ANTICYCLISCH WERKGELEGENHEIDS- EN SCHOLINGSBELEID: MOGELIJKHEDEN EN GRENZEN Frans Meijers Inleiding Werkloosheid is inherent aan een markteconomie: om op een scherp concurrerende markt te overleven moet er zo goedkoop mogelijk geproduceerd worden. Dit impliceert dat de (loon)kosten van niet-productief personeel zo laag mogelijk moeten zijn en dat betekent in tijden van economische neergang vaak gedwongen ontslag. Werkloosheid ontregelt het leven van de betrokkenen, het isoleert individuen en destabiliseert samenlevingsverbanden, het heeft negatieve gevolgen voor de geestelijke en lichamelijke gezondheid en het bedreigt daarmee de samenleving als geheel (Jahoda, Lazarsfeld & Zeisel, 1933/1980; Te Grotenhuis & Meijers, 1994). De overheid heeft daarom op vele manieren geprobeerd de maatschappelijke effecten van de economische cyclus te temperen en/of te beinvloeden. Het bedrijfsleven zelf heeft tot nu toe nauwelijks een anti-cyclisch beleid ontwikkeld. Dat is ook niet te verwachten: recessies en de daarbij horende uitstoot van personeel zijn immers binnen een markteconomie een soort ‘natuurwet’. Verwachten dat het bedrijfsleven deze natuurwet wil c.q. kan beinvloeden is daarom zoveel als verwachten dat het over zijn eigen schaduw springt. Wel is recent, zoals we later zullen zien, vanuit de maakindustrie een poging gedaan anti-cyclisch beleid te ontwikkelen om in een tijdelijke recessie ervaren vaklui voor de branche te behouden. Hier speelt evenwel een direct economisch eigenbelang, te weten het verhelpen van een op relatief korte termijn verwacht tekort aan vakbekwaam personeel. Overziet men het arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid van de overheid gedurende de afgelopen 25 jaar, dan valt èèn constante op: de voortdurende nadruk op een gematigde loonontwikkeling. Naast deze constante is sprake van een aantal verschuivingen in het beleid: a. van macro-economisch vraagbeleid (i.e. stimulering van de bestedingen, uitbreiding van de collectieve sector) naar micro-economisch aanbodbeleid (versterken van prikkels en wegnemen van belemmeringen om mensen in dienst te nemen); b. van een passief arbeidsmarktbeleid (nadruk op inkomensvoorziening via de sociale zekerheid) en beperking van het arbeidsaanbod (langere onderwijsdeelname, vervroegde uittreding, arbeidstijdverkorting) naar een actief arbeidsmarktbeleid (nadruk op preventie van uitval uit het arbeidsproces en op reïntegratie van degenen die uitgevallen zijn) en stimulering van het arbeidsaanbod; c. van stringente regulering (minimumloon, ontslagbescherming, arbeidstijden, arbeidsomstandigheden, beperking van uitzendwerk) naar een meer geliberaliseerde en flexibele arbeidsmarkt; d. van een monopoliepositie van de publieke Arbeidsvoorziening naar concurrentie tussen commerciële en niet-commerciële intermediairs (uitzendbureaus, wervings- en selectiebureaus, headhunters). Deze maatregelen zijn slechts gedeeltelijk effectief geweest waar het de strijd tegen de (langdurige) werkloosheid betreft. Vooral jongeren, laagopgeleiden en migranten lopen een onevenredig grote kans om werkloos te worden. Ten aanzien van migranten spreken overheid en vakbeweging aan het einde van de vorige eeuw van een dreigende tweedeling van de samenleving (zie o.a. het Nationaal Actieprogramma 'Een leven lang leren', 1997 en FNV, 1996). De meeste beleidsaandacht richt zich evenwel op de jongeren. In 2002 en 2003 is 4 resp. 5.1% van de totale beroepsbevolking werkloos. Van de werkende jongeren tussen 15 en 24 jaar is op dat moment 8.2 resp. 10.6% werkloos (Sneller, 2004). Staatssecretaris Rutte van
Sociale Zaken luidt dan ook namens het kabinet de noodklok: “U mag van mij verwachten dat ik samen met mijn collega Annette Nijs van OCW er alles aan zal doen om alle werkloze jongeren binnen een half jaar aan de slag te krijgen in een opleiding, in werk of in een combinatie daarvan. Daar ligt voor mij de kern van onze taak: er voor zorgen dat een deel van onze jeugd niet wegzinkt in een verloren generatie.” (Sneller, o.c., p.19) 1. Twee vormen van anti-cyclisch beleid Traditioneel concentreert de overheid zich in haar anti-cyclische beleid op twee strategieen: a. de beperking van het arbeidsaanbod door vervroegde uittreding van oudere werknemers, door arbeidstijdverkorting voor alle werknemers, en door een langere onderwijsdeelname van jongeren; en b. het scheppen van vervangende, gesubsidieerde werkgelegenheid. De strategie van de beperking van het arbeidsaanbod stuit al snel op grenzen. Vervroegde uittreding resulteert in hoge uitkerings- en pensioenkosten die gedurende lange tijd uit de collectieve middelen gefinancierd moeten worden. Arbeidstijdverkorting is economisch meestal slechts rendabel wanneer het specifieke groepen werknemers betreft; betreft het in principe alle werknemers dan resulteert arbeidstijdverkorting de facto in hogere loonkosten hetgeen de concurrentiepositie van het bedrijfsleven aantast en daarmee de werkgelegenheid opnieuw in gevaar brengt. Zeker door het bedrijfsleven wordt een langere onderwijsdeelname als het beste middel gezien om de arbeidsmarkt te ontlasten. Het probleem met deze strategie is evenwel dat vooral laag- en ongeschoolde jongeren als eerste werkloos worden. Deze jongeren hebben meestal een fikse aversie tegen het onderwijs opgebouwd (daarom zijn ze ook laaggeschoold) en ze zijn derhalve weinig tot niet gemotiveerd om opnieuw aan het onderwijs deel te nemen. Om deze reden wordt vooral ingezet op het scheppen van gesubsidieerde banen, waarbij de overheid veelal twee vliegen in een klap hoopt te slaan. In veel banenprojecten is immers de doelstelling de deelnemende jongeren niet alleen werkervaring te laten opdoen maar hen ook alsnog een startkwalificatie te laten behalen via het reguliere onderwijs. Dit heeft de Provincie Zuid-Holland er overigens niet van weerhouden om recent met het onderwijs en het bedrijfsleven een convenant af te sluiten dat zich vooral op onderwijsdeelname richt. Het doel van het convenant is de arbeidsparticipatie van instromers te verhogen door de aanpak van kwalitatieve en kwantitatieve discrepanties op de arbeidsmarkt en door het verhogen van het aantal jongeren dat met een afgeronde startkwalificatie het onderwijs verlaat (zie www.zuid-holland..nl). De instrumenten om deze doelen te bereiken zijn onder meer de bestrijding van de uitvalproblematiek op het vmbo en mboo, de bevordering van de doorstroom van vmbo naar mbo, het stimuleren van de interactie tussen mbo en bedrijfsleven, meer aandacht voor de technocentra en de aanpak van de stageproblematiek in het mbo en het hbo. Tijdens de laatste periode van structurele werkloosheid in Nederland zijn zeven werkgelegenheidsregelingen gecreeerd. Hiervan zijn de banenpool (bedoeld voor volwassen werklozen die bij de overheid als concierge, beheerder of huismeester aan het werk werden gezet), de Jeugdwerkgarantiewet (zie hieronder) en Melkert 1 (bedoeld voor werkloze volwassenen voor wie in de gezondheidszorg, de openbare veiligheid, de kinderopvang, het onderwijs en de milieuzorg 40.000 banen werden gecreeerd) het belangrijkst. Tabel 1 laat zien hoe de deelname aan deze drie maatregelen zich vanaf 1991 ontwikkelt. Het aantal mensen met gesubsidieerd werk neemt vanaf het begin van de jaren negentig gestaag toe. In 1997 hebben in totaal 180.000 mensen een gesubsidieerde arbeidsplaats (inclusief degenen die vallen onder de Wet Sociale Werkvoorziening, welke als doel heeft aangepast werk te bieden
