ANALISA ATAS MEKANISME PENGELOLAAN BENCANA DAN DANA BENCANA DI INDONESIA Oleh: Tim Analisa BPK – Biro Analisa APBN & Hendri Saparini I.
PENDAHULUAN Negara Kesatuan Republik Indonesia memiliki wilayah yang luas dan terletak digaris
khatulistiwa pada posisi silang antara dua benua dan dua samudera dengan kondisi alam yang beragam, baik dari segi geografis, geologis, hidrologis dan demografis. Dengan kondisi yang dimiliknya tersebut Indonesia memiliki potensi ekonomi yang tinggi. Akan tetapi dibalik potensi yang menguntungkan tersebut Indonesia juga memiliki potensi untuk mengalami bencana alam dengan frekuensi yang cukup tinggi, sehingga memerlukan penanganan yang sistematis, terpadu dan terkoordinasi. Bencana menurut Bakornas adalah peristiwa atau rangkaian peristiwa yang disebabkan oleh alam, manusia, dan/atau keduanya yang mengakibatkan korban penderitaan manusia, kerugian harta benda, kerusakan lingkungan, kerusakan sarana, prasarana dan fasilitas umum serta menimbulkan gangguan terhadap tata kehidupan dan penghidupan masyarakat. Dari berbagai macam jenis bencana alam, baik yang disebabkan oleh kesalahan/kelalaian manusia maupun murni kejadian alam, banjir dan gempa bumi merupakan dua jenis bencana yang sering terjadi di wilayah Indonesia. Bercermin dari banyaknya jumlah bencana alam yang terjadi di Indonesia, apalagi pada beberapa tahun terakhir ini, pemerintah dan masyarakat telah mengantisipasinya dengan membentuk lembaga penanggulangan bencana alam. Saat ini, pengelolaan penanggulangan bencana alam ditangani oleh Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB). Badan ini adalah sebuah lembaga Pemerintah Non Departemen yang mempunyai tugas membantu Presiden dalam kegiatan yang terkait dengan bencana alam, seperti: mengkoordinasikan perencanaan dan pelaksanaan kegiatan penanganan bencana dan kedaruratan secara terpadu; serta melaksanakan penanganan bencana dan kedaruratan mulai dari sebelum, pada saat, dan
1
setelah terjadi bencana yang meliputi pencegahan, kesiapsiagaan, penanganan darurat, dan pemulihan. BNPB dibentuk berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 8 Tahun 2008. Sebelumnya badan ini bernama Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana yang dibentuk berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 83 Tahun 2005, menggantikan Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana dan Penanganan Pengungsi yang dibentuk dengan Keputusan Presiden Nomor 3 Tahun 2001. Memperhatikan tugas dan fungsi BNPB tersebut di atas, tugas menjalankan koordinasi manajemen bencana ada di tangan BNPB. BNPB dituntut untuk merumuskan kebijakan nasional yang terkait dengan manajemen bencana karena manajemen bencana adalah suatu bidang yang melibatkan persiapan antisipatif sebelum
bencana terjadi, bantuan dan
tanggapan terhadap bencana (seperti: evakuasi darurat, karantina, pencegahan penularan masal, dll) termasuk membangun kembali masyarakat korban bencana setelah bencana alam atau bencana akibat perbuatan manusia tersebut terjadi. Secara umum dapat dikatakan bahwa manajemen bencana adalah suaru proses yang berkelanjutan yang di dalam proses tersebut seluruh individu, kelompok dan komunitas yang terlibat mengelola bencana dalam upayanya untuk menghindari atau mengurangi dampak bencana yang terjadi. Terjadinya banyak bencana di Indonesia dalam periode 5 tahun terakhir tentu saja turut mempengaruhi
perkembangan
belanja
negara
karena
dilakukannya
langkah-langkah
penanganan beberapa bencana yang melanda di tanah air, seperti, gempa bumi dan banjir, bencana lumpur di Sidoarjo, hingga wabah virus flu burung. Sesuai dengan tema dan prioritas pembangunan nasional dalam RKP 2010 alokasi anggaran belanja pemerintah pusat dalam APBN tahun 2010 salah satunya akan difokuskan untuk meningkatkan kapasitas pengelolaan sumber daya alam dan kapasitas penanganan perubahan iklim, termasuk dalam pengurangan resiko bencana. Pemerintah berupaya untuk meningkatkan kesiagaan dan penanggulangan bencana, membentuk standby force yaitu tenaga medis dengan perbekalannya, PMI, teknisi untuk kerusakan listrik, urusan energi, satgas, atau elemen yang berkaitan dengan energi, serta unsur TNI dan Polri.
2
Bencana tersebut telah menimbulkan kerugian material dan korban jiwa yang tidak sedikit selama 5 tahun terakhir. Korban jiwa mencapai 177.078 jiwa, sebesar 94 persen dari total jumlah korban jiwa tersebut diakibatkan oleh peristiwa gempa bumi dan tsunami yang terjadi di Aceh pada tahun 2004. Bencana banjir selama tahun 2004-2008 mendominasi bencana di Indonesia dengan 1210 kejadian. Berdasarkan data BNPB, pada dua tahun terkhir periode tersebut terjadi peningkatan bencana banjir dengan 834 kejadian, sekitar 69% dari kejadian banjir selama kurun waktu tersebut. Meskipun demikian, jumlah korban jiwa karena bencana jauh lebih rendah dari tahun-tahun sebelumnya, hanya 1158 jiwa , dibanding 9455 jiwa pada tahun 2005-2006. Grafik 1. Jumlah Peristiwa Bencana di Indonesia
Sumber : Badan Nasional Penanggulangan Bencana
Grafik 2. Jumlah Korban Jiwa Bencana di Indonesia 2004 – 2008
Sumber : Badan Nasional Penanggulangan Bencana
3
Karena peningkatan jumlah kejadian bencana baik bencana alam maupun karena ulah manusia, manajemen bencana dan pengelolaan anggaran negara yang terkait dengan manajemen bencana harus dilakukan dengan terpadu. Manajemen bencana bukan saja harus dilakukan setelah terjadi bencana, teyapi juga termasuk sebelum terjadinya bencana.
