arbeidsomstandigheden

| Een frisse wind door arbeidsomstandigheden 12

Anne Graumans en Aris van Veldhuisen

Veiligheid en gezondheid hebben een grote emotionele waarde. Bedrijven en bedrijfstakken die aantoonbaar maken dat er veilig en gezond gewerkt wordt, hebben een beter imago dan bedrijfstakken waar nog wel eens een ongeluk gebeurt. Dat lijkt reden genoeg voor de markt om zo’n emotioneel beladen onderwerp naar zich toe te trekken. Zeker op een moment dat de overheid - uit meer dan alleen budgettaire overwegingen - besluit dat er meer aan die markt overgelaten kan worden.

Onder het motto “minder overheid, meer markt” werden zo’n tien jaar geleden de eerste arboconvenanten geboren. Uiteindelijk zijn er bijna 70 afgesloten. Op het hoogtepunt vielen zo’n 3,5 miljoen werknemers onder de werking van het convenant: van vleesindustrie tot bibliotheken, van woningcorporaties tot glazenwassers. Wat hebben de arboconvenanten opgeleverd? Heeft de aanpak gewerkt en zijn arbeidsomstandigheden verbeterd? En waar zijn nog verbeteringen aan te brengen? In de komende periode zal het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de totale convenantenaanpak evalueren. Reden voor AEF om alvast een aantal aanbevelingen te doen.

nut, noodzaak en uitgangspunten Kinderarbeid, lange werktijden en slechte arbeidsomstandigheden: ze waren het Kamerlid Hendrik Goemans Borgesius in 1886 al een doorn in het oog. Een wetsvoorstel om overmatige arbeid en verwaarlozing van kinderen te voorkomen, haalde het niet in de Kamer. Reden voor Goeman Borgesius en tien mede-Kamerleden om een parlementaire enquête in te stellen. Die bracht de ware omvang van de problemen aan het licht, waarna in 1890 de Arbeidswet werd aangenomen en de Arbeidsinspectie werd ingesteld. Daarmee eigende de overheid zich de zorg toe voor gezonde en veilige arbeidsomstandigheden. Er kwamen veel wetten en regels om die arbeidsomstandigheden te waarborgen.

12 |

Een frisse wind door arbeidsomstandigheden | Anne Graumans, Aris van Veldhuisen

141

Een eeuw later, in het midden van de jaren negentig, slaat de weegschaal door naar de andere kant. De overheid komt tot de conclusie dat de zorg voor arbeidsomstandigheden vooral ook een taak voor de bedrijven en bedrijfstakken zelf is. In de Memorie van Toelichting op de Arbowet 1998 schrijft het kabinet dat ze “de effectiviteit en de efficiency van het arbeidsomstandighedenbeleid wil vergroten door een verdere versterking van de verantwoordelijkheid voor arbo- en verzuimbeleid op bedrijfsniveau”. De bijbehorende wetgeving beperkt zich dan ook tot “algemeen geldende regels, de spelregels, en tot materiële regels over ernstige risico’s”. Het kabinet stelde daarom voor om, “waar Europese regelgeving dit toelaat, regelgeving te vereenvoudigen, overbodige detaillering te schrappen en administratieve verplichtingen te beperken.” Arboconvenanten, overeenkomsten tussen sociale partners waarin de spelregels worden uitgewerkt, moesten uitkomst bieden. Het centrale uitgangspunt van de overheid om te komen tot arboconvenanten is: meer markt, minder overheid. Andere achterliggende gedachten zijn: - aanpak bij de bron, te beginnen bij een inventarisatie van alle mogelijke risico’s per sector - daarop toegespitste maatregelen om de risico’s te verkleinen (Stand der Techniek, Plan van Aanpak) - een maatregelenpakket per sector of branche - ‘zachte sturing’: sociale partners stelden zelf hun doelen, de overheid houdt slechts op afstand toezicht - een specifieke rolverdeling: de sociale partners zitten nu zelf aan het stuur, het ministerie van szw bedient het gaspedaal en de rem door het beschikbaar stellen van geld en het stellen van condities aan de aanpak.

