AFVALPROBLEMATIEK IN HONGKONG
Lies Benjamens Umit Duman Hugo Hazersloot Mylo Lorenz Sophie Pak Kate Surala Suut-Wah Tang Simone Uniken Venema Evita Verheijden Ivo van Well
Contents 1. Introductie ............................................................................................................................................... 2 2. Oorzaken Afvalproblematiek ................................................................................................................... 3 2.1 Cultuur ............................................................................................................................................... 3 2.2 Geografie ........................................................................................................................................... 4 2.3 Politiek ............................................................................................................................................... 6 3. Lopende Voorstellen ............................................................................................................................... 7 3.1 Afvalverbrander ................................................................................................................................. 8 3.2 Afvalbelasting .................................................................................................................................... 9 4. Conclusie ............................................................................................................................................... 10
1. Introductie Wereldwijd is er sprake van een groot voedselafvalprobleem: een derde van het geproduceerde voedsel – ongeveer 1.3 miljard ton – wordt weggegooid. In de ontwikkelde landen wordt tien procent van de uitgestoten broeikasgassen veroorzaakt door de productie van voedsel dat nooit opgegeten wordt. In Hongkong, een bruisende stad met een levendige eetcultuur, is de situatie extra nijpend: meer dan een derde van alle afval in Hongkong is voedselafval – goed voor 3600 ton (of 250 dubbeldekkers) per dag 1 . Als de situatie niet verandert, zullen in 2018 alle stortplaatsen vol zijn. Los daarvan veroorzaakt voedselafval extra broeikasgassen, zoals methaan, doordat het voedsel gaat rotten. Het verminderen van de hoeveelheid voedselafval is dus van groot belang. De overheid van Hongkong onderkent het afvalprobleem en heeft als doel gesteld om in 2022 de hoeveelheid afval per inwoner te verminderen met 40% ten opzichte van 2011. Om dit te behalen is het reduceren van voedselafval cruciaal. Twee derde van het voedselafval komt van huishoudens; één derde komt uit de commerciële en industriële (C&I) sector (hotels, restaurants, natte markten, etc.). Dit laatste aandeel is in korte tijd verdubbeld2 en slechts 0,1% van het totale C&I afval wordt gerecycled3. Op dit terrein valt dus nog veel winst te behalen, en wij zullen binnen dit deel van de voedselafvalketen hierop focussen. Hongkong onderzoekt momenteel de mogelijkheden op het gebied van duurzaam voedselafval verwerken. Nederland loopt hierin voorop. In mei 2013 heeft minister Ploumen op een handelsmissie naar Hongkong een samenwerkingsovereenkomst getekend met de Hongkongse overheid4. Nederlandse bedrijven gaan in Hongkong aan het werk om het afvalprobleem te verhelpen. Dit onderzoek is voornamelijk bedoeld om het afvalprobleem volledig in beeld te brengen. In hoofdstuk 2 zal hier verder op in gegaan worden. In hoofdstuk 3 worden de lopende voorstellen behandeld en wordt er gekeken naar de uitdagingen die komen kijken bij het invoeren van deze voorstellen. Tenslotte zal hoofdstuk 4 een samenvattend overzicht geven van de huidige situatie over afval in Hongkong.
1 2 3 4
http://feedinghk.org/food-‐waste-‐stats/; http://www.enb.gov.hk/en/files/FoodWastePolicyEng.pdf: hoofdstuk 1 http://www.epd.gov.hk/epd/english/environmentinhk/waste/prob_solutions/food_waste_challenge.html
http://www.enb.gov.hk/en/files/FoodWastePolicyEng.pdf: hoofdstuk 4
http://fd.nl/ondernemen/entrepreneur/wereldveroveraars/375972-‐1305/samenwerking-‐nederland-‐en-‐hongkong-‐in-‐afval
2. Oorzaken Afvalproblematiek De afvalproblematiek in Hongkong is een complex probleem en kan vanuit meerdere oogpunten benaderd worden. In dit onderzoek is gekozen voor invalshoeken die het afvalmanagementsysteem kunnen beïnvloeden: de lokale condities, de (sociaal)economische aspecten en het wettelijke kader. Deze invalshoeken kunnen we gebruiken om het afvalbeleid te verklaren en onderliggende motieven en redenen te verhelderen. Vandaar dat wij ons onderzoek verdelen in drie categorieën: (1) cultureel, (2) geografisch, en (3) politiek. De focus zal liggen op het consumeren en het verwerken van voedsel. De aanname daarbij is dat
de
productie
van
voedsel
van
minder
belang
is
bij
het
oplossen
van
de
voedselproblematiek. Het beperken van voedselafval zal bij de consument moeten gebeuren; het recyclen (en uit het gerecyclede voedselafval energie halen) in de verwerkingsindustrie5. De politiek kan en moet in beide gevallen van groot belang zijn.
