De weerbarstige praktijk van interventies in conflictgebieden (2)
Afghanistan: falen mag niet meer ko colijn
28
Graag voldoe ik aan het verzoek van de redactie van s&d om ‘steun of kanttekeningen’ te leveren bij het artikel van Isabelle Duyvesteyn ¬ zie elders in dit nummer ¬ en om dat, zo luidde deel twee van het verzoek, te doen in de context van een artikel over ‘de interventie in Afghanistan’. Het thema buitenlandse interventies verdient alle aandacht en voor de stellingen uit het hoofdartikel van Isabelle Duyvesteyn geldt dat niet minder.1 Ik neem me voor om steun te bieden én kanttekeningen te plaatsen. Ik zou de gemakkelijkste weg kunnen kiezen en ontkennen dat er zoiets als een buitenlandse interventie in Afghanistan plaatsvindt. Het is treffend dat dat land in het schrijfverzoek dat ik ontving in een adem wordt genoemd met Kosovo, Irak en Soedan. De stelling is verdedigbaar dat wat in Afghanistan plaatsvindt geen humanitaire interventie is, maar een ingewikkelde nasleep van wat in de ogen van de vs (en het vk) een daad van zelfverdediging was. Mijn eerste stelling is dat het conflict zich nadien heeft ontwikkeld van zelfverdediging naar een onderdeel van een (mondiale) antiOver de auteur Ko Colijn is redacteur buitenland bij Vrij Nederland, ngiz-hoogleraar Internationale betrekkingen in het bijzonder mondiale veiligheidsvraagstukken aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en (gedetacheerd) senior onderzoeker bij niib Clingendael. Noten zie pagina 35 s & d 7 / 8 | 20 0 9
terreurcampagne (door de regering-Bush een oorlog genoemd: ‘the global war on terrorism’), die zich weer vermengde met de vn-vredesoperatie onder leiding van isaf, die op haar beurt sinds 2007 steeds vaker een ci-operatie (counter insurgency- of contra-opstandoperatie) werd genoemd. Deze transformatie maakt het moeilijk te spreken van een ‘interventie in gewapend conflict’, conform de definitie van Duyvesteyn, maar ik loop niet weg voor het feit dat wat zich in Afghanistan afspeelt daar wel trekken van vertoont. Met enige goede wil is de strijd nu te typeren als een gewelddadige krachtmeting tussen de Taliban en alle tegenstanders van deze beweging, waarin Amerikanen en vn-gemandateerde troepen de kant van deze tegenstanders hebben gekozen. Mijn tweede stelling is dat het volstrekt terecht is dat Duyvesteyn de legitimiteitsmaatstaf hanteert om de zin en verdedigbaarheid van buitenlandse interventies te beoordelen, maar dat het probleem nu juist is dat ook het begrip legitimiteit vloeibaar en in elk geval breder is dan het geen ‘problemen opleveren’ i.c. niet ‘bijdragen aan conflictescalatie’, zoals ze schrijft. Natuurlijk zouden dat ongewenste effecten van interventies zijn, die zouden moeten meewegen in elk toetsingskader. Misschien zouden zulke effectcriteria (outputlegitimiteit, heet dat deftig) zelfs doorslaggevend moeten zijn. De realiteit is echter dat legitimiteit tegenwoordig ook berust op het nakomen van ‘verplichtingen’
De weerbarstige praktijk van interventies in conflictgebieden Ko Colijn Afghanistan: falen mag niet meer van abstract-humanitaire en procedurele aard die buiten het target-land liggen. Eisen van wederopbouw en nazorg in het interveniërende land, internationaal geformuleerde verantwoordelijkheidseisen (de respon sibility to protect oftewel r2p), het procedureel vooropstellen van een zeer groot draagvlak voor een interventie in het interveniërende land, het moeten voldoen aan niet alleen resultaatseisen maar ook uitvoeringseisen tijdens elke interventie ¬ dit zijn alle even redelijke als complicerende criteria die bij de waardering van interventies een rol spelen. De beleidswetenschapper mag deze set criteria graag aanduiden als inputlegitimiteit en throughputlegitimiteit (en bij verplichtingen aan de hogere gerechtigheid zoals de r2p of ‘rechtvaardige oorlog’ misschien zelfs van super-outputlegitimiteit). Dat zijn termen die ik in deze bijdrage zo min mogelijk zal hanteren, maar die wel duidelijk maken dat er met ‘niet-geslaagde’ interventies vaak veel meer mis is dan alleen maar de droevige score van het perverse resultaat. Om het probleem-Afghanistan samen te vatten: we staan voor de dubbele opgave om een vloeiende interventie te beoordelen aan de hand van een uitdijend legitimiteitsconcept. definities Ik gebruik het woord nasleep ¬ een bewust gekozen schimmig begrip en bepaald geen volkenrechtelijke categorie ¬ en roep ook in herinnering dat het formeel in de kwestie-Afghanistan niet de vn zelf was die de machtiging tot een verdedigingsoorlog verstrekte maar de vs, bijgevallen door het vk. Dat maakt de politieke en juridische grondslag van het gewapende ingrijpen nog altijd enigszins dubieus (voor de liefhebber: een minpuntje op de scorekaart van de inputlegitimiteit). Resoluties 1368 en 1373 bevestigden wel het recht op zelfverdediging, maar expliciteerden niet de autorisatie van het geweldsgebruik. Daags na de aanval op het Talibanbewind, op 8 oktober 2001, wees de secretaris-generaal van de vn opnieuw op het zelfverdedigingsrecht s & d 7 / 8 | 20 0 9
en formuleerde hij uiterst behoedzaam dat het de twee genoemde staten waren, de vs en het vk dus, die ‘the current military action in Afghanistan in that context’ waren begonnen. 2 Nadat de Talibanregering was verdreven, kreeg isaf eind 2001 via resolutie 1386 een hoofdstuk vii-mandaat toebedeeld om voor vei-
In de kwestie-Afghanistan was het niet de vn die de machtiging tot een verdedigingsoorlog verstrekte maar de vs, bijgevallen door het vk ligheid te zorgen. Aan de periode van (gedoogde) zelfverdediging kwam aldus een eind, de situatie vloeide over in een fase van hulp waarbij de situatie in de ‘soevereine staat’ Afghanistan nog steeds als ‘een gevaar voor de internationale vrede en veiligheid’ werd gekenschetst. 3 Ik geef toe dat de termen nasleep en hulpmissie het debat er niet gemakkelijker op maken, maar veroorloof me om op te merken dat definities er wel toe doen. Isabelle Duyvesteyn adresseert in haar bijdrage ‘interventies in conflictgebieden’ en vernauwt dat begrip tot gewapende externe ingrepen die op ‘staatsvorming’ (of ‘wederopbouw’) dan wel op ‘conflictbeëindiging’ uit zijn. Dit zijn cruciale onderzoeksdefinities, elk met hun eigen repercussies. Wellicht was Allied Force (Kosovo 1999) een interventie in een gewapend conflict, maar gericht op de (re-) creatie van een staat was die ingreep aanvankelijk zeker niet. Wellicht was Operation Iraqi Freedom (2003) gericht op (re-)creatie van een staat ¬ al denk ik eerder aan recreatie van een regime ¬ maar van een interventie in een lopend gewapend conflict was zeker geen sprake. ‘Afghanistan’ (2001-heden) is, zoals gezegd, niet begonnen als een interventie in een gewapend conflict, maar als een operatie-zelfverdediging. De operatie nam geleidelijk het karakter aan van (een onderdeel van) de mondiale
29
De weerbarstige praktijk van interventies in conflictgebieden Ko Colijn Afghanistan: falen mag niet meer anti-terreurcampagne Enduring Freedom (oef) en vervolgens van een stabilisatiecampagne, die ten slotte (?) in een counter insurgency-oorlog ontaardde. Terwijl met de Taliban nu zelfs een grensoverschrijdende oorlog wordt gevoerd, poogt men ook nog de Afghaanse staat opnieuw uit te vinden. Dit alles doet niets af aan Duyvesteyns constatering dat interventies in gewapende conflicten vaak averechts uitpakken. Ik wil de gemakkelijke ¬ en voor de discussie doodlopende ¬ weg niet kiezen en de hypothese dat buitenlandse interventies contraproductief zijn wel degelijk aanvatten. Ik doe dus alsof Afghanistan zo’n interventie is en ga vervolgens in op de algemeenheid van de stelling. typen legitimiteit
30