II. PERATURAN ATAS MEKANISME PENGELOLAAN DANA PENANGGULANGAN BENCANA
Mekanisme pengelolaan dana penanggulangan bencana menggunakan ketentuan yang berlaku sebagai berikut : 1. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 Tentang Penanggulangan Bencana Pengelolaan bencana merupakan salah satu bagian dari pembangunan nasional dalam serangkaian kegiatan baik sebelum, pada saat maupun sesudah terjadinya bencana. Selama ini masih dirasakan adanya kelemahan baik dalam pengelolaan bencana maupun yang terkait dengan landasan hukum karena belum ada undang-undang yang secara khusus mengatur hal tersebut. Dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana pada prinsipnya mengatur tahapan bencana meliputi pra-bencana, saat tanggap darurat dan
pasca
bencana.
Undang-undang
ini
berisikan
ketentuan-ketentuan
pokok
penyelenggaraan penanggulangan bencana, diantaranya adalah: a. Penyelenggaraan penanggulangan bencana merupakan tanggung jawab dan wewenang Pemerintah, dan Pemerintah Daerah yang dilaksanakan secara terencana, terpadu, terkoordinasi dan menyeluruh. b. Penyelenggaraan penanggulangan bencana dalam tahap tanggap darurat dilaksanakan sepenuhnya oleh Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) dan Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD). c. Penyelenggaraan penanggulangan bencana dilaksanakan dengan memperhatikan hak masyarakat antara lain mendapatkan bantuan pemenuhan kebutuhan dasar, perlindungan sosial, pendidikan dan keterampilan dalam penyelenggaraan penanggulangan bencana, serta berpartisipasi dalam pengambilan keputusan.
4
d. Kegiatan penanggulangan bencana dilaksanakan dengan memberikan kesempatan secara luas kepada lembaga usaha dan lembaga internasional. e. Pengawasan terhadap seluruh kegiatan penanggulangan bencana dilakukan oleh Pemerintah, Pemerintah Daerah dan masyarakat pada setiap tahapan bencana agar tidak terjadi penyimpangan dalam penggunaan dana penanggulangan bencana. f. Pemerintah bertanggungjawab dalam pengurangan risiko bencana dan pemaduan pengurangan risiko bencana dengan program pembangunan yang dilaksanakan.
2. Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 Tentang Penataan Ruang Mengingat Indonesia berada pada kawasan rawan bencana yang secara alamiah dapat mengancam keselamatan bangsa, maka diperlukan penataan ruang yang berbasis mitigasi bencana sebagai upaya meningkatkan keselamatan dan kenyamanan kehidupan dan penghidupan. Penataan ruang harus dilakukan secara komprehensif, holistik, terkoordinasi, terpadu, efektif, dan efisien dengan memperhatikan faktor politik, ekonomi, sosial, budaya, pertahanan, keamanan, dan kelestarian lingkungan hidup. Tujuan penataan ruang sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang adalah untuk mengharmoniskan lingkungan alam dan lingkungan buatan, agar terwujud keterpaduan penggunaan sumber daya alam dan sumber daya buatan, serta dapat memberikan perlindungan terhadap fungsi ruang dan pencegahan dampak negatif terhadap lingkungan hidup.
3. Peraturan Pemerintah (PP) No. 21 tahun 2008 tentang Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana. Mengatur tentang penyelenggaraan penanggulangan bencana meliputi tahap pra-bencana, saat tanggap darurat, dan pascabencana. Penyelenggaraan penanggulangan bencana pada tahap prabencana meliputi: a. dalam situasi tidak terjadi bencana; dan b. dalam situasi terdapat potensi terjadinya bencana.
5
4. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 2008 Tentang Pendanaan dan Pengelolaan Bantuan Bencana Mengatur tentang pendanaan dan pengelolaan bantuan bencana yang meliputi: a. sumber dana penanggulangan bencana; b. penggunaan dana penanggulangan bencana; c. pengelolaan bantuan bencana; dan d. pengawasan, pelaporan, dan pertanggungjawaban pendanaan dan pengelolaan bantuan bencana. Peraturan Pemerintah ini juga mengatur dana penanggulangan bencana dalam tahap pascabencana yang digunakan untuk kegiatan rehabilitasi antara lain meliputi perbaikan lingkungan daerah bencana dan perbaikan prasarana dan sarana umum serta pelayanan kesehatan sedangkan kegiatan rekonstruksi meliputi pembangunan kembali prasarana dan sarana, partisipasi dan peran serta lembaga dan organisasi kemasyarakatan, dunia usaha dan masyarakat serta peningkatan kondisi sosial, ekonomi, dan budaya.
