ANTON DE KOM UNIVERSITEIT VAN SURINAME Faculteit der Maatschappij Wetenschappen Studierichting Rechten
MILIEURECHTELIJKE AANSPRAKELIJKHEID VAN ONDERNEMINGEN IN DE BAUXIETSECTOR
Thesis ter verkrijging van de graad van Bachelor of Laws (LL.B)
Serena Nikita Essed Begeleider: mr. C. Wallerlei Co, begeleider: mr. M.G.A. Vos Paramaribo, oktober 2012
Inhoudsopgave Lijst van afkortingen
iii
Voorwoord
iv
Inleiding
v
1. Milieuschade en het belang van bescherming Van het milieu
1
1.1 Inleiding
1
1.2 Het milieu
2
1.3 Regelingen ter bescherming van het milieu
3
1.3.1 Wettelijke bepalingen
4
1.3.2 Agenda 21 en de Verklaring van Rio de Janeiro
4
1.3.3 Het Bauxiet Instituut Suriname
8
1.3.4 Het Nationaal Instituut voor Milieu en Ontwikkeling in Suriname
9
1.3.5 Milieueffectenrapportage
10
1.4 Milieuschade
10
1.5 Rehabilitatie
13
2. Wettelijke milieuaansprakelijkheid van Bauxietondernemingen
14
2.1 Inleiding
14
2.2 Artikel 1386 BW: onrechtmatige daad
14
2.2.1 Vereisten onrechtmatige daad
14
2.2.2 Beroep op de onrechtmatige daad
16 ii
2.2.3 Milieuschade en onrechtmatige daad
2.3 De Mijnbouwwet 2.3.1Concept milieuwet
17 23 29
3. Milieurechtelijke aansprakelijkheid krachtens de Brokopondo Overeenkomst
32
3.1 Inleiding
32
3.2 De Brokopondo Overeenkomst
32
3.2.1 De ALCOA standaarden
37
3.2.2 Closure en Rehabilitatieactiviteiten in de Accaribomijn
38
3.2.3 De vergunningsvoorwaarden van de Suralco
39
4. Conclusies en Aanbevelingen
41
4.1 Conclusies
41
4.2 Aanbevelingen
45
Bronvermelding
47
iii
Lijst van Afkortingen ALCOA
Aluminium Company of America
BHP
BHP Billiton
B.I.S.
Bauxiet Instituut Suriname
BW
Burgerlijk Wetboek
CI-Suriname
Conservation International Suriname
GMD
Geologische Mijnbouwkundige dienst
M.E.R.
Milieu Effecten Rapportage
MIT
System Dynamic Group of the Massachusetts Institute of Technology
NBW
Nieuw Burgerlijk Wetboek
NIMOS
Het Nationaal Instituut voor Milieu en Ontwikkeling in Suriname
NMR
De Nationale Milieu Raad
Stinasu
Stichting Natuurbehoud Suriname
SBxM
Surinaamse Bauxiet Maatschappij N.V.
Suralco
Suriname Aluminum Company
V.N.
Verenigde Naties
WO II
De Tweede Wereldoorlog
iv
Voorwoord Voor het afronden van de rechtenstudie (bachelor fase) aan de Anton de Kom Universiteit van Suriname, is het vereist dat de studenten een thesis moeten schrijven. Ik heb gekozen voor een onderwerp op het gebied van het Milieurecht. Deze bewuste keuze heb ik gemaakt vanwege mijn liefde voor de natuur. Wanneer ondernemingen bauxiet exploiteren is er een aannemelijke kans dat er blijvende schade aan het milieu wordt aangebracht. Om die reden acht ik het van groot belang dat er adequate wetgeving dient te zijn die ondernemingen aansprakelijk stelt voor schade die zij (kunnen) aanrichten aan het milieu.
Ik draag deze thesis op aan mijn ouders, mijn oma, groottante Millie, tante Naomi en overige familieleden die mij vanaf de peutertijd het belang van studeren hebben bijgebracht. Ze hebben mij altijd ondersteund door mijn studiefase heen en dat ik nu een LLB graad kan behalen, is dankzij hen. Voorts dank ik mijn vriendinnen en medestudenten Janice Pengel, Maureen Palmtak en Nicole Simson voor de ondersteuning die ze mij hebben gegeven gedurende deze studie.
Ik ben mr. M.G.A. Vos zeer erkentelijk voor alle tijd en moeite die ze heeft genomen om het beste uit mij te halen en mij in deze te begeleiden. Tevens bedank ik mr. C. Wallerlei
Serena Nikita Essed
Paramaribo, oktober 2012
v
Inleiding De mens leeft in een wereld waarbij haar voortbestaan afhangt van de kwaliteit van het milieu, ook wel de milieukwaliteit genoemd. Het is bekend dat het milieu in de wereld door menselijke handelingen drastische verandering ondergaat. De gevolgen van deze achteruitgang c.q. verontreiniging van het milieu zijn wereldwijd al lang te merken. Dat er gebieden in ons binnenland zijn die dusdanig zijn vervuild, als gevolg waarvan mensen ziek kunnen worden, is geen geheim. Landen die al te kampen hebben gehad met de gevolgen van drastische verandering van het milieu weten al te goed dat herstel van schade als gevolg hiervan in de miljarden kan oplopen. Indien er geen actie wordt ondernomen om de milieukwaliteit te waarborgen, zullen de generaties die na ons komen onder erbarmelijke omstandigheden leven. Het is daarom noodzakelijk dat elk land, dus ook Suriname, actie onderneemt om een kwalitatief milieu te behouden. Ter bescherming van het milieu is het van belang dat bedrijven die zich bezig houden met de exploratie en/of exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen, waaronder bauxiet, alle voorschriften in acht nemen. Deze voorschriften zijn allereerst terug te vinden in de wet, daarnaast in de overeenkomst gesloten tussen partijen en/of de vergunningsvoorschriften. De voorschriften behoren richtlijnen, geboden of verboden te bevatten waaraan de bedrijven zich dienen te houden en op grond waarvan zij aansprakelijk zijn bij het veroorzaken van schade aan het milieu en/of derden. Bij schade aan het milieu gaat het om twee zaken, schade aan het milieu (de niet in eigendom aan derden toebehorende grond) en schade aan derden of belanghebbenden. Dit onderscheid is belangrijk, omdat derden zich niet zonder meer kunnen beroepen op de aansprakelijkheid van het milieu nu deze hen niet in eigendom toebehoort 1. Wanneer een onderneming schade heeft aangericht aan het milieu dient nog te worden onderzocht wie een beroep kan doen op het aansprakelijk stellen van de onderneming.
1
P.A Kottenhagen-Edzes en P. Klik, milieu praktijkboek, p. FI-89
vi
In de (internationale) Verklaring van Rio de Janeiro, die Suriname mede heeft ondertekend, is de aansprakelijkheid geregeld van zij die schade aanrichten aan het milieu en/of derden. Deze verklaring is een beknopte tekst welke bestaat uit 27 beginselen die de bouwstenen zijn voor nationale en internationale beleidsformulering rond leefmilieu en duurzame ontwikkeling. Ingevolge beginsel 13 van voornoemde verklaring is Suriname verplicht adequate wetgeving te hebben betreffende aansprakelijkheid en schadevergoeding voor slachtoffers van verontreiniging en andere schade aan het milieu. Volgens de Surinaamse wetgeving zijn ondernemingen in de mijnbouwsector ex artikel 1386 BW (lex generalis) altijd aansprakelijk voor de door hen aangebrachte schade. Dit artikel kan als kapstokartikel worden beschouwd. Naast de lex generalis, is er ook lex specialis, namelijk de Mijnbouwwet. In de artikelen 48 en 49 van de Mijnbouwwet is eveneens de aansprakelijkheid van deze ondernemingen en/of houders van een mijnbouwrecht geregeld. Aangezien de aansprakelijkheid van ondernemingen in de mijnbouwsector in het algemeen te ruim omvatten is, zal ik mij in onderhavige thesis beperken tot de aansprakelijkheid van ondernemingen in de bauxietsector, in het bijzonder de Suralco als enige multinational. In dit kader zal ook de Brokopondo Overeenkomst (de bauxietovereenkomst) nader aan beschouwing worden onderworpen, met name omtrent de regelingen handelende over de aansprakelijkheid. In de bauxietovereenkomsten kunnen partijen de (wettelijke) aansprakelijkheid namelijk nog verruimen of beperken.
Bij mij rijst evenwel de vraag of de huidige regelgeving in de wet en de vigerende overeenkomst afdoende voorschriften bevat om bauxietondernemingen aansprakelijk te stellen voor schade die zij aanrichten aan het milieu en/of derden.
Op grond van het bovenstaande kom ik tot de volgende probleemstelling:
Is de huidige regelgeving afdoende om ondernemingen in de bauxietsector aansprakelijk te stellen voor schade die zij aanrichten aan het milieu en als gevolg daarvan mede aan derden?
vii
Naar aanleiding van deze probleemstelling kunnen de volgende subvragen worden gesteld:
1. Wat is het belang van het milieu voor de mens?
2. Hoe is de aansprakelijkheid van bauxietondernemingen in de wet geregeld bij schade aan het milieu en als gevolg daarvan aan derden?
3. Hoe is de aansprakelijkheid van de Suralco in de Brokopondo Overeenkomst geregeld bij schade aan het milieu en/of derden?
De werkwijze welke gehanteerd zal worden bij dit onderzoek is:
literatuur en/of documentenonderzoek
interviews
De opbouw van deze scriptie is als volgt:
Hoofdstuk 1 In dit hoofdstuk wordt een algemeen beeld gegeven over het belang van het milieu voor de mens en de (noodzakelijke) bescherming daarvan voor de mensheid. Voorts zal het begrip milieuschade en rehabilitatie nader worden bekeken.
Hoofdstuk 2 In dit hoofdstuk wordt onderzocht welke milieurechtelijke regelgeving de huidige wetgeving bevat met betrekking tot aansprakelijkheid van bauxietondernemingen. Tevens zal worden nagegaan als de aansprakelijkheid afdoende waarborging biedt.
Hoofdstuk 3 In dit hoofdstuk zal de aansprakelijkheidsregeling in de Brokopondo Overeenkomst worden bestudeerd en daarbij worden nagegaan als zulks afdoende waarborging biedt.
Deze thesis zal worden afgesloten met conclusies en aanbevelingen. viii
Relevantie van het onderzoek:
Het milieu is op diverse punten van eminent belang voor de overleving van de mensheid. Het behoeft daarom geen betoog dat bescherming van het milieu noodzakelijk is. Vanuit een economisch oogpunt is exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen – en dus van bauxiet – eveneens van belang voor de ontwikkeling van land en volk. De exploitatie van bauxiet in de afgelopen jaren is ons over het algemeen zeker ten goede gekomen. Dit mag echter niet ten koste gaan van het milieu. Bescherming van het milieu kan preventief geschieden door middel van specifieke wetgeving. De bescherming kan eveneens indirect geschieden door goede aansprakelijkheidsregelgeving in de wet en de bauxietovereenkomst op te nemen. In hoeverre daarvan sprake is, is de vraag. Gezien mijn liefde voor de natuur (milieu) acht ik het belangrijk dit nader te onderzoeken. Met het onderzoek wil ik tevens een bijdrage leveren aan de discussie of de milieurechtelijke aansprakelijkheid afdoende is geregeld in de wet en de bauxietovereenkomst, en waarnodig zulks aanvulling en/of wijziging behoeft.
ix
1. Milieuschade en het belang van bescherming van het milieu 1.1
Inleiding
Door de jaren heen zijn er alarmerende berichten geweest over aanslagen op het milieu die moeilijk afwendbaar, en nog moeilijker omkeerbaar zijn. Hierdoor is wereldwijd de bezorgdheid over de kwaliteit van het milieu gegroeid. Zo kwam in 1968 een groep van ongeveer 60 vooraanstaande particulieren uit alle werelddelen te Rome bijeen om haar zorg uit te spreken over de toenemende bedreigingen voor het milieu. Deze zgn. Club van Rome nodigde in 1970 de MIT (System Dynamic Group of the Massachusetts Institute of Technology) 2 te Boston uit om een onderzoek te doen naar de trends en wisselwerkingen van een beperkt aantal factoren die de samenleving bedreigen. Onder leiding van prof. Dennis Meadows werd aan de hand van computerberekeningen aangetoond dat als de groeitrend in de wereldbevolking, de industrialisatie, de vervuiling, de voedselproductie en de uitputting van natuurlijke hulpbronnen onveranderd zou doorzetten, de grenzen op onze planeet binnen de komende honderd jaar bereikt zou worden. Het was volgens de Club van Rome mogelijk deze groeitrends te veranderen door onder andere adequate wetgeving 3.
Met de verbetering van het economisch klimaat in de westerse industrielanden in de jaren tachtig nam het besef toe dat ingrijpende maatregelen nodig waren ter bescherming van het milieu. De economische opbloei droeg op twee manieren bij aan dit besef. Enerzijds schiep de verbeterde sociaaleconomische
situatie
ruimte
voor
opleving
van
de
bezorgdheid
over
de
milieuproblematiek, terwijl aan de andere kant de negatieve uitwerking van de toegenomen economische bedrijvigheid op de kwaliteit van het natuurlijk milieu meer manifest werd dan ooit. Het inzicht dat het ook om economische redenen gewenst was te streven naar herstel en/of
2
De MIT (Massachusetts Intstitute of Technology) is een universiteit in Massachusetts die gespecialiseerd is in natuurwetenschappen en technologie 3
F.P.C.L. Tonnaer, Het Nederlands milieurecht in ontwikkeling, p 10
1
behoud van de milieukwaliteit nam daardoor toe. 4 In mei 2006 heeft de toenmalige Amerikaanse presidentskandidaat Albert Arnold Gore jr., een onderzoek gedaan naar de gevolgen die klimaatsverandering met zich mee kan brengen. Hij heeft zijn onderzoek verfilmd in een documentaire, genaamd An Inconvienent Truth. In deze documentaire blijkt duidelijk dat indien er
geen
maatregelen
worden
getroffen
om
het
milieu
adequater
te
beschermen
klimaatsverandering wereldwijd vele negatieve gevolgen met zich mee zullen brengen. Zo zullen onder andere landen die beneden de zeespiegel liggen, zoals Nederland, onderwater lopen door de stijgende zeespiegel, met als gevolg dat er honderdduizenden mensen als vluchteling zullen leven, veel diersoorten zullen uitsterven en in bepaalde gebieden grote hongersnood zal heersen door de droogte. Dus als politici geen actie ondernemen om middels wetgeving ervoor te zorgen dat het milieu beschermd wordt, zullen de generaties die na ons volgen ongetwijfeld met een ernstig milieuproblematiek te kampen krijgen.
