Átalakuló oktatásügy, átalakuló munkaerőpiac – hogyan tovább Magyarország? Szabó Imre Hallgatói Önkormányzatok Országos Konferenciája (HÖOK) Nem Állami Felsőoktatási Intézmények Országos Régiója Ezen írásnak nem célja, terjedelme miatt ez nem is lehetséges, hogy átfogóan mutatassa be a megváltozó jogszabályi környezetet az oktatásügy és a munkaerőpiac területén. A cél pusztán egy jó szándékú, kritikai elemzés, amely elsősorban kérdéseket vet fel. Kérdéseket és néhol javaslatokat, észrevételeket az elfogadás előtt álló köznevelési, felsőoktatási törvénnyel és munka törvénykönyvével kapcsolatban. 1. Az oktatásügy A kormányprogramban bemutatott Nemzeti Együttműködés Rendszerének öt pillére között nem szerepel az oktatás. A kormányprogram az oktatást – nem téve különbséget a köz- és a felsőoktatás között – első ízben a 14. oldalon említi, „az új kormány (…) az oktatást is megújítja, megszabadítja az elmúlt nyolc év torz politikájának súlyától és hibáitól”. 1.1. Észrevételek a készülő köznevelési és szakképzési törvényhez A megjelent törvénytervezetben és koncepcióban számos elképzelés, javaslat támogatható, bizonyos pontokon azonban a közoktatásban részt vevő érdekképviseleti szervezetek véleményéhez hasonlóan aggályok és kérdések merülnek fel, amelyeket az alábbiakban ismertetek. Nemzeti Alaptanterv A készülő köznevelési és felsőoktatási törvénnyel összefüggésben támogatandó, hogy a Nemzeti Erőforrás Minisztérium a nyelvi képzés színvonalának javítására új nyelvoktatási stratégiát dolgoz ki. Előremutatónak tartom azt is, hogy új, kötelező tárgyakat vezetne be a Nemzeti Alaptanterv a művészet, a honvédelmi nevelés, a KRESZ, az egészségnevelés, a családi életre nevelés, a pénzügyi-fogyasztóvédelmi ismeretek, illetve a hon- és népismeret területén, amely ismeretek fontosságára a HÖOK is több ízben felhívta a figyelmet. Ezt a sor azonban javasolt lenne kiegészíteni a munkavállalói ismeretek tantervbe illesztésével, amelynek kiemelt fontossága vitathatatlan, ennek szükségességét számos kutatás is megerősíti (Ifjúság 2008, RFKB szakképzési projekt 2010). Pedagógus életpályamodell, munkaterhek Célul tűzi ki a tervezet az érintettek és a szakma által is régóta, jogosan (el)várt pedagógus életpályamodell megalkotását. A szándékok szerint azonban a pedagógusnak 32 órát bent kellene tartózkodnia a munkahelyén, amelyből 26 óra megtartására, és ezen felül helyettesítési feladatok ellátására kötelezhető anélkül, hogy ezt a többletmunkát megfizetnék részére. Úgy gondolom, hogy ez megfelelő – és azonnali – bérkompenzáció nélkül nem fogadható el, különös tekintettel arra, hogy 2007 óta be vannak fagyasztva a pedagógusbérek. A leterheltségre vonatkozóan két kormányzat is megkísérelte, hogy ezt ténylegesen felmérje, ennek eredményei feltételezhetően nem véletlenül nem kerültek nyilvánosságra: 70% feletti többség 130-160% munkaidőben dolgozik kompenzálás nélkül. (Forrás: TÁRKI-OKM.) A tervezet és koncepció szerint a béreket 2013-tól, megfelelő gazdasági helyzet esetén kívánják emelni, amit az állam közvetlenül fizetne ki és garantált összeg lesz. A tanárok csak adott szakmai követelmények teljesítése esetén léphetnek magasabb fokozatba, amelyeken belül 10-11 fizetési kategóriába nyernek besorolást. Összességében támogatandó a pedagógusképzés átalakítása, hiszen a bolognai-képzés ezen a területen igen nagy kárt okozott. A pedagógus életpályával és képzés-átalakítással kapcsolatosan azonban további kérdéseket vet fel és bizonytalanságot szül, hogy a pedagógust a tervezet szerint először határozott időre kívánják kinevezni, a gyakornoki vizsga és az első minősítő vizsga sikeres letételéig. Ennek sikertelensége esetén a tanulmányokkal (és az azt követő gyakornoki idővel) eltöltött idő kárba vész, ezért megfelelő alternatívák kidolgozása nélkül ez a javaslat riasztóan hathat a képzésre jelentkezőknél. A tanulmányi és a gyakornoki idő – amely fokozatként jelentkezik és 2-4 évig tart – eltöltése után ameddig a pedagógus a (pedagógus II.) kategóriába át nem kerül, addig kizárólag határozott idejű szerződéssel foglalkoztathatják (9 évig), amely több ponton is ellentétes a munkahelyek megőrzésének biztonságával. (Pedagógus I.: Ebbe a fokozatba az léphet, aki megfelelt a gyakornokság lezárását jelentő minősítő vizsgán. Az ezt a fokozatot elérő pedagógus már lehet osztályfőnök, csoportvezető és vizsgáztató tanár. Első minősítésének legkorábban a fokozatban töltött 6., legkésőbb a 9.
