit in Public Administration – Financial Audit of particular city regionálního rozvoje a správy Ing. Hana Jurajdová 2007

Anotace Cílem práce je nastínit platnou legislativu pro audit ve veřejné správě v ČR a porovnat s praxí finančního auditu vybraného města. První část mé práce je zaměřena obecně, obsahuje vymezení pojmu a nastiňuje minulou a současnou právní úpravu přezkoumávání hospodaření. Druhá část obsahuje analýzu přezkoumání hospodaření v obci Bolatice v letech 2002 – 2006 prováděné KÚ Moravskoslezského kraje. Závěrečná část práce obsahuje srovnání teorie a prováděné praxe v rámci přezkoumávání hospodaření za uvedené období.

Annotation The objective of this work is to outline valid legislation for public administration audit in the Czech Republic and compare it with routine of financial audit in selected town. First (general) part containes idea determination and explaines past and present legal regulations for management revision. Second part containes analysis of management revision in municipality Bolatice between years 2002 and 2006 administrated by Moravian-Silesian Regional Authority. Last chapter containes comparison of theory and practical execution within management revision in period shown.

Klíčová slova Veřejná správa, audit, přezkoumávání hospodaření

Keywords Public Administration, audit, management revision

4

Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Audit ve veřejné správě – finanční audit vybraného města vypracoval samostatně pod vedením Ing. Hany Jurajdové a uvedl v seznamu literatury všechny použité literární a odborné zdroje. V Brně dne 25. června 2007 vlastnoruční podpis autora

5

Poděkování Na tomto místě bych rád poděkoval Ing. Haně Jurajdové za cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěla k vypracování této diplomové práce. Stejně tak bych chtěl poděkovat paní Miladě Bortlíkové, ekonomovi obce Bolatice za poskytnuté informace, materiály a konzultace a dále paní Ing. Evě Sámkové, vedoucí oddělení všeobecné kontroly Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, která mi přiblížila přezkoumání hospodaření ze strany Krajského úřadu.

6

OBSAH OBSAH ...................................................................................................................................... 7 ÚVOD ........................................................................................................................................ 9 1

TEORETICKÁ ČÁST...................................................................................................... 11 1.1

Podstata auditu (vymezení pojmu) ........................................................................... 11

1.2

Druhy auditu (typologie auditu)............................................................................... 12

1.2.1

Interní a externí audit ....................................................................................... 12

1.2.2

Vymezení pojmu audit v této práci .................................................................. 13

1.3

Historie auditu/přezkoumání hospodaření ............................................................... 14

1.3.1

Období 1965-1989............................................................................................ 15

1.3.2

Období 1989-1998............................................................................................ 15

1.3.3

Období 1998-2006............................................................................................ 16

1.4

Současná právní úprava přezkoumání hospodaření ................................................. 17

1.5

Předmět přezkoumání............................................................................................... 17

1.5.1

Rozpočtové hospodaření .................................................................................. 19

1.5.2

Nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví obce a státu .................... 30

1.5.3

Účetnictví ......................................................................................................... 36

1.5.4

Dodržování povinností stanovených zvláštními právními předpisy ................ 40

1.6

Zpráva o přezkoumání hospodaření ......................................................................... 43

1.7

Možnosti obce při zadání přezkoumání hospodaření............................................... 45

1.7.1

Krajský úřad ..................................................................................................... 45

1.7.2

Auditor ............................................................................................................. 47

1.8 2

Důsledky vyplývající pro obec z přezkumu hospodaření ........................................ 49

PRAKTICKÁ ČÁST........................................................................................................ 52 2.1

Stručná charakteristika obce BOLATICE................................................................ 52

2.2

Přezkoumání hospodaření okresním úřadem před rokem 2002 .............................. 53

2.3

Přezkoumání hospodaření KÚ Moravskoslezského kraje 2002 – 2006................... 54

2.3.1

Proces přezkoumání hospodaření v obci Bolatice............................................ 55

2.3.2

Žádost o přezkoumání hospodaření.................................................................. 56

2.4

Zjištěné údaje o hospodaření v letech 2002-2006.................................................... 58

2.4.1

Plnění příjmů a výdajů rozpočtu ...................................................................... 58

2.4.2

Nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví obce Bolatice a státu ...... 65

7

3

2.4.3

Účetnictví vedené obcí Bolatice....................................................................... 69

2.4.4

Dodržování povinností stanovených zvláštními právními předpisy ................ 71

SROVNÁNÍ TEORIE A PRAXE .................................................................................... 74 3.1

Kontroloři KÚ Moravskoslezského kraje ................................................................ 74

3.2

Komparace teorie právních norem a praxe přezkoumání hospodaření obce na OÚ

BOLATICE .......................................................................................................................... 77 3.2.1

Období 2002 – 2003......................................................................................... 77

3.2.2

Období 2004 – 2006......................................................................................... 79

3.3

Zdůvodnění výběru KÚ............................................................................................ 81

ZÁVĚR..................................................................................................................................... 83 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY...................................................................................... 85 SEZNAM ZKRATEK.............................................................................................................. 89 SEZNAM TABULEK A GRAFŮ ........................................................................................... 90 SEZNAM PŘÍLOH .................................................................................................................. 91

8

ÚVOD Územní správa je součástí veřejné správy. Obec je základní územně samosprávní jednotkou. Je orgánem veřejné správy a nakládá a hospodaří s veřejnými prostředky. Základní funkce obce jsou především zajistit dostatečné množství veřejných statků a zajistit občanům dostatečný sociálně-ekonomický rozvoj. Občané si na základě veřejné volby volí členy zastupitelstva v obci a nepřímo se tak podílejí na preferencích, cílech a směrech rozvoje své obce. Většinu příjmů obce tvoří prostředky ze státního rozpočtu a můžeme říci, že zde dochází k alokaci peněžních prostředků daňových poplatníků. Proto je zcela na místě, aby bylo hospodaření s těmito prostředky kontrolováno. Občan má právo vědět, zda jsou tyto prostředky využívány efektivně, hospodárně a zda jsou použity na veřejně prospěšné účely. Potřeba kvalitního kontrolního systému ve veřejné správě je vyvolávána také tlakem na snižování veřejných výdajů, které má vést ke snížení deficitních rozpočtových schodků a splnění konvergenčních kritérií. Tato

práce

je

věnována

přezkoumávání

hospodaření

základního

územně

samosprávního celku obce, jakožto jednoho z prvků kontroly ve veřejné správě. Přezkoumání hospodaření obce je nejčastějším typem externího auditu ve veřejné zprávě. Toto téma jsem si vybral proto, abych lépe pochopil systém a principy této formy auditu a také proto, že se chci dále této problematice věnovat ve svém profesním životě. Chtěl jsem také využít příležitosti a navázat spolupráci s OÚ v obci, kde je mé trvalé bydliště. Cílem této práce je nastínit

platnou legislativu pro audit (přezkoumání

hospodaření) ve veřejné správě v ČR, v našem případě v územním samosprávném celku obce, a porovnat s praxí provedení přezkoumání hospodaření v obci Bolatice. Problémovou oblastí je to, že obce si mohou vybrat zda provede přezkoumání auditor či KÚ. Auditor může provést také finanční audit. Je otázkou a budeme se také dále ptát, jestli to může přinést obci nějaké výhody a zda obce auditora chtějí nebo ne. V minulosti bylo přezkoumání hospodaření obce Bolatice prováděno okresním úřadem v Opavě. Od roku 2002 bylo prováděno a v současné době

je také prováděno přezkoumání hospodaření KÚ

Moravskoslezského kraje. Vymezil jsem si tedy roky 2002-2006, jako období, ke kterému se vztahuje jak praktická část mé práce, tak také hypotéza. V práci jsem si stanovil následující hypotézu: Provádění přezkoumání hospodaření KÚ Moravskoslezského kraje je v souladu s platnou legislativou. Mezi teorií a praxí provádění přezkoumání hospodaření nejsou odchylky.

9

První kapitola mé práce je zaměřena obecně. Obsahuje vymezení pojmu a nastiňuje minulou a současnou právní úpravu přezkoumávání hospodaření. Tato část je zde nezbytná proto, abychom z ní mohli vycházet v druhé a třetí kapitole. Nejprve jsou vymezeny základní pojmy. Kromě minulé a současné právní úpravy přezkoumání obsahuje také možnosti zadání přezkoumání hospodaření v provádění auditora či KÚ. V druhé části jsem si vymezil období let 2002 – 2006, za které analyzujeme provádění přezkoumání hospodaření v obci Bolatice prováděné KÚ Moravskoslezského kraje. Na základě metod řízeného rozhovoru, analýzy a popisu rozebíráme jakým způsobem bylo provedeno přezkoumání v uvedeném období. Závěrečná část práce obsahuje srovnání mezi teorií a prováděnou praxí při přezkoumávání hospodaření za uvedené období. Hledáme také odpověď na otázku, proč byl vybrán pro provedení přezkoumání KÚ. Zjištěné poznatky a shrnutí práce jsou uvedeny v závěru, který obsahuje doporučení pro využití diplomové práce. Součástí práce je také seznam používaných zkratek a přílohy. Pro vypracování diplomové práce jsem využil následující metody: v části teoretické je používána zejména metoda historická, literární rešerše, metoda analýzy a syntézy; praktická část je zpracována na základě metod sběru dat, řízeného rozhovoru, analýzy a deskriptivní metody; třetí část práce je zpracována především na metodě komparace a induktivnědeduktivní metody.

10

1 TEORETICKÁ ČÁST 1.1 Podstata auditu (vymezení pojmu) Tato práce se zabývá auditem ve veřejné správě, jakožto prvkem kontroly. Mnoho čtenářů si ale jistě v prvním momentu spojí slovo audit s organizacemi a společnostmi, jejichž cílem je dosažení zisku. Výsledky auditu v ziskovém sektoru mají poukazovat na případné nedostatky a v konečné fázi by měly být impulzem opět ke zvýšení zisku dané korporace. Můžeme si teď položit otázku: A k jakým účelům slouží audit ve veřejném sektoru? Je vůbec potřeba? Odpověď je zcela jednoznačná. Ano také audit ve veřejném sektoru je potřebný. Můžeme se na problém podívat z různých pohledů. Systém veřejných financí funguje na systému alokaci prostředků. Nejprve se peníze od daňových poplatníků vyberou a poté dochází k alokaci těchto prostředků na různé účely. Jako daňový poplatník mám právo vědět, zda se s veřejnými prostředky zachází efektivně, účelně a hospodárně a zda je použití prostředků transparentní. Druhou stranou mince může být tlak na snižování veřejných výdajů. Deficit státního rozpočtu je problémem číslo jedna při dosažení konvergenčních kritérií, proto zde působí tlak na snižování rozpočtových výdajů a s tím souvisí snižování příjmů rozpočtů územně samosprávných celků. Samotný pojem slova audit má také mnoho definic a lze ho chápat v různých kontextech. Podle Sedláčka se můžeme dívat na audit v obecnějším (širším) pohledu nebo také v konkrétnějším (užším) pohledu: „V obecné rovině se audit chápe jako prostředek, kterým se jedna osoba ujišťuje druhou o kvalitě, podmínkách nebo stavu určité skutečnosti, kterou druhá osoba zkoumala. Potřeba takového auditu vyplývá z nejistoty nebo pochybnosti první osoby o kvalitě, podmínkách či stavu předmětné skutečnosti

a z nemožnosti tuto

nejistotu nebo pochybnost odstranit vlastními silami.“1 Podle Šelešovského je audit: „ Kritická analýza, která umožňuje ověřovat informace vypovídající o určitém objektu.“2 Ekonomický slovník C.H. Beck definuje audit jako: „ Nezávislou, objektivní, ujišťovací a konzultační činnost zaměřenou na zdokonalování procesů v organizaci, která přináší systematický metodický přístup k hodnocení a zlepšování efektivnosti řízení rizik, řídících a kontrolních procesů a správy a řízení organizace.“ 3

1

Sedláček, J.: Základy auditu, Brno 2006, str. 18. Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol.: Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, Praha 2003, str. 121. 3 Hindls, R., Holman, R.,Hronová,S.: Ekonomický slovník, Praha 2003, str. 22. 2

11

Lee definuje audit takto: „ Způsob, kterým je jedna osoba ujištěna druhou o kvalitě, podmínkách nebo stavu předmětné věci, kterou druhá osoba zkoumala. Potřeba takového auditu vzniká, protože první osoba má pochybnosti nebo si není jista kvalitou, podmínkami nebo stavem předmětné věci a sama není schopna se těchto pochybností či nejistoty zbavit.“ 4

1.2 Druhy auditu (typologie auditu) Odborníci se tedy shodují na tom, že audit jako takový je prvkem kontroly a porovnáním uváděného stavu se skutečností. Nejznámějším typem auditu je audit finanční, v některé literatuře označován také jako účetní, kde je hlavním předmětem kontroly účetní závěrka. Existuje ale také mnoho jiných typů kontrol, které se v některé literatuře označují jako audit. V obecném pojetí je termín audit nadřazenou kategorií. Pro přehled zde uvádím některé klasifikace či dělení, které nám umožňují dělit audit na: programový, manažerský, strategický,

organizační,

právní,

daňový,

forenzní,

marketingový,

personální,

informační, ekologický atd. Za základní klasifikaci bych považoval dělení auditu na externí a interní. Dále můžeme členit také na povinný audit a nepovinný, z časového hlediska pak na audit roční a průběžný.

1.2.1 Interní a externí audit Charakterizujme si nyní externí a interní audit: •

Externí audit provádí obecně vnější nezávislý subjekt, který není součástí dané instituce. To může být v případě přezkoumání hospodaření obce např. auditor, auditorská společnost nebo také pověřený zaměstnanec krajského úřadu. Je-li ovšem audit prováděn subjektem, který je zakomponovaný do organizační struktury instituce, můžeme tento audit označit za interní. Interní audit může však být také prováděn subjektem přizvaným z vnějšku. V rozlišení mezi interním a externím auditem je také velmi důležité pro jakou skupinu uživatelů se provádí a k jakému účelu je určen. Externí audit, tedy výstup externího auditu, je prováděn na základě právních předpisů a je určen v první řadě pro zastupitelstvo a v druhé řadě pro veřejnost. V rozpočtovém procesu dochází k alokaci veřejných zdrojů na základě veřejné volby a proto je to také veřejnost, komu jsou výstupy externího auditu určeny. Dále to jsou státní orgány,

4

Lee,.T: Company Auditing, Chapman and Hall, London 1986

12

finanční instituce, banky a také investoři. Pro všechny tyto skupiny by měl být výstup, tedy mluvíme o zprávě o přezkoumání hospodaření územně samosprávného celku5, veřejně k dispozici. V případě hlubšího auditu účetní závěrky slouží výstupy také např. pro finanční instituce, v případě, že obec žádá o finanční prostředky, aby měl finanční ústav jistotu v navrácení svých prostředků6. •

Interní audit, tedy výstupy interního auditu, jsou naopak určeny pro potřeby dané instituce. Výstupy interního auditu nejsou

zveřejňovány. Interní audit by měl

optimalizovat systém kontrol uvnitř instituce. Právní úpravu interního auditu a kontrolního systému právně vymezuje zákon č. 320/2001 Sb.,o finanční kontrole ve veřejné správě. Interní audit zajišťuje funkčně nezávislý útvar, případně k tomu zvlášť pověřený zaměstnanec, organizačně oddělený od řídících výkonných struktur.

1.2.2 Vymezení pojmu audit v této práci Zde bych chtěl uvést upřesnění používání slova audit v této práci. Audit je v obecném metodologickém pojetí pojmem nadřazeným, který zahrnuje mnoho různých typů auditů, přezkumů, ověření apod.7 Tato práce se zabývá auditem ve veřejné správě, jakožto prvkem kontroly. Zaměříme se především na orgán veřejné správy a to na územně samosprávný celek, v našem případě na obec. Zde může docházet ke kolizi termínů audit a přezkoumání hospodaření. Proto termín audit bude v práci používán ve významu přezkoumání hospodaření dle zákona č.420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření. Budeme postupovat v souladu jak bylo uvedeno výše se zákonem č.420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. V této první části se budeme věnovat teoretickým aspektům přezkoumání,

v praktické části se zaměříme na provedení

přezkoumání hospodaření v obci Bolatice. Ve třetí části provedeme komparaci praxe a teorie a budeme sledovat, jak se přezkoumávání vyvíjelo v období let 2002 -2006. Obec a také dobrovolný svazek obcí má povinnost podle zákona o obcích nechat si provést přezkoumání hospodaření za uplynulý rok8. Může si vybrat, zda o přezkoumání požádá příslušný Krajský úřad, či provede přezkoumání hospodaření auditor. Podle zákona o 5

Zpráva o přezkoumání hospodaření územně samosprávného celku je podrobně popsána v kapitole 1.6. Jurajdová, H., Šelešovský, J. a kol.: Účetnictví, daně, audit financování územních samosprávných celků a organizací neziskového sektoru, Brno 2004, str. 96. 7 Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol.: Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, Praha 2003, str. 137. 6

8

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, § 42.

13

auditorech může audit provádět pouze auditor. V našem případě provádí přezkoumání hospodaření v případě Krajského úřadu pověřený zaměstnanec, v zákoně označený jako kontrolor. Proto je používání termínu audit přinejmenším diskutabilní a my budeme o termínu „audit“ a přezkoumání hospodaření hovořit v této práci jako o ekvivalentech. O možnostech provedení přezkoumání hospodaření Krajským úřadem a auditorem pojednává kapitola 1.7.

1.3 Historie auditu/přezkoumání hospodaření Historie auditu sahá již do dob starého Egyptu. Už v této daleké historii byla potřeba kontroly. Mezi hlavní příjmy této říše patřily zejména daňové příjmy a právě ty měly kontrolovat dva nezávislí úředníci. Potřebu kontroly můžeme najít také v době Římské říše, kdy byli pro každou provincii určováni kvestoři, kteří měli povinnost kontrolovat účetnictví v dané provincii. Výsledky své práce poté prezentovali před určenými posluchači. A právě v tomto období můžeme hledat kořeny slova audit, neboť slovo audit vzniklo z latinského slova audire, což znamená poslouchat. Slovo se poté dále vyvíjelo do dnešní podoby slova audit. Z výše uvedeného je patrné, že je to právě „veřejná správa“ , kde vznikla potřeba kontroly a to zejména o příjmech a poté i výdajích dané mocnosti. První zmínku o potřebě kontroly v písemném znění můžeme najít v novodobé historii ve Velké Británii. V roce 1844 byl vydán zákon o akciových společnostech „Companies Act 1844“, který určoval povinnost jednomu či více akcionářům dané společnosti, prověřit bilanci. Auditing se do podoby, jak ho známe dnes, začal vyvíjet v novodobé historii nejdříve ve Velké Británii, kterou následovaly Francie, USA a poté také další země9. U nás, tedy v tehdejším Československu, které vzniklo po První světové válce v roce 1918, jsou začátky auditu i auditorské profese spojeny s dvacátými léty minulého století. Tehdejší Československo stavělo na německo-rakouských zákonech, které byly převzaty a staly se pilířem pro další vývoj. V té době vznikaly ve vyspělých zemích tehdejší Evropy první spolky revizorů a účetních znalců. Prvotní účel, za kterým tyto organizace vznikaly, byl zejména v apelování na vznik zákona, který by přikazoval povinnou kontrolu. Ten byl také nějakým způsobem v roce 1924 zpracován, ale k možnosti schválení se dostal až v roce 1929. Nicméně schválen nebyl. A tady se rozchází tehdejší Československo s vyspělými evropskými zeměmi, kde podobný zákon již existoval.

9

Sedláček, J.: Základy auditu, Brno 2006, str. 10-13.

14

Následující desetiletí souvisí s velkou hospodářskou krizí a také s napjatou situací, začátkem okupace a poté i začátkem Druhé světové války. Politika nastolená po roce 1948 znamenala velmi omezené možnosti pro rozvoj kontroly účetnictví. Provádění ověřování či kontroly mělo víceméně dobrovolný charakter, a jestliže bylo provedeno, výstupy byly určeny jen pro malou skupinu lidí, často jen nejvyšší vedení státního podniku. Centrálně plánovaná ekonomika svým způsobem umožňovala netransparentnost celého systému, tzn. i kontroly. Snaha o změnu a možné uzákonění povinnosti ověření přišla v šedesátých letech. Mělo se využít dokonce zkušeností ze západních zemí s auditem účetních výkazů v socialistických státních podnicích. Jaro roku 1968 umožnilo přípravu takovéhoto zákona. Ověření měl vykonávat nezávislý „autorizovaný bilanční revizor“. Bohužel srpnová invaze sovětských vojsk zmařila jakékoliv pozdější schválení zákona10.

1.3.1 Období 1965-1989 Do období 60. let 20. století spadají počátky kontroly hospodaření ÚSC. V roce 1965 se začaly závazně provádět tzv. komplexní revize hospodaření. Zkoumala se správnost účetní uzávěrky a stav ochrany vlastnictví. Poté se začalo také zkoumat, zda jsou správně využity prostředky podle schváleného rozpočtu. Zaměření převážně na rozpočet zůstalo u zákonem vyžadované vnější kontroly ÚSC až do současnosti. Po roce 1989 byl schválen zákon č. 367/1990 Sb., o obcích, který pracoval už s pojmem přezkoumání hospodaření, jako s povinnou formou vnější kontroly hospodaření s veřejnými prostředky. Už v této úpravě byla možnost přezkumu auditorem, kromě něj jej prováděl okresní úřad.

1.3.2 Období 1989-1998

Auditorskou profesi upravovala vyhláška č. 63/1989 Sb., o ověřovatelích (auditorech) a jejich činnosti, ve které byl stanoven postup při jmenování a odvolávání ověřovatelů z řad fyzických a právnických osob, obsah jejich činnosti, náležitosti jejich závěrečné zprávy a další podrobnosti, např. postup při výběru auditorů nebo jejich povinnou rotaci. Koncem roku 1992 byl zveřejněn Ministerstvem financí metodický návod vztahující se k přezkoumání hospodaření čj. 124/69 792/1992. V témže roce byl také vydán zákon č. 524/1992 Sb., o auditorech a Komoře auditorů České republiky. KAČR jako nově založená profesní 10

Kříž, P., Müllerová, L., Pilný, V., Poduška, B., Rokosová, E.: 10 let 1993-2003, Komora auditorů ČR, Praha 2003.

15

organizace auditorů se usnesla v roce 1995 na vydání závazného etického kodexu pro auditorskou činnost.