Militaire ingrepen zijn omstreden, om meer redenen dan dat zij het perverse gevolg kunnen hebben dat zij authentieke, plaatselijke staatsvormingsprocessen frustreren. Beslissingen om te gaan, om de missie te verlengen, om ter plekke op een bepaalde manier te opereren en om eruit te stappen worden voortdurend getoetst aan steeds ingewikkelder normen. Legitimiteit blijkt te maken te hebben met procedures, uitvoering en succes, en gewogen te worden op verschillende niveaus. Ook ‘Afghanistan’, c.q. oef-isaf, leert ons dat met buitenlandse interventies verschillende nationale legitimiteitsdiscussies geëxporteerd worden naar het land dat ‘geholpen’ wordt. 4 Dat komt de eenheid van goede bedoelingen in multinationale interventies natuurlijk niet ten goede en leidt concreet niet alleen tot verschillen in orde en veiligheid, maar ook tot feitelijke verschillen in legitimiteit. ‘Uruzgan’ kent een andere definitie van succes dan ‘Kandahar’, isaf-succes is iets anders dan oef-succes. De legitimiteitsdiscussie is dus aan meer zijden relevant. Voor het slagen van een interventie moet de operatie tegenwoordig legitiem zijn zowel (a) aan de kant van het interveniërende land als (b) aan de kant van het geïntervenieerde s & d 7 / 8 | 20 0 9
land. Niet zelden komt daar nog een derde component bij, namelijk dat (c) een legitimiteitsgrond in de internationale gemeenschap (lees: de vn) moet worden gevonden ¬ al zullen sommigen menen dat deze component door
Pas acht jaar na de eerste militaire bemoeienis met Afghanistan werd een ‘comprehensive approach’ geformuleerd unilateralisme van sleutellanden geen doorslaggevende rol speelt. In het concrete geval van Afghanistan is het verzoenen van (a), (b) en (c) een voorwaarde voor het slagen, ja zelfs ∑berhaupt volhouden, van de interventie. Het behoeft geen betoog dat dat een ingewikkelde en gemakkelijk tot falen geneigde onderneming is. Ad (a): interveniërende landen De legitimiteitskwestie is gecompliceerd vanwege de deelname van maar liefst 42 landen aan de interventie in Afghanistan. Dit houdt in dat in het ongelukkigste geval 42 verschillende discussies tot evenzovele succesprofielen hebben geleid, die in Afghanistan tot een werkbaar compromis verzoend moeten worden. Bovenop deze input-discussie kwam een zoektocht naar een aanvaardbaar compromis in de uitvoering van de missie (throughput). Dat de lidstaten van de navo, als gemandateerd uitvoerder van de vn, er eigenlijk pas in 2009 op de top van Straatsburg-Kehl in slaagden om het eens te worden over een zogenoemde comprehensive approach (met instemming van een Afghaanse regering, onder leiding van president Karzai, die zelf in grote delen van het land geen feitelijk gezag heeft) zegt eigenlijk al genoeg en is daarvan een bittere onderstreping. Deze ‘aanpak’ suggereert een zekere declaratoire eensgezindheid over de doelstellingen van de missie en over de gewenste 3d-mix van defense,
De weerbarstige praktijk van interventies in conflictgebieden Ko Colijn Afghanistan: falen mag niet meer diplomacy en development als bestanddelen daarvan. Zij moet zich in de praktijk natuurlijk nog bewijzen. Maar in de eerste plaats moet worden geconstateerd dat zij pas bijna acht jaar na de eerste militaire bemoeienis met Afghanistan is geformuleerd. Ondanks het feit dat de comprehensive approach nu is omarmd mogen we over de uitkomst ervan overigens niet al te optimistisch zijn. Het beschikbaar stellen van militairen is er, om vaak specifiek-nationale redenen, in de partnerlanden niet minder omstreden door geworden. Nadat de Amerikanen gedurende vier jaar, nu eens smekend en dan weer dreigend maar hoe dan ook vergeefs, om aanzienlijk meer navo-soldaten hebben gevraagd, zijn zij het uiteindelijk zelf die de komende tijd nog eens ruim 30.000 man zullen leveren. De regering-Obama maakt er geen geheim van dat staatsvorming en democratisering niet hun eerste taak zal zijn. Integendeel, de vs concentreren zich op de noodzaak om het gevaar van Al Qaida uit te schakelen en zien het probleem-Afghanistan primair als een counter insurgency-uitdaging en een gevaar voor de nationale veiligheid. Dit verklaart, ook al gezien de dreigende chaos in kernwapenstaat Pakistan, een militaire urgentie die in partnerlanden veel minder wordt gevoeld dan in de vs in haar rol als supermacht en systeembeheerder van de wereld.