5. Peraturan Presiden No. 08 tahun 2008 Tentang Badan Nasional Penanggulangan Bencana Mengatur ketentuan bahwa BNPB mempunyai tugas antara lain memberikan pedoman dan pengarahan terhadap usaha penanggulangan bencana yang mencakup pencegahan bencana, penanganan tanggap darurat, rehabilitasi, dan rekonstruksi secara adil dan setara dan melaporkan penyelenggaraan penanggulangan bencana kepada Presiden setiap sebulan sekali dalam kondisi normal dan setiap saat dalam kondisi darurat bencana;
III. PENGELOLAAN DANA BENCANA Realisasi anggaran pada subfungsi penanggulangan bencana dalam kurun waktu 2006-2009 (grafik 3) digunakan untuk membiayai program utama, yaitu program pencarian dan penyelamatan, dengan semakin memperhatikan pula upaya pengurangan resiko bencana, di luar upaya penuntasan rehabilitasi dan rekonstruksi pasca bencana tsunami di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam (NAD) dan Kepulauan Nias Provinsi Sumatera Utara setelah
6
berakhirnya mandat Badan Rehabilitasi Rehabilitasi dan Rekonstruksi NAD-Nias yang dialokasikan kepada kementerian/lembaga dan Pemerintah Daerah, yang dialokasikan lebih dari Rp3,4 triliun. Grafik 3. Dana Penanggulangan Bencana pada Belanja Pemerintah Pusat Menurut Fungsi 2005–2010 (miliar rupiah)
Sumber: Departemen Keuangan
Untuk tahun 2007, Pemerintah mengalokasikan dana kontinjensi untuk penanggulangan bencana sebesar Rp2,7 triliun. Dari anggaran tersebut, 99 persen telah direalisasi antara lain untuk penanganan gempa di Manggarai, Bengkulu, Sumatera Barat dan sekitarnya serta banjir di Morowali dan Gorontalo. Sedangkan untuk tahun 2008, Pemerintah mengalokasikan dana kontinjensi bencana sebesar Rp3,0 triliun, dan telah direalisasi 98,3 persen atau Rp2,95 triliun. Untuk tahun 2009, Pemerintah mengalokasikan dana kontinjensi bencana sebesar Rp3,0 triliun, sama dengan tahun anggaran sebelumnya (Grafik 4). Grafik 4. Dana Kontinjensi Bencana 2006–2010 (triliun)
Sumber: Departemen Keuangan
7
Guna menunjang upaya pencapaian sasaran-sasaran pokok yang ditetapkan dalam prioritas peningkatan kualitas pengelolaan sumber daya alam dan kapasitas penanganan perubahan iklim, dalam APBN tahun 2010 direncanakan alokasi anggaran sekitar Rp3,5 triliun. Alokasi anggaran tersebut akan difokuskan penggunaannya untuk mendukung 5 fokus kegiatan, yaitu: (1) peningkatan kapasitas adaptasi dan mitigasi perubahan iklim dan bencana alam lainnya sebesar Rp475,3 miliar; (2) peningkatan rehabilitasi dan konservasi sumber daya alam dan kualitas daya dukung lingkungan sebesar Rp792,4 miliar; (3) peningkatan pengelolaan sumber daya air terpadu sebesar Rp436,6 miliar; (4) peningkatan pengelolaan sumber daya kelautan sebesar Rp564,6 miliar; dan (5) peningkatan kualitas tata ruang dan pengelolaan pertanahan sebesar Rp1,2 triliun. Data-data di atas memperlihatkan bahwa dana-dana yang dialokasikan untuk tujuan penanggulangan bencana cenderung meningat dari tahun ke tahun. Bahkan pada tahun 2010 telah dialokasikan dana untuk mencegah terjadinya bencana dengan melakukan rehabilitasi dan konservasi sumberdaya alam dan lingkungan hidup, akan tetapi belum terlihat langkah-langkah yang nyata dan signifikan dalam manajemen bencana, terutama dalam manajemen prabencana.
IV. PELAKSANAAN ATAS MEKANISME PENGELOLAAN DANA BENCANA Pengelolaan bencana merupakan salah satu bagian dari pembangunan nasional dalam serangkaian kegiatan baik sebelum, pada saat maupun sesudah terjadinya bencana. Selama ini yang kegiatan penangulangan bencana lebih banyak dilakukan sebagai tanggapan setelah terjadinya bencana, bukan antispasi pencegahan bencana. Selain masih minim, kegiatan antisipasi pencegahan bencana juga dilakukan tidak secara terpadu lintas departemen, tetapi lebih cenderung menjadi proyek sektoral yang terpisah-pisah. Tanpa langkah-langkah antisipatif yang terpadu, bencana alam yang dapat dicegah dan bencana karena kelalaian manusia akan lebih sering terjadi. Kerugian material yang lebih besar dan korban jiwa masih berpotensi terus bertambah.
8
Langkah antisipatif yang masih lemah diperburuk dengan kelemahan dalam pengelolaan bencana, yang kadang terkait dengan landasan hukum. Beberapa kelemahan dan kendala yang terjadi dilapangan selama ini adalah : 1.
Penyaluran bantuan kemanusiaan yang terkumpul dari masyarakat tidak ada kontrol. Tidak ada laporan kepada masyarakat atas penggunaan dana oleh masyarakat sipil yang menghimpun dana masyarakat. Hal ini dapat berakibat overlaping dan inefisiensi penanggulangan bencana.
2.
Tidak ada wewenang dan koordinasi terpusat sehingga penerimaan dan penyaluran bantuan bencana tersendat.
3.
Dana bagi korban bencana dan kegiatan operasional petugas di tempat kejadian juga sering terhambat. Dana bencana Pemerintah Provinsi sering kali tidak bisa cepat dicairkan. Alasannya, menunggu mekanisme pencairan dana,
4.
Terkait dengan koordinasi antar pihak saat terjadi bencana alam. Tidak adanya badan tertinggi yang bertanggung jawab dalam penanganan bencana membuat niat baik membantu korban bencana alam tidak berjalan baik.
V. HASIL PEMERIKSAAN DAN TEMUAN BPK Seperti telah disebutkan pada awal tulisan ini, posisi Indonesia memiliki potensi terjadinya bencana alam yang beragam, baik yang terjadi karena perbahan alam maupun karena ulah manusia. Bencana tersebut telah menimbulkan kerugian materi dan dalam benyak kejadian menelan korban jiwa. Akan tetapi, meskipun dalam beberapa tahun terakhir Indonesia seperti tak putus dirundung bencana, pengelolaan dana yang dialokasikan untuk kegiatan yang terkait penanggulangan bencana belum optimal. Masih banyak ditemukan kelemahan dan pelanggaran ketentuan terhadap pengelolaan anggara tersebut. Kelemahan dan pelanggaran tersebut terjadi di beberapa departemen dan instansi seperti yang dilaporkan oleh BPK dalam ringkasan di bawah ini: 1.