2
aan mensen met een lichamelijke of geestelijke handicap. In 1996 zijn er 87.000 WSW-ers). Dit is bijna 3% van de werkzame beroepsbevolking (SCP 1998: 385). Tabel 1. Deelnemers aan de drie voornaamste vormen van gesubsidieerde arbeid in de periode 1991-1997 (in absolute aantallen) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Banenpool 6.000 13.000 18.000 20.000 21.000 22.000 25.000 JWG 3.000 7.000 14.000 20.000 23.000 25.000 25.000 Melkert 1 7.500 30.000 35.000 Bron: CBS (1998), pagina 80 en SCP (1998), pagina 385 Het belangrijkste instrument gericht op jeugdige werklozen is de Jeugdwerkgarantiewet (JWG). Sedert 1998 is de JWG opgenomen in de Wet Inschakeling Werkzoekenden/WIW en wordt veelal over WIW-trajecten gesproken. Hier zullen we evenwel de term 'JWG' blijven gebruiken omdat de jeugdwerkloosheid sedert 1998 vrijwel nihil was en alle empirie dus uit de tijd stamt dat het instrument nog Jeugdwerkgarantiewet heette. Iedere jongere die langer dan 6 maanden als werkzoekende staat ingeschreven, is verplicht deel te nemen aan het JWG. Het arbeidsbureau meldt de jongere daartoe aan bij de plaatselijke Jeugdwerkgarantieorganisatie (JWGO). In plaats van een uitkering krijgen de jongeren, met andere woorden, een garantie op werk waarmee ze het minimumjeugdloon kunnen verdienen. Weigert een jongere de aangeboden baan, dan wordt de werkloosheidsuitkering drie maanden gestopt. JWG-banen zijn vooral gesitueerd bij overheidsinstellingen, het onderwijs en in de dienstverlening. De duur van een JWG-baan is 6 maanden met een mogelijkheid tot verlenging met nog eens een half jaar. Zolang doorstroming naar een reguliere baan niet mogelijk is, kunnen jongeren tot hun 27ste jaar gebruik maken van de regeling. Daarna kunnen zij doorstromen naar een van de andere re-integratiemaatregelen. Aan het JWG liggen twee expliciete uitgangspunten ten grondslag. De eerste is dat er een sluitende aanpak wordt geboden. Deze doelstelling geldt overigens niet alleen de jeugdige werklozen maar alle werklozen (zie ook de nota 'Langdurige werkloosheid', 1998). Concreet betekent dit dat alle (jeugdige) werklozen een aanbod wordt gedaan gericht op scholing, werkervaring en werk. Het tweede uitgangspunt – dat overigens ook geldt voor de banenpool en de Melkert-banen - is dat het opdoen van werkervaring een positief effect heeft op de arbeidsmarktkansen van (jeugdige) werklozen. Dit effect is, zo verwacht men, deels direct en deels indirect. Direct omdat via een werkervaringsplaats essentiële arbeidsdeugden worden verworven (zoals discipline); indirect omdat werklozen via een werkervaringsplaats en de daarbij geboden begeleiding gestimuleerd zullen worden terug te keren in de schoolbanken om alsnog een diploma te behalen. Het JWG lijkt erg – zeker qua doelstelling – op het Belgische ‘startbanenplan’ dat op 1 april 2000 in werking trad (Malfait & Vandenbrande, 2001). Dit banenplan was de opvolger van de (uitgeholde) stagewetgeving voor jongeren. Het startbanenplan of Rosettaplan heeft als doel de tewerkstelling van jonge schoolverlaters te bevorderen door hen een baan en/of een bijkomende opleiding te verschaffen. Ondernemingen met meer dan 50 werknemers zijn verplicht om een aantal nieuwe (jonge) werknemers tewerk te stellen a rato van 3% van hun personeelsbestand. De jongeren krijgen een voltijds contract van minstens één jaar, of een halftijds arbeidscontract en een halftijds opleidingscontract. Ondernemingen die laaggeschoolden aanwerven, of die meer jongeren aanwerven dan de verplichte 3% of die jongeren een contract van onbepaalde duur, aanbieden genieten extra voordelen. Via de getrapte aanpak houdt het startbanenplan rekening met de bestaande (sub)regionale verschillen inzake de werkloosheidssituatie. Er werden drie doelgroepen onderscheiden:
3
1) schoolverlaters, jonger dan 25 jaar, binnen de zes maanden na het verlaten van de schoolbanken; 2) jonge werkzoekenden van minder dan 25 jaar, indien men de startbaanovereenkomsten niet kan opvullen met de schoolverlaters; 3) werkzoekenden jonger dan 30 jaar, indien er een tekort is aan jongeren uit de vorige categorieën. Hoewel de Vlaamse werkgevers in principe jongeren tot 30 jaar (doelgroep 3) mogen aanwerven in het kader van de startbanenwetgeving, is 83 % van de aangeworven Vlamingen jonger dan 25 jaar. Men heeft met andere woorden hoofdzakelijk uit de eerste twee doelgroepen gerecruteerd. Ongeveer de helft hiervan krijgt van de werkgever een contract van onbepaalde duur. In Vlaanderen werden de meeste contracten afgesloten in de paritaire comités van de metaalsectoren, en opmerkelijk weinig in de schoonmaaksector. Verder blijken werkgevers bij twee van de drie startbaancontracten een beroep te doen op jongeren uit de eigen regio, een recruteringsgedrag dat het sterkst voorkomt voor laaggeschoolden.Een belangrijke bevinding is dat het Rosettaplan er, althans in Vlaanderen, in slaagt om de ‘kansengroepen’ te bereiken. Het startbanenplan kent het meeste succes in regio’s met een hoge werkloosheid en, nog belangrijker, slaagt erin om kansengroepen te bereiken en te integreren op de arbeidsmarkt. Laaggeschoolden raken op eigen initiatief moeilijker uit de werkloosheid, maar het Rosettaplan helpt deze groep meer dan de gemiddelde Vlaming bij het vinden van een job. Het JWG lijkt ook – zeker wat betreft het bieden van werkervaringsmogelijkheden – op het onlangs gelanceerde initiatief van het Samenwerkingsverband Noord-Nederland en het Ministerie van SZW. Dit initiatief wil 2000 werklozen en laag-opgeleiden de kans geven hun perspectieven te vergroten door hen de kans te bieden stage te lopen bij een bedrijf in de ‘hogere’ sector. Ook kunnen ze er een opleiding volgen. De stage- en opleidingsplekken worden met name opgezet bij bedrijven in het midden- en kleinbedrijf en sectoren als de bouwnijverheid, recreatie, maritieme technologie en de scheepvaart. Juist in die branches is behoefte aan hoogopgeleid personeel. Dit project is overigens nog niet gestart; het ligt in de bedoeling in 2004 15 projecten op te zetten waaraan minimaal 500 mensen deelnemen. Indien er na evaluatie in 2005 een vervolg komt, moeten jaarlijks 750 mensen deelnemen. Ook het plan van aanpak dat de Stichting ElektroWerk in samenwerking met de Gemeente Den Haag en het Servicepunt MKB in maart 2004 presenteerde, lijkt in meerdere opzichten op het JWG. ElektroWerk wil jongeren, die willen werken als electromonteur maar niet bereid of in staat zijn een reguliere beroepsopleiding te volgen, een praktijkovereenkomst en een arbeidsovereenkomst bieden. Normaliter treedt de Stichting namens de aangesloten bedrijven op als werkgever voor leerlingen die in het kader van een bbl-opleiding worden opgeleid. Deze jongeren volgen per week 2 dagen een aanvullende praktijkvervangende opleiding op een regionaal bedrijfstakopleidingscentrum, 2 dagen beroepspraktijkvorming bij een aangesloten bedrijf en 1 dag theoretische vorming op het regionaal opleidingencentrum. Veel aangesloten bedrijven zijn in tijden van economische recessie echter onvoldoende bereid om jongeren een beroepspraktijkvormingsplaats aan te bieden. Als er geen bpv-plaats beschikbaar is of als de jongere wegens onvoldoende praktijkvaardigheid niet goed plaatsbaar is bij een van de aangesloten bedrijven en dus de facto veelal werkloos is, kan deze jongere met behoud van uitkering gedurende maximaal 6 maanden een volledig praktijkvervangende opleiding volgen bij een regionaal bedrijfstakopleidingscentrum (dus 4 dagen per week op het bedrijfstakopleidingscentrum en 1 dag per week op het ROC). ElektroWerk vergoedt de kosten van het ROC (boeken en lesgeld), maar de leerling ontvangt geen salaris. Zodra een bpv-plaats beschikbaar is bij een van de aangesloten bedrijven krijgt de jongere, eventueel