1.3.3 Období 1998-2006 Dalším přispěním KAČR do oblasti auditu ve veřejném sektoru bylo v roce 1998 vydání auditorské směrnice č. 52, která upravovala podmínky auditu obcí a organizací veřejného sektoru. Ministerstvo financí v témže roce vydalo jako reakci na tuto směrnici metodický pokyn pro sjednocení postupů auditorů a okresních úřadů při provádění přezkoumání hospodaření čj. 124/92 785/1998 a nahradilo jím starší metodický pokyn čj. 124/69 792/1992 z roku 1992 Tento metodický pokyn byl účinný do roku 2001, kdy byl nahrazen dále uvedenou vyhláškou č. 41/2002 Sb. V roce 2000 začal platit nový zákon č. 254/2000 Sb., o auditorech. V následujícím roce se dočkali členové KAČR také nového etického kodexu11. Tento základní kámen pro auditory byl již jen doplněn poté v roce 2004 o novelu č. 169/2004 Sb., která obsahuje doplnění zákona po vstupu ČR do EU. Impuls, který vzešel z reformy ve veřejné správě, jejíž součástí bylo schválení zákonů o obcích, krajích a malých rozpočtových pravidel v roce 2000 přiměl vydat Ministerstvo financí o dva roky později vyhlášku č.41/2002 Sb., o přezkoumání hospodaření. Vyhláška měla nahradit metodický pokyn z roku 1998. Poté byla ještě novelizována vyhláškou č. 67/2003 Sb., která nabyla účinnosti v březnu 2003. Novela byla spojená především se zánikem okresních úřadů a v podstatě představovala pouze a jenom „kosmetickou úpravu“ vyhlášky. Od 1.1. 2003 došlo v oblasti přezkoumávání hospodaření k významným změnám: •

po zrušení okresních úřadů přešla povinnost provádět přezkoumání hospodaření obcí a DSO na krajské úřady,

•

na základě změny ustanovení § 42 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. si dá obec, která má alespoň 5000 obyvatel přezkoumat hospodaření auditorem; obec, která má méně než 5000 obyvatel, si dá přezkoumat hospodaření krajským úřadem nebo auditorem. Krajský úřad provádí přezkoumání hospodaření v přenesené působnosti,

•

možnost požádat o provedení mimořádného přezkoumání hospodaření dle § 42 zákona č. 128/2000 Sb. byla vypuštěna,

11

Antoš, J.: Analýza uplatnění auditorské směrnice KA ČR u územních samorprávných celků. Diplomová práce. MU ESF, Brno 2004, str.12

16

•

na základě změny ustanovení § 53 odst. 1 téhož zákona si dá DSO přezkoumat hospodaření auditorem. Krajské úřady prováděly přezkoumání hospodaření za rok 2002 a 2003 pouze

u obcí s počtem obyvatel do 5000. Od 1.1. 2004 umožnila změna § 42 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, obcím, a to bez ohledu na počet obyvatel, (i DSO) požádat o přezkoumání hospodaření krajský úřad nebo auditora. Dne 1. 8. 2004 nabyl účinnosti zákon č. 420/2004 Sb., podle něhož bylo prováděno přezkoumání za rok 2004. Obsah zákona, který nahrazoval vyhlášku, byl v porovnání s vyhláškou velkým krokem kupředu. Zákon daleko více specifikuje proces přezkoumání hospodaření, definuje práva a povinnosti přezkoumávajících i přezkoumaných subjektů.

1.4 Současná právní úprava přezkoumání hospodaření Obec je územně samosprávný celek. Povinnost nechat si provést přezkoumání hospodaření je kodifikována v § 42 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Odkazy na tento paragraf najdeme také v zákonu č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů12. Páteř procesu přezkoumávání ovšem tvoří zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků v platném znění, který nahradil vyhlášku MF č. 41/2002 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. Podle tohoto zákona v platném znění se řídí přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků, městských částí hlavního města Prahy, dobrovolných svazků obcí (DSO) a Regionálních rad regionů soudržnosti.

1.5 Předmět přezkoumání Předmětem přezkoumání jsou podle zákona údaje o ročním hospodaření územního celku, tvořící součást závěrečného účtu. Jsou to údaje: •

plnění příjmů a výdajů rozpočtu,

•

finanční operace, týkající se tvorby a použití peněžních fondů,

•

náklady a výnosy podnikatelské činnosti územního celku,

•

peněžní operace, týkající se sdružených prostředků,

12

Viz. zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, § 17.

17

•

finanční operace, týkající se cizích zdrojů,

•

vyúčtování a vypořádání vztahů k rozpočtům a dalším osobám.

Přezkoumává se také: •

nakládání a hospodaření s majetkem obce,

•

nakládání a hospodaření s majetkem státu, s nímž obec hospodaří,

•

zadávání a uskutečňování veřejných zakázek,

•

stav pohledávek a závazků,

•

ručení za závazky fyzických a právnických osob,

•

zastavování movitých a nemovitých věcí ve prospěch třetích osob,

•

zřizování věcných břemen k majetku územního celku,

•

účetnictví vedené územním celkem.

V zákoně takto vymezený předmět se ověřuje z hlediska: •

dodržování povinností stanovených zvláštními právními předpisy,

•

souladu hospodaření s finančními prostředky ve srovnání s rozpočtem,

•

dodržení účelu poskytnuté dotace nebo návratné finanční výpomoci

•

věcné a formální správnosti dokladů o přezkoumávaných operacích13.

Co v zákoně ale nenajdeme je to, jakým způsobem a jak hluboce se dané oblasti, např. veřejným zakázkám, budou věnovat ať už kontroloři KÚ nebo auditor. Pro postup auditorů při provádění přezkoumání hospodaření územně samosprávných celků vydala Komora auditorů ČR metodickou pomůcku pro přezkoumání hospodaření, která ovšem není pro postup auditorů

závazná. Některé Krajské úřady vydaly také svou metodiku pro provádění

přezkoumání. V následujících subkapitole vyjasníme některé pojmy a budeme sledovat na které typické chyby je možno při přezkoumání narazit. Budeme se snažit zahrnout oblasti prověřované jak kontrolorem, tak i auditorem.

13

Viz. zákon č.420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, § 3.

18

1.5.1 Rozpočtové hospodaření Plnění příjmů a výdajů rozpočtu včetně peněžních operací, týkajících se rozpočtových prostředků Plnění příjmů a výdajů rozpočtu je součástí rozpočtového procesu. Ten je upravován a řídí se rozpočtovými pravidly územních rozpočtů, které najdeme v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů . Rozpočtový proces se skládá z těchto čtyř částí: 1) sestavení návrhu rozpočtu obce, 2) projednání a schválení návrhu rozpočtu 3) plnění rozpočtu a průběžná kontrola plnění během rozpočtového období, 4) následná kontrola plnění rozpočtu a sestavení závěrečného účtu obce.

Z výše uvedených částí je tou nejdůležitější sestavení návrhu rozpočtu obce. Rozpočet je jeden z finančních nástrojů řízení obce. Má příjmovou a výdajovou stránku. Podle zákona14 je to finanční plán, kterým se řídí financování činnosti územního samosprávného celku. Zpracovává se na jeden kalendářní rok a vychází z rozpočtového výhledu

15

. Rozpočtový výhled je povinný a musí být schválen ZO. Rozpočet může být

schválený jako vyrovnaný, přebytkový a schodkový. Zákon apeluje na vyrovnaný rozpočet. Při přebytkovém rozpočtu se počítá, že přebytečné peněžní prostředky jsou určeny k využití v následujících rozpočtových obdobích nebo také, že slouží ke splácení úvěrů či ostatních závazků obce. V případě, že bude schválen rozpočet jako deficitní, je nutné, aby bylo možné rozdíl mezi příjmy a výdaji nějakým způsobem uhradit. Úhrada rozdílu může být financována finančními prostředky z minulých let nebo např. smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem, návratnou finanční výpomocí či tržbami z vlastních vydaných dluhopisů. Ty můžeme také souhrnně označit jako návratné zdroje. Návratná finanční výpomoc může být čerpána ze státního rozpočtu, z rozpočtu kraje nebo z rozpočtu jiné obce a je bezúročná. Je důležité také analyzovat, proč je rozpočet deficitní. Zdali je to v rámci běžných příjmů a výdajů nebo to může být z důvodu kapitálové investice, která má dlouhodobý charakter a je také třeba zvážit, zda nám daná investice přinese očekávané příjmy. Proto platí pro sestavování rozpočtu jednoduchá rovnice:

14

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, § 4. Rozpočtový výhled je pomocným nástrojem ÚSC sloužícím pro střednědobé finanční plánování rozvoje jeho hospodářství. Sestavuje se na základě uzavřených smluvních vztahů a přijatých závazků zpravidla na 2 až 5 let. 15

19

příjmy – výdaje = financování

Pokud je rozpočet vyrovnaný, bude položka financování nulová. V případě přebytkového rozpočtu nám položka ukáže jakým způsobem jsou přebytečné prostředky využity a v případě deficitního rozpočtu nám ukazuje, jakým způsobem je deficit rozpočtu uhrazen.

Aby byla struktura příjmů a výdajů přehledná a aby se příjmy a výdaje daly srovnávat mezi územně samosprávnými celky navzájem, mají obce povinnost zpracovávat rozpočet v třídění podle rozpočtové skladby. Rozpočtová skladba vychází ze standardizovaného kodexu Mezinárodního měnového fondu – Goverment Finance Statistics (GFS)16 a je stanovena vyhláškou Ministerstva financí č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě. Tato vyhláška se také uplatňuje v třídění v rozpočtech organizačních složek státu, při sledování plnění státního rozpočtu, čerpání rezervního fondu organizačních složek státu, v rozpočtech státních fondů, při pohybech na účtech státních finančních aktiv, při práci peněžních operacích spojených s řízením likvidity státního rozpočtu a při plánovaných a skutečných operacích rozpočtů a ostatních peněžních fondů obcí, krajů, regionálních rad regionů soudržnosti a dobrovolných svazků obcí17. Rozpočtová skladba člení příjmy a výdaje z hlediska: a) odpovědnostního b) druhového c) odvětvového d) konsolidačního

Z hlediska odpovědnostního probíhá třídění na základě kapitol státního rozpočtu. Pro územně samosprávné celky obce a kraje je toto členění nepovinné. Pro nás je nejdůležitější třídění z hledisek druhového a odvětvového. Z hlediska druhového členíme příjmy a výdaje na následující třídy:

1. Třída 1: daňové příjmy 2. Třída 2: nedaňové příjmy 3. Třída 3: kapitálové příjmy 16 17

Hrabalová, S.: Účetnictví územních samospráv, MU ESF, Brno 2005, str. 21. Viz. vyhláška Ministerstva financí č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, § 1.

20

4. Třída 4: přijaté dotace, 5. Třída 5: běžné výdaje, 6. Třída 6: kapitálové výdaje 7. Třída 8: financování

V praxi vypadá toto členění jako čtyřmístné číslo. První číslice znamená třídu další pak seskupení položek, poté podseskupení položek a poslední číslice jsou položky. Z hlediska odvětvového se třídí příjmy a výdaje podle odvětví. Při odvětvovém členění se také používá čtyrmístný kód, jehož první číslice znamená rozpočtovou skupinu, druhá rozpočtový oddíl, třetí rozpočtový pododdíl a čtvrtá rozpočtový paragraf. Rozpočtová skladba používá těchto 6 skupin:

1. zemědělství, lesní hospodářství a rybářství 2. průmyslová a ostatní odvětví hospodářství 3. služby pro obyvatelstvo 4. sociální věci a politika zaměstnanosti 5. bezpečnost státu a právní ochrana 6. všeobecná veřejná správa a služby

Poslední členění, které rozpočtová skladba definuje, je členění konsolidační. Skládá se z třímístného kódu nazývaného záznamová jednotka. Toto členění poskytuje potřebné informace o převodech prostředků uvnitř veřejných rozpočtů, které žádné jiné členění neposkytuje. Používá se pro potřeby konsolidace18. Mimo rozpočet se uskutečňují také peněžní operace týkající se cizích prostředků. To mohou být např. omylem přijaté peněžní prostředky apod. a operace týkající se prostředků sdružených. Peněžní prostředky sdružených obcí se ukládají na účtu, který vede jedna ze sdružených obcí. Obec se může také věnovat i jiné činnosti, než pro kterou by měla primárně sloužit a to činnosti podnikatelské. Tyto činnosti se sledují účetně mimo rozpočtové příjmy a výdaje. Jejich hospodářské výsledky se ale do rozpočtu promítnou a to vždy nejpozději ke konci kalendářního roku tak, aby byly součástí závěrečného účtu obce19. Rozpočet je krátkodobým finančním nástrojem obce a právě v jeho krátkodobosti se může skrývat jeho nevýhoda. Mnoho investičních projektů a ostatních činností se odehrává 18 19

Hrabalová, S.: Teorie a praxe rozvoje měst a obcí, MU ESF, Brno 2004, str. 32. zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, § 6.

21

v dlouhodobém časovém horizontu a také samotné dopady se projeví až za určitý časový interval. Proto je velmi důležité vycházet nejen z rozpočtového výhledu, ale také ze strategického plánu obce, který dokáže zachytit delší časový horizont. Rozpočet se vypracovává nejen v návaznosti na rozpočtový výhled, ale také na základě údajů z rozpisu platného státního rozpočtu nebo rozpočtového provizoria 20. Samotné sestavení rozpočtu není procesem jednoduchým a proto by měl být rozpočet sestavován s dostatečným časovým předstihem před zveřejněním na úřední desce. Návrh rozpočtu bývá nejčastěji zpracováván finančním odborem obce. Tento návrh je poté projednáván radou obce a projednává se na zasedání rady. Po projednání musí být vhodným způsobem zveřejněn po dobu minimálně 15 dní na úřední desce obce ještě před zasedáním zastupitelstva, na kterém se bude schvalovat. Podle zákona se mohou občané k rozpočtu vyjádřit. Připomínky mohou uplatnit buď písemně po dobu, po kterou je návrh vyvěšen na úřední desce před zasedáním zastupitelstva nebo ústně na samotném jednání zastupitelstva21. Nestihne-li zastupitelstvo schválit rozpočet do konce rozpočtového období – tedy do 31. 12. daného roku, příjmy a výdaje se budou řídit dle rozpočtového provizoria. Tedy provizorního rozpočtu. Pravidla tohoto rozpočtového provizoria stanovuje zastupitelstvo obce. Samozřejmostí je také to, že po schválení rozpočtu se příjmy a výdaje uskutečněné v době rozpočtového provizoria se stávají příjmy a výdaji rozpočtu po jeho schválení. Orgány obce jsou zodpovědné za plnění rozpočtu v průběhu rozpočtového období tzn., že provádí kontrolu hospodaření dle schváleného rozpočtu. Kontrolu provádí zejména finanční výbor obce ve spolupráci se zastupitelstvem. V případě, že by bylo nutné původní rozpočet v průběhu rozpočtového období pozměnit, ať už např. kvůli změny právních předpisů, které ovlivňují

příjmy a výdaje nebo kvůli organizačních změn22 nebo změn

věcných, provádí se tyto změny pomocí rozpočtových opatření (změn v rozpočtu). Pravidla pro rozpočtová opatření stanovuje zákon.23 Po vypršení rozpočtového období se údaje o tom, jak obec hospodařila, souhrnně zpracovávají do závěrečného účtu. Stejně tak se postupuje i u DSO. Zákon o obcích24 přikazuje projednat závěrečný účet za dané rozpočtové období, který obsahuje také zprávu o přezkoumání hospodaření do konce června následujícího rozpočtového roku. Návrh tohoto závěrečného účtu se zveřejňuje a to po dobu minimálně 15 dnů před zasedáním zastupitelstva, 20

zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, § 11. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, § 11. 22 Změny v organizaci hospodářství financované rozpočtem 23 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, § 16. 24 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, § 43. 21

22

na kterém se bude projednávat. To proto, aby se mohli k návrhu závěrečného účtu vyjádřit také občané. Náplní závěrečného účtu jsou zejména: •

údaje o plnění rozpočtu v plném členění dle rozpočtové skladby,

•

ostatní finanční operace jako např. tvorba a použití fondů,

•

vyúčtování finančních vztahů k rozpočtům, fondům a k hospodaření dalších osob25. Při samotném projednání závěrečného účtu zastupitelstvem mohou nastat dvě varianty.

Zastupitelstvo může být spokojeno s daným návrhem závěrečného účtu a schválí ho bez výhrad nebo spokojeno není a závěrečný účet je schválen s výhradami, na jejichž základě se přijímají opatření potřebná k nápravě chyb a nedostatků. ÚSC se mohou dopustit chyb, které mohou být objeveny při přezkoumání hospodaření. Uvádím nejčastější chyby a nedostatky v této oblasti. Podle metodické příručky KAČR se jedná především o tyto nesrovnalosti v souladu rozpočtového procesu s požadavky zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, které můžeme rozdělit do 6 skupin:

1. Rozpočtový výhled: •

neprovádění průběžné aktualizace rozpočtového výhledu v návaznosti na zařazování dalších případů příjmů a výdajů v rámci rozpočtových opatření,

•

nereálné úspory na straně výdajů, případně nereálné nadhodnocení příjmů,

•

plánování čerpání finančních prostředků až na úroveň 0,

•

nezpracování rozpočtového výhledu.

2. Rozpočtové provizorium: •

pravidla rozpočtového provizoria mohou být naprosto vágní,

•

nezohlednění existujících závazků v pravidlech rozpočtového provizoria,

•

posouzení uskutečněných výdajů ve vazbě na pravidla schváleného rozpočtového provizoria,

•

posouzení, zda se obec nezavazuje k finančním plněním nad rámec rozpočtového provizoria.

3. Schvalování rozpočtu: •

25

obec by měla splňovat podmínky stanovené v § 11 zákona č. 250/2000 Sb.

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, § 17.

23

•

struktura schváleného rozpočtu není odpovídající, některé položky příjmů a výdajů mohou být nereálné,

•

posuzuje se také zahrnutí některých položek financování a rezerv – zejména pokud je rozpočet deficitní, prověřuje se zajištění financování schodku,

•

údaje ve výkaze FIN 2-12 M neodpovídaly schválenému rozpočtu včetně provedených

úprav, tj. rozpočet nebyl po jeho schválení zaúčtován do

účetnictví ve stanovené, popř. upravené výši.

4. Rozpočtové úpravy: •

prověření oprávněnosti konkrétního orgánu k provedení rozpočtových úprav,

•

posouzení struktury schválených rozpočtových úprav, posouzení reálnosti některých položek příjmů (pozornost věnovat zejména nadhodnocení) a výdajů (pozornost věnovat zejména nadhodnocení a podhodnocení ),

•

posouzení zahrnutí některých položek financování a rezerv – transparence vyjádření, zda rozpočet po rozpočtové úpravě je schodkový , přebytkový či vyrovnaný.

5. Plnění rozpočtu: •

prověření, zda určité významnější akce nebyly věcně zahájeny před jejich schválením v rozpočtu,

•

posouzení navedení plnění do struktury rozpočtu schválené zastupitelstvem.

6. Klasifikace příjmů a výdajů z hlediska vyhlášky 323/2002 Sb.: •

porušování zákazu kompenzace příjmů a výdajů při vyúčtování energií (viz. § 21 zákona č. 250/2000 Sb.),

•

nerozlišování příjmů z nájemného a služeb v případě bytového a nebytového hospodářství,

•

nesprávné posuzování provozních a kapitálových výdajů,

•

vykazování zápočtů pohledávek a závazků.26

26

Nejezchleb, Z. a kol: Metodická pomůcka pro přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí ve smyslu zákona č. 420/2004 Sb. In Auditor 06/2006, mimořádná příloha.

24

Vyúčtování a vypořádání finančních vztahů k rozpočtům a k dalším osobám Předmětem kontroly v této oblasti je zejména ověřování a dodržování účelu a stanovených podmínek pro čerpání dotací ze státního rozpočtu. Pravidelné dotace dostává obec např. na Volby do parlamentu ČR, Volby do zastupitelstva obce. V těchto případech dochází často k vratkám k 31.12. daného roku. Obec může obdržet dále dotace na různé projekty např. na výstavbu ČOV, výstavbu komunikací apod. U některých typů dotací, probíhá kontrola také pracovníky finančního úřadu.

Hospodaření a nakládání s prostředky poskytnutými z Národního fondu a s dalšími prostředky ze zahraničí poskytnutými na základě mezinárodních smluv Obce se mohou stát jako jiné právnické a fyzické osoby příjemci podpory z Národního fondu. Národní fond je podle zákona27 souhrn peněžních prostředků, které svěřují Evropská společenství České republice k realizaci programů nebo projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, s výjimkou podpory Společenství pro rozvoj venkova a souhrn peněžních prostředků finančních mechanismů Evropského hospodářského prostoru Norska a Švýcarska. Po vstupu ČR do EU se stává pro obce čerpání prostředků zejména ze strukturálních fondů EU příležitostí, jak snadněji zrealizovat své projekty a zvýšit své rozpočtové příjmy. Na tento typ podpory není právní nárok. Kontrola a hospodaření probíhá podle zákona o rozpočtových pravidlech 218/2000 Sb. Vzhledem k velkému množství a variabilitě projektů neuvádím přesné oblasti, kterými se auditor či kontrolor při přezkoumání hospodaření věnuje. Obecně je možné říci, že je nutné zejména prověřit dodržení podmínek pro čerpání finančních prostředků. Dále je vhodné upozornit na rizika z případného nedodržení těchto podmínek. Důležité je také dodržení účelovosti přijaté podpory.

Finanční operace, týkající se tvorby a použití peněžních fondů Obce mohou souběžně s rozpočtem používat také další peněžní fondy. Zákon o rozpočtových pravidlech umožňuje zřizovat peněžní fondy. Ty mohou být zřizovány buďto jako účelové fondy pro konkrétní účely nebo také mohou být zřizovány bez konkrétního účelu. Objem prostředků svěřený fondům není omezen. Zákon28 stanovuje 3 základní zdroje těchto fondů. Mohou to být zejména: 27 28

Zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech, § 37. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, § 5.

25

•

přebytky hospodaření z minulých let,

•

příjmy běžného roku, které nejsou určeny k využití v běžném roce,

•

převody prostředků z rozpočtu během roku do účelových peněžních fondů. Výhodou fondů je, že není vždy nutností, aby se vyčerpaly v rozpočtovém období. To

např. o rozpočtu říci nemůžeme. Prostředky na účtech fondů mohou zůstat i trvale. Zákon o rozpočtových pravidlech sice neurčuje, který orgán obce fondy zakládá, ovšem podle zákona o obcích to je zastupitelstvo29. Peněžní prostředky fondů se ukládají na zvláštní bankovní účty. Zde uvádím příklady některých zřizovaných fondů. Mohou to být např.: dotační fond, rozvojový fond, fond rezerv, sociální fond, kulturní fond apod. Podle Coganové je zajímavé využít nového typu fondu: „Dotační fond může sloužit jako nový typ fondu, financovaný ze zdrojů obce, k podpoře získávání dotací. Po vstupu ČR do EU tento typ fondu nabyl významu v souvislosti s čerpáním peněžních prostředků nejen ze strukturálních fondů. Finanční prostředky vložené do dotačního fondu se zhodnocují při získané dotaci. Podle Coganové by měly být příjmy fondu pevně stanoveny. Doporučuje stanovené procento z daňových příjmů samosprávných jednotek. V našem případě 10 % z daňových příjmů. Kromě takto pevně stanoveného příjmu mohou být do dotačního fondu určeny i další příjmy na základě rozhodnutí zastupitelstva. Výdajem dotačního fondu může být mimo podpory dotačních titulů dané samosprávy také příspěvek k dotaci získané subjektem působícím na území obce na projekt sloužící neziskovým účelům, a dále příspěvek na výdaje k podání žádosti o dotaci.“ 30 Dalším příkladem fondu může být rozvojový fond, jehož využití není tak velmi vázáno na přesný účel, jako u fondu dotačního. Výdaj z rozvojového fondu by měl být především vázán na stavební investice, které akcelerují další rozvoj. Podstatným důvodem pro čerpání by měla být vnější dotace, např. formou návratné finanční výpomoci apod. Pravidla tvorby a čerpání všech těchto fondů by měla být zpracována zastupitelstvem do formy vnitřního právního předpisu, který by neměl být porušován. Může se jednat o OZV, kterou je nutné schválit v ZO nebo o vnitřní směrnici. Předmětem pro přezkoumání v této oblasti jsou zejména: zápisy z usnesení zastupitelstva, vnitřní směrnice či OZV vyhlášky stanovující pravidla čerpání, posouzení příjmů a výdajů Nejčastějšími nedostatky v této oblasti mohou být: 29

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, § 84. COGANOVÁ, M. Finanční systém územní samosprávy jako nástroj regionálního rozvoje 1. Obec & Finance [online]. 2006, č. 01 [cit. 2006-04-21]. Dostupný z WWW: . 30

26

•

uskutečněné příjmy a výdaje nejsou v souladu s rozpočtem fondu na dané období,

•

nedodržování způsobu klasifikace příjmů a výdajů dle rozpočtové skladby,

•

u účelového fondu dodržení účelu dle pravidel.