aanpak De voornemens hebben hun uitwerking niet gemist: er is vrijwel geen bedrijfstak meer waar geen arboconvenant geldt. Een belangrijke evaluatievraag is uiteraard of de aanpak voldoende doeltreffend en efficiënt is geweest. Is er achteraf enige consistentie te bespeuren in aanpak en uitvoering? En kun je stellen dat de arboconvenanten daadwerkelijk hebben bijgedragen aan betere arbeidsomstandigheden en meer welzijn en gezondheid van werknemers? Wij zetten er onze vraagtekens bij. Inderdaad: er is veel beweging geweest. Er zijn intentieverklaringen getekend, nulmetingen gedaan en ‘harde’ en meetbare doelstellingen gesteld. In veel gevallen zijn

142

Andersson Elffers Felix | Jaarboek 2007

zelfs paritaire uitvoeringsorganisaties opgetuigd. Maar is er veel veranderd? We houden sterke reserves bij de kwaliteit van de aanpak. In de eerste plaats valt op dat er veel energie is gestoken in de ‘voorbereidende handelingen’. Er is lang gepraat over intenties en doelstellingen, veel onderzoek verricht naar de nulsituatie en de ‘stand van de techniek’ en vaak uitgebreid onderhandeld over te nemen maatregelen. Vergelijk het met verspringen: was er na die lange aanloop nog wel energie over of kwam men al moe bij de zandbak aan? Deze voorbereidingen werden in vrijwel alle sectoren op het centrale niveau, tussen de sociale partners, uitgevoerd. De convenanten en plannen van aanpak zien er dan ook vrij overzichtelijk en geordend uit. Maar ze zijn ook tamelijk abstract en het is onduidelijk of ze aansluiten bij wat er in de organisaties leeft. In feite is er sprake geweest van een extreme vorm van aanbodsturing (of zo u wilt: bevoogding). Op centraal niveau werden zowel de behoeften, de doelstellingen en de maatregelen gedefinieerd. Het veld werd daarin amper gekend. Dat is des te opmerkelijker, omdat de helft van alle convenantsgelden is opgebracht door de sector zelf en het halen van de doelstellingen alleen mogelijk is door het bereiken van een gedragsverandering in de organisaties zelf. En over dat laatste (hoe krijg je een sector, c.q. een conglomeraat aan organisaties in beweging?) doen de convenanten en plannen opmerkelijk weinig uitspraken. De suggestie lijkt te zijn geweest dat het formuleren van een heldere (blauwdruk)aanpak met doelstellingen, mijlpalen en maatregelen voldoende is om de gewenste beweging op gang te krijgen. Er is te weinig nagedacht over simpele wetmatigheden en aspecten uit de wereld van communicatie en veranderkunde, zoals: - mensen zien het nut van veranderingen in, als je ze in de fase van probleemverkenning betrekt - als je mensen wilt bewegen moet je aansluiten bij hun belangen: ‘what’s in it for me’? - vaak is ‘arbo’ een afgeleide: hoe kun je aansluiten bij de kerndoelstellingen van organisaties? - verandering slaagt door het vinden van een goede balans tussen ‘stok’, ‘wortel’ en ‘preek’ - voor diepgaande (gedrags)verandering is (face to face) communicatie essentieel - de effectiviteit van de boodschap wordt maar voor een deel bepaald door de inhoud. Kortom: de kernvraag voor de aanpak van convenanten was, hoe macrodoelstellingen (aanbodsturing) konden worden verbonden aan microbelangen (vraagsturing).

