Archeologische monumentenzorg evaluatie Wamz en Bamz

RIGO Research en Advies BV De bewoonde omgeving www.rigo.nl

OFFERTE

Archeologische monumentenzorg evaluatie Wamz en Bamz

RIGO Research en Advies BV De bewoonde omgeving www.rigo.nl

OFFERTE

Archeologische monumentenzorg evaluatie Wamz en Bamz

Offerte voor

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Contactpersonen

G.I.C. Eichberger-Zandee

Datum

27 oktober 2010

Nadere inlichtingen

Hans van Rossum (020-5221126)

Projectnummer

P18090

RIGO Research en Advies BV ∙ De Ruyterkade 139 ∙ 1011 AC Amsterdam Telefoon 020 522 11 11 ∙ Fax 020 627 68 40 ∙ E-mail [email protected] ∙ www.rigo.nl

5

1

Inleiding

De Wet op de archeologische monumentenzorg (Wamz) en het Besluit archeologische monumentenzorg (Bamz) zijn in september 2007 door de Tweede Kamer aangenomen. Hiermee kreeg het Verdrag van Malta (1992) een formele uitwerking in de Nederlandse wetgeving. De kern van het verdrag is behoud van het archeologisch bodemarchief ter plekke (‘ in situ’). In Nederland is deze doelstelling gekoppeld aan de ruimtelijke ordening. Bij het opstellen van ruimtelijke plannen moet eerst gekeken worden welke archeologische waarden er zijn en hoe deze tegen verstoring kunnen worden beschermd. Als preventie niet mogelijk blijkt, dan pas moet er worden opgegraven (behoud ‘ex situ’). De betere bescherming van archeologische waarden is in de wet en het bijbehorende besluit langs vier inhoudelijke lijnen uitgewerkt: 1. Preventie als oogmerk: inpassing in procedures van ruimtelijke ordening: •

Aanpassing Wet Milieubeheer (MER);

•

Aanpassing van vast te stellen bestemmingsplannen;

•

Aansluiting bij ontgrondingenwet;

• 2.

3.

4.

Mogelijkheid voor provincies om attentiegebieden aan te wijzen.

Kostentoedeling: • De verstoorder betaalt; • Tegemoetkoming bij excessieve kosten; • Vergoeding kosten bij toevalsvondsten. Liberalisering van de archeologie en kwaliteitszorg: • Opheffen restricties voor opgravingsvergunning; • Beroepsregister; • Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie; • Nationale Onderzoeksagenda; • Opgravingsvergunning. Versterking van de archeologische (kennis)infrastructuur: • Informatievoorziening; • Beheer bodemarchief; • Depots; • Wetenschappelijke en maatschappelijke follow-up; • Amateurarcheologie; • Beperkte voorrangsregeling voor universiteiten; • Erfgoedinspectie is toezichthouder.

Evaluatie Bij de invoering van de wet in september 2007 heeft de minister van OCenW aan de Tweede Kamer toegezegd de Wamz (de wet inclusief het uitwerkingsbesluit Bamz) te evalueren. Daartoe is een evaluatie-

Offerte Archeologische monumentenzorg

6

onderzoek gepland van december 2010 tot juni 2011. Deze planning sluit aan bij de evaluatiebepaling in de Wamz waarin staat dat uiterlijk vier jaar na inwerkingtreding de Staten-Generaal een verslag krijgt over de doeltreffendheid en de effecten van de wet. Het voorgenomen onderzoek bestaat uit het evalueren van de Wamz en de Bamz op de doeltreffendheid en de effecten van deze Wet in de praktijk ten opzichte van de wijzigingen en verwachtingen zoals verwoord in de Memorie van Toelichting behorende bij deze wet. Onderdeel van de evaluatie is ook de analyse van de doelrealisatie: waarom zijn beoogde doelstellingen al dan niet gehaald? Bij de beantwoording van de evaluatievragen is het van belang duidelijk de partijen en rollen te benoemen. De resultaten van evaluatie kunnen aanleiding zijn om het beleid bij te stellen. De Directie Cultureel Erfgoed (DCE) heeft RIGO gevraagd om een voorstel voor het evaluatieonderzoek uit te werken. In deze offerte gaan wij graag in op het verzoek van DCE. In hoofdstuk 2 zal eerst worden stilgestaan bij de doelen en verwachtingen die aan de wetgeving zijn gesteld en bij de meer specifieke verwachtingen van de resultaten van de evaluatie. We volgen hierbij de toegepaste systematiek in de wetgeving die ook is doorgezet in het offerteverzoek en in de opgenomen onderzoeksvragen. In die lijn is in hoofdstuk 3 ook ons plan van aanpak voor het evaluatieonderzoek uitgewerkt naar benodigde gegevens en de wijze van dataverzameling. Aan het slot van de offerte (hoofdstuk 4) staan de planning van onderzoekactiviteiten, de benodigde capaciteit en de kosten die gemoeid zijn met het voorgestelde onderzoek . figuur 1 De Wamz als wijzigingswet

2

Doelen en verwachtingen

De kern van het nieuwe stelsel is een betere bescherming van archeologische waarden. De hoofdvraag van het evaluatieonderzoek is dan ook of door de invoering van de Wamz en de Bamz de bescherming van archeologische waarden is verbeterd en of dat op een effectieve


7

wijze is gebeurd. Kan het bodemarchief daardoor beter dienst doen als bron van het gemeenschappelijke geheugen en als middel voor geschiedkundige en wetenschappelijke studie? Het hoofddoel wordt zoals gezegd bereikt door vier soorten maatregelen: de inpassing in de ruimtelijke regelgeving, een toegespitst financieel kader, de liberalisering van de archeologische praktijk met een interne kwaliteitsregulering en door maatregen op het gebied van de (kennis)infrastructuur. Deze vier kolommen in het stelsel zijn samenhangende manieren om het hoofddoel te bereiken en kunnen als tussendoelen voor de evaluatie worden geformuleerd. Hieronder staat deze vier ‘themavelden’ nogmaals uitgeschreven met enkele bijpassende evaluatievragen; deze zijn ter illustratie en niet uitputtend. 1.

Hoe heeft de archeologische doelstelling inhoud gekregen inde praktijk van de ruimtelijke ordening? Hieronder valt de kwantitatieve en kwalitatieve uitwerking in bestemmingsplannen, milieueffectrapportages, attentiegebieden en zo meer. Vervolgens is het de vraag welk effect dat heeft gehad op het bodemarchief. Leidt dat nu tot meer behoud in situ, opgravingen of verandering van ingrepen? Belangrijk is ook om de conjuncturele invloeden op bouwinitiatieven in beschouwing te nemen.

2.

Hoe zijn de financiële kaders voor de zorg voor het archeologische erfgoed toegepast? Hoe zijn de kosten over de verschillende verstoorders verdeeld en hoe zijn deze gedekt? Welk beroep is gedaan op compensatie voor excessieve kosten en kosten voor toevalstreffers en door wie?

3.

De veranderingen in de archeologische bedrijfstak. De archeologische doelstelling bij bouwinitiatieven riep een grote vraag op naar archeologische expertise. Daardoor groeide een professionele marktsector in de archeologie, mogelijk gemaakt door de liberalisering van het vergunningenstelsel voor opgravingen. Hoe werkt de markt voor archeologisch onderzoek en opgravingen en hoe ontwikkelt het interne kwaliteitsstelsel zich?

4.

De archeologische infrastructuur zal door de genomen maatregelen worden versterkt en dat strekt zich ook uit tot de beschrijving en presentatie van archeologisch materiaal, depots en behoud in situ. In hoeverre is het beoogde doel bereikt?