Náklady a výnosy podnikatelské činnosti územního celku Obec může vedle své hlavní činnosti vykonávat také činnost podnikatelskou někdy nazývanou hospodářskou. Definici podnikatelské činnosti obce můžeme definovat podle vyhlášky č. 505/2002 Sb.jako činnost stanovenou zvláštním právním předpisem, nebo činnost stanovenou zřizovatelem ve zřizovací listině. např.podnikatelská. Zákon31 hovoří o tom, že podnikatelská činnost se sleduje účetně mimo rozpočtové příjmy a výdaje. Hospodářský výsledek se ovšem do rozpočtu promítá a to nejpozději do konce kalendářního roku. Hospodářský výsledek zjistíme ze sestavovaného výkazu zisků a ztrát. Pro výnosy a náklady určené k výpočtu hospodářského výsledku nám slouží v účtové osnově ÚSC třída 5 pro náklady a třída 6 pro výnosy. Vymezení podnikatelské činnosti obce by mělo být upraveno vnitřním předpisem, který by měl definovat přesně předmět podnikatelské činnosti a měl by určit také majetek při ní používaný. Toto vymezení hospodářské činnosti obce se stává často sporným bodem s tenkou hranicí. Dalším problémem může být neodepisování majetku. Pokud obec neodepisuje majetek, který používá ve své hospodářské činnosti, ukrývá v takovýchto případech část výdajů do činnosti hlavní a výsledek hospodářské činnosti je uměle nadhodnocován na úkor výsledku činnosti hlavní. Problémy nastávají také podle Nejezchleby z KAČR ve:

a) věcném nesouladu nákladů a výnosů: •

zde se jedná o to, že určitá činnost má společné náklady pro činnost hlavní a hospodářskou. Za účelem zjednodušení se ovšem účtuje pouze v hlavní nebo vedlejší

•

některé náklady z činnosti hospodářské mohou být účtovány v činnosti hlavní a naopak

b) časovém nesouladu nákladů a výnosů: •

obce v rámci své hlavní činnosti časově nerozlišují (jeden z více rozdílných prvků účetnictví obcí od podnikatelů) a proto zapomínají rozlišit činnosti hospodářské.

31

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, § 6.

27

•

problém je zejména u společných nákladů hlavní a vedlejší činnosti. Jako příklad můžeme uvést leasing automobilu, který je používán jak k hlavní, tak k vedlejší činnosti.32

Peněžní operace týkající se sdružených prostředků Zákon o obcích33 umožňuje obci stát se součástí DSO. Aby se stala obec součástí takového svazku musí uzavřít smlouvu s jednou či více obcemi. Členy takového svazku mohou být jen obce. Obec může také spolupracovat a uzavírat smlouvy mezi právnickými a fyzickými osobami34. Peněžní operace vynakládané v rámci plnění těchto smluv jsou také předmětem přezkoumání. Při přezkoumání je třeba věnovat pozornost: •

posouzení uzavřených smluv o sdružení,

•

jakým způsobem byly smlouvy schváleny,

•

zda-li byla správně vymezena práva a povinnosti účastníků sdružení,

•

jaké jsou vazby na příjmy a výdaje rozpočtu.

Podle odborníka na přezkoumávání je také vhodné upozornit na tento typický problém v tomto bodě: „Při výstavbě bytových domů v rámci sdružení bez právní subjektivity se mohou vyskytnout smlouvy, které řeší práva a povinnosti smluvních stran v období výstavby, ale nezahrnují nakládání s pořízeným majetkem. V těchto případech často vzniká spoluvlastnictví a smlouva o sdružení již neřeší příjmy a výdaje související s následným provozem, případně vypořádání prostředků při ukončení činnosti.“ 35

32

Nejezchleb, Z.: Typové problémy při přezkoumávání hospodaření v záležitosti hospodářské činnosti. In Obec & Finance 5/2006, str. 68. 33 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, § 85. 34 Na spolupráci mezi obcemi a právnickými a fyzickými osobami v občanskoprávních vztazích lze použít ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení. 35 Nejezchleb, Z.: Typové problémy při přezkoumávání hospodaření v záležitosti hospodářské činnosti. In Obec & Finance 5/2006, str. 69.

28

Finanční operace u cizích zdrojů Zde bych upozornil na největší nedostatek nového zákona o přezkoumání hospodaření. Současná legislativa jasně nedefinuje, jaké prostředky by měly být vykazovány jako cizí. Zákon uvádí, že předmětem přezkoumání jsou finanční operace, týkající se cizích zdrojů ve smyslu právních předpisů o účetnictví. V poznámce pod čarou nalezneme odkaz na přílohu č. 1 písmeno D. k vyhlášce č. 505/2002 Sb. Pod písmenem D se podle přílohy rozumí veškeré cizí zdroje rozvahy, tzn. součet rezerv, dlouhodobých závazků, krátkodobých závazků, bankovních úvěrů a půjček a přechodných účtů pasivních. Podle odborníků z KA ČR36 se cizími zdroji obecně myslí peněžní prostředky zachycené na účtu 245 (Ostatní běžné účty), pokud nejsou prostředky sdruženými. Obecně se touto oblastí myslí dvě následující kategorie: a) depozitní účet určený pro mzdy za prosinec běžného roku určené k výplatě v roce následujícím, b) ostatní případy – např. peníze přijaté do úschovny. Zde je důležité pro posouzení brát v úvahu konkrétní smluvní ujednání. Můžeme si stanovit také určitá kritéria, abychom prostředky vyhodnotili správně jako cizí. Za jedno z možných kritérií si můžeme stanovit možnost ovládání daných prostředků. Tzn. pokud obec nemá právo disponovat s těmito prostředky můžeme je vyhodnotit jako cizí. Dalším kritériem může být také pravděpodobnost navrácení daných prostředků. Pokud je dost vysoká pravděpodobnost, že dané prostředky budou muset být vráceny zpět tomu, kdo je poskytl, nezahrnují se mezi rozpočtové příjmy a výdaje. Např. jistiny, které obce mohou přijímat od soutěžitelů při veřejných zakázkách. Zde se jedná o to, aby s takovými prostředky např. obec neobchodovala apod. Dalším příkladem mohou být také omylem přijaté peněžní prostředky. Bohužel zákon takovéto dělení cizích prostředků nevymezuje. Proto je velmi těžké obcím takováto dělení přikazovat. Mohli bychom apelovat na novelu, ve které by přesné vymezení cizích prostředků již nemělo chybět. Zde uvádím největší nedostatky v tomto bodu podle jednoho z odborníků z Výboru pro veřejný sektor KAČR: „Nesprávný odvod mezd za prosinec na depozitní účet a to v takové úrovni, aby zhruba došlo k dočerpání mzdových prostředků dle rozpočtu, bez ohledu na očekávaný objem, který bude nutno skutečně vyplatit. 36

Nejezchleb, Z.: Typové problémy při přezkoumávání hospodaření v záležitosti hospodářské činnosti. In Obec & Finance 5/2006, str. 69.

29

Nevypořádání zůstatků cizích prostředků na účtu s omezenými dispozičními právy (např. prostředky z prodejů majetku)a to i po splnění všech podmínek blokujících převod daných prostředků do běžného hospodaření s tím, že k převodu na „rozpočtové“ účty dochází až v okamžiku, kdy se to „hodí“ – např. pro naplnění rozpočtu. Tímto způsobem bývají v některých případech skrývány určité rezervy.“37

1.5.2 Nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví obce a státu Evidence majetku ve vlastnictví územního celku V této subkapitole si nejdříve vymezíme základní pojmy tzn. co je to majetek, odpovíme si na otázky podle jakých kritérií ho můžeme členit a vymezíme pro nás velmi důležité členění majetku podle zákona č. 563/1991 Sb., a prováděcí vyhlášky 505/2002 Sb. Nakládání s majetkem ve vlastnictví územního samosprávného celku patří ke stěžejní problematice při přezkoumání hospodaření. Budeme se dívat na tento problém ze tří rovin. A to roviny účetní, právní a roviny, kde vystupuje obec jako řádný hospodář. „Majetek můžeme obecně vymezit jako bohatství, neboť má hodnotu, tržní cenu, různé druhy majetku mohou být směněny na peněžní formu majetku, nebo jako vlastnictví, jako soubor vlastnických práv k majetku, tzn.možnost disponovat s majetkem podle uvážení vlastníka majetku“38. Z hlediska účetního představuje majetek obce jeho aktiva. Základní členění podle hlediska účetního spočívá v době využívání majetku. Podle toho zda nám majetek slouží dobu kratší či delší než jeden rok, ho můžeme rozdělit na: 1) Krátkodobý, který slouží obci dobu kratší než 1 rok. Jedná se v podstatě o krátkodobá aktiva v některé literatuře označována také jako oběžný majetek nebo oběžná aktiva. Mohou to být zásoby, krátkodobý finanční majetek, tedy peněžní prostředky v hotovosti, na účtech, ceniny, krátkodobé cenné papíry. Vedle těchto položek jsou součástí krátkodobého majetku také pohledávky, dále rozpočtové účty, mezi ně řadíme také návratné finanční výpomoci a přechodná aktiva, která souvisí s časovým rozlišením, kursovými aktivními rozdíly a dohadné účty aktivní. 2) Dlouhodobý majetek, který slouží obci dobu delší než 1 rok. Z účetního hlediska ho dělíme na:

37

Nejezchleb, Z.: Typové problémy při přezkoumávání hospodaření v záležitosti hospodářské činnosti. In Obec & Finance 5/2006, str. 69. 38 Peková, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy, Praha 2004, str. 351.

30

•

Dlouhodobý nehmotný majetek. Obsahuje zejména nehmotné výsledky výzkumu a vývoje, software a ocenitelná práva s dobou použitelnosti delší než jeden rok, u kterých ocenění převyšuje částku 60 000 Kč. Dále obsahuje povolenky na emise a preferenční limity. Za dlouhodobý nehmotný majetek se dále považuje technické zhodnocení, jehož ocenění převyšuje částku 60 000 Kč v rámci jednoho účetního období.

•

Drobný dlouhodobý nehmotný majetek má dobu použitelnosti delší než jeden rok a jeho ocenění je v částce 7000 Kč a vyšší a nepřevyšuje částku 60 000 Kč. Účetní jednotka může rozhodnout vnitřním předpisem o snížení stanovené dolní hranice39.

•

Dlouhodobý hmotný majetek tvoří pozemky, stavby, jejich technické zhodnocení jehož ocenění převyšuje částku 40 000 Kč a k jehož účtování a odpisování je oprávněna jiná účetní jednotka než vlastník majetku. Dále to jsou samostatné movité věci a soubory movitých věcí s dobou použitelnosti delší než jeden rok a ocenění jedné položky převyšuje částku 40 000 Kč, včetně technického zhodnocení tohoto majetku, jehož ocenění jedné položky převyšuje částku 40 000 Kč, předměty z drahých kovů. Dlouhodobým hmotným majetkem jsou také pěstitelské celky trvalých porostů, základní stádo a tažná zvířata, umělecká díla, jež jsou pořizována za účelem výzdoby a doplnění interiéru a nejsou součástí staveb.

•

Drobný dlouhodobý hmotný majetek obsahuje movité věci, popřípadě soubory movitých věcí se samostatným technicko-ekonomickým určením, u kterých doba použitelnosti je delší než jeden rok a ocenění jedné položky je v částce 3000 Kč a vyšší a nepřevyšuje částku 40 000 Kč. Obec může rozhodnout vnitřním předpisem o snížení stanovené dolní hranice. Za drobný dlouhodobý hmotný majetek se považují vždy bez ohledu na výši pořizovací ceny předměty z drahých kovů a věci z finančního leasingu koupené nájemcem, popřípadě bezúplatně převzaté, v hodnotě, která nepřevyšuje částku 40 000 Kč. Legislativa vymezuje dlouhodobým majetkem také krátkodobé i dlouhodobé poskytnuté zálohy na dlouhodobý hmotný majetek40.

•

Dlouhodobý finanční majetek obsahuje cenné papíry a podíly, které budou v držení účetní jednotky déle než jeden rok např. akcie, dluhopisy apod. a

39 40

Vyhláška č. 505/2002 Sb., § 7. Vyhláška č. 505/2002 Sb., § 8.

31

ostatní dlouhodobý finanční majetek

a pořizovaný dlouhodobý finanční

majetek41.

1. Účetní rovina – tuto rovinu si můžeme také rozdělit na 3 problematické okruhy, ve kterých dochází ke vzniku problémů. Jsou to: a) oceňování majetku – každá účetní jednotka musí oceňovat majetek a závazky dle zákona č. 563/1991. Způsoby oceňování majetku ošetřují § 24 - §28. b) účtování a systém evidence majetku – oblast účtování patří k nejčastějším zdrojům zásadních zkreslení v účetních výkazech územně samosprávných

celků. Podle

Nejezchleba: „Je nejčastější momentem, který může vést k chybě v této oblasti stanovení okamžiku uskutečnění účetního případu v případě nabytí či pozbytí nemovitostí. V případě nabytí či pozbytí nemovitosti je rozhodným datem uskutečnění účetního případu podání návrhu na vklad do katastru nemovitostí. Tento okamžik se plně kryje také s právními účinky vkladu a určuje tudíž také to, od jakého okamžiku by např. měl nabyvatel inkasovat nájemné či hradit náklady spojené s provozem dané nemovitosti. Chybně bývá účtováno až v návaznosti na tok peněz či až po obdržení listiny osvědčující zápis do katastru nemovitostí. Dalším problémem může být také nepodchycení určitého majetku v evidenci. Pravidelné inventarizace by měly vyloučit tento problém.“ 42 c) Inventarizace majetku – obec jako účetní jednotka má povinnost podle zákona provádět inventarizaci nejméně jednou za účetní období. Při inventarizaci se zjišťují skutečné stavy majetku a závazků a ověřuje se zda zjištěný skutečný stav odpovídá stavu majetku a závazků v účetnictví. Výsledek inventarizace jsou obce povinny zaznamenat v inventurních soupisech. V případě průběžné inventarizace může být nahrazen inventurní soupis průkazným účetním záznamem. Chyby, které mohou vyvstat jsou např. – nevyúčtování inventarizačních rozdílů do účetního období, za které se inventarizace provádí, neprovedení inventarizace u veškerého majetku a závazků. 2. Právní rovina – v této oblasti jsou důležitými body § 39 a § 85 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Při záměru prodat, směnit, darovat, pronajmout nebo půjčit nemovitý majetek, má povinnost zveřejnit tento záměr po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce., aby se k němu 41 42

Podrobněji viz. Vyhláška č. 505/2002 Sb., § 9. Nejezchleb, Z.: Typové problémy při přezkoumávání hospodaření. In Obec & Finance 1/2007, str. 56.

32

mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může obec zveřejnit též způsobem v místě obvyklým. Obec toto nemusí provádět ve výjimečných případech. Nemovitosti se musí v záměru označit podle zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Při úplatném převodu majetku se cena sjednává zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem. Odchylka od ceny obvyklé musí být zdůvodněna. Dalším předmětem kontroly jsou majetkoprávní úkony, které umožňuje provádět zastupitelstvu obce zákon č. 128/2000 Sb., o obcích43. Důležité je také upozornit na problematiku pravidel veřejné podpory44. Právní rámec v oblasti veřejné podpory je tvořen zejména zákonem č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje a dalšími zákony. Dále uvádím některé typové problémy: Využívání určitého majetku třetím subjektem bez řádného právního titulu, investice a opravy cizího majetku bez řádné majetkoprávní úpravy – zde je nejčastější případ investice do sportoviště v majetku místního fotbalového klubu. 3. Rovina péče řádného hospodáře – zde apelujeme na odstavec 1, § 38 zákona č. 128/2000 Sb., který hovoří, že majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku a vede evidenci svého majetku. Měla

by mít proto vypracován svůj vnitro-organizační

systém pro řádné nakládání s majetkem např. seznam pracovníků zodpovědných za správu majetku a ke každému pracovníkovi vymezit majetek, za který bude zodpovědný a měli by být s těmito pracovníky uzavřeny dohody o hmotné odpovědnosti za tento majetek. Dalším nedostatkem, který byl vypozorován při řadě přezkoumání je, že obec neeviduje způsob využití svého majetku. Stav pohledávek a závazků a nakládání s nimi Problematika pohledávek a závazků je podobná jako nakládání s majetkem územně správního celku. Základem v této oblasti by měla být správná a podrobná evidence všech pohledávek

43

Podrobněji viz. zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, § 85. Veřejnou podporou se rozumí každá podpora poskytnutá v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, která narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž. Taková to podpora je zakázaná.Výjimka z obecného zákazu poskytování veřejné podpory může být povolena na základě blokových výjimek či na základe rozhodnutí Evropské komise. Více na www.compet.cz 44

33

a závazků a s ní také spojena inventarizace.45 Zákon ukládá povinnost nejméně jednou za účetní období provést inventarizaci majetku (pohledávky jsou součástí) a závazků. O provedených inventarizacích by měli být uschovány inventurní soupisy popř. průkazné účetní záznamy. Proto při provádění přezkoumání by se měla věnovat pozornost kontrole také těchto dokumentů. Dalším bodem kontroly mohou být zápisy z usnesení zastupitelstva obce. Zákon46 dovoluje zastupitelstvu rozhodovat v oblasti pohledávek o těchto majetkoprávních úkonech a to: •

vzdání se práva a prominutí pohledávky vyšší než 20 000 Kč,

•

postoupení pohledávky vyšší než 20 000 Kč,

•

dovoluje také uzavírat dohody o splátkách s lhůtou splatnosti delší než 18 měsíců. V oblasti pohledávek by podle mého názoru měla být vypracována účetní jednotkou

metodika celého procesu nakládání s pohledávkami. Tzn. od okamžiku jejich vzniku, evidenci, přes postup jejich vymáhání. Této části by měla být věnována podstatná část, až do jejich případného zániku. Při těchto úkonech může dojít k následujícím problémům: •

zastupitelstvo schválí prominutí pohledávky, ale nevezme v potaz naběhnuté penále. V účetnictví poté zůstává problém, kdy nám zůstává pohledávka za penále a to je třeba „účetně“ vyřešit.

•

špatné zaúčtování při odpisování pohledávek,

•

chybějící doklady např. upomínky v oblasti vymáhání pohledávek apod.

Ručení za závazky fyzických a právnických osob I když zákon o obcích dovoluje zastupitelstvu obce podle § 85 rozhodovat o převzetí ručitelského závazku, obec podle § 38 téhož zákona nesmí ručit za závazky fyzických a právnických osob. V zákonu jsou také definovány výjimky, kdy je to možné. Obec může ručit za závazky v případě: •

závazků vyplývajících ze smlouvy o úvěru, jsou-li peněžní prostředky určeny pro investici uskutečňovanou s finanční podporou ze státního rozpočtu, státních fondů nebo národního fondu,

•

závazků vyplývajících ze smlouvy o úvěru, jsou-li peněžní prostředky určeny pro investici obcí vlastněných nemovitostí,

45

Obec je podle zákona povinna trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku z nich vyplývajících práv. § 38 128/2000 Sb., 46 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, § 85.

34

•

těch, jejichž zřizovatelem je obec, kraj nebo stát,

•

těch, v nichž míra účasti jí samé nebo spolu s jinou obcí nebo obcemi, krajem nebo kraji nebo státem přesahuje 50%,

•

bytových družstev,

•

honebních společenstev. Právní úkony učiněné v rozporu se skutečnostmi uvedenými výše jsou od počátku

neplatné. V této problematice jsou tedy předmětem kontroly smlouvy, které byly uzavřeny a dále jsou to také zápisy z usnesení orgánů obce. 47 Zastavování movitých a nemovitých věcí ve prospěch třetích osob

V této oblasti je předmětem kontroly zda obec postupovala v souladu s právními předpisy a to především v souladu se zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích, který umožňuje zastupitelstvu obce rozhodovat o zastavení movitých věcí nebo práv v hodnotě vyšší než 20 000 Kč a také o zastavení nemovitých věcí. Mělo by být zkontrolováno také to, zda byli o tomto kroku provedeny zápisy do příslušné evidence48. Zřizování věcných břemen k majetku územního celku Kontrola v této oblasti spadá především do ověřování zápisů ze zasedání rady obce, která by měla uzavření smlouvy o zřízení věcného břemene schválit. Předmětem kontroly jsou také právě uzavřené smlouvy. Jedná se zde o podobnou problematiku jako zacházení s majetkem ÚSC. Nakládání a hospodaření s majetkem státu, s nímž hospodaří územně samosprávný celek Jedná se zejména o otázky oprávněnosti hospodaření s takovýmto majetkem. Předmětem kontroly jsou zejména smlouvy, na jejichž základě obec s takovýmto majetkem hospodaří a stará se o něj. Důležitá je také evidence takovéhoto majetku a pravidelná inventarizace.

47 48

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, § 38. Např. katastr nemovitostí

35

1.5.3 Účetnictví Vedení účetnictví Územní samosprávné celky se řídí při vedení svého účetnictví mnoha právními normami. Za základ legislativy účetnictví obce můžeme považovat zejména zákon o účetnictví č. 563/1991 Sb., který definuje obecné účetní zásady a metody, rozsah a způsob vedení účetnictví a požadavky na jeho průkaznost. Podle tohoto zákona jsou účetní jednotky povinny vést účetnictví správné, úplné, průkazné, srozumitelné, přehledné a způsobem zaručujícím trvalost účetních záznamů49. Dále je obec jako účetní jednotka povinna vést účetnictví tak, aby účetní závěrka sestavená na jeho základě podávala věrný a poctivý obraz předmětu účetnictví a finanční situace účetní jednotky50. Obec účtuje jako účetní jednotka podle zákona v podvojném účetnictví, které se vede jako soustava účetních záznamů. Obec vede účetnictví v českém jazyce a v peněžních jednotkách české měny, v některých případech zákon dovoluje použití i měn cizích51. Podle zákona jsou účetní jednotky povinny provádět účetní zápisy průběžně v účetním období po vyhotovení účetního dokladu takovým způsobem,

který neohrozí splnění

požadavků rovněž jiných právních předpisů. Musí být k němu připojen podpisový záznam osoby odpovědné za jeho provedení. Účetní záznamy se provádí do účetních knih. Těmi jsou:

a) deník, v němž jsou účetní zápisy uspořádány z hlediska časového b) hlavní kniha, v níž jsou účetní zápisy uspořádány z hlediska věcného (systematicky) c) knihy analytických účtů d) knihy podrozvahových účtů

Každá účetní jednotka sestavuje také účtový rozvrh, v němž jsou uvedeny účty potřebné k zaúčtování všech účetních případů a k sestavení účetní závěrky. Účtový rozvrh je sestavován na podkladě směrné účetní osnovy52. Účetnictví obcí má ale také řadu odlišností od klasického účetnictví podnikatelů. Tyto odlišnosti vyplývají především z toho, že je obec veřejnoprávní korporací a její hlavní činností není dosahování zisku. Obec může provádět podnikatelskou činnost, která s ukazateli 49

Zákon č. 563/1991 Sb. o účetnictví, 8 § . Zákon č. 563/1991 Sb. o účetnictví, 7 § . 51 Zákon č. 563/1991 Sb. o účetnictví, 4 § . 52 Směrná účtová osnova pro územně samosprávné celky, příspěvkové organizace, státní fondy a organizační složky státu tvoří příloha č. 4 vyhlášky 505/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví. 50

36

výnosů a nákladů již pracuje, ta se ale promítá až do rozpočtu jako hospodářský výsledek. Páteř účetního systému tvoří zejména roční rozpočet, který je sestavován a podle, kterého obce hospodaří. Všechny důležité informace ale v rozpočtu nenajdeme, proto druhou částí systému je účetnictví, které rozpočet doplňuje. Podle Hrabalové tato provázanost pak vytváří systém účtů a účetních postupů vztahujících se k rozpočtu územních samospráv, které jsou odlišné od podnikatelských subjektů53. Odlišné prvky od účetnictví podnikatelů jsou také jiné postupy při účtování o dlouhodobém majetku a tvorba majetkových a peněžních fondů. Základní pilíř normativu účetnictví obce tvoří tedy zákon č. 563/1991 o účetnictví, který je doplňován mnoha právními normami, z nichž nejdůležitější jsou zejména vyhláška 505/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., pro účetní jednotky, které jsou ÚSC, PO, SF, a organizačními složkami státu. V této vyhlášce jsou obsažena pravidla pro: •

rozsah a způsob sestavování účetní závěrky,

•

uspořádání, označování a obsahové vymezení položek majetku a jiných aktiv, závazků a jiných pasiv v účetní závěrce,

•

uspořádání, označování a obsahové vymezení nákladů a výnosů a výsledků hospodaření v účetní závěrce,

•

uspořádání a obsahové vymezení vysvětlujících a doplňujících informací v příloze v účetní závěrce,

•

směrnou účetní osnovu,

•

účetní metody54. Dále to jsou České účetní standardy pro účetní jednotky, které účtují podle vyhlášky

505/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů č. 501-522. Tyto účetní standardy a jejich změny jsou publikovany ve Finančním zpravodaji, který vydává MF.