évben kell megtörténnie. A sikeres minősítés után pedagógus II. fokozatba lép határozatlan idejű kinevezéssel. Fizetése a pályán töltött idő függvényében a gyakornoki fizetés 120-165 százaléka, mai számítás szerint bruttó 187 200–296 400 forint lenne. Pedagógus II.: Ehhez a fokozathoz a minősítés megszerzése szükséges. A pedagógus II. bármilyen iskolai megbízást kaphat, lehet mentortanár, szakértő, szaktanácsadó is. Egyetemet végzett pedagógus esetén fizetése a pályán töltött idő függvényében a gyakornoki fizetés 150-180 százaléka, mai számítás szerint bruttó 234 000-319 800 forint lenne. Pedagógus III. (mesterpedagógus) és kutató tanár: A pedagógus I. és a pedagógus II. fokozat elérésével ellentétben ennek a szintnek a teljesítése már nem kötelező. A fokozat megszerzésének feltétele a pedagógus-szakvizsga, 14 éves szakmai gyakorlat, valamint a második minősítés megszerzése. Kutató tanár az lehet, akinek tudományos fokozata van, legalább 14 éves pedagógiai gyakorlata van, publikál, vagy tanterv- illetve tankönyvfejlesztő munkában vesz részt, és megszerezte a második minősítést. Egyetemet végzett pedagógus esetén a fizetése a pályán töltött idő függvényében a gyakornoki fizetés 200-245 százaléka, mai számítás szerint bruttó 312 00–382 200 forint lenne, kutató tanároknál 343 200–413 400 forint.)
Az állam szerepének „kiterjesztése” „Az intézményrendszer fenntartója az állam, amely a kormányhivatalokon keresztül látja el feladatait. A helyi közösségek iskoláik iránti elkötelezettségére és a magyar tradíciókra tekintettel az állam határozott időre szerződéssel átadhatja a fenntartást a települési önkormányzatoknak.”
A tervezet szerint az állam átveszi a közoktatás egészének szervezését, beleértve az intézményfenntartás feladatait. Hiányoznak azonban a megfelelő hatástanulmányok. A közoktatást csak a társadalmi környezettel, az adott település kulturális közösségével szoros egységben szabad kezelni! Megfelelő központi költségvetési fedezet hiányában iskolabezárások, pedagógus elbocsátások várhatóak, ezt pedig kizárólag a közoktatás minőségének megőrzése és a meglévő társadalmi igények teljesítése mellett (vö. falusi kisiskolák helyzete) tartható elfogadhatónak. A fenntartó megnövekedett kontrollja az intézmények fölött nyilvánvalóvá válik, (pl. vétójog az SZMSZ kapcsán), miközben nem ad pontos megfogalmazást arról, hogy milyen esetek merülhetnek fel vállalhatatlan anyagi teher címén. Egész napos iskola, tankötelezettség “leszállítása” „A köznevelési rendszer minden egyes magyar gyermek számára megadja a valódi lehetőséget és esélyt a felzárkózáshoz a nemzeti középosztályba.”
Az egész napos, kötelező általános iskolai nevelés és oktatás megszervezése mind a nyolc évfolyamon támogatható ötlet, hiányzik azonban ennek a szakmai és személyi feltételeit biztosító szabályozás megalkotása, valamint finanszírozásának megoldása. A tankötelezettség a 16. életév betöltéséig tart. A sajátos nevelési igényű tanulónál meghosszabbítható legfeljebb a 23. év betöltéséig. Az esetleges hosszabbításról szakértői bizottság dönthet. A tanulmányaikat nem folytató fiatalok a Híd II programba „kerülnek”, amely a tervek szerint tanulásra motivál, fejleszti a szakma elsajátításához szükséges manuális készségeket, szakmacsoporton belüli pályaorientációs feladatokat lát el, bizonyos esetekben részszakképesítés megszerzésére készít fel. Kérdésként és aggodalomként merülhet fel, hogy az oktatási rendszerből kieső fiatalokkal mi történik majd ezután, készültek-e erre vonatkozóan megfelelő hatástanulmányok. Az a tanköteles korú, akinek alapfokú iskolai végzettsége van, de a középfokú iskolába nem nyert felvételt, az általános iskola kezdeményezésére a Híd I programban folytathatja tanulmányait. A felzárkóztatási program neveléspszichológiai szakkérdés, kritikaként egyes szakértők a szegregációt emlegetik. Érdemes lenne a szegregáció fogalmáról kialakult vitát (mind szociológiai, mind oktatási szegregációs értelemben) az országgyűlési biztos 2003. évi munkájáról készült beszámolóját követő vitához hasonlóan megnyitni, értelmezni. Diákönkormányzatok, szülői munkaközösségek Jellemzi a tervezetet a diákönkormányzatok és a szülői munkaközösségek jogosítványainak csorbítása, ellenben kimondja a nagyobb fenntartói kontroll kiépítését. A DÖK-öknél sérül az általános választójog és az általános választhatóság elve, a képviseletet teljesítményhez köti, míg a tervezetben máshol ezt alapvető jogként tünteti fel. Egyéb megjegyzések A szakképzési törvény tervezetében megjelenik a duális, német mintára bevezetendő szakképzési modell, (amely igaz, ezen elemzésnek nem képezi tárgyát) de a köznevelési törvénnyel összefüggésben, ebben a modellben is meg kellene tartani a 4 éves szakképzést (vagy egy plusz évet/félévet beépíteni a tantervbe), amely elegendő időt biztosítana a közismereti tárgyak elmélyítésére. Nem fogadható el ezen ismeretek kizárása a szakképzésből!
