45. Közgazdász-Vándorgyőlés Debrecen, 2007. szeptember 20-22.
Államháztartás – Uniós támogatások Bihary Zsigmond fıigazgató, Állami számvevıszék
Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Tisztelt Szekcióülés! Elöljáróban témaválasztásomat szeretném röviden megindokolni. A közelmúltban megismert 2006. évi zárszámadási adatok szerint egyes költségvetési tételeknél korábban nem tapasztalt mértékő eltérések voltak az elıirányzathoz képest. Drámaian túlteljesült a deficit, amibıl az önkormányzati alrendszer 130 milliárd Ft-tal részesedett. A 2007. évvel kapcsolatban – szinte egyedülálló módon – a hazai és a nemzetközi elemzık a Pénzügyminisztériummal azonosan módon ítélik meg az ez évi folyamatokat, azaz a 2007. évi költségvetés tartható, célkitőzései teljesíthetıek. A kormányzati kommunikációban nagy hangsúlyt kapott az, hogy a 2007-2013 közötti idıszak uniós költségvetésébıl Magyarország jelentıs összegő forrásokhoz jut. A rendelkezésemre álló idıkeret nem teszi lehetıvé az említett három kérdéskör és azok öszszefüggéseinek részletes elemzését, értékelését. Ezért mindössze arra vállalkozom, hogy felvillantsak néhány, megítélésem szerint figyelemre méltó körülményt, összefüggést. A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS HELYZETE A 2007. évi költségvetés megítélése és 2007. évi idıarányos végrehajtása alapján akár le is vonható az a következtetés, hogy a 2006. év egy kisiklás volt, amit a 2007. évben már sikerült is korrigálni. Mielıtt azonban bármilyen következtetésre jutnánk, nézzük meg, hogy milyen változást mutat a központi költségvetés kiadási szerkezete. A kiadásokat hat csoportba soroltam: az „Állami feladatellátás támogatása”, az „Államháztartás alrendszereinek támogatása”, a „Lakosság támogatása”, a „Gazdasági-fejlesztési célokat szolgáló támogatások”, az „Adósságszolgálat, kamattérítés” és a „Befizetés az EU-ba”. Az egyes csoportok tartalma a következı: 1. Állami feladatellátás támogatása – – – – – –
Költségvetési szervek támogatása Társadalmi önszervezıdések támogatása Közszolgálati mősorszolgáltatás támogatása Fejezeti kezeléső elıirányzatokból állami feladatellátás támogatása Nemzetközi pénzügyi kapcsolatok kiadásai Kormányzati rendkívüli és egyéb kiadások
2. Államháztartás alrendszereinek támogatása 3. Lakosság támogatása – – –
Fogyasztói árkiegészítés Lakásépítési támogatás Családi támogatások, szociális juttatások
4. Gazdasági-fejlesztési célokat szolgáló támogatások – Egyedi és normatív támogatások – Állam által vállalat kezességek érvényesítése – Adósságátvállalás – EU-s forrásokból és társfinanszírozásból származó támogatások, központi beruházások 5. Adósságszolgálat, kamattérítés 6. Befizetés az EU-ba
1. táblázat A központi költségvetés kiadási szerkezetének megoszlása % 2005. évi tény
Kiadások
2006. évi tény
2007. évi elıirányzat
1. Állami feladatellátás támogatása
44,1
41,1
42,7
2. Államháztartás alrendszereinek támogatása
18,9
20,9
19,7
3. Lakosság támogatása
12,0
11,6
12,4
9,2
12,6
9,2
13,1
11,6
13,4
2,7
2,2
2,6
100,0
100,0
100,0
4. Gazdasági-fejlesztési célokat szolgáló támogatások 5. Adósságszolgálat, kamattérítés 6. Befizetés az EU-ba KIADÁSI FİÖSSZEG
Az 1. sz. táblázat adatai szerint – ha a 2005. évet bázisnak tekintjük – a központi költségvetés 2006. évi túlköltekezésének egyaránt voltak „nyertesei” és „vesztesei”. Az állami feladatellátásra fordított kiadások részaránya 3%-ponttal, az adósságszolgálat, kamattérítés részaránya, pedig 1,5%-ponttal csökkent, miközben a gazdaságfejlesztést szolgáló kiadások részaránya 3%-ponttal, az államháztartás alrendszereinek támogatása pedig 2%-ponttal emelkedett. Nézzük meg, hogy mi van a számok mögött.