2.1 Cultuur In de afgelopen 30 jaar is de gemiddelde afvalproductie per dag per inwoner van Hongkong van 0.97 kilogram tot 1.36 kilogram toegenomen; een toename van meer dan 30 procent. Daarnaast is de bevolking gegroeid van 3 miljoen naar 7 miljoen. Hierdoor is de afvalproductie dus dubbel zo snel gestegen. Zodra de welvaart onder de bevolking stijgt, zullen de inwoners meer consumeren en verspillen en zo meer afval creëren. Wanneer je in het achterhoofd houdt dat in dezelfde periode van 30 jaar het gemiddeld inkomen per inwoner is verdubbeld klinkt een toename van 30 procent niet zo gek meer. Op het moment dat men deze 1.36 kilogram vergelijkt met de afvalproductie per inwoner van nabijgelegen metropolen met een vergelijkbare welvaart blijkt het toch behoorlijk veel te zijn. Zo produceren inwoners in Tokyo en Taipei respectievelijk ‘slechts’ 0.77 en 1.00 kilogram per persoon6. Hier komen cultuurverschillen om de hoek kijken die deze verschillen verklaren. Volgens een vertegenwoordiger van de Business Environment Council moet het grote verschil met steden als Tokyo en Taipei gezocht moet worden in de eetcultuur en de gewoonte zich 5
Uiteraard valt er, zoals in elke industrie, nog veel winst te behalen uit het (energie-‐)efficiënter maken van het productieproces. In de voedselindustrie valt er dan te denken aan verpakkingsmaterialen, maar ook aan extra afval van bijvoorbeeld veehouderijen. Dit ligt echter buiten het bereik van dit onderzoek. 6 http://www.enb.gov.hk/en/files/WastePlan-‐E.pdf
geen zorgen te maken over afvalproductie. Allereerst eten de inwoners van Hongkong gemiddeld 21 keer per week buiten de deur. Vanwege het gebrek aan ruimte en hoge huurprijzen zijn de woningen van de inwoners klein. Eten is daarom een activiteit die niet graag binnenshuis gedaan wordt. Daarnaast is het een sociale activiteit waarbij al het eten gezamenlijk besteld wordt en vervolgens gedeeld wordt. Er wordt vaak eten in overvloed besteld, omdat Hongkongers niet krenterig over willen komen. Daarbij is het in iedere prijsklasse mogelijk om buiten de deur te eten. De combinatie van vaak grote porties eten en dat buiten de deur doen zorgt vanzelfsprekend voor een grote voedselafvalproductie. Ten tweede zijn de inwoners van Hongkong nooit financieel gestimuleerd de afvalproductie te reduceren. In veel landen, ook Nederland, wordt afval belast. In Hongkong echter is de productie van afval vrij van enige belasting. Daarnaast heeft Hongkong besloten dat de stad schoon moet zijn, daarom zijn er overal prullenbakken geplaatst. Hierdoor is het erg gemakkelijk om van je afval af te komen en wordt de stap naar recyclen nog groter. Beide aspecten dragen eraan bij dat de inwoners weinig motivatie hebben de afvalproductie te reduceren. Cultuur en gewoonte zijn dus twee belangrijke oorzaken die ervoor zorgen dat de afvalproductie van Hongkong excessief hoger is dan in omringende vergelijkbare metropolen.
