BESTUURLIJKE AANDACHT VOOR CRISISBEHEERSING; NOTITIE 1 juli 2013 OTO STUURGROEP 11 JULI 2013
Algemeen Het landelijk platform OTO buigt zich al enige tijd over het thema van bestuurlijke aandacht voor het onderwerp crisisbeheersing, rampenbestrijding en integrale veiligheid. Steeds meer raken deze begrippen verweven en is een integrale benadering vereist. Dit blijkt ook uit recente landelijke publicaties zoals de ‘leidraad crisisorganisatie in zorginstellingen’ en het kwaliteitskader crisisbeheersing en OTO. Ook het communicatieplatform voor de zorg “SKIPR” maakte onlangs nog melding van de noodzaak van een portefeuillehouder integrale veiligheid binnen de Raad van Bestuur van een ziekenhuis. Bestuurders (strategisch niveau) zijn een zeer belangrijke schakel binnen de veiligheidsketen. In de ‘voorbereidende fase’ dienen zij mensen en (financiële) middelen vrij te maken en zullen visie, risicoanalyse en beleid nodig zijn. In de ‘uitvoerende fase’ wanneer een incident, ramp of crisis zich aandient, geven zij leiding aan de crisisorganisatie (crisisbeleidsteam) en zijn verantwoordelijk voor alle te nemen maatregelen. Sinds 2008 is het OTO stimuleringsprogramma van het Ministerie van VWS in realisatie. Dit programma beoogt de zorgsector Nederland beter voor te bereiden op grootschalige rampen en crisissituaties. De afgelopen 4 jaren zijn duidelijke stappen voorwaarts gemaakt, maar het gewenste kwaliteitsniveau is nog niet overal bereikt. Het op de bestuurlijke agenda plaatsen van dit onderwerp blijft een lastig punt, waar nog verbetering in dient te worden gerealiseerd.
Knelpunt Uit onderzoeken en evaluaties van rampen en crisissituaties blijkt doorgaans dat het wat betreft het operationele niveau (spoedeisende hulp, OK, IC, ambulancezorg e.d.) wel goed zit. Deze functionarissen vervullen tijdens crisissituaties veelal dezelfde taken die zij elke dag uitvoeren. Op tactisch (directie) en strategisch (bestuurlijk) niveau ligt dit evenwel anders. In tijden van ‘opgeschaalde zorg’ vervullen zij een rol die sterk afwijkt van hetgeen men dagelijks gewend is te doen. Daar gaat het dan ook vaak mis. Bovendien hebben bestuurders in hun drukke agenda’s veelal te weinig tijd om aandacht te besteden aan dit onderwerp. Ditzelfde geldt overigens ook voor de toezichthouders, die de laatste tijd in de media regelmatig worden bekritiseerd, omdat zij niet adequaat hebben gereageerd op ontstane crisissituaties. Dit zal moeten verbeteren. Wanneer de aandacht voor crisisbeheersing tot in de haarvaten van de organisatie (top-down) is verankerd, dan pas zal het stimuleringsprogramma van de Minister als een succes kunnen worden bestempeld.
Initiatief Vanuit het landelijk platform OTO is een werkgroep geformeerd bestaande uit 4 personen (Hélène Bergs, Clarien Schoeren, Karin van den Berg en Gert-Jan Ludden) en zij hebben een eerste aanzet gegeven tot suggesties ter verbetering van de bestuurlijke bewustwording voor crisisbeheersing en rampenbestrijding. Initiatiefnemers stellen deze notitie op om de discussie rond dit thema aan te wakkeren en te verkennen welke vervolgacties er binnen het OTO stimuleringsprogramma (landelijk en/of regionaal) wenselijk c.q. noodzakelijk zijn.