4
met loonkostensubsidie, een arbeidsovereenkomst aangeboden bij de Stichting ElektroWerk en wordt vervolgens geplaatst bij het desbetreffende bedrijf. Het bedrijf wordt voor de geplaatste jongere een uurtarief in rekening gebracht. De werkloze jongere is zo – na een voortraject - opgenomen in een regulier bbl-traject dat in 2 jaar wordt afgesloten met een diploma monteur elektrotechniek. Ook voor werkloze jongeren met een startkwalificatie kan ElektroWerk iets betekenen. In economisch mindere tijden kunnen deze jongeren met behoud van uitkering stage lopen bij de aangesloten bedrijven om hun kennis en ervaring op peil te houden. 2. Leren als vaak verborgen doelstelling van leer/ervaringsprojecten Het doel van anti-cyclisch werkgelegenheids- en scholingsbeleid is tweeledig: (a) het behouden van vakmanschap voor het bedrijfsleven (een economisch doel) en (b) het voorkomen van sociale desintegratie als gevolg van een persoonlijk isolement van de werkloze (een sociaal doel). Voor het realiseren van beide doelen is het meestal essentieel dat de werkloze (of degene die met werkloosheid wordt bedreigt) in staat en bereid is om te leren. Sommige werklozen of met werkloosheid bedreigden moeten een om-, her- of bijscholing volgen om niet uit de boot te vallen; andere werklozen moeten eerst een aantal sociaalcommunicatieve en/of gedragsvaardigheden leren voordat zij uberhaupt in staat zijn een om-, her- of bijscholing succesvol af te sluiten. Ieder anti-cyclisch project staat daarmee voor drie vragen: 1. wat moet er geleerd worden? 2. welke leerhouding en leermotivatie hebben degenen die aan dit leerproces gaan deelnemen? 3. welke leeromgeving is – gelet op de doelen en de leerhouding/motivatie van de deelnemers - vereist om de doelgroep het gewenste leerproces succesvol te laten voltooien? 2.1 Wat moet er geleerd worden? Wat er in het leer/ervaringsproject geleerd moet worden, hangt vooral af van de afstand tot de arbeidsmarkt van de werkloze of de met werkloosheid bedreigde. Preisser (2003) onderscheidt vier groepen: (a) degenen die slechts een korte bijscholing – veelal in de vorm van begeleide werkervaring - nodig hebben om (weer) aan de slag te kunnen, (b) degenen die een omscholing nodig hebben, (c) degenen die een startkwalificatie moeten behalen, en (d) degenen die eerst een gedragstraining nodig hebben om uberhaupt in staat te zijn met succes in een leer/ervaringsproject te kunnen participeren. Bij de eerste groep moeten vooral de handen, de praktische vaardigheden ontwikkeld worden. Het leer/ervaringsproject is voor deze groep dan ook vooral een prakticum dat in een relatief korte tijd de deelnemers klaarstoomt voor een (nieuwe) werkkring. Bij de tweede en derde groep moeten niet alleen de handen maar ook het hoofd ontwikkeld worden. Deze groepen zullen veelal de nodige theorie moeten verwerken in combinatie met praktijkervaring. Een duaal traject lijkt voor deze groepen derhalve het meest geschikt. De vierde groep kan niet via reguliere onderwijsinstellingen geholpen worden maar heeft deskundige en intensieve training en begeleiding nodig om de sociaal-communicatieve en vaak ook emotionele vaardigheden aan te leren die een voorwaarde zijn om te kunnen deelnemen aan het maatschappelijke verkeer. De vraag wat er geleerd moet worden kan echter ook vanuit een employability-perspectief gesteld en beantwoord worden. Om in een diensteneconomie employable te zijn moet een individu niet alleen over voldoende de kennis (het hoofd) en vaardigheden (de handen)
5
beschikken, maar moet hij/zij ook in staat zijn zelf sturing te geven aan de eigen loopbaan. Zelfsturing wat betreft de loopbaan vooronderstelt dat het individu niet alleen weet heeft van de verschillende loopbaanmogelijkheden die voor hem/haar openstaan, een duidelijke beroepswens heeft en in staat is de eigen vaardigheden en talenten in te schatten in relatie tot de gestelde beroepseisen, maar ook dat het een gevoel van richting en identiteit ontwikkelt. Daarmee wordt bedoeld dat het individu zicht heeft (of krijgt) op het eigen levensthema en kan bepalen op welke wijze het van betekenis kan en wil zijn voor anderen (Meijers & Wijers, 1997). Kort samengevat kan men stellen dat zelfsturing ook de ontwikkeling van het hart vooronderstelt. Welnu, uit veel onderzoek weten we dat vele werklozen en met werkloosheid bedreigden de competentie tot zelfsturing nauwelijks tot niet hebben ontwikkeld (Spies, 1998; Preisser, 2001,2003). Daarin verschillen zij overigens niet van de meeste werkenden (Kuijpers, 2003) en van schoolgaande jongeren (Ester e.a. 2003). Wanneer anti-cyclisch beleid wordt gevoerd met inachtneming van een employability-perspectief, dan is duidelijk dat er – veel meer dan tot nu toe het geval is geweest – in de leer/ervaringsprojecten aandacht zal moeten zijn voor loopbaanbegeleiding (d.i. de ontwikkeling van loopbaancompetenties). 2.2 Hoe gemotiveerd is de doelgroep om te leren? In het laatste grotere onderzoek dat in Nederland is verricht naar jeugdwerkloosheid heeft Spies (1996:143ff, 1998:236ff) op basis van voornamelijk kwalitatieve analyses de volgende typologie van de handelingsperspectieven van deelnemers aan leer/ervaringsprojecten ontwikkeld: 1. Jongeren die op maatschappelijke oriëntatie gericht zijn (a) de beroepsgeoriënteerde jongeren: jongeren met een sterke oriëntatie op een specifiek beroep (omvang 20%). Hun belangrijkste probleem in hun eigen ogen is dat ze geen baan hebben; ze verwachten van het project hulp bij het oplossen van dit probleem. (b) de economisch zelfstandigen: jongeren met een sterke oriëntatie op economische zelfstandigheid (omvang 32%). Deze jongeren zijn niet op een beroep maar op inkomen gericht. Zij verwachten van het project hulp bij het vinden van een baan, maar ze zijn - mede door hun (te) hoge verwachtingen - vaak teleurgesteld over wat deze instantie hen te bieden heeft. (c) de jonge moeders: meisjes met een sterke oriëntatie op (het krijgen van) kinderen en het stichten van een eigen gezin (omvang 18%). Zij maken vooral van het project gebruik 'voor de gezelligheid'. 2. Jongeren die op subculturele integratie gericht zijn (d) jongeren die gericht zijn op het ontwikkelen dan wel behouden van een eigen subculturele identiteit (omvang 6%). Bij deze groep staat werken niet centraal maar wordt ook niet uitgesloten. De kontakten die zij met het leer/ervariingsproject (en met andere instanties) hebben, hebben meer het karakter van 'in aanraking komen met' dan van 'een beroep doen op'. 3. Jongeren zonder een duidelijke oriëntatie (e) de conformisten: jongeren die zich conformeren aan de instanties waarvan zij afhankelijk zijn (omvang 20%). Deze jongeren zijn erg onzeker. Vanwege hun coöperatieve houding zijn het de ideale cliënten van ieder project, waar zij voortdurend dreigen te 'hospitaliseren' vanwege hun gebrek aan initiatief. (f) de cynische opportunisten: jongeren die gericht zijn op overleven, d.i. het vinden van een onmiddellijke oplossing voor hun belangrijkste problemen (omvang 4%). Deze groep heeft geringe kansen op de arbeidsmarkt, deels vanwege hun slechte opleiding deels "doordat de eisen die zij aan een baan stellen bepaald worden door de omvang