2.2 Geografie Naast de cultuur maakt ook de geografische ligging van Hongkong het afvalprobleem uniek. Hongkong is met 6500 inwoners per vierkante meter ruim veertien keer zo dichtbevolkt als Nederland. In deze cijfers is nog niet eens meegenomen dat driekwart van het grondgebied van Hongkong uit natuur en landbouw bestaat. Dit gegeven in combinatie met de consumptiecultuur van de inwoners van Hongkong heeft tot gevolg dat er op een heel klein grondgebied enorm veel mensen wonen die een enorme hoeveelheid afval produceren. Het is dus een logistieke uitdaging om de afvalverwerking van Hongkong te organiseren. Momenteel wordt afval verzameld in Hongkong door vrachtwagens, die het vervolgens naar een overslagstation brengen, op de onderstaande kaart worden die aangegeven met blokjes. Vervolgens wordt het afval getransporteerd naar een vuilstortplaats (cirkels op de kaart). Op de overslagstations is vooralsnog geen infrastructuur om afval te scheiden.
Overzicht van verschillende (over)stortplaatsen in Hongkong
Ook zijn er nog andere redenen die het verwerken van afval bemoeilijken. Hongkong is een van de belangrijkste financiële centra ter wereld en de stad draait op handel en serviceindustrie. Eén manier om voedselafval te recyclen is het maken van compost. Maar op een beperkt aantal kleinschalige, biologische boerderijen na, is er geen landbouw. Hierdoor is er bijna geen vraag naar. Het afval scheiden op een juiste manier is de belangrijkste voorwaarde voor het duurzaam verwerken van afval. Er is voor de bevolking geen stimulans om hun afval te scheiden, dit betekent
dat
het
afval
grotendeels
ongescheiden
wordt
aangeboden
aan
de
afvalverwerkingsbedrijven. Het is economisch niet haalbaar het afval na inzameling nog te scheiden. Zelfs met succesvolle afvalscheidingsmaatregelen voor bewoners is de situatie nog niet opgelost. Afval scheiden en gescheiden verwerken kost meer geld en vereist meer infrastructuur dan afval verzamelen en op een stortplaats dumpen, zoals momenteel de praktijk is in Hongkong.
De afvalverwerkingsindustrie is geprivatiseerd en onder andere in handen van het Franse bedrijf SITA. De kosten die zij maken worden gecompenseerd door een combinatie van een vergoeding van de overheid en het verkopen van restproducten. Zo kan voedselafval gecomposteerd en gebruikt worden voor landbouw, bij de compostering komt methaan vrij dat voor energie kan worden gebruikt, en plastic, papier en metaal kunnen gerecycled en hergebruikt worden. In Hongkong is er echter nauwelijks markt voor deze restproducten. Landbouw is er bijna niet, en compost verschepen is niet economisch rendabel. Lokale energie- en gasbedrijven zijn
niet
happig
op
extra
concurrentie
in
energie-
en
gaslevering,
dus
kunnen
afvalverwerkingsbedrijven dit vaak niet verkopen. Gerecycled metaal wordt opgekocht door bedrijven in China, plastic en papier zijn minder populair, maar zelfs voor metaal is er geen garantie dat het ergens wordt verkocht. Zo compliceert de afwezigheid van landbouw en industrie in Hongkong een duurzame afvalverwerking. Er kan dus gesteld worden dat een duurzame afvalverwerking onder invloed van de geografische en economische omstandigheden niet positief beïnvloed wordt. Hierdoor is het voor private afvalbedrijven op het moment financieel niet haalbaar te verduurzamen. Dit betekent dat als Hongkong op duurzame wijze afval wil gaan verwerken, de overheid dit structureel financieel zal moeten ondersteunen.