Om de milieukwaliteit in ons land te waarborgen is adequate wetgeving dus noodzakelijk. In dit kader zal er adequate regeling moeten zijn die ondernemingen verplicht om preventief het milieu te beschermen bij exploitatie, alsmede die de ondernemingen aansprakelijk stelt indien er toch schade aan het milieu is aangericht. Om te komen tot een goede aansprakelijkheidsregelgeving moet eerst duidelijk zijn wat het belang van het milieu is voor de mens. In dit kader zal in paragraaf 1.2 en paragraaf 1.3 uitleg worden gegeven over hoe de bescherming van het milieu in Suriname geschiedt. Voorts zal in paragraaf 1.4 aandacht worden besteed aan milieuschade. Tot slot zal in paragraaf 1.5 de rehabilitatie van uitgemijnde mijnen worden uitgewerkt.
1.2
Het milieu
Het milieu is het geheel van de levende en niet-levende elementen van het milieu, op zichzelf en in onderlinge samenhang, te weten: water, bodem, lucht, mensen, dieren, planten, goederen en de relatie daartussen: ecosystemen, natuur en landschap.5
4 5
F.P.C.L. Tonnaer, Het Nederlands milieurecht in ontwikkeling, p. 11 S. Brussucuur, Milieurecht, p. 8
2
Het milieu levert de mens dus de basis om te kunnen overleven. Vanuit een christelijk oogpunt is dit ook in overeenstemming met de bedoeling van de Schepper (God). Toen de Here de planten en de dieren schiep, heeft hij dit gedaan om de mens voedsel c.q. overlevingskansen te geven. In Genesis 1 vers 29 en 30 zegt de Here: ‘Ik geef u al het zaaddragend gewas op de gehele aarde en al het geboomte, waaraan zaaddragende vruchten zijn; het zal u tot spijze dienen. Maar aan al het gedierten der aarde en al het gevogelte des hemels en al wat op de aarde kuipt, waarin leven is, (geef ik) al het groene kruid tot spijzen; en het was alzo.’ Hiermee maakt God duidelijk dat de bron van ons voedsel ligt in de planten en de dieren. Deze dienen door de mens beschermd te worden ter voorkoming van hongersnood etc. Los van de essentiële elementen voor ons bestaan zoals zuurstof en voedsel, levert het milieu ons tevens economische voordelen op en kunnen we genieten van haar schoonheid. De menselijke gedraging kan een positieve en een negatieve invloed uitoefenen op het milieu. Jammer genoeg is het laatste vaker het geval. De betekenis die het milieu voor de mens heeft, kan men aanduiden als de kwaliteit van het milieu. Deze milieukwaliteit heeft betrekking op de waarde van het milieu voor allerlei menselijke gebruiksvormen en op de eigen waarden van het milieu los van bepaalde gebruiksvormen. Kortom, het milieu is van essentieel belang voor de overleving van de mensheid.
1.3
Regelingen ter bescherming van het milieu
Zoals reeds gebleken is, is het milieu essentieel voor het voortbestaan van de mens. Het is dus noodzakelijk het milieu adequaat te beschermen ter voorkoming dat het wordt aangetast. Exploitatie van onder andere bauxiet heeft nadelige gevolgen voor het milieu. Om dit te minderen, althans het milieu optimaal te beschermen ,dat economisch ook belangrijk is voor het land, dienen er afdoende milieubeschermende regelingen te zijn. De milieubeschermende bepalingen zijn allereerst terug te vinden in de nationale wetgeving, ten tweede in (internationale) verdragen waar Suriname partij bij is en ten derde in de betreffende overeenkomsten met bauxietondernemingen c.q. concessiehouder. In hoeverre deze afdoende zijn, komt nader aan de orde. Er zijn overigens ook door of van overheidswege opgerichte instituten, waaronder het Bauxiet Instituut Suriname (BIS) en het Nationaal Instituut voor Milieu en Ontwikkeling in Suriname (Nimos), die bijdragen aan de bescherming van het milieu. In de praktijk zijn er ook (ongeschreven) regels ontstaan die inmiddels niet weg te denken zijn. Zo is 3
het gebruikelijk dat voorgaande aan de exploitatie van bauxiet een milieueffectenrapportage (m.e.r.)
wordt
opgemaakt.
Nu
onderhavige
thesis
handelt
over
milieurechtelijke
aansprakelijkheid na het hebben aangebracht van schade, zal in de volgende paragraaf de milieubeschermende regels in samenhang worden bekeken met de aansprakelijkheidsregelingen. Tevens zal aandacht worden besteed aan het BIS, het Nimos en de milieueffectenrapportage, daar zulks belangrijk is in het kader van bescherming van het milieu.
1.3.1 Wettelijke bepalingen
Ter bescherming van het milieu zijn aansprakelijkheidsregelingen vereist. Aansprakelijkheid heeft naast het verantwoordelijk stellen van de veroorzaker van milieuschade ook een preventieve functie. Elke concessiehouder zal de nodige voorzichtigheid in acht moeten nemen ter voorkoming van schade aan het milieu. De algemene aansprakelijkheid, waar ook de milieurechtelijke aansprakelijkheid onder valt, is geregeld in artikel 1386 BW, beter bekend als de onrechtmatige daad (lex generalis). Dit artikel wordt als het kapstokartikel beschouwd. Verder is ook wel is de aansprakelijkheid in een specifieke wet (lex specialis) geregeld, en wel in de Mijnbouwwet. In hoofdstuk 2 zal uitvoerig op deze wettelijke bepalingen worden ingegaan.
1.3.2 Agenda 21 en Verklaring van Rio de Janeiro De verdragen met betrekking tot het milieu maken deel uit van het internationaal milieurecht6. Dit gebied van het recht is voor een groot deel reactionair, wat betekent dat de bestaande regels of verdragen vaak reacties zijn op milieudreigingen of reeds geleden milieuschade. Voor onderhavige thesis zijn geen verdragen van toepassing, maar wel Agenda 21 en de Verklaring van Rio de Janeiro.
6
In het kader van het internationale milieurechtelijke verdragen kan worden gedacht aan de International Plant Protection (IPPC) en de International Tropical Timber Agreement (ITTA)
4
Een verklaring kan worden beschouwd als ‘soft law’ het heeft dus geen verbintenisscheppende kracht voor de partijen, doch heeft het wel zekere juridische kracht. Een verklaring bevat richtlijnen op grond waarvan de wetgeving tot stand dient te worden gebracht. Er wordt dus van ondertekenden verwacht dat de richtlijnen terug zijn te vinden in de wetgeving.
Agenda 21 en de Verklaring van Rio de Janeiro bevatten diverse beginselen die in dit kader belangrijk zijn. Beginselen zijn een reflectie van de groei die het internationale milieurecht heeft doorgemaakt en ze spelen hierbinnen een belangrijke rol 7. Beginselen zijn tevens opvattingen die in de gedachte leven van de justitiabelen die richting geven aan hun handelen, die de theoretische grondslag vormen voor de geldende rechtsregels en die door de praktische toepassing in een oneindig aantal gevallen kan zorgen voor een rechtvaardige beleving van het positieve recht. Ze geven het karakter van het internationale recht weer en kunnen een leidraad zijn binnen de internationale rechtspraak 8
In 1992 vond de VN Conferentie inzake Milieu en Ontwikkeling plaats te Rio de Janeiro, Brazilië. De beslissing van de Algemene Vergadering van de VN in 1989 om deze conferentie te organiseren was sterk geïnspireerd door het Brundtland rapport9. Deze conferentie was een sleutelmoment voor een globaal beleid inzake het welzijn van de huidige en toekomstige generaties op economisch, ecologisch en sociaal gebied. Ze is het referentiepunt voor de verwijzing naar 'duurzame ontwikkeling' en wordt algemeen beschouwd als een mijlpaal voor een mondiale respons op de globale milieuproblematiek. De conferentie van Rio bereikte overeenstemming over onder andere twee sleutelteksten: Agenda 21 en de Verklaring van Rio 10.
7
Nimos, Internationaal milieurecht, p 5
8
Surinaams Juristenblad, mei 2012, Enkele aandachtspunten inzake duurzame ontwikkeling en recht, Judy M. de Graav, p. 42 9
Het Brundtlandrapport is in 1987 gepubliceerd door Gro Harlem Brundtland. Het rapport handelt over de politieke transformatie die nodig is om de naast elkaar bestaande vraagstukken van milieuachteruitgang en gebrek aan sociale en economische ontwikkeling gezamenlijk aan te pakken. Gehaald uit, SJB, mei 2012, aan de hand van een artikel van mr. Judy M. de Graav, p 32 10
Surinaams Juristenblad, mei 2012, Enkele aandachtspunten inzake duurzame ontwikkeling en recht, Judy M. de Graav, p. 42
5
Agenda 21 Agenda 21 is een programma van de VN met betrekking tot duurzame ontwikkeling. Het is een uitvoerig actieplan, welke uit 4 secties bestaat dat globaal, nationaal en plaatselijk door organisaties van de VN, de overheden, en de belangrijkste organisaties op elk gebied waarbij de mensen het milieu beïnvloeden, moet worden nageleefd 11. De verklaring van Rio de Janeiro De Verklaring van Rio de Janeiro is een uitermate beknopte tekst die bestaat uit 27 principes, de zogenaamde 'Rio Principes'. Een aantal van deze principes zijn toonaangevende bouwstenen geworden voor zowel internationale, nationale en lokale beleidsformulering rond leefmilieu en duurzame ontwikkeling. Enkele belangrijke beginselen betreffende aansprakelijkheid zijn:
BEGINSEL 4 Teneinde duurzame ontwikkeling te bereiken dient milieubescherming een integrerend bestanddeel van het ontwikkelingsproces te vormen en niet afzonderlijk daarvan te worden beschouwd.
BEGINSEL 11 Staten
dienen
effectieve
milieuwetgeving
vast
te
stellen.
Milieunormen
en
beheersdoelstellingen en -prioriteiten zouden een weerspiegeling moeten zijn van de milieu- en ontwikkelingscontext waarop zij van toepassing zijn. De normen die sommige landen toepassen kunnen voor andere landen, in het bijzonder ontwikkelingslanden, ongeschikt zijn en een ongerechtvaardigde economische en sociale belasting vormen.
BEGINSEL 13 Staten dienen het nationale recht betreffende aansprakelijkheid en schadevergoeding voor slachtoffers van verontreiniging en andere schade aan het milieu te ontwikkelen. Staten dienen ook op ondernemende en meer vastberaden wijze samen te werken teneinde het
11
http://www.un.org/esa/dsd/agenda21/
6
internationale recht betreffende aansprakelijkheid en schadevergoeding voor nadelige gevolgen tot stand te brengen.
BEGINSEL 15 Teneinde het milieu te beschermen zullen staten naar hun vermogen op grote schaal de voorzorgsbenadering moeten toepassen. Daar waar ernstige of onomkeerbare schade dreigt, dient het ontbreken van volledige wetenschappelijke zekerheid niet als argument te worden gebruikt voor het uitstellen van kosteneffectieve maatregelen om milieuaantasting te voorkomen.
Aangezien deze beginselen richtlijnen bieden, zou de Surinaamse milieuwetgeving dus de navolgende regelingen kunnen bevatten:
- effectieve milieuwetgeving waarin er duidelijke milieunormen zijn gesteld; - regelingen ter bescherming van het milieu; - afdoende aansprakelijkheidsregelingen. Een ander belangrijk beginsel in het internationaal milieurecht is het beginsel van de ‘vervuiler betaalt’. Dit beginsel is simpel en logisch. Degene die het milieu heeft vervuild of dreigt te vervuilen moet de kosten die gepaard gaan met de opschoning voor zijn rekening nemen.12 Op
grond
van
deze
aansprakelijkheidswetgeving
verklaring moeten
zou
hebben
Suriname om
adequate
ondernemingen
milieurechtelijke onder
andere
de
bauxietondernemingen aansprakelijk te stellen voor schade welke ze hebben aangericht of aanrichten aan het milieu. In hoeverre daarvan afdoende sprake is, komt in de volgende hoofdstukken aan de orde.
12
Memorie van toelichting concept milieuwet
7
1.3.3. Het Bauxiet Instituut Suriname
Op 17 februari 1981 is het decreet ter instelling van het Bauxiet Instituut Suriname (BIS) inwerking getreden13. Ingevolge artikel 3 van dit decreet heeft het instituut onder andere tot doel:
het kennen en begrijpen van het totale gebeuren van de bauxietindustrie, zowel in als buiten Suriname;
het voorbereiden van het bauxietbeleid ten behoeve van de regering;
het verlenen van medewerking bij het uitvoeren van het bauxietbeleid van de regering, uitgezonderd de daadwerkelijke deelname aan exploratie en exploitatie;
het zelfstandig uitoefenen van controle op de activiteiten van de bauxietindustrie.
Ingevolge artikel 4 van voormeld decreet heeft het BIS onder andere tot taak:
het verzamelen en verwerken van data die betrekking hebben op het gebeuren in en rond de bauxietindustrie;
het coördineren van alle van overheidswege te verrichten activiteiten met betrekking tot bauxiet en zijn derivaten;
het optreden als coördinatieorgaan met betrekking tot de uitvoering van wetten welke op de bauxietindustrie betrekking hebben;
het uitoefenen van controle op de naleving van alle wettelijke regelingen en overeenkomsten op het gebied van de bauxietindustrie, met uitzondering van regelingen en overeenkomsten met betrekking tot de volksgezondheid en arbeid.