1.2. Vélemény a nemzeti felsőoktatásról szóló törvény koncepciójáról (Teleki László közreműködésével) – nem teljes körű! A kétharmados kormányzati többség egyik legelső intézkedéseként látott hozzá az oktatási rendszerek átszervezéséhez. Az időközben elfogadott új Alaptörvény több ponton is sarkalatos törvényekre hivatkozik, ezek között van az új felsőoktatási, vagy más néven a Nemzeti Felsőoktatási Rendszer működéséről szóló törvény. A törvényalkotási folyamat, 2010-2011 Több mint egy év telt a 2010. augusztus 2. és 6. között, Piliscsabán megtartott első, zártkörű szakmai egyeztetés óta. Ezen a koncepció-alkotó konferencián született meg az „Egy új felsőoktatási törvény koncepciója” c. dokumentum. Ezt késő ősszel az új felsőoktatási törvény vitaanyagával kapcsolatos eredménytelen társadalmi egyeztetés követte. A 2011. január 4-én közzétett új felsőoktatási törvény koncepciójáról szóló Kormányhatározat-tervezet nem kapott kormánytámogatást. 2011. február 19-én fogadta el a Kormány a felsőoktatás problématérképéről és az ágazat átalakításának alapelveiről szóló jelentést. Központi kormányzati irányítás A nemzeti felsőoktatásról szóló törvény 2011. szeptember 11-i kormányülésen elfogadott koncepciója (továbbiakban: Koncepció) a felsőoktatásban teljes központi kormányzati irányítást helyez kilátásba. Ez a hatályos Alkotmánytól és az alkotmánybírósági ítélkezési gyakorlatától idegen ugyan, de az új – 2012. január 1jén hatályba lépő – Alaptörvény (részben) lehetővé teszi. A felsőoktatási intézményi autonómiát sújtó, jelentős változást hoz az új Alaptörvény X. cikk (3) bekezdés. Az alaptörvényi szabályozás önmagában semleges tartalmú, de a törvényhozó, és végső soron a mindenkori végrehajtó hatalommal szemben a felsőoktatási intézményt kiszolgáltatott helyzetbe hozza. Az Alkotmánybíróság által önálló alkotmányos értéknek ítélt felsőoktatási intézményi autonómia lényeges pilléreit alkotó szervezetszabályozási, működési és gazdálkodási autonómia 2012. január 1-jétől az új Alaptörvény erejénél fogva egyszerű többséget igénylő törvényben – akár jelentősen is! – korlátozható; egyúttal az új Alaptörvény X. cikk (3) bekezdés kizárja az érdemi és nem utolsó sorban sikeres alkotmánybírósági eljárás lehetőségét! A Koncepció egyes elemei a fentiekre tekintettel is alkotmány- és alaptörvény-ellenesek lehetnek, például a felsőoktatás minőségének ellenőrzése és javítása körében, tudniillik azok - a jelenlegi homályos szóhasználat alapján - sérthetik a tudományos és művészeti élet szabadságát. Nem vitatható ugyanakkor és támogatandóak azok az elképzelések, amelyek az intézmények közötti párhuzamos képzések felülvizsgálatát, korrekcióját szorgalmazzák. A Magyar Köztársaság, Magyarország területén az Alkotmány, 2012. január 1-jétől az új Alaptörvény a legmagasabb szintű jogforrás, de az autonómia kérdését illetően nem hagyhatók figyelmen kívül az alábbi kimenetek sem. Az 1988. szeptember 18-án, Bolognában aláírt Magna Charta Universitatum c. dokumentum az európai egyetemek rektorai által megállapított 1. és 3. közös alapelvben biztosítékként és célként tekint az intézményi autonómiára. E dokumentum az európai egyetem jellegadó jegyeként jelöli meg a tanárok és diákok együttműködését. 1999-ben a Bolognai Deklaráció megerősíti a Magna Charta Universitatum c. dokumentum autonómiára vonatkozó megállapításait a hatodik bekezdésben; valamennyi bolognai dokumentum a felsőoktatást közjóként, állami közfelelősségként határozza meg –, és elismeri az intézményi autonómia biztosításának bolognai követelményét. Az 1990. augusztus 15-én kelt „Ex corde Ecclesiae” c. apostoli rendelkezés is megköveteli a katolikus egyetem számára – a hatékony működés érdekében – a tudomány szabadságát és az intézményi autonómiát az egyházi szervezettel és az adott állammal szemben. Az Országgyűlés és a köztársasági elnök jogosítványait nem érinti a Koncepció. A magánintézményt az állam gyakorlatilag magára hagyja. Ennek eredménye kétirányú: Elsorvadás, vagy a gazdagok iskoláinak létrejött; ez utóbbi tovább nyitja a szociális és kulturális ollót! Kérdésként merül fel, hogy mi számít nemzetstratégiai szempontnak az „állami” helyek elosztási szempontjából, ezt mely szerv határozza meg és mi alapján, mi a lesz a felsőfokú szakképzéssel e területen, szintén költségessé válik-e. Kérdés továbbá, mi lesz azon egyházi felsőoktatási intézmény sorsa, amely fenntartója a 2012. január 1-jén hatályba lépő lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló 2011. évi C. törvény alapján nem minősül egyháznak, vagy amely – bár a fenntartója egyháznak fog minősülni – nem tudja teljesíteni az NFR-tagságra vonatkozó törvényi feltételeket. Az alap: felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. Törvény (továbbiakban: Ftv.); nemzeti jelleg A Koncepció kifejezetten az Ftv.-től eltérő fontosabb szakminisztériumi szabályozási terveket fejti ki részletesen; mindez arra enged következtetni, az új felsőoktatási törvény, a jövőbeni normaszöveg alapját a hatályos Ftv.-szöveg jelenti. Az összes felvetett kérdés Ftv.-, rendeletmódosítással, ill. rendeletalkotással orvosolható; például a képzés szerkezeti és tartalmi megújítása kapcsán az Ftv.-t kell módosítani, a felsőoktatási