2.3 Politiek Voor de overheid is een duurzame oplossing voor het afvalprobleem een hoofdpijndossier. De overheid zou een actieve rol kunnen spelen in de oplossing, maar door de complexiteit van het probleem loopt het beleid steeds vast. Mogelijk liggen de grootste uitdagingen niet bij de techniek, de consument of het economische systeem maar bij het politieke systeem van Hongkong. Nadat het Verenigd Koninkrijk Hongkong heeft teruggegeven aan China in 1997 is het ‘one country, two systems’-systeem ingesteld. Hongkong heeft zijn eigen overheid met een drietal organen. Het hoogste orgaan, de Executive Branch, is technocratisch en wordt niet rechtstreeks gekozen maar aangesteld door een comité en moet opboksen tegen politieke partijen die permanent vanuit de oppositie opereren. De zeventig verkozen leden uit deze
politieke partijen nemen zitting in de Legislative Council waarin zij functioneren als een soort parlement en onder andere verantwoordelijk zijn voor de goedkeuring van de jaarlijkse overheidsbegroting die door de Executive Branch wordt geleverd. Het politieke systeem staat momenteel onder druk. Aan de ene kant moeten zij Peking tegemoet komen, maar ook hun eigen bevolking tevreden houden die roept om meer democratie. Zo hebben er in augustus 2014 grote protesten plaats gevonden over het zogenoemde ‘universal sufrage’ waarbij er geroepen wordt de Executive Branch te democratiseren. En ook de protesten in Hongkong eind september, begin oktober geven duidelijk aan dat de situatie voor permanente problemen zorgt. Al met al creëert dit een dynamiek waarin beslissingen enorm snel gepolitiseerd worden en noodzakelijke beslissingen worden uitgesteld. Tussen de ingenieurs en technocraten die vanuit de Executive Branch de plannen jaarlijks voorbereiden en de politici ligt tot op heden een onoverbrugbaar gat. Zo is het slechts mogelijk om voorstellen eenmaal per jaar (in juli) in te dienen, waarna ze moeten worden goedgekeurd door de Legislative Council evenals alle lokale stadsdelen. De stadsdelen hebben vetorecht voor plannen in hun district. Het systeem is erg bureaucratisch en de stadsdelen denken slechts aan het belang van de regio, waardoor veel plannen niet doorgevoerd kunnen worden. De politiek blijkt dus in plaats van de oplossing onderdeel van het probleem te zijn.
3. Lopende Voorstellen De overheid van Hongkong onderkent het probleem en is ook druk bezig het afval probleem aan te pakken. In een tienjarenplan7, gestart in 2013, is besloten dat er gefocust zal worden op twee punten: het verbeteren van de infrastructuur en het veranderen van het consumptieen afvalgedrag van de inwoners. Naast meerdere campagnes om een beter bewustzijn te creëren bestaan er op dit moment twee grote voorstellen. De bouw van een afvalverbrander zou de belasting op de vuilstortplaatsen kunnen verminderen en daarnaast energie kunnen produceren. Verder wordt er verwacht dat het invoeren van belasting op afval het gedrag van de consument zal veranderen. Dit hoofdstuk zal beide voorstellen behandelen en kijken in hoeverre deze het probleem kunnen verbeteren en welke uitdagingen er nog liggen betreffende deze twee voorstellen. 7
http://www.enb.gov.hk/en/files/WastePlan-‐E.pdf
3.1 Afvalverbrander In
het
afgelopen
decennium
zijn
er
jaarlijks
voorstellen
aangedragen
voor
een