53

Hrabalová, S.: Teorie a praxe rozvoje měst a obcí, MU ESF, Brno 2004, str. 12. Znění vyhlášky č. 505/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, pro účetní jednotky, které jsou územními samosprávnými celky, příspěvkovými organizacemi, státními fondy a organizačními jednotkami státu, § 1. 54

37

Tabulka č. 1: České účetní standardy pro účetní jednotky, které účtují podle vyhlášky č. 505/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů platných podle stavu k 1. 11. 2006 Číslo 501 502 503 504 505 506 507 508 509 510 511 512 513 514 515 516 517 518 519 520 521 522

Název Účty a zásady účtování na účtech Otevírání a uzavírání účetních knih Rezervy Opravné položky Kursové rozdíly Rozdíly zjištěné při inventarizaci Výsledek hospodaření v účetnictví Daňová povinnost Operace s cennými papíry a podíly Deriváty Zvláštní operace s pohledávkami Dlouhodobý nehmotný majetek a dlouhodobý hmotný majetek Dlouhodobý finanční majetek Zásoby Krátkodobý finanční majetek a krátkodobé bankovní úvěry Zúčtovací vztahy Vztahy ke státnímu rozpočtu, k rozpočtu územních samosprávních celků, k rozpočtu organizačních složek státu a rozpočtové a ostatní finanční účty Náklady organizačních složek státu, státních fondů a územních samosprávných celků Náklady organizačních složek státu, územních samosprávných celků a příspěvkových organizací Výnosy organizačních složek státu, územních samosprávných celků a příspěvkových organizací Fondy Dlouhodobé bankovní úvěry a půjčky a ostatní závazky

Pramen: Autor na základě legislativy

Dalšími právními předpisy, které se systémem účetnictví obce velmi úzce souvisí jsou: •

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích

•

Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích

•

Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech

•

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů

•

Vyhláška MF č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě

•

Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní ÚSC a některým státním fondům55 Zde jsem uvedl základní právní normy, ze kterých se vychází. Aby každé účetnictví bylo průkazné, přehledné a srozumitelné, sestavují účetní

jednotky své vlastní interní předpisy či směrnice, které mají upřesňovat výklad legislativy. Jedná se zejména např. o analytickou evidenci, podrozvahové účty, účtový rozvrh, dokumenty 55

Hrabalová, S.: Teorie a praxe rozvoje měst a obcí, MU ESF, Brno 2004, str. 32.

38

obsahující vymezení odpovědnosti, oprávnění a povinnosti jednotlivých osob. Zda účetní jednotka postupuje v souladu s těmito vnitřními předpisy se stává také předmětem kontroly při přezkoumávání hospodaření. Při provádění přezkoumávání v této oblasti vedení účetnictví uvádím podle odborníků z KA ČR

4 typické oblasti, kde může obec chybovat a popisujeme jednotlivé

možné

56

nedostatky .

1. Posouzení formální správnosti vedení účetnictví •

formální nesprávnosti v rámci náležitostí inventurních soupisů,

•

neexistence určitých typů účetních dokladů pro vybrané typy účetních operací (zejména doklady interního charakteru),

•

nezajištění náležitostí účetních dokladů (zejména podpisy osoby odpovědné za účetní případ) a také nedostatečná průkaznost účetních dokladů.

2. Posouzení způsobů oceňování •

nezapočítávání souvisejících vedlejších nákladů do pořizovací ceny dlouhodobého majetku,

•

nesprávnosti při stanovení historických vstupních cen (zejména v oblasti pozemků, staveb a majetkových účastí),

•

nesprávnosti při účtování a oceňování prostředků investovaných do portfolií, cenných papírů, podílů a derivátů.

3. Posouzení zvolené metodiky účtování a jednotlivých účetních postupů •

záměny provozních a investičních výdajů, využívání provozních prostředků k hrazení investičních výdajů,

•

neprovádění předpisu určitých typů pohledávek

•

neoprávněné předpisování pohledávek před okamžikem uskutečnění účetního případu

•

nevykazování závazků

•

nevykazování zásob obecně

56

Podrobněji viz. Nejezchleb, Z. a kol: Metodická pomůcka pro přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí ve smyslu zákona č. 420/2004 Sb. In Auditor 06/2006, mimořádná příloha.

39

•

pozdní zařazování do majetku z nedokončených investic, nesprávná klasifikace aktiv,

•

nesprávnosti při účtování majetku, který používá jiná osoba např. příspěvková organizace – nezachycení majetku v účetnictví žádného ze subjektů,

•

nesprávnosti při účtování u pořizování dlouhodobého majetku

•

nesprávnosti při účtování na účet 901 u neprofinancovaného majetku,

•

nesprávné účtování při směnách majetku

•

neprovedení inventarizací podle zákona

•

neprovedení výpočtu finančních ukazatelů v souladu s příslušnými ustanoveními úvěrových smluv – s posouzením vlivu možných dopadů na další financování obce při takovémto porušení podmínek,

•

nesprávnosti při zaúčtování na účet oceňovací rozdíly z přecenění majetku a závazků,

•

chybějící dokumentace k zajišťovacím derivátům,

•

nesprávné sledování a vykazování pohybů vztahujících se ke swapovým operacím.

4. Posouzení způsobu vykazování a prezentace účetních výsledků •

nedostatečný rozsah přílohy účetní závěrky

1.5.4 Dodržování povinností stanovených zvláštními právními předpisy Zadávání a uskutečňování veřejných zakázek Zadávání a uskutečňování veřejných zakázek probíhá od 1.7. 2006 podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, který nahradil zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách. Hlavním důvodem pro novelu zákona bylo zajištění transpozice směrnic Evropského společenství do českého právního řádu. Zákon upravuje postupy při zadávání veřejných zakázek, soutěž o návrh, dohled nad dodržováním zákona a podmínky vedení a funkce seznamu certifikovaných dodavatelů. Za veřejného zadavatele veřejné zakázky se podle tohoto zákona považují také územně samosprávné celky a příspěvkové organizace, u níž funkci zřizovatele vykonává územně samosprávný celek. Kromě nich může být veřejným zadavatelem i stát, státní příspěvkové organizace a veřejnoprávní subjekt tedy právnická osoba pokud:

40

1) byla založena či zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které mají průmyslovou nebo obchodní povahu, 2) nebo je financována převážně státem či jiným veřejným zadavatelem nebo je státem či jiným veřejným zadavatelem ovládána nebo stát či jiný veřejný zadavatel jmenuje či volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím či kontrolním orgánu. Zákon definuje dále dotovaného, sektorového a centrálního zadavatele57. Předmětem přezkoumání hospodaření je v této oblasti zejména kontrola, zda obec dodržuje zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Hlavním důvodem proč vůbec tento zákon vznikl, je potřeba zajištění a udržení hospodářské soutěže a také udržení konkurence mezi dodavateli v projektech, které jsou hrazeny z veřejných prostředků. Tzn. hrazené s peněz daňových poplatníků, proto by měli být tyto prostředky vynakládány co nejefektivněji. Veřejná zakázka

je zakázka realizovaná na základě smlouvy mezi

zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejímž předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či služeb nebo úplatné provedení stavebních prací. Veřejná zakázka, kterou je zadavatel povinen zadat podle zákona, musí být realizována na základě písemné smlouvy. Veřejné zakázky se dělí podle předmětu na. a) veřejná zakázka na dodávky, b) veřejná zakázka na stavební práce, c) veřejná zakázka na služby. 58 Veřejné zakázky nedělíme ovšem pouze podle předmětu, další členěním je podle výše jejich předpokládané hodnoty a to na: 1) Nadlimitní veřejné zakázky – předpokládaná hodnota veřejné zakázky odpovídá ceně bez DPH nejméně pro: a) dodávky a služby: Kč 6.607.000,- pro územní samosprávné celky, jejich příspěvkové organizace, veřejnoprávní subjekty, Ministerstvo obrany. b) stavební práce: Kč 165.288.000,- pro všechny typy zadavatelů59. 2) Podlimitní veřejné zakázky – zakázka, jejíž předpokládaná hodnota na dodávky a služby činí nejméně 2.000.000,- Kč bez DPH a v případě veřejné zakázky na stavební práce nejméně 6.000.000 Kč bez DPH a nedosáhne limitu pro nadlimitní veřejné zakázky.

57

Podrobněji viz. zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 2-5. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 6-7. 59 Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 12. 58

41

3) Veřejné zakázky malého rozsahu – zakázka, jejíž předpokládaná hodnota nedosáhne v případě veřejné zakázky na dodávky nebo služby 2.000.000,- Kč bez DPH a v případě stavebních prací 6.000.000,-Kč bez DPH. Při zadávání veřejných zakázek existují výjimky, které stanoví zákon, kdy obec není povinna zadávat veřejné zakázky podle zákona č. 131/2006 Sb., o veřejných zakázkách60. V případě, že nemůže použít výjimky, je povinna zadat veřejnou zakázku podle pravidel zadávacího řízení. Zákon definuje 6 druhů zadávacích řízení a to: a) Otevřené řízení b) Užší řízení c) Jednací řízení s uveřejněním d) Jednací řízení bez uveřejnění e) Soutěžní dialog f) Zjednodušené podlimitní řízení Kromě těchto 6 zadávacích řízení se použije také stejný postup zadavatele pokud zákon nestanoví jinak při řízeních, v němž veřejný zadavatel zadává veřejnou zakázku na základě rámcové smlouvy61 a v případě dynamického nákupního systému62. Každý, kdo má o veřejnou zakázku zájem, tedy všichni dodavatelé, musí podle zákona splňovat kvalifikační požadavky. Jedná se o prokázání určitých předpokladů, které by měli zajistit, že veřejná zakázka bude provedena v dané kvalitě a termínu. Jde např. v případě stavebních prací o prokázání významných zakázek již v minulosti. Zákon stanovuje tyto kvalifikační předpoklady: a) základní kvalifikační předpoklady, b) profesní kvalifikační předpoklad, c) ekonomické a finanční předpoklady, d) technické kvalifikační předpoklady. Požadavky na prokázání splnění kvalifikace stanoví obec v oznámení či výzvě o zahájení zadávacího řízení. Obec má povinnost vždy omezit rozsah požadované kvalifikace pouze na informace a doklady, které bezprostředně souvisí s předmětem veřejné zakázky. Dodavatel musí prokázat splnění kvalifikace do lhůt stanovených zákonem63. Dodavatelům je dána možnost prokázat splnění části kvalifikace prostřednictvím výpisu ze seznamu kvalifikovaných dodavatelů a také prostřednictvím certifikátu vydaného v rámci systému 60

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 18 – 19. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 11 a § 89-92. 62 Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 93-95. 63 Podrobněji viz. zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 52. 61

42

certifikovaných dodavatelů. Ten vede Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. Dodavatelé zapsaní v tomto seznamu již nemusí prokazovat splnění kvalifikačních předpokladů. Zákon umožňuje také prokázání kvalifikace popřípadě její části certifikátem vydaným v rámci systému certifikovaných dodavatelů64 nebo výpisu ze zahraničního seznamu dodavatelů za podmínek stanovených v zákoně65. Po vyzvání podá dodavatel obci nabídku, podle podmínek stanovených obcí. Může podat pouze jednu nabídku. Po podání nabídky pokračuje proces otevíráním obálek. Obec ustanoví ve většině případů nejméně tříčlennou komisi pro otvírání obálek. Po otevření obálek se vyřadí uchazeči, kteří nesplnili zákonné podmínky pro splnění nabídky. Pro posouzení a hodnocení nabídek ve většině případů ustanoví obec

hodnotící

komisi. Hodnotící komise se nesestavuje např. v případě zadání v dynamickém nákupním systému nebo v případě zadání zakázky na základě rámcové smlouvy. Hodnotící komise musí mít nejméně 5 členů a v některých případech, zde záleží na výši

předpokládané

hodnoty, až 9 členů. Členem komise musí být vždy zástupce obce. Komise je složena ze členů, kteří splňují příslušnou odbornost. Počet těchto členů stanovuje zákon. Členové hodnotící komise nesmí být ve vztahu k veřejné zakázce a k uchazečům podjati, zejména se nesmí podílet na zpracování nabídky, nesmí mít osobní zájem na zadání veřejné zakázky a s uchazeči je nesmí spojovat osobní ani pracovní či jiný obdobný poměr. Komise vybere nejlepší nabídku podle objektivních kritérií. Základním kritériem je ekonomická výhodnost nabídky nebo nejnižší nabídková cena. O posouzení a hodnocení nabídek pořídí písemnou zprávu. O výběru nejvhodnější nabídky na základě kritérií ekonomicky nejvýhodnější nebo nejlevnější nabídky rozhodne obec.

1.6 Zpráva o přezkoumání hospodaření Jak bylo již uvedeno výše obec má možnost si při přezkoumání hospodaření vybrat, zda ho bude provádět kontrolor, tedy zaměstnanec KÚ či auditor. Oba dva se musí řídit platnou legislativou jejímž základem je zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územně samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů. Výstupem dané činnosti, kterou provádí ať už kontrolor či auditor, je zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření. Zpráva je zpracovávána na základě výsledků buď jednorázového, anebo na základě zápisů z dílčích přezkoumání. Oba dva musejí dodržet ustanovení § 10 uvedeného 64 65

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 133-134. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 143.

43

zákona. Ten hovoří o způsobech sestavení a také o náležitostech, které má zpráva o přezkoumání hospodaření obsahovat. Důležitou součástí zprávy o přezkoumání je závěr, který musí obsahovat vyjádření, zda při přezkoumání: a) nebyly zjištěny chyby a nedostatky b) byly zjištěny chyby a nedostatky, které nemají závažnost nedostatků uvedených níže c) byly zjištěny nedostatky, spočívající 1. v porušení rozpočtové kázně – porušením rozpočtové kázně v územních rozpočtech je každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků patřících či svěřených územnímu samosprávnému celku. Za porušení rozpočtové kázně se považuje také nesplnění povinností nebo podmínek stanovených zákonem o rozpočtových pravidlech stanovených pro hospodaření územních samosprávných celků a svazků obcí, včetně povinnosti

dát si

přezkoumat hospodaření za uplynulý kalendářní rok a povinností stanovených pro přípravu a projednávání závěrečného účtu, anebo nesplnění povinností, které uložili oprávněné orgány. 2. v neúplnosti, nesprávnosti nebo neprůkaznosti vedení účetnictví, 3. v pozměňování záznamů nebo dokladů v rozporu se zvláštními právními předpisy, 4. v porušení povinností nebo překročení působnosti územního celku stanovených zvláštními právními předpisy, 5. v neodstranění nedostatků zjištěných při dílčím přezkoumání nebo při přezkoumání za předcházející roky, nebo 6. v nevytvoření ÚSC podmínek pro přezkoumání. 66 Povinnou a důležitou náležitostí závěru zprávy je také uvedení podílu pohledávek a závazků na rozpočtu územního celku a podílu zastaveného majetku na celkovém majetku územního celku. V případě, že jsou při přezkoumání zjištěny chyby nebo nedostatky zpráva obsahuje popis těchto zjištěných chyb a nedostatků. Tyto zjištěné chyby a nedostatky mohou mít negativní dopad na hospodaření územního celku v budoucnosti. Na případná rizika s nimi spojená upozorní vypracovatel zprávy. Tím je kontrolor nebo auditor pověřený řízením přezkoumání. Jeho povinností je kromě řádného a včasného vypracování zprávy také projednání zprávy o výsledku přezkoumání s představitelem územního celku, v našem případě

66

Srovnej Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, § 22.

44

při přezkoumání hospodaření obce se starostou a u dobrovolného svazku obcí s osobou určenou stanovami a předání jejího stejnopisu starostovi. V případě přezkoumání provedeném auditorem zákon odkazuje na ustanovení zákona o auditorech67, dle kterého je kromě výše uvedených osob auditor povinen projednat zprávu také s finančním výborem. Zákon také umožňuje územně samosprávnému celku prostřednictvím svého zástupce doručit kontrolorovi či auditorovi pověřenému řízením přezkoumání písemné stanovisko k návrhu zprávy o výsledku přezkoumání. V tomto případě musí být podle zákona toto stanovisko povinnou přílohou zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření.

1.7 Možnosti obce při zadání přezkoumání hospodaření Povinnost dát si přezkoumat své hospodaření za daný kalendářní rok je zahrnuta v zákoně o obcích. Zákon umožňuje obci vybrat si zda požádá o přezkoumání hospodaření krajský úřad či zadá přezkoumání oprávněnému auditorovi či auditorské společnosti. Přezkoumání probíhá ve smyslu zákona č. 420/2004., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků. V případě, že obec nepožádá o přezkoumání svého hospodaření příslušný krajský úřad, ani nezadá přezkoumání auditorovi, přezkoumá hospodaření obce příslušný krajský úřad68 . Obce a dobrovolné svazky obcí, podají žádost o přezkoumání krajskému úřadu do 30. 6. každého kalendářního roku v případě, že se rozhodly využít zadat přezkoumání krajskému úřadu. V případě, že se obec nebo dobrovolný svazek obce rozhodne zadat přezkoumání auditorovi či auditorské společnosti oznámí tuto skutečnost do 30.6. kalendářního roku příslušnému krajskému úřadu.

1.7.1 Krajský úřad Krajský úřad provádí přezkoumání hospodaření obce v přenesené působnosti. Jedná se tedy o výkon státní správy. Výkonem přezkoumání pověří KÚ zaměstnance kraje69. Zaměstnanec takto pověřený se nazývá kontrolor. Na výkon této činnosti stanovuje legislativa určité profesní a kvalifikační požadavky. Podle zákona musí kontrolor splňovat minimálně tyto požadavky: úplné střední vzdělání, praxe spočívající v činnosti, která souvisí odborně s předmětem přezkoumání po dobu nejméně 3 let a bezúhonnost. Kontroloři se při provádění 67

Zákon č. 254/2000 Sb.,o auditorech, ve znění pozdějších předpisů. Srovnej zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, § 22. 69 V organizačním schématu KÚ provádí tuto činnost odbor kontroly. 68

45

přezkoumání řídí mnoha právními předpisy70, páteř tvoří zákon o přezkoumání hospodaření. Zákon bohužel některé body předmětu a některé pojmy nedefinuje přesně a dává tak prostor k nejednotnému výkladu u některých bodů. Některé KÚ si proto zřídili jako svůj vnitřní předpis metodiku, podle které při přezkoumávání jejich zaměstnanci postupují. Na začátku procesu přezkoumávání hospodaření obce krajským úřadem je doručená žádost obce či dobrovolného svazku obcí, která podle zákona musí být odeslána do 30.6. daného roku při přezkoumání za rok předešlý. V případě neoznámení obce o zadání přezkoumání auditorovi nebo auditorské společnosti nebo nepožádání o přezkoumání krajským úřadem do 30. 6. daného roku zařadí KÚ obec, či dobrovolný svazek obcí na seznam, u kterých přezkoumání provede KÚ a do 28. 2. následujícího roku oznámí tuto skutečnost zastupitelstvu příslušného ÚSC nebo orgánu DSO. Po sběru žádostí následuje vypracování dvou seznamů. Na prvním z nich je seznam obcí a dobrovolných svazků obcí, které se rozhodly zadat přezkoumání auditorovi a na druhém obce a dobrovolné svazky obcí, u kterých bude provádět přezkoumání KÚ. U obcí a DSO, u kterých bude provádět přezkoumání KÚ se vypracovávají časové plány přezkoumání s časovým horizontem do 30. 6. následujícího roku. Oba dva seznamy, a také plány přezkoumání předá KÚ Ministerstvu financí do 21. 7. každého kalendářního roku. Podle vypracovaných plánů provádí KÚ přezkoumávání. Legislativa rozlišuje přezkoumání dílčí a jednorázová. Dílčí přezkoumání se provádějí za období od začátku kalendářního roku do doby dílčího přezkoumání. Po skončení kalendářního roku se provádí druhé dílčí přezkoumání za období od prvního dílčího přezkoumání do konce kalendářního roku. Jednorázové přezkoumání se provádí po skončení kalendářního roku za období od začátku kalendářního roku do konce kalendářního roku. Jednorázová přezkoumání umožňuje zákon uskutečnit u obcí, které nevykonávají hospodářskou činnost a mají počet obyvatel menší než 80071. KÚ oznámí písemně obci nejpozději 5 dnů přede dnem zahájení přezkoumání jeho počátek a jméno kontrolora pověřeného řízením přezkoumání. Výstupem přezkoumání je zpráva o přezkoumání hospodaření72. V kapitole 1.6. se zabýváme možnými důsledky, které vyplynou pro obec, při zjištění chyb a nedostatků.

70

Seznam všech právních norem souvisejících s přezkoumáním je možné nalézt v příloze. Zákon č.420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, § 4. 72 Zákon č.420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, § 4 – 5. 71

46

Přezkoumání hospodaření provedené krajským úřadem nebo Magistrátem hlavního města Prahy, tak i přezkoumání provedené auditorem podléhá dozoru ze strany Ministerstva financí, který ministerstvo jako ústřední orgán provádí po linii státní správy podle příslušných ustanovení zákona o krajích a zákona o hlavním městě Praze. Ministerstvo financí dále výkon přezkoumávání metodicky řídí, usměrňuje a koordinuje jej s finanční kontrolou podle zákona o finanční kontrole. Pokud byl přezkum hospodaření proveden auditorem, vykonává ministerstvo nad takovým přezkumem dozor jen u územního celku (ministerstvo nemůže dohlížet na činnost auditora přímo, neboť jde o kompetenci Komory auditorů) a postupuje přímo

přiměřeně

podle

ustanovení

o

právech

a

povinnostech

kontrolujících

a

kontrolovaných.73 1.7.2 Auditor Jak již bylo řečeno, obec může zadat přezkoumání hospodaření auditorovi či auditorské společnosti. Přezkoumání hospodaření podle tohoto zákona vykonávané auditorem je auditorskou službou k ověřování dalších skutečností74. Auditor vychází při provádění stejně jako kontrolor ze zákona o přezkoumání hospodaření, a dále se řídí také zákonem o auditorech, auditorskými standardy, etickým kodexem auditorů a také vnitřními směrnicemi a metodickými pomůckami. Součástí KA ČR je také Výbor pro veřejný sektor, který se dané problematice věnuje. Ve spolupráci KA ČR vydala auditorskou směrnici č. 52, která upravuje principy pro přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a audit účetní závěrky územních samosprávných celků. Směrnice vychází z příslušné legislativy, tj. ze zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ze zákona o obcích , ze zákona o krajích a ze zákona o hlavním městě Praze, dále pak ze zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a DSO. Auditorská směrnice č. 52 doplňuje obecné auditorské směrnice, protože audit územně samosprávných celků se liší od auditu běžných účetních jednotek, jejímž hlavním cílem je dosažení zisku. Jako další pomůcku pro práci auditorů vydala KA ČR také metodickou pomůcku pro přezkoumávání hospodaření, která ovšem není pro auditory závazná. Rád bych také upozornil na problém, kdy dochází ze strany územně samosprávných celků někdy k nesprávnému zaměňování přezkoumávání hospodaření provedeným auditorem s auditem účetní závěrky. Pozor jsou to dva rozdílné pojmy. 73

Přezkoumávání hospodaření obcí, JUDr. Josef Vedral, Ph.D., odbor legislativy Ministerstva vnitra, http://denik.obce.cz, Deník veřejné správy 20.10.2004 74 Zákon č. 254/2000 Sb., o auditorech § 2.