In een persoonlijk gesprek met medewerkers van het BIS werd mij verteld dat het instituut een nauwe samenwerking heeft met de bauxietondernemingen. De ondernemingen zijn verplicht tijdig te rapporteren aan het instituut. Aan de hand van deze rapportages, bezoeken aan de raffinaderijen en andere data concluderen zij of het beleid van de ondernemingen al dan niet schade zal kunnen toebrengen aan het milieu en/of derden. Tot zover is er nog geen geschil geweest tussen een bauxietonderneming en de Staat betreffende aansprakelijkheid voor schade die ze hebben verricht aan het milieu. 13
Decreet E-9 van 17 februari 1981, houdende de instelling van het Bauxiet Instituut Suriname
8
1.3.4 Het Nationaal Instituut voor Milieu en Ontwikkeling in Suriname
In het kader van de bescherming van het milieu kan het Nimos niet worden uitgesloten. Het Nimos is een overheidsstichting die is opgericht in 1998 als technische werkarm van de Nationale Milieu Raad (NMR). Dit om als oplossing te dienen voor de negatieve ontwikkeling van het milieu. De NMR heeft onder andere als taak het adviseren van de regering over het milieubeleid en het uitoefenen van de controle van dat beleid. De taken van het Nimos zijn onder andere het bewerkstelligen van nationale milieuwetgeving in de ruimste zin des woords, het voorbereiden en verwezenlijken van regelingen inzake bescherming van het milieu en de coördinatie en controle op de naleving daarvan. Zij heeft echter geen wettelijke bevoegdheden om te controleren als ondernemingen in strijd handelen met de wet en/of de wet te handhaven. Indien ondernemingen in de bauxietsector schade mochten aanrichten aan het milieu, heeft zij ook geen wettelijke bevoegdheid de onderneming aansprakelijk te stellen voor die schade.14
Het Nimos is door de jaren heen uitgegroeid tot meer dan alleen een technisch werkarm van de NMR. Als een bauxietondernemingen bijvoorbeeld een vergunning aanvraagt, zou het Nimos adviezen kunnen geven aan desbetreffende ministerie om de vergunning al dan niet te verlenen.
Er is in 2002 een concept Milieuwet en concept Milieu Autoriteit ingediend door het Nimos welke nog niet door de Nationale Assemblee is behandeld. Ingevolge de conceptwet Milieu Autoriteit zal Nimos worden getransformeerd in de Milieu Autoriteit en tevens nieuwe bevoegdheden krijgen. Ingevolge artikel 3 van voornoemde conceptwet zal de Milieu Autoriteit onder andere als doel hebben het uitoefenen van het algemeen toezicht op de naleving van de concept Milieuwet. De Milieu Autoriteit zal het voornaamste instrument zijn bij de uitvoering van het milieubeleid.15
14 15
http://www.nimos.org Conceptwet Milieu Autoriteit
9
1.3.5 Milieueffectenrapportage
Nu deze paragraaf handelt over de bescherming van het milieu dient de m.e.r. ook aan een bespreking te worden onderworpen. Het m.e.r. is een instrument dat tot doel heeft het verhogen van de kwaliteit van voor het milieu belangrijke te nemen besluiten. Het m.e.r. is erop gericht het belang van het milieu een volwaardige plaats in de overheidsbesluitvorming te geven. Dat kan alleen indien voldoende inzicht bestaat in de milieueffecten van activiteiten die belangrijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Door de m.e.r. wordt ervoor gezorgd dat er voldoende informatie aanwezig is die een samenhangend beeld biedt van een voorgenomen activiteit 16.
In Suriname is de m.e.r. niet in de wet geregeld, terwijl in Nederland bijvoorbeeld de m.e.r. uitvoerig in hoofdstuk 7 van wet Milieubeheer is vervat. In het persoonlijk gesprek met het BIS is mij tevens voorgehouden dat alhoewel het maken van een m.e.r in Suriname geen wettelijke verplichting is, is het wel de gewoonte van ondernemingen en instituten, zoals het Nimos en het BIS, om alvorens over te gaan tot exploitatie een m.e.r. te vorderen. Het Nimos heeft bijvoorbeeld Guidelines, op grond waarvan de onderneming een milieustudie moet uitvoeren, alvorens de Staat overgaat tot het verlenen van de concessie. In deze Guidelines is tevens aangegeven hoe de milieustudie moet worden opgebouwd. Het maken van een rehabilitatieplan is tevens onderdeel van deze studie.
1.4
Milieuschade
Onderhavige thesis handelt voornamelijk over de milieurechtelijke aansprakelijkheid van ondernemingen in de bauxietsector die schade aan het milieu kunnen of hebben veroorzaakt. In dit kader is het van belang het begrip milieuschade te omschrijven. Dit is eenvoudig gezegd de schade die veroorzaakt is door aantasting van het milieu. De milieuaantasting kan vervolgens worden gedefinieerd als elk menselijk handelen dat vermindering van de kwaliteit van het milieu ten gevolge heeft. Binnen het begrip milieuschade worden twee groepen van schade onderscheiden, te weten: 16
C.W. Backes, Milieuprivaatrecht, p 128
10
schade aan het milieu
schade die is ontstaan via het milieu17
In veel gevallen zal milieuaantasting beide vormen van milieuschade tot gevolg hebben. De eerste groep kan worden omschreven als het (negatieve) resultaat van milieuaantasting zoals omschreven oftewel de daardoor ontstane kwaliteitsvermindering. Dit is de schade die de mens rechtstreeks toebrengt aan het milieu. Bijvoorbeeld wanneer goudzoekers kwik in water doen komen voor goudwinning wordt het water aldaar rechtsreeks vervuild door die menselijke handeling. Bij de tweede categorie heeft het milieu slechts als intermediair gefungeerd bij het toebrengen van schade aan (rechts) personen en vermogens. Bijvoorbeeld de ernstige bosbranden in de Staat Colorado, De Verenigde Staten van Amerika, van juli 2012 kunnen het gevolg zijn geweest van de verhoogde klimaatstemperaturen (global warming), welke een consequentie kan zijn van te veel uitlaatgassen van voertuigen en fabrieken wereldwijd. In dit geval is de mens de persoon die als eerst de veroorzaker is van de bosbranden, maar er zijn zoveel verschillende menselijke milieuaantastingen voorafgegaan aan de bosbranden dat het haast onmogelijk is om dit te benaderen van een punt dat de mens voor de bosbranden heeft gezorgd. Het milieu heeft hier in principe ‘de schade veroorzaakt’ als gevolg waarvan vele mensen dakloos zijn geworden en er grote schade is opgelopen. Dus ten gevolge van milieuaantasting is schade toegebracht aan personen of vermogens 18.
Er is reeds geconstateerd dat een kwalitatief goed milieu van eminent belang is voor de overleving van de mensheid. De bescherming van het milieu dient derhalve dusdanig te zijn dat er onder andere middels aansprakelijkheidsregelingen erop wordt toegezien dat er geen zodanige schade aan het milieu wordt toegebracht dat het verstoring hiervan tot gevolg heeft. Het aansprakelijk stellen van bauxietondernemingen houdt in principe ook bescherming van het milieu in. Als men van tevoren weet dat als ze schade toebrengen aan het milieu en/of derden ze daarvoor onverkort aansprakelijk zullen worden gesteld, zullen zij eerder geneigd zijn de nodige zorgvuldigheid in acht te nemen ter bescherming van het milieu. Indien men toch het milieu
17 18
R.J. van Acht, Milieuprivaatrecht, p 26 Idem, p 27
11
vervuilt, dient er dus adequate milieurechtelijke aansprakelijkheidsregelgeving te zijn om hen aansprakelijk te stellen voor de schade. De aansprakelijkheid vervult dus ook een preventieve functie. Ondanks de wetenschap dat een kwalitatief milieu belangrijk is om te kunnen voorzien in ons dagelijks levensonderhoud heerst er heden ten dage een grote milieuproblematiek. Deze milieuproblematiek wordt gedefinieerd als de achteruitgang van de milieukwaliteit. De milieuproblematiek heeft dus betrekking op de verstoring van de mensmilieu relatie. Omdat het begrip milieukwaliteit verschillende waarden van het milieu in zich bergt, kan de milieuproblematiek zich in verschillende vormen voordoen 19. De voornaamste zijn:
verontreiniging
uitputting
aantasting20
De mens verstoort de natuur veelal met de bedoeling zijn overlevingskansen te vergroten. De milieuproblematiek bestaat tegenwoordig vooral uit het dilemma tussen economische en ecologische belangen. Aan de ene kant moet de mens om te kunnen voorzien in haar levensonderhoud delfstoffen exploiteren, terwijl aan de andere kant het belangrijk is om hetzelfde milieu te behouden en te beschermen ter voorkoming dat het milieu dusdanig wordt aangetast dat er geen economische voordelen uit kunnen worden gehaald. Indien het milieu dusdanig wordt aangetast, kan het de overlevingskansen van de mens heel erg verkleinen. Er kan bijvoorbeeld een voedseltekort ontstaan, water- en luchtvervuiling die weer kan leiden tot ziekten (huidkanker door UV stralen) etc. 21Volgens Backes 22 is het aan de wetgevers om er zorg voor te dragen dat economische voordelen worden gehaald uit het milieu, maar dat er tegelijkertijd beschermende maatregelen worden getroffen tegen aantasting van het milieu.
19
S. Brussucuur, Milieurecht, p 2,
20
Idem, p 3
21
Idem p 4
22
C.W. Backes Milieurect, p 5
12
1.5
Rehabilitatie
Wanneer een bauxietonderneming zich vestigt in ons land is een belangrijke vraag die gesteld moet worden: in welke situatie zal het milieu verkeren wanneer de bauxietactiviteiten van de onderneming zijn beëindigd? Als bauxietondernemingen hun exploitatie hebben beëindigd, is het ontzettend belangrijk dat dergelijke ondernemingen het milieu herstellen. Dit herstel wordt rehabilitatie genoemd. Het is verwachtbaar dat er niet tot in lengte der dagen bauxiet zal zijn in mijnen die nu worden geëxploiteerd. Wanneer het zover is dat de bauxietactiviteiten worden stopgezet, is het noodzakelijk voor het behoud van een goede milieukwaliteit dat de mijn wordt gerehabiliteerd door die onderneming. Om de rehabilitatie af te dwingen, is het belangrijk dat er wetgeving is die ondernemingen aansprakelijk stelt om de mijnen te rehabiliteren, echter ontbreekt wetgeving hieromtrent in Suriname. In hoofdstuk 2 zal nader hierop worden ingegaan.
13
2. Wettelijke milieuaansprakelijkheid van bauxietondernemingen 2.1
Inleiding
In hoofdstuk 1 is onder andere gebleken dat het milieu essentieel is voor het voortbestaan van de mens en op grond hiervan dient het milieu goed beschermd te worden. Ter voorkoming dat schade
door
bauxietondernemingen
aan
het
milieu
wordt
aangericht,
dienen
er
milieubeschermende rechtsregels c.q. wetten te zijn. Voor verdere bescherming kunnen in de bauxietovereenkomst ook milieubeschermende bepalingen worden opgenomen. Als er toch schade aan het milieu wordt aangericht, komt de aansprakelijkheid in beeld, hetgeen zoals reeds is gebleken ook een preventieve functie vervult. Een bauxietonderneming kan aansprakelijk worden gesteld op grond van de wet en/of de overeenkomst. In dit hoofdstuk zal nader worden ingegaan op aansprakelijkheid voortvloeiende uit de wet. Wanneer het vraagstuk van de aansprakelijkheid aan de orde komt, wordt allereerst gedacht aan artikel 1386 BW (onrechtmatige daad) als te zijn het kapstokartikel. De specifieke milieurechtelijke aansprakelijkheid in de bauxietsector is geregeld in de Mijnbouwwet. In dit hoofdstuk zal nader worden ingegaan op de wettelijke milieurechtelijke aansprakelijkheid en in hoofdstuk 3 milieurechtelijke aansprakelijkheid uit hoofde van de bauxietovereenkomst. Bij de bespreking van de aansprakelijkheid zal tevens worden getoetst als de huidige wet afdoende regelingen bevat om bauxietondernemingen aansprakelijk te stellen voor schade welke zij aan het milieu (mochten) aanrichten. Bij de toetsing is het tevens interessant om na te gaan in hoeverre de beginselen van de Verklaring van Rio de Janeiro zijn geïmplementeerd in de nationale wetgeving.
2.2
Artikel 1386 BW: onrechtmatige daad
2.2.1 Vereisten onrechtmatige daad
Voor het doen slagen van een onrechtmatige daadsactie zijn er enkele vereisten, deze zijn: 1. onrechtmatig handelen 2. toerekenbaarheid van het onrechtmatig handelen (schuld) 3. causaal verband tussen de schade en de onrechtmatige handeling 14
4. relativiteit23
Ad 1. Volgens het bekend arrest van HR 31 januari 1919, NJ 1919, 161 (Lindenbaum-Cohen) wordt elke handeling die een inbreuk maakt op eens anders recht, een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of de goede zeden en een doen of nalaten in strijd met de zorgvuldigheid welke het maatschappelijk verkeer betaamt als een onrechtmatige handeling gekwalificeerd.