afvalverbrander. Door verschillende invloedrijke instanties zoals de Business Environment Council en de Green Council wordt dit als de belangrijkste oplossing gezien voor het afvalprobleem. De afvalverbrander lijdt echter onder een slecht imago in Hongkong doordat er tot 1987 een zeer vervuilende verbrander in Hongkong stond. De Hongkong Chinezen vrezen dan ook voor luchtvervuiling en stankproblemen als er een nieuwe verbrander gebouwd wordt. Tot 2008 was het zelfs wettelijk verboden om afvalverbranders in gebruik te nemen. De verbranders die nu door de overheid voorgesteld worden (zogeheten ‘Waste-to-Energy plants’) zijn echter modern, milieuvriendelijk en niet te vergelijken met de oude verbranders. Het is belangrijk om op te merken dat door de extreem hoge huizenprijzen de aankoop van een huis zelfs nog meer dan voor Nederlanders een investering is voor het leven. Men vreest dat de nabijheid van een afvalverbrander de waarde van vastgoed in de omgeving zou kunnen doen dalen. Het slechte imago van de vuilverbranders is overgedragen aan de volgende generatie die als gevolg ook negatief tegenover het voorstel staan. Het gevolg hiervan is dat de politieke impasse zich voortzet. Een gebrek aan communicatie vanuit de overheid heeft gezorgd voor het slechte imago van vuilverbranders. Hierdoor is het lastig om daadwerkelijk over te gaan tot actie en wordt de bouw van de afvalverbrander steeds uitgesteld. Er worden wel degelijk acties ondernomen om de Legislative Council te overtuigen van het belang van een afvalverbrander. Er zijn meerdere handelsexpedities
naar
verschillende
Europese
landen
georganiseerd
om
de
lokale
afvalverwerking te bestuderen en de effectiviteit van verbranders aan te tonen. Ook worden er zogenaamde ‘package deals’ aangeboden voor andere politieke beslissingen in de toekomst. Het feit blijft dat er jaarlijks slechts één enkel plan kan worden voorgelegd dat vooralsnog niet goedgekeurd wordt. Zelfs als de Legislative Council akkoord gaat, blijft het probleem bestaan: niemand wil een vuilverbrander in de buurt. Stadsdelen worden gerund door lokale politici die de belangen van de inwoners uit dat stadsdeel behartigen. Het ‘not-in-my-backyard syndroom’ heerst alom.
Daar komt bij dat de bouw van een afvalverbrander tenminste acht jaar duurt: het huidige plan is om eerst een kunstmatig eiland op te spuiten in zee, en daar de fabriek op te zetten. Over acht jaar zijn de vuilstortplaatsen echter al vol als de afvalproductie niet vermindert – er moet in de tussentijd dus iets anders gebeuren.
3.2 Afvalbelasting Het afgelopen jaar is er een eerste pilot gestart met afvalbelasting. Er wordt verwacht dat een belasting op afval zowel de inwoners als professionele sector zoals hotels en restaurants meer bewust zal maken van de kosten van afval en hen een financiële motivatie geeft bij te dragen aan het reduceren van de grote berg afval. Het systeem wordt ook wel het "pay-asyou-throw"-systeem genoemd. Het doel is uiteindelijk om een verandering in gedrag en gewoontes te veroorzaken8. Op dit moment lopen er verschillende pilots naast elkaar en is het nog niet helemaal uitgedacht hoe het voorstel uiteindelijk daadwerkelijk ingevoerd gaat worden. Een groot deel van de woningen in Hongkong bestaat uit appartementen gelegen in grote flatgebouwen. In totaal beschikt 94 procent van deze flats over een gemeenschappelijk afval systeem9. De vraag is nu of afval belast moet worden per flat of per individu en of dit gedaan moet worden op basis van omvang of gewicht. Ieder systeem heeft z’n voor- en nadelen omtrent efficiëntie en eerlijkheid. Deze pilot probeert verschillende vormen van afvalbelasting uit om uiteindelijk een optimaal systeem op te kunnen zetten. Het Nederlandse WSS Infocard Systems – pionier op afvalregistratie – overlegt hierover met de overheid. Deze belasting is natuurlijk wel een kostenpost voor de inwoners van Hongkong. De Council voor duurzame ontwikkeling heeft berekend dat dit voorstel een huishouden bestaande uit drie personen tussen de 25 en 60 euro per maand zal gaan kosten. Ondanks deze extra kosten staat meer dan 50 procent van de bevolking achter dit voorstel. Volgens de Business Environment Council ziet de meerderheid van de bevolking de noodzaak van deze belasting. Deze steun is voor de overheid enorm belangrijk en zal naar verwachting ervoor zorgen dat deze belasting binnen een termijn van twee jaar ingevoerd wordt.