47

a) přezkoumání hospodaření – výsledkem přezkoumávání hospodaření je zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření, která ovšem není auditorskou zprávou ve smyslu auditorské směrnice č. 3. Proto musí obsahovat odstavec s prohlášením, že rozsah provedených prací nesplňuje požadavky pro vydání auditorského výroku, a proto tato zpráva není zprávou auditora o auditu účetní závěrky. Pro zprávu o výsledcích přezkoumání je používána auditorská směrnice č. 14 Zpráva auditora pro zvláštní účely. b) audit účetní závěrky – ten probíhá podle zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech v platném znění, jehož výsledkem je zpráva auditora o ověření účetní závěrky. Je zaměřen na ověření, zda informace uvedené v účetní závěrce podávají ve smyslu platných předpisů věrný a poctivý obraz předmětu účetnictví a finanční situace účetní jednotky.75 Zde nalézáme rozdíl při přezkoumání hospodaření krajem, kdy auditor či auditorská společnost nabízí audit účetní závěrky jako služby navíc oproti KÚ. Audit účetní závěrky je podrobnější a zabývá se danou problematikou hlouběji. Potvrzuje tu skutečnost, že účetní závěrka neobsahuje například nesprávnosti spočívající ve významném nadhodnocení aktiv či podhodnocení vykázaných závazků a to je rozsáhlejší, než požadavek zákona o přezkoumání, kdy má být posouzen způsob vedení účetnictví76. Podle auditorské směrnice č. 52 může být prováděn audit účetní závěrky současně s přezkoumáním hospodaření. V případě, že se informace získané během provádění přezkoumání hospodaření významně liší od informací získaných během provádění auditu účetní závěrky, auditor zváží důsledek nesrovnalosti na zprávu o výsledku přezkoumání hospodaření nebo na auditorský výrok. V případě, že zpráva nebo výrok již byly vydány, auditor zváží další postup, včetně vyhledání právní pomoci. Ať už audit účetní závěrky nebo přezkoumání hospodaření představuje pro auditora zakázku. Auditorská profese má požadavky na vysokou kvalifikaci a odborné znalosti. Jednou z hlavních požadavků je nezávislost, na jejiž udržování by měli auditoři dbát. Problematika přezkoumání hospodaření a také audit finanční závěrky územně samosprávných celků mají svá specifika. Auditoři nemusejí splňovat prokázání odborné způsobilosti v této oblasti a proto při nejistotě je na konkrétním auditorovi zda zakázku přijme či ne.

75

Auditorská směrnice č. 52 – Audit územních samosprávných celků a audit účetní závěrky územních samosprávných celků. 76 Nejezchleb, Z.: Jak to vidí auditor. In Obec & Finance 3/2006, str. 48.

48

Rozhodne-li se obec či dobrovolný svazek obcí zadat přezkoumání hospodaření auditorovi a ten danou zakázku přijme uzavře s ním písemnou smlouvu o poskytnutí auditorské služby. Náklady na přezkoumání hospodaření obce i audit účetní závěrky auditorem uhradí obec ze svých rozpočtových prostředků77. Zákon o přezkoumání stanovuje auditorům minimální povinné náležitosti smlouvy, dalšími povinnými body zákona, kterým se musí řídit jsou předmět přezkoumání, hlediska přezkoumání, zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření a její náležitosti78. Mezi auditorem a obcí je tedy smluvní vztah a v praxi smlouva neobsahuje jen zákonem stanovené minimální náležitosti. Ve smlouvě bývá sjednána řada procesních otázek a může být dohodnuto také „hlubší“ přezkoumání hospodaření nad požadavky vymezené v zákoně. Rozsah přezkoumání může být sjednán také na další subjekty územně správního celku včetně všech zřízených a založených subjektů. Zajímavá je i skutečnost jak již bylo uvedeno výše, že zákonem je svěřen dozor nad výkonem přezkoumání i v případě, že je prováděno auditory, ministerstvu financí. Poprvé se tak auditoři při své práci dostávají pod dozor jiného orgánu než KA ČR79.

1.8 Důsledky vyplývající pro obec z přezkumu hospodaření Po skončení přezkoumání se mohou dotknout obce důsledky, které vzejdou ze zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření. V případě, že v závěru zprávy bude uvedeno vyjádření o tom, že nebyly zjištěny chyby a nedostatky, vše je v pořádku a daná obec hospodařila ve smyslu právních předpisů. V případě, že v zápisu z dílčího přezkoumání či v závěru zprávy bude uvedeno vyjádření, že byly zjištěny chyby a nedostatky následující: a) v porušení rozpočtové kázně – územní samosprávný celek uloží osobě, která se tohoto porušení kázně dopustila, odvod do svého rozpočtu ve výši částky neoprávněně použitých nebo zadržených prostředků svého rozpočtu spolu s povinností zaplatit penále ve výši 1 promile denně z neoprávněně použitých nebo zadržených, prostředků, nejvýše však do výše této částky80. Povinná osoba musí uložený odvod spolu s penále odvést do rozpočtu územního správného celku ve stanovené lhůtě. Samotnému 77

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, § 42. Řídí se tedy ustanoveními § 2, 3, 10 a také § 17 odst. 2. zákona 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. 79 Drápalová, Z.: Změny v postavení auditorů, které přinesl zákon o přezkoumávání hospodaření. In Auditor 7/2004, str. 1 80 Tzn. jednu tisícinu z částky denně max. dohromady dvojnásobek částky, kterou vrátila 78

49

územnímu celku hrozí za porušení rozpočtové kázně pokuta až do výše 1 mil. Kč. O jejím uložení rozhoduje v případě obce KÚ. Pokuta je příjmem státního rozpočtu. Při ukládání, vybírání a vymáhání sankcí uložených za porušení rozpočtové kázně se postupuje podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, v aktuálním znění81. b) v neúplnosti, nesprávnosti nebo neprůkaznosti vedení účetnictví – hrozí územně samosprávnímu celku pokuta až do výše 6 % hodnoty aktiv celkem. Není-li možné hodnotu aktiv celkem pro vyměření pokuty za protiprávní jednání zjistit z účetní závěrky za účetní období, ve kterém k porušení právní povinnosti došlo, použije se výše aktiv celkem zjištěná z účetní závěrky za bezprostředně předcházející účetní období. Nelze-li ani takto zjistit hodnotu aktiv celkem, stanoví ji orgán, který porušení právní povinnosti projednává, kvalifikovaným odhadem. Kontrola v této oblasti a ukládání pokut je příslušná kontrolnímu orgánu a finančnímu úřadu82. Při vybírání a vymáhání pokut se postupuje podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, v aktuálním znění. Příjem z pokut je příjmem státního rozpočtu83. c) neprovedení odstranění nedostatků zjištěných při předchozím přezkumu – v případě, že tyto chyby a nedostatky nastaly, musí obec přijmout opatření k nápravě chyb a nedostatků a podat o tom písemnou informaci přezkoumávajícímu orgánu, a to nejpozději do 15 dnů po projednání zprávy o přezkoumání spolu se závěrečným účtem v ZO. V případě dílčího přezkoumání je obec povinna uvést lhůtu, ve které podá přezkoumávajícímu orgánu písemnou zprávu o plnění přijatých opatření, a v této uvedené lhůtě přezkoumávajícímu orgánu uvedenou zprávu zaslat. Neučiní-li tak, hrozí obci pořádková pokuta až ve výši 50 000 Kč. Řízení o uložení pokuty vede příslušný přezkoumávající orgán. Pořádková pokuta je v případě obce příjmem rozpočtu kraje. d) nebyly vytvořeny podmínky pro přezkoumání – může být uložena pořádková pokuta až ve výši 50 000 Kč. Řízení o uložení pokuty vede příslušný přezkoumávající orgán. Pořádková pokuta je v případě obce příjmem rozpočtu kraje84. e) pozměňování záznamů a dokladů v rozporu s právními předpisy, 81

Část šestá zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. Kontrolní orgán při své činnosti vychází z těchto předpisů: Zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Finanční úřad vychází za zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. 83 Srovnej Zákon č. 563/1991 Sb. o účetnictví, § 37 – 37a . 84 Zákon č.420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, § 13-20. 82

50

f) porušení pravomocí a povinností stanovenými zvláštními právními předpisy. V případě porušení zákona o veřejných zakázkách může být obci jako zadavateli uložena pokuta ve výší 5 % ceny zakázky nebo do 10 000 000 Kč, pokud cena zakázky nebyla nabídnuta, pokud: a) obec nedodrží postup pro zadání veřejné zakázky, b) ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a uzavře s uchazečem smlouvu, c) obec zruší zadávací řízení, aniž byly splněny podmínky zrušení zadávacího řízení, nepořídí nebo neuchová dokumentaci o veřejné zakázce, d) nesplní povinnosti o uveřejňování v informačním systému, jedná-li se o podlimitní veřejnou zakázku a povinnosti o uveřejňování v informačním systému a Úředním věstníku Evropské unie, jedná-li se o nadlimitní veřejnou zakázku se může uložit pokuta do výše 10 000 000 Kč. 85 Jestliže se obec dopustí překročení výše uvedených správních deliktů opakovaně, tj. více než jednou za 5 let, sazba pokuty se zdvojnásobí. Příjem z těchto pokut je příjmem státního rozpočtu86.

Dohled nad zadáváním veřejných zakázek v ČR vykonává Úřad pro ochranu

hospodářské soutěže. V případě, že se obec dopustí výše uvedených chyb či nedostatků tedy neznamená to pro obec jenom pokutu a tím také snížení rozpočtových výdajů. V případě, že obec bude žádat např. o úvěr, některé instituce požadují vidět zprávu o přezkoumání hospodaření. V případě, že zpráva bude obsahovat vyjádření o závažných chybách či nedostatcích, je pravděpodobné, že žádost obce o úvěr nebude akceptována. Podobné to může být v případě žádosti o dotace z Národního fondu. Myslím si, že v případě nedostatků bude konečné přidělení dotace velice obtížné.

85

Zadavatel je povinen uchovávat dokumentaci o veřejné zakázce a záznamy o elektronických úkonech po dobu 5 let od uzavření smlouvy, její změny nebo od zrušení zadávacího řízení. 86 Viz. zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 120-121.

51

2 PRAKTICKÁ ČÁST V praktické části se zaměříme na přezkoumání hospodaření v obci BOLATICE. Nejprve si obec představíme a dále se budeme věnovat tomu, jak probíhalo přezkoumání hospodaření v letech 2002-2006. V předchozím období prováděl přezkum hospodaření okresní úřad. Po reformě ve veřejné správě provádí přezkoumání hospodaření KÚ Moravskoslezského kraje. Budeme tedy sledovat, jak se vyvíjelo v čase a jak probíhala spolupráce KÚ Moravskoslezského kraje s obcí BOLATICE.

2.1 Stručná charakteristika obce BOLATICE Obec Bolatice je slezská obec, která leží v jižní části Hlučínské pahorkatiny, necelých 6 km severovýchodně od města Kravaře ve Slezsku, nedaleko hranic s Polskem. Poloha mezi městy Opava a Ostrava cca 15 km od Opavy a 25km od Ostravy. V obci žije v současné době 4 258 lidí (k 31. 12. 2006), je zde obydleno 977 domů, z toho 10 obytných domů. Všichni občané jsou napojeni na veřejný vodovod, kanalizaci a plynovod. Obec Bolatice je střediskovou obcí. V Bolaticích se nachází obecní úřad, knihovna, nákupní středisko TEMPO, Česká pošta, Česká spořitelna, zámek, kostel, komplex budov základní a mateřské školy, nová sportovní hala, dvě hasičské zbrojnice, 4 kaple, koupaliště, sauna, solárium, kulturní dům, kino, penzion, turistická ubytovna, podnik Lanex a.s. - výrobce vaků a lan, zaměstnávající více jak 700 zaměstnanců, zemědělská společnost Opavice a. s., obhospodařující 627 ha polí, pekárna, 11 restaurací a hospod, 14 soukromých obchodů a řada drobných podnikatelů podnikajících v oblasti autodopravy, opravny aut, stolařství, kadeřnictví, kosmetiky, masáží, pedikérství, čalounictví, zahradnictví, kovářství, instalatérství, lahůdkářství, květinářství aj. V rámci rozvoje podnikání dokončila obec díky dotacím z EU, státu a Moravskoslezského kraje v roce 2006 průmyslovou zónu u hřiště (16 ha), která je již téměř z poloviny zaplněna 13 drobnými investory z Bolatic a okolí. Všechny tyto podnikatelské subjekty jsou velmi důležité zejména pro zaměstananost v obci, ale jsou také příslibem větších příjmů rozpočtu obce. Starostou obce je v současné době pan Mgr. Herbert Pavera, který vykonává funkci starosty již od roku 1998. Je starostou uvolněným. Uvolněný je také místostarosta pan Martin Bortlík, který byl zvolen zastupitelstvem obce dne 6. 11. 2006. Rada obce je tvořena pěti členy. Zastupitelstvo je tvořeno ze 17 členů. Po volbách, které proběhly na podzim roku 2006,

52

je zastupitelstvo tvořeno 16 členy Sdružení nezávislých kandidátů a 1 členem KSČM. V předchozím volebním období 2002-2006 bylo taktéž tvořeno 16 členy Sdružení nezávislých kandidátů a 1 členem KSČM. V období 1998 – 2001 byli všichni členové zastupitelstva z řad SNK. V obci jsou zřízeny dále tyto výbory: osmičlenný finanční výbor, sedmičlenný kontrolní výbor a sedmičlenný osadní výbor. Obec je zřizovatelem příspěvkové organizace a to ZŠ a MŠ Bolatice. Dále je obec vlastníkem společnosti Technické služby Bolatice s.r.o. 87

2.2 Přezkoumání hospodaření okresním úřadem před rokem 2002 Právní legislativa umožňovala již po roce 1989 nechat si provést přezkoumání hospodaření auditorem. Subjektem státní správy, který prováděl přezkoumání do roku 2001 (přesněji přezkoumání hospodaření za rok 2001)88 byl okresní úřad. Obec Bolatice v minulosti využila služeb okresního úřadu při provádění přezkoumání pokaždé až do roku 2001. V roce 2002 (tedy opět přesněji za rok 2002) prováděl poprvé přezkoumání KÚ, jemuž byly pravomoci a kompetence po reformě ve veřejné správě po okresních úřadech svěřeny. Problematikou a prováděním přezkoumání okresním úřadem se v této práci dále zabývat nebudeme a budeme se soustředit na provádění přezkoumání KÚ Moravskoslezského kraje v letech 2002-2006.

Obr.č 1: Schéma přezkoumání do roku 2001

OBEC BOLATICE

Okresní úřad Opava

Auditor

Pramen: Autor 87

Výroční zpráva starosty obce za rok 2006, Mgr. Herbert Pavera, starosta obce, . 88 Pokud nebude dále v textu vysloveně uvedeno jedná se vždy o přezkoumání za daný rok

53

2.3 Přezkoumání hospodaření KÚ Moravskoslezského kraje 2002 – 2006 Poté, co přešly pravomoce a kompetence v provádění přezkoumání na KÚ, nevyužila obec BOLATICE v celé délce uváděného období tedy za roky 2002 – 2006 služeb auditorů a o přezkoumání vždy požádala KÚ Moravskoslezského kraje. V roce 2002 byl tento postup schválen zastupitelstvem obce a v následujících letech starosta obce ve spolupráci s hlavním ekonomem podával žádost o přezkoumání hospodaření KÚ Moravskoslezskému kraji. Obec vzhledem ke svému počtu občanů, který se v uvedeném období dramaticky neměnil, tzn. zůstal na cca. 4200 obyvatelích, se vyhnula povinnému zadání přezkoumání auditorovi za roky 2002-200389. V tomto období měly všechny obce s počtem obyvatel stejným a větším než 5000 obyvatel povinnost nechat si přezkoumat hospodaření od auditora. Určitě by bylo zajímavé srovnávat a porovnat také přezkoumání provedené auditorem. Pro naše potřeby bude také jistě účelné rozdělit si období, ve kterém se řídilo přezkoumání hospodaření vyhláškou č. 41/2002 Sb., tzn. přezkoumání za roky 2002 a 20003 a následovně zákonem č. 420/2004 Sb., o přezkoumání hospodaření za zbývající léta 2004, 2005 a 2006.

Obr. č. 2: Schéma přezkoumání v období 2002-2006

OBEC BOLATICE

KÚ Moravskoslezského kraje

Auditor

Pramen: Autor

89

Došlo ke změně § 42 ods. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, od roku 2004 byl daný paragraf opět změněn a umožňuje obcím i DSO požádat bez ohledu na počet obyvatel o přezkoumání hospodaření jak KÚ, tak i auditora.

54

2.3.1 Proces přezkoumání hospodaření v obci Bolatice

Proces přezkoumávání hospodaření v obci Bolatice pro současnou právní úpravu zobrazuje diagram. Nejprve požádá obec KÚ Moravskoslezského kraje, odbor kontroly, oddělení všeobecné kontroly o přezkoumání hospodaření. Poté následuje dílčí přezkoumání, které se vztahuje obvykle na období od začátku roku minimálně do konce června. V roce 2006 se vztahovalo na období do konce července a v roce 2004 do konce srpna. To ovšem není v rozporu se zákonem. Zde záleží na tom, jak si oddělení všeobecné kontroly vypracuje plán přezkoumávání hospodaření jednotlivých obcí a poté podle toho, v jakém termínu bude probíhat přezkoumání, se určí k jakému období se bude vztahovat. Např. v roce 2006 proběhlo přezkoumání ve dnech 21.-22.8.2006. Vztahovalo se k období od začátku roku 2006 do 31.7.2006. Po ukončení dílčího přezkoumání je pro obec velmi důležité, jaký výrok bude zpráva o dílčím přezkoumání hospodaření obsahovat. V případě, že bude obsahovat výrok a) tzn. že nebyly zjištěny chyby a nedostatky, vše je v pořádku. V případě výroku b) a c) kdy jsou zjištěny buď malé nebo vážné chyby a nedostatky, je obec povinna přijmout opatření k nápravě

a informovat o těchto nápravách přezkoumávající orgán při konečném

přezkoumání. Konečné přezkoumání nebo také přezkoumání po ukončení roku probíhalo v uvedeném období téměř vždy v měsíci březnu, jednou proběhlo v dubnu a jednou v květnu. Opět zde záleží na tom, jak si přezkoumání naplánoval KÚ Moravskoslezského kraje. Musí ale proběhnout maximálně do první třetiny měsíce června, aby bylo možné schválit a projednat závěrečný účet, jehož součástí je také zpráva o přezkoumání hospodaření do 30. června kalendářního roku. V případě, že bude závěrečná zpráva obsahovat výrok b) nebo c), musela by obec Bolatice přijmout opatření k nápravě chyb a nedostatků a podat o tom informaci přezkoumávajícímu orgánu, nejpozději do 15 dnů po projednání zprávy o přezkoumání spolu se závěrečným účtem v zastupitelstvu. Měla by také povinnost uvést lhůtu, ve které by podala písemnou zprávu o plnění přijatých opatření KÚ a zprávu zaslat. Poslední fází celého procesu je projednání zprávy o přezkoumání hospodaření, jak již bylo uvedeno, spolu se závěrečným účtem v zastupitelstvu obce a to nejpozději do 30. 6. každého kalendářního roku. To také ve všech letech proběhlo v souladu se zákonem, kromě roku 2002, kdy bylo zvlášť dne 18.3.2003 schváleno hospodaření obce za rok 2002, následně v měsíci dubnu proběhlo přezkoumání kontrolory KÚ Moravskoslezského kraje a následně dne 17.4. 2003 byla schválena zastupitelstvem obce zpráva o přezkoumání hospodaření.

55

Zastupitelstvo při schvalování také neuvedlo výrok ať už bez výhrad, či s výhradou. Kromě tohoto nedostatku byl v závěrečné zprávě kontrolora vždy uveden výrok a), tedy při přezkoumání nebyly zjištěny chyby a nedostatky. Nyní se budeme věnovat podrobněji jednotlivým částem procesu.

Schéma č. 1: Proces přezkoumání

Podání žádosti o přezkoumání na KÚ do 30. 6.

Dílčí přezkoumání

Přezkoumání po ukončení roku

Zjištěné chyby a nedostatky

Zjištěné chyby a nedostatky

ANO

ANO

NE

Povinnost přijmout opatření k nápravě chyb a nedostatků

NE

Povinnost přijmout opatření k nápravě chyb a nedostatků

Pramenj: Autor na základě platné legislativy

2.3.2 Žádost o přezkoumání hospodaření Prvním úkonem v celém procesu přezkoumávání je podání žádosti o přezkoumání hospodaření. Podle platného zákona č. 420/2004 o přezkoumání hospodaření provedl KÚ Moravskoslezského kraje poprvé přezkoumání za rok 2004. Nový zákon poprvé stanovuje lhůtu, do které má být o přezkoumání hospodaření KÚ požádán. A to sice do 30. 6. každého kalendářního roku. Předešlá úprava tuto lhůtu neobsahovala. Žádost o přezkoumání hospodaření KÚ připravoval vždy pan starosta ve spolupráci s ekonomem. Níže můžeme vidět, zda byl první krok při přezkoumání hospodaření, tzn. podání žádostí na KÚ Moravskoslezského kraje, v obci Bolatice proveden za uvedené období v souladu se zákonem.

56

Tabulka č. 2: Přehled podaných žádostí o přezkoumání obcí Bolatice v letech 2002-2006 Rok přezkoumání

Datum podání žádosti

Lhůta stanovená zákonem

2002 2003 2004 2005 2006

16.9.2002 16.1.2004 7.9.2004 27.6.2005 23.6.2006

NE NE NE 30.6.2005 30.6.2006

Bylo provedeno v souladu se zákonem ANO ANO ANO90 ANO ANO

Pramen: Autor na základě zpráv o přezkoumání

Dalším krokem je oznámení KÚ o provedení přezkoumání, na které již navazuje samotné přezkoumání. To probíhalo podle informací paní ekonomky nejdříve telefonickým oznámením. KÚ umožnil také obcím náhled do plánu přezkoumání jednotlivých obcí na svých webových stránkách. Následně oznámil KÚ tuto skutečnost také písemně. V dopise jsou uvedeny mimo jiné také požadavky na nachystání různých podkladů. To z toho důvodu, aby mohli provádět kontroloři přezkoumání rychleji a nemuseli se zdržovat zbytečným hledáním dokumentů. Následující tabulka poskytuje informace o všech provedených přezkoumáních KÚ v obci Bolatice, zahrnuje také jména kontrolorů. V obci Bolatice byla provedena za léta 2002- 2006 tato přezkoumání. Tabulka č. 3: Přehled provedených přezkoumání v obci Bolatice v letech 2002-2006 Rok přezkoumání

Typ

2002

jednorázové

2003 2004 2004 2005 2005 2006 2006

Provedeno

Jana Breuerová, Radmila Fleisherová, Vratislava Krmášová jednorázové Ing. Pavel Sobek, Radmila Fleisherová, Jana Breuerová Mojmír Románek, Drahoslava Haladejová, Jana dílčí Breuerová po ukončení Mojmír Románek, Drahoslava Haladejová, roku Miluše Rybářová dílčí Jana Breuerová, Dagmar Kubicová po ukončení Jana Breuerová, Dagmar Kubicová roku Ing. Martin Hajduk, Ing. Emil Dynamus, Jana dílčí Breuerová po ukončení Jana Breuerová, Ing. Martin Hajduk, Mojmír roku Románek

Pramen: Autor na základě zpráv o přezkoumání

90

Novela zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumání hospodaření vzešla v platnost až 1.8. 2004

57

Termín provádění 8.4.-9.4. 2003 10.3.-12.3.2004 6.10.-8.10.2004 24.3.-25.3.2005 8.8.-9.8.2005 2.5.-3.5.2006 21.8.-22.8.2006 5.3.-6.3.2007

2.4 Zjištěné údaje o hospodaření v letech 2002-2006 2.4.1 Plnění příjmů a výdajů rozpočtu Rozpočtový výhled Rozpočtový výhled obec Bolatice sestavuje pravidelně. Při kontrolovaných obdobích byl sestaven na léta 2002-2005, poté byl v roce 2005 aktualizován do roku 2008 a v současné době má obec sestaven rozpočtový výhled do roku 2011. Proces sestavování rozpočtového výhledu mi byl popsán starostou obce následovně. Nejprve sestaví předběžný návrh finanční výbor obce, respektive dělá to předseda finančního výboru a poté je projednán starostou obce spolu s ekonomem a předsedou finančního výboru. Tito 3 dojdou ke stanovisku, které je pak prezentováno na zasedání rady obce. Rada obce poté návrh schválí a projednání postupuje dále do nejbližšího zasedání zastupitelstva. Zastupitelstvo pak rozpočtový výhled buď schválí či nikoliv. Předmětem kontroly ze strany kontrolorů KÚ bylo vždy pouze to, zda je rozpočtový výhled zpracován či nikoliv a na jaké období. Tím práce kontrolora v této oblasti skončila. Kontrola tedy velmi důkladně neprobíhá a nikdy nebyl podle slov jednoho z kontrolorů kontrolován proces sestavování91.