6
van hun probleem" (Spies 1996:144). Zo leidt het hebben van grote schulden ertoe dat er snel veel geld verdiend moet kunnen worden. Het leer/ervaringsproject (en andere instanties) worden door deze jongeren beschouwd als een onderdeel van hun problemen en niet als een oplossing. Het zal duidelijk zijn dat iedere groep een andere aanpak vereist die met behulp van een goede intake – waarin ook de afstand tot de arbeidsmarkt een belangrijk onderwerp is – kan worden vastgesteld. Vanuit een begeleidingsperspectief is daarmee de kous echter niet af. Wat de zaak compliceert is dat in de loop van de werkloosheid en ook tijdens deelname aan een leer/ervaringsproject de attitude van de deelnemers verandert. Uit vele studies (voor een overzicht zie Preisser, 2001, 2003) komt een merkwaardige tegenspraak naar voren. Enerzijds zeggen werklozen in meerderheid voorstander te zijn van deelname aan leer/ervaringsprojecten omdat zij deze positief waarderen in termen van het opdoen van werkervaring en het verwerven van nieuwe kwalificaties. Anderzijds echter achten zij de 'voordelen' van werk/ervaringsprojecten met name van toepassing op anderen. Wanneer deelname geheel vrijwillig is, blijkt slechts circa 10% ook daadwerkelijk deel te nemen. Het lijkt er op dat werklozen overtuigd zijn van het feit dat zij zonder adequate bijscholing en werkervaring weinig kans maken op het verwerven van een vaste baan (en vanuit dit perspectief een positieve attitude ten toon spreiden met betrekking tot leer/ervaringsprogramma's), maar tegelijkertijd lijken zij te twijfelen of deze programma's hen wel een goede kans bieden op het verwerven van een vaste baan. Meijers (1990) en Spies (1996) constateren dat vrijwel alle jongeren die deelnemen aan een leer/ervaringsproject na het verlaten van het reguliere onderwijs de arbeidsmarkt betreden zonder een duidelijke beroepswens. Zij nemen, bij gebrek aan beter, bij het zoeken van een baan hun (afgebroken) schoolopleiding als uitgangspunt en 'adopteren' als het ware een beroepswens. Maar al snel moeten zij, wanneer het vinden van werk niet lukt, hun beroepswens verbreden: ze solliciteren niet meer op een specifiek beroep maar richten zich op een hele beroepssector. En wanneer deze verbreding evenmin tot vast werk leidt, gaan vooral de jongens uit het arbeidersmilieu nog verder. Zij stellen absoluut geen eisen meer en willen ieder betaald en vast werk accepteren. Het krijgen (c.q. hebben) van vast en betaald werk is voor hen direct verbonden met een positief zelfbeeld. De jongens uit de middenklasse en de meisjes hebben wat dat betreft meer ruimte. De eersten omdat in hun thuiscultuur naast arbeid ook persoonlijke ontplooiing van groot belang geacht wordt. De laatsten omdat de traditionele denkbeelden omtrent de arbeidsdeling tussen de geslachten nog steeds functioneren. Bijna alle deelnemers werken in de eerste maanden van hun werkloosheid een tijdje via uitzendbureaus. Zij hopen via uitzendwerk mogelijk alsnog aan vast werk te kunnen komen omdat potentiële werkgevers hen leren kennen. Maar al snel komen zij er achter dat deze strategie ('wanneer je eenmaal binnen bent, dan....') voor hen absoluut niet werkt. Slechts een enkeling blijkt in staat zich als uitzendkracht zodanig 'in the picture' te plaatsen dat aan haar/hem een vast dienstverband wordt aangeboden. De meeste laaggeschoolde uitzendkrachten moeten werk verrichten dat inhoudelijk noch qua toekomstperspectief (te weten: een vast dienstverband) iets voorstelt. Dus stoppen zij weer met werken via uitzendbureaus of beperken dit tot een minimum. Wanneer de respondenten een half tot een heel jaar werkloos zijn, wreekt zich de uitzichtloosheid en de daarmee samenhangende onzekerheid van hun bestaan. Er breekt voor hen een periode aan die men het best een 'zwart gat' kan noemen. Op dat moment zien zij zich, daartoe gedwongen door groeiende geldzorgen, verveling, een verminderend gevoel van eigenwaarde en de inschatting dat zij steeds minder kans krijgen op werk, voor een aantal beslissingsconflicten geplaatst (zie figuur 1; voor eenzelfde procesbeschrijving zie ook Preisser, 2001 en Behringer e.a., 2004). Daarbij verandert hun psychische conditie gaandeweg hun werkloosheid: aanvankelijk in shock ontwikkelen zij al snel een optimistische kijk op hun
7
situatie. Maar als zij na enige maanden nog steeds werkloos zijn, krijgen pessimistische gevoelens de overhand en uiteindelijk is een fatalistische levenshouding de enige manier van overleven voor een langdurig werkloze. Figuur 1.
Typische beslissingsconflicten gedurende aanhoudende werkloosheid
Psychische stabiliteit
Geldzorgen
voor minder loon werken ?
Verveling
mijn beroep opgeven ?
Zal ik
verhuizen ?
alle pogingen opgeven ?
Shock
Optimisme
Pessimisme
Verminderd gevoel van eigenwaarde
Minder kans op nieuw werk
Fatalisme
Werklozen kiezen pas voor een leer/ervaringsplaats wanneer hun ervaringen op de arbeidsmarkt hen ondubbelzinnig hebben bewezen dat zij er nooit in zullen slagen op eigen kracht een vaste baan te vinden. Zij kiezen pas voor deelname wanneer alle 'bronnen' waaruit hoop kan worden geput op het verkrijgen van een vaste baan, letterlijk opgedroogd zijn. Daarmee is deze keuze vooral een strategie van de (bewezen) onmacht. Nemen zij eenmaal deel dan zien ze de leer/ervaringsprojecten vooral als een 'veredeld uitzendbureau'. Dat wil zeggen als een instelling die hen in staat stelt met meer succes de strategie van 'als je eenmaal binnen bent, dan...' te volgen dan commerciële uitzendbureaus dat doen. Zij krijgen, naar zij hopen en zoals hen door het project via allerlei wervingsfolders ook wordt voorgehouden, de kans zich op een zinvolle arbeidsplaats waar te maken in de ogen van een potentiële werkgever. Na enkele maanden werken op een leer/ervaringsplaats bekruipt hen echter het vermoeden dat hun hoop op een vaste arbeidsplaats wel eens misplaatst zou kunnen zijn. Zij merken dat zij door hun collega's op het werk niet voor 'vol' worden aangezien en dat werken op een leer/ervaringsplaats stigmatiserende effecten heeft. Potentiële werkgevers beschouwen hen namelijk, wanneer zij solliciteren, als 'kneusjes'. Daarbij komt nog dat zij op de leer/ervaringsplaats veelal behandeld worden als een 'gewone' uitzendkracht of zelfs slechter. Het gevolg hiervan is dat een aantal deelnemers ophoudt en dat de blijvers de eis gaan stellen dat de projectbegeleiders voor hen aan actieve arbeidsbemiddeling gaan doen. Er treden, zo blijkt uit tabel 2, verschillen op in de hulp die men naar eigen zeggen verwacht en de hulp die men krijgt tussen degenen die korter dan drie maanden, drie tot zes maanden en langer dan zes maanden deelnemen aan een project. Overigens verschillen deze groepen niet wat betreft opleidingsniveau en leeftijd.