8 9
http://phys.org/news/2012-‐01-‐hong-‐kong-‐tax-‐garbage-‐disposal.html http://hklawblog.com/2013/10/02/putting-‐a-‐price-‐on-‐domestic-‐waste-‐disposal/
De invoering van deze afvalbelasting zou een essentieel onderdeel kunnen zijn van het pakket aan maatregelen om het afvalprobleem in Hongkong aan te pakken. Het creëert bewustzijn en verandering in gedrag en gewoontes. Het is alleen nog de vraag welke manier het meest efficiënt is en welke vorm het meest door de bevolking gesteund wordt.
4. Conclusie Op de korte termijn is het voor de Hongkongse overheid het belangrijkste om te voorkomen dat de vuilstortplaatsen vol raken. Verder zullen de Hongkong Chinezen afval moeten gaan scheiden zodat het beter gerecycled kan worden. Hiervoor is een aantal zaken van belang. Allereerst zal er bewustzijn gecreëerd moeten worden. Eén van de geïdentificeerde aspecten in de afvalproblematiek van Hongkong is de cultuur; dit in combinatie met de toegenomen welvaart zorgt voor veel afval. Cultuur zal niet makkelijk te veranderen zijn, dit zit te diep ingeworteld. Er kan echter wel bewustzijn gecreëerd worden op korte termijn. Dit kan allereerst gedaan worden door bewustmakende campagnes waarbij de urgentie van het afvalprobleem geuit wordt, met de boodschap dat het een probleem is waarvoor iedere inwoner verantwoordelijk is en zo ook voor het verbeteren van de situatie. Ten tweede kan het invoeren van een belasting op afval, gesteund door het overgrote deel van de bevolking, zorgen voor het gewenste effect: een daling van het afval per inwoner. De sleutel in het verminderen van het afval ligt bij de bevolking en het aanpassen van hun gewoontes. Dan is er nog het probleem ná de productie van afval. De dichtbevolktheid van de stad in combinatie met de consumptiecultuur van de inwoners van Hongkong heeft tot gevolg dat de afvalstortplaatsen vol raken. Dit veroorzaakt een logistieke uitdaging voor de manier waarop Hongkong zijn afvalverwerking organiseert. Hier zouden Nederlandse bedrijven hun kennis en expertise kunnen delen. Een aantal Nederlandse bedrijven heeft hun kennis gebundeld in een Partners for International Business (PIB) convenant; hiermee proberen ze in Hongkong contracten binnen te slepen. Verder is er nauwelijks markt voor restproducten en het gescheiden afval. Een duurzame afvalverwerking onder invloed van de geografische en economische omstandigheden voor
private afvalbedrijven is dus financieel niet haalbaar. Dit betekent dat als Hongkong op duurzame wijze afval wil gaan verwerken, de overheid structureel financieel zal moeten ondersteunen. Echter, de verdeeldheid in en de complexiteit van het bureaucratische politieke stelsel van Hongkong zorgen voor veel complicaties en besluiteloosheid rondom dit urgente probleem. Ondanks dit politieke probleem is het inmiddels duidelijk dat er een vuilverbrander zal komen, maar komt die op tijd? Het imago van de vuilverbranders is slecht en verhindert brede acceptatie onder de bevolking van Hongkong, en door de hoge huizenprijzen is het moeilijk een locatie vast te stellen. Ondanks het feit dat de bevolking nog erg verdeeld is over dit plan, lijkt de enige optie om het probleem structureel aan te pakken. Dit in combinatie met het creëren van bewustwording onder de bevolking door belasting en campagnes zal het probleem op zowel korte en lange termijn moeten verminderen en eventueel verhelpen. Er kan geconcludeerd worden dat de sleutel tot het oplossen van het probleem bij de politiek ligt, ondanks de culturele, geografische en economische onderliggende aspecten van het probleem. Hier zou in theorie de grootste winst geboekt kunnen en moeten worden, door het invoeren van belastingen, het vergroten van het bewustzijn onder de bevolking, en het op korte termijn goedkeuren van de bouw van de onmisbare vuilverbrander.