Ad 2. Een onrechtmatige handeling kan iemand worden toegerekend op grond van schuld en de geldende verkeersopvattingen. Ten aanzien van de schuld kan worden aangegeven dat het subjectief moet worden opgevat. Het gaat om beantwoording van de vraag als de dader schuld heeft in de zin dat hij moreel en psychisch verantwoordelijk kan worden gesteld voor zijn daad. Ten aanzien van de toerekening op grond van de geldende verkeersopvattingen kan als voorbeeld worden aangehaald de situatie waarbij (rechts) personen (beginnende artsen, automobilisten) door onervarenheid fouten maken. Fouten die men hen gezien de omstandigheden wellicht niet kan verwijten, maar die echter wel volgens de in het verkeer geldende opvattingen voor hun rekening dienen te komen. 24
Ad 3. Voor de aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad is tevens vereist dat er een causaal verband dient te bestaan tussen het handelen waarop de aansprakelijkheid is gebaseerd en de daardoor veroorzaakte schade. Hoewel beide aspecten in de praktijk vaak niet worden onderscheiden, valt het causaal verband in theorie uiteen in een tweetal onderdelen: het feitelijk causaal verband en het juridisch causaal verband. Bij het feitelijk causaal verband gaat het erom vast te stellen of een schade ook werkelijk een gevolg is van een bepaalde schade-oorzaak. In het kader van de beoordeling van het juridisch causaal verband moet de vraag worden beantwoord of gegeven een feitelijke relatie
23
P.A. Kottenhagen-Edzes en Klik, milieu praktijkboek, F1-6
24
Idem p F1-22
15
tussen handelen en schade een verplichting tot vergoeding van de schade rust op de schadeveroorzaker.25
Ad 4. Het relativiteitsvereiste houdt in dat men zich alleen op de schending van een norm kan beroepen wanneer de norm beoogt de belangen waarin men werd geschaad te beschermen.26
2.2.2 Beroep op de onrechtmatige daad
Zoals is gebleken kan er altijd een beroep worden gedaan op de onrechtmatige daad ex artikel 1386 BW (kapstokartikel) als een bauxietonderneming schade toebrengt aan derden of het milieu. Onder derden dient te worden verstaan: -
de belanghebbenden, als het gaat om schade aan (rechts) personen
-
de Staat of milieuorganisaties, als het gaat om schade aan het milieu27
Over het
algemeen
worden milieuorganisaties bij
milieuvervuiling niet
als
direct
belanghebbenden worden beschouwd. Om deze reden is het dan ongebruikelijk dat zij een beroep doen op de aansprakelijkheid van de schadeveroorzaker. Volgens de rechtspraak kunnen milieuorganisaties in enkele gevallen een beroep doen op de aansprakelijk. Dit heeft de Rechtbank Rotterdam in het arrest de dato 15 maart 1991, NJ 1992, 91 uitgemaakt. Dit arrest staat bekend als de Borcea-procedure. In deze zaak had de Roemeense Staat via haar staatsrederij (eigenaar van het olielozende vrachtschip Borcea) in het jaar1988 naar schatting 350 ton stookolie geloosd in de Zeeuwse en Zuid-Hollandse wateren en kust. Door deze lozing van stookolie zijn de wateren en de kust vervuild en zijn ten gevolge hiervan tienduizenden zeevogels te zee en aan de kust gedood. De Staat der Nederlanden en de milieuorganisatie De Vogelbescherming28 hebben alles in hun vermogen gedaan om de stookolie op te ruimen, voor herstel van het milieu, 25
26
P.A. Kottenhagen-Edzes en P. Klik, milieu praktijkboek, p.F1-32 Idem, p F1-36
27
Idem, p FI-89
28
De Vogelbescherming is een organisatie die ten doel heeft het beschermen van vogels.
16
zodat in deze wateren en kust zeevogels weer veilig konden leven. De Staat der Nederlanden en De Vogelbescherming vorderde van De Roemeense Staat veroordeling van de door hun gemaakte opruimingskosten. Ten aanzien van de vraag of De Vogelbescherming bevoegd was om de Roemeense Staat aansprakelijk te stellen voor de door haar gemaakte opruimingskosten en dus de geleden schade te vergoeden, heeft de Rechtbank het volgende overwogen: “Ook al zijn zeevogels niet gebonden aan een bepaald land en kunnen zij niet als eigendom worden beschouwd van wie dan ook, toch moet hun behoud en bescherming naar de huidige maatschappelijke opvatting worden beschouwd als een algemeen belang dat in Nederland bescherming verdient. Gelet op de doelstelling van eiseres en de activiteiten die zij (....) ter verwezenlijking daarvan al gedurende 90 jaar heeft ontplooid, moet dat algemeen belang ook als eigen belang van de Vogelbescherming worden gezien en kan zij bij aantasting daarvan niet alleen worden ontvangen in een vordering tot stopzetting van de aantasting, maar ook in een vordering tot vergoeding van de schade die zij heeft geleden bij het beperken van de gevolgen van die aantasting.” 29
Nu is gebleken wie een beroep op de onrechtmatige daad kan doen, rijst de vraag: levert elke milieuschade een onrechtmatige daad op? In het onderstaande wordt zal deze vraag middels jurisprudentie worden beantwoord.
2.2.3 Milieuschade en onrechtmatige daad.
Slachtoffers van milieuschade, vooral in de internationale sfeer, hebben vaak een geslaagd beroep gedaan op de onrechtmatige daad. De jurisprudentie wijst echter uit dat de vervuiling van milieuschade op zich niet afdoende is om de schadeveroorzaker aansprakelijk te stellen, doch rust de grondslag voor de aansprakelijkheid vaak op het onzorgvuldig handelen of de voorzienbaarheid. Een tweetal voorbeelden hiervan zijn de arresten van de Hoge Raad van 23 september 1988, NJ 1989, 743 en van 14 april 1989, NJ 1990, 702.
29
P.A. Kottenhagen-Edzes en P. Klik, milieu praktijkboek, p FI-89
17
Volgens het arrest van de Hoge Raad van 23 september 1988, NJ 1989, 743 hebben kwekers van gewassen, die sinds 1933 een kwekersbedrijf uit oefenen te Nieuwekerk aan den IJssel, Wateringen en Naaldwijk op grond van de onrechtmatige daad een schadevergoedingsvordering ingesteld tegen Mines de Potasse d’Alsace MDPA, een vennootschap handelende in de mijnbouwsector. De kwekers waren voor het besproeien van de door hun gekweekte gewassen in beginsel aangewezen op boezemwater30. MPDA loost vanaf 1933 via een leidingnet, dat van diverse door haar geëxploiteerde mijnen in de Elzas naar het Grand Canal d’Alsace leidt, afvalzouten, die uiteindelijk in de Rijn terecht komt. Door de zoutlozingen van MDPA, die via de Rijn het boezemwater bereiken, is het zoutgehalte van het water verhoogd. Door het toegenomen zoutgehalte is er een opbrengst –en kwaliteitsvermindering ontstaan van de door de kwekers geteelde gewassen. De kwekers vorderden dat voor recht wordt verklaard dat de lozing van de afvalzouten in de Rijn door de MDPA ten opzichte van hen onrechtmatig geschiedde, alsmede dat de door hen vanaf 1974 geleden en nog te lijden schade werd vergoed. De HR achtte de zoutlozingen in de Rijn door MDPA onrechtmatig, omdat ze niet zorgvuldig zijn omgegaan met de belangen van de kwekers. Immers hebben ze niet afdoende rekening gehouden met de gevolgen welke de zoutlozing zou hebben voor de kwekers. MDPA werd dus niet reeds aansprakelijk gesteld op grond van het enkele feit dat deze schade is ontstaan door hun zoutlozing. De schadeplicht ontstond pas door het onzorgvuldig handelen, het niet in acht nemen van de belangen van de kwekers en de voorzienbaarheid van de schade De Hoge Raad zette deze rechtsregel voort in de zaak van 14 april 1989, NJ 1990, 702. In deze zaak van de Staat der Nederlanden contra Beckiser looste Beckiser als eigenares van een fabriek, die reeds geruime tijd fosfaathoudende meststoffen produceert, jaarlijks een hoeveelheid afvalgips in de aan de Staat in eigendom toebehorende kreek, de Nieuwe Waterweg genaamd. Het afvalgips is aan te merken als een niet zuurstofbindende stof. De Staat vorderde een verbod van Beckiser tot het lozen of doen lozen van deze gevaarlijke in de Nieuwe Waterweg. In casu legde de Hoge Raad de zaak zo uit dat Beckiser had moeten voorzien dat het storten van het afvalwater bodemverontreiniging zou veroorzaken. Om deze reden kwalificeerde de Hoge Raad
30
Het boezemwater is dat deel van het oppervlaktewater dat geen vast peil heeft. Over het algemeen bevat de boezem het water dat direct op zee of op het IJsselmeer wordt geloosd. (van Dale Grootwoordenboek)
18
de handeling van Beckiser als te zijn onzorgvuldig en zijn ze aansprakelijk gesteld de schade te vergoeden.
In bovengenoemde arresten is weliswaar een geslaagd beroep gedaan op de onrechtmatige daad, doch was de vervuiling op zich niet afdoende om aansprakelijkheid tot vergoeding van schade aan te nemen. De aansprakelijkheid is echter gebaseerd op de onzorgvuldigheid en de voorzienbaarheid. Als wordt gekeken naar de vereisten waaraan moet worden voldaan om van een onrechtmatige daad te spreken, valt de onzorgvuldigheid onder het onrechtmatig handelen. Uit de eerder besproken arresten blijkt dat consequent wordt vastgehouden aan de onzorgvuldigheid als rechtsgrondslag voor de aansprakelijkheid uit de onrechtmatige daad.31 Er kunnen echter gevallen zijn waarbij de veroorzaker van schade aan het milieu niet aansprakelijk wordt gesteld, omdat hem onzorgvuldigheid niet kan worden verweten. In het hiernavolgende zullen twee arresten worden besproken waaruit dit blijkt.
In het arrest van de Hoge Raad van 24 april 1992, NJ 1993, 644, de Staat der Nederlanden contra Akzo Resins heeft Akzo Resins in de periode van 1953 tot 1967 in de gemeente Katwijk een onderneming gedreven waarin kunstharsen en lijmen werden gefabriceerd. Voor deze fabricage werden allerlei oliën en chemicaliën gebruikt, waaronder diverse aromaten32 en fenolen33. Na voornoemde periode is de fabricage te Katwijk beëindigd. De grond en opstallen te Katwijk zijn op 1 maart 1970 verkocht en geleverd aan de gemeente Katwijk. Vervolgens zijn in 1971 op deze grond woningen gebouwd. Na diverse onderzoekingen in de jaren 1983-1986 is gebleken dat zowel de grond als het grondwater verontreinigd was met ondermeer aromaten, oliën en fenolen welke zijn ontstaan door het lekken en/of morsen van chemicaliën gedurende de fabricage periode. De overheid is in 1986 overgegaan tot sanering van de bodem, met name door 31
E.H. Hulst, Grondslagen voor milieu-aansprakelijkheid, p 14
32
Aromaten zijn een type koolwaterstof dat een ringstructuur heeft, zoals benzeen of tolueen. Ze zitten bijvoorbeeld in benzine (Van Dale Groot woordenboek hedendaags nederlands). 33
Fenol of hydroxybenzeen is een organische verbinding bestaande uit een benzeenring waarvan één waterstofatoom is gesubstitueerd door een hydroxylgroep (OH) (Van Dale Groot woordenboek hedendaags nederlands)
19
ontgraving van de verontreinigde grond. De Staat vordert in deze procedure veroordeling van Akzo Resins tot betaling van de saneringskosten op grond van de onrechtmatige daad.
De rechtbank wijst de vordering van de Staat af door het navolgende te overwegen: a. vóór 1970 lag nog niet voor de hand dat de Staat te zijner tijd zou overgaan tot het voor zijn rekening nemen van saneren van verontreinigde (privé-) grond, zodat voor Akzo Resins nog niet gold “ de zorgvuldigheidsverplichting om beschermende maatregelen te nemen ter voorkoming van het morsen en lekken van chemicaliën in de bodem” en b. anders dan de Staat had gesteld naar geldende rechtsopvattingen in gevallen als onderhavige geen risico aansprakelijkheid geldt.
De Staat is tegen deze beslissing in beroep gegaan, maar het Hof en de Hoge Raad hebben het vonnis van de Rechtbank op grond van dezelfde overwegingen bekrachtigd en Akzo Resins niet aansprakelijk gesteld voor de door haar veroorzaakte schade. Hof’s-Gravenhage heeft dezelfde rechtsregel voortgezet in haar vonnis de dato 30 september 1994, nr. 15308. In deze zaak van de gemeente Ouderkerk (voorheen Gouderak) contra Shell c.s. heeft Shell in de jaren vijftig gedurende enkele jaren regelmatig fabrieksafval ter storting afgegeven aan transportbedrijven. In dit afval bevonden zich onder meer gehalogeneerde organische verbindingen met name zogenaamde drins34. Drins leveren bij contact gevaar op voor mens en dier. Het afbraakproces van drins in de bodem verloopt langzaam. Bepaalde drins kunnen zich via de voedselketen in dierlijke organismen ophopen en zodoende na enige tijd schadelijke effecten voor de mens en het ecosysteem veroorzaken. Het drinshoudend afval was voor de transportbedrijven visueel niet te onderscheiden van het andere fabrieksafval. Bedoeld drinshoudend afval is gestort in de zogenaamde zellingen35 van de Hollandsche IJssel in de gemeente Gouderak. In mei 1959 is een massale vissterfte opgetreden in de Hollandsche IJssel die het gevolg was van de door Shell gestorte giftig drinshoudend afval. Hierna heeft Shell geen drinshoudend of ander giftig afval meer gestort in bedoelde zellingen. Na enige tijd heeft Shell 34
Drins is een verzamelnaam voor verboden insecticiden (Van Dale Groot woordenboek hedendaags nederlands).
35
Een zelling is een ondiep stuk grond langs een rivier. Vroeger werd een zelling gebruikt om rivierklei te winnen voor de steenfabriek (Van Dale Groot woordenboek hedendaags nederlands).
20
haar werkzaamheden ter plekke beëindigd.
Na de beëindiging van de werkzaamheden heeft gemeente Gouderak de plaats gekocht en had de gemeente besloten de zellingen te bestemmen voor woningbouw. In de tachtiger jaren is geconstateerd dat de bodem verontreinigd was. De verontreiniging ter plaatse was zodanig dat ernstig gevaar bestond voor de volksgezondheid en het milieu, zodat saneringsmaatregelen genomen moesten. Deze maatregelen zijn genomen op kosten van Gouderak en zijn de woningen ook afgebroken. Gouderak heeft tengevolge hiervan reeds gemaakte bestemmingsplannen moeten wijzigen.