alap- és mesterképzésről, valamint a szakindítás eljárási rendjéről szóló 289/2005. (XII. 22.) Kormányrendeletet és az alap- és mesterképzési szakok képzési és kimeneti követelményeiről szóló 15/2006. (IV. 3.) OM rendeletet, azaz a KKK-rendeletet kell megújítani. A Koncepció szakmai érvekkel nem támasztja alá a sürgős törvényalkotás szükségességét. Továbbra is úgy vélem, hogy Nemzeti Oktatási és/vagy Felsőoktatási Stratégiára van szükség, ami természetesen tartalmaz helyzetelemzést, ill. más szakpolitikai, így például a foglalkoztatáspolitikai célkitűzésekkel összhangban álló célrendszert és intézkedéscsomagot. A hatástanulmánnyal alátámasztott ágazati törvény – vagy ha úgy tetszik, Kódex – elkészítése a Stratégia elfogadását követő lépcsőfok. A nemzeti jelleg a Koncepcióban két helyen jelenik meg. A megfogalmazott – és támogatható! – célokhoz a Koncepció nem rendel külön forrást, „[figyelemmel] arra, hogy az államilag támogatott hallgatói keretszám felülről zárt, így az annak elosztására vonatkozó szabály költségvetési támogatási igényt közvetlenül nem befolyásol, az intézkedés megvalósításának (…) kockázata nincsen”. Félő, a 2.10.1-2.10.6. pontokban foglalt tervek külön forrás híján vagy nem, vagy csak az anyaországi fiatalok terhére lesznek teljesíthetők. Megújított felsőoktatási felvételi eljárási rend A B2-es nyelvvizsga megkövetelése a felsőoktatásban elfogadható elvárás, ugyanakkor sokkal inkább aggasztó a középiskolai oktatás hiányosságai miatt annak teljesíthetősége. Ez gyakorlatilag azt jelenti, olyasmit kérne számon a törvény a jelentkezőtől, amihez sok középiskolában nem férhet hozzá. Ezért fontosnak tartjuk, hogy a párhuzamosan zajló közoktatási, köznevelési reform egyik kiemelt célja legyen az idegennyelv-oktatás minőségének javítása. A felvételi eljárás során a hátrányos helyzetű jelentkező eddig 20, míg a halmozottan hátrányos helyzetű jelentkező 40 plusz pontot kapott helyzete igazolása után. Nagyon fontos, hogy mindenki azonos eséllyel kerüljön be a felsőoktatásba, elsősorban tanulmányi felkészültség alapján, indokolt tehát az is, a felvételi eljárás során előnyben részesítés jogcímén adható plusz pontszám ne haladja meg a tanulmányi jogcímen adható plusz pontszámot. A hátrányos helyzetű jelentkező esetében az előnyben részesítésnek az a rendeltetése, hogy az a fiatal, akinek anyagi forrás hiányában nem volt lehetősége pl. nyelvvizsgát teljesíteni, ne kerüljön hátrányba társaival szemben. A felsőoktatás színvonalának növelése érdekében szükséges szigorítani a bekerülés feltételeit, ellenben erősíteni kell a tehetséggondozó programokat is, amelyek a nehéz szociális körülmények közül érkező hallgatók támogatását – a lemorzsolódás megakadályozása érdekében! – biztosítják. Az előnyben részesítés intézményét megszünteti a Koncepció, e helyett keretszámokban gondolkodik; ennek megvalósítása kétségeket vet fel. Félő, még ha a szándék pozitív is, ez a megoldás még nagyobb szakadékhoz, továbbá ún. stigmatizációhoz vezethet. Tanulmányi szabadság kérdése Igaz, ez nem szorosan a Koncepció része, de jogos felháborodást válthat ki, elsősorban a levelező és esti tagozatos, családfenntartó hallgatók körében. Az új Munka Törvénykönyve (Mt.) tervezetéből kimaradt, hogy a munkáltató köteles szabadságot biztosítani az alap-, közép- és felsőfokú oktatásai intézményben történő tanulmányok elvégzéséhez szükséges vizsgák napjaira, továbbá az azok letételét megelőző időre, a szükséges felkészülés céljából. Tanulmány folytatásához szükséges lenne ahhoz igazodó kedvezőbb munkaidő-beosztást is előírni, ill. ha ezt nem lehet, a mentesülési idők között kell szerepeltetni az említett célú távollétek oktatási intézmény által meghatározott mellőzhetetlen oktatási eseményeinek időtartamait. Ez a rendelkezés sértheti az 1974-ben elfogadott 140. sz. a fizetett tanulmányi szabadságról szóló ILO (Nemzetközi Munkaügyi Szervezet) egyezményt is. Az egyénileg és a közösségben gyakorolható hallgatói jogok Megjelenik a Koncepcióban a röghöz kötés, ami mind az EU jogával, mind az Európai Felsőoktatási Térség céljaival szemben áll, a schengeni rendszerben ráadásul nem is ellenőrizhető. Álláspontunk, hogy röghöz kötés helyett tartalmas életpályamodelleket kell alkotnia a kormányzatnak. A két elem (röghözkötés + önköltség) együttes bevezetése nem elfogadható, hiszen a képzések finanszírozásának ilyen átalakításával röghöz kötés és bújtatott tandíj jelenik meg a rendszerben. Gondoljunk bele egy végzős diák továbbtanulási lehetőségeibe! Reális-e, hogy az új szabályok alapján egy 18 éves fiatal tulajdonképpen élete következő 10-20 évét, leendő munka- és lakóhelyét, megélhetését szerződéssel kösse meg? Ráadásul, ha vállalja is ezt, kizárólag azokon a szakokon, tudományterületeken lesz csak lehetősége tanulni, amiket az állam egy központi döntés után finanszíroz.