DEPARTEMEN SOSIAL 1. Pembelian Cadangan Beras Perencanaannya Belum Memadai Sebesar Rp23.099,96 juta
9
Pengadaan Beras Bencana Alam Tahun 2008 dilaksanakan berdasarkan perjanjian jual beli beras antara Direktorat Jenderal Bantuan dan Jaminan Sosial Departemen Sosial dengan Perusahaan Umum Bulog sebesar Rp23.099.960.000,00 untuk 4.442.300 kg beras. Hal tersebut disebabkan oleh kebijakan untuk merealisasikan DIPA yang telah diberikan tanpa melihat kebutuhan akan beras dan panitia pengadaan dan pejabat pembuat komitmen tidak cermat dalam melaksanakan tugasnya sesuai dengan ketentuan yang berlaku. 2. Pertanggungjawaban Penggunaan Belanja Sosial untuk Pelaksanaan Program Keserasian Sosial Berbasis Masyarakat Belum Dilakukan Secara Memadai Pada Tahun 2008 Departemen Sosial melaksanakan Program Keserasian Sosial Berbasis Masyarakat yang dilaksanakan oleh Direktorat Bantuan Sosial dan Korban Bencana Sosial (BSKBS) Ditjen Banjamsos. Keserasian sosial berbasis masyarakat adalah suatu bentuk kegiatan yang melibatkan masyarakat untuk memulihkan kembali kehidupan social (reintegrasi sosial) akibat kerusuhan sosial dan bencana sosial dari mulai perencanaan, pelaksanaan, pemanfaatan dan pengawasan pada 8 (delapan) provinsi yaitu Nanggroe Aceh Darussalam, Sulawesi Utara, Sulawesi Tengah, Sumatera Utara, Nusa Tenggara Barat, Nusa Tenggara Timur, Papua, dan Sulawesi Tenggara. Kondisi tersebut mengakibatkan realisasi Belanja Sosial yang dilaporkan dalam Laporan Keuangan Depsos belum menggambarkan kondisi yang sebenarnya dan belum mencerminkan suatu pertanggungjawaban yang final dan pelaksanaan program keserasian sosial berbasis masyarakat sulit diukur efektivitasnya. 3. Pelaksanaan Pekerjaan Pengadaan Perahu Floating Sebesar Rp6.362,85 juta
Tidak
Sesuai Ketentuan. Dalam rangka penanggulangan bencana Direktorat Bencana Sosial Korban Bencana Alam (BSKBA) melaksanakan pengadaan 75 unit perahu floating. Pelaksana pengadaan adalah PT. Carita Boat Indonesia sebagai pemenang lelang nilai kontrak adalah sebesar Rp6.362.850.000,00. Hal tersebut disebabkan kelalaian Pejabat Pembuat Komitmen dalam menyusun dan menandatangani dokumen kontrak tanpa mempertimbangkan kepentingan Depsos dan tidak mematuhi ketentuan yang berlaku dan kelalaian Panitia
10
Pemeriksa dan Penerima Barang dalam membuat Berita Acara Pemeriksaan dan Penerimaan Barang/jasa tidak mengacu pada kondisi yang sebenarnya.
2.
DEPARTEMEN KEMENKO KESRA 1. Kemenko Kesra belum menyetorkan seluruh sisa dana pada rekening penampungan bantuan bencana tsunami NAD-Nias sebesar Rp2.942,77 juta dan selama tahun 2008 digunakan tidak sesuai dengan tujuan pembentukannya Catatan atas Laporan Keuangan Kemenko Kesra Tahun 2008 mengungkapkan bahwa rekening ini telah dibekukan sementara melalui Surat dari PT Bank Negara Indonesia (Persero) Tbk Nomor HMN/01/06/2009 tentang Pembekuan Rekening Sementara. Sebelum dilakukan pembekuan rekening, saldo akhir rekening menunjukkan jumlah Rp1.442.442.776,00. Hal tersebut mengakibatkan: a. Pemanfaatan sumbangan masyarakat untuk penanggulangan bencana alam di NADNias tidak optimal. b. Sisa dana sebesar Rp2.942.776.000,00 (Rp1.500.000.000,00 +Rp1.442.776.000,00) belum disetorkan ke kas negara yang berpotensi menimbulkan penyalahgunaan oleh dan untuk kepentingan pihak tertentu.
3.
DEPARTEMEN PERTANIAN 1. Penatausahaan Stok Pestisida tidak Tertib dan Terdapat Penimbunan Pestisida Senilai Rp11.070.659.280,00. Dalam
Neraca
unaudited Departemen
Pertanian
posisi 31 Desember
2008
mencantumkan saldo persediaan sebesar Rp21.203.714.646,00 didalamnya termasuk saldo persediaan Eselon I Ditjen Tanaman Pangan sebesar Rp314.529.470,00. Dari uraian catatan atas laporan keuangan diketahui bahwa persediaan pada Ditjen Tanaman Pangan tersebut berupa barang konsumsi. Hasil pemeriksaan terhadap persediaan di lingkungan Ditjen Tanaman Pangan, diketahui bahwa selain persediaan yang dilaporkan dalam Neraca tersebut, juga terdapat persediaan lain berupa pestisida untuk penanggulangan bencana alam yang disimpan dan dikelola oleh salah satu Unit
11
Pelaksana Teknis (UPT) Ditjen Tanaman Pangan, yaitu Balai Besar Peramalan Organisme Pengganggu Tumbuhan (BBPOPT). Berdasarkan konfirmasi dengan petugas penyimpann pestisida tersebut, diketahui bahwa persediaan tersebut merupakan stock nasional pestisida untuk penanggulangan bencana alam. Sesuai tujuannya, pestisida tersebut akan dibagikan kepada masyarakat untuk penanggulangan bencana alam. Hal tersebut mengakibatkan: a. Saldo persediaan dalam Neraca unaudited Ditjen TP dan Kementerian Pertanian per 31 Desember 2008 understated sebesar Rp11.070.659.280,00 b. Laporan Pengadaan pestisida tidak bermanfaat secara optimal dan tidak dapat digunakan sesuai peruntukannya karena kadaluarsa c. Hasil pengadaan pestisida banyak yang kadaluarsa dan tidak bermanfaat secara optimal serta tidak dapat digunakan sesuai peruntukannya.