Op grond hiervan vorderde Gouderak dat Shell op grond van de onrechtmatige daad aansprakelijk moest worden gesteld voor de saneringskosten en deze moest vergoeden. Gouderak voerde het volgend verweer: “ De ernstige verontreiniging is veroorzaakt door de stortingen van drinshoudend afval door Shell en de verontreiniging die het gevolg is van deze stortingen maakt op zichzelf reeds de saneringsmaatregelen noodzakelijk. Shell had bij het doen afvoeren van het drinshoudend afval aan de transportbedrijven kenbaar moeten maken welke de aard en het gevaar van de betrokken producten waren. Zij waren gezien hun specifieke deskundigheid immers op de hoogte, althans hadden op de hoogte moeten zijn, van de gevaarlijke eigenschappen van die producten die een ernstig gevaar voor de volksgezondheid en het milieu medebrengen. Shell had ervoor moeten zorgen dat het drinshoudend afval op een zodanige plaats werd gestort dat geen verontreiniging van de bodem zou kunnen plaatsvinden. Door dit na te laten heeft ze onzorgvuldig en onrechtmatig gehandeld. En is op grond hiervan aansprakelijk de kosten te vergoeden. “ Shell ontkende de stellingen en voerde het volgende verweer: “In de jaren vijftig bestond geen norm van maatschappelijke zorgvuldigheid die het doen van mededelingen of het waarschuwen van de betrokken transportbedrijven verlangde ter bescherming van het algemeen belang van de volksgezondheid of het milieu. In die tijd bestond er geen zorg voor het milieu dat als zodanig toen nog niet als een te beschermen goed werd beschouwd. Hoe kon een onderneming, in een periode waarin iedereen nogal zorgeloos met de bodem omsprong, voorzien dat het door haar gevolgde productieproces ertoe zou leiden dat de
21
hele bodem moest worden gesaneerd en dat zij voor de hoge kosten daarvan aansprakelijk zou worden gesteld?” Hof’s-Gravenhage oordeelde Shell niet aansprakelijk omdat - in navolging van de arresten van de HR Van Wijngaarden contra de Staat en de Staat contra Akzo Resins – Shell indertijd niet kon voorzien dat zij met het dumpen van het afval jegens de Staat onrechtmatig zou handelen. 36
Volgens de Nederlandse rechtspraak worden in de meeste gevallen de veroorzaker van schade aan het milieu of derden op grond van de onrechtmatige daad aansprakelijk gesteld. Er is echter een gering percentage van gevallen waarbij de veroorzaker van de schade op grond van de onrechtmatige daad niet aansprakelijk wordt gesteld, ondanks de schade vaststaat. De onrechtmatige daadsactie bevat dus niet voldoende waarborging om vervuilers in alle gevallen aansprakelijk te stellen. De vervuiler zou niet aansprakelijk gesteld kunnen worden om schade te vergoeden, indien: 1. hij zorgvuldig met de belangen van de ander is omgegaan; 2. hij voldoende onderzocht heeft op mogelijke schadelijke gevolgen maar naar toenmalige stand van wetenschap die redelijker wijs niet heeft kunnen constateren; 3. hij geen wetenschap had of behoorde te hebben van mogelijke schadelijke gevolgen voor het milieu; 4. hij de schade redelijkerwijs niet heeft kunnen voorzien. 37
Op grond van voornoemde redenen kan een veroorzaker van milieuvervuiling dus vrij uit gaan. En al wijst de jurisprudentie uit dat slechts bij een gering percentage van de genoemde redenen sprake is, blijft het feit overeind staan dat in bepaalde gevallen de vervuiler niet aansprakelijk kan worden gesteld voor de door hem veroorzaakte schade.
38
De onrechtmatige daadsactie is
dus niet in alle gevallen afdoende om degenen die het milieu vervuilen aansprakelijk te stellen. Niet elke milieuschade levert dus een onrechtmatige daad op. Het is derhalve van belang dat er specifieke milieurechtelijke aansprakelijkheidsregelingen zijn op grond waarvan een 36
E.H. Hulst Grondslagen voor de milieu-aansprakelijkheid, p 15
37
Idem, p 16
38
Idem, p 17
22
schadeveroorzaker, althans de bauxietonderneming, in alle gevallen aansprakelijk kan worden gesteld. In de volgende paragraaf zal worden nagegaan of de Mijnbouwwet (lex specialis) afdoende is.
2.3 De Mijnbouwwet
Met
betrekking
tot
de
milieurechtelijke
aansprakelijkheid
is
er
geen
specifieke
aansprakelijkheidsregelgeving. De wet die van toepassing is op aansprakelijkheid van ondernemingen in de bauxietsector is het Decreet Mijnbouw. De volledige naam van dit decreet is decreet van 8 mei 1986, houdende algemene regelen omtrent de opsporing en ontginning van delfstoffen. Bij Staatsblad 1988 nummer 10 is bepaald dat in plaats van Decreet Mijnbouw dient te worden gelezen Mijnbouwwet39. Ten tijde van de totstandkoming van de Mijnbouwwet, was men te lande niet zo bewust van het belang van behoud van een kwalitatief milieu. De wetgever heeft zich om die reden merendeels geconcentreerd op regelgeving omtrent het mijnen en niet alzo danig op het behoud van het milieu tijdens de exploratie en exploitatie. In het onderstaande zal worden nagegaan in hoeverre de wet afdoende regelingen bevat om ondernemingen aansprakelijk te stellen voor schade die ze verrichten aan het milieu en als gevolg daarvan aan derden.
Alvorens in te gaan op de aansprakelijkheidsartikelen, zal het artikel worden geanalyseerd welke het kader aangeeft over de wijze waarop de mijnbouwwerkzaamheden dienen te worden uitgevoerd.
39
Met de inwerkingtreding van Decreet Mijnbouw zijn komen te vervallen: a)
de delfstoffenwet;
b) de wet van 1 december 1894 betreffende de exploitatie van delfstoffen in bevaarbare kreken en stromen; c)
de wet van 23 december 1952 betreffende onderzoek van Landswege naar de aanwezigheid van delfstoffen op terreinen, waarvoor vergunning tot onderzoek naar aanwezigheid of concessie tot ontginning van delfstoffen is verleend;
d) artikel 11 lid 3 van de Agrarische wet als mede alle wettelijke voorschriften, vastgesteld te aanvulling, wijziging of uitvoering van deze wetten.
23
Artikel 4 luidt als volgt: “Alle mijnbouwwerkzaamheden zullen worden uitgevoerd op de meest efficiënte wijze, rekening houdende met het hogere belang van de natie en met inachtneming van de modernste internationale technieken en de in de mijnbouwindustrie algemeen gebruikelijke methoden en de algemeen geldende stilzwijgende bedingen, voorts op vakkundige wijze gebruikmakende van geavanceerde technologie en doelmatig materieel met inachtneming van geldende normen op het gebied van veiligheid en gezondheid van personeel in het bijzonder en van de gemeenschap in het algemeen alsmede van normen ter bescherming van ecosystemen.”
In dit artikel wordt aangegeven hoe de mijnbouwwerkzaamheden in het algemeen dienen te worden uitgevoerd. Tevens wordt gesteld dat de houder dient te mijnen met onder andere inachtnemingen van de geldende normen op dit gebied ten einde het milieu te beschermen. Dit artikel is het kader artikel op grond waarvan er nadere regelgeving tot stand dient te komen over bescherming. Zo moet nader worden vastgesteld wat de geldende normen zijn en de maatregelen bij schending van de normen. Er is echter geen nadere regelgeving welke het gestelde in dit artikel verder uitwerkt voor adequate bescherming aan het milieu.
Als het gaat om aansprakelijkheidsbepalingen in de Mijnbouwwet zijn van toepassing artikel 48 en 49.
Artikel 48 lid 1 luidt als volgt:”De houder van een mijnbouwrecht, zal de belangen van rechthebbenden en derdebelanghebbenden redelijkerwijs in acht nemen en zal zijn werkzaamheden op zodanige wijze uitvoeren dat de belangen van de rechthebbenden en derdebelanghebbenden zo min mogelijk worden geschaad.”
Door de exploitatie van bauxiet zal het nooit helemaal voorkomen kunnen worden dat schade aan het milieu wordt toegebracht. Dat is kennelijk de reden waarom in de formulering van dit artikel gekozen is voor de woorden ‘redelijkerwijs’ en ‘zo min mogelijke schade’. Het gebruik van deze woorden duidt op open normen. De wetgever had in feite ook geen andere keus dan dit te handhaven, omdat specifieke wetgeving in dit kader er makkelijk toe kan leiden dat zaken over het hoofd worden gezien. Als de wetgever specifieker was, zou de wet ‘dichtgespijkerd’ zijn en 24
zouden de groeiende technologieën in deze industrie moeilijk worden bijgehouden. Er zal dus van geval tot geval beoordeeld moeten worden of de houder van een mijnbouwrecht de belangen van de rechthebbenden redelijkerwijs in acht heeft genomen. Als er een vordering zou worden ingesteld tegen een houder, zal naar objectieve maatstaven en naar de geldende verkeersopvattingen worden beoordeeld als de belangen redelijkerwijs in acht zijn genomen en een zo min mogelijke schade is aangebracht. Het gevaar van het gebruik van deze open normen ligt erin dat het aan de houder wordt overgelaten om invulling te geven aan de terminologie zoals gebruikt in het artikel. Alhoewel bij een vordering aan de hand van objectieve maatstaven een beslissing zal worden genomen, worden er door de houders naar subjectieve maatstaven invulling gegeven aan het artikel. Wat voor de ene bauxietonderneming redelijk is, is voor de andere onredelijk. Ondanks de wetgever geen andere keus had dan open normen te hanteren, kunnen de subjectieve interpretaties wel een mate onzekerheid met zich meebrengen. Dit, omdat het dan niet duidelijk is wat de geldende regels exact zijn, tot de jurisprudentie rechtsregels hieromtrent ontwikkelt.
Artikel 48 lid 2 luidt als volgt:“De houder van een mijnbouwrecht is verplicht aan de rechthebbende en derdebelanghebbenden toegebrachte schade, welke al of niet door zijn schuld is ontstaan ten gevolge van zijn werkzaamheden te vergoeden.”
Dit artikel geeft aan dat de houder van een mijnbouwrecht aansprakelijk is voor de schade die hij heeft verricht als gevolg van zijn mijnbouwactiviteiten en gehouden is die schade te vergoeden, ook al is het niet door zijn schuld ontstaan. In het voorgaande is gebleken dat ten aanzien van de onrechtmatige daad de jurisprudentie uitwijst dat een veroorzaker (houder van een mijnbouwrecht) niet aansprakelijk is milieuschade te vergoeden als hij de schade niet kon voorzien, hij de belangen van derden redelijkerwijs in acht heeft genomen etc. In tegenstelling tot de onrechtmatige daad hanteert dit artikel deze uitsluiting niet. Ongeacht de schuld wordt de veroorzaker toch aansprakelijk gesteld. De Mijnbouwwet biedt mede om deze reden meer waarborging dan artikel 1386 BW. Artikel 49 luidt als volgt: “Indien door mijnbouwwerkzaamheden aan particuliere gronden of hetgeen daartoe behoort, schade wordt toegebracht, zijn de rechthebbenden alsmede de 25
derdebelanghebbenden bevoegd om in plaats van ieder van hen toekomende schadevergoeding in geld, te vorderen dat binnen een redelijke tijd de vroegere toestand door de houder van het mijnbouwrecht wordt hersteld, tenzij daardoor het door de houder van het mijnbouwrecht verrichten van mijnbouwwerkzaamheden wordt belemmerd of onmogelijk wordt gemaakt, onverminderd het recht van de rechthebbenden en de derdebelanghebbenden voor elke waardevermindering van de gronden en al hetgeen daartoe behoort, welke na het herstel in de vroegere toestond mocht bestaan, krachtens artikel 48 schadevergoeding te eisen. Zouden evenwel de kosten aan het herstel in de vroegere toestand verbonden, het bedrag der schadevergoeding in geld overtreffen, dan zijn de rechthebbenden en de derdebelanghebbenden verplicht zich met deze schadevergoeding te vergenoegen.”
In dit artikel wordt aangegeven dat indien een houder van een mijnbouwrecht schade heeft aangericht aan belanghebbenden of derdebelanghebbenden, zij bevoegd zijn om in plaats van een schadevergoeding in geld, herstel in de vroegere toestand te eisen. Volgens vaste rechtspraak waar onder het Pos/Van den Bosch arrest40 is herstel in de vroegere toestand ook een vorm van schadevergoeding. Dit artikel is dus in overeenstemming met de jurisprudentie. Voorts stelt het artikel dat het herstel binnen een redelijk termijn dient te geschieden. In dit artikel is wederom van open normen gebruik gemaakt.
Uit voornoemde artikelen kan worden geconcludeerd dat de Mijnbouwwet ten aanzien van schade aan derden afdoende aansprakelijkheidsregelingen bevat. Gezien artikel 48 lid 2 is de concessiehouder verplicht over te gaan tot het vergoeden van schade, ongeacht als de schade hem valt toe te rekenen. Voorts is middels gebruik van open normen geregeld dat de concessiehouder naar redelijkheid en billijkheid een zo min mogelijke schade moet toebrengen aan derden en hun belangen redelijkerwijs in acht dient te nemen.
40
HR 17-11-1967, NJ 1968, 42
26
Als het gaat om rehabilitatieregelingen in de Mijnbouwwet zijn van toepassing artikel 16 en 30. Artikel 16 luidt als volgt: “1. Bij het beëindigen van een mijnbouwrecht zal de houder van het recht, naar genoegen van de Minister, alle noodzakelijke maatregelen treffen in het belang van de openbare veiligheid, de conservering van de afzetting, het opnieuw bruikbaar maken van het betrokken terrein en de bescherming van het milieu. 2. Indien de houder van het recht als bedoeld in het eerste lid van dit artikel in gebreke blijft de in dat lid genoemde maatregelen te treffen, kan de Staat zich door de rechter doen machtigen om, op kosten van de houder van dit recht genoemde maatregelen te doen uitvoeren. 3. Tenzij bij de verlening van een mijnbouwrecht is bepaald of overeengekomen is de houder of gewezen houder van een mijnbouwrecht gerechtigd om binnen zes maanden na datum van beëindiging van genoemd recht, alle hem in eigendom toebehorende en op het terrein waarop het recht gevestigd is (was) aanwezige roerende goederen tot zich te nemen. In gelijke zin mag hij, doch na machtiging van de Minister, opstallen, die naar oordeel van de Minister niet noodzakelijk zijn voor de conservering van de afzetting, afbreken en tot zich nemen.”