Lenne lehetőség önköltséges tanulmányokra is, ám ezt a mai Magyarországon csak kevés család engedhetné meg magának, hiszen egyes elképzelések szerint a „tandíj” féléves mértéke a fél millió forintos összeget is elérheti. Nem szabad elfelejteni, hogy a felsőoktatás jelenleg sem ingyenes, azt a legjobban teljesítőknek az állam a szociális ellátórendszerből fedezi. Ám ezen túl is léteznek „járulékos” költségek, amelyek a hallgatókat és családjaikat terhelik. Ilyen a lakhatás (albérlet, kollégium), az étkezés, a budapesti vagy a vidéki utazás költsége. Erre a problémára a Koncepció egy új hitelezési rendszer bevezetését említi. Miközben a kormány éppen a hitelek és a hitelválság ellen küzd a leglátványosabb politikai eszközökkel, ezzel ellentétes módon mégis elfogadhatónak tartja, hogy a tanulni vágyó fiatal állampolgárok már önálló életük kezdetén hitelt vegyenek fel, kvázi eladósodjanak. Így egy frissdiplomás nagyjából 4-5 millió forint hitellel a nyakában vághatna neki a nagybetűs életnek. Tanulmányi természetű hozzáférési jogokat befolyásol a Koncepció 2.11. pontja. Több ponton a részvételi jogok súlyos csorbítását vetíti előre a Koncepció. A hallgatói önkormányzat érdekképviseleti feladatainak ellátását törvényi szinten kívánja korlátozni. A nem állami felsőoktatási intézményekben működő hallgatói önkormányzatok érdekképviseleti funkciója veszélyben forog, tekintettel arra, hogy „nem állami felsőoktatási intézmények, amelyek nem képezik az NFR részét, [SZMSZ-ükben], a hallgatók számára egyetértési jogosultság helyett véleményezési jogot biztosítva, eltérhetnek”, ill. „a hallgatói részvételi szabályokat eltérő módon is rögzíthetik”. Indokolást a Koncepció nem tartalmaz. A Koncepció e tárgykörben is szembe megy az Európai Felsőoktatási Térség törekvéseivel. A részvételi jog megerősítését a Prágai, Berlini, Leuveni/Louvain-la-Neuve-i Kommüniké és a Budapesti Deklaráció is szorgalmazza. Egyetértünk a BME EHK 2011. szeptember 19-én kelt e tárgyban készült véleményében foglaltakkal, hogy „[örvendetes] a juttatási ügyekkel való egyetértés kijelentése, valamint az OHV-vel kapcsolatos egyetértés is, ugyanakkor továbbra is hiányoljuk a tanulmányi ügyekkel való egyetértés lehetőségét”. A felsőfokú szakképzés (továbbiakban: FSZ) Átjárhatóság, kredit-beszámítás - A szakképzés és a felsőoktatási alapképzés kapcsán is biztosítani kell a könnyebb átjárás, a kredit-beszámítás lehetőségét, ezzel vonzóbbá válna az FSZ, és – vélhetően – csökkenne a ma még igen nagymértékű, 60%-os lemorzsolódási arány. Pozitív, hogy a Koncepció a beszámítható kreditek számát növelni szándékozik. A kredit-beszámítás azonban jelenleg csak elvi szinten megoldott, különösen a középiskolákból érkezők esetében. Egységes rendszerben nyilvánossá kell tenni az egyes intézmények kreditbeszámításra vonatkozó gyakorlatát! Milyen eljárás fog vonatkozni a képzésindításra? Ma az Ftv. 32. § (3) bekezdés egyértelműen szabályozza a képzésindítást. A szakképzésben folyó párhuzamos „reform” miatt a szakképzés jövőbeni helyzete még bizonytalan, a Koncepció sem fejti ki a tervezett szabályozás részleteit. Időszerű felülvizsgálni a képzésindítás feltételeit, az FSZ illeszkedjen a munkaerő-piaci elvárásokhoz, ill. az alap- és mesterképzésekhez. A felsőfokú szakképzés presztízsének további növeléséhez pedig elengedhetetlenül növelni kell a bejutáshoz szükséges minimum ponthatárt. A gyakorlati képzésről nem esik szó a Koncepcióban. A „törvény rendelkezik a gyakorlati képzéshez, továbbá a tanulmányok melletti munkavégzéshez kapcsolódóan a foglalkoztatásra vonatkozó legfontosabb jogokról”, az Mt.-nek munkavállalót védő szabályait következetesen alkalmaznia kell a gyakorlati képzés során. Az állami hatáskörök ellátásában közreműködő testületek A ma állami hatáskörök ellátásában közreműködő testületek közhatalmi jogosítványaikat elveszítik.1 A MAB és az FTT a Koncepcióban foglalt elképzelések szerint – a mindenkori szakminisztert, és az annak irányítása alatt álló Oktatási Hivatalt támogató – tanácsadói szerepet tölt be a jövőben. A MAB kizárólagossága megszűnik. A hallgatói részvétel, ellentétben a Koncepció álláspontjával, indokolt a MAB testületében. További kérdést vet fel az FTT-delegálás körében a szociális partnerek bevonása, ugyanis a Koncepció az OÉTdelegálási rendből indul ki, „Nemzeti Gazdasági és Társadalmi Tanács [NGTT] munkáltatói, ill. munkavállalói oldala 1-1 fő”. Pozitív, hogy a szociális partnerek továbbra is tagjai lehetnek az FTT-nek, de a módosított Mt.