De ‘we can’t afford to fail’-mantra van de navo legt een extra druk op de missie Duitse schroom om opzichtig militair out of area te opereren is nog immer terug te voeren op de Tweede Wereldoorlog, verschillende Europese landen voelen zich ook na de Koude Oorlog nog steeds geremd door een traditie van afzijdigheid en wentelen zich in risicomijding, terwijl in landen als Canada en Noorwegen zekere ambities op het terrein van vredespolitiek de ongetemde inzet van strijdkrachten voor s & d 7 / 8 | 20 0 9
militaire missies blokkeren. Nederland kent zo zijn eigen mix van aarzelingen. Specifiek voor Nederland zijn op zijn minst ¬ uitputtend is deze toevoeging allerminst ¬ de belerendidealistische inslag die het buitenlands beleid nog altijd kenmerkt, de in de rest van de wereld ongekende constitutionele bepaling dat ons land een krijgsmacht heeft om de internationale rechtsorde te bevorderen, alsook het specifieke trauma van de val van Srebrenica en de daar zo pijnlijke aftocht van Dutchbat in 1995. Zo kristalliseert zich in ieder land een eigen toetsingskader. De beruchte caveats, waarvan er tientallen de nationale optredens in Afghanistan een eigen profiel geven, zijn slechts de militaire uitdrukking van de nationale legitimiteitsworstelingen (input en throughput). Nog in 2009 wordt in de vs met spijt geconstateerd dat er hierdoor in feite sprake is van gescheiden ‘interventies’. Kandahar, Helmand en Uruzgan worden als Canadahar, Helmandshire en Uruzdam aangeduid, terwijl in die provincies nota bene de bondgenoten opereren waar de vs nog het meest over te spreken zijn.5 Het feit dat de nationale diversiteit wordt gebundeld via de navo, als uitvoerend hoofdaannemer, werkt daarbij niet slechts convergerend. Integendeel, je zou haast de indruk krijgen dat de navo zijn eigen (extra) vijand is geworden in de isaf-missie. Het onophoudelijke benadrukken dat de operatie moet slagen, de ‘we can’t afford to fail’-mantra, legt een extra druk op de missie en betekent zelfs dat het redden van het bondgenootschap een oneigenlijk nevendoel van de interventie is geworden. 6 Ad (b): het geïntervenieerde land De legitimiteitsproblematiek aan de kant van Afghanistan lijkt op het eerste gezicht ¬ het gaat immers om slechts één target-land ¬ een eenvoudiger kwestie, maar is dat niet. Het draait in dit geval om een waardering van het resultaat van de interventie, dus om de outputlegitimiteit. Vrijwel alle haken en ogen die Duyvesteyn in haar artikel noemt zijn inderdaad ook op
31
De weerbarstige praktijk van interventies in conflictgebieden Ko Colijn Afghanistan: falen mag niet meer
32
Afghanistan van toepassing. Het feit dat de regering-Karzai deel heeft aan de interventie door de eraan ten grondslagliggende vn-resoluties en navo-mandaten te steunen doet daar niets aan af. Integendeel, wat telt is het feitelijke gezag dat deze regering geniet ¬ en dat reikt nauwelijks verder dan de hoofdstad Kaboel. Al kan het moeilijk openlijk worden toegegeven, de regering heeft door endemische corruptie en nepotisme ook het geduld en kwaliteitskeurmerk van de internationale gemeenschap verloren. De Afghaanse publieke opinie begint steeds negatiever te worden over zowel de regeringKarzai als de isaf-operatie. In 2005 stond 83% van de Afghanen pal achter president Karzai, nu nog maar 52%. De waardering voor de vs is gekelderd van 68% in 2005 tot 32% nu. De navo/ isaf zelf doet het nauwelijks beter: in drie jaar tijd halveerde de steun voor de