2.1

Toezeggingen in verband met de evaluatie

De minister heeft in overleg met de beide Kamers en in reactie op adviesorganen verschillende verwachtingen over de resultaten van de evaluatie uitgesproken: •

“(…) Zoals ik in het overleg met uw Kamer heb aangegeven zal de evaluatie ieder geval antwoord moeten geven op de vraag hoe effectief het nieuwe wettelijke stelsel is. Daarbij


8

•

•

•

zal vooral worden bezien of gemeenten en provincies het archeologische belang serieus oppakken met name in het kader van de ruimtelijke ordening, of het uitgangspunt van gelijke concurrentieverhoudingen tussen overheidsorganisaties en particuliere ondernemingen in voldoende mate wordt gerespecteerd en of de excessieve kostenregeling een zinvolle bijdrage levert aan het archeologiebeleid van provincies en gemeenten.” (TK, 17-02-2007) De kan-bepaling in artikel 38: De minister betrekt in de evaluatie van de Wet archeologische monumentenzorg de vraag in hoeverre gemeenten invulling hebben gegeven aan hun verantwoordelijkheid om regels te kunnen vaststellen ter bescherming van (verwachte) archeologische waarden. (Behandeling TK Wijziging van de Monumentenwet 1988 i.v.m. onder meer beperking van de ministeriële adviesplicht bij aanvragen om een monumentenvergunning (NB in het kort: beperking adviesplicht); In hoeverre de toevallige financiële situatie van gemeenten of provincie meeweegt bij het al dan niet toekennen van compensatie voor excessieve kosten (Wetgevingsoverleg Wamz EK 19-12-2006) Evalueren van de toezicht en handhaving in de archeologiesector (brief Verkenning bestuurlijke boet: Vergaderjaar 2007-2008 Kamerstuk 29259 nr. 36.)

De bovenstaande toezeggingen worden in de uitwerking van de evaluatie meegenomen.

3

Plan van aanpak

De evaluatie van een wettelijk instrument heeft een tweeledige doelstelling. Enerzijds wordt een betrouwbaar (kwantitatief) beeld gewenst van de uitvoeringspraktijk. Anderzijds is een meer kwalitatief inzicht gewenst in de mate waarin de wetgeving aan haar inhoudelijke doelstellingen beantwoordt (i.c. verbetering van de archeologische waarden). De evaluatie van de Wamz en de Bamz laat het niveau van uitvoering van de wetgeving zien in plannen, in geld en organisatievormen en geeft een kwalitatief inzicht in de bereikte resultaten voor het bodemarchief. Betrokkenheid van het veld RIGO Research en Advies heeft zich als onderzoeksbureau gespecialiseerd in beleidsondersteunend onderzoek en evaluatieonderzoek op het gebied van de ruimtelijke ordening en de bouwnijverheid (bijvoorbeeld de evaluatie van VINEX). De archeologie komt daarbij indirect aan de orde als gestelde eisen bij bouwinitiatieven. Meer direct gericht op de archeologiepraktijk heeft RIGO in opdracht van OCenW onderzoek uitgevoerd naar de financiële gevolgen van de implementatie van het verdrag van Valletta. Toch is een directe vertrouwdheid


9

met de archeologiesector voor de evaluatie nodig waar kennis en expertise worden gevraagd betreffende het ontwikkelingsstadium van de sector en de onderlinge krachtverhoudingen. Om die reden hebben we het Centrum voor Archeologie van de Vrije Universiteit in de persoon van Joris Aarts gevraagd om als sparringpartner aan deze evaluatie mee te doen. Twee bijeenkomsten met stakeholders (veldbijeenkomsten) De rol van de archeoloog wordt mede bepaald door de veranderingen in regelgeving en ruimtelijke vraagstellingen. Naast het tonen van de kwantitatieve en kwalitatieve veranderingen in het vakgebied moet er een interpretatie worden gegeven van die resultaten. RIGO is betrokken bij diverse vormen van gebiedsgerichte ontwikkelingen en beziet de ontwikkelingen primair vanuit een onderzoeksmatige achtergrond. Het is van belang om de ervaringen en inzichten van belanghebbende partijen binnen de Nederlandse archeologie aan bod te laten komen waaronder opdrachtnemers (archeologische bedrijven), opdrachtgevers (overheid en bedrijfsleven) en derden (provincie, gemeenten en bedrijfsleven). In goed overleg met het Centraal College van Deskundigen Archeologie (Saskia van Dockum) nodigen we verschillende ervaren archeologen en andere belanghebbende partijen (N=20 tot 25) uit om, onder onafhankelijk voorzitterschap, hun licht te laten schijnen over de gestelde vragen in de eerste bijeenkomst en over de gegeven antwoorden in de tweede bijeenkomst. De eerste bijeenkomst volgt op de startbijeenkomst van de begeleidingscommissie en de tweede en laatste bijeenkomst zal na de gehouden bespreking van de concepteindrapportage worden gepland. De belanghebbende partijen binnen de Nederlandse archeologie zijn in hoofdlijnen de volgende: De informatieladder en de uitwerking per themaveld De evaluatieopgave is door de opdrachtgever geoperationaliseerd in een uitgebreide reeks vragen onderscheiden naar de vier themavelden. Bij de beantwoording van deze vragen doorlopen we eerst de bronnen in de literatuur of beschikbare onderzoeksresultaten en wanneer die gegevens voor de beantwoording van de vragen hiaten vertonen of niet meer actueel zijn, gaan we over naar een volgende informatiebron. Het moge duidelijk zijn dat we de informatiebronnen in een oplopende zwaartereeks toepassen: van gegevens die gemakkelijk beschikbaar zijn naar gegevens die door onderzoek boven tafel moeten worden gehaald. De hoogste sporten op de informatieladder zijn eigen onderzoek en bestandsanalyses. Die bronnen zijn nodig om een actueel en betrouwbaar (kwantitatief) beeld van de uitvoeringspraktijk en de doelrealisatie te geven. De evaluatie zou zich ook kunnen beperken tot deskresearch en interviews waarmee de evaluatie vooral op kwalitatieve wijze wordt uitgewerkt. Op de vier themavelden worden de volgende informatiebronnen toegepast, al is het niet voor alle themavelden in dezelfde mate: 1.

Deskresearch:


10

•

2.

Op basis van beschikbare onderzoeksresultaten en literatuur; door de opdrachtgever is al het voorwerk gedaan door een opgave van relevante literatuur die verder zal worden aangevuld, ook met gemeentelijke en provinciale archeologienota’s. Interviews:

•

Interviews met stakeholders (gemeenten, bedrijfsleven, provincies) om gericht informatie te verzamelen over de ruimtelijke praktijk, de kostentoedeling, de liberalisering en kwaliteitsregulering en de infrastructuur;

•

Een interviewronde (deels telefonisch) onder sleutelfiguren om meer te weten te komen over de door de Wamz veroorzaakte veranderingen in het krachtenveld;

•

Interviews (telefonisch) onder archeologiespecialisten van gemeenten en provincies om de doorwerking van archeologie in de planvorming én in de uitvoering te bepalen;

•

Expertmeetings (één voor depothouders, leveranciers en gebruikers en één voor amateurarcheologen) om de gestelde vragen vanuit de praktijk te beantwoorden én om de betrokkenheid van het veld bij de evaluatie te vergroten.

NB. De respondenten krijgen vooraf een gespreksthemalijst en na het gesprek een conceptverslag ter controle en aanvulling. 3.

Dataverzameling en data-analyse: •

De opgeslagen informatie in het kader van de uitvoeringspraktijk. We gaan ervan uit dat de financiële gegevens, de rapportages, het verloop van de vergunningverlening en de monitorgegevens voor het doel van het onderzoek beschikbaar zijn waaronder de monitorgegevens van de Erfgoedinspectie;

•

De digitaal beschikbare informatie over de praktijk van de ruimtelijke ordening waaronder bestemmingsplannen, structuurvisies en streekplannen;

•

Plananalyses om de uitvoeringspraktijk bij concrete initiatieven in beeld te brengen.

4.

Aanvullend onderzoek: •

Een internetenquête onder de beroepsgroep van archeologen (N=600) om de archeologie als bedrijfstak in beeld te krijgen naar capaciteit en arbeidsomstandigheden, opdrachtgever en de veranderingen in de beroepspraktijk.