1 Ma a MAB intézményét az Ftv. 109-111. §§, ill. a MAB-ról szóló 69/2006. (III. 28.) Kormányrendelet, míg az FTT intézményét az Ftv. 112-113. §§, ill. az FTT-ről szóló 68/2006. (III. 28.) Kormányrendelet szabályozza.
nem tartalmazza a NGTT munkavállalói, ill. munkáltatói „oldal” fogalmát, az NGTT tagjai pusztán konzultációs jellegű bizottságokat alkothatnak. Az Európa 2020 Stratégia végrehajtását megalapozó előzetes Nemzeti Intézkedési Terv (NIT) elfogadásáról és a végleges NIT előkészítésével összefüggő további feladatokról szóló 1250/2010. (XI. 19.) Kormányhatározat Többször említi a Koncepció a Magyar Köztársaság, Magyarország alábbi kötelezettségvállalását, „[a] Kormány (1.) az Európa 2020 Stratégia kiemelt céljainak eléréséhez nemzeti vállalásként a következő számszerű célkitűzések teljesítését vállalja 2020-ig: (…) – a felsőfokú vagy annak megfelelő végzettséggel rendelkezők aránya a 30–34 éves népességen belül 30,3 százalékra nő (…)”. A tömeges lemorzsolódás problémájára a Koncepció nem ad választ; vélhetően a nagymérvű hallgatói létszámcsökkentésben és a belépési feltételek szigorításában keresi a megoldást. Egyéb megjegyzések - Kifejezésre jut a Koncepcióban a felsőoktatás szereplői iránt a hivatalos kormányzati felsőoktatás-politika által táplált, meg nem indokolt nagyfokú bizalmatlanság. - Nem mutatja be a Koncepció a felsőoktatásba történő magántőke-bevonást ösztönző szabályozási terveket. - Egyetértünk azzal a kormányzati szándékkal, hogy a Kormány a jövőben kiemelt szerepet kíván biztosítani a képzés és a hosszú távú munkaerő piaci igények közötti összhang megteremtésének, ehhez azonban megfelelő hatástanulmányokra volna szükség. Az elmúlt években nem születtek olyan megbízható munkaerő piaci elemzések, amelyekre támaszkodni lehetne a szaklétszámok meghatározásánál, a munkáltatók pillanatnyi érdekeinek kiszolgálása pedig a felsőoktatás átalakítását rossz irányba vezetheti. - Támogatandó a pedagógusképzés átalakítása, hiszen a bolognai-képzés ezen a területen igen nagy kárt okozott. (Ennek részletei fentebb a knt.-vel kapcsolatos észrevételeknél!) 2. Átalakuló munkaerőpiac Az előzőekben vázolt oktatásügyi változtatások számos esetben hivatkoznak a munkaerőpiacra, ezért nem hagyhatóak figyelmen kívül azok a tervezett változások sem, amelyek a munkaügy területén zajlanak. Összességében az látszik, hogy a Kormány által frissen elfogadott Mt.-tervezet (a továbbiakban: Javaslat) a munkajogot egyértelműen a polgári joghoz kívánja közelíteni, figyelmen kívül hagyva a munkaviszony sajátos természetét, a felek – a munkáltató és a munkavállaló – eltérő helyzetét és érdekérvényesítési képességét, azaz a munkáltató erőfölényét. A Javaslat számos ponton átveszi a polgári jogban kialakított elveket, olyan új jogintézményeket vezet be, amelyek inkább a civiljogra jellemzők (például jognyilatkozatok szabályozása, munkavállalói biztosíték, munkavállalóhoz hasonló személy).2 A Javaslat koncepcionálisan megváltoztatja a szabályozási szemléletet: számos garanciális (a hatályosban eltérést nem engedő rendelkezésben megfogalmazott) elem elveszíti garanciális jellegét, azoktól kollektív szerződésben vagy a felek megállapodásában el lehet térni a munkavállalók hátrányára is, míg a hatályos szabályok csak a munkavállalók javára való eltérést engedik. Kormányzati vélemény A Nemzetgazdasági Minisztériumnak a törvényjavaslatról szóló közleménye szerint a több hónapos társadalmi és közigazgatási egyeztetést követően készült el az új Mt.-ről szóló törvényjavaslat. A tárca szerint az új szabályozás segíthet abban, hogy 2020-ra legálisan egymillióval többen dolgozzanak Magyarországon. A jelenleg hatályos törvény elavult, képtelennek bizonyult megfelelő választ adni a kor gazdasági kihívásaira. Legfőbb hibája, hogy miközben a pénzügyi-gazdasági válság időszakában engedte a munkanélküliség drasztikus növekedését, rugalmatlansága miatt nem támogatta a munkahelyteremtési programot. Ezzel szemben az Új Munka Törvénykönyve Európa egyik legrugalmasabb munkaerőpiacát hozza létre. A javaslatban végül szerepel a védett kor intézménye: az új szabályozás szerint