Dit artikel stelt dat naar genoegen van de Minister het terrein gerehabiliteerd moet worden, althans moet het terrein opnieuw bruikbaar worden gemaakt. Onder het opnieuw bruikbaar maken van het terrein kan de houder ook begrijpen dat de geboorde gaten moeten worden gedicht en de mijn equipement wordt verwijderd. Rehabiliteren houdt echter kort gezegd in dat het uitgemijnd gebied wederom flora en fauna moet bevatten, dus het ecosysteem moet wederom hersteld worden. Dit is veel ruimer dan het terrein slechts opnieuw bruikbaar maken. In dit artikel is dus niet afdoende geregeld dat het ecosysteem hersteld moet worden. Om het uitgemijnd gebied optimaal te herstellen, dienen er doelen te worden gesteld bij de aanvang van de rehabilitatie en moeten er duidelijke richtlijnen zijn hoe de rehabilitatie moet geschieden. De woorden ‘naar genoegen van de Minister’ zijn vaag en schuilt hierin subjectiviteit. Ervan uitgaande dat de Minister de wet op transparante wijze beoogt uit te voeren, zonder aangezicht des persoons, behoren deze woorden kennelijk te indiceren dat de Minister criteria vaststelt voor de rehabilitatie. De criteria zijn echter voor zover ik heb kunnen nagaan nimmer gepubliceerd, noch vastgesteld. Dit artikel is dus niet afdoende. 27
Voorts is aangeven dat indien de houder in gebreke blijft over te gaan tot rehabilitatie de Staat op kosten van de houder de werkzaamheden zal uitvoeren. De maatschappelijke realiteit is dat de Staat dikwijls een begrotingstekort heeft en kamt met financiële problemen. De vraag is dan hoe reëel het is dat de Staat op kosten van de houder de werkzaamheden zal uitvoeren. Om deze reden is het essentieel dat voor het verlenen van de vergunning zaken betreffende rehabilitatie afdoende worden geregeld, dat een situatie voorkomen wordt dat de houder in gebreke blijft over te gaan tot rehabilitatie. Bij de aanbevelingen zullen adviezen worden uitgebracht over een effectieve aanpak. Artikel 30 lid 1 en 2 sub i luiden als volgt: ”De aanvraag ter verkrijging van het recht tot exploitatie dient met inachtneming van artikel 10 niet langer dan zes maanden voorafgaande aan de beëindiging van het recht tot exploratie te worden gedaan. De aanvraag zal aangeven: i. een plan van werkzaamheden met betrekking tot het opnieuw bruikbaar maken van het uitgemijnd land.”
Volgens dit artikel moet de aanvrager bij het recht tot exploitatie dus een rehabilitatieplan indienen. De praktijk wijst echter uit dat ook aan dit artikel geen afdoende invulling wordt gegeven. Bij de indiening van de aanvraag leveren de bedrijven geen rehabilitatieplan in en staat de Overheid er niet op dat de voorschriften van de wet in acht worden genomen. De wet wordt dus niet uitgevoerd. Het gevolg hiervan is dat er vergunningen worden verleend, zonder dat vooraf duidelijk is hoe het gebied gerehabiliteerd zal worden.
Tekortkomingen van de Mijnbouwwet
Ondanks de Mijnbouwwet afdoende aansprakelijkheidsregelingen bevat ten aanzien van schade aan derden, zijn er in het bovenstaande echter tekortkomingen op andere gebieden geconstateerd, te weten: 1. In de Mijnbouwwet is overwegend aandacht besteed aan schade aangericht aan rechthebbenden en derdebelanghebbenden. In tegenstelling hierop zijn er nauwelijks regelingen ter bescherming van het milieu. Artikel 4 is het enige artikel dat handelt over voorkoming van schade aan het milieu. Er zijn echter geen bepalingen die de houder 28
aansprakelijk stelt voor schade die al is aangericht aan het milieu. Zoals reeds is aangegeven is dit artikel dus niet afdoende om ondernemingen aansprakelijk te stellen voor schade aan het milieu. Er kan wel een beroep worden gedaan op de onrechtmatige daad. 2. De wet voorziet ook niet in afdoende regelingen ten aanzien van de rehabilitatie.
Ingevolge beginsel 11, 13 en 15 van de Verklaring van Rio de Janeiro zou de (milieurechtelijke) wetgeving
namelijk
effectieve
milieubeschermende
bepalingen
en
milieurechtelijke
aansprakelijkheidsregelingen moeten bevatten. Hieruit kan worden afgeleid dat tevens afdoende in de rehabilitatie moet worden voorzien. De huidige mijnbouwwet dateert van 1986, terwijl de Verklaring van Rio de Janeiro van 1992. Gezien de tekortkomingen in de Mijnbouwwet is deze nimmer opgeheven middels wijzigingen en zijn de beginselen ten aanzien van de aansprakelijkheid niet afdoende geïmplementeerd.
2.3.1 Concept milieuwet
Los van de Mijnbouwwet is er geen andere specifieke wet die milieurechtelijke regelingen bevat om ondernemingen in de bauxietsector aansprakelijk te stellen. Er is in 2002 wel een concept milieuwet ingediend.
De conceptwet is nog niet behandeld in de Nationale Assemblee. Om deze reden vind ik het belangrijk na te gaan of er in deze wet afdoende aansprakelijkheidsregelingen zijn opgenomen die eventueel de leemten van de Mijnbouwwet kunnen opvangen.
Blijkens de Memorie van toelichting van onderhavige wet hebben de beginselen van de Verklaring van Rio de Janeiro bij het concipiëren van de wet een belangrijke rol gespeeld. Ten einde invulling te geven aan de beginselen achtte de wetgever het onder andere van belang dat schade aan het milieu voorkomen wordt en indien men toch het milieu vervuild, de vervuiler wordt gestraft. De wet bevat daarom voornamelijk publiek –en strafrechtelijke bepalingen. Er zijn gen civielrechtelijke aansprakelijkheidsregelingen opgenomen in deze wet.
29
Artikel 21 van de conceptwet betreft de verantwoordelijkheidstelling van de milieuvervuiler. Alhoewel dit artikel van publiekrechtelijke aard is, acht ik het in het kader van onderhavige thesis toch nodig het aan een bespreking te onderwerpen. Artikel 21 luidt als volgt: “1.
Indien blijkt dat het milieu vòòr de inwerkingtreding van deze wet is verontreinigd, is de Milieu Autoriteit bevoegd de persoon of entiteit die deels of geheel verantwoordelijk is voor het veroorzaken dan wel het toelaten van de verontreiniging, te verplichten tot reiniging of herstel van het milieu overeenkomstig door de Milieu Autoriteit vast te stellen normen.”
2.
Indien een verontreiniger verzuimt of weigert tot reiniging of herstel over te gaan, is de Milieu Autoriteit bevoegd de noodzakelijke reinig- of herstelwerkzaamheden te doen op kosten van de verontreiniger.”
Dit artikel regelt dat de Milieu Autoriteit bevoegd is de milieuvervuiler verantwoordelijk te stellen voor schade welke is aangericht aan het milieu vòòr de inwerkingtreding van de wet. Krachtens dit artikel kan de Milieu Autoriteit weliswaar geen schadevergoeding vorderen van de milieuvervuiler, doch kan de vervuiler in ieder geval wel verplicht worden gesteld het milieu te reinigen of te herstellen.
Ten aanzien van de rehabilitatie is van belang artikel 22. Artikel 22 luidt als volgt: “De Milieu Autoriteit stelt procedures vast voor het rehabiliteren van door activiteiten of calamiteiten geregardeerde gebieden.”
Voornoemd artikel voorziet in de algemene rehabilitatie. Onder rehabilitatie wordt ook verstaan herstel van een gebied. Dat dit artikel voorziet in de rehabilitatie is toe te juichen, nu de huidige wetgeving geen afdoende voorschriften hieromtrent bevat. Er zal dan duidelijkheid zijn welke procedures gevolgd dienen te worden voor het rehabiliteren.
30
Gebleken is dat deze wet geen enkel aansprakelijkheidsartikel bevat. Mijns inziens is dit zeer ernstig. Indien schade aan het milieu en/of derden wordt toegebracht zal de civielrechtelijke aansprakelijkheid de meeste effectiviteit hebben om de schade te vergoeden. Middels het strafrechtelijke kan de burger aangifte doen ten einde de milieuvervuiler te straffen. Echter wordt de
schade
hiermee
niet
vergoed.
Het
is
dus
essentieel
dat
er
civielrechtelijke
aansprakelijkheidsregelingen zijn, zodat de benadeelde schadevergoeding kan vorderen, hetzij door herstel in de oude toestand, hetzij in materiële c.q. geldelijke vergoeding. Ingevolge beginsel
15
van
de
Verklaring
van
Rio
de
Janeiro
dient
de
wet
afdoende
aansprakelijkheidsregelingen in de wet voor te komen. Als deze conceptwet tot stand komt zal Suriname wederom de beginselen niet afdoende hebben geïmplementeerd in haar wetgeving.
31
3. Milieurechtelijke aansprakelijkheid van de Suralco krachtens de Brokopondo Overeenkomst. 3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zal de aansprakelijkheid voortvloeiende uit de bauxietovereenkomst nader worden bestudeerd en zal worden nagegaan of dit afdoende is geregeld. Nu de Suralco thans de enige multinational is in de bauxietsector, ligt het voor de hand de bauxietovereenkomst tussen de Staat en de Suralco, ook wel de Brokopondo Overeenkomst genoemd, onder de loep te nemen.
3.2 De Brokopondo Overeenkomst De Suralco is een dochteronderneming van de Aluminium Company of America (ALCOA) en Western Mining Corporation Holding Limited (WMC). Opgericht in Suriname in 1916 als de SBxM hield deze maatschappij zich tot 1958 bezig met het mijnen, bewerken en exporteren van bauxiet. In dat jaar ging de maatschappij met het rijksdeel Suriname de Brokopondo Overeenkomst aan, een gezamenlijke onderneming ter ontwikkeling van de natuurlijke hulpbron waterkracht in de Suriname rivier en tot het opzetten van een volledig geïntegreerde aluminiumindustrie in dit land. De maatschappij werd toen omgezet in de Suralco, gevestigd in de staat Delaware in de Verenigde Staten van Amerika, als een Western Hemisphere Trade Corporation. De bouw van bedrijfsactiviteiten zoals vervat in de Brokopondo Overeenkomst begon onmiddellijk in 1958. 41
41
H.R.Polak, De bauxietindustrie in historisch perspectief en een blik vooruit, p 20
32
De artikelen van de Brokopondo Overeenkomst die betrekking hebben op de aansprakelijkheid zijn artikel 5, 6 en 14 van hoofdstuk X en artikel 6 van hoofdstuk XI. In het onderstaande zullen de artikelen puntsgewijs worden besproken.
Artikel 5, hoofdstuk X Landsverordening van 28 januari 1958, betreffende het verlenen van een bijzondere concessie tot het ontginnen van bauxiet luidt als volgt: “De houder van de concessie is verplicht tot volledige vergoeding van alle schade, door of tengevolge van de ontginning toegebracht aan de rechthebbenden evenals aan de persoonlijk gerechtigden, onverschillig of de schade door een opzettelijke daad zijnerzijds veroorzaakt is of niet, dan wel al of niet had kunnen worden voorzien.”
Dit artikel geeft net artikel 48 lid 2 van Mijnbouwwet aan dat concessiehouder verplicht is de schade te vergoeden, welke al dan niet door haar toedoen is veroorzaakt. In hoofdstuk 2 kwam tevens aan de orde dat volgens de jurisprudentie zich feiten en omstandigheden kunnen voordoen, waarbij ondanks vaststaat dat een (rechts) persoon schade heeft veroorzaakt aan derden, hij op grond van de onrechtmatige daad niet aansprakelijk wordt gesteld. In dit artikel valt gelukkig op te merken dat er geen ruimte is opengelaten voor het voorgaande. Ongeacht de feiten en omstandigheden, of de schade al dan niet voorzienbaar was, is de Suralco verplicht de door haar veroorzaakte schade te vergoeden.
Artikel 6 hoofdstuk X Landsverordening van 28 januari 1958 G.B. no. 9 betreffende verlening van bijzondere concessie aan SBxM Lelydorp en Waterland concessie luidt als volgt: ‘1. Ten aanzien van de eigendomsgronden, of gronden waarop derden een zakelijk recht bezitten, waarvoor deze vergunning mede mocht gelden, wordt het volgende bepaald: A. (1) De rechthebbenden op gronden, alsmede derdebelanghebbenden zijn gehouden het doen van onderzoek naar de aanwezigheid van bauxiet in of op gronden te gedogen: a. mits zij door de houdster der vergunning vooraf, onder vertoon van de vergunning, in kennis gesteld zijn met haar voornemen tot zodanig onderzoek over te gaan en met het tijdstip en de plaats waar dit zal geschieden.
33
b. tegen vooraf genoten of vooraf verzekerde schadeloosstelling, een en ander volgens de bepalingen van deze landsverordening B. (2) De houdster der vergunning is verplicht tot volledige vergoeding van alle schade, door of ten gevolge van het onderzoek toegebracht aan de rechthebbenden op de gronden, alsmede aan derde belanghebbenden, onverschillig of de schade door een opzettelijke daad harerzijds veroorzaakt is of niet, danwel of zij al of niet had kunnen voorzien. C. Indien door het onderzoek aan de gronden of hetgeen daartoe behoort, schade wordt toegebracht zijn de rechthebbenden op de gronden bevoegd om, in plaats van een schade in geld te eisen, te vorderen dat binnen zekere tijd de vroegere toestand door de houdster van de vergunning worden hersteld, mits daartoe het onderzoek van de houdster der vergunning niet wordt belemmerd of onmogelijk gemaakt, onverminderd het recht van de rechthebbenden op de gronden voor elke waardevermindering van de gronden, welke na het herstel in de vroegere toestand mocht bestaan, krachtens lid d van dit artikel ook schadevergoeding te eisen. Zouden evenwel de kosten aan het herstel van de vroegere toestand verbonden het bedrag der schadevergoeding in geld overtreffen, dan zijn de rechthebbenden op de gronden verplicht zich met deze schadevergoeding te vergenoegen.’
In dit artikel wordt aangegeven dat rechthebbenden en derdebelanghebbenden onder bepaalde voorwaarden verplicht zijn onderzoek naar bauxiet in gronden te gedogen. Het gedogen hiervan vloeit voort uit de Grondwet, waarbij is aangegeven dat de Natuurlijke Hulpbronnen toebehoren aan de Staat. Verder wordt wederom bedongen dat de Suralco verplicht is tot vergoeding van de schade, ten gevolge van het onderzoek, welke ze aan rechthebbenden of derdebelanghebbenden heeft toegebracht. Voorts kunnen de rechthebbenden in plaats van geld in schadevergoeding eisen dat de grond wordt hersteld in de oude toestand.