12 |


143

Over dat thema is te weinig diepgaand nagedacht. De gekozen aanpak komt vaak neer op een strategie van (inhoudelijk) ‘informeren en overtuigen’, vaak via onderzoek, publicaties en instrumenten. We constateren dat daar vaak maar beperkt beweging van is uitgegaan: er zijn in onze ogen weinig ‘swingende’ convenanten. De evaluaties geven aan dat er op dit punt veel kansen zijn blijven liggen. Opvallend is wel dat juist in sectoren met een paar grote organisaties, waar het toch betrekkelijk eenvoudig zou moeten zijn om convenantafspraken direct te vertalen in afspraken op ondernemingsniveau, die convenanten moeilijker van de grond kwamen. Hoe doelmatig was het? Op veel plaatsen is het wiel opnieuw uitgevonden. Dat is op zich niet erg, elke sector heeft recht op zijn eigen leerproces. Aan de andere kant heeft er weinig kruisbestuiving tussen de sectoren plaatsgevonden. Ook valt ons op dat de beweging vaak van opzij moest komen. Een groot deel van de convenantsgelden is gestoken in de begeleiding van convenanten door externe partijen.

resultaten en effecten Resultaten zijn er overigens wel. Er is een enorme hoeveelheid instrumenten, aanpakken, publicaties en onderzoeken ontwikkeld en uitgezet in de branche. Veel van deze publicaties zullen de komende periode hun weg moeten vinden in arbocatalogi. Dan wordt duidelijk in hoeverre de arboconvenanten ook normerend hebben gewerkt. Ook de effecten worden langzaam zichtbaar. Grosso modo is het beeld dat in vrijwel alle sectoren het verzuim is gedaald, vaak sterker dan de landelijke trend. Het is echter maar zeer de vraag in hoeverre dat resultaat aan het convenant te danken is: de gekozen sectoren stonden in dat opzicht vaak op achterstand voordat ze aan het convenant begonnen. De resultaten ten aanzien van de bronnen van verzuim zijn stukken minder positief. Werkdruk, stress, agressie en fysieke belasting zijn lang niet altijd zoveel gedaald als de bedoeling was. Dat klinkt als een onschuldig, abstract probleem, dus het is wellicht goed om het concreet te maken. Het gaat bijvoorbeeld om bouwvakkers, waarvan nog steeds één op de zes in zijn loopbaan ernstig ten val komt. Of om welzijnswerkers, die meer dan enkele jaren geleden te maken krijgen met agressie en lastig gedrag van cliënten, zonder dat er in hun instellingen fatsoenlijk wordt gewerkt aan het voorkomen, registreren en opvolgen van incidenten. En om werknemers bij grote verzekeraars die alleen nog monotone administratieve taken kunnen uitvoeren en daar zware rsi-klachten van overhouden.

144


Een positief bij-effect dat na de convenantperiode te constateren valt, is dat sociale partners elkaar gevonden hebben over inhoudelijke thema’s en meer doen dan alleen steggelen over arbeidsvoorwaarden. Maar om van een echte verschuiving in verantwoordelijkheden te spreken, zou er in onze ogen veel meer moeten gebeuren. Het is voor ons zeer de vraag of het model van sectorgewijze aansturing voldoende meerwaarde heeft om in de toekomst door te zetten. De ruimte is er wel, het nieuwe kabinet lijkt te zoeken naar manieren om de polder in ere te herstellen.

oorzaken Zijn er oorzaken voor het beperkte succes van de aanpak aan te wijzen? We denken van wel. In de eerste plaats is de nieuwe rolverdeling de sociale partners vreemd. Ze zijn gewend te onderhandelen. Hun opstelling in veel convenanten is rechtstreeks terug te voeren op een dominante ‘habitus’. Het resultaat telde – in de vorm van een voor alle partijen aanvaardbaar akkoord –, en was vaak ondergeschikt aan de vraag wat in de sector het beste ‘werkt’. Bovendien bleek het niet gemakkelijk om wat aan de onderhandelingstafel tot stand is gekomen, ook als staand beleid in organisaties ingevoerd te krijgen. Daarvoor was de binding met de achterban toch vaak te los. Ook het ministerie van szw heeft leergeld betaald. Met de komst van convenanten kwam plotseling een grote hoeveelheid geld beschikbaar, dat rechtmatig over alle sectoren moest worden verdeeld. Dat leverde forse uitvoeringsvragen op en het nadenken over de uitvoering heeft daaronder geleden. Er is weinig onderling uitgewisseld. De overheid had in onze ogen meer eisen mogen stellen aan de uitvoerende bureaus, die in onze ogen onder soms wel erg riante condities werkten. Een ander punt is de Arbeidsinspectie. Die heeft tot nog toe nauwelijks gehandhaafd op de gemaakte afspraken. En ten slotte moeten we ons realiseren dat het op gang brengen van ‘zachte’ veranderingen in een sector ook gewoon ingewikkeld is. Het gaat vrijwel per definitie om een proces van lange adem, waarbij alleen intensieve samenwerking tot daadwerkelijke resultaten kan leiden. In dat opzicht is er ook teveel verwacht van convenanten met een looptijd van enkele jaren.