Sestavování, schválení, plnění rozpočtu

Proces sestavování rozpočtu je v obci Bolatice téměř totožný se sestavováním rozpočtového výhledu. Nejprve je projednáván ve finančním výboru a poté opět probíhá konzultace mezi předsedou finančního výboru, starostou obce a ekonomem. Při sestavování rozpočtu by podle zákona o rozpočtových pravidlech měla obec vycházet z rozpočtového výhledu. Starosta k této problematice: „ Z rozpočtového výhledu se při zpracovávání rozpočtu na následující období snažíme vždy vycházet, najdou se ovšem také body, u kterých je možné, že rozpočtový výhled nedodržíme. To se týká především oblasti investičních výdajů. Je možné, že se nám uvolní nějaký dotační titul spíše a my žádáme o dotaci, tudíž logicky dojde ke změně ve výši investičních výdajů. Co se týká oblasti běžných a provozních výdajů vycházíme vždy nejlépe z předcházejícího roku a data vždy upravujeme. V případě, že dojde k těmto úpravám při tvorbě rozpočtu, i při takto upraveném rozpočtu se neodchýlíme od výhledu více jak o 25 %

91

Dynamus Emil Ing, zaměstnanec odboru kontroly, oddělení všeobecné kontroly, KÚ Moravskoslezského kraje.

58

konečné částky na výdaje.“ Po sestavení rozpočtu a projednání v radě se zveřejňuje na úřední desce jako bod programu zasedání zastupitelstva po dobu nejméně 15 dnů, aby se k němu mohli popřípadě vyjádřit také občané obce a poté je schvalován zastupitelstvem obce. Při sestavování nepoužívá ani jeden z uvedených subjektů metodickou pomůcku, která by jistě mohla sestavení rozpočtu usnadnit. Co stojí ovšem za povšimnutí je, že za celé sledované období hospodařila obec vždy nejprve na základě rozpočtového provizoria. Podle něho se v každém roce hospodařilo do března a poté se řídilo hospodaření rozpočtem obce, který byl schválen. Hospodařit na základě rozpočtového provizoria umožňuje obcím zákon o rozpočtových pravidlech ÚSC č.250/2000 Sb. Rozpočtové provizorium od roku 2002 upravují pravidla, která pravidelně schvalovalo zastupitelstvo obce na svém posledním zasedání v daném roce. Pravidla pro rozpočtové provizorium byla v celém období stejná. Rozpočtové provizorium činilo měsíčně do doby schválení rozpočtu obce na daný rok 1/12 provozních nákladů roku předešlého. Na otázku proč hospodařila obec Bolatice ve všech letech sledovaného období vždy s rozpočtovým provizoriem odpovídá ekonomka obce, paní Bortlíková: „Pokud nám zákon tuto možnost dovoluje, je to pro nás při sestavování rozpočtu jednodušší. Při sestavování máme delší časový horizont a také se můžeme poté lépe orientovat při stanovení částek na jednotlivé položky podle roku loňského a nemusíme tudíž tyto částky odhadovat.“ Rozpočet obce Bolatice byl v uvedeném období třikrát schválen jako deficitní a dvakrát jako přebytkový. Uvedené objemy rozpočtu po konsolidaci je možné vidět v tabulce.

Tabulka č. 4: Výsledek rozpočtového hospodaření v letech 2002-2006 Rok přezkoumání

Příjmy po konsolidaci

Výdaje po konsolidaci

Saldo

Financování

2002

54 712 793,23 Kč

57 620 186,86 Kč

-2 907 393,63 Kč

2 907 393,63 Kč

2003

64 433 653,11 Kč

68 044 769,64 Kč

-3 611 116,53 Kč

3 611 116,53 Kč

2004

69 218 715,23 Kč

72 201 308,87 Kč

-2 982 593,64 Kč

2 982 593,64 Kč

2005

45 733 614,73 Kč

54 723 070,29 Kč

-8 989 455,56 Kč

8 989 455,56 Kč

2006

85 838 095,04 Kč

101 932 763,48 Kč

-16 094 668,44 Kč

16 094 668,44 Kč

Pramen: Autor na základě zpráv o přezkoumání

Případné rozpočtové úpravy byly ve všech případech shledány kontrolory KÚ v souladu s § 16 zákona č. 250/2000Sb,. Důležitým bodem je také práce kontrolního a finančního výboru při plnění kontroly hospodaření obce. Zákonem požadovanou pravidelnou,

59

úplnou a systematickou kontrolu92 provádí nejen rada a zastupitelstvo obce, ale také oba dva uvedené výbory. Odpovídat schválenému rozpočtu musí také údaje obsažené ve výkazu Fin 2 -12 M, který slouží pro hodnocení plnění rozpočtů ÚSC. Výkaz Fin 2-12M je předmětem kontroly až pro přezkoumání za rok 2004 a výše. Samozřejmostí pro kontrolory KÚ byla také kontrola, zda jsou položky rozpočtu očíslovány dle rozpočtové skladby. Výkaz Fin 2-12M již má toto očíslování již v sobě obsaženo, týkalo se to zejména přezkoumání za roky 2002 a 2003. Teď bych rád upozornil na fungování systému uveřejňování zasedání zastupitelstva. Obec Bolatice má zřízeny webové stránky, které jsou podle mého názoru ve srovnání s ostatními obcemi na velmi vysoké úrovni. To se týká nejenom obsahu a designu stránek, ale také především průběžnou aktualizací. Zveřejňování zasedání zastupitelstva se tedy provádí jak přes tyto webové stránky, tak také na úřední desce, která je umístěna v budově OÚ Bolatice. Navíc disponuje obec Bolatice také místním rozhlasem, který informuje o těchto zasedáních ve svých pravidelných relacích. V celém sledovaném období nebyla ani jednou porušena povinnost vhodným způsobem a ve stanovených lhůtách, tzn. minimálně 15 dnů před zasedáním zastupitelstva, zveřejnit návrh rozpočtu a závěrečného účtu.

Závěrečný účet

Posledním bodem kontroly v této oblasti je uveřejnění zasedání zastupitelstva, na kterém se projednává závěrečný účet a vyslovení a vyjádření zastupitelstva a to do 30.6. kalendářního roku. Pouze v jednom případě a to v roce 2002 nedošlo k platnému postupu, který byl kritizován kontrolory a to proto, že bylo nejdříve schváleno v březnu hospodaření obce, následující měsíc bylo provedeno přezkoumání a poté byla schválená zpráva o přezkoumání a to bez výroku. Ve všech ostatních případech byl závěrečný účet schválen dle platných právních předpisů s vyjádřením souhlasu s celoročním hospodařením bez výhrad. Kontroloři KÚ Moravskoslezského kraje kladou důraz v celé široké oblasti přezkoumání hospodaření zejména na plnění příjmů a výdajů rozpočtu. Podklady pro jejich kontrolní činnosti jsou v této oblasti hlavně rozpočtový výhled, pravidla rozpočtového provizoria, zápisy z usnesení rady a zastupitelstva obce, zápisy ze schůzí kontrolního a finančního výboru včetně zpráv o činnosti, záznamy z elektronické úřední desky. Všechny uvedené body byli předmětem kontrolorů ve všech létech sledovaného období. V letech 2002

92

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů v aktuálním znění, § 15

60

a 2003 nebyl předmětem kontroly výkaz Fin 2- 12M. Tento výkaz byl součástí předmětu kontroly podle obsahu metodického pokynu z roku 1998 pod názvem Fin RO 2 – 12M a vyhláška č. 41/2002, která se pro tyto roky k tomu vztahovala, o kontrole takového výkazu nic neříká, nicméně při kontrole příjmů a výdajů rozpočtu se předpokládalo, že součástí předmětu kontroly zůstane i nadále výkaz Fin 2 – 12M. Zařazení kontroly tohoto výkazu v letech 2002 a 2003 asi považovali kontroloři KÚ Moravskoslezského kraje za bezpředmětné. Co se týká postupů a důkladnosti provedené práce, tím se budeme zabývat ve zvláštní kapitole.

Vyúčtování a vypořádání finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, rozpočtu Moravskoslezského kraje a státním fondům

Předmětem práce kontrolorů v této oblasti byla kontrola účelových dotací a také kontrola plnění podmínek pro čerpání těchto dotací ze státního rozpočtu. Ve sledovaném období byly účelové dotace téměř všechny vyčerpány na nulu, tudíž nedošlo k vratkám. Výjimkou byly pouze dotace na Volby do Parlamentu ČR, Volby do zastupitelstva obce v roce 2006, také Volby do Evropského parlamentu v roce 2004 a v roce 2003 sociální dávky. Vyúčtování a vypořádání těchto finančních vztahů k rozpočtům a fondům ještě nebylo součástí předmětu kontroly. Přesto můžeme zaznamenat aktivitu KÚ Moravskoslezského kraje navíc. V roce 2002 tyto finanční vztahy kontrolovány nebyly, byly ale kontrolovány za rok 2003. Zdrojem podkladů pro kontrolu byly zejména uzavřené smlouvy a k nim uzavřené podmínky pro čerpání dotací.

Hospodaření a nakládání s prostředky poskytnutými z Národního fondu a s dalšími prostředky ze zahraničí, poskytnutými na základě mezinárodních smluv

Opět budeme nejdříve sledovat práci kontrolorů při přezkoumání těchto oblastí v letech 2002 a 2003, kdy platila vyhláška č. 41/2002 Sb. Ta požadavek na přezkoumání prostředků poskytnutých z Národního fondu a ze zahraničí neobsahovala. V roku 2002 tato oblast přezkoumána nebyla. V roce 2003 již KÚ přezkoumával nad rámec vyhlášky i tuto oblast, nicméně obec Bolatice nebyla v roce 2003 příjemce takovýchto účelově určených finančních prostředků.

61

V dalších letech už je tato oblast přezkoumání samozřejmě upravena zákonem č. 420/2004 Sb. V roce 2004 obec ještě žádné prostředky nečerpala. V letech 2005 a 2006 už ovšem ano. V roce 2005 byla předmětem kontroly zaměstnanců KÚ dotace na propagaci družby a v roce následujícím, zatím největší dotace poskytnutá z Národního fondu a to na výstavbu přístupových komunikací k průmyslové zóně.

Smlouva podepsaná k tomuto

projektu vyžadovala pro kontrolu účelu a plnění podmínek dotace externí audit od nezávislého auditora. Ten byl také proveden a obci byla předána auditorská zpráva. Zaměstnanci KÚ využili práce auditora a na základě zprávy auditora vynesli výrok, který byl shodný s výrokem auditora – nebyly zjištěny nedostatky v čerpání dotace. Tabulka č. 5: Prostředky poskytnuté obci Bolatice z Národního fondu v letech 2005-2006 Rok Účel použití přezkoumání 2005 propagace družby 2006

Výstavba přístupových komunikací k průmyslové zóně, výstavba dopravní dostupnosti turistických objektů

Poskytnuto

Čerpáno

Vratka

98 905,31 Kč

98 905,31 Kč

0,00 Kč

2 630 067,52 Kč 2 630 067,52 Kč

0,00 Kč

Pramen: Autor na základě zpráv o přezkoumání

Finanční operace, týkající se tvorby a použití peněžních fondů

Přezkoumání finančních operací, týkajících se tvorby a použití peněžních fondů zahrnovala již vyhláška č. 41/2002. Obec Bolatice po celé sledované období používala tyto peněžní fondy: •

Účelový fond vytvořený z programu SAPARD, určený na výstavbu cyklostezky a skanzenu.

•

Fond rozvoje a bydlení

•

Sociální fond

První z uvedených byl veden v námi sledovaném období pouze za rok 2002. Poté byl vyčerpán na výše uvedenou výstavbu cyklostezky a skanzenu. Oba dva další fondy byly zřízeny před rokem 2002 a používá je obec doposud. Pro tvorbu a čerpání sociálního fondu má obec zpracován vnitřní předpis. Tvorba a čerpání prostředků z fondu rozvoje a bydlení je dána obecně závaznou vyhláškou, která byla v roce 2005 aktualizovaná. Kontrola prováděná zaměstnanci KÚ byla provedena v letech 2002 a 2003 asi velmi povrchně. Zpráva o přezkoumání se vyjadřuje pouze o tom, že obec má zřízeny výše uvedené fondy. Zda probíhalo čerpání z těchto fondů podle zřízených pravidel zde nenalézám. Chybí zde také

62

vůbec popis, jakými pravidly tvorby a čerpání se fondy řídí. V roce 2004 byla situace obdobná s tím, že kontrolor přidal výrok, který hovořil o tom, že nebyly zjištěny chyby a nedostatky v čerpání fondů a byly zde uvedeny peněžní zůstatky jednotlivých fondů. V posledních letech tedy 2005 a 2006 došlo u přezkoumání k výraznému zlepšení, k peněžním zůstatkům kontroloři přezkoumali také pravidla tvorby a čerpání a uvádějí jednotlivé účty, na kterých se o finančních operacích s těmito fondy účtuje. Nicméně výrok, který by označil, zda proběhlo v daném roce čerpání z fondů podle uvedených pravidel, v našem případě dle OZV u fondu rozvoje a bydlení a vnitřní směrnice u sociálního fondu zde postrádám.

Náklady a výnosy podnikatelské činnosti

Obec Bolatice v celém sledovaném období tzn. v letech 2002-2006 neprováděla podnikatelskou neboli hospodářskou činnost. Dále se proto nebudeme touto oblastí zabývat.

Peněžní operace, týkající se sdružených prostředků

Sdružené prostředky by měla obec evidovat v analytickém členění na účtu 245 ostatní běžné účty. Obec Bolatice ve všech letech, za které přezkoumání sledujeme, nevykazovala sdružené prostředky. Kontrola probíhala analýzou finančních prostředků uložených na výše zmiňovaném účtu.

Finanční operace, týkající se cizích zdrojů

U kontroly této problematiky si opět rozdělíme období na léta 2002 a 2003, kdy platila vyhláška č. 41/2002. Podle této vyhlášky se rozuměla kontrola finančních operací týkající se cizích zdrojů, jako kontrola cizích prostředků ve smyslu zákona č. 250/2000 Sb. O této problematice se zmiňuji již v teoretické části. Cizími prostředky se myslí buď: a) peněžní prostředky na depozitním účtu určené pro mzdy za prosinec běžného roku určené k výplatě v roce následujícím b) ostatní případy – např. peníze přijaté do úschovny nebo přijaté jistiny, kdy vlastníkem peněžních prostředků není obec Bolatice

63

V letech 2002 a 2003 podle práce kontrolorů obec Bolatice nevykazovala žádné cizí prostředky. V období let následujících tj. 2004, 2005 a 2006 se provádělo přezkoumání již podle zákona č. 420/2004 Sb., který ne jasně hovoří o tom, co by se kontrolovat mělo. Myslím si, že právě kontrola cizích zdrojů je největším nedostatkem tohoto zákona. Podle této právní úpravy jsou předmětem kontroly závazky. Někteří odborníci93 s tímto výkladem zákona nesouhlasí a preferují uvedený předmět jako kontrolu cizích prostředků ve smyslu předešlé vyhlášky. Předmětem kontroly zaměstnanců KÚ byly závazky. Obec Bolatice používala v letech 2004, 2005 i 2006 jako jednu z možností financování úvěry. Tabulka ukazuje úvěry poskytnuté u finančního ústavu Česká spořitelna a také celkové cizí zdroje.

Kromě

uvedených úvěrů bylo v roce 2006 také schváleno zastupitelstvem otevření kontokorentu do výše 4 000 000 Kč. Všechny tyto smluvní vztahy byly řádně schváleny zastupitelstvem. Za uvedené období měla obec také zůstatky na účtu přijaté návratné výpomoci mezi rozpočty a v roce 2006 jí byla poskytnutá půjčka od Státního fondu životního prostředí na výstavbu ČOV. Prostředky, které jsou na účtu návratné výpomoci mezi rozpočty, jsou bezúročnou půjčkou do roku 2009, kdy je bude obec povinná vrátit ministerstvu pro místní rozvoj. Tyto prostředky slouží pro financování fondu rozvoje a bydlení, z něhož jsou prostředky půjčovány občanům obce. Starosta k úvěrové politice obce: „Ve většině případů sloužily úvěry k financování investic. V případě, že nám byla přidělena dotace, bylo důležité, aby byl daný projekt zafinancován, než aby nebyl uskutečněn. V radě vždy tyto situace projednáváme a samozřejmě je každý úvěr schvalován ZO. Všechny úvěry, nám poskytla Česká spořitelna a.s.. Hlavním důvodem pro výběr České spořitelny byly nejen výhodné podmínky úvěru ale také fakt, že u tohoto bankovního ústavu máme veden hlavní účet.“ Kontroloři opět nejprve čerpali ze zápisů z usnesení zastupitelstva a poté přezkoumávali smluvní úvěrové podmínky. Co je předmětem úvěru není vůbec zájmem práce kontrolora. Může ale upozornit na případná rizika jako je např. předlužení obce. K tomu ale v obci Bolatice nedošlo.

93

Např.Ing Zdeněk Nejezchleb, Výbor pro veřejný sektor KA ČR potvrdil tuto informaci na základě telefonického hovoru.

64

Tabulka č. 6: Přijaté úvěry obcí Bolatice v letech 2004-2006 Rok přezkoumání

Výše úvěru v Schváleno tis. ZO

Typ úvěru

Bankovní Závazky v tis. úvěry a půjčky v tis.

Cizí zdroje celkem v tis.

2004

15 000,00 Kč

ANO

investiční

11 469,74 Kč

21 082,87 Kč

32 552,61 Kč

2005

10 000,00 Kč

ANO

investiční

11 314,17 Kč

35 394,87 Kč

46 709,04 Kč

2006

11 000,00 Kč

ANO

překlenovací

12 554,35 Kč

41 439,05 Kč

53 993,40 Kč

Pramen: Autor na základě zpráv o přezkoumání

2.4.2 Nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví obce Bolatice a státu Evidence majetku obce

Evidence majetku je řízena přílohou č. 3 vnitřní směrnice „O oběhu účetních dokladů“, která nabyla účinnosti 1.1. 2002. Obsahem směrnice je rozdělení majetku na dlouhodobý hmotný, nehmotný a dlouhodobý finanční majetek. Součástí je také vymezení drobného dlouhodobého nehmotného a hmotného majetku, jehož spodní cenová hranice je snížena na 500 Kč. To je v souladu s § 7 a § 8 vyhlášky č. 505/2002 Sb. Standardní vymezení zákonem hovoří o min. 3000 Kč u dlouhodobého hmotného a 7000 Kč u dlouhodobého nehmotného majetku. Zásoby jsou součástí drobného dlouhodobého majetku a pro účtování o zásobách se používá způsobu B, tzn. účtování přímo do spotřeby. Od roku 2006 je prováděna evidence majetku v obci Bolatice také pomocí programu KEO. V celém sledovaném období byl majetek evidován a nedošlo k porušení § 38 zákona o obcích. Pohledávky a závazky obce a nakládání s nimi

Od roku 2004 jsou předmětem přezkoumání také pohledávky a závazky obce. V přezkoumání, která byla provedena v letech 2002 a 2003, se kontroloři touto problematikou vůbec nezabývali, což nebylo proti vyhlášce č. 41/2002 Sb., v níž přezkoumání zejména pohledávek, ale také závazků ještě zahrnuto nebylo. V následujících letech tedy za roky 2004, 2005 a 2006 již přezkoumání pohledávek a závazků provedeno bylo. Co se týká pohledávek, přezkoumávali kontroloři KÚ zejména pohledávky týkající se rozpočtových příjmů, nejčastěji to bylo nezaplacené vodné a stočné, dále nájemné včetně služeb s nájemným souvisejících a pohledávky za komunální odpad. U pohledávek bylo předmětem kontroly proces vzniku, průběhu a zániku pohledávky. Tzn. proběhla namátková kontrola zaúčtování, předpisů pohledávek, dále kontrola evidence

65

pohledávek a zejména kontrola inventarizačního soupisu pohledávek. Podle § 38 ods. 7 zákona č 128/2000 Sb., musí obec sledovat včasné a řádné plnění závazků dlužníků, aby nedošlo k promlčení nebo zániku z nich vyplývajících, kontroloři proto při přezkoumání sledovali, zda obec informuje své dlužníky o svých závazcích a zda je upozorňuje na své závazky. To probíhá nejprve formou upomínky. V případě, že dlužník nezaplatil ani poté, využila obec v několika případech k vymáhání pohledávek služeb právníka. Ze zpráv o přezkoumání za uvedené období nevyplývá, že by ale např. byli předmětem kontroly také zápisy z ujednání zastupitelstva, kde je v jeho pravomoci rozhodovat o některých úkonech spojených s pohledávkami94. Zprávy obsahují pouze zůstatky na účtu pohledávek za rozpočtovými příjmy popř. ostatních pohledávek. K procesu vzniku, průběhu a zániku pohledávky ekonomka obce Bolatice: „Téměř všechny pohledávky bývají zaplaceny včas a správně. Pokud nedojde k zaplacení posíláme dotyčným dlužníkům upomínky, které upozorňují, že k platbě jejich závazků nedošlo. Většinou se jedná o platby za vodné a stočné. Pokud dlužník nezaplatí ani po této upomínce, zasíláme upomínku druhou, pod kterou je již podepsán pan starosta. Pokud není platba provedena ani po této upomínce, to se stalo velmi výjimečně, využili jsme při vymáhání pohledávek služeb právníka. A v opravdu několika případech, pokud se pohledávku nepodařilo vymoci, se pohledávka odepsala. Ke konci roku provádíme také inventarizaci nesplacených pohledávek „. Co se týká závazků bylo namátkově kontrolováno především zda obec plní své závazky vůči dodavatelům a byli zaznamenány konečné zůstatky účtu dodavatele.

Nabytí a převody nemovitého majetku

Majetkoprávní úkony spojené s nabytím a převody nemovitého majetku jsou předmětem přezkoumání v celém sledovaném období tj. v letech 2002-2006.

Obec Bolatice

postupovala vždy v souladu s § 85 zákona č. 128/2000 Sb., tzn., že všechny majetkoprávní úkony byly schvalovány ZO. Kontroloři pro ověření této skutečnosti čerpali ze zápisů z usnesení ZO. Obdobně bylo postupováno ve všech případech při záměru prodat (směnit, darovat, pronajmout nebo poskytnout jako výpůjčku), kdy tyto záměry byly zveřejněny dle § 39 zákona č.128/2000 Sb., na úřední desce a opatřeny doložkou dle § 41 výše uvedeného zákona. Ve všech letech proběhla namátková kontrola uzavřených smluv o převodech nemovitého majetku. Předmětem kontroly bylo zejména zda byl majetek řádně odepsán

94

Srovnej zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, § 85

66

z evidence a také zda byl správně odúčtován. V případě nabytí majetku bylo předmětem kontroly správné ocenění majetku.