1
BESTUURLIJKE AANDACHT VOOR CRISISBEHEERSING; NOTITIE 1 juli 2013 OTO STUURGROEP 11 JULI 2013
Van klassieke rampenbestrijding naar moderne crisisbeheersing Sinds het jaar 2000 (Millenniumproblematiek) is in Nederland de focus verplaatst van klassieke rampenbestrijding naar moderne crisisbeheersing. Naast de flitsrampen worden we ook geconfronteerd met meer sluimerende en langdurige crisissituaties zoals een pandemie, dierziekten, kredietcrisis, latente dreiging van terreur en cybercrime, integriteitskwesties, agressie tegen hulpverleners, klimaatverandering, stroom/ICT uitval en dergelijke. Belangrijke kenmerken van deze crisissituaties zijn een sterke verwevenheid tussen nationale en internationale veiligheid, veel meer een top-down benadering dan bottum up (eerdere inmenging van de overheid), veel complexer van aard en omvang en deze crises vergen veel professioneler (bestuurlijk) leiderschap. Deze crisissituaties hebben veel impact en zijn aanleiding dat zorginstellingen worden geconfronteerd met gebeurtenissen die de zorgcontinuïteit ernstig schaden en die vaak aanleiding zijn tot opschaling van een interne crisisorganisatie. Recente voorbeelden hiervan zijn de stroomuitval en brand in het Meander Medisch Centrum, de infectieziekte uitbraak in het Maasstad ziekenhuis, de brand in Rivierduinen en de Geinsche hof, de kwestie Jansen-Steur en het faillissement van het Ruwaard van Putten ziekenhuis te Spijkenisse. Deze gebeurtenissen liggen onder het vergrootglas van de politiek en de media en met enige regelmaat zie je bestuurders dan ook bij ‘Pauw en Witteman’ uitleg geven waarom dingen fout zijn gegaan en hoe deze in de toekomst zijn te voorkomen.
Uitdagingen voor bestuurders Met risicoanalyses, crisisplanvorming en OTO activiteiten zullen zorginstellingen naast de aandacht voor flitsrampen (slachtofferopvang) steeds meer moeten inspelen op de modernere crisissituaties. De nadruk ligt dan niet alleen op het actueel houden en oefenen van het (ZI)ROP, maar ook op het bedrijfsnoodplan en het business continuïteitsplan. Recent onderzoek van het COT instituut voor veiligheid en crisismanagement heeft aangetoond dat de preparatiefase op dit soort crisissituaties van essentieel belang is en dat bestuurders van zorginstellingen met twaalf uitdagingen worden geconfronteerd1, namelijk: a. Zorgen dat de basis van het crisismanagement op orde is (alarmering, opschaling, informatievoorziening en command en control). b. Een heldere verdeling van verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken en het tijdig informeren van directie en bestuur (wie, wat, waar en wanneer?). c. Leiderschap tonen (combinatie van de rollen van voorzitter CBT, beslisser, boegbeeld, werkgever en/of zorgprofessional is voor bestuurders een grote uitdaging).. d. Aan kunnen sluiten bij het crisismanagement van de overheid (veiligheidsregio’s, gemeenten, operationele diensten, private instanties en kenniscentra). e. Feiten in beeld krijgen (goede beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming; nieuwe ontwikkeling hierbij is het netcentrische werken). f. Tijdig, zorgvuldig en adequaat informeren van slachtoffers en familieleden (van cruciaal belang, geen informatie achterhouden en transparantie betrachten).
1
Zie artikel “van calamiteitenbestrijding naar crisismanagement in de zorg; twaalf uitdagingen voor bestuurders” van Marco Zannoni & Annette van Es van oktober 2012
2
BESTUURLIJKE AANDACHT VOOR CRISISBEHEERSING; NOTITIE 1 juli 2013 OTO STUURGROEP 11 JULI 2013 g. Adequate interne en externe communicatie realiseren (3 hoofddoelstellingen van communicatie zijn betekenisgeving, informatievoorziening en schadebeperking; verder aandacht voor het gebruik van social media). h. Realiseren van zorg continuïteit (gegarandeerde patiëntveiligheid staat hierbij voorop). i. Adequaat omgaan met privacy (belangen slachtoffers versus belang crisismanagement). j. Omgaan met onderzoeken & toezicht. Eigen onderzoek, IGZ, Onderzoekraad voor Veiligheid, OM, gemeenten e.d. Veelal starten de onderzoeken al tijdens de crisissituatie. k. Betrekken Raad van Toezicht, IGZ en medezeggenschap (cliënten en medewerkers). l. Integrale aanpak doorzetten in de na(zorg)fase (communicatie, rouw en herdenken, psychosociale zorg, herstel, strafrechtelijke en juridische aspecten, claims e.d.).