De informatieverzameling werken we uit naar de onderscheiden vier themavelden. Literatuurstudie en interviews komen op alle themavelden voor en deze werkzaamheden zullen op elkaar worden afgestemd


11

naar vraagstellingen en benodigde capaciteit. Elk themaveld is uitgewerkt naar de specifieke aanpak en werkwijzen en naar de benodigde capaciteit en expertise. De vier themavelden van de evaluatie worden in samenhang met elkaar ontwikkeld en komen in overkoepelende zin aan de orde in de overleggen met de begeleidingscommissies en met het veld.

3.1

Themaveld 1 Archeologie in de praktijk van ruimtelijke ordening, rapporteur: Hans van der Reijden (RIGO)

Preventie van archeologische waarden is een hoofddoelstelling van vigerend beleid en wetgeving. De uitvoering vindt plaats op de schaalniveaus van gemeenten, provincie en rijk. Om inzicht te krijgen in de werking in de praktijk worden de volgende door de opdrachtgever geformuleerde deelthema’s onderzocht: aanpassing Wet milieubeheer, aanpassing van (op)nieuw vast te stellen bestemmingsplannen, aansluiting bij ontgrondingswet, mogelijkheid voor provincies om attentiegebieden aan te wijzen en beheer bodemarchief (zie themaveld 4). 3.1.1 Aanpassing Wet milieubeheer De Wet milieubeheer stelt dat er een verplichting is om een milieueffectrapportage (MER) op te stellen ter voorbereiding van de grotere 1 woningbouwplannen en bedrijventerreinen. In deze MER dient het belang van cultureel-historische waarden aan bod te komen. In de uitvraag heeft de Directie Cultureel Erfgoed bij dit onderdeel van het evaluatieonderzoek de volgende vragen geformuleerd (1.1). Vraag 1.1 Aanpassing Wet Milieubeheer Voldoet het m.e.r. regime als instrument om het archeologiebelang in een vroegtijdig stadium van beslissingen over de ruimtelijke ordening mee te wegen? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: o

Worden projecten, die op grond van het Besluit-m.e.r. een milieueffectrapportage behoeven, op archeologische aspecten beoordeeld?

o

Hebben de m.e.r. rapportages aandacht voor cultuurhistorie, in het bijzonder archeologie?

o

Heeft het bevoegd gezag op grond van de uitgevoerde m.e.r. aangegeven of er inpassingsmaatregelen genomen moeten worden door de initiatiefnemer van het project? Zo ja, welke? Zo nee, waarom niet?

Aanpak analyse MER

1

Woningbouwplannen die groter zijn dan 400 woningen binnen de bebouwde kom en 2000 woningen buiten de bebouwde kom. Een MER is eveneens verplicht bij een bedrijventerrein van meer dan 150 hectare.


12

Bij dit onderdeel gaat het om de vraag in hoeverre archeologie is opgenomen in een MER en in hoeverre er ook concrete inpassingsmaatregelen worden genomen op basis van de betreffende MER. Duidelijk dient te worden wat er de laatste jaren in de MER is opgenomen en hoe concreet (behoud van) archeologische waarden onderzocht en benoemd zijn. Daarnaast is het van belang na te gaan wat er uiteindelijk overblijft van de archeologische aspecten uit de MER in het vervolg van de planontwikkeling. Ook als het gaat om eventuele inpassingsmaatregelen die genomen zijn op basis van de MER dient duidelijk te zijn welke dat zijn en hoeverre dit (juridisch) is vastgelegd in ruimtelijke plannen. Uit eerder onderzoek is gebleken dat archeologie deel uitmaakt van de MER maar vooral cultuurhistorie (nog) geen volwaardige plek in de MER heeft ingenomen. Inmiddels er een methodiek ontwikkeld waarmee alle cultuurhistorische aspecten op integrale wijze in de MER kunnen worden opgenomen (Handreiking Cultuurhistorie voor de MER en MKBA). Het is daarom zinvol om onderzoek te doen naar de inhoud van recente MER-rapportages om te zien of er verbetering is opgetreden. Om antwoord te geven op de vraag of het MER-regime een goed instrument is om het archeologiebelang in een vroegtijdig stadium mee te wegen zal naast de reguliere MER ook de zogenaamde strategische MER in het onderzoek worden betrokken. Het gaat hier - kort samengevat - om een strategische milieubeoordeling (SMB) welke plaatsvindt in een eerder stadium dan de reguliere MER, waarbij ook locatiekeuze een belangrijke rol speelt. Om te zien of, en zo ja op welke wijze, in dit vroege stadium archeologische aspecten worden meegewogen is dit gegeven van belang om de onderzoeksvraag goed te kunnen beantwoorden. Werkzaamheden analyse MER Wij stellen voor om dit onderdeel van het onderzoek te starten met een korte literatuurstudie naar eerdere evaluaties van de doorwerking van archeologiebeleid in MER-rapportages en recent onderzoek (Onze indruk is dat dit geen landsdekkend, structureel, en vooral geen actueel beeld zal opleveren maar meer een aanzet kan vormen voor onze tweede stap: een analyse van een steekproef van MERrapportages. Hierbij worden ook twee partners van RIGO, Kees Leidelmeijer en Freddie Rosenberg, betrokken op basis van hun expertise als onafhankelijk MER-adviseur en zaal een interview worden gehouden met Geertje Korf, werkgroepsecretaris van de MER-commissie ten behoeve van cultuurhistorie . In de begroting houden wij rekening met een steekproef van 10 actuele MER-rapportages verspreid over het land. Deze zullen aan de hand van een format worden geanalyseerd. Dit format zal in overleg met de opdrachtgever worden vastgesteld. De benodigde capaciteit ramen we als volgt: • Literatuuronderzoek MER en interview: 1,5 dag onderzoeker.


13

• Opzet MER-analyse, coördinatie en rapportage bevindingen: 3 dagen senior onderzoeker. • Analyse 10 MER-rapportages: 2,5 dag onderzoeker. 3.1.2 De praktijk op gemeenteniveau Voor het slagen van het archeologiebeleid is de doorwerking op gemeenteniveau van groot belang. Deze doorwerking is mede afhankelijk van rijks- en provinciaal beleid. Zowel rijk als provincies zijn actief bij het stimuleren van deze doorwerking op gemeentelijk niveau en sluiten hiermee aan op een decentrale sturingsfilosofie. Zo hebben provincies handboeken gemaakt voor bestemmingsplanontwikkeling waarin onder meer archeologie aan de orde komt. Ook heeft men een adviserende rol voor het buitengebied. De uitvraag van de Directie Cultureel Erfgoed over dit thema is als geformuleerd (1.2). Vraag 1.2 Aanpassen van (op)nieuw vast te stellen bestemmingsplannen Heeft het archeologisch belang een volwaardige plaats gekregen in (op)nieuw vastgestelde bestemmingsplannen en heeft dit geleid tot maatregelen ter bescherming van de archeologische waarden (planologische bescherming of voorschriften m.b.t. archeologie bij bouwen en uitvoerende werkzaamheden in het kader van een bestemmingsplan of in het kader van vrijstellingen)? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: o

Hoe wordt door gemeenten en provincies invulling en uitvoering gegeven aan het archeologiebeleid en tot welke maatregelen heeft dit geleid (bijv. planaanpassing / behoud in situ, opgraving, verloren laten gaan) en welke overwegingen liggen hieraan ten grondslag (bijv. kosten of juist archeologisch inhoudelijke overwegingen)?

o

Beïnvloedt het gemeentelijke archeologiebeleid (inbedding in bestemmingsplan) grondaankoop door grotere verstoorders als projectontwikkelaars?

o

Maken verstoorders, zoals projectontwikkelaars, gebruik van het AMZ-instrumentarium, zoals archeologische waardenkaarten, in hun bedrijfsvoering en met welk effect?

o

Hebben waterschappen invulling en uitvoering gegeven aan het archeologiebeleid en wat is hiervan het resultaat?

o

Hoe verhoudt de problematiek van sluipende degradatie zich tot het bovenstaande (zie ook laatste vraag)?