Artikel 14, hoofdstuk X Landsverordening van 28 januari 1958, betreffende het verlenen van een bijzondere concessie tot het ontginnen van bauxiet, luidt als volgt: 1. ‘Indien de rechthebbenden of persoonlijk gerechtigden weigeren de grond geheel of gedeeltelijk in gebruik te geven nadat de concessiehouder de schadeloosstelling betaald 34
of geconsigneerd of de zekerheid daarvoor gesteld heeft, kunnen zij op een bevelschrift van de Kantonrechter desnoods door middel van de sterke arm tot ontruiming van de grond geheel of gedeeltelijk genoodzaakt worden. 2. De grond of gedeelten daarvan moet na gemaakt gebruik weder ter beschikking worden gesteld aan de rechthebbenden of persoonlijk gerechtigden. Gebouwen, getimmerten of andere werken daarop door de houder der concessie geplaatst of gesteld, moeten worden verwijderd, en voor het geval nog boorgaten aanwezig zijn, moeten deze worden gedicht. 3. Bij nalatigheid om de aan de in het vorig lid van dit artikel omschreven verplichtingen te voldoen zijn de rechthebbenden en de persoonlijk gerechtigden, elk voor zoveel zij daarbij belang hebben, bevoegd om zelf de in dit opzicht nodige maatregelen te treffen en zulks op kosten van hen die over de grond tijdelijk hebben beschikt.’
Uit het eerste lid van dit artikel blijkt dat indien vaststaat dat de Suralco de rechthebbende schadeloos zal stellen de rechthebbende verplicht is de grond te ontruimen. Als zij hiertoe niet overgaat, kan de Suralco middels rechtelijk bevel of de sterke arm ontruimd worden. Het tweede lid van dit artikel handelt over de rehabilitatie. Er wordt bepaald dat als de Suralco haar mijnactiviteiten heeft beëindigd, ze verplicht is de grond weder ter beschikking te stellen van de rechthebbenden. Hierbij moeten alle opstallen worden verwijderd en de geboorde gaten worden gedicht. In het derde lid wordt aangegeven dat indien de Suralco in gebreke blijft gevolg te geven aan het gestelde in lid 2, de rechthebbenden gerechtigd zijn op kosten van de Suralco de nodige maatregelen te treffen. Dit artikel stelt slechts dat de Suralco gehouden is de opstallen te verwijderen en gaten te dichten. Echter verplicht dit artikel de Suralco niet om het gebied wederom bruikbaar te maken, opdat het ecosysteem aldaar kan bloeien. Deze maatregel is dus een zeer beperkte rehabilitatiemaatregel. Nu dit artikel in zeer beperkte mate voorziet in de rehabilitatie, kan krachtens artikel 16 van de Mijnbouwwet de Suralco verplicht worden tot volledige rehabilitatie over te gaan.
Artikel 6, hoofdstuk XI landsverordening van 28 januari 1958 G.B. no. 10 betreffende verlening aan Suralco van onderzoek, vergunning en concessie tot ontginning van bauxiet, luidt als volgt: De rechthebbenden zijn bevoegd om voor de door de ontginning aan de grond of hetgeen daartoe behoort toegebrachte schade in plaats van een schadevergoeding in geld te eisen, te 35
vorderen, dat binnen zekere tijd de vroegere toestand door de houder der concessie worden hersteld, mits daardoor de ontginning van de houder der concessie niet wordt belemmerd of onmogelijk
gemaakt,
onverminderd
het
recht
van
de
rechthebbenden
voor
elke
waardevermindering van de grond welke na het herstel in de vroegere toestand mocht bestaan. Zouden evenwel de kosten aan het herstel van de vroegere toestand verbonden, het bedrag der schadevergoeding in geld overtreffen, dan zijn de rechthebbenden op de gronden verplicht zich met deze schadevergoeding te vergenoegen.
Dit artikel komt overeen met artikel 49 van de mijnbouwwet. Er wordt hierin onder andere aangegeven dat indien de Suralco schade heeft aangericht aan belanghebbenden of derdebelanghebbenden, zij bevoegd zijn om in plaats van een schadevergoeding herstel te eisen.
In de Brokopondo Overeenkomst is de aansprakelijkheid jegens rechthebbenden en derdebelanghebbenden over het algemeen goed geregeld. Er zijn meerdere bedingen waaruit de aansprakelijkheid van de Suralco voortvloeit in geval ze schade aan rechthebbenden en derdebelanghebbenden toebrengt. Er zijn echter geen regelingen die de Suralco aansprakelijk stellen voor schade aangericht aan het milieu. Wel is voorzien in de rehabilitatie van gronden van rechthebbenden, doch in een zeer beperkte zin. Regelingen met betrekking tot rehabilitatie van het milieu ontbreken.
In een persoonlijk gesprek met een vertegenwoordiger van de Suralco die niet bij naam genoemd wenst te worden, kwam aan de orde dat de Suralco een nauwe samenwerking heeft met de overheid, in die zin dat de overheid, met name het BIS, de Suralco frequent controleert in haar handelen en nalaten. De Mijnbouwwet wordt als zodanig niet geraadpleegd, aangezien het volgens de Suralco veel tekortkomingen bevat, althans niet afdoende voorschriften heeft ten aanzien van exploratie en exploitatie van bauxiet. Door deze tekortkomingen is de Suralco genoodzaakt om merendeels te werken met de Brokopondo Overeenkomst en de ALCOA standaarden.
Als de Brokopondo Overeenkomst goed wordt bekeken in relatie met de wet, kan worden gesteld dat er geen wezenlijk verschil tussen beide is. Ze hebben dezelfde strekking en een van de 36
artikelen uit de Brokopondo Overeenkomst is zelfs letterlijk overgenomen uit de Mijnbouwwet. Dus zowel de Brokopondo Overeenkomst als de Mijnbouwwet bevatten afdoende bepalingen ten aanzien van derden. In tegenstelling hierop bevat de Mijnbouwwet geen afdoende regelingen ten aanzien van het milieu, terwijl de Brokopondo Overeenkomst geen aansprakelijkheidsregelingen hieromtrent heeft. Tevens wordt niet afdoende voorzien in de rehabilitatie. Zoals reeds is aangegeven werkt de Suralco voornamelijk met de ALCOA
stadaarden, vanwege de
tekortkomingen in de wet.
3.2.1 De ALCOA standaarden
De ALCOA standaarden zijn richtlijnen die de dochterondernemingen van de ALCOA hanteren. Gelet op het feit dat de wet geen afdoende regelingen bevat met betrekking tot de rehabilitatie, heeft de Suralco geen andere keus dan de ALCOA standaarden te hanteren. De meest belangrijke standaarden in het kader van rehabilitatie zijn: -
rehabilitatie van een uitgemijnde mijn houdt in dat het gebied wederom flora en fauna moet bevatten, dus herstel van het ecosysteem;
-
het stellen van doelen bij aanvang van de rehabilitatie die voorschrijven binnen welke periode de rehabilitatie moet zijn gerealiseerd. Deze doelen worden ook opgesteld aan de hand van de nationale wetgeving. Dus naarmate de nationale wet strengere maatregelen bevat, des te meer de doelen zullen worden aangescherpt. Om te kunnen constateren of de gestelde doelen met betrekking tot de herbeplanting zijn bereikt, wordt het gerehabiliteerd gebied regelmatig gemonitord. Als de targets niet zijn gerealiseerd, zullen maatregelen door het bedrijf worden getroffen om op schema te blijven;
-
het stellen van richtlijnen die aangeven hoe de grond hersteld moet worden;
-
het stellen van richtlijnen die aangeven dat na de rehabilitatie er voor een bepaalde periode frequent plantvoeding wordt verspreid over het gebied waardoor herstel in de oude toestand kan worden gegarandeerd.
De ALCOA standaarden zijn heel duidelijk, de ondernemingen en alle belanghebbenden weten hierdoor precies welke procedures gevolgd moeten worden voor het rehabilitatietraject. In de standaarden wordt er ook aangegeven dat de doelstellingen in het rehabilitatieproces worden 37
opgesteld aan de hand van de nationale wetgeving. Nu er geen afdoende regelgeving is ten aanzien van de rehabilitatie is de Suralco vrij om zelf een rehabilitatie traject te plannen, althans wordt er geen wettelijke druk op haar gelegd om de rehabilitatie richtig binnen bepaalde termijnen en procedures te laten verlopen. Het is betreurenswaard dat ondernemingen geen andere keus hebben dan richtlijnen van het buitenland te hanteren. In de praktijk is er nog niet zoveel ervaring met de rehabilitatie, omdat er nog niet zoveel mijnen gerehabiliteerd zijn. Toch kan als voorbeeld van rehabilitatie van de Accaribomijn worden genoemd.
3.2.2 Closure en Rehabilitatieactiviteiten in de Accaribomijn.
Zoals reeds is gebleken is het niet duidelijk vastgelegd welke procedures onderneming moeten volgen voor rehabilitatie. Voor een richtig verloop van rehabilitatie werkt het BIS nauw samen met de ondernemingen die tot rehabilitatie moeten overgaan en zijn er pilotfases gaande. Een voorbeeld van een mijn die nu gerehabiliteerd moet worden is de Accaribomijn. Deze mijn die nu een meer is, bevindt zich op ongeveer 30 km ten zuiden van Paramaribo en aan de linkeroever van de Surinamerivier. Het concessierecht voor dit gebied werd de Suralco toegewezen tot 31 december 2032. Er is in dit gebied in totaal 10,5 miljoen ton bauxiet gemijnd. Op verzoek van de Staat in 2003 maakte de Suralco in 2006 bekend dat zij bereid is deze mijn, gelegen op domeingrond, vervroegd te doen toekomen in de boezem van de Staat. Het verzoek van de Staat werd ingegeven door de belangstelling van particulieren om dit gebied te ontwikkelen ten behoeve van toerisme, sport en recreatie. Voordat de Staat dit gebied zou terugnemen, zou de implementatie van het ‘Accaribo Closure Plan’ van de Suralco door een commissie van de Overheid met het BIS als coördinator worden getoetst en gemonitord. De implementatie van dit plan en de monitoring daarvan werd op diverse momenten gestagneerd vanwege gewijzigde bestemmingsinzichten van zowel de Suralco als van de Staat. Na vertrek van BHP Billiton heeft de Suralco haar lopende projecten overgenomen in augustus 2009 en is wederom een aanvang gemaakt met de closure en rehabilitatie van onder andere het Accaribogebied. Inmiddels wordt de monitoring van de closure en rehabilitatieactiviteiten in het uitgemijnde Accaribogebied onder andere door het controle- en monitoring team van het BIS voortgezet.42
42
B.I.S. info april 2011
38
In een persoonlijk gesprek met een medewerker van de Suralco is aangegeven dat door inadequate regelgeving omtrent rehabilitatie van een mijn en het ontbreken van een bestemmingswet, de rehabilitatie van deze mijn gestagneerd is geworden. Het probleem is volgens de Suralco dat de overheid onder andere aangeeft dat deze mijn gerehabiliteerd moet worden in een toeristisch oord, terwijl de eigenaar een andere bestemming wenst. Heel onduidelijk is het voor de Suralco wiens belang prevaleert?
Mijns inziens is het duidelijk dat het belang van de eigenaar prevaleert boven van de Staat. Als het gaat om grond van een particulier, is het de eigenaar van de grond die beslist welke bestemming het gebied dient te krijgen.
Voorts ondervindt de Suralco aan het gebrek van wetgeving veel last, omdat ze geen zekerheid heeft met betrekking tot de wijze waarop de rehabilitatie moet geschieden. Hierdoor is ze huiverig om over te gaan tot rehabilitatie. Door de tekortkomingen in de wetgeving kan in de hand worden gewerkt dat mijnen niet worden gerehabiliteerd, althans kan de rehabilitatie worden gestagneerd. Overigens is de Suralco de mening toegedaan dat ten aanzien van de rehabilitatie een bestemmingswet moet zijn waaruit onverkort blijkt welke bestemming diverse gebieden hebben. Bijvoorbeeld dat wordt geregeld dat Nickerie bestemd is voor de landbouw en Brokopondo voor toerisme. Wanneer zij tot rehabilitatie van een mijn overgaat, dan kan zij conform de desbetreffende bestemming een gebied rehabiliteren. Tevens is zij de mening toegedaan dat de Mijnbouwwet dient te worden vernieuwd, waardoor zij niet genoodzaakt is te werken met buitenlandse standaarden en ook duidelijk weet wat de geboden en verboden in Suriname zijn.
3.2.3 Vergunningsvoorwaarden
Om goede inzichten te hebben over hoe de aansprakelijkheid tussen de Suralco en de Staat is geregeld, is het belangrijk om naast de overeenkomst ook na te gaan wat in de vergunning is opgenomen. In dit kader zullen twee vergunningen worden besproken, te weten:
39
1. vergunning betreffende het recht tot exploratie de dato 2 augustus 2011 2. vergunning betreffende het recht tot exploitatie de dato 14 juni 2007 verleend aan BHP Billiton, welk bedrijf in 2009 is overgenomen door de Suralco.
In deze vergunningen is opgenomen dat de Suralco hoofdelijk aansprakelijk is voor de nakoming van alle verplichtingen die betrekking hebben op mijnbouwrechten voor bauxiet in het exploratieterrein. Middels deze regeling is de Suralco hoofdelijk aansprakelijk voor nakoming van alle verplichtingen die het gevolg zijn van het verkregen mijnbouwrecht. Deze regeling is mijns inziens goed omdat alle voorzienbare en onvoorzienbare nakomingverplichtingen hieronder vallen.
40
4.
Conclusies en aanbevelingen
4.1
Conclusies
In deze thesis staat centraal de vraag in hoeverre de huidige regelgeving afdoende is om bauxietondernemingen aansprakelijk te stellen voor schade die zij aanrichten aan het milieu en als gevolg daarvan mede aan derden. Ter beantwoording van deze vraag is de van belangzijnde regelgeving in de wet bestudeerd, zijnde artikel 1386 BW (kapstok-artikel) en artikel 48 en 49 van
de
Mijnbouwwet,
alsmede
de
regelgeving
in
de
Brokopondo
Overeenkomst
(bauxietovereenkomst). Gekozen is voor de Brokopondo Overeenkomst omdat de Suralco de enige multinational is die zich met de exploitatie van bauxiet bezighoudt. Voor de concrete beantwoording van de centrale vraag (probleemstelling) is het noodzakelijk om het onderscheid tussen de wet en de overeenkomst aan te houden. Naar aanleiding van de probleemstelling kom ik tot de navolgende conclusies
Uit het onderzoek is gebleken dat de milieurechtelijke aansprakelijkheid van bauxietondernemingen (houders van een mijnbouwrecht) over het algemeen niet afdoende is geregeld. Als het om schade aan het milieu gaat, zijn er geen afdoende regelingen in zowel de Mijnbouwwet als de Brokopondo Overeenkomst die het mogelijk maakt dat de houder voor de schade aansprakelijk wordt gesteld. De weg van de onrechtmatige daad blijft natuurlijk altijd open om de veroorzaker aansprakelijk te stellen.