V letech 2002-2005 nebyly zjištěny v této oblasti

nedostatky. V roce 2006 bylo zjištěno při dílčím přezkoumání při namátkové kontrole nesprávné zaúčtování při vyřazování pozemků a nebylo správně provedené ocenění darovaného majetku. Obec Bolatice přijala opatření k nápravě chyb a nedostatků provedením ocenění a účetním dokladem. Bohužel ani v jedné zprávě nemůžeme nalézt zda u kontrolovaných smluv ceny při prodeji majetku odpovídají ceně , která je v daném místě a čase obvyklá. Ručení za závazky fyzických a právnických osob

Za celé uvedené období uzavřela obec Bolatice pouze jednu smlouvu o převzetí ručitelského závazku. V roce 2005 převzala ručitelský závazek za investiční úvěr Dětské organizace KONDOR, který byl použit na rekonstrukci nemovitého majetku ve vlastnictví obce Bolatice. Kontroloři prověrkou zjistili, že ručení bylo schváleno v ZO a bylo v souladu se § 38 odst. 3 písm. b zákona č. 128/2000 Sb., který umožňuje ručit za závazky vyplývající ze smlouvy o úvěru, jsou-li peněžní prostředky určeny pro investici obcí vlastněné nemovitosti. Podkladem pro ověření této skutečnosti byl zápis z usnesení zastupitelstva obce.

Zastavování movitých a nemovitých věcí ve prospěch třetích osob

Tato kategorie je předmětem přezkoumání teprve od roku 2004, kdy začal platit zákon č. 420/2004 Sb. I když se v letech 2002 a 2003 kontroloři této kategorii věnovat nemuseli, zastavování majetku proběhlo v Bolaticích už v letech 2001 a 2002, když ještě nebylo předmětem kontroly při přezkoumání. Obec Bolatice uzavřela v roce 2001 se SFŽP a v roce 2002 s Českou spořitelnou a.s. smlouvy o zástavě. Předmětem zástavy byly pozemky a nemovitosti. Obě tyto smlouvy byly schváleny ZO. V obci Bolatice souvisí tato problematika s úvěrovou a investiční politikou obce. V roce 2005 na základě schválení ZO byla podepsána zástavní smlouva s ČS. Předmětem zástavy se staly rozpočtové příjmy z let budoucích. V roce 2006 byly podepsány zástavní smlouvy se SFŽP a s Ministerstvem pro místní rozvoj. Předmětem zástavy se staly pozemky a nemovitosti obce. Práce kontrolorů v této oblasti spočívala v překontrolování zápisu z usnesení ZO, zda byly všechny tyto majetkoprávní úkony schváleny. Dále také zda je zastavený majetek veden na podrozvahových účtech. Hlavní úloha ale, podle mého názoru, pro roli kontrolora spočívá

67

v tom, aby podal zprávu o možných rizicích, která ze zástavy a případného neplnění podmínek smluv vyplývají. Pouze v roce 2006 je uvedena celková suma zastaveného majetku. Vyjádření kontrolora o výši či možných rizicích zde ovšem nenalézám.

Zřizování věcných břemen k majetku obce

Kontroloři KÚ se ve sledovaném období věnovali kontrole této oblasti až od roku 2004, kdy nabyl účinnosti zákon č. 420/2004 Sb., předešlá právní úprava vyhláška č. 41/2002 ve znění pozdějších předpisů požadavek na přezkoumání zřizování věcných břemen neobsahovala. Práce kontrolora byla směřována především na kontrolu procesu schválení. V roce 2004 byla podepsána smlouva s právem umístit, provozovat a provádět údržbu stavby rekonstrukce plynovodu. Předmětem kontroly byl zápis z usnesení ZO, který dokazuje schválení zřízení tohoto věcného břemene. Další smlouvy o zřízení věcného břemene byly podepsány v roce 2006, kdy zřízení věcných břemen schválila rada obce.

Nakládání a hospodaření s majetkem státu, s nímž hospodaří obec

Předmětem přezkoumání hospodaření obcí je od roku 2004 také nakládání a hospodaření s majetkem státu, s nímž obec hospodaří. V letech 2002 a 2003 proto kontrola majetku, jehož vlastník je stát, provedena nebyla. Obec Bolatice ve všech letech sledovaného období kromě roku 2006 neužívala majetek státu. V roce 2006 byla podepsána smlouva o výpůjčce s ČR HZS Moravskoslezského kraje na vypůjčení 3 ks radiostanic na dobu 8 let. Při přezkoumání bylo pro ověření čerpáno ze zápisu z usnesení rady, která tuto výpůjčku schválila.

Majetková účast obce

Obec Bolatice má od 27. 11. 2002 majetkovou účast ve výši 200 000 Kč ve společnosti Technické služby Bolatice s.r.o. Je jediným společníkem tzn. tedy 100 % vlastníkem společnosti. Vlastní finanční majetek v hodnotě 200 000 Kč na účtu 061 majetkové účasti v osobách s rozhodujícím vlivem. Překvapením pro mě je ovšem výrok kontrolora v roce 2004. Od roku 2003 je majetková účast obce také zmiňována ve zprávách o přezkoumání hospodaření. Ovšem v roce 2004 popírá kontrolor jakoukoliv majetkovou účast, přičemž obec Bolatice i nadále zůstala

68

vlastníkem společnosti. Ve všech letech následujících je již majetkový vklad uveden v pořádku.

2.4.3 Účetnictví vedené obcí Bolatice Vedení účetnictví

Vedením účetnictví je pověřen v obci Bolatice ekonomka obce, která zároveň vykonává funkci hlavní účetní. Obec Bolatice účtuje ve zjednodušeném rozsahu a používá systém základního běžného účtu. Účetnictví je vedeno v informačním systému GORDIC. Pravomoci účetního a jeho odpovědnost a dále také seznam účetních dokladů je zpracován ve vnitřní směrnici obce, která nabyla účinnosti 1.1.2002 a dále byla aktualizovaná dodatkem v roce 2004. Pokud si opět rozdělíme sledované období na léta 2002 a 2003, kdy platila vyhláška č. 41/2002 a roky 2004, 2005 a 2006, kdy již platil zákon č. 420/2004 Sb., můžeme v tabulce, uvedené níže, vysledovat, jak probíhala kontrola účetních dokladů za uvedené období. Z údajů v tabulce jasně vyplývá, že předmět přezkoumání nebyl tak rozsáhlý v letech 2002 a 2003 a bylo proto ověřeno podstatně větší množství účetních dokladů. Zajímavé je porovnat tato čísla vzhledem ke všem účetním případům. Podle informací podaných hlavní účetní je zaúčtováno průměrně za účetní období cca 3200 účetních případů. Tabulka č. 7: Kontrolované doklady v obci Bolatice v období 2002-2006 Rok týkající se přezkoumání

Typ

Počet kontrolovaných dokladů

Za období

2002

jednorázové

197

4.8.-31.8.2002

2003

jednorázové

156

24.3.-9.4.2003

2004

dílčí po ukončení roku

30

22.3.,16.3.-17.3.2004

22

29.11.,16.11.2004

30

15.2.-23.2.2005

20

14.11.-16.11.2005

44

14.4.,19.6.,21.6.,27.6.,30.6.2006

36

17.10.-19.10.2006

2004 2005 2005 2006 2006

dílčí po ukončení roku dílčí po ukončení roku

Pramen: Autor na základě zpráv o přezkoumání

Všimněme si také způsobu výběru kontrolního vzorku. Téměř ve všech případech byly kontrolovány doklady v období několika dnů po sobě jdoucích. V roce 2006 byly doklady při

69

dílčím přezkoumání vybrány z 5 různých dnů. Pokrývaly období 2 měsíců. Při kontrole dokladů ověřovali kontroloři věcnou a formální správnost dokladů. Součástí kontroly byla také správnost zaúčtování. Při této kontrole nebyly za uvedené období zjištěny chyby a nedostatky. Co se týká velikosti a výběru vzorku, postupovali kontroloři vždy dle zákona. Kontroloři KÚ se při provádění kontroly vedení účetnictví téměř ve všech letech a přezkoumáních zaměřili pouze na kontrolu účetních dokladů a správnost zaúčtování operací. V roce 2002 byla provedena kontrola zásady kontinuity, kdy bylo zjištěno, že počáteční stavy navazují na konečné stavy v předchozím účetním období. V následujících letech již žádnou další kontrolu ani zásady kontinuity nebo např. kontrolu způsobu vykazování a prezentaci účetních výsledků nenalezneme. Při kontrole správnosti účtování bylo zjištěno ve všech letech, že obec v souladu s vyhláškou č. 323/2002 Sb., dodržovala platnou rozpočtovou skladbu.

Inventarizace

Proces inventarizace probíhá v obci Bolatice každoročně v souladu s § 29 a 30 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví ve znění pozdějších předpisů následovně. Základním pilířem celého procesu je směrnice o provedení inventarizace majetku a závazků, která nabyla účinnosti 15. 5. 2002. Směrnice obsahuje výklady pojmů, rozdělení majetku a hlavně popis procesu inventury u jednotlivých druhů majetku a závazků. V celém sledovaném období byla každoročně v měsíci listopadu vydána starostou obce instrukce k provedení inventarizace. Obsahovala složení jednotlivých inventarizačních komisí. Nejprve byla sestavena ústřední inventarizační komise a poté 5 dílčích inventarizačních komisí. Dílčí inventarizační komise prováděli inventarizaci v následujících členěních: Obecní úřad, hasiči Bolatice, hasiči Borová, kulturní dům (kino a pohostinství) a koupaliště. Předseda každé dílčí komise byl zodpovědný za provedení fyzické inventury, která měla být provedena do poloviny prosince každého roku. Dále bylo povinností předložit za každou dílčí inventarizační komisi komplexní materiál o provedení inventarizace účetní obecního úřadu do 22.12. každého roku. Povinností hlavní inventarizační komise bylo porovnání a kontrola provedené inventarizace u jednotlivých organizací a předkládala dále komplexní materiál k projednání radě obce. O zasedání ústřední inventarizační komise a projednání inventarizace byl vždy vyhotoven zápis, který byl dále projednáván v radě obce. Všechny tyto dokumenty včetně inventarizačních soupisů byly k dispozici kontrolorům z KÚ. Ti pro ověření o provedení inventarizace čerpali ze zápisu z usnesení rady obce. 70

2.4.4 Dodržování povinností stanovených zvláštními právními předpisy Veřejné zakázky obce

Proces kontroly zadávání veřejných zakázek je zakotven v právní úpravě teprve od roku 2004, kdy se provádělo přezkoumávání poprvé podle zákona č. 420/2004 Sb. I když předešlá právní úprava přezkoumání procesu zadávání veřejných zakázek neobsahovala, pracovníci KÚ Moravskoslezského kraje provedli kontrolu v této oblasti i v letech 2002 a 2003. Proces zadávání veřejných zakázek v obci Bolatice byl popsán starostou obce takto: „Při zadávání veřejných zakázek jsme využívali a také využíváme služeb společností, které se této problematice věnují. I na tyto firmy provádíme výběrová řízení. Vítězná firma pak za nás provede výběrové řízení dle zákona o veřejných zakázkách a doporučí nejlepšího uchazeče na základě kritérií, které ji stanovíme a jsou také dány zákonem. Vždy byl vybrán uchazeč s nejnižší cenovou nabídkou. V hodnotící komisi jsou pak zastoupeni jak zástupce obce, tak také členové s příslušnou odborností. Tito odborníci pracují pro firmu, která výběr zakázky provádí. Vzhledem k obsáhlosti a složitosti zákona o veřejných zakázkách, ale také z důvodů transparentnosti a možného prostoru pro korupci, je to pro naši obec nejlepší řešení. Samozřejmě služeb takovýchto společností využíváme především pokud se jedná o veřejné zakázky při velkých finančních objemech.“ Kontroloři KÚ by měli provádět kontrolu celého procesu zadávání a také uskutečnění a následného vyúčtování. Při dotazu co všechno skutečně kontrolor přezkoumává v oblasti veřejných zakázek mi paní Ing. Eva Sámková, vedoucí oddělení všeobecné kontroly KÚ Moravskoslezského kraje odpověděla: „ Měli bychom kontrolovat úplně všechno. Jak si ale můžete všimnout, dle časového plánu, rozsahu přezkoumání a doby, kterou kontroloři přezkoumání provádějí, to není v lidských silách možné zkontrolovat.“ V roce 2005 vyhrála výběrové řízení na zajištění přípravy a průběhu veřejných zakázek firma Gordion, s. r. o. Praha. Zde se kontrolor spoléhal na správnost zadání veřejných zakázek dle zákona na společnost provádějící výběr. Zpráva o přezkoumání obsahuje pouze výčet veřejných zakázek. Záznam o provedených kontrolách jsem nenalezl. V roce 2006 prováděla přípravu a průběh veřejné zakázky opět na realizaci novostavby tělocvičny společnost

RTS, a.s. Brno. Kontroloři

se v tomto případě

věnovali ověření vynaložených finančních prostředků dle účetnictví. V žádném z případů zadávání veřejných zakázek nebyly zjištěny chyby či nedostatky a všechny veřejné zakázky za uvedené období 2002-2006 proběhly v souladu se zákonem.

71

Finanční kontrola obce

Tato oblast nebyla dle vyhlášky č. 41/2002 Sb., a není podle zákona č. 420/2004 Sb., předmětem přezkoumání. Kontroloři KÚ Moravskoslezského kraje se ověřováním systému finanční kontroly ve všech letech sledovaného období ovšem věnovali. Dle § 9a) zákona č. 128/2000 Sb., musí obec vytvořit systém finanční kontroly, který musí být také v souladu se zákonem č. 320/2000 Sb., o finanční kontrole. V obci byl proto vypracován kontrolní řád obce, který nabyl účinnosti 1. 7. 2002 a byl aktualizován 1. 11. 2004. V kontrolním řádu jsou uvedeny zásady k provádění finanční kontroly. Kontrolní řád dále upravuje kontrolní systém obce Bolatice, práva a povinnosti zaměstnanců obce v kontrolním systému. Kontrolním systém zahrnuje veřejnosprávní kontrolu a řídící kontrolu. Předběžná kontrola operací se provádí ve 3 úrovních. První úroveň zabezpečuje příkazce operace, tím mohou být určení zaměstnanci obecního úřadu na základě pověření podepsaného starostou. Druhou a třetí úroveň zabezpečuje správce rozpočtu a tím je ekonomka obce. Průběžná a následná kontrola byla zajištěna příkazcem operace, správcem rozpočtu a hlavní účetní. Kromě výše uvedeného byla každoročně prováděna také veřejnosprávní kontrola u příjemců veřejné finanční podpory. O všech provedených kontrolách provedla hlavní účetní zápis, který byl podkladem pro ověření o provedené kontrole pro kontrolory KÚ. Na základě ověření těchto zápisů nebyly v celém sledovaném období zjištěny chyby a nedostatky.

Kontrola hospodaření a nakládání s majetkem a s příspěvky, poskytnutými obcí příspěvkovým organizacím

Obec Bolatice je zřizovatelem příspěvkové organizace Základní a mateřská škola Bolatice. Dle zákona č. 320/2001 Sb.,

má obec Bolatice povinnost kontrolovat hospodaření

s veřejnými prostředky u své příspěvkové organizace. Ekonom obce proto za tímto účelem provádí

pravidelně dvakrát ročně veřejnosprávní kontrolu u obcí zřízené příspěvkové

organizaci Základní a mateřská škola Bolatice. Předmětem kontroly jsou zejména: a) Výsledky hospodaření a zhodnocení majetkové a finanční situace PO b) Úroveň vnitřní organizační struktury a spolehlivost vnitřních kontrol v rámci PO c) Úroveň vedení účetní evidence

72

d) Prověření účelného, hospodárného a efektivního provádění operací s veřejnými prostředky e) Prověření způsobu provádění operací v oblastech vymezených u průběžné řídící kontroly95 O provedené kontrole byl vždy pořízen záznam, který byl předmětem ověření o provedené kontrole pro kontrolory KÚ. Práce kontrolorů se v celém sledovaném období let 2002 – 2006 zaměřila pouze na kontrolu zápisu o provedené kontrole.

Odměny členů zastupitelstva

V období let 2003-2006 bylo zkontrolováno vyplácení odměn členům zastupitelstva. Předmětem kontroly byly jednak zápisy z usnesení ZO, ve kterém byl stanoven strop pro odměny a také zda bylo vyplácení v uvedených letech prováděno dle nařízení vlády č. 37/2003 Sb. K přezkoumání této oblasti paní Anna Dardová z oddělení všeobecné kontroly KÚ Moravskoslezského kraje: „Zákon o přezkoumávání hospodaření nám umožňuje v podstatě kontrolovat všechny úkony, které daná obec provádí. Základní body při přezkoumání tzn. ty, které jsou obsaženy v § 2 zákona o přezkoumání, přezkoumává každý kraj. To, že provádíme finanční kontrolu obce a kontrolu vyplácení odměn členům zastupitelstev děláme v mezích zákona, ale odlišně od ostatních krajů. Děláme to z vlastní iniciativy. Kontrolu těchto dvou uvedených oblastí podle mých informací provádí pouze kraj Karlovarský. Nemůžeme ovšem také zkontrolovat všechno, to nám časové možnosti nedovolují.“ Pouze při dílčím přezkoumání v roce 2006 bylo zjištěno vyplácení měsíční odměny v nesprávné výši. Zastupitel dostával o 63,19 Kč měsíčně méně. Obec v návaznosti na toto zjištění přijala opatření a v následujícím výplatním termínu nevyplacenou odměnu zastupiteli vyplatila. Při ostatních přezkoumáních probíhajících za roky 2002 – 2006 nebyly zjištěny žádné další chyby a nedostatky.

95

Dle platného kontrolního řádu obce Bolatice

73

3 SROVNÁNÍ TEORIE A PRAXE 3.1 Kontroloři KÚ Moravskoslezského kraje Výkon přezkoumání hospodaření provádí KÚ ve své přenesené působnosti. Z hlediska organizačního je přezkoumání prováděno v Moravskoslezském kraji odborem kontroly, oddělením všeobecné kontroly. V současné době pracuje v oddělení všeobecné kontroly 21 zaměstnanců, kteří provádějí přezkoumání hospodaření. Většina těchto zaměstnanců prováděla činnost přezkoumání hospodaření již na okresních úřadech. Po zániku okresních úřadů poté přešli na KÚ Moravskoslezského kraje. V souvislosti s obcí Bolatice to je např. paní Bc. Jana Breuerová, která prováděla přezkoumání v obci Bolatice ve sledovaném období v 7 z 8 případů a prováděla ho také v období existence okresních úřadů. Všichni z kontrolorů KÚ Moravskoslezského kraje splňují profesní požadavky pro výkon přezkoumání. Pouze 5 zaměstnanců nemá vysokoškolské vzdělání a splňuje tak základní požadavek středoškolského vzdělání. Všichni zaměstnanci prokázali také podle zákona zvláštní odbornou způsobilost. Tu je nutné získat do 18 měsíců ode dne přijetí nebo ode dne, kdy začal zaměstnanec činnost vykonávat. Zvláštní odborná způsobilost má obecnou a zvláštní část. Obecná část zahrnuje znalost: •

základů veřejné správy,

•

zvláště obecných principů organizace a činnosti veřejné správy,

•

znalost zákona o obcích, zákona o krajích, zákona o hlavním městě Praze a zákona o správním řízení, a schopnost aplikace těchto znalostí.

Zvláštní část zahrnuje znalosti nezbytné k výkonu dané správní činnosti96. Zaměstnanci splňují také požadavek praxe, která souvisí odborně s předmětem přezkoumání, nejméně po dobu 3 let. Kontroloři se zúčastňují pravidelných školení pro úředníky územních samospráv. Legislativa stanovuje povinnost účasti na školení minimálně 18 dní za 3 roky97. Při procesu přezkoumání postupuje KÚ následovně: Po přijetí žádostí o přezkoumání od jednotlivých obcí a po oznámeních o zadání přezkoumání auditorovi je stanoven plán přezkoumání jednotlivých obcí. Ten je poté také vyvěšen na webových stránkách kraje. Jednotlivé obce po zadání přihlašovacích údajů mají možnost přístupu, k těmto plánům a mohou sledovat, kdy proběhne přezkoumání v jednotlivých obcích.

96 97

Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, § 21 Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, § 17

74

Po předchozím písemném oznámení a také telefonickém hovoru, přichází v den přezkoumání kontrolor pověřený vedením a předloží starostovi dané obce pověření o provedení přezkoumání od KÚ. Přezkoumání probíhá na základě metod analýzy, prohlídky, dotazování a také prověrky. Co bohužel nenalézám je sjednocení postupu kontrolorů KÚ Moravskoslezského kraje. Kraj nemá vypracovanou žádnou metodiku, která by postup práce sjednocovala. Při dotazování vedoucí oddělení všeobecné kontroly paní Ing. Evy Sámkové jsem dostal tuto odpověď: „Kraj nemá vypracovanou žádnou metodickou pomůcku. V současné době čekáme na metodiku, kterou zpracovává ministerstvo financí. Používáme vzor zprávy o přezkoumání, aby byly přezkoumávány totožné oblasti ve všech obcích. Co se týká jednotlivých zaměstnanců, ti, co prováděli přezkoumávání již na okresních úřadech, tak je většinou pověřujeme přezkoumáváním obcí, které již přezkoumávali a problémy v nich znají. Např. při tříčlenném týmu kontrolorů, vždy alespoň jeden již v dané obci přezkoumával. Ostatní dva se snažíme střídat. Může se ovšem také stát, že danou obec ještě žádný z nich nepřezkoumával. Vzhledem k časovým možnostem přezkoumání, počtu obcí a počtu zaměstnanců je to pro nás nejlepší varianta“. Z odpovědi jasně vyplývá, že počet obcí je velký a počet kontrolorů, kteří přezkoumání provádějí není dostačující. V územní působnosti Moravskoslezského kraje je 299 obcí a 40 dobrovolných svazků obcí. Podle údajů KÚ Moravskoslezského kraje jak můžeme vidět níže v tabulce, požádalo v roce 2005 o přezkoumání hospodaření 221 KÚ. 78 obcí požádalo o přezkoumání auditora. V další tabulce můžeme vidět, které obce podle počtu obyvatel zadali přezkoumání hospodaření auditorovi.

Tabulka č. 8: Podíl obcí přezkoumávaných auditorem a KÚ za rok 2005 299 obcí, z toho 221 obcí požádalo krajský úřad 78 obcí požádalo auditora 74 % 26 % Pramen: KÚ Moravskoslezského kraje

75

Graf č. 1: Podíl obcí přezkoumávaných auditorem a KÚ za rok 2005

Přezkoumání hospodaření obcí

auditoři kraj

Pramen: KÚ Moravskoslezského kraje

Tabulka č. 9: Obce zadávající přezkoumání hospodaření auditorovi dle počtu obyvatel Okres Bruntál Frýdek-Místek Karviná Nový Jičín Opava Ostrava Celkem

Do 800 8 2 1 7 18

801 - 1500 4 2 2 3 11

1501 – 3000 7 2 3 3 15

3001 - 5000 1 3 3 1 8

nad 5001 2 7 7 6 3 1 26

Pramen: KÚ Moravskoslezského kraje

Další tabulka nám znázorňuje stejné údaje pro DSO za rok 2005. Počet přezkoumání provedených auditorem je výraznější než u obcí.