Wat zijn de effecten voor veroorzaker en erfgoed van vrijstelling tot een bepaald oppervlak? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: o

Hoe gaan provincies en gemeenten met deze maatregel om? Welke gemeenten hanteren welke vrijwaringsoppervlakken (en wellicht voor verschillende situaties of archeologische waardeniveaus; gemeenten met en zonder gemeentelijk archeoloog; op grond van welke afwegingen)?

o

Wat betekent dit voor veroorzakers op huis-, tuin-, en keukenniveau? Gaan archeologische terreinen van de verschillende archeologische waardeniveaus hierdoor verloren? Wordt er daarbij onderscheid gemaakt tussen stads/dorpkernen en buitengebied? Betreft dit bepaalde complextypen of perioden? En wat is het cumulatief effect?


14

Aanpak Analyse bestemmingsplannen Om feitelijk inzicht te hebben in de uitvoering van het archeologiebeleid en de wijze waarop dit beleid in bestemmingsplannen is vastgelegd moeten we ons op de inhoud van de bestemmingsplannen richten. Studies zoals de Evaluatie cultuurhistorie in gemeentelijke ruimtelijke plannen uit 2008 waren gericht op gemeentelijke plannen van voor de inwerkingtreding van de Wamz. Deze studie geeft echter wel een goed beeld van de plaats van archeologie in bestemmingsplannen. Wij stellen daarom voor om (opnieuw) recente gemeentelijke ruimtelijke plannen te analyseren. Dit vindt in eerste instantie plaats in de vorm van deskresearch. De regelgeving In de praktijk Naast de planologische regelgeving in het kader van bestemmingsplannen is de effectiviteit van het archeologiebeleid sterk afhankelijk van het gedrag van betrokken actoren als de publieke en private verstoorders en overheidsinstanties. De vraag is vooral op welke wijze zij in hun beslissingen de bestaande weten regelgeving laten meewegen. In de uitvraag (1.2) heeft de Directie Cultureel Erfgoed hier een aantal relevante vragen over geformuleerd. Wij stellen voor om de antwoorden op deze vragen te onderzoeken aan de hand van interviews op gemeenteniveau. Op die manier kan inzicht worden verkregen in de werking in de praktijk en daarmee de concrete effecten van beleid. De kennis en expertise op lokaal niveau moet worden aangeboord om uitspraken te kunnen doen over de effectiviteit van beleid. Werkzaamheden De werkzaamheden bestaan uit deskresearch en een interviewronde. Recente bestemmingsplannen zullen worden geanalyseerd. Wij denken dit efficiënt te kunnen doen door gebruik te maken van de digitaal beschikbare ruimtelijke plannen. Bij deze analyse wordt ieder plan doorgelicht aan de hand van de volgende vraag: wat is er in het plan vastgelegd over planologische bescherming of voorschriften m.b.t. archeologie bij bouwen en uitvoerende werkzaamheden in het kader van een bestemmingsplan of in het kader van vrijstellingen? Wij gaan uit van een analyse van maximaal 100 plannen verspreid over Nederland. We streven een landsdekkende representatie na waarbij ook gemeenten betrokken zijn met een relevant bodemarchief maar zonder een archeologische infrastructuur (gemeentearcheoloog en archeologienota) . Daarnaast zullen er zoals reeds aangegeven interviews onder projectontwikkelaars, gemeenten, opdrachtgevers ter ontgronding en waterschappen worden gehouden. De selectie van respondenten zal met de begeleidingscommissie worden doorgesproken. De benodigde capaciteit ramen we als volgt: •

Opzet plananalyse, coördinatie en rapportage bevindingen: 1 dag senior onderzoeker. • Analyse 100 bestemmingsplannen: 8 dagen onderzoeker.


15

•

Opzet interviews, selectie te interviewen personen, coördinatie en rapportage bevindingen: 3 dagen senior onderzoeker. • Interviews telefonisch (22 interviews): 4 dagen onderzoeker. We hebben hier rekening gehouden met het feit dat projectontwikkelaars ook in het kader van themaveld 2 De financiële kaders (par.3.3) worden betrokken. Zij zullen dus tegelijkertijd voor twee themavelden worden benaderd. 3.1.3 De rol van provincies Ook de provincies hebben een actieve rol in het archeologiebeleid. Naast het feit dat men een sturende rol heeft richting gemeenten heeft men ook bevoegdheden zoals de Ontgrondingswet en de mogelijkheid om attentiegebieden aan te wijzen. In de uitvraag heeft de Directie Cultureel Erfgoed voor dit onderdeel van het evaluatieonderzoek de volgende vragen geformuleerd (1.3 en 1.4). Vraag 1.3 Aansluiting bij Ontgrondingenwet Voldoet het ontgrondingenregime als instrument om het archeologiebelang in een vroegtijdig stadium van beslissingen over de ruimtelijke ordening mee te wegen? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: o

Bevatten de rijks- en provinciale ontgrondingenregelingen bepalingen voor de archeologie en tot welke maatregelen heeft dit geleid (bijv. planaanpassing (behoud in situ), opgraving, verloren laten gaan)?

o

Worden vrijstellingen tot een bepaald oppervlak gehanteerd en wat is hiervan het effect?

Vraag 1.4 Mogelijkheid voor provincies om attentiegebieden aan te wijzen Hebben provincies archeologische attentiegebieden aangewezen in laag en hoog dynamische gebieden en heeft dit geleid tot (versnelde) aanpassing van het bestemmingsplan door de gemeenten? Welk beleid ligt hieraan ten grondslag?

o o

Wordt ook gebruikgemaakt van ander instrumentarium (bijv. bestuurlijke afspraken, communicatie) om archeologische waarden te beschermen?

Aanpak Zowel de ontgrondingenregelingen als eventueel aangewezen attentiegebieden zijn vastgelegd in provinciale nota’s (in een specifieke archeologienota maar ook bijvoorbeeld een beleidskader landschap en cultuurhistorie en streekplannen). De achtergronden van dit beleid en de uitvoering hiervan in de praktijk en de effecten in de praktijk zijn niet alleen uit de nota’s te halen. Hiertoe dienen provinciale specialisten te worden geraadpleegd. Werkzaamheden De benodigde capaciteit ramen we als volgt: •

Opzet plananalyse, coördinatie en rapportage bevindingen: 4 dagen senior onderzoeker.


16

• •

3.2

Opvragen en analyse nota’s: 6 dagen onderzoeker. Interviews op basis van te voren vastgestelde vragenlijst en bestudering nota’s (telefonisch 12 x): 3 dagen onderzoeker.