4. DEPARTEMEN KESEHATAN 1. Metode penunjukan langsung dalam penetapan PT Pembangunan Perumahan (PP) dan PT Rajawali Nusindo sebagai pelaksana pengadaan barang dan jasa di RSUPN Dr. Cipto Mangunkusumo Jakarta tidak sesuai ketentuan Kondisi tersebut mengakibatkan hilangnya kesempatan bagi kontraktor lain yang kompeten
untuk
bersaing
dalam
pelaksanaan
tender/pelelangan
pekerjaan
pembangunan Gedung Public Wing, dan harga pengadaan belum dapat diyakini kewajarannya.
5. MENTERIAN NEGARA PEMBANGUNAN DAERAH TERTINGGAL 1. Perencanaan dan Penyaluran Realisasi Belanja Bantuan Sosial Kepada Daerah Tertinggal
Belum
Sepenuhnya
Tepat
Sasaran
dan
Belum
Seluruhnya
Dipertanggungjawabkan Dalam Laporan Keuangan Kementerian Negara Pembangunan Daerah Tertinggal (KNPDT) TA 2008 telah tercantum anggaran untuk bantuan sosial sebesar Rp.932.035.413.000,00 dan telah terealisasi 77,76% sebesar Rp.724.715.862.018,00. Hal
12
tersebut
mengakibatkan
pengeluaran
belanja
bantuan
sosial
sebesar
Rp4.184.603.400,00 diindikasikan kurang tepat sasaran dan Bansos pendampingan melalui perantara pihak III belum dipertanggung jawabkan sebesar Rp2.500.000.000,00 dan rawan terjadi penyimpangan.
6. BADAN PENANGGULANGAN LUMPUR SIDOARJO TAHUN 2008 1. Administrasi Barang Milik Negara (BMN) Peralatan dan Mesin Tidak Tertib Hal tersebut terjadi karena kurangnya pemahaman para pelaksana (operator aplikasi program SIMAK BMN dan penanggungjawab SIMAK BMN terhadap peraturan yang ada dan Kurangnya pengawasan dan pengendalian dari atasan langsung. Hal tersebut mengakibatkan aset BMN tidak dapat dipantau keberadaannya dan berpotensi hilang. 2. Pembayaran atas Pembelian Tanah dan Bangunan Warga di Luar Peta Area Terdampak Terlambat Dilakukan dan Terdapat Kelebihan Pembayaran Yang Belum Diselesaikan Berdasarkan pengamatan di lapangan dan hasil wawancara dengan penanggungjawab pembelian tanah dan bangunan warga sesuai Peta Area Terdampak dari PT LB, hingga kini PT LB belum menyelesaikan seluruh jual beli tanah dan bangunan masyarakat sesuai dengan Peta Area Terdampak tersebut. Hal tersebut mengakibatkan: a. Nilai belanja modal tanah disajikan lebih catat sebesar Rp86.201.000,00. b. Data yang dihasilkan tim verifikasi tidak dapat dibuktikan akurasinya. c. Terhambatnya proses realisasi pembayaran ganti rugi 20%. Hal tersebut terjadi karena BPLS tidak mengkoordinasikan pelaksana di lapangan dengan unit yang mengelola data warga atas luas tanah dan atau bangunan sesuai kondisi fisik yang ada. 3. Terdapat Ketidakpastian Penyelesaian Konstruksi Dalam Pengerjaan Terkait Dengan Kewajiban BPLS Untuk Membeli Tanah dan Bangunan Warga Di luar Peta Area Terdampak. Hal tersebut mengakibatkan adanya ketidakpastian periode pengalihan konstruksi dalam pengerjaan menjadi aset tetap dan skema pembayaran atas jual beli tanah dan bangunan warga yang diatur dalam Perpres nomor 48 tahun 2008 tidak efektif.