8
Tabel 2. Verwachte hulp van het project bij het vinden van een baan en hierbij gekregen hulp, onderscheiden naar de duur van de deelname in % (N=293) -------------------------------------------------------------------------------------------Hulp verwacht Hulp krijgend ------------------------------------------------------------------------------< 3 mnd 3-6 mnd > 6 mnd < 3 mnd 3-6 mnd > 6 mnd ------------------------------------------------------------------------------Ja 51.9 64.3 73.1 33.3 21.2 35.7 Nee 20.4 12.9 9.0 16.7 49.4 37.0 Weet niet 27.8 22.9 17.9 50.0 29.4 27.3 N = 54 85 154 54 85 154 --------------------------------------------------------------------------------------------Bron: Meijers & Van Wijk 1990:22 Van de deelnemers die korter dan drie maanden deelnemen verwacht 51,9% hulp bij het vinden van een baan. Dit percentage loopt op tot 73,1% bij degenen die langer dan zes maanden deelnemen. In beide gevallen ligt de hulp die de deelnemers, naar eigen zeggen, krijgen van de kant van de projectmedewerkers ver onder hun verwachting. De tabel laat verder zien dat er in de periode tussen de derde en de zesde maand een daling optreedt van het aantal deelnemers dat zegt hulp te krijgen terwijl er tegelijkertijd een zeer scherpe stijging optreedt van het aantal deelnemers dat zegt geen hulp te krijgen. Daarbij groeit de hulpvraag (i.e. de verwachting dat men hulp zal krijgen) gestaag. 2.3 Welke leeromgeving is nodig? Welke leeromgeving tot optimale resultaten leidt hangt, gezien het vorenstaande, af van: a. de afstand tot de arbeidsmarkt en de daaruit resulterende behoefte aan vakscholing, b. het handelingsperspectief van de werkloze of met werkloosheid bedreigde ten aanzien van het leer/ervaringsproject in combinatie met het gevoel van eigenwaarde c.q. psychisch welbevinden dat resulteert uit de beleving van de eigen werkloosheid, en c. de beslissing in het leer/ervaringsproject al dan niet de employability van de werkloze als een belangrijk projectdoel te zien. In het algemeen kan men zeggen dat hoe groter de afstand tot de arbeidsmarkt, en hoe geringer de maatschappelijke orientatie en de psychische stabiliteit is, en hoe meer employability als een nastrevenswaardig projectdoel wordt gezien, des te meer naast scholing en het opdoen van werkervaring geinvesteerd zal moeten worden in de begeleiding van de projectdeelnemers. Uit onderzoek weten we dat in leer/ervaringsprojecten veelal onvoldoende geinvesteerd wordt in begeleiding. De beschikbare begeleidingscapaciteit wordt vooral op een reactieve wijze ingezet, dat wil zeggen in de vorm van controle en sanctionering. Dit is, mits het een onderdeel is van een breder begeleidingspakket, een adequate begeleidingsvorm voor werklozen die een intensieve gedragstraining nodig hebben en wellicht ook voor werklozen en met werkloosheid bedreigden die onvoldoende maatschappelijk georienteerd zijn. Het is evenwel een weinig adequate begeleidingsvorm voor werklozen die een positief steuntje in de rug nodig hebben omdat zij nog geen duidelijke beroepswens hebben en/of onvoldoende gekwalificeerd zijn maar wel graag willen werken. Het is evenmin een adequate begeleidingsvorm voor werklozen of met werkloosheid bedreigden wier voornaamste probleem is dat ze graag willen werken maar die, vanwege hun werkloosheid, een negatief zelfbeeld en/of een gering zelfvertrouwen hebben.
9
Een tweede algemene regel lijkt dat naarmate een project meer mikt op leerprocessen die niet alleen het hoofd en de handen, maar ook het hart betreffen, de leeromgeving krachtiger moet zijn. Dat betekent vrijwel altijd dat het leerproces overwegend moet plaatsvinden in een bedrijf dan wel in een gesimuleerde bedrijfsomgeving en dat er sprake moet zijn van een intensieve en persoonlijke begeleiding. Aan beide voorwaarden is niet gemakkelijk te voldoen. Een economische recessie betekent immers dat werkgevers al hun energie richten op overleven, onder meer door middel van kostenreductie. In een dergelijke situatie is er meestal weinig ruimte (zowel in financiele als personele zin) om werkloze jongeren te begeleiden. Dit betekent vaak dat leer/ervaringsprojecten aan werkloze jongeren een praktijkvervangende opleiding in een semi-bedrijfsmatige omgeving aanbieden (zie het voorbeeld van de Stichting ElektroWerk) of dat toch ingezet wordt op een onderwijstraject (zie het voorbeeld van de Provincie Zuid-Holland). Maar ook in een dergelijke omgeving is niet gegarandeerd dat er sprake is van een intensieve en persoonlijke begeleiding, zoals onder meer blijkt uit onderzoeken van Meijers (2003, 2004) naar de kwaliteit van bpv-plaatsen resp. het functioneren van zogenoemde Axis-verbeterprojecten. In het beroepsonderwijs wordt nog steeds weinig geinvesteerd in de ontwikkeling van schoolloopbaanbegeleiding en in de bestaande begeleiding is er weinig ruimte voor reflexiviteit en coaching. Er zijn hierop echter wel uitzonderingen, met name op het gebied van leer/ervaringstrajecten voor zogenoemde risicojongeren. Als voorbeeld van dergelijke trajecten kan De Pasvorm worden genoemd, een project dat in 2000 de Nationale Onderwijsprijs heeft gewonnen. In nauwe samenwerking met het plaatselijke en regionale bedrijfsleven maar wel onder volledige verantwoordelijkheid van het ROC is een onderwijsaanbod ontwikkeld dat in hoge mate gestuurd wordt door de leervragen van de deelnemers en – in tweede instantie - de werkgevers (voor een uitgebreide beschrijving van De Pasvorm zie www.kennisbank-techniek.nl). 3. Anti-cyclisch werkgelegenheids- en scholingsbeleid ten aanzien van werkenden Anti-cyclisch werkgelegenheids- en scholingsbeleid voor werkenden impliceert behoud van vakmanschap voor een branche in tijden van economische teruggang. Een dergelijk beleid is in 2002 in Zuid-Oost Brabant ontwikkeld voor de regionale kennisintensieve maakindustrie in het project De Drieslag. Het oogmerk van dit project was het behoud en de versterking van het vakmanschap door middel van werktijdverkorting en scholing, het collegiaal in- en uitlenen van vaklieden en het doorplaatsen van overtollige vakkrachten. (Van Gaal & Koolen, 2003) Ondernemingen die naar verwachting tijdelijk bedrijfseconomisch in de gevarenzone verkeerden, kregen de mogelijkheid om als cluster van individuele bedrijven werktijdverkorting aan te vragen. Dankzij medewerking van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 2002, hanteerde de arbeidsinspectie een zekere coulance bij de beoordeling en toewijzing van een Zuid-Oost Brabantse clusteraanvraag. Bovendien bood de minister de mogelijkheid tot werktijdverkorting voor een langere periode: maximaal zes termijnen van zes weken in plaats van de gebruikelijke vier termijnen. Normaliter stuurt een bedrijf medewerkers naar huis bij de toepassing van werktijdverkorting. In De Drieslag moest de werknemer echter naar het bedrijf of een opleidingsinstituut komen tijdens de periode van werktijdverkorting om scholing te volgen. Met behulp van employabilityscans werd vastgesteld welke scholing nodig was en de scholingsplannen werden vervolgens in een employabilityplan vastgelegd. Zowel op individueel als op bedrijfsniveau werden dergelijke plannen geformuleerd. Er werd een onderscheid gemaakt tussen kwalificerende beroepsopleidingen en bijscholing, vooral op mboniveau én bedrijfsinterne praktijkscholing. Bij praktijkscholing werkte de vakman samen met specialisten aan innovaties (product- of procesvernieuwingen). Door de scholing werd de employability van de werknemer verhoogd en kon het bedrijf daardoor andere soorten van
10
opdrachten verwerven. Dat kan werk van een hoger niveau zijn of werk met volstrekt andere bewerkingen. Het bedrijf krijgt dus breder georiënteerde en opgeleide werknemers die het mogelijk maken om andere markten te exploreren, innovaties tot stand te brengen en een betere risicospreiding te realiseren. Afgesproken werd dat wanneer de duur van de opleiding de periode van werktijdverkorting overschreed, de medewerkers het recht hadden de opleiding af te ronden. Een tweede lijn betrof collegiale in- en uitleen van vaklieden. Overbodige vaklieden in het ene bedrijf konden tijdelijk worden ondergebracht bij bedrijven die op dat moment over voldoende werk maar onvoldoende personeel beschikten. De medewerkers bleven op de payroll staan van het bedrijf waarmee ze een dienstverband hadden. Ze werden dus gedetacheerd naar collega-bedrijven aan wie het salaris werd gefactureerd. Voorwaarde was dat de vaklui binnen hetzelfde vakgebied op vergelijkbaar werk werden ingezet. Behoudens werkinstructie en inwerken was er niet of nauwelijks sprake van scholingsactiviteiten. Bedrijven bleken steeds vaker van deze mogelijkheid gebruik te maken zonder tussenkomst van derden. Zo bleef het vakmanschap voor zowel het bedrijf als de branche behouden, werd het maximaal benut door de branche en was er sprake van een bredere inzetbaarheid. Bovendien leidt het werken in andere bedrijven tot de verdere ontwikkeling van het vakmanschap. Bij laagconjunctuur binnen het gehele marktsegment is er echter vaak een absoluut overschot aan medewerkers. Wanneer de gehele bedrijfstak wordt getroffen moeten er oplossingen buiten de regio of in andere technische bedrijfstakken worden gezocht. Inwerken, instructie en scholing zijn dan belangrijk. Een derde beleidslijn, tenslotte, betrof het doorplaatsen van vaklieden binnen de bedrijfstak. Dit is in feite een door de bedrijfstak gecontroleerde vorm van outplacement. De gedachte hierachter was dat de bedrijfstak zich kan profileren als een betrouwbare collectieve werkgever, wanneer ze uitplaatsing