Tabulka č. 10: Podíl DSO přezkoumávaných auditorem a KÚ za rok 2005 40 DSO, z toho 24 DSO požádalo krajský úřad 16 DSO požádalo auditora 60 % 40 % Pramen: KÚ Moravskoslezského kraje

76

Graf č. 2: Podíl DSO přezkoumávaných auditorem a KÚ za rok 2005 Přezkoumání hospodaření DSO

auditoři kraj

Pramen: KÚ Moravskoslezského kraje

Z výše uvedených údajů vyplývá, že přezkoumání hospodaření zadávají auditorovi větší a velká města, tedy obce s počtem obyvatel větším než 5000. Je zřejmé, že větší města investují více, než menší vesnice a s tím souvisí úvěrové financování. Pro peněžní ústavy může být jednou z podmínek úvěru audit finanční závěrky provedený auditorem. K přezkoumávání hospodaření prováděné kontrolory KÚ Moravskoslezského kraje bych chtěl na závěr dodat, že z výše uvedených dat, počtu zaměstnanců a časovým možností kontrolorů vyplývá, že jestli má být přezkoumání prováděno tak, aby splňovalo svůj účel a nestalo se pouze formalitou, měl by být pro KÚ nějakým způsobem limitován počet přezkoumávaných obcí. Předešlá právní úprava stanovovala povinnost nechat si přezkoumat hospodaření pro obce s počtem obyvatel větším než 5000 auditorem. .

3.2 Komparace teorie právních norem a praxe přezkoumání hospodaření obce na OÚ BOLATICE 3.2.1 Období 2002 – 2003 Začneme nejprve obdobím let 2002 – 2003. Vyhláška č. 41/2002 Sb., obsahovala předmět a obsah přezkoumání, to za jakých podmínek má probíhat a náležitosti zprávy o přezkoumání. Tento „skromný“ zákon tak nechával velký prostor pro práci jednotlivých kontrolorů. Za rok 2002 prováděli KÚ poprvé přezkoumání hospodaření obcí a Dobrovolného svazku obcí (DSO).

77

Předmět přezkoumání

Dle zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření obce Bolatice byl přezkoumávaný rozsah za rok 2002 v souladu s vyhláškou č. 41/2002 Sb. Při přezkoumání za rok 2003 můžeme sledovat již jistý pokrok směrem kupředu. To je patrné, jak ze zprávy o přezkoumání, která je sestavena již daleko přehledněji než v roce 2002, tak z rozsahu přezkoumání, který byl nad rámec vyhlášky č. 41/2002 Sb. Jako příklad uvádím přezkoumání oblasti veřejných zakázek.

Postupy přezkoumání

Samotná vyhláška č. 41/2002 Sb. ovšem nestanovovala postupy a hloubku přezkoumání. A to je odlišný prvek. Každý kontrolor prováděl tehdy přezkoumání dle pokynů kontrolora pověřeného vedením. A už v roce 2003, kdy bylo provedeno přezkoumání hospodaření za rok 2002, chyběla metodika KÚ Moravskoslezského kraje pro sjednocení práce kontrolorů. Co se týká samotného přezkoumání v obci Bolatice, prováděli ho za rok 2002 dva ze tří kontrolorů, kteří ho prováděli za rok 2001 ještě pod okresním úřadem Opava. Z toho vyplývá, že problematiku a možné problémy obce již znali. Používali také kontrolní postupy, zažité z dob okresních úřadů98. Za rok 2003 prováděli přezkoumání opět dva stejní pracovníci jako za rok 2002. Žádný zákon nezakazuje provádění přezkoumání hospodaření následující rok stejným zaměstnancům, kteří ho v daném roce prováděli. To, zda pověří KÚ stejné zaměstnance či nikoliv, záleží pouze na něm.

Žádost o přezkoumání hospodaření

Dřívější právní úprava neobsahovala žádnou lhůtu, do které by obce byly povinny tuto žádost podat. Pro přezkoumání za rok 2002 byla žádost podána 16. 9. 2002. Za rok 2003 to bylo až 16. 1. 2004. Obec neporušila zákon, ale my zde vidíme patrný rozdíl. V následné právní úpravě proto již stanovení lhůty nechybělo.

98

Informace zjištěna dotazem od paní Ing. Evy Sámkové, vedoucí oddělení všeobecné kontroly KÚ Moravskoslezského kraje

78

Zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření

Dalším rozdílem bylo projednání závěrečné zprávy o přezkoumání. Kontrolor pověřený přezkoumáním měl povinnost zprávu, jak vyplývá z § 6 vyhlášky č. 41/2002 Sb., pouze předat starostovi obce. Jednal ovšem podle slov starosty nad rámec, tzn. že zpráva byla vždy projednána se starostou obce a přítomen byla také ekonomka obce.

3.2.2 Období 2004 – 2006 Přezkoumání prováděné za roky 2004, 2005 a 2006 již mělo jiný charakter. Dne 1. 8. 2004 nabyl účinnosti zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumání hospodaření. Co se týkalo samotného přezkoumání, dotklo se to zejména rozsahu přezkoumání. Oproti předešlé právní úpravě přibyly oblasti v předmětu přezkoumání, zákon upravuje postup při přezkoumání, práva a povinnosti kontrolorů a územních celků. Při přezkoumání poprvé za rok 2004 provedl KÚ Moravskoslezského kraje nejprve dílčí přezkoumání a po skončení roku bylo přezkoumáno období do konce roku. Stejně postupoval i v následujících dvou letech.

Předmět přezkoumání

Kontroloři KÚ prováděli přezkoumání za uvedené období vždy v rozsahu stanoveném zákonem č. 420/2004 Sb., tzn. byly přezkoumány všechny povinné oblasti. Bohužel většina oblastí byla přezkoumána pouze z formálního hlediska. Žádná oblast v tomto období navíc přezkoumávána nebyla. Kontroloři ověřili tedy minimální rozsah stanovený zákonem.

Postupy přezkoumání

I v tomto období nebyla vypracována KÚ Moravskoslezského kraje žádná metodika, která by sjednocovala postup práce kontrolorů. V současné době čeká KÚ na metodiku, která je zpracovávána Ministerstvem financí99. Kontroloři používají pouze vzor zprávy o přezkoumání hospodaření, podle kterého je sjednocen rozsah přezkoumání. Co se týká osob, které

99

Metodiku sestavuje tým odborníků pod vedením Ing. Remeše, před ukončením práce nebyl jasný datum vydání metodické pomůcky. Základem pro její sestavení byla metodika vytvořena KA ČR.

79

přezkoumání prováděli, jedna zaměstnankyně KÚ prováděla přezkoumání v 5 ze 6 případů, ostatní kontroloři se střídali. Ani v tomto období nezakazuje žádný zákon provádění přezkoumání hospodaření následující rok stejným zaměstnancům, kteří ho v daném roce prováděli. KÚ tedy postupoval v souladu s právními předpisy. Oproti prvnímu období můžeme vypozorovat rozdíl v postupech kontrolorů např. u testovaného vzorku účetních dokladů. V roce 2002 a 2003 bylo kontrolováno dvakrát více vzorků než v pozdějších letech. Téměř při všech přezkoumáních byly vzorky vybrány z jednoho časového úseku např. 5 po sobě následujících dnů. V jednom případě pokrývaly období 2 měsíců.

Práva a povinnosti kontrolorů

Kontroloři KÚ ve všech obdobích plnili své povinnosti v souladu se zákonem. Vždy se při zahájení přezkoumání prokázali písemným pověřením a služebním průkazem. O průběhu byla vedena spisová dokumentace, byly pořízeny zprávy o výsledku dílčích přezkoumání, starosta obce byl vždy seznámen s obsahem zápisu zpráv.

Přibrané osoby

Zákon umožňuje v zájmu odborného posouzení přibrat k přezkoumání další osoby, např. znalce nebo experty. Praxe v obci Bolatice za sledované období ukázala, že této možnosti kontroloři nikdy nevyužili.

Zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření

Zpráva o výsledku přezkoumání vždy obsahovala zákonem uložené náležitosti. Byla také vždy projednána se starostou obce.

Další zjištěné poznatky

Vzhledem k výše uvedeným údajům KÚ o počtu obcí, u kterých provádí přezkoumání KÚ, počtu zaměstnanců a časovým možnostem, nemůže kontrolor překontrolovat vše, co je potřebné. Ve všech případech pracovali kontroloři KÚ na přezkoumání ne více než dva dny. Kdybychom tyto položky vyjádřili v hodinách, mohli bychom spočítat, že kontroloři strávili 80

při přezkoumání v této obci za daný rok dohromady nejvýše 96 hodin. Na základě pohovoru s panem Ing. Zdeňkem Nejezchlebem, který je expertem na danou problematiku, vyplývá že bez jakýchkoliv dalších údajů kromě počtu obyvatel by bylo potřebné strávit při přezkoumání, aby bylo vše zkontrolováno v nejjednodušší variantě v obci jako je obec Bolatice, nejméně 160 hodin. To se bohužel kontrolorům za současných podmínek nemůže podařit. V žádném zákoně není stanoveno, jak dlouhou dobu by mělo být přezkoumání prováděno a kolik kontrolorů by jej mělo v konkrétní obci provádět. Z následujících údajů můžeme vydedukovat , že mnoho věcí je kontrolováno pouze formálně a časové možnosti kontrolorů jsou omezené. Nabízejí se dvě možnosti: 1. Buď zaměstnat více kontrolorů, což KÚ, který také hospodaří se svým rozpočtem ke zkvalitnění přezkoumání hospodaření souhlasit nebude. 2. Počet obcí kontrolovaných KÚ snížit a zadat dle určitého měřítka zadání přezkoumání auditorovi. Současná situace tedy přinejmenším volá po systémové změně.

3.3 Zdůvodnění výběru KÚ Nyní si položíme otázku, co vedlo obec Bolatice k tomu, aby požádala o přezkoumání hospodaření KÚ a nevyužila služeb auditora. Při položení této otázky starostovi a ekonomce obce, padla jako prvotní reakce odpověď: „ Přezkoumání prováděné KÚ Moravskoslezského kraje je zdarma, zatímco přezkoumání hospodaření prováděné auditorem či audit účetní závěrky by zatížil obecní rozpočet. Zatím jsme neshledali žádnou výhodu pro to, aby bylo přezkoumání prováděno auditorem.“ Jak tedy vidíme, je nejdůležitějším kritériem pro výběr cena, která hraje pro KÚ, protože ten provádí přezkoumání zdarma. Starosta obce dále dodává: „Uvažujeme dále, že si necháme udělat certifikaci úřadu, jestliže bude v tomto případě nutné použít služeb auditora pro užívání certifikace, pak bychom samozřejmě takové služby využili.“ Při otázce zda má starosta obce alespoň částečnou představu o ceně za přezkoumání provedené auditorem, zněla odpověď, že se tím nezabýval právě proto, že prováděl vždy přezkoumání KÚ Moravskoslezského kraje. Zajímavá je určitě odpověď na otázku: „Uzavřeli byste smlouvu o přezkoumání hospodaření s auditorem v případě, že by bylo toto přezkoumání prováděné bezplatně?“ Starosta odpovídá: „Pokud bychom znali výhody, které nám přezkoumání prováděné 81

auditorem přinese, určitě bychom tento postup zvážili. Jsme již ale zvyklí na provádění přezkoumání KÚ, proto do doby než budeme zavádět certifikaci úřadu, nebudeme kontrolující subjekt měnit.“ Z odpovědi vyplývá neinformovanost o způsobu a výhodách či nevýhodách při přezkoumání prováděném auditorem. Zlepšení informovanosti o službách poskytovaných auditory a cenách za ně, by jistě mohlo KÚ pomoci snížit počet přezkoumávaných obcí a zvýšit tak kvalitu provádění přezkoumání.

82

ZÁVĚR Audit ve veřejné správě plní důležitou funkci. Podává informace o kvalitě hospodaření s veřejnými prostředky, které by měly být využívány účelně, efektivně a hospodárně. Přezkoumání hospodaření obcí a DSO patří mezi nejčastější a nejrozšířenější typ externího auditu v územní samosprávě. Přezkoumání hospodaření obcí a DSO je prováděno na základě žádosti ÚSC a DSO. Předmět a hlediska přezkoumání jsou definována zákonem č. 420/2004 Sb. ve znění pozdějších předpisů. Krajský úřad popř. auditor ověřuje dodržování obecně závazných právních předpisů zejména z oblasti povinností a působnosti územních celků, jejich rozpočtového hospodaření, účetnictví a dalších zvláštních předpisů upravujících např. veřejné zakázky nebo finanční kontrolu ve veřejné správě. Diplomová práce obsahuje tři části. Úvodní část práce je věnována vymezení pojmů, historii auditu, výčtu legislativních úprav přezkoumání hospodaření obcí a DSO a jejich změn od roku 1965 až dosud, podrobné analýze současného předmětu přezkoumání a možnosti provádění přezkoumání auditorem a KÚ. V podrobné analýze současného předmětu přezkoumání jsem poukázal na možné problémové oblasti vzniku chyb a nedostatků. Dá se říci, že jsem první část cíle naplnil. Cílem práce bylo nastínit platnou legislativu pro přezkoumání hospodaření obcí v ČR a porovnat s praxí v obci Bolatice. V druhé části práce jsem provedl nejprve analýzu přezkoumání hospodaření v obci Bolatice (okres Opava). Vymezil jsem si období, kdy bylo provedeno přezkoumání v obci Bolatice v letech 2002 – 2006. V celém sledovaném období prováděl přezkoumání na základě podané žádosti o přezkoumání hospodaření KÚ Moravskoslezského kraje. Vymezené období bylo třeba ještě dále rozdělit na roky 2002 a 2003, kdy se přezkoumání provádělo na základě vyhlášky č. 41/2002 Sb. ve znění pozdějších předpisů a na období let 2004, 2005 a 2006, kdy bylo přezkoumání prováděno dle zákona č. 420/2004 Sb., podle znění aktuálních předpisů. Výstupy analýzy jsem použil pro srovnání teoretické

a praktické části přezkoumání a

potvrzení hypotézy. Hypotéza z úvodu mé práce se mi potvrdila. Srovnáním právních norem s postupem práce kontrolorů KÚ Moravskoslezského kraje a při studiu zpráv o přezkoumání jsem nesoulad s platnou legislativou nezjistil. Mezi teorií a praxí provádění přezkoumání hospodaření jsem nezjistil odchylky.

83

Metodou komparace jsem došel k závěru, že KÚ Moravskoslezského kraje prováděl přezkoumání hospodaření v rozsahu stanoveném jak vyhláškou č. 41/2002 Sb., v letech 2002 a 2003, tak také v rozsahu stanoveném zákonem č. 420/2004 Sb. v letech 2004, 2005, 2006. V letech 2002 a 2003 provedl navíc ověření účelových dotací ze státního rozpočtu a Národního fondu, které podle vyhlášky nebyly předmětem přezkoumání. Při analýze dat, studiu právních norem a na základě metody strukturovaného rozhovoru jsem zjistil, že přezkoumání hospodaření ÚSC je činnost náročná, jak po stránce odborné a profesionální, tak po stránce časové náročnosti. Podle uvedených údajů z roku 2005 je KÚ Moravskoslezského kraje zatížen velkým počtem přezkoumávaných ÚSC. Z toho vyplývá, že časový fond věnovaný přezkoumáním jednotlivým obcím neumožňuje provést přezkoumání důkladněji. Otevřenou otázkou tedy zůstává, jak snížit počet přezkoumávaných ÚSC KÚ Moravskoslezského kraje. Z uvedených možností zadání přezkoumání hospodaření preferuji zadat přezkoumání auditorovi. Vedou mě k tomu tyto důvody: •

Auditor provádí přezkoumání ve větším rozsahu než kontrolor KÚ

•

Možné metodické vedení auditorem v průběhu roku

•

Rozsah spolupráce s auditorem je stanoven smluvním vztahem, tzn., že každá spolupráce je individuální a „šitá na míru“

•

Auditor

se

musí

řídit

etickým

kodexem

KA

ČR, vzniká tak menší prostor pro korupci. Pro obec Bolatice doporučuji spolupráci s auditorem nejen při přezkoumání hospodaření, ale spolupráce může zahrnovat také další oblasti jako je např. audit finanční závěrky, či poradenství. Obec Bolatice chce získat certifikaci úřadu, myslím si, že tento krok bude v budoucnu nezbytný. Tato práce může sloužit členům orgánů územních celků (např. starostům, místostarostům, tajemníkům, předsedům výborů a komisí), kteří si mohou prohloubit znalosti v oblasti přezkoumávání hospodaření. Poznatky získané z první části této práce jim pomůžou lépe se orientovat v této problematice. Zaměstnanci krajských úřadů (kontroloři), popř. auditoři nebo jejich zaměstnanci budou moci tyto informace využít při stanovení rizikových oblastí, na něž je třeba se zaměřit při provádění přezkoumání hospodaření.

84

SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY Monografie [1]

Auditorská směrnice č. 52 – Audit územních samosprávných celků a audit účetní závěrky územních samosprávných celků

[2]

ANTOŠ, J. Analýza uplatnění auditorské směrnice KA ČR u územních samosprávných celků. Diplomová práce, MU ESF, Brno 2004, vedoucí práce: Jurajdová H.

[3]

HINDLS, R, HOLMAN, R, HRONOVÁ, S. Ekonomický slovník. 1. vyd. Praha : C.H. Beck, 2003. 384 s. ISBN 80-7179-819-3.

[4]

HRABALOVÁ, S. Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. 1. vyd. Brno : MU Brno ESF, 2004. 99 s. ISBN 80-210-3356-8

[5]

HRABALOVÁ, S. Účetnictví územních samospráv. 1. vyd. Brno : MU ESF, 2005. 108 s. ISBN 80-210-3744-X.

[6]

JURAJDOVÁ, H, ŠELEŠOVSKÝ, J. Účetnictví, daně, audit a financování územních samosprávných celků a organizací neziskového sektoru. 1. vyd. Brno : MU BRNO, 2004. 136 s. ISBN 80-210-3583-8.

[7]

KŘÍŽ, P., MÜLLEROVÁ, L., PILNÝ, V.: A KOL. Komora auditorů 10 let (19932003). Praha: Komora auditorů České republiky, 2003. 32 s.

[8]

PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. 1. vyd. Praha : MANAGEMENT PRESS, 2004. 378 s. ISBN 80-7261-086-4.

[9]

REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J.: Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru.1. vyd.Praha: Ekopress, 2003.212 s. ISBN 80-86119-72-6.

Periodika [1]

DRÁPALOVÁ, Z. Změny v postavení auditorů, které přinesl zákon o přezkoumávání hospodaření. Auditor. 2004, roč. 2004, č. 7, s. 1.

[2]

NEJEZCHLEB, Z. Typové problémy při přezkoumávání hospodaření v záležitosti hospodářské činnosti. Obec & Finance. 2006, č. 5, s. 68.

[3]

NEJEZCHLEB, Z. Jak to vidí auditor. Obec & Finance. 2006, roč. 2006, č. 3, s. 48.

[4]

NEJEZCHLEB, Z. Metodická pomůcka pro přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí ve smyslu zákona č. 420/2004 Sb. Auditor. 2006, roč. 2006, č. 6, mimořádná příloha.

Relevantní legislativa [1]

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)

85

[2]

Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích

[3]

Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze

[4]

Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla)

[5]

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů

[6]

Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví

[7]

Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole

[8]

Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávních celků a dobrovolných svazku obcí

[9]

Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů

[10]

Zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách

[11]

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách

[12]

Vyhláška 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě

[13]

Vyhláška 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole

[14]

Vyhláška č. 41/2002 Sb., o přezkoumání hospodaření územně samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí

[15]

Vyhláška č. 67/2003 Sb., kterou se mění vyhláška č. 41/2002 Sb.

[16]

Vyhláška č. 505/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., pro účetní jednotky, které jsou územními samosprávnými celky, příspěvkovými organizacemi, státními fondy a organizačními složkami státu

[17]

Vyhláška č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků

[18]

Nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev

[19]

Metodický pokyn MF čj. 124/92 785/1998

Ostatní legislativa citovaná v textu

Internetové zdroje:

[1]

COGANOVÁ, M. Finanční systém územní samosprávy jako nástroj regionálního rozvoje 1. Obec & Finance [online]. 2006, č. 01 [cit. 2007-04-21]. Dostupný z WWW: 86

. [2]

MORAVSKOSLEZSKÝ KRAJ – Organizační struktura [on line]. [cit. 2007-06-04]. Dostupný z WWW: < http://www.kr-moravskoslezsky.cz/urad.html>.

[3]

ÚŘAD PRO OCHRANU HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE. Základní pojmy – veřejná podpora [on line]. [cit. 2007-06-05]. Dostupný z WWW: < http://www.compet.cz/verejna-podpora/zakladni-pojmy>.

[4]

VEDRAL, J. Přezkoumávání hospodaření obcí [online]. 1999 [cit. 2007-05-21]. Dostupný z WWW: .

[5]

PAVERA, H. Výroční zpráva starosty obce za rok 2006 [online].2006 [cit. 2007-0612]. Dostupný z WWW:

Ostatní zdroje

[1]

Zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření obce Bolatice za rok 2002

[2]

Zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření obce Bolatice za rok 2003

[3]

Zpráva o výsledku dílčího přezkoumání hospodaření obce Bolatice za rok 2004

[4]

Zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření obce Bolatice za rok 2004

[5]

Zpráva o výsledku dílčího přezkoumání hospodaření obce Bolatice za rok 2005

[6]

Zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření obce Bolatice za rok 2005

[7]

Zpráva o výsledku dílčího přezkoumání hospodaření obce Bolatice za rok 2006

[8]

Zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření obce Bolatice za rok 2006

87

88

SEZNAM ZKRATEK ČOV – Čistička odpadních vod ČR – Česká republika DPH – Daň z přidané hodnoty DSO – Dobrovolný svazek obcí EU – Evropská Unie FIN 12-2 M – finanční výkaz HZS – Hasičský záchranný sbor KA ČR – Komora auditorů České republiky KSČM – Komunistická strana Čech a Moravy KÚ – Krajský úřad MF – Ministerstvo financí MMR – Ministerstvo pro místní rozvoj OÚ – Obecní úřad OZV – Obecně závazná vyhláška PO – Příspěvková organizace SF – Státní fondy SFŽP – Státní fond životního prostředí ÚSC – Územně samosprávný celek ZO – Zastupitelstvo obce ZŠ – Základní škola

89

SEZNAM TABULEK A GRAFŮ Tabulka č. 1: České účetní standardy pro účetní jednotky, které účtují podle vyhlášky č. 505/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů ..................................................... 38 Tabulka č. 2: Přehled podaných žádostí o přezkoumání obcí Bolatice v letech 2002-2006.... 57 Tabulka č. 3: Přehled provedených přezkoumání v obci Bolatice v letech 2002-2006 ........... 57 Tabulka č. 4: Výsledek rozpočtového hospodaření v letech 2002-2006.................................. 59 Tabulka č. 5: Prostředky poskytnuté obci Bolatice z Národního fondu v letech 2005-2006... 62 Tabulka č. 6: Přijaté úvěry obcí Bolatice v letech 2004-2006 ................................................. 65 Tabulka č. 7: Kontrolované doklady v obci Bolatice v období 2002-2006 ............................. 69 Tabulka č. 8: Podíl obcí přezkoumávaných auditorem a KÚ za rok 2005............................... 75 Tabulka č. 9: Obce zadávající přezkoumání hospodaření auditorovi dle počtu obyvatel....... 76 Tabulka č. 10: Podíl DSO přezkoumávaných auditorem a KÚ za rok 2005 ........................... 76 Graf č. 1: Podíl obcí přezkoumávaných auditorem a KÚ za rok 2005 .................................... 75 Graf č. 2: Podíl DSO přezkoumávaných auditorem a KÚ za rok 2005 ................................... 77

90

SEZNAM PŘÍLOH Příloha 1

Vzor zprávy o přezkoumáni hospodaření KÚ Moravskoslezského kraje

Příloha 2

Žádost o přezkoumání hospodaření

91

92