13
4. Pencatatan dan Pelaporan Persediaan Belum Memadai Hal tersebut mengakibatkan nilai persediaan yang disajikan dalam Neraca Laporan Keuangan BPLS yaitu saldo awal Januari 2008 dan saldo persediaan per 31 Desember 2008 tidak dapat diyakini kewajarannya. Hal tersebut terjadi karena Sistem aplikasi untuk pencatatan persediaan tidak berjalan maksimal akibat sering rusak, Petugas yang bertanggungjawab atas pencatatan persediaan tidak memahami dan tidak cermat dalam melaksanakan tugasnya dan pengawasan dari atasan langsung (Kuasa Pengguna Barang) tidak berjalan. 5. Sistem Pengendalian Intern pada BPLS Belum Memadai Hal tersebut terjadi karena kurangnya pembinaan dan arahan dari Pimpinan BPLS, Belum disahkan SOP oleh Kepala Bapel BPLS dan kurangnya langkah-langkah konkret dalam pelaksanaan implementasi Peraturan Pemerintah Nomor 60 tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah sehingga mengakibatkan pelaksanaan tugas dan fungsi BPLS tidak dapat berjalan dengan baik sesuai ketentuan yang berlaku. 6. Beberapa Permasalahan Akuntansi Terkait dengan Aset Tanggul Dalam Pengerjaan Sebesar Rp260.955.307.640,00 Belum Dapat Diselesaikan Hasil pemeriksaan atas KDP, khususnya yang terkait dengan Tanggung senilai Rp260.955.307.640,00, dapat diketahui hal-hal sebagai berikut: a. Status kepemilikan tanggul yang belum jelas. b. Belum dilakukan penghapusan atas tanggul senilai Rp44.570.883.024,00 yang hilang atau tenggelam. c. Belum ada kejelasan mengenai umur ekonomis tanggul apabila konstruksi tanggul telah dinyatakan selesai. d. Belum ada penyesuaian terhadap nilai tanggul terkait dengan adanya tanggul yang ambles (subsidence) 7. Terdapat Kelebihan Pembayaran PPh Pasal 21 atas Honor Terkait dengan Penggunaan Dana Pinjaman dari Menko Kesra Untuk membiayai kegiatan operasional BPLS di awal pendiriannya, pada tahun 2007 BPLS memperoleh dana pinjaman sebesar Rp6.000.000.000,00, diantaranya sebesar
14
Rp5.000.000.000,00 berasal dari Menko Kesra dan sebesar Rp1.000.000.000,00 berasal dari Bakornas Penanggulangan Bencana (Bakornas PB). Dana tersebut akan dilunasi kepada Menko Kesra dan Bakornas PB setelah BPLS memperoleh alokasi DIPA APBN tahun 2007. Sampai dengan saat pemeriksaan berakhir tanggal 1 Mei 2009, BPLS belum mengusahakan kompensasi atas kelebihan pembayaran PPh Pasal 21 tersebut, sehingga atas sisa dana pinjaman sebesar Rp266.890.666,00 belum dapat dilunasi kepada Menko Kesra. 8. Penerbitan Surat Perintah Mulai Kerja (SPMK) Atas Pekerjaan Penanganan Infrastruktur Jalan dengan Mendahului Kontrak Pelaksana tidak mentaati ketentuan pengadaan barang dan jasa yang berlaku sehingga mengakibatkan pelanggaran terhadap ketentuan Keppres Nomor 80 tahun 2003 tentang Pengadaan Barang dan Jasa, proses pemilihan penyedia jasa menjadi tidak kompetitif dan erdapat cacat kontrak, sehingga nilai aset sebesar Rp64.573.837.000,00 tidak dapat diyakini kewajarannya, karena pembayaran dilakukan tanpa dokumen pendukung yang sah. 9. Pengangkatan Tenaga Ahli Hukum Kontrak Profesional untuk Kontrak-Kontrak Pengadaan Barang dan Jasa yang Bernilai di atas Rp50.000.000.000,00 Tidak Sesuai dengan Ketentuan Keppres Nomor 80 Tahun 2003. Hal tersebut terjadi karena kurangnya pemahaman atas ketentuan pengadaan barang dan jasa, terkait dengan penggunaan tenaga ahli hukum kontrak profesional guna pemberian pendapat hukum terhadap kontrak-kontrak pengadaan barang dan jasa yang ada di BPLS yang bernilai di atas Rp50.000.000.000,00. 10. Terdapat Pemanfaatan Aset yang Belum Sesuai Ketentuan Penanggungjawab BPLS pada bagian terkait lalai akan kewajibannya sehingga mengakibatkan: a. BPLS tidak memperoleh manfaat atas aset bangunan yang dipinjam dan hilangnya potensi penerimaan negara yang berasal dari sewa. b. Penanggungjawab atas aset limpahan ex Timnas PSLS tidak jelas, terutama apabila terjadi kerusakan atau kehilangan atas aset tersebut.
15
11. Terjadi Kerusakan Atas Hasil Pekerjaan Pemasangan Gebalan Rumput Senilai Rp76.395.609,00 Hal tersebut terjadi karena konsultan perencana dalam melaksanakan pekerjaan tidak cermat, panitia lelang tidak cermat dalam melaksanakan tugasnya dan para pelaksana pekerjaan dilapangan tidak cermat dalam mengevaluasi/mencermati kondisi lapangan.
7. BADAN NASIONAL PENANGGULANGAN BENCANA 1. Pengelolaan dan penatausahaan kas di lingkungan BNPB belum optimal Saldo Kas di Bendahara Pengeluaran yang disajikan dalam Laporan Keuangan per 31 Desember 2008 tidak mencerminkan kondisi yang sebenarnya dan beresiko adanya penyalahgunaan dana di luar peruntukannya serta pengungkapan akun kas dalam Laporan Keuangan tahun 2008 menjadi kurang memadai. 2. Sistem pencatatan dan pelaporan barang persediaan kurang memadai Hal tersebut mengakibatkan penyajian nilai persediaan pada Neraca BNPB belum mencerminkan kondisi yang sebenarnya dan tidak diyakini kewajarannya 3. Pengelolaan Aset Tetap dan Aset Lainnya tidak diselenggarakan dengan baik dan tidak dapat diyakini kewajaran penyajiannya. Hal tersebut mengakibatkan nilai Aset Tetap dan Aset Lainnya yang tercantum dalam neraca belum menggambarkan kondisi yang sebenarnya dan terdapat resiko penyalahgunaan/kehilangan atas BMN yang tidak terpantau keberadaannya, serta tujuan pengadaan atas barang-barang yang belum dimanfaatkan menjadi tidak jelas. 4. Pengelolaan Hibah pada Badan Nasional Penanggulangan Bencana tidak sesuai ketentuan Hal ini mengakibatkan Laporan Keuangan BNPB tidak mencerminkan kondisi yang sebenarnya, terutama yang terkait dengan penerimaan dan pengeluaran hibah, serta adanya resiko penyalahgunaan atas pengelolaan hibah diluar mekanisme APBN. 5. Penyaluran bantuan sosial kepada daerah sebesar Rp1.284,85 juta terlambat dipertanggungjawabkan kepada BNPB