Verbeteren bestuurlijke bewustwording (10 suggesties) Uit een eerste verkennende oriëntatie aan de hand van dossierstudie, gesprekken met bestuurders en ervaringen uit audits, is een aantal verschillende mogelijkheden gebleken om bestuurders intensiever te betrekken bij alle ontwikkelingen op het terrein van de crisisbeheersing, rampenbestrijding en integrale veiligheid. Een tiental suggesties worden hieronder nader toegelicht. a. Bestuurlijk dashboard. Voor bestuurders is veiligheid en crisisbeheersing veelal een versnipperd thema is. Er is veel informatie dat de bestuurderstafel bereikt, doch zelden in samenhang. De vraag is dan ook hoe de bestuurder stuurt op veiligheid? Veelal is er sprake van een reactieve sturing, in reactie op rapporten, audits, klachten e.d. Wij pleiten voor een (pro)actieve sturing. Het betreft hier zowel kwantitatieve als kwalitatieve informatie dat vastgelegd kan worden in een bestuurlijk dashboard. Onderwerpen daarbij kunnen zijn: veiligheidsbeleving patiënten en medewerkers, trends in incidenten, relevante beleidsontwikkelingen, verzuimcijfers, OTO verslagen e.d.) b. Veiligheidsvisie. In feite is dit de bestuurlijke norm voor veiligheid en crisisbeheersing binnen de zorginstelling. Deze visie en beleidsuitgangspunten (veiligheid mission statement) gelden als leidraad voor de gehele organisatie. De visie is een combinatie van inhoud (definities, scope), taken/verantwoordelijkheden/ bevoegdheden en proces (informatie, besluitvorming). De visie is als richtinggevend kader de kapstok waar alle andere activiteiten en gewenste attitude aan zijn gerelateerd2. c. Planvorming. Jaarlijks dient de Raad van Bestuur / Directie van een zorginstelling goedkeuring te geven aan (de update van) het integrale crisisplan en het OTO jaarplan. Dit noopt de bestuurder tot periodieke aandacht voor dit thema. Verder is het belangrijk het thema van de bestuurlijke awareness ook als speerpunt op te nemen in de regionale meerjarige beleidsplannen OTO en de regionale jaarplannen OTO van de ROAZ regio’s. d. Informatie/afspraken. Een voortdurende informatiestroom over veiligheid en crisisbeheersing richting bestuurders is belangrijk. Daarmee wordt het onderwerp in de belangstelling gehouden. Tal van instrumenten kan hiervoor worden gebruikt. Voorbeelden zijn: gesprekken van de crisiscoördinator en ROP coördinator met het bestuur; gesprekken tussen bestuur en delegaties uit de regio (DPG, Vz ROAZ, Directeur GHOR, OTO coördinator e.d.); het verspreiden van managementrapportages en nieuwsbrieven over bijvoorbeeld de voortgang van het OTO stimuleringsprogramma; concrete afspraken over de wederzijdse verwachtingen tussen de zorginstelling en de DPG/GHOR/VR in de convenanten en het onder de aandacht 2
Zie ook artikel “Realistische veiligheid in de zorg: bestuurders aan zet” van Marco Zannoni en Dora Horjus van 27 februari 2012
3
BESTUURLIJKE AANDACHT VOOR CRISISBEHEERSING; NOTITIE 1 juli 2013 OTO STUURGROEP 11 JULI 2013 brengen van relevante artikelen en publicaties zoals bijvoorbeeld notities van kenniscentra over bestuurlijke visie op veiligheid en briefwisseling van het ministerie over brandveiligheid en CBRN; e. OTO activiteiten (Masterclass!). Het is een uitdaging bestuurders te betrekken bij opleidingen, trainingen en oefeningen. De recent door het LNAZ opgestelde kwalificatieprofielen voor sleutelfunctionarissen, de OTO kaarten en de wegwijzer effectief oefenen kunnen hiertoe bijdragen. Bij teamtrainingen en oefeningen lukt het doorgaans nog wel de bestuurders aan tafel te krijgen, alhoewel de frequentie van oefeningen en het realistische karakter kan worden verbeterd. Bij opleidingen wordt het lastiger, ook al worden creatieve mogelijkheden van elearning, bestuurlijke kenniskringen, aandacht voor risico- en crisiscommunicatie en bestuurlijke gaming uitgeprobeerd. De recent landelijk ontwikkelde Masterclass crisisbeheersing voor bestuurders van zorginstellingen is eveneens een mooi initiatief. Deze korte en krachtige opleiding start in december 2013 en biedt aan bestuurders een mooie gelegenheid de kennis op dit terrein te verdiepen en het kennissennetwerk te verbreden. f. Inspecties en intercollegiale visitaties. Deze instrumenten alsmede de zelfevaluatie uit het kwaliteitskader crisisbeheersing en OTO kunnen de bestuurders stimuleren meer met dit onderwerp bezig te zijn. JCI, NIAZ, HKZ en bezoeken van de IGZ zijn belangrijke