zelf en actief ter hand neemt. Ondersteuning door de UWV in het kader van preventief werkloosheidsbeleid zou daarbij wenselijk en voor de hand liggend zijn. Professionele bureaus namen de uitvoering ter hand. Hun opdracht was om, vanuit het oogpunt van loopbaanbegeleiding en employabilitybevordering, vakmensen zo optimaal mogelijk te herplaatsen binnen de bedrijfstak. Doorplaatsing of outplacement is een relatief weinig ingrijpende maatregel met geringe implicaties. Maar het draagt wel bij aan de verbetering van de arbeidsmarktpositie van werknemer, vakman en de bedrijfseconomische positie van de werkgever. Uiteindelijk hebben in 2002 ruim 900 medewerkers in een periode van werktijdverkorting scholing gevolgd. In het kader van het collegiale in- en uitlenen is vanuit het project ondersteuning verleend bij het tijdelijk onderbrengen van 82 vaklieden bij 27 bedrijven binnen de bedrijfstak. En voor 44 medewerkers is elders binnen de industrie een nieuwe werkplek gezocht. Tijdens een regionale bijeenkomst in mei 2002 daagde de toenmalige minister van SZW Zuidoost Brabant uit om van het project Drieslag voor behoud vakmanschap een structurele aanpak te maken. Daarbij ging het om het verduurzamen van de integrale projectaanpak én om het ontwikkelen van een meetinstrument om tijdig te kunnen ingrijpen bij negatieve (sociaal) economische ontwikkelingen in de regionale industrie. Het meetinstrument is er gekomen in de vorm van de ‘industriële barometer’, maar de verduurzaming van het project is uitgebleven. De voornaamste reden hiervoor is dat het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, met een nieuwe minister aan het roer, heeft geweigerd mee te werken aan de verbreding van de werktijdverkorting. Aanvankelijk werkte SZW wel mee aan een verbreding van de bestaande regeling voor werktijdverkorting omdat er – zeker na 11 september 2001 – het vermoeden bestond dat er zich een calamiteit zou voltrekken in de halfgeleiderindustrie: men vreesde dat het hele fundament onder de maakindustrie in Zuidoost Brabant zou verdwijnen. Er was, met andere woorden, sprake van een ‘industriëel rampenplan’. Voor de huidige minister is er geen
11
sprake meer van een dreigende catastrofe, nog afgezien van het feit dat hij – méér dan zijn voorganger – van mening is dat het behoud van vakmanschap de verantwoordelijkheid van de sector zelf is. Hij is van mening dat de sector in goede tijden voorzieningen moet treffen voor als de tijden slechter worden. Dit blijkt onder de huidige marktverhoudingen echter moeilijk te realiseren: er is sprake van scherpe concurrentieverhoudingen en van ontbrekende solidariteit. Het gevolg is dat de Drieslag op dit moment niet meer functioneert. De ‘marktpartijen’ zijn vanwege economische en culturele redenen niet in staat om op eigen kracht een doeltreffend – en door allen eigenlijk ook gewenst – beleid te maken. Daarvoor is actief beleid van de zijde van de overheid i.c. de Ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid én Economische Zaken nodig om loopbaantransities (en daarmee ook employability) mogelijk te maken. Feitelijk ontbreekt een pro-actief, activerend arbeidsmarktbeleid; nu is alleen sprake van een reactief volumebeleid. Recent is onder het motto ‘Breek de kennis niet af, waar die juist verder opgebouwd moet worden’ een nieuw plan gelanceerd dat inhoudelijk voortbouwt op de ervaringen die met de Drieslag zijn opgebouwd.1 De kern van het plan is vakmensen slechts gedeeltelijk te ontslaan en een deel van de WW-gelden, de middelen van het zogenaamde ‘wachtgeldfonds’, in te zetten voor het behoud van vakmensen. Gedurende de gedeeltelijke werkloosheid kunnen de vaklieden worden bijgeschoold met gebruikmaking van de scholingsmiddelen van de O&Ofondsen. Het wachtgeldfonds betreft een voorziening, welke volledig door de branches in de metaal- en elektrotechnische bedrijfstak wordt opgebracht. Het is bedoeld om een tijdelijke, conjuncturele situatie het hoofd te kunnen bieden. De sociale fondsen hebben al jaren een miljardenoverschot. Hun financiële positie is zodanig dat het UWV het kabinet steevast adviseert de premies neerwaarts bij te stellen. De bedrijfstak betaalt in dit plan 100% van de kosten die zowel gemoeid zijn met de uitkering, welke ten laste worden gebracht van de wachtgeldfondsen als de opleidingskosten, die gefinancierd worden uit de O&O-fondsen. Werkgevers kunnen om bedrijfseconomische redenen genoodzaakt zijn werknemers te ontslaan. Wanneer werknemers in de WW geraken, wordt er tijdens de eerste 6 maanden een uitkering verstrekt die ten laste komt van het sociale fonds, het wachtgeldfonds. Daarna wordt de uitkering voortgezet, maar ten laste gebracht van overheidsfinanciën. In geval bedrijven in de problemen (dreigen te) geraken is in dit plan het voorstel om maximaal 50% van de werknemers van bedrijven voor maximaal 50% te ontslaan. De helft van de vakmensen blijft dus volledig binnen de onderneming aan het werk, terwijl de andere helft voor 50% in de WW terecht komt en gedurende deze periode wordt geschoold. De maximale periode om van deze regeling gebruik te maken is 6 maanden met de mogelijkheid van een éénmalige verlenging. Er vindt geen doorstroom naar de ‘reguliere’ WW plaats. Indien de economische situatie niet mocht verbeteren binnen dat jaar en de vakmensen onverhoopt om bedrijfseconomische redenen alsnog volledig zouden moeten worden ontslagen dan wordt opnieuw eerst het wachtgeldfonds aangewend, alvorens een appél op de WW wordt gedaan. Het uitgangspunt van het plan is om ver vóórdat werkgevers en werknemers in een situatie van gedwongen ontslag terecht zouden komen, al actie te ondernemen. Het spreekt vanzelf dat de noodzaak hiertoe dient te worden aangetoond. De bewijslast met betrekking tot de noodzaak van de inzet van het instrument als ook het toekomstperspectief van het bedrijf kan worden geleverd met behulp van inzage in de huidige en de geprognosticeerde orderpositie van de onderneming. Voor de borging van de betrouwbaarheid en de geldigheid van die informatie dient een accountantsverklaring te worden overlegd.
1
De onderstaande tekst is een bewerking van R. Koolen (2003), Voorkom de uitstroom van toptalent uit de metaal en electrotechnische bedrijfstak: een landelijk ww-experiment. Nuenen: Syncope
12
Wanneer is het opportuun en legitiem om gebruik te maken van de voorgestelde maatregel gedeeltelijke werkloosheid voor een gedeelte van het personeel? Welke normen of criteria gelden daarbij? 1. Inzet is het voorblijven of voorkomen van gedwongen ontslag van vakbekwaam personeel. 2. Een periode van geringere bedrijfsactiviteit moet worden overbrugd met behoud van personele kennis en kunde om de bedrijfsactiviteiten na die termijn op hetzelfde of een hoger niveau voort te zetten. 3. Daarbij is sprake van een plausibel en reëel perspectief van voldoende werk, voldoende opdrachten voor de te behouden medewerkers. 4. De bewijslast daarvoor bestaat uit: - uitgestelde of opgeschorte orders (orderportefeuille), - de verwachte opbrengst van extra verkoopinspanningen (beurzen, accountmanagement…), - consequenties van een aannemelijke ontwikkeling in de markt (analisten), - omzetontwikkeling (historisch perspectief). 5. Onvoorwaardelijke instemming van werkgever en werknemers om tijdens de werkloosheidsmomenten te investeren i.c. actief bezig te zijn met opleiding en innovatie. Een maatregel van tijdelijke en gedeeltelijke werkloosheid heeft een aantal voordelen: a. Het is voor de werkgever van belang om de know-how en de expertise die besloten ligt in het talent van zijn vaklieden te behouden, omdat dit bepalend is voor de continuïteit van zijn bedrijf. Het voordeel van gedeeltelijk en tijdelijke werkloosheid is dat hij het tijdelijk boventallige vakmanschap kan vasthouden en zelfs doorontwikkelen. Het bedrijf ontslaat geen mensen die binnen afzienbare tijd weer hard nodig heeft. Dat zou kapitaalvernietiging zijn want - er zou opnieuw geïnvesteerd moeten worden in werving- & selectie, inwerken en opleiden - technisch vakmanschap commiteert zich niet vanzelfsprekend aan het bedrijf en de bedrijfstak. Technisch talent is een schaars goed dat alleen maar zeldzamer wordt. Als men vakmensen kwijt raakt is het maar de vraag of men ze weer terugvindt. Wanneer het bedrijf verder gaat na de tijdelijke periode van gedeeltelijke werkloosheid heeft het een sterkere positie, vanwege de investering in de deskundigheidsbevordering van haar medewerkers en de daarmee gepaard gaande innovatie. b. Voor werknemers is het van belang om - ondanks de tijdelijke periode van gedeeltelijke werkloosheid - hun volledige betrekking te kunnen behouden. Zij behouden hun baan en salaris, er verandert niets in de bestaande arbeidsrelatie terwijl zij in diezelfde periode investeren in hun arbeidsmarktwaarde. Vanwege de inzet van het wachtgelddeel bij de WW-uitkering, worden er geen WW-rechten verbruikt. Indien de werknemer onverhoopt toch in een werkelijke 100% - werkloosheidssituatie terecht zou komen, maakt dit dus voor de duur van de verstrekking van de werkloosheidsuitkering niets uit. c. Het is in het belang van de bedrijfstak dat haar kennisstructuur – waarvan vaklieden de kennisdragers zijn - niet alleen intact blijft, maar zich ook verder ontwikkelt. Het is in haar belang dat het evenwicht van uitbesteden en toeleveren wordt geconsolideerd en verbeterd, want daarmee kan het verfijnde netwerk van onderzoek & ontwikkeling, onderwijs, bedrijvigheid en bestuurlijke ondersteuning, het fundament van het Nederlandse industrieel complex, de basis van de maakindustrie in stand worden gehouden.