a korábbinál erősebb lesz a védettség, csak lényeges kötelezettségszegés, ill. szándékos vagy súlyos gondtalanság esetén lehet majd elbocsátani a védett korban lévő munkavállalót. Marad a 20 nap alapszabadság és a 10 nap pótszabadság, a munkavállalók ráadásul az eddigi öt helyett hét nappal rendelkezhetnek szabadon. A munkavállaló kérésére legalább 14 napot egybefüggően kell kiadni. Az eddigi szabályozással szemben 200 helyett 250 óra túlmunkát lehet kikötni munkaszerződésben, 300 órát pedig a kollektív szerződésben – hangsúlyozza az NGM. A közlemény szerint a törvényjavaslat – amelynek nem célja a munkavállalók jövedelmének csökkentése – átalakítja a műszakpótlékok eddigi rendszerét: A délutáni pótlék megszűnik, a 30 százalékos műszakpótlék viszont már este 6-tól jár. 2
Vélemény az Mt. tervezetéről, dr. Schnider Marianna.
Munkavállalói érdekképviseletek véleménye A fent leírtakkal szemben mind a hat szakszervezeti szövetség és számos nemzetközileg is elismert munkajogász a következőkben foglalja össze az új Munka Törvénykönyve változásait a hatályos törvényhez képest: 1./ munkavállalói jogokat csorbító intézkedések, 2./ jövedelem-kieséssel járó intézkedések, 3./ kollektív jogokat csorbító intézkedések, 4./ további kedvezőtlen szabályok. Vitatják a foglalkoztatás rugalmasságának hirdetését, véleményük szerint a szabályozás mindössze a munkáltatás költségeinek csökkentése érekében változna. A meghirdetett kormányzati cél a munkahelyteremtés, ezzel szemben a tervezet a munkaidőt növelné, csökkentve a munkakínálatot. Véleményük szerint a tervezet egész terjedelmében a munkavállalói jogok durva megcsonkítására koncentrál, szinte kizárólag a munkaadók legtöbbször igazolhatatlan érdekeit tartja szem előtt. Elfogadhatatlannak tartják az Mt. Országgyűlésnek benyújtott változatát, mert hatálybalépése esetén teljesen kiszolgáltatná a munkavállalókat a munkáltatóknak, ellehetetlenítené a munkavállalói érdekképviseleteket, ráadásul számtalan nemzetközi egyezményt sértene. A munkavállalói biztosíték (kaució), ami egy havi bérnek megfelelő összeg lehet, eleve tolvajnak billogoz minden pénzzel és értékkel dolgozó munkavállalót. A munkaszerződésben előre rögzített, akár egy havi bérnek megfelelő vagyoni hátrány (tulajdonképpen fegyelmi büntetés) kiszabásának garanciák nélküli bevezetése tulajdonképpen egy személyben ügyésszé és bíróvá is teszi a munkáltatót. A bérpótlékok új szabályozása ugyan első olvasatra tetszetős is lehet, ám garanciák sehol nincsenek, amelyek alapján tudnánk, hogy konkrét munkavállaló, konkrét munkakörben hogyan nem szenved el bércsökkenést. Míg a munkavállalók anyagi kötelezettségei nőnek, a munkáltató jogellenes elbocsátás után már csak maximum 12 havi távolléti díjat tartozik megfizetni a munkavállalónak, a legtöbb esetben legalább három évig húzódó pereskedést követően. A szakszervezetek jogai alapjaiban csorbulnak, így például a kollektív szerződéskötésre nem jogosult (tehát például minden újonnan alakuló) szakszervezet tisztségviselője semmilyen munkajogi védelemben nem részesül.3 Munkáltatói szervezetek véleménye A foglalkoztatás rugalmasságát segíti az új Munka törvénykönyve tervezete, amely korábbinál kevesebb szabályt tartalmaz, ugyanakkor több lehetőséget kínál a munkaadók és munkavállalók közti kölcsönösen előnyös megállapodásra – mondta Dávid Ferenc, a Vállalkozók és Munkáltatók Országos Szövetségének főtitkára. A hatályos Mt. 1992-ben született, és az akkor lebomló nagyipar „testére szabták”, míg az új Mt. már a mai Magyarország vállalkozási szerkezetére, a növekvő kis- és középvállalkozói szektor sajátosságaira épül, az új szabályozás a vállalkozás szabadságát preferálja. Zajlottak-e érdemi egyeztetések a törvényről? Idén nyáron megszűnt az Országos Érdekegyeztető Tanács, amelyet mind a munkavállalói, mind a munkáltatói oldal hevesen ellenzett. Az új egyeztető fórumot, a Nemzeti Gazdasági és Társadalmi Tanácsot pedig a benne lévők széles köre miatt (a Kormány ráadásul pusztán konzultatív szereplőként van jelen), az egyeztetésre egyértelműen alkalmatlannak tartják. Tényszerű, hogy az OÉT a taxisblokád óta számtalan olyan nagy társadalmi és gazdasági konfliktus megelőzéséhez és megoldásához nyújtott megfelelő intézményesített hátteret, amelyek minden kormánynak – de leginkább a magyar munkavállalóknak – csak hasznára váltak. Az OÉT hatékonyságát, a benne lévők legitimációját persze lehet vitatni, azonban mindenképpen aggályos, hogy Magyarországon a munka világát érintő dialógus, szociális párbeszéd – szinte egyedülálló módon – egész egyszerűen megszűnt, ez számos a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) által előírt irányelvet is sért. Az Mt.