audits waar bestuurders veel belang aan hechten, omdat daar doorgaans een accreditatie van de zorginstelling van afhangt. Dit mag overigens geen argument zijn voor bestuurders om dan pas in beweging te komen. Het streven is naar een continu voldoende intrinsieke motivatie voor dit onderwerp. g. Positionering adviseurs. Veiligheid en crisisbeheersing is een containerbegrip. Bestuurders krijgen veel adviezen vanuit verschillende lagen van de organisatie. Dat maakt prioritering en besluitvorming lastig. Adviseurs als crisiscoördinator en ROP coördinator zijn vaak te diep in de organisatie gepositioneerd waardoor er veel ambtelijke tussenlagen zijn. Het verdient aanbeveling meer senioriteit op het terrein van crisisbeheersing en integrale veiligheid dicht tegen de bestuurslaag te positioneren (bijvoorbeeld een regisseur/adviseur crisisbeheersing en integrale veiligheid in de stafdirectie). Er dient ook uiteraard ook geïnvesteerd te worden in het deskundigheidsniveau van deze functionarissen. h. Denktank bestuurders. Een andere benadering is bestuurders in een informele omgeving bijeen te laten komen en te discussiëren over een actueel onderwerp van crisisbeheersing of rampenbestrijding. Bijvoorbeeld als focusgroep onder het ROAZ. Met de uitkomsten van deze discussies kunnen gewenste effecten worden bereikt. Bijvoorbeeld een publicatie of het starten van een specifiek project. Deze actie kan sectoraal en monodisciplinair worden uitgevoerd, maar zeker ook intersectoraal en multidisciplinair. i. Lessons learned. Bestuurders die een echte ramp of crisissituatie hebben meegemaakt weten wat dat betekent en welke impact dat heeft op de organisatie. Deze crisiservaring draagt doorgaans in positieve mate bij aan bewustwording en aandacht voor deze materie. Bestuurders die deze ervaring hebben opgedaan zouden hun kennis en bevindingen kunnen delen met collegae die geen ervaringen hebben met crisissituaties. Dit past ook in het beeld dat in Nederland in algemene zin te weinig wordt geleerd van rampen en crises uit het verleden. Verbetering hierin kan worden aangebracht met filmbeelden waarin sleutelfunctionarissen hun crisiservaringen met anderen delen. Verder is het ook belangrijk te leren van buitenlandse rampen en crisissituaties. Dit fenomeen mag niet worden onderschat en voorkomen moet worden dat we in Nederland gaan navelstaren.
4
BESTUURLIJKE AANDACHT VOOR CRISISBEHEERSING; NOTITIE 1 juli 2013 OTO STUURGROEP 11 JULI 2013 j.
Gemeente en veiligheidsregio. Crisisbeheersing en integrale veiligheid vergen een multidisciplinaire benadering waarbij de gemeenten en de veiligheidsregio’s doorgaans in de lead zijn (GRIP 3 en GRIP 4). Bestuurders van zorginstellingen zouden meer kunnen aanhaken op kennis- en kennissen netwerken crisisbeheersing die reeds bestaan op lokaal en regionaal niveau. De ketenregisseurs GHOR en netwerken acute zorg dienen hierin meer te coördineren en stimuleren.
Toezichthouders Deze categorie vergt bijzondere aandacht. Het zijn vaak ex-bestuurders. Wanneer de kennis van crisisbeheersing en veiligheid van bestuurders omhoog gaat, dan komt er ook een kwaliteitsimpuls bij toezichthouders. Een inhaalslag is evenwel gewenst. Het voorstel is het onderwerp crisisbeheersing en integrale veiligheid een vaste plaats te geven op de agenda’s van het periodiek overleg tussen bestuurders van zorginstellingen met hun toezichtsorganen. De bedenkers van de masterclass crisisbeheersing overwegen ook een specifiek op toezichthouders geënte masterclass te ontwikkelen in 2014.
Voorstel Het voorstel is deze gespreksnotitie te agenderen in de landelijke stuurgroep OTO op 11 juli 2013. Voor een succesvolle uitrol van bovenstaand initiatief is commitment van de stuurgroep van groot belang. Vele in deze notitie gemaakte opmerkingen zijn tips en suggesties waarmee zorginstellingen en ROAZ regio’s hun voordeel kunnen doen. Wellicht zijn er een of meerdere elementen uit te lichten die als landelijk project in 2013 en 2014 verder kunnen worden uitgewerkt. De bovenstaande onder de punten a, b, e (wat betreft de masterclass crisisbeheersing), g en i vermelde suggesties alsmede de borging van het onderwerp op de agenda met de raden van toezicht lenen zich hiervoor. De overige suggesties zijn voornamelijk op decentraal niveau (lokaal/regionaal) verder te professionaliseren. Initiatiefnemers: Karin van den Berg Clarien Schoeren Gert-Jan Ludden Hélène Bergs
5