2
Az EU többszöri figyelmeztetésére is visszavezethetıen 2006 ıszén elsısorban a költségvetési szerveket, kisebb mértékben a lakossági támogatásokat érintı takarékossági intézkedésekre került sor. Az államadósággal kapcsolatos kiadások súlya az adósságmérséklı lépések következtében csökkent. Az uniós befizetések azért mérséklıdtek, mert uniós szinten a befizetések meghaladták a tervezettet, és a többletet visszaosztották a tagországoknak. Mi a helyzet a „nyertesek”-nél? A gazdaságfejlesztési célokat szolgáló kiadások súlya elszámolási okok miatt nıtt. Az EUROSTAT jelzése alapján már 2005. évben sem lehetett volna költségvetésen kívül kezelni az autópálya építéssel összefüggı állami kiadásokat. Az államháztartás alrendszerei támogatásának növekedése pedig – részben rossz tervezés, részben spontán folyamatok eredményeként keletkezett – adósság átvállalást jelent. Az elızıek alapján megítélésem szerint a 2006. évi központi költségvetés kiadási szerkezete önmagában nem mutat olyan változásokat, amelyek indokolták volna a 2005-höz képest bekövetkezett egyensúlyromlást. Vagyis nem a költségvetés szerkezetének változása, hanem a költségvetés struktúrája, annak determináltsága az, ami hosszú távon, tartósan deficites költségvetést eredményez. A különbözı elemzık szerint is reálisnak minısített 2007. évi költségvetés kiadási szerkezete visszarendezıdést mutat, ismét nıtt az állami feladatokra, a lakosság támogatására, az adósság terhekre fordított kiadások részesedése. Számomra ez azt jelzi, hogy a változatlan struktúrákból, a meglévı determinációkból adódó egyensúlyi problémák fiskális módszerekkel nem, illetve csak átmenetileg kezelhetık. AZ UNIÓS FORRÁSOK 2007 szeptemberében – kvázi gyızelmi jelentésként – hozta le az egyik napilap azt a hírt, hogy Magyarország a 2004-2006 közötti idıszakra szóló elsı Nemzeti Fejlesztési Terv uniós forrásainak 61%-át hívta le, de a teljes pénzügyi keretet lekötötte. Ezzel a velünk együtt csatlakozott tagországok között harmadik helyen állunk. A hírhez kapcsolódott még az az általános helyzetmegítélés, miszerint minden rendben van: az uniós támogatások hazai intézményi, monitoring és ellenırzési rendszereinek kialakítása és mőködtetése összességében teljesítette az uniós források lehívásának és felhasználásának e rendszerekhez kapcsolódó feltételeit. Mindehhez egy csendes megjegyzés: az uniós források alapvetı rendeltetése a felzárkóztatás. Ebbıl következıen számunkra csak egy pozíció fogadható el igazán, az elsı hely. Ezek után nézzük a számokat. 2. táblázat Uniós források és társfinanszírozás Millió Ft Idıszak
Uniós források
2004-2006 teljesítés 2007-2013 közötti idıszakra prognosztizált felhasználás* *Folyó áron készült becslés, 2007. szeptember. 3
Kapcsolódó társfinanszírozás
606 534,5
293 181,7
6 211 200,0
1 531 800,0
A 2007-2013 közötti idıszakban Magyarország által potenciálisan lehívható uniós forrás öszszesen közel 75%-a a 2007. évi központi költségvetés kiadási fıösszegének. 3. táblázat Uniós források a központi költségvetés kiadási fıösszegében Millió Ft 2004
2005
2006
2007
teljesült
teljesült
teljesült
Tervezett
Megnevezés Központi költségvetés kiadási fıöszszege 6 237 618,0 7 004 471,0 8 510 829,5 8 326 030,7 Ebbıl: kiadás EU-forrásból kiadás társfinanszírozásból Tagországi hozzájárulás az EU költségvetéséhez Költségvetésen kívüli megelılegezése*
92 708,7
203 749,6
310 076,2
464 536,1
36 359,4
88 632,6
168 189,7
165 629,6
119 721,4
186 644,5
184 100,0
214 903,8
24 690,5
307 156,2
175 198,5
239 272,0
EU-források
*A megelılegezés a Kincstári Egységes Számláról történik. A táblázatok alapján a következı két megállapítás adódhat: –
jelentıs összegő többletforrásról van szó, hiszen az megközelíti a központi költségvetés 2007. évi kiadási fıösszegének 75%-át;
–
a kapcsolódó társfinanszírozási kötelezettség 1,8 szerese a központi költségvetés 2007. évi kiadási fıösszegének, így az unós források igénybevétele érdemben befolyásolja a központi költségvetés mozgásterét.
Úgy vélem, minkét következtetés igaz lehet. Ezért is nagyon fontos, hogy az uniós források adta felzárkóztatási lehetıség és a közös fejlesztési igények, valamint a megvalósítás feltételei világos, összehangolt célrendszert képezzenek. A jelenlegi helyzet megítéléséhez szeretném megosztani önökkel ellenırzési tapasztalatainkat1. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVİSZÉK ELLENİRZÉSI TAPASZTALATAI
1
Ehhez alapul szolgál, hogy az Állami Számvevıszéknél az elmúlt években történt ellenırzései alapján jelentés készült az egészségügy területén megvalósult PHARE programok ellenırzésérıl (2004. június), az ISPA támogatásból megvalósított környezetvédelmi programok ellenırzésérıl (2005. január), az ISPA támogatásból megvalósított közlekedésfejlesztési programok ellenırzésérıl (2005. július), a Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtásának ellenırzésérıl (2006. szeptember) és az uniós támogatások hazai monitoring és ellenırzési rendszere mőködésének ellenırzésérıl (2007. július). Ellenırizzük továbbá az EU-s források felhasználását Magyar Köztársaság éves költségvetései végrehajtásának ellenırzései során.