Themaveld 2 De financiële kaders, rapporteur: Geurt Keers (RIGO)

Financiële kaders in hoofdlijnen De uitvoering van de archeologische monumentenzorg kan wat betreft bekostiging worden ingedeeld naar projectgebonden uitvoeringskosten en uitvoeringskosten van gemeentelijk en provinciaal beleid (bestuurslasten). Bij de stelselherziening op basis van Malta is een andere kostentoedeling voor archeologie ingevoerd met drie mogelijk kostendragers. Het uitgangspunt is dat de verstoorder betaalt. De verstoorders bestaan uit een vijftal hoofdgroepen: particulieren/ontwikkelaars (ca 58% van de ruim 420 Pve’s in 2007), gemeenten (33%), provincies (3%), rijk (1%) en semi-overheid (5%). Het aandeel particulieren/ontwikkelaars is in 2004-2007 sterk gestegen (van 48% naar 58%) ten koste van (gemeentelijke) overheden. Bij de verstoordersgroepen van ontwikkelaars en van gemeenten moet opgemerkt worden dat zij de kosten (voor zover niet gedekt door bijdragen van overheden) doorberekenen aan de eindgebruikers van de nieuwe functies (zoals woningen en kantoren). Zij voeren dan de grondexploitatie van een bestemmingsplan uit en berekenen de kosten door in de uitgifteprijzen van de bouwgrond (voor woningbouw of voor kantoren, bedrijven, voorzieningen) die uiteindelijk door bewoners of bedrijven worden betaald. Maar in het bestek van dit onderzoek richten we ons op de ‘primaire’ verstoorders. Voor zover de verstoorder schade lijdt als gevolg van een weigering van een vergunning of vanwege voorschriften die aan de vergunning, ontheffing of projectbesluit zijn gekoppeld en die redelijkerwijs niet of niet geheel door de verstoorder zijn te dragen, dient de gemeente die schade te vergoeden (nadeelcompensatie – de zogenaamde tweede aansprakelijkheid). Als de kosten worden veroorzaakt door de opgravingsverplichting en deze boven de drempelbedragen komen, kan de gemeente of provincie bij het Ministerie van OCenW een tegemoetkoming vragen voor excessieve kosten (de zogenaamde derde aansprakelijkheid). Daarnaast biedt het ministerie de mogelijkheid van een vergoeding van kosten bij toevalsvondsten. De excessieve kostenregeling is in de Bamz uitgewerkt en krijgt ook in de Nota van Toelichting veel aandacht. Sinds het bestuursakkoord tussen rijk en gemeenten (4 juni 2007) is met ingang van 2008 de specifieke uitkering ‘Excessieve kosten archeologie’ deels overgeheveld naar het Gemeentefonds. Daarnaast is er


17

nog een budget gebleven voor de specifieke uitkeringen (tot 2010 of mogelijk langer). Het Ministerie van OCenW verstrekt sinds 2002 bestuurslastenvergoeding voor de uitvoering van de Wamz. Deze bestuurslastenvergoeding wordt uitgekeerd in het Provincie- en Gemeentefonds. Destijds is onderzocht welke kosten er voor de gemeenten en provincies verbon2 den zijn aan de taakwijzigingen van de nieuwe wet. Vanaf de invoeringsdatum van de wet op 1 september 2007 ontvangen de gemeenten en provincies een structurele compensatie voor de bestuurslasten voor de bescherming van het archeologisch erfgoed. In de Circulaire Gemeentefonds van 29 juni 2007 wordt de toevoeging voor bescherming van het archeologisch erfgoed vanaf het uitkeringsjaar 2008 vastgesteld op €6,4 miljoen. In de Circulaire gemeentefonds van 19 september 2008 is onder het kopje cluster oudheid een meer specifieke raming voor de uitkering in het gemeentefonds opgenomen. Voor de 'bescherming archeologisch erfgoed (structurele toevoeging)' betreft dit €4,2 miljoen en voor de ‘excessieve opgravingsregeling' €1,3 miljoen. Financiële kaders: vragen Vraag 2.1 Hoe is de zorg archeologisch erfgoed gefinancierd? Welke budgetten (aard en bron) zijn beschikbaar en welke bedragen zijn daarmee gemoeid?

Vraag 2.2 Keuze voor kostentoedeling: de verstoorder betaalt Hoe heeft het ‘verstoorder betaalt’ principe (eerste aansprakelijkheid) gewerkt? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: o

Wat zijn de ontwikkelingen in de kosten van archeologisch onderzoek (absoluut en per m2)? Wat zijn de financiële lasten voor de verschillende typen

o verstoorder? o

Hoe wordt het ‘verstoorder betaalt’ principe ervaren?

o

Wat zijn de baten voor de verstoorder (in tijd en geld) van het meewegen van archeologie in een vroeg stadium van de ruimtelijke planning?

o

Wat zijn de effecten van het ‘verstoorder betaalt’ principe op (de omgang met) het erfgoed? In hoeverre bevordert dit het behoud in situ? Wat betekent het voor de kwaliteit van het archeologisch onderzoek?

Vraag 2.3 Bieden tegemoetkoming bij excessieve kosten Hoe heeft de nadeelcompensatie (tweede aansprakelijkheid) gewerkt? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen:

2

ESO Management Partners, Bestuurslasten Malta, 2004. In diverse nota’s archeologiebeleid van gemeenten worden ook de uitvoerende taken voor dit beleid beschreven.


18

o

Hoe en in welke omstandigheden is deze regeling door gemeenten, provincies en rijk toegepast?

o

Wat zijn de gevolgen van de kostentoedeling voor particuliere verstoorders?

o

In hoeverre weegt de financiële situatie van gemeenten of provincies mee bij het toekennen van een tegemoetkoming in de excessieve kosten? Speelt de hoogte van de drempelbijdrage een rol bij de besluitvorming?

Hoe heeft de excessieve kostenregeling (derde aansprakelijkheid) gewerkt? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: In hoeverre en in welke omstandigheden is deze regeling

o toegepast? o

Welke bijdrage levert de excessieve kostenregeling aan het archeologiebeleid van provincies en gemeenten?

Vraag 2.4 Vergoeding kosten bij toevalsvondsten Werkt het, in de Memorie van Toelichting vastgelegde, uitgangspunt om bij toevalsvondsten van geval tot geval af te wegen hoe te handelen? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: Onder welke omstandigheden komen toevalsvondsten

o voor? o

Welke oplossingen worden er gekozen om toevalsvondsten alsnog zeker te stellen en welke afwegingen (maatschappelijk/ cultuurhistorisch/economisch) liggen hieraan ten grondslag?

Vraag 2.5 Bestuurslastenvergoeding voor gemeenten en provincies Hoe heeft de bestuurslastenvergoeding voor gemeenten en provincies gewerkt? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: o

Voor welke (nieuwe) taken of acties van gemeenten en provincies waren/zijn de bestuurslastenvergoedingen bedoeld?

o

Waaraan zijn/worden door gemeenten en provincies bestuurslastenvergoedingen besteed en waren/zijn deze toereikend?

Financiële kaders: aanpak Voor beantwoording van de onderzoeksvragen hanteren we de volgende aanpak naar type bronnen. Literatuurstudie Er is niet veel literatuur beschikbaar om de vragen over het financiële kader te beantwoorden. RIGO heeft ex ante een behoefteraming excessieve kosten gemaakt in 2001. De extra bestuurslasten zijn ook ex ante in beeld gebracht in 2004 door ESO. Bazelmans heeft in 2009 een essay geschreven over de introductie van marktwerking en het ‘verstoorder betaalt’ principe.


19

In het kader van literatuurstudie op de andere themavelden komen de financiële aspecten mogelijk meer zijdelings aan de orde en worden die vanzelfsprekend hier meegenomen. Interviews betrokken partijen In interviews met betrokken partijen en de eerste veldbijeenkomst zullen de vragen over de financiële aspecten dan ook een centrale rol spelen. Bij provincies, gemeenten en waterschappen worden beleidsambtenaren archeologie ook ondervraagd over de financiële aspecten. Dit is in combinatie met de interviews bij themaveld 1. Hetzelfde geldt voor de archeologiebedrijven en de beroepsgroep die bij het themaveld 3 als bron centraal staan. Een apart interview voor themaveld 2 wordt gehouden met RCE over toepassing van de regeling excessieve kosten en toevalsvondsten. Daarbij wordt ook ingegaan op de toezegging van de minister te zullen monitoren in hoeverre de toevallige financiële situatie van een gemeente of provincie toch meeweegt bij het al dan niet toekennen van compensatie voor excessieve kosten. De drie weigeringsgronden van de regeling en andere regels voor toepassing worden hierbij vanzelfsprekend ook aan de orde gesteld. Vooral voor de vragen over de financiële aspecten wordt een twintigtal interviews met particulieren/ontwikkelaars gehouden. Dit betreft vooral de financiële vragen die specifiek op hun activiteiten betrekking hebben, zoals: wat zijn de baten voor de verstoorder van het meewerken aan archeologisch behoud in een vroeg stadium van de ruimtelijke planning; de ervaring met het principe ‘verstoorder betaalt’ en de gevolgen van de kostentoedeling voor de particuliere verstoorder. Een groot deel van de interviews met particulieren/ontwikkelaars wordt telefonisch uitgevoerd. Met een vijftal van hen worden diepteinterviews gevoerd (bijv. met enkele brancheorganisaties zoals NVB en NEPROM). De selectie van informanten vindt plaats in overleg met de opdrachtgever. Data en data-analyse Met dataverzameling en analyse willen we zo goed mogelijk de kosten van archeologie (onderzoek, bestuurslasten) en de ontwikkelingen in de tijd vaststellen. Voor de kosten van archeologisch onderzoek willen we een update maken van het eerdere RIGO-onderzoek, en willen we kijken naar ontwikkelingen tussentijds, voor zover bronnen dit toelaten. Bronnen hiervoor zijn: gemeenten, archeologische bureaus, RCE en enkele grote projecten zoals HSL-Zuid. Daarbij wordt ook gezocht naar indicatoren voor efficiency. Een vergelijking HSL-Zuid en de Betuwelijn geeft hiervoor al indicaties.