-ről csak az utolsó néhány hétben, hónapban zajlott párbeszéd, nem teljes körűen, ahol a munkavállalók képviselői közül csak a Liga és a Munkástanácsok Országos Szövetsége vehetett részt, utóbbi, deklaráltan keresztény-szociális szakszervezeti tömörülésként, nemes egyszerűséggel keresztényietlennek nevezte az elfogadott tervezetet. Rugalmas foglalkoztatás, jövőkép Látható, hogy a kormányzat a munkaügyi átalakítások terén szinte mindent a rugalmas foglalkoztatás víziója alá rendel, ami elemezve a hazai munkaerő-piaci mutatókat nem meglepő, szerkezetváltásra van szükség. A 3
Az új Munka Törvénykönyve tervezetének kritikus pontjai - LIGA
flexicurity elvéből azonban szinte csak a flexibility érvényesül – az is leginkább a munkáltatók szemszögéből. (A felxicurity a flexibility 'rugalmasság' és a security 'biztonság' szavak kontaminációjából keletkezett. Jelentése: az állam szerepe az egyén életében az, hogy az életre szóló munkahely megteremtése helyett lehetővé tegye a biztonságos és rugalmas munkahelyváltásokat.) Vitathatatlan, hogy rugalmasabbá kell tenni a munkaerőpiacot, de ugyanilyen fontos a munkavállalók biztonságának kérdése és az azzal kapcsolatos garanciák megjelenítése. Garanciális elemek hiányoznak, például a rendkívüli munkaidő elrendelésének lehetőségénél és az ügyelet elrendelésénél. Szigorodnak a munkavállalói kárfelelősség szabályai, megszűnik a szakszervezetei kifogás joga, szűkül a választott tisztségviselőt megillető munkajogi védelem. A kollektív szerződés a munkavállalók hátrányára is eltérhet a törvénytől, hiányzik a javaslatból a kollektív munkaügyi vita fogalmának meghatározása, valamint a hatályos Mt. szociális juttatásokra vonatkozó rendelkezései.4 Vitatott az is, hogy mi indokolja azt, hogy nem lesz szükséges a törvényes képviselő hozzájárulása a 15-16 év közti munkavállalók munkaviszonyának létesítéséhez, különösen a Knt.-vel kapcsolatban említett tankötelezettség leszállításának fényében. Pozitívumként értékelhető, hogy az egyeztetéseket követően néhol családbarát elemeket emel be a javaslat: védelem illeti meg a kismamákat, ha a munkavállaló kéri, és a gyermek még nem három éves, a munkáltatónak kötelezően biztosítani kell a részmunkaidőt. Kérdés, hogy a munkavállalói kiszolgáltatottság növelése árán lehet-e az ország versenyképességét növelni. A dolgozók jogainak csorbítása szükséges-e ahhoz, hogy új munkahelyek jöjjenek létre, vagy éppen ellenkezőleg, a meglévő munkahelyeket fogja veszélyeztetni. Az Nftv.-vel kapcsolatban is említett hiányosság, hogy az új Mt. tervezetéből kimaradt, hogy a munkáltató köteles szabadságot biztosítani az alap-, közép- és felsőfokú oktatásai intézményben történő tanulmányok elvégzéséhez szükséges vizsgák napjaira, továbbá az azok letételét megelőző időre, a szükséges felkészülés céljából. Tanulmány folytatásához szükséges lenne ahhoz igazodó kedvezőbb munkaidő-beosztást is előírni, ill. ha ezt nem lehet, a mentesülési idők között kellene szerepeltetni az említett célú távollétek oktatási intézmény által meghatározott mellőzhetetlen oktatási eseményeinek időtartamait. A rugalmassághoz az átképzés is hozzátartozik, ez a hiányzó rendelkezés az átképzést nagyban megnehezíti. Látható tehát, hogy az elfogadás előtt álló törvénytervezetek nagyban összefüggenek, az indokolás érthető módon fiskális természetű, a fent leírt szempontok és kérdések megválaszolása azonban várat magára, a végszavazás előtt remélhetőleg minderre érthető és szakmai válaszokat kaphatunk.
4
Kedvezőtlen eltérések a hatályos törvényhez képest, dr. Schnider Marianna.