16
Hal tersebut disebabkan BNPB tidak konsisten menerapkan mekanisme yang telah ditetapkan dalam penyaluran bantuan dan tidak memberlakukan sanksi tegas kepada pemerintah
daerah
yang
terlambat
atau
tidak
menyampaikan
laporan
pertanggungjawaban penggunaan bantuan. 6. Pengelompokan jenis belanja pada saat penganggaran tidak sesuai dengan kegiatan yang dilakukan sebesar Rp629,76 juta Hal
tersebut
mengakibatkan
Neraca
dan
Laporan
Realisasi
Anggaran
tidak
menggambarkan kondisi yang sebenarnya, dan perolehan aset tetap tidak dapat secara otomatis dicatat dalam neraca. Hal tersebut disebabkan : a. BNPB tidak memperhatikan klasifikasi belanja dalam menyusun anggaran serta tidak adanya sanksi yang tegas apabila terjadi pelanggaran penggunaan anggaran. b. Lemahnya koordinasi antara pelaksana kegiatan dengan petugas akuntansi barang milik negara. 7. Aset Tetap berupa 2 buah mobil senilai Rp449,04 juta dikuasai oleh pihak lain Hal tersebut mengakibatkan : a. Adanya resiko kehilangan atas aset tetap yang berada dalam penguasaan pihak lain dan tidak dapat dimanfaatkan untuk kepentingan tugas pokok dan fungsi BNPB, yaitu berupa kendaraan sebanyak 2 mobil senilai Rp449.045.455,00; b. Kepastian hukum yang belum terjamin atas kepemilikan kendaraan sebanyak 2 unit kendaraan senilai Rp88.000.000,00. Hal tersebut disebabkan karena kurangnya ketegasan dari para pejabat di lingkungan BNPB untuk menertibkan penggunaan aset tetap oleh pihak lain yang tidak sesuai ketentuan
III. KESIMPULAN DAN REKOMENDASI Manajemen bencana belum menjadi istilah yang akrab di masyarakat Indonesia. Hingga saat ini masyarakat masih menjadi motor bagi upaya penanggulangan ketika terjadi bencana. Sudah sangat banyak peraturan perundangan yang telah disiapkan untuk menanggulangi
17
bencana akan tetapi implementasinya sangta lemah. Pemerintah juga telah mengalokasikan anggaran untuk penanggulangan bencana melalui berbagai departemen, kementerian dan lembaga. Bukan hanya pemerintah pusat, tetapi juga melalui pemerintah daerah. Namun, sampai saat ini, penyelenggaraan manajemen bencana belum dilaksanakan secara optimal.
Perlu evaluasi dan peningkatan peran BPNB Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana (BPNB) dibentuk berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 83 Tahun 2005. Dengan peraturan tersebut BNPB dituntut untuk merumuskan kebijakan nasional yang terkait dengan manajemen bencana karena manajemen bencana adalah suatu bidang yang melibatkan persiapan antisipatif sebelum bencana terjadi, bantuan dan tanggapan terhadap bencana. Yang termasuk dalam pencegahan antara lain, perencanaan dan sanksi dalam pengelolaan tata ruang, pengelolaan alam seperti hutan, sungai, dll, pembangunan dan pemeliharaan berbagai infrastuktur yang dapat mencegah seperti dam, sungai, dll, perencanaan dan pelaksanaan simulasi bencana, peringatan dini, dll. Sedangkan berbagai kegiatan yang termasuk dalam penanggulangan bencana lain, penyederhanaan birokrasi penanganan bencana, kejelasan system administrasi dan keuangan, sinergi penanggulangan bencana oleh pemerintah dan masyarakat, termasuk di dalamnya audit terhadap dana yang dikumpulkan dari masyarakat oleh lembaga swasta. Dengan demikian tugas dari BPNP untuk pengelolaan bencana, mencakup dua hal yakni pencegahan dan penanggulangan karena keduanya sangat terkait erat dengan pendanaan. Kelemahan dalam pengeloaan penanggulangan bencana memang akan menimbulkan inefisiensi dan kerugian bagi keuangan Negara. Namun, kelemahan dalam pencegahan akan berdampak bagi semakin banyak dan besarnya bencana sehingga kebutuhan pendanaan untuk penanggulangannya juga akan semakin besar. Secara lebih detil, berikut ini beberapa langkah yang harus dilakukan oleh pemerintah untuk menekan terjadinya bencana dan untuk menekan biaya pengelolaan bencana:
18
1.
Penegakan peraturan untuk pencegahan Meskipun dari statistik lima tahun terakhir banjir merupakan jenis bencana yang menimbulkan korban terbanyak nomor dua setelah gempa bumi dan tsunami, namun bencana ini paling sering terjadi dan paling banyak memberikan dampak kerugian baik jiwa maupun materi di Indonesia adalah bencana banjir. Bencana ini selain sebagian disebabkan oleh faktor alam, sebagian besar lainnya justru disebabkan oleh faktor manusia, atau karena kelalaian/ulah manusia. Banjir dan longsor seringkali terjadi karena pelanggaran penebangan hutan atau pertanian yang tidak terkendali di lahan miring pegunungan/ dataran tinggi. Banyak peraturan dan kebijakan telah diterbitkan oleh pemerintah, akan tetapi praktik dari kebijakan dan peraturan tersebut masih kurang. Lemahnya penegakkan hukum menjadi salah satu penyebab terjadinya bencana alam yang disebabkan oleh kelalaian manusia. Salah satu contoh lemahnya penegakan hukum adalah dalam pelaksanaan Undang-undang No. 26 tahun 27 tentang Penataan Ruang. Saat ini, peraturan tata ruang wilayah seringkali dilanggar sehingga menimbulkan akibat terjadinya banjir, tanah longsor, dsb. Tetapi tidak ada penegakan hokum yang tegas bagi para pelanggarnya. Baik itu pejabat pemerintah pusat dan daerah yang menyelewengkan aturan, pengusaha yang kegiatan usahanya melanggar aturan tata ruang, maupun pelanggaran oleh masyarakat luas.