20

Ook is een raming mogelijk op basis van Fte’s en omzetcijfers van bedrijven aangesloten bij VOiA, de Vereniging Ondernemers in Archeologie. Daarnaast betreffen de financiële kaders ook de bestuurskosten en de daarbij gehanteerde vergoedingen. Voor financiële gegevens, budgetten, zal de opdrachtgever de informatie kunnen leveren. RCE, die de regeling excessieve kosten uitvoert (ook aandacht voor weigeringen en weigeringsgronden zoals vermeld in de Bamz), kan informatie geven over de budgetuitputting. Overigens maakt een studie melding van het feit dat de regeling bij weinig gemeenten bekend is en er derhalve nauwelijks gebruik van wordt 3 gemaakt. De regeling is evenwel gedecentraliseerd en blijkt bij een korte scan van provinciale en gemeentelijke bronnen wel degelijk bekend. Wat gemeenten en provincies uitgeven aan archeologie kan via jaarrekeningen en begrotingen (2010/2011) worden vastgesteld. Dit is echter voor dit onderzoek te veel werk. De analyse beperkt zich tot de jaarrekeningen 2009 van de twaalf provincies en de meeste ge4 meenten in de zeven regio’s waarvan RIGO beschikt over jaarrekening 2009. Voor een beeld van de ontwikkelingslijn in de uitgaven wordt een indicatief gegeven gebruikt van het CBS over de uitgaven voor oudheden en musea (waaronder archeologie). Hiervan kan een tijdreeks worden gemaakt vanaf 2005 met een beknopte analyse van verschillen tussen gemeenten. Bij gemeenten en marktpartijen in de rol van verstoorder kunnen de kosten ook op de gronduitgifte worden verhaald. Op basis van enkele tientallen recente grondexploitaties en exploitatieplannen (Grondexploitatiewet) waarover RIGO beschikt wordt nagegaan welke kosten van archeologie worden verhaald op de gronduitgifte (kopers van bouwgrond/vastgoed). Zo mogelijk wordt een kwantitatief onderscheid gemaakt naar type opgraving en type verstoorder . Vraag 2.6 Effectiviteit en doelmatigheid Bij de deskstudie, kwantitatieve analyse en interviews wordt ook ingegaan op de vraag in hoeverre de financiering van de zorg voor archeologisch erfgoed effectief (doeltreffend) en doelmatig is. Een nadere beantwoording van deze vraag is mogelijk als ook het beeld van de kwaliteit(sontwikkeling) voor de archeologische monumentenzorg is verkregen bij het derde en vierde themaveld. Werkwijze Geurt Keers (partner RIGO) is verantwoordelijk voor dit onderdeel. Hij is expert op het gebied van kosten en kostenverdeling in de sfeer van grondbeleid en grondexploitatie. Deze ervaring heeft hij in 2001 inge3 4

SIKB, Bouwen, ruimte en archeologie, Gouda, 2009, blz. 33. Dit zijn de regio’s Amterdam, Utrecht, Rotterdam, Haaglanden, stadsregio Arnhem Nijmegen, Breda Tilburg en Ede-Wageningen-Veenendaal.


21

zet voor het RIGO-onderzoek Archeologische opgravingen bij bodemverstoring – financiële gevolgen van het Verdrag van Valletta 20012010. Voor het Ministerie van VROM heeft hij gewerkt aan kostenramingen van alle VINEX-uitleglokaties voor woningbouw 1995-2010. Hij droeg bij aan de Evaluatie Verstedelijking VINEX. Momenteel onderzoekt hij de mogelijkheden voor een andere kostenverdeling tussen rijk, gemeenten en marktpartijen bij stedelijke vernieuwing en woningbouw in en aan de stad. Recentelijk was hij betrokken bij het doorrekenen van onorthodoxe maatregelen om financiële tekorten op grondexploitaties bij grote locaties in steden terug te kunnen brengen. De benodigde capaciteit voor de onderzoekswerkzaamheden op themaveld 2 wordt als volgt geraamd: •

Literatuuronderzoek: 2 dagen onderzoeker, 1 dag partner.

• • •

3.3

Interviews (semi) overheden en particulieren/ontwikkelaars: 5 dagen onderzoeker en 2 dagen partner. Dataverzameling en data-analyse: 6 dagen junior onderzoeker, 3 dagen onderzoeker, 2 dagen partner. Rapportage: 2 dagen onderzoeker en 1 dag partner.

Themaveld 3 Archeologie als bedrijfstak, rapporteur Hans van Rossum (RIGO)

Liberalisering en kwaliteitszorg In de Wamz en de Bamz zijn regels opgenomen in verband met de marktwerking, de kwaliteitsregulering, de onderlinge concurrentieverhoudingen tussen publiek en privaat en de positie van universiteiten en amateurarcheologen. De marktwerking in de archeologie is ontstaan doordat private partijen de beschikking kunnen krijgen over een opgravingsbevoegdheid waardoor deze bevoegdheid niet meer beperkt was tot overheidsinstanties (rijk, provincies, gemeenten) of aan de overheid gelieerde organisaties, zoals universiteiten en wetenschappelijke instellingen. De overheid kiest hiermee voor gereguleerde marktwerking waarbij het leidende principe is dat de kwaliteitsregulering in belangrijke mate door de sector zelf wordt georganiseerd en gehandhaafd, bijvoorbeeld door middel van een beroepsregister, kwaliteitsnormen of certificering. In het spanningsveld tussen publiek en privaat is dat een lastige opgave, wat bijvoorbeeld blijkt uit het feit dat de Nederlandse Vereniging voor Archeologen (NVvA) onlangs is gestopt met het beroepsregister voor archeologen. Sinds 1998 heeft de NVvA zich actief ingezet voor het ontwerpen, voorbereiden en implementeren van een beroepsregister dat een kwaliteitskeurmerk zou moeten bieden voor alle in Nederland werkzame archeologen. Naast de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie (KNA) en het principe van de vergunningverlening tot het uitvoeren van archeologisch onderzoek door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed had het beroepsregister voor archeo-


22

logen de derde pijler in het kwaliteitszorgsysteem van de Nederlandse archeologie moeten worden. ( Bron: NVvA)

De overheid voert in deze ook een kwaliteitsbeleid als vergunningverlener en stelt voorwaarden aan de toelating tot de markt en de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de archeologische praktijk. Er ontstaat op deze wijze een complex krachtenveld waarbij marktpartijen, gemeenten en universiteiten op dezelfde markt opereren: soms als concurrenten en dan weer in contractrelaties waarbij niet alleen het uitvoerend werk maar ook publiek opdrachtgeverschap naar private partijen kan zijn gedelegeerd. De vraag is eerst en vooral hoe deze markt in kaart kan worden gebracht en wat de knelpunten zijn. Wat door veel archeologen, maar ook door enkele politici, als negatieve trend wordt beschouwd is de standaardisatie van archeologisch onderzoek door de introductie van marktwerking. Zo is er bij archeologen binnen bedrijven weinig ruimte voor verdieping en bij universiteiten weinig mogelijkheid om synthetiserend onderzoek te doen. Dit lijkt te zorgen voor ongewenste vervlakking en volgens sommigen zelfs uitholling van het vak. (Bron: SIKB)

In de uitvraag heeft de Directie Cultureel Erfgoed dit onderdeel van het evaluatieonderzoek gespecificeerd onder de noemer “Functioneert de marktwerking in de archeologie op een (kwalitatief) goede manier?” Vraag 3.1 Hoe zit de markt in elkaar? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: Uit welke partijen (aard en omvang) bestaat deze markt?

o

Is er een gezond ondernemersklimaat en is de markt trans-

o parant?