interventietroepen van 68% naar 32%. Tegelijk verdubbelde sinds 2006 het aantal Afghanen dat aanslagen op de Amerikaanse of de isaf-troepen gerechtvaardigd vindt, namelijk van 13% naar 25%. Minder dan een vijfde van de Afghanen vindt dat het aantal navo/isaf-troepen moet groeien, bijna de helft (44%) vindt dat het moet dalen. Vond in 2005 nog 72% van de Afghanen hun land veilig, nu is dat nog 55% , maar in de gevaarlijke zuidoostelijke provincies (waaronder Uruzgan) voelt slechts 26% zich veilig. Voor het eerst denken meer Afghanen (36%) dat het geweld in hun land aan de interveniënten dan aan de Taliban (27%) ligt; een verschuiving van tien procentpunten in beider opzicht ten opzichte van een jaar eerder. 7 Maar zelfs Karzai, die dankzij de interveniënten in het zadel wordt gehouden en die in augustus 2009 herkozen hoopt te worden, heeft moeite om kritiek op zijn beschermheren te verbergen. Niet ten onrechte beklaagt hij zich over het hoge aantal burgerslachtoffers dat door de security assistance van buitenaf, in de vorm van luchtsteun, wordt veroorzaakt en bekritiseert hij het gebrek aan financiële steun van de internationale gemeenschap. Als ‘verants & d 7 / 8 | 20 0 9
woordelijk opdrachtgever’ tot de isaf-missie bericht de vn-organisatie unama dat het aantal burgerslachtoffers door toedoen van proregeringsstrijdkrachten de afgelopen twee jaar, ondanks klachten en beloften tot beterschap, verder is blijven stijgen, namelijk van 629 in 2007 tot 828 in 2008. Hun aandeel in het totale aantal slachtoffers is niet gedaald (dat ligt rond 30%); luchtaanvallen blijven een belangrijke factor (twee van de drie burgers die door acties van pro-regeringsstrijdkrachten sneuvelen, zijn slachtoffer van Amerikaanse en navo-gevechts-
De Afghaanse publieke opinie begint steeds negatiever te worden over zowel de regering-Karzai als de isaf-operatie vliegtuigen). Dat neemt niet weg dat de ‘vijand’ volgens unama meer burgerslachtoffers maakt, maar het maken van burgerslachtoffers lijkt de interveniënt zwaarder te worden aangerekend ¬ al was het maar omdat deze (i.c. de vn en de navo) dit van zichzelf eist. Bijna 80% van de Afghanen vindt de luchtacties om die reden onacceptabel. 8 Karzai heeft zelfs enkele keren op een breuk met de interveniënten gespeculeerd9 en ongebruikelijkerwijze aan de vooravond van zijn eerste bezoek aan Obama in dreigende bewoordingen over een crisis in de AfghaansAmerikaanse betrekkingen gesproken.10 Ook de economische wederopbouw van Afghanistan, de tweede pijler van de buitenlandse interventie, komt niet van de grond. Buitenlandse injecties en hulp blijven schromelijk achter bij wat beloofd is en wat nodig is. Volgens het cia World Factbook heeft de internationale gemeenschap op alle aan Den Haag 2009 voorafgaande donorconferenties voor $57 miljard dollar aan toezeggingen gedaan, maar is men in werkelijkheid tussen 2004 en 2009 met slechts $9 miljard over de brug gekomen.11 Voor de peri-
De weerbarstige praktijk van interventies in conflictgebieden Ko Colijn Afghanistan: falen mag niet meer ode 2008-2012 wordt een tekort van $22 miljard verwacht, de helft van het hulpbedrag dat nodig is. Het recente rapport The Donor Financial Review for 2008 constateert een schrijnend verschil tussen de bedragen die de wereld bereid is in een Afghaan te investeren ($57 per hoofd) en de bedragen die daarentegen aan de gemiddelde inwoner van Bosnië of Oost-Timor worden besteed ($580 respectievelijk $400).12 Ad (c): de