12 |


145

en nu? Veel arboconvenanten lopen af. Daarmee zijn we niet terug-bij-af: de opdracht is om nu onder de nieuwe Arbowet te komen tot het formuleren van arbocatalogi. In een arbocatalogus staan de verschillende manieren beschreven waarop werkgevers kunnen voldoen aan de doelvoorschriften die de overheid stelt: technieken en methoden, goede praktijken, normen en praktische handleidingen. De verantwoordelijkheid voor het opstellen en bekendmaken van de arbocatalogi ligt bij de werkgevers en werknemers (of organisaties van werkgevers en werknemers, bijvoorbeeld binnen een bepaalde sector). Dat klinkt redelijk, maar we vragen ons af of hiermee niet toch een proces op gang komt dat lijkt op het begin van de convenantenhausse. De vraag is, of de overheid en sociale partners kritisch in de spiegel durven te kijken en willen leren van de aanpak tot nu toe. We doen daar wat suggesties voor. Durf als overheid te prioriteren: maak onderscheid tussen hoge en lage risico’s. Er zijn nog steeds sectoren met een onaanvaardbaar hoog risico. Steek veel energie in de aanpak van die risico’s in die sectoren. Zet zwaar in op de ‘catalogus voor de bouwplaats’, omdat daar verschillende partijen onder hoge risico’s moeten samenwerken. Houd het eenvoudig. Beeldschermwerk is overal hetzelfde: hoe noodzakelijk is het om in afzonderlijke sectoren aparte catalogi te maken? Denk over sectoren heen en kom tot een beperkt aantal catalogi voor specifieke werksoorten: typen, tillen, timmeren, enzovoort. Durf als overheid normen te blijven stellen, zeker voor hoge risico’s. Wees in eerste instantie terughoudend in het loslaten van normen en regels, omdat elke losgelaten regel een heel nieuw vergadercircuit kan oproepen en per saldo tot meer administratieve lasten kan leiden. Houd de vinger aan de pols: er is in de convenanten veel kennis opgedaan en onderzoek uitgevoerd. Borduur daarop voort. Spreek af dat periodiek onderzoek wordt uitgevoerd en bewaak bijvoorbeeld dat definities gehandhaafd blijven, zodat er zicht blijft op ontwikkelingen in sectoren. Scheid het onderhandelproces van het proces van uitvoering. Onderhandel alleen op hoofdlijnen.

146


Blijf niet doormodderen. Maak het commitment van een sector zichtbaar. Streef naar een ‘moment van de waarheid’, waarop harde, bindende afspraken moeten worden gemaakt. Lukt dat niet, dan is het beter te stoppen. Vergaderen en polderen zijn geen doel op zich. Betrek het veld zo vroeg mogelijk bij de uitvoering. Bepaal de aanpak samen met de eindgebruikers. Maak in de aanpak ernst van ‘vraagsturing’, met andere woorden: sluit aan bij behoeften op microniveau, maar durf ook sturend te zijn op kaders en randvoorwaarden Kortom: de overstap van arboconvenanten naar arbocatalogi biedt een goede gelegenheid om frisse wind door het huis van onze arbeidsomstandigheden te laten waaien. Er is sinds het Kinderwetje van Van Houten (1870) en de parlementaire enquête van Goeman Borgesius in 1886 veel ten goede veranderd. De markt kan en wil een grotere verantwoordelijkheid dragen. Maar het is evenzeer aan de overheid om dat proces in goede banen te leiden.

12 |


147

148


arbeidsomstandigheden

Recommend Documents