Vraag 3.2 Opheffen restrictie voor opgravingsvergunning Laten overheden ruimte voor marktwerking bij uitvoerend onderzoek en is er plaats voor universiteiten en amateurarcheologen? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: o

(Kwantitatief en naar aard) Voeren gemeenten, provincies en rijk zelf archeologisch onderzoek uit en met welk doel en hoe verhoudt zich dit tot de markt voor uitvoerend onderzoek?

o

Wat is de (ontwikkeling in de) verhouding tussen vraag en aanbod van uitvoerend onderzoek?

o

Speelt de preferente positie van universiteiten hierin een rol en hebben zij ruimte voor de uitvoering van hun eigen onderzoeksprogramma’s?

o

Kunnen amateurarcheologen een rol spelen en wordt dit ook geëffectueerd?

Wat zijn de gevolgen van de marktwerking voor de kwaliteit van het onderzoek? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: o

Hoe verloopt het traject van aanbesteding van uitvoerend onderzoek en welke effecten heeft dit in termen van kwaliteit?


23

o

Wat is de kwaliteit van het uitvoerend onderzoek? Heeft vraag en aanbod bijvoorbeeld invloed op de inzet van verschillende soorten/kwaliteiten personeel of uitbesteding (aan bijv. specialisten)?

Vraag 3. 3 Uitbouwen van de kwaliteitszorg Is de kwaliteit van archeologisch onderzoek in een geliberaliseerde opgravingsmarkt voldoende geborgd via het huidige kwaliteitsstelsel? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: o

Borgt de ministeriële vergunningverlening de kwaliteit? Hoe is de vergunningverlening geregeld? Worden partijen toegelaten tot de markt? Speelt het beroepsregister een rol in de vergunningverlening? Wat zijn de sterke en zwakke punten van het systeem van vergunningverlening met betrekking tot kwaliteitsborging?

o

Borgt het beroepsregister de kwaliteit? Hoe verhoudt zich het beroepsregister ten opzichte van de KNA (en omgekeerd)?

o

Borgt de KNA de kwaliteit? Draagt de KNA bij aan de procedurele, de personele (opgravers, prospectoren, specialisten, adviseurs), en de inhoudelijke kwaliteit (ook van specialistisch en advieswerk) van de archeologiebeoefening?

o

Borgt de NOaA de kwaliteit? Bevordert de NOaA de aansluiting tussen wetenschappelijk onderzoeksthema’s en het aan de zorgplicht gebonden uitvoerend onderzoek? Bevordert de NOaA op nationaal niveau de samenhang in de doelen en de prioriteiten van het archeologisch onderzoek? Draagt de NOaA bij aan een vernieuwende en wetenschappelijke beeldvorming over het verleden? Voorziet de NOaA in expliciete kaders voor programma’s van eisen en synthetiserend onderzoek? Welke rol spelen gemeentelijke en provinciale agenda’s bij de borging van kwaliteit?

o

Heeft het veld voldoende zelfregulerend vermogen om kwaliteit te borgen?

o

Sluiten de verschillende onderdelen van het kwaliteitsstelsel op elkaar aan en draagt dit bij aan de daadwerkelijke borging van kwaliteit?

o

Borgt de erfgoedinspectie de kwaliteit? Op welke onderwerpen is de borging gericht en waarom? Welke aspecten (procedureel, inhoudelijk, etc.) worden daarbij betrokken? (zie ook vraag 4) Wat is het nalevingsgedrag van de sector?

o

Aanpak We kiezen bij de beantwoording van de bovenstaande vragen voor de volgende aanpak: •

Literatuuronderzoek en informatieverzameling waaronder opgeslagen gegevens in verband met vergunningverlening, inspectie en gegevens van NVvA. Zie ook de opgegeven literatuurlijst waaronder de verslagen van de Erfgoedinspectie en de gegevens over de vergunningaanvragen.

•

Interviewronde bij sleutelfiguren om een beeld op te maken van het ‘tableau de la troupe’, de onderlinge verhoudingen, de waardering van de kwaliteitszorg (beroepsregister,


24

KNA, de Nationale Onderzoeksagenda Archeologie (NOaA) en de vergunningverlening) en van de beschikbaarheid van informatiebronnen. (NVvA als beroepsgroep, SIKB, Het Centraal College van deskundigen in de Archeologie, de Vereniging van Ondernemers in de Archeologie (VOiA)) •

Enquête onder alle in Nederland werkzame archeologen (N=600) om de Balans van de Nederlandse Archeologie (antwoorden op de vragenreeksen 3.1 en 3.2 en deels 3.3.) op te maken: achtergrond, beroepssituatie, opdrachtrelatie, omzet, typen opdracht en beoordeling van de staat van de archeologie en van de gewenste veranderingen, dynamiek in de beroepsuitoefening (in verband met het functioneren van de markt).

Werkzaamheden Hans van Rossum (partner RIGO) zal dit onderdeel voor zijn rekening nemen omdat hij ervaring heeft met onderzoek naar de gevolgen van privatisering voor de (kwaliteit van) beroepsuitoefening (m.n. stedenbouw) en een ruime ervaring op het gebied van architectuurbeleid. Dit themaveld heeft enige overlapping met het volgende themaveld kennisinfrastructuur, bijvoorbeeld de preferente positie van de universiteiten en de rol van amateurarcheologen. Deze vraagstellingen zullen ook aan de orde komen in expertmeetings van het vierde themaveld en in overleg met het Archeologisch Centrum van de Vrije Universiteit) worden beantwoord. De uit te voeren enquête zal met ondersteuning van de Nederlandse Vereniging van Archeologen kunnen plaatsvinden om via deze weg de leden te kunnen benaderen met de vraag of ze bereid zijn een schriftelijke dan wel internetenquête in te vullen. Gegevens van de archeologen die geen lid zijn van de NVvA kunnen wellicht via het opgebouwde bestand voor het beroepsregister of via de alumnilijsten van de vijf archeologie-universiteiten worden verkregen. De kwaliteitsregulering is een gevoelig punt omdat de NVvA het beroepsregister heeft stopgezet. Die discussie wordt uiteraard in dit onderdeel meegenomen maar ook in perspectief geplaatst door vergelijking met de kwaliteitsregulering ten behoeve van andere beroepsgroepen ‘out of the box’ om op die manier te zoeken naar mogelijke bijstellingen van beleid. In de themaveldrapportage zal ook informatie worden opgenomen over kwaliteitsregulering bij andere beroepsgroepen met meer of minder formele vormen van interne kwaliteitsregulering zoals een wettelijke basis voor titelbescherming en beroepsbescherming, bijvoorbeeld architecten en medische beroepen. De benodigde capaciteit voor de onderzoekswerkzaamheden op dit themaveld ramen we als volgt: •

Interviewronde en literatuuronderzoek: 4 dagen partner.


25

•

Enquête: 6 dagen junior onderzoeker: 3 dagen onderzoeker, 1 dag partner exclusief bijkomende kosten.

•

3.4

Rapportage: 3 dagen partner.