internationale gemeenschap Anders dan zoveel andere ‘interventies’ ¬ en zeker die in Kosovo en Irak ¬ schort het de i saf-missie in Afghanistan niet aan de derde component, internationale legitimiteit. De meeste landen billijkten destijds de omverwerping van het Talibanbewind en steunden de installatie van het bewind-Karzai en de ondersteunende vn-missie. Er is geen sprake van verlammende veto’s in de Veiligheidsraad, ook niet van dreigingen daarmee, en sinds de Afghanistan-conferentie is Den Haag (april 2009) is er zelfs sprake van een steuntje in de rug voor het idee van regionalisering. Rusland, China en Iran ¬ ja, het gehele forum van de zogeheten Sjanghai Cooperation Organization beleden steun (althans geen obstructie) ten aanzien van een goede afloop van de Afghanistan-missie. Rusland is in principe zelfs akkoord met militaire bevoorrading van isaf via zijn grondgebied. Hier zijn natuurlijk ook voorbehouden bij te maken. In de eerste plaats verplicht deze acceptatie tot niets: niet tot wereldwijde actieve hulp, noch tot militaire risico’s ¬ de kastanjes worden uit het vuur gehaald door de isafcoalitie en daarbij geldt bovendien het costs lie where they fall-principe (wie in actie komt, draait daarbij ook nog eens zelf op voor de kosten). In de tweede plaats moet hier weer aan het woord ‘nasleep’ worden herinnerd, dat wil zeggen aan het feit dat ‘Afghanistan’ nú weliswaar een hoofdstuk vii-vredesoperatie genoemd mag worden, maar dat die missie een verlengstuk is van een oorspronkelijke zelfverdedigingsactie. De missie in Afghanistan voldoet in strikte zin s & d 7 / 8 | 20 0 9
dus niet aan de ‘Duyvesteynse’ interventiecriteria, omdat het geen ingrijpen ‘in gewapend conflict’ betrof. Voor zover de oorspronkelijke artikel 51–actie omstreden was (of nog is), lag dat niet aan de non-interferentieproblematiek die eigen is aan het interventiedebat, maar aan de ruime Amerikaanse interpretatie van het begrip zelfverdediging (namelijk: het toelaatbaar zijn van preëmptie en het straffen van de gastheer in plaats van de dader zelf) alsook aan het oorspronkelijke streven van de regering-Bush om de scope van de missie van de vn (dus isaf) heel beperkt te houden, om de parallel daaraan plaatsvindende operatie Enduring Freedom in Afghanistan op ad hoc coalitiebasis maximaal te kunnen voortzetten. 13 In 2001 deed de International Commission on Intervention and State Sovereignity (iciss) een poging om zich te bevrijden uit de ongemakkelijke anomalie dat, afgezien van zelfverdediging, geweldsgebruik in de wereldpolitiek tussen staten in beginsel niet is toegestaan zolang evidente misstanden (grove en stelselmatige mensenrechtenschendingen) geen gevaar voor de internationale vrede en veiligheid opleveren. Intrinsieke ‘slechtheid’ van een regime is dus niet genoeg om met een gewapende interventie te worden beantwoord.14 De iciss plaatste er het alternatief van de ‘responsibility to protect’ tegenover. Volgens deze redenering verspeelt een ‘slecht regime’ zijn soevereine gezag en verplaatst de beschermingsgarantie die het zijn onderdanen moet bieden zich naar de internationale gemeenschap. Zo deze r2p-doctrine inmiddels al is omhelsd, dan geldt haar legitimiteit wellicht vooral in de ogen van potentiële westerse interveniënten en breekt zij misschien door op het niveau van de vn ¬ een belangrijke vn topconferentie, de un World Summit, aanvaardde haar in 2005 ¬ maar ontbeert ze (niet verrassend) nog veel steun bij landen