13
•
De overheid kan op haar beurt werkloosheid voorkomen (preventief beleid) door middel van de experimentele inzet van het WW-instrumentarium. Dat bespaart uitkeringsgelden uit de overheidskas, dankzij het gebruik van bedrijfstakgelden i.c. het wachtgeldfonds voor de werkloosheidsuitkering (via salarisbetaling!) en het O&O-fonds voor de opleiding en ontwikkeling van de vakmensen.
4.Verschillende vormen van anticyclische werkgelegenheids- en scholingsprojecten Wanneer we het vorenstaande overzien, dan laten zich qua actoren een viertal vormen van leer/ervaringsprojecten onderscheiden: (1) projecten die vooral in en door het bedrijfsleven zelf georganiseerd worden (voorbeeld: de Drieslag), (2) projecten die via regionale samenwerking op brancheniveau gerealiseerd worden (voorbeeld: ElektroWerk), (3) projecten die helemaal in de openbare sector en onder verantwoordelijkheid van regoniale en/of plaatselijke overheden plaatsvinden (voorbeeld: het JeugdwerkGarantieplan en het Rosettaplan in Belgie), en – tenslotte – (4) projecten die vooral in het reguliere onderwijs plaatsvinden (voorbeeld: De Pasvorm). Elke variant heeft specifieke voor- en nadelen (zie tabel 3). Tabel 3. Vier varianten in anticyclisch werkgelegenheids- en scholingsbeleid Vier typen beleid In bedrijven zelf
Via regionale samenwerking op brancheniveau In openbare sector
In ROC’s
Voordelen 1. ‘echte’ werkomgeving (= omgang met ervaren vakmensen) 2. uitzicht op werk 3. om-, her- en/of bijscholing 1. via detachering uitzicht op werk 2. deels ‘echte’ werkomgeving 3. initiële scholing 1. ‘echte’ werkomgeving 2. uitzicht op werk
1. vertraagde tijd beschikbaar (= reflexiviteit) 2. coaching beschikbaar
Nadelen 1. afhankelijk van subsidie 2. weinig begeleiding 3. niet geschikt voor intredende jongeren 1. enige afstand tot echt werk 2. dus geringer uitzicht op baan 3. weinig begeleiding 1. stigmatisering waardoor frustratie van hoop (‘als ik eenmaal binnen ben….’) 2. beperkte werkgelegenheid (vanwege concurrentie) 3. weinig begeleiding 1. niet geschikt voor ouderen 2. vaak geen ‘echte’ maar ten hoogste een gesimuleerde werkomgeving
Hiervoor is al opgemerkt dat deze voor- en nadelen relatief zijn: afhankelijk van de doelgroep waarop het project zich richt en de gehanteerde doelstelling is een leeromgeving nodig die voldoet aan bepaalde criteria. In het algemeen kan men zeggen dat hoe groter de afstand tot de arbeidsmarkt, en hoe geringer de maatschappelijke oriëntatie en de psychische stabiliteit van de doelgroep is, en hoe meer employability als een nastrevenswaardig projectdoel wordt gezien, des te meer naast scholing en het opdoen van werkervaring geinvesteerd zal moeten worden in de begeleiding van de projectdeelnemers. En des te meer ook de leeromgeving zo krachtig mogelijk moet zijn (dat wil zeggen dat hij zoveel mogelijk moet overeenkomen met de omgeving waarin het geleerde later zal moeten worden toegepast). En tenslotte kan uit het onderzoek naar de leermotivatie van werklozen geleerd worden dat zij eigenlijk slechts gemotiveerd worden tot leren door het uitzicht – liefst op zo kort mogelijke termijn – op een (nieuwe) baan. Hoe meer het project hen dit uitzicht biedt, des te gemotiveerder zij zullen zijn om te leren. In tabel 4 hebben we de verschillende varianten van leer/ervaringsprojecten vergeleken in de mate waarin zij een goede, motiverende leeromgeving bieden voor werklozen die tenminste enige afstand tot de arbeidsmarkt hebben. Wij gaan er hierbij van uit 14
dat het realiseren van de doelstellingen van de verschillende typen van anti-cyclische werkgelegenheids- en scholingsprojecten (te weten het behoud van vakmanschap voor de branche en het voorkomen van maatschappelijke desintegratie) vooral afhangen van de mate waarin de deelnemende werklozen gemotiveerd zijn om te leren. Tabel 4. Mate waarin de verschillende varianten een motiverende leeromgeving bieden Criteria 1. uitzicht op z.s.m. betaald werk 2. werken met ervaren vakmensen (werken vs. oefenen) 3. perspectieven op om/her/bijscholing 4. (loopbaan)begeleiding Subjectieve score
Drieslag ++ ++ ++ 5
ElektroWerk ++ +/+ -/+ 3
JWG + ++ 1,5
De Pasvorm +/+ ++ + 4
Uit de tabel wordt duidelijk dat de ‘subjectieve score’ (d.i. de waardering van de werkloze voor het project) van de verschillende varianten nogal uiteenloopt. Het JWG motiveert werklozen met enige afstand tot de arbeidsmarkt weliswaar omdat het aanvankelijk en al tamelijk snel uitzicht lijkt te bieden op een betaalde baan (via de strategie ‘als je eenmaal binnen bent, dan…’) en omdat werkloze jongeren in een ‘echte’ arbeidsomgeving kunnen werken met ervaren vakmensen. Maar al snel wordt duidelijk dat het JWG de kansen op werk zeker niet op de korte termijn doet toenemen. Daarbij biedt het JWG weinig perspectieven op om-, her- en bijscholing en is er ook nauwelijks sprake van loopbaanbegeleiding. Projecten als ElektroWerk scoren aanmerkelijk beter omdat er uitzicht wordt geboden op een baan, op werken met ervaren vakmensen, en op scholing. Alleen op het punt van de (loopbaan)begeleiding lijkt ElektroWerk nog tekort te schieten. De hoogst scorende en dus meest motiverende projecten zijn De Drieslag en De Pasvorm. De Drieslag is echter niet toegesneden op werkloze schoolverlaters en het biedt geen loopbaanbegeleiding. Het meest geschikt voor werkloze schoolverlaters lijkt een project als De Pasvorm, dat uitstekende perspectieven op scholing geeft in een stimulerende, namelijk duale, context waarin niet alleen in concrete bedrijven wordt gewerkt maar ook gedurende enkele dagen per week in een gesimuleerde bedrijfscontext binnen de school, hetgeen de mogelijkheid geeft tot het ‘vertragen van de tijd’ en daardoor tot adequate vormen van (loopbaan)begeleiding. 5. Conclusie Uit het vorenstaande laat zich concluderen dat anticyclische werkgelegenheids- en scholingsbeleid slechts succesvol zijn wanneer het bedrijfsleven (inclusief overheidsinstellingen en organisaties in de gesubsidieerde en gepremieerde sector), het onderwijs en de overheid samenwerken. Samenwerking tussen het onderwijs en het bedrijfsleven is essentieel omdat verreweg de meeste werklozen en met werkloosheid bedreigden enige vorm van om-, her- of bijscholing nodig hebben om een reele kans op een baan te hebben. Werklozen en met werkloosheid bedreigde werknemers zijn echter over het algemeen nauwelijks gemotiveerd tot scholing, zeker niet als deze in een ‘schoolse context’ plaatsvindt. Zij zijn slechts tot investeringen in scholing te verleiden wanneer aan twee condities is voldaan: (a) er moet een reëel uitzicht zijn op betaald werk en (b) de scholing moet plaatsvinden in een krachtige leeromgeving (liefst een vorm van duaal leren of leren-opde-werkplek). Daarnaast is (loopbaan)begeleiding belangrijk deels vanwege het vaak geringe zelfvertrouwen van de werklozen, deels omdat verhoging van de employability impliceert dat de betrokken individuen loopbaancompetenties ontwikkelen, en die vooronderstellen een zekere mate van reflectie en dus coaching.