2.
Pemeliharaan berbagai infrastruktur Semakin lama bencana alam yang terjadi di Indonesia semakin besar. Salah satu penyebabnya adalah akibat buruknya pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur. Oleh karenanya strategi ini harus dimasukkan menjadi salah satu bagian penting dalam penelolaan bencana yaitu untuk pencegahan bencana. Selama sepuluh tahun terakhir sejak reformasi, pembangunan dan pemeliharaan berbagai infrastruktur pencegah banjir mengalami stagnasi karena tidak menjadi prioritas pembangunan. Oleh karenanya menjadi tugas dari BPNP untuk memberikan usulan perencanaan pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur, sehingga akhirnya usulan program pembangunan pencegahan bencana yang diusulkan oleh Departemen Pekerjaan Umum
19
memiliki argument yang lebih kuat untuk dimasukkan dalam program pembangunan. Sebagai contoh dalam APBN 2010 tidak diprioritaskan pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur pencegahan bencana. Padahal selama sepuluh tahun terakhir bencana alam semakin banyak terjadi akibatnya buruknya infrastruktur.
3.
Koordinasi yang terpusat manajemen bencana Koordinasi terpadu adalah amanat Undang-undang No. 24 tahun 2007 tentang manajemen pencegahan bencana, sosialisasi manajemen bencana, dll. Dengan koordinasi yang kuat, manajemen bencana dapat dilakukan dengan baik sehingga masyarakat akan siap untuk melakukan antisipasi bencana sesuai dengan karakter daerahnya masing-masing. Perlu ditegaskan bahwa bencana dapat diartikan sebagai suatu kejadian, yang alamiah atau karena perbuatan manusia, yang terjadi dengan ataupun tanpa peringatan terlebih dahulu sehingga mengancam atau dapat menimbulkan kematian, cedera atau penyakit, kerusakan terhadap bangunan, infrastruktur atau lingkungan, yang melampaui kemampuan suatu masyarakat untuk menghadapinya dengan sumberdayanya sendiri. Oleh sebab itu, manajemen bencana memerlukan koordinasi pemerintah yang kuat dan terpadu. Sampai saat ini managemen bencana belum secara sungguh-sungguh dilaksanakan. Simulasi dan penyebaran informasi tentang tsunami, misalnya, hanya dilaksanakan ketika disuatu daerah diberitakan akan mengalami tsunami atau gempa bumi. Padahal manajemen bencana juga termasuk kegiatan sebelum bencana tersebut terjadi. Contoh lain yang semakin sering terjadi adalah banjir yang sebagian besar telah diketahui lokasi dan periode waktunya. Sampai saat ini masih banyak kejadian banjir yang menimbulkan korban jiwa dan kerugian materi yang besar. Padahal bencana tersebut seharusnya bisa diantisipasi dengan berbagai kebijakan mitigasi (simulasi banjir, perencanaan terpadu tentang lokasi pengungsian, transportasinya, menejemen penyaluran bantuan, dll). Kebijakan semakin lemah selain ketidakjelasan aturan juga ketidakjelasan siapa yang bertanggung jawab untuk untuk melakukannya. Apakah pemerintah pusat atau daerah, instansi apa, dll. Akibatnya tidak ada yang merencanakan program dan menganggarkannya dalam budget pemerintah.
20
4.
Perbaikan kebijakan dalam pengelolaan dana Dari sisi pengelolaan dana pemerintah untuk pengelolaan bencana, berdasarkan rangkuman laporan BPK, ditemukan lemahnya koordinasi pelaksanaan anggaran yang telah dialokasikan. Beberapa temuan BPK tersebut perlu tindak lanjut segera, seperti: a. Evaluasi terhadap berbagai aturan perundangan dan penegakan hukum. BPK menemukan banyaknya pelanggaran-pelanggaran, mulai sekadar kesalahan prosedur dan tertib administrasi dan keuangan, hingga penyalahgunaan anggaran yang menimbulkan kerugian negara sampai dengan tindak pidana. b. Penegakan sanksi bagi para pelanggar pengelolaan dana bencana tidak tegas. Karena selain merugikan keuangan Negara juga sangat mengganggu moral karena merugikan masyarakat yang sedang terkena musibah. c. Penyederhanaan birokrasi. Untuk mempercepat upaya menanggulangan bencana, perlu dilakukan penyederhanaan birokrasi. Birokrasi yang berbelit akan menghambat kecepatan penyaluran bantuan untuk korban. Langkah tersebut antara lain: Aturan untuk percepatan realisasi distribusi bantuan kepada korban dan pelaksanaan program. Perbaikan implementasi pemberian bantuan sehingga dapat lebih tepat sasaran. Penegasan aturan tentang jenis belanja yang diperbolehkan dan tidak, pembelian barang dan asset dan juga pengelolaannya (administrasi, pemanfaatan) paska bencana. Penegasan aturan tentang dana-dana yang kena pajak dan yang tidak. Peraturan yang lebih tegas mana pengadaan barang dan jasa yang harus melewati proses tender dan mana yang karena alas an darurat boleh dilakukan tanpa tender. Peraturan pencatatan dan penggunaan dana bencana dari hibah. Monitoring dan koordinasi program dengan masyarakat. Dana masyarakat yang dikumpulkan sendiri oleh lembaga kemasyarakatan semakin lama semakin besar. Untuk meningkatkan efektifitas dana masyarakat dan melindungi masyarakat dari penyalahgunanan dana yang dihimpun oleh masyarakat, maka perlu monitoring dari pemerintah.
21