Ten aanzien van schade aan het milieu heeft de Mijnbouwwet slechts één artikel volgens welke de mijnbouwwerkzaamheden uitgevoerd moeten worden met onder andere inachtneming van de geldende normen ter bescherming van het ecosysteem. Bij nadere 41
regelgeving zijn de geldende normen echter niet (nader) geregeld en/of uitgewerkt. Dit artikel voorziet alleen in de voorkoming van schade aan het milieu en niet in aansprakelijkheid van reeds aangerichte schade.
Ten aanzien van schade aan het milieu zijn er geen aansprakelijkheidsregelingen in de Brokopondo Overeenkomst geconstateerd. Alhoewel de Mijnbouwwet natuurlijk centraal blijft in de Brokopondo Overeenkomst zou het aan te bevelen zijn als de milieuschade wel in de Brokopondo Overeenkomst zou zijn geregeld, vooral omdat aansprakelijkheid van reeds aangerichte schade niet in de Mijnbouwwet is geregeld.
Ten aanzien van schade aan derden geldt het tegenovergestelde. In de Mijnbouwwet en de Brokopondo Overeenkomst zijn er wel afdoende aansprakelijkheidsregelingen. De artikelen 48 en 49 van de Mijnbouwwet stellen de veroorzaker afdoende aansprakelijk. Volgens deze artikelen is de veroorzaker namelijk aansprakelijk ongeacht hij al dan niet schuld heeft bij het veroorzaken van de schade of dit had kunnen voorzien. In deze artikelen wordt er overwegend gebruik gemaakt van open normen. Als de wet specifieke regelingen zou bevatten, bestond de kans dat er gevallen over het hoofd zouden worden gezien. Het gebruik van deze normen is in dit kader dus wel correct. Alhoewel de wetgever geen andere keus had dan open normen te hanteren, kan het gebruik hiervan in zekere mate leiden tot onzekerheid. Het gevaar van het gebruik van deze normen ligt erin dat het in eerste instantie aan de houder wordt overgelaten om invulling te geven aan de terminologie zoals gebruikt in de wet. De houders zullen dan naar subjectieve maatstaven invulling moeten gegeven aan het artikel. Door de subjectieve interpretaties bestaat er geen duidelijkheid wat de normen exact inhouden, totdat de jurisprudentie dat bepaalt.
Na bestudering van de Brokopondo Overeenkomst kan worden gesteld dat betreffende aansprakelijkheid aan derden er geen noemenswaardige verschillen zijn in vergelijking met de Mijnbouwwet. De artikelen hebben over het algemeen dezelfde strekking als van de Mijnbouwwet en een van de artikelen in de Brokopondo Overeenkomst wordt zelfs
42
letterlijk uit de Mijnbouwwet overgenomen. De milieurechtelijke aansprakelijkheid betreffende schade aan derden is dus ook in de overeenkomst afdoende geregeld.
Artikel 1386 BW is de algemene aansprakelijkheidsbepaling. Onder de werking van dit artikel valt dus schade veroorzaakt aan het milieu en als gevolg daarvan aan derden. Als het sec gaat om schade aan het milieu rijst de vraag wie een schadevergoedingsvordering kan instellen. In eerste instantie is dat de Staat, omdat behoud en bescherming van het milieu onder haar verantwoordelijkheid valt. Volgens de Rechtbank Rotterdam15 maart 1991, NJ 1992, 91 kan naast de Staat ook een milieuorganisatie een schadevergoeding eisen. Dit kan onder de voorwaarde dat het algemeen belang, het individueel belang van de organisatie moet raken.
Krachtens artikel 1386 BW is degene door wiens schuld schade is veroorzaakt, gehouden om deze schade te vergoeden. Dit artikel wekt de indruk alsof elke (milieu) schade een onrechtmatige daad oplevert en de veroorzaker aansprakelijk is om elke door hem veroorzaakte (milieu)schade te vergoeden. Volgens de (Nederlandse) rechtspraak is dit evenwel niet het geval en levert niet elke milieuschade een onrechtmatige daad op, zodat de veroorzaker in dat geval ook niet aansprakelijk is om de ontstane schade te vergoeden. De veroorzaker is o.a niet aansprakelijk als hij zorgvuldig met de belangen van de ander is omgegaan, voldoende onderzoek heeft verricht naar de gevolgen van zijn handelingen, geen wetenschap had of behoorde te hebben dat zijn handeling schade teweeg zou kunnen brengen of de schade redelijkerwijs niet heeft kunnen voorzien. De rechtspraak leert ons met andere woorden concreet, dat een bauxietonderneming die milieuschade aan het milieu en als gevolg daarvan aan derden aanricht niet aansprakelijk gesteld behoeft te worden indien hij aan bovengenoemde voorwaarden voldoet. Artikel 1386 BW biedt dus geen afdoende bescherming. In het voorgaande is daarentegen gebleken dat de artikelen 48 en 49 van de Mijnbouwwet deze voorwaarden niet als uitsluiting hanteert. Ongeacht de eventuele schuld van de veroorzaker, de vraag als zijn handeling zorgvuldig is of de schade voorzienbaar is, is de veroorzaker c.q. houder van een mijnbouwrecht aansprakelijk de schade te vergoeden.
43
Rehabilitatie houdt herstel van een uitgemijnd gebied in en kan dit ook als een vorm van schadevergoeding beschouwd worden. De rehabilitatie zorgt er dus voor dat in een uitgemijnd gebied het ecosysteem weer hersteld kan worden en dat gebied weer een kwalitatief milieu kan bevatten. Het behoeft dus geen betoog dat afdoende regelingen belangrijk zijn om bauxietondernemingen aansprakelijk te stellen voor de rehabilitatie. Uit het onderzoek is echter gebleken dat de Mijnbouwwet geen afdoende regelingen bevat ten aanzien van de rehabilitatie, althans wordt niet afdoende invulling gegeven aan deze regelingen. Artikel 16 stelt dat naar genoegen van de Minister de houder alle maatregelen moet treffen om het gebied weer opnieuw bruikbaar te maken. In dit artikel is niet aangegeven hoe de rehabilitatie dient te geschieden. Er is niet vastgesteld welke doelen de houder moet stellen voor zijn rehabilitatieplan en zijn er evenmin richtlijnen vastgesteld. De woorden ‘naar genoegen van de Minister’ zijn vaag en schuilt er subjectiviteit in. Met de woordkeuzes wordt geïndiceerd dat aan de hand van de door de Minister vast te stellen criteria gerehabiliteerd moet worden. Er zijn echter geen criteria vastgesteld of gepubliceerd. Dit artikel is dus evenmin afdoende.
Artikel 30 schrijft voor dat de aanvrager bij het recht tot exploitatie een rehabilitatieplan moet insluiten. Echter wijst de praktijk uit dat de aanvragers nimmer een rehabilitatieplan indienen en de Overheid er niet op staat dat de wet dus wordt nageleefd. De wet wordt dus niet ten uitvoer gelegd.
In de Brokopondo Overeenkomst is er een artikel welke de Suralco aansprakelijk stelt haar opstallen na de beëindiging van haar mijnbouwactiviteiten te verwijderen en de geboorde gaten te dichten. Dit is echter zeer beperkt omdat rehabilitatie meer dient te behelzen dan alleen het verwijderen van opstallen en het dichten van gaten. Afdoende rehabilitatieregelingen zou de Suralco aansprakelijk moeten stellen om het uitgemijnd gebied weer te herstellen, in die zin dat het ecosysteem aldaar weer normaal kan bloeien. Dus ten aanzien van de rehabilitatie bevat de overeenkomst evenmin afdoende regelingen. 44
De concept milieuwet is in 2002 ingediend en handelt over het milieu in het algemeen. Deze
wet
heeft
veel
strafrechtelijke
regelingen,
doch
geen
civielrechtelijke
aansprakelijkheidsregelgeving. Dit is een kwalijke zaak, gelet op het feit dat de civielrechtelijke aansprakelijkheid de meeste efficiëntie biedt om schadevergoeding te vorderen.
In 1992 heeft Suriname de Verklaring van Rio de Janeiro ondertekend. Krachtens deze verklaring
zou
de
Surinaamse
wetgeving
afdoende
milieurechtelijke
aansprakelijkheidsregelingen moeten hebben. Gelet op het feit dat de huidige wetgeving niet afdoende aansprakelijkheidsregelingen bevat, zijn de beginselen van de verklaring niet afdoende geïmplementeerd in de wet.
4.2
Aanbevelingen
Nu de huidige regelgeving niet afdoende aansprakelijkheidsregelingen bevat ter vergoeding van schade aan het milieu behoeft de Mijnbouwwet wijzigingen. De gewijzigde Mijnbouwwet zal regelingen moeten bevatten die ervoor moet zorgen dat de milieukwaliteit vóór, tijdens en na de exploitatie wordt gewaarborgd, alsmede de aansprakelijkheid afdoende wordt geregeld.
Ten aanzien van het milieu dient de Mijnbouwwet artikelen te bevatten die de aansprakelijkheid van zij die het milieu hebben vervuild onverkort regelt.
Ten aanzien van de rehabilitatie zou bij nadere regelgeving invulling moeten worden gegeven aan de te wijzigen Mijnbouwwet. Hierbij zouden criteria en procedures vastgesteld kunnen worden over de wijze waarop de houder dient te rehabiliteren. Voorts zou de houder verplicht kunnen worden om jaarlijks een bedrag te reserveren voor de rehabilitatie van het gebied. Dit bedrag kan worden vastgesteld naar rato van de hoeveelheid van ontgonnen delfstoffen. De bevoegde overheidsinstantie kan beslissen of de mijnbouwwerkzaamheden worden gestaakt na te zijn aangemaand in geval ze niet aan 45
hun stortingsverplichting voldoen. Het is gebleken dat artikel 30 welke stelt dat de houder bij de aanvraag een rehabilitatieplan moet indienen niet wordt uitgevoerd. De Staat moet tot daadwerkelijk ten uitvoerlegging hiervan gaan en eisen dat er een rehabilitatieplan wordt ingesloten. Indien de aanvrager nalaat zulks te doen, dient de vergunning niet te worden verleend.
Voorts dient er een bestemmingsplan te komen, zodat de mijnbouwrechthebbende conform de vastgestelde bestemming het betreffend gebied kan rehabiliteren
Als schade aan het milieu en/of derden wordt aangericht, gaat vergoeden hiervan dikwijls gepaard met grote geldsbedragen. Ter zekerheidstelling dat de houder tot vergoeding over kan gaan, zou in de te wijzigen Mijnbouwwet kunnen worden opgenomen dat voor de duur van het recht tot exploratie en het recht tot exploitatie de houder een algemene aansprakelijkheidsverzekering ter dekking van schade toegebracht aan het milieu en/of derden dient af te sluiten.
Het onderzoek heeft aan het licht gebracht dat de concept milieuwet geen civielrechtelijke aansprakelijkheidsartikelen bevat. Het is dan ook aan te bevelen zulks eveneens te regelen. Artikel 21 van de concept milieuwet geeft aan dat de Milieu Autoriteit bevoegd is de vervuiler die schade heeft aanricht aan het milieu, voor inwerking treding van de wet, kan verplichten tot vergoeding van de schade over te gaan. Voorts is gesteld dat indien de houder verzuimt aan het voornoemde gehoor te geven de Milieu Autoriteit op kosten van de houder de noodzakelijk werkzaamheden kan uitvoeren tot herstel van de schade. De realiteit wijst uit dat de Staat dikwijls een begrotingstekort heeft. Het herstellen van schade aan het milieu gaat vaak gepaard met grote geldsbedragen en het is te voren niet altijd duidelijk als de houder verhaalsmogelijkheden heeft en als er verhaalsmogelijkheden zijn is onduidelijk in welk termijn de vergoeding zal plaatsvinden. Het is daarom niet reëel dat de Staat op kosten van de houder tot herstel van de schade over zal gaan. Het is dan ook aan te bevelen dat indien de houder zich aan het bovennoemde schuldig maakt, de Minister op advies van de Milieu Autoriteit als maatregel stelt de vergunning in te trekken. Een andere mogelijkheid is dat de Staat de 46
werkzaamheden van de houder stopzet, totdat de houder tot herstel van het gebied overgaat. Hierdoor wordt de houder verplicht, althans onder grote druk gezet de schade te herstellen.
In de te wijzigen Mijnbouwwet lijkt het mij voor de efficiëntie wenselijk dat er een mijnreglement wordt opgemaakt. In een dergelijk reglement kunnen er uitgebreide richtlijnen worden gegeven op diverse gebieden, zoals de geboden en verboden over technische aspecten bij het winnen van bauxiet. Het kan ook voorschriften bevatten omtrent de voorkoming van schade aan het milieu door bijvoorbeeld aan te geven wat de maximale hoeveelheid van chemische producten mag zijn die in het milieu vrijgelaten mogen worden bij het winnen bauxiet.
47
Bronvermelding
Literatuur
-
Brussucuur S, Milieurecht, vijfde druk, 1992 Tjeenk Willink
-
Backes Miliieu C.W., Milieuprivaatrecht, zesde druk, 2006 Kluwer,
-
Hulst E.H., Grondslagen voor milieu-aansprakelijkheid, eerste druk, 1993, Gouda Quint B.V.
-
Kottenhagen-Edzes P.A. en Klik P., Milieu praktijkboek, tweede druk , 1996, Kluwer
-
Tonnaer F.P.C.L. ,Het Nederlands milieurecht in ontwikkeling, 1990 Samson zevende druk,
-
Van Acht R.J. en Bauw E, Milieuprivaatrecht, derde druk, 2003, Kluwer
Stencil
-
Nimos, Internationaal milieurecht
-
Polak H.R., De bauxietindustrie in historisch perspectief en een blik vooruit, februari 2006
Tijdschrift
-
B.I.S. info april 2011
48
Jurisprudentie
-
HR 31 januari 1919, NJ 1919, 161
-
HR van 23 september 1988, NJ 1989, 743
-
HR 14 april 1989, NJ 1990, 702.
-
HR 24 april 1992, NJ 1993, 644
-
Hof’s-Gravenhage de dato 30 september 1994, nr. 15308
-
Rechtbank 15 maart 1991, NJ 1992, 91
Interviews -
Augustus 2011, medewerkster van de Suralco
-
September 2011, medewerkers van het BIS
49