4
Az EU elvárásainak megfelelıen elkészült az elsı és második Nemzeti Fejlesztési Terv, az Új Magyarország Fejlesztési Terv és azokat az Unió vezetése jóváhagyta. Nem készült azonban egységes nemzeti stratégia. Elmaradt a források nemzeti szintő összehangolása. Nincs szinkronban egymással a pénzügyi és a naturális tervezés. Ma a hangsúly a pénzügyi tervezésen van, miközben a naturális tervezés nagyon sok szempontból hozhat eredményeket. A projekt és az operatív program indikátorok tervezési hibái akadályozták a monitoringtevékenységet. Az operatív program indikátora nem épült a projekt indikátorokra, azokat többször át kellett tervezni. Nem fejezıdött be az intézményrendszer átalakítása, átszervezése. A projektek nyomon követését támogató informatikai rendszerek nem tudták hatékonyan ellátni feladatukat. Az átláthatóságot és az ellenırizhetıséget nehezítette, hogy az uniós források tervezésének és a pénzügyi folyamatok lebonyolításának mechanizmusa folyamatosan változott. Az EU források felhasználásánál alkalmazott monitoring rendszer ugyancsak különbözı hiányosságokkal terhelt. Ezek a hiányosságok, többek között: –
a pénzügyi célok prioritása a naturális célokkal szemben;
–
nem követték nyomon a programszintő célok teljesülését (területi kiegyenlítıdés, kistérségi felzárkóztatás elmaradása);
–
a szakmai tevékenységgel összefüggı monitoring rendszer háttérbe szorult (a megfelelı szakemberek hiánya, idı és költségtúllépések);
–
a támogatások lebonyolításának idıszükséglete még 2006. évben is meghaladta a jogszabályban elıírt határidıket (a kifizetések átlagos ideje több operatív program esetében meghaladta a három hónapot is);
–
a projektek pályázatai kiértékelésének és ezzel összefüggı szerzıdéskötések, valamint a kifizetések késedelme miatt nıhet a rendelkezésre álló források teljes felhasználásának kockázata (n+2).
Az n+2 finanszírozási forráslehívási megoldást nagy ovációval fogadtuk. Véleményem szerint ezt megint nem úgy kellene kezelni, hogy ezzel el tudjuk takarni a belsı hiányosságokat, amelyek legtöbb esetben hátráltatták a források lehívását, hanem ezt egy plusznak kellene tekinteni. Az eddigi tapasztalataink alapján úgy látjuk, hogy inkább az elsı felfogás érvényesül, ezért mi ebben az egyébként pluszt jelentı uniós szabályban is kockázatokat látunk Magyarország szempontjából a források lehívása tekintetében. Az EU források ellenırzési rendszere megfelel az uniós követelményeknek, és jól mőködik. Nem mondható el ugyanez az államháztartás belsı ellenırzési rendszerérıl, amelynek a támogatások hasznosulását kellene értékelnie: –
az intézményi változások során az ellenırzés háttérbe szorult;
–
az átszervezésekkel párhuzamosan nem aktualizálták az ellenırzési terveket (tervezett ellenırzések maradtak el);
–
nem alakították ki az ellenırzés módszertanát a nagyprojekt profilt jellemzı kockázatokra;
–
elmaradt az ellenırzések javaslatainak maradéktalan hasznosulása (alacsony arányban követték nyomon az intézkedési tervek végrehajtását),
–
nem megfelelı a különbözı ellenırzések összehangolása.
5
A 2007-2013-as uniós költségvetési idıszakra való felkészülésünk tehát ellentmondásos képet mutat. Mindenekelıtt nagyon fontos fejlemény, hogy Brüsszel elfogadta Magyarország valamennyi operatív programját. Az eredményes megvalósítás érdekében azonban még sok a tennivaló. Végezetül megemlítem, hogy hasonlóan a Holland Számvevıszékhez két éve az Állami Számvevıszék is készít összefoglaló jelentést az uniós források felhasználásáról, amely eddig „Tájékoztató az európai uniós támogatások 2005. évi felhasználásáról (2006. augusztus)” és „Tájékoztató az európai uniós támogatások 2006. évi felhasználásáról (2007. szeptember)”címmel jelent meg. A holland gyakorlathoz igazodva 2008-tól a jelentés címe Trend report lesz. Köszönöm a megtisztelı figyelmüket!
6