15
Samenwerking tussen het onderwijs en het bedrijfsleven wordt echter altijd bedreigd door zowel economische als culturele factoren. Ondanks alle retoriek inzake ‘lerende organisaties’ staat scholing en vorming nog steeds slechts als een kostenpost op de agenda van verreweg de meeste bedrijven. Het gevolg is dat er in tijden van economische voorspoed slechts een reactief scholingsbeleid wordt ontwikkeld, terwijl er in tijden van recessie veelal als eerst wordt bezuinigd op scholing en begeleiding. Daarbij komt dat bedrijven en instellingen voor beroepsonderwijs een samenwerkingscultuur hebben ontwikkeld die het best te typeren is met ‘verdeelde verantwoordelijkheid’. Bedrijven stellen stageplaatsen beschikbaar en scholen zorgen voor de theoretische scholing; beiden bemoeien zich nauwelijks met elkaar en lijken de stilzwijgende afspraak te hanteren dat de (beroeps)opleiding een zaak van gescheiden verantwoordelijkheden is. Omdat het tot stand komen van een krachtige leeromgeving evenwel een zaak is van gedeelde in plaats van verdeelde verantwoordelijkheid, betekent dit cultuurgegeven dat werklozen en werkloze schoolverlaters zelden een leer/ervaringstraject wordt aangeboden dat hen motiveert. Het voorbeeld van De Drieslag maakt duidelijk dat het regionale bedrijfsleven niet in staat is om het – nota bene door alle betrokkenen gewenste – arrangement in stand te houden op het moment dat het Ministerie van SZW niet meer bereid is om de gunstige regeling inzake arbeidstijdverkorting te handhaven. Op dat moment slaat de ‘ logica van de markt(economie)’ onverbiddelijk toe en zien alle betrokken bedrijven geen andere mogelijkheid dan te handelen vanuit het eigen korte-termijnbelang. En daarin is hoogstens plaats voor collegiale uit- en inleen maar zeker niet voor relatief kostbare her- en bijscholing op kosten van de werkgever. Blijkbaar is er een ‘derde partij’ nodig om het onderwijs en het bedrijfsleven in staat te stellen over hun eigen culturele en/of economische schaduw heen te springen. Deze derde partij zou de overheid kunnen zijn die middels een pro-actief anticyclisch beleid dusdanig gunstige voorwaarden creeert dat de nadelen van investeren en samenwerken voor het bedrijfsleven en het onderwijs worden weggenomen of in ieder geval geminimaliseerd. Het is echter niet per definitie de overheid die deze ‘activerende’ rol zou moeten spelen. Zowel ElektroWerk als het vervolgplan op De Drieslag ruimen een belangrijke plaats in voor het O&O-fonds en – daarachter – voor werkgevers- en werknemersorganisaties die als enige in staat zijn de belangen van de branche op middellange en lange termijn te formuleren en te realiseren. De O&O-fondsen lijken bij uitstek geschikte ‘dragers’ te zijn voor een anticyclisch werkgelegenheids- en scholingsbeleid, niet alleen omdat ze door de sociale partners worden bestuurd en voldoende financiele middelen hebben, maar ook omdat ze al enige (en sommigen zelfs ruime) ervaring hebben met scholingsmaatregelen voor werklozen en met het organiseren en financieren van samenwerkingsprojecten tussen het reguliere beroepsonderwijs en het bedrijfsleven. Literatuur Behringer, F., Bolder, A., Klein, R., Reutter, G. & Seiverth, A. Hrsg. (2004). Diskontinierliche Erwernsbiographien. Baltmannsweiler: Schneider Verlag Hohengehren CBS (1998). Werken en leren in Nederland 1997. Voorburg/Alphen a.d Rijn: CBS/Kluwer Bedrijfsinformatie Ester, P., Vinken, H., Dun, L. van & Poppel, H. van (2003). Arbeidswaarden, toekomstbeelden en loopbaanoriëntaties. Een pilot-study onder jonge Nederlanders. Tilburg: Universiteit van Tilburg/OSA FNV (1996). Goedgeschoold is het halve werk; individueel recht op scholing in de CAO. Amsterdam: Federatie Nederlandse Vakbeweging
16
Gaal, F. van & Koolen, R. (2003). Je moet het wel kunnen maken. Drieslag voor behoud vakmanschap Zuidoost Brabant. Eindhoven: Stichting Mithril. Jahoda, M., Lazarsfeld, P.F. & Zeisel, H. (1980). Die Arbeitslosen von Marienthal: Ein soziographiischer Versuch. Frankfurt a/M: Suhrkamp (oorspronkelijk gepubliceerd in 1933) Kuijpers, M. (2003). Loopbaanontwikkeling; onderzoek naar competenties. (diss.) Enschede: Twente University Press Malfait, D. & Vandenbrande, T. (2001). Eén kaars voor Rosetta. Leuven: Steunpunt WAV Meijers, F. (1990). Can Job-Training Projects Be Succesful? Some research results from the Netherlands. British Educational Research Journal 16, 407-424 Meijers, F. & Van Wijk, R. (1990). ‘Geef mij maar werk.’ Jongeren over de tijdelijke voorziening gemeentelijke werkgelegenheidsinitiatieven voor jongeren. Pedagogische Studiën, 67 (1), 16-25 Meijers, F. & Wijers G.A. (1997). Een zaak van betekenis; loopbaandienstverlening in een nieuw perspectief. Leeuwarden: LDC Nationaal Actieprogramma 'Een leven lang leren'. 's-Gravenhage: Ministerie van Algemene Zaken Nota Langdurige Werkloosheid. 's-Gravenhage: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Preisser, R. (2001). Dimensionen der Kompetenz zur berufsbiographischen Selbstorganisation und Flexibilität. In G. Franke (Hrsg.), Komplexitat und Kompetenz. Ausgewählte Fragen der Kompetenzforschung. Bielefeld: W. Bertelsmann Verlag Preisser, R. (2003). Berufsbiographische Selbstorganisation, biographisches Lernen, Selbstsozialisation – Herausforderung fur die Erwachsenenbildung? REPORT Literatur- und Forschungsreport Weiterbildung, 26 (2), 84-96 Sneller, R. (2004). Alle werkloze jongeren binnen een half jaar aan de slag. BveMagazine, 8 (7), 18-20 Sociaal en Cultureel Planbureau/SCP (1998). Sociaal en Cultureel Rapport 1998: 25 jaar sociale verandering. 's-Gravenhage: SDU Spies, H. (1996). Ze zijn er toch om werk voor je te zoeken? Schooluitvallers, werkloze jongeren en voorzieningen in de Rotterdamse deelgemeente Kralingen-Crooswijk: naar een sluitende aanpak. Rotterdam: Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid KralingenCrooswijk Spies, H. (1998). Uitsluitend voor jongeren? Arbeidsmarktbeleid en het ontstaan van een onderklasse. (diss.) Utrecht: Jan van Arkel Te Grotenhuis, H. & Meijers, F. (1994). Societal consequences of youth unemployment. In A.C. Petersen & J.T. Mortimer (Eds.), Youth unemployment and society. (pp.227-248) Cambridge: Cambridge University Press
17