Themaveld 4 Infrastructuur: rapporteur Hans van Rossum (RIGO)

Kaders infrastructuur De noodzakelijke infrastructuur is samengesteld uit informatievoorziening, het beheer van het bodemarchief, de depots, de regeling van het eigendom, de rol van de wetenschap, de amateurarcheologie en het toezicht in de archeologische monumentenzorg. Na de inwerkingtreding van de Wamz is de archeologische monumentenzorg niet uitsluitend meer de verantwoordelijkheid van het rijk, maar van een heel netwerk van gemeenten, provincies, universiteiten, de ‘verstoorders’ en de archeologische aanbieders. In die zin is in de archeologische monumentenzorg niet alleen sprake van deregulering (in de vorm van een wijzigingswet) maar ook van decentralisatie waarbij uitvoerende taken conform de ruimtelijke wetgeving op lagere schaalniveaus worden gelegd. Deze stelselwijziging heeft ook verregaande consequenties voor de benodigde infrastructuur. Informatie moet om die reden bijvoorbeeld goed toegankelijk zijn voor verschillende actoren. De gemeenten moeten inzicht hebben in de archeologische waarden en de gevolgen van verstoringen bijhouden. Het nieuwe archeologische bedrijfsleven vraagt om aangepaste vormen van toezicht en er zijn weer specifieke voorzieningen nodig om concurrentievervalsing tussen marktpartijen en non-profit instellingen tegen te gaan. In de uitvraag heeft de Directie Cultureel Erfgoed dit onderdeel van het evaluatieonderzoek gespecificeerd onder de noemer “Is de archeologische (kennis)infrastructuur voldoende toegerust om haar taken uit te voeren?“ Vraag 4.1 Informatievoorziening In hoeverre functioneert de professionele onderlinge informatievoorziening? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: o

Functioneert de informatie-uitwisseling rond het centrale archeologische informatiesysteem op een adequate wijze? Wordt verplichte informatie op een kwalitatief goede manier en tijdig aangeleverd? Wordt deze informatie op adequate wijze beschikbaar gesteld aan de verschillende doelgroepen? Voldoet het centrale archeologisch informatiesysteem aan de behoeften van verschillende actoren?

o

Functioneert de overige onderlinge informatieuitwisseling? Hoe wordt dit vormgegeven? Werken de verschillende actoren hier samen aan? Voldoet dit aan de behoeften van de verschillende actoren?

o

Voldoet het beschikbare kaartmateriaal?


26

Vraag 4.2 Beheer van het bodemarchief Wat zijn de effecten van sluipende degradatie op het in situ behoud en beheer van in de bodem aanwezige archeologische waarden? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: o

Welke vormen van sluipende degradatie kennen we en op welke schaal komen deze voor?

o

Wat zijn de effecten van de verschillende vormen van degradatie in kwalitatieve en kwantitatieve zin?

o

Wat is het effect van de bestaande beheermaatregelen?

o

Wat zijn de kosten van een actief beheer van de bodem?

o

(Maar ook: juridische inbedding van archeologie in R.O.wetgeving met betrekking tot waterbeheer/bodembeheer. Denk aan koude/warmteopslag / saneringen / grondwateronttrekking e.d.)

Vraag 4.3 Depots In hoeverre functioneren de archeologische depots als toegankelijke beschermers van erfgoed ex situ? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: o

Hoe is de inrichting van provinciale, gemeentelijke en rijksdepots vormgegeven en functioneren zij als eigenaar van vondsten en documentatie? Blijven vondsten behouden (degradatie/conservering; se-

o lectie)? o

Hoe is deponering en tijdelijke opslag geregeld?

o

Zijn vondsten en documentatie toegankelijk?

Vraag 4.4 Wetenschappelijke en maatschappelijke follow-up Wordt de wetenschappelijke en maatschappelijke meerwaarde in voldoende mate benut? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: o

Wat is de effectiviteit van de archeologische onderzoeksketen voor de beeldvorming over het verleden? Hoe is de opwerking van informatie uit veldonderzoek (boren, proefsleuven, opgraven) tot nieuwe kennis vormgegeven? Draagt de informatie uit veldonderzoek bij aan vorming van nieuwe kennis? Wat is de potentie van de informatie uit veldonderzoek voor de beeldvorming over het verleden?

o

Wat is de maatschappelijke meerwaarde van het uitgevoerde onderzoek? Hoe wordt dit aspect vormgegeven (bijv. open dagen, tentoonstellingen, publieksuitgaven, toerisme, educatie) en wat is de omvang daarvan? Wat is de waardering van het algemeen publiek en van andere actoren? In hoeverre draagt dit bij aan het draagvlak voor de archeologie?

Vraag 4.5 Amateurarcheologie Welke rol spelen amateurarcheologen in het huidige bestel?

Vraag 4.6 Beperkte voorrangsregeling universiteiten Kunnen universiteiten hun rol spelen in het huidige bestel?


27

Vraag 4.7 Erfgoedinspectie is toezichthouder In hoeverre functioneert het interventie-instrumentarium (toezicht en handhaving)? Daarbij kan gedacht worden aan de volgende vragen: o

Hoe zijn toezicht en handhaving georganiseerd en welke interventiestrategieën zijn/worden ontwikkeld en toegepast?

o

Op welke aspecten van de weten regelgeving wordt toezicht uitgeoefend, welke vallen daar buiten en waarom? Wat zijn de resultaten en wat is het effect van toezicht en

o handhaving? o

Is de huidige verdeling van bevoegdheden tussen erfgoedinspectie (toezicht) en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (handhaving) doelmatig?

Aanpak Belangrijke informanten voor deze vragen zijn de Erfgoedinspectie Rijksinspectie voor de Archeologie als toezichthouder en de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (RCE) voor handhaving (vragenserie 4.7). Voor de informatievoorziening zijn de vijf archeologieuniversiteiten, Archon Interuniversitaire Onderzoekschool Archeologie en de RCE als kennisinstituten relevant. De universiteiten zijn als opleidingsinstituut ook verantwoordelijk voor de eindtermen voor de opleiding tot archeoloog en de begintermen voor de beroepspraktijk (vragenseries 4.4 en 4.6). Wat betreft de rol van amateurarcheologen is de Archeologische Werkgemeenschap voor Nederland (AWN) van belang die zich inzet voor de belangen van deze onbezoldigde deskundigen. Voor de depots zijn de provincies en gemeenten als informanten te benaderen. Niet alleen de wetenschappelijke betekenis van de archeologie ook het publieksbereik van de archeologie zal nader worden verkend in goede samenwerking met Joris Aarts. •

De eerste stap is de geselecteerde literatuur doornemen om te zien hoe ver we met de beantwoording van de vragen komen.

•

Waar hiaten in de kennis blijven wordt verder gezocht naar informatie door middel van persoonlijke en telefonische interviews met vertegenwoordigers van de genoemde instellingen.

•

Er zullen twee expertmeetings worden georganiseerd: één voor depothouders, leveranciers en gebruikers en één voor amateurarcheologen.

•

Er is een directe samenwerking met de andere themavelden nodig waar het gaat om de positie van universiteiten en amateurarcheologen in de sector (themaveld 3) en met de beheermaatregelen die zich ook uitstrekken tot het domein van de ruimtelijke ordening (themaveld 1). Gecombineerde interviews.


28

Werkzaamheden De werkzaamheden zullen worden verricht door Hans van Rossum waarbij Joris Aarts (UHD van het Archeologisch Centrum van de VU) als sparringpartner zal optreden. Voor dit themaveld is een directe vertrouwdheid met het vakgebied van belang. Als archeoloog en kenner van en docent over de archeologische praktijk na Malta is Aarts goed op de hoogte van het feitelijke functioneren van de Nederlandse infrastructuur voor archeologie. De eindverantwoordelijkheid voor dit themaveld ligt evenwel bij RIGO.


Archeologische monumentenzorg evaluatie Wamz en Bamz

Recommend Documents