Analýza právní úpravy občanských sdružení po účinnosti nového OZ (spolků)

Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272

Analýza právní úpravy občanských sdružení po účinnosti nového OZ (spolků) Mgr. Dominika Kovaříková Sdružování občanů je jedním ze základních lidských práv, zakotvených v Listině základních práv a svobod, a to v jejím čl. 20. Podle tohoto článku: 1) Právo svobodně se sdružovat je zaručeno. Každý má právo spolu s jinými se sdružovat ve spolcích, společnostech a jiných sdruženích. 2) Občané mají právo zakládat též politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich. 3) Výkon těchto práv lze omezit jen v případech stanovených zákonem, jestliže to je v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých. 4) Politické strany a politická hnutí, jakož i jiná sdružení jsou odděleny od státu. Právní opravu občanských družení upravuje už od roku 1990 zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů. Tento zákon o celkem asi 20 paragrafech upravuje pravidla zakládání, existence a zániku občanských sdružení. Zákonná úprava fungování občanských sdružení je velmi strohá a občanská sdružení upravují své vnitřní organizační uspořádání, členskou základnu, práva a povinnosti členů apod. relativně svobodně ve svých stanovách, které jediné podléhají „schválení“ (registraci) orgánem státní správy, v tomto případě Ministerstvem vnitra. Stanovy občanských sdružení však nejsou v současné době nikde veřejně přístupné, třetí osoby tak nemají možnost se seznámit s vnitřním fungováním občanských sdružení, nemají však přístup ani k informacím o tom, kdo je oprávněn jménem občanského sdružení jednat. Mimo jiné také z důvodu této neprůhlednosti fungování občanských sdružení, byla přijata zcela nová právní úprava, která by měla vstoupit v účinnost od 1. ledna 2014 v novém občanském zákoníku. Nová úprava nevládních organizací Nejčastější formou sdružování občanů je v současné době zakládání občanských sdružení dle zákona o sdružování občanů. Nejinak tomu bude po 1. lednu 2014, kdy sice pozbude účinnosti zákon o sdružování občanů, avšak štafetu v tomto převezme zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „NOZ“). Právní revoluce nespočívá jen v nové, podstatně rozsáhlejší úpravě samotné, ale rovněž v názvu. Do budoucna již nebudeme hovořit o občanských sdruženích, ale o spolcích. Nová právní úprava spolků je mnohonásobně obsáhlejší a konkrétnější, než úprava občanských sdružení, v NOZ zabírá celkem 88 paragrafů od § 214 do § 302.

1

Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 Kromě těchto konkrétních ustanovení se však na fungování spolků budou vztahovat také obecné normy obsažené v NOZ upravující právnické osoby a korporace. Na rozdíl od zákona o sdružování občanů tak NOZ upravuje také postup při jednání ustavující schůze, členství, které dosavadní zákon vůbec neřešil a mohly tak vzniknout paradoxní situace, kdy občanské sdružení nemá žádné členy, dále otázky fungování orgánů spolků, jejich fúze a rozdělení atd. NOZ jde cestou široké právní úpravy spolků, zároveň jim však ponechává volnost v tom, že většinu otázek si mohou spolky upravit ve svých stanovách odlišně od zákona a teprve pokud některou oblast neupraví, aplikují se na ni ustanovení NOZ. Transformace občanských sdružení na spolky Zásadní otázkou, která může trápit současná již existující občanská sdružení, je, co se s nimi stane po 1. lednu 2014. Dle přechodného ust. § 3045 NOZ se sdružení vzniklá podle zák.č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, budou považovat za spolky podle NOZ. Pokud má občanské sdružení organizační jednotky, pak tyto se budou automaticky považovat za pobočné spolky podle NOZ. Do tří let od nabytí účinnosti NOZ pak musí statutární orgán hlavního spolku podat návrh na zápis pobočného spolku do veřejného rejstříku, jinak pobočný spolek posledním dnem této lhůty zanikne. Automatická změna označení subjektu z občanského sdružení na spolek však není vše, s čím se musí existující občanské sdružení vyrovnat. Vnitřní předpisy takového sdružení, zejména stanovy, totiž pozbudou se začátkem roku 2014 závaznosti, pokud jsou v rozporu s donucující (neboli kogentní) úpravou zakotvenou v NOZ, tj. s takovými paragrafy, od nichž se spolek nemůže odchýlit, kde mu není dána možnost upravit tyto záležitosti jinak než dle zákona. Spolek pak musí své stanovy přizpůsobit nové právní úpravě do 3 let a v téže lhůtě je doručit orgánu veřejné moci, který vede veřejný rejstřík, do něhož je spolek zapsán. Pokud by tak spolek neučinil, neznamená to jeho automatický zánik, ale příslušný orgán veřejné moci jej vyzve a stanoví mu k tomu dodatečnou lhůtu. Teprve po marném uplynutí této dodatečné lhůty soud na návrh orgánu veřejné moci takový spolek zruší a nařídí jeho likvidaci. Stávající občanská sdružení se tedy nemusí obávat, že by v budoucnu došlo automaticky k jejich zrušení, aniž by se o tom dozvěděla, pokud by opomenuli uvést své stanovy do souladu s NOZ. Zrušení totiž musí předcházet výzva ze strany orgánu veřejné moci. Na tomto místě je však nutné upozornit na potřebu mít aktuální adresy pro doručování, nepoužívá-li občanské sdružení datovou schránku, aby se předešlo tomu, že v budoucnu bude orgán veřejné moci doručovat výzvu k odstranění nesouladu vnitřních předpisů spolku s NOZ na adresu, kde spolek poštu nepřebírá. Pak by se mohlo lehce stát, že uplynutím úložní doby bude výzva považována za doručenou, aniž by se o ní spolek dozvěděl, a lhůta pro odstranění nesouladu tak uplyne bez jeho povšimnutí. V tomto případě se skutečně spolek vystavuje riziku, že může být soudem zrušen, aniž by se vůbec o svém zrušení dozvěděl.

2

Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 Pro transformovaný spolek je tedy důležité vědět, která ustanovení jsou ta, od nichž se nelze odchýlit, tj. která jsou donucující. V případě spolků je takových ustanovení relativně málo, většina ustanovení je dispozitivních, to znamená, že jsou uvozena např. větou „neurčí-li stanovy jinak“. Kogentním ustanovením je naopak např. ust. § 234 NOZ, podle nějž se má za to, že „vznikem členství v pobočném spolku vzniká i členství v hlavním spolku“. Pokud by stanovy upravovaly zvlášť dva typy členství, a to pro hlavní spolek a pro pobočný spolek (dosavadní organizační jednotku), pak v této části musí dojít k jejich úpravě uvedením do souladu s citovaným ustanovením NOZ. Mezi kogentní ustanovení patří rovněž § 216 NOZ, podle nějž název spolku musí obsahovat slova „spolek“ nebo „zapsaný spolek“, případně zkratku „z.s.“. Vzhledem k tomu, že řada existujících občanských sdružení již má určitým způsobem zažité názvy, které veřejnost zná a s nimiž je spojuje, lze předpokládat, že ve většině případů zvolí takové transformované spolky pouze dodatek ve formě zkratky „z.s.“, která vyjadřuje právní formu organizace, a nebudou měnit celý svůj název jen proto, aby obsahoval slovo „spolek“ či „zapsaný spolek“. Konkrétní úprava spolků v NOZ Obdobně jako ve stávající právní úpravě i NOZ požaduje pro vznik spolku minimálně 3 osoby, které mají být vedeny společným zájmem a právě k jeho naplnění zakládají spolek jako samosprávný a dobrovolný svazek členů. Obdobně jako dosavadní právní úprava i NOZ zaručuje osobám naprostou svobodu rozhodnutí, zda se stanou členy určitého spolku či nikoliv včetně toho, že nikomu nesmí být bráněno ze spolku, do nějž již vstoupil, vystoupit. NOZ rovněž zakotvuje pravidlo, které se sice uplatňovalo i za stávající právní úpravy, avšak nebylo výslovně v zákoně uvedeno, a sice že členové spolku neručí za jeho dluhy. Vzhledem k tomu, že spolek je právnickou osobou, aplikují se na něj rovněž obecná ustanovení upravující vznik, existenci a zánik právnických osob. Obecná úprava právnických osob v ust. § 145 NOZ vyjmenovává, za jakým účelem je zakázáno právnickou osobu založit. Tento výčet navazuje na výčet uvedený v dosavadním § 4 zákona o sdružování občanů a tento výčet dále rozšiřuje. Nově je tak zakázáno založit právnickou osobu (včetně spolku) zejména za účelem  popření nebo omezení osobních, politických nebo jiných práv osob pro jejich národnost, pohlaví, rasu, původ, politické nebo jiné smýšlení, náboženské vyznání a sociální postavení  rozněcování nenávisti a nesnášenlivosti  podpora násilí nebo  řízení orgánu veřejné moci nebo výkonu veřejné správy bez zákonného zmocnění. Dále je zakázáno založit právnickou osobu ozbrojenou nebo s ozbrojenými složkami s výjimkami v zákoně dále uvedenými (dovoleno je např. založení právnické osoby, jejíž členové drží nebo užívají zbraně pro sportovní nebo kulturní účely či k myslivosti apod.)

3

Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 Nový občanský zákoník zavádí zcela nový pojem, a to „veřejná prospěšnost“. Některé právnické osoby, včetně spolků, mohou požívat status veřejné prospěšnosti, pokud posláním takové právnické osoby je přispívat v souladu se zakladatelským právním jednáním vlastní činností k dosahování obecného blaha, pokud na rozhodování právnické osoby mají podstatný vliv jen bezúhonné osoby, pokud nabyla majetek z poctivých zdrojů a pokud hospodárně využívá své jmění k veřejně prospěšnému účelu. Status veřejné prospěšnosti může být zapsán do veřejného rejstříku. Činnost spolku NOZ rovněž definuje, co je hlavní činnost spolku a jaký je vztah mezi touto hlavní činností a podnikatelskou činností spolku. Pojmovým znakem spolku je i nadále jeho neziskovost. Spolek však může i podnikat a vytvářet zisk, ale toto podnikání nebo jiná výdělečná činnost nesmí být hlavní činností spolku a zisk z činnosti musí být použit pouze pro spolkovou činnost včetně správy spolku. Nejde o novou úpravu, pouze o její výslovné zakotvení v právním předpise upravujícím fungování spolků. Členství ve spolku Spolek je založen na členském principu, když spolek je definován mj. jako samosprávný a dobrovolný svazek členů. Spolek musí tvořit nejméně 3 členové, v opačném případě jde o důvod pro zrušení spolku (viz níže). Členy spolku mohou být tak jako doposud jak fyzické osoby, tak osoby právnické. Způsob vzniku členství upraví stanovy spolku. U zájemce o členství ve spolku se předpokládá, že se před vstupem do spolku seznámil s jeho stanovami a tím, že se o členství ve spolku uchází, projevuje vůli být těmito stanovami vázán, jakmile se členem spolku stane. O přijetí za člena spolku rozhoduje orgán, kterému tuto kompetenci spolek svěří ve stanovách, a neurčí-li stanovy takový orgán, pak je jím nejvyšší orgán spolku, zpravidla členská schůze. Jak ale vyplývá z dikce zákona, může si spolek ve svých stanovách určit, že členy bude přijímat i jiný orgán, např. užší vedení spolku (výbor apod.) Placení členských příspěvků zůstane i nadále na rozhodnutí spolku a zákon nenutí spolky, aby členské příspěvky zaváděly. Spolek může, ale nemusí, vést seznam svých členů. Pokud takový seznam vede, musí spolek určit, jakým způsobem v něm budou prováděny změny, tj. především zápisy a výmazy týkající se členství osob ve spolku. Ve stanovách pak spolek určí, zda seznam bude členům zpřístupněn, nebo zpřístupněn nebude. Členství ve spolku není navždy. Členství může zaniknout, a to buď projevem vůle samotného člena (vystoupením ze spolku) nebo nezávisle na jeho vůli (vyloučením člena), případně může členství zaniknout i dalšími způsoby, které si spolek sám zakotví ve stanovách, např. nezaplacením členských příspěvků, neúčastí na činnosti spolku po určitou dobu apod.

4

Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 Orgány spolku Nový občanský zákoník upravuje oproti zákonu o sdružování podrobněji i organizační strukturu spolku. NOZ opět zachovává primární volnost členů spolku rozhodnout si o vnitřní struktuře sami. Zákon o sdružování vnitřní strukturu sdružení vůbec neřešil, pouze požadoval, aby stanovy mj. obsahovaly orgány sdružení, způsob jejich ustavování a určení orgánů a funkcionářů oprávněných jednat jménem sdružení. NOZ je poněkud konkrétnější, přímo stanoví, že orgány spolků jsou statutární orgán a nejvyšší orgán. Jak spolek tyto orgány nazve, už ponechává na něm, nesmí však tyto názvy budit klamný dojem o jejich povaze. Dále NOZ připouští, aby byla zřízena kontrolní komise, rozhodčí komise a případně další orgány určené ve stanovách. NOZ rovněž ponechává zcela na úvaze spolku, zda statutární orgán bude individuální, nebo kolektivní. Výhoda konkrétnější úpravy v NOZ tkví především v tom, že nechce-li si spolek lámat hlavu s vymýšlením vnitřní struktury, automaticky se na něj použije úprava uvedená v NOZ. Členská schůze Neurčí-li stanovy jinak, je členská schůze nejvyšším orgánem spolku. Tato úprava je vedena základní zásadou demokratického fungování spolků, a sice aby do činnosti spolku mohli zasahovat všichni jeho členové. Nicméně úprava zasedání členské schůze je v NOZ řešena až příliš detailně a kogentně. Členové se mají samozřejmě právo dovolávat svolání členské schůze, účastnit se jejího zasedání, požadovat a dostat na něm vysvětlení záležitostí spolku. Zákon dále stanoví, kdy je členská schůze usnášeníschopná a jak je potřeba postupovat, pokud usnášeníschopná není. Za usnášeníschopnou považuje NOZ takovou členskou schůzi, které se účastní většina členů spolku. Problém však nastane, pokud se na schůzi většina členů spolku nedostaví, u některých typů spolků, které operují širokou členskou základnou, pak může být neusnášeníschopnost poměrně častým jevem. Doposud takovou situaci občanská sdružení řešila ve svých stanovách např. tím, že se do určité relativně krátké doby, např. do půl hodiny konala náhradní schůze, která už byla usnášeníschopná bez ohledu na počet účastníků. Takové řešení nově již pravděpodobně nebude možné, protože NOZ vyžaduje výslovně pro konání tzv. náhradního zasedání členské schůze, aby členové byli pozváni pozvánkou, z níž bude patrné, že jde o náhradní zasedání členské schůze. Takové zasedání se musí konat nejpozději do 6 týdnů ode dne, kdy bylo zasedání členské schůze předtím svoláno. Na náhradním zasedání může členská schůze jednat jen o těch záležitostech, které byly zařazeny do programu předchozího zasedání. Usnesení pak může být přijato libovolným počtem členů, neplatí tedy ustanovení o usnášeníschopnosti za přítomnosti většiny členů.

5

Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 Soudní ochrana členů Člen spolku, který se domnívá, že rozhodnutí orgánu spolku je neplatné pro jeho rozpor se zákonem nebo stanovami, může navrhnout soudu, aby rozhodl o neplatnosti takového rozhodnutí. Stejné oprávnění má i jiná osoba, která není členem, avšak má na rozhodnutí zájem hodný právní ochrany. Oproti dosavadní právní úpravě se tak rozšiřuje okruh osob, které se v případě nesouhlasu s rozhodnutím orgánu spolku, mohou obrátit na soudní ochranu, když do budoucna takovými aktivně legitimovanými osobami budou kromě členů i další osoby, které prokáží zájem hodný právní ochrany. Žalobu je potřeba podat ve lhůtě do 3 měsíců ode dne, kdy se navrhovatel o důvodu neplatnosti napadeného rozhodnutí dověděl, nejpozději však do jednoho roku od přijetí usnesení. V tomto případě rovněž dochází ke změně oproti dosavadní právní úpravě, a to směrem ke zlepšení postavení navrhovatele, neboť NOZ prodlužuje subjektivní lhůtu z jednoho na tři měsíce a objektivní lhůtu ze 6 měsíců na rok. Zrušení spolku Pro zrušení spolku platí obecná pravidla pro zrušení právnických osob zakotvená v ust. § 168 NOZ. Podle tohoto ustanovení se právnická osoba zrušuje:  právním jednáním  uplynutím doby  rozhodnutím orgánu veřejné moci nebo  dosažením účelu, pro který byla ustavena  případně z dalších důvodů stanovených zákonem. Dle odst. 2 tohoto ustanovení pak o dobrovolném zrušení právnické osoby rozhoduje její příslušný orgán. U spolku tak tímto orgánem bude zpravidla členská schůze, pokud je dle stanov nejvyšším orgánem spolku. Jak vyplývá z ust. § 247 odst. 1 NOZ, do působnosti nejvyššího orgánu spolku náleží zpravidla rozhodování o zrušení spolku s likvidací nebo o jeho přeměně. Spolek může být rovněž založen za účelem dosažení určitého cíle a jeho dosažením pak podle stanov může spolek zaniknout bez nutnosti dalšího rozhodování. Spolek může být zrušen rovněž soudem, a to na návrh osoby, která na tom má oprávněný zájem, nebo i bez návrhu, a to v případě, že:  vyvíjí činnost zakázanou dle ust. 145 NOZ (jde např. o popření nebo omezení osobních, politických nebo jiných práv osob pro jejich národnost, pohlaví, rasu apod, o rozněcování nenávisti a nesnášenlivosti, podporu násilí nebo řízení orgánu veřejné moci nebo výkonu veřejné správy bez zákonného zmocnění)  hlavní činnost spolku je jiná, než uspokojování a ochrana zájmů, k jejichž naplňování je spolek založen, hlavní činností spolku je podnikání, případně používá zisk z činnosti spolku i pro jinou, než spolkovou činnost atd., souhrnně jde o činnosti v rozporu s ust. § 217 NOZ

6

Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 

nutí třetí osoby k členství ve spolku, k účasti na jeho činnosti nebo k jeho podpoře, nebo  brání členům ze spolku vystoupit. Dále soud zruší spolek podle obecných pravidel aplikovaných na veškeré právnické osoby, tj. pokud:  spolek vyvíjí nezákonnou činnost v takové míře, že závažným způsobem narušuje veřejný pořádek  spolek již nadále nesplňuje předpoklady vyžadované pro vznik právnické osoby zákonem, případně pokud  nemá déle než dva roky statutární orgán schopný usnášet se. Zrušuje-li se spolek s likvidací, musí se provést likvidace jeho majetku. Likvidátora jmenuje soud a likvidátorem může jmenovat i bez jeho souhlasu některého z členů statutárního orgánu nebo některého člena spolku. Takto jmenovaný likvidátor nemůže z funkce odstoupit, může však navrhnout soudu, aby jej z funkce zprostil, pokud prokáže, že na něm nelze spravedlivě požadovat, aby funkci vykonával. Způsob naložení s likvidačním zůstatkem by měly v prvé řadě upravovat stanovy, obdobně, jako by tomu mělo být za dosavadní úpravy občanských sdružení. Pokud s likvidačním zůstatkem nelze naložit podle stanov, nabídne jej likvidátor spolku s obdobným účelem. Nelze-li to, pak tento likvidační zůstatek nabídne likvidátor obci, na jejímž území má spolek sídlo, případně kraji. Zvláštní postup se pak uplatní, pokud spolek obdržel účelově vázané plnění z veřejného rozpočtu – s takovou částí likvidačního zůstatku lze naložit pouze podle rozhodnutí příslušného orgánu. Sloučení (fúze) spolků a rozdělení Fúzi a rozdělení spolků dosavadní právní úprava při úpravě občanských sdružení neřešila. NOZ tak nyní poměrně obšírně řeší situace, které v reálném životě spolků mohou nastat. Spolky mohou uzavřít smlouvu o fúzi jako smlouvu o sloužení spolků, nebo jako smlouvu u splynutí spolků. Ustanovení o fúzi spolků jsou povahy kogentní, což znamená, že podle nich spolky musí postupovat a tento postup nelze modifikovat ve stanovách. Rovněž v případě rozdělení spolku se spolek nemůže odchýlit od úpravy uvedené v NOZ. Po rozdělení spolku vznikají spolky nové s tím, že spolek, který se dělí, zaniká, a nově vznikající spolky jsou spolky nástupnické. Závěr Nová právní úprava by měla přinést větší jistotu a transparentnost spolků oproti fungování dosavadních občanských sdružení. Především subjekty, které budou vstupovat do vztahů se spolky, budou mít větší právní jistotu v tom, s kým jednají. Na druhou stranu se trochu vytrácí základní výhoda občanských sdružení, a to jejich jednoduchost a dostupnost skutečně pro každého. Čas ukáže, zda nastolená cesta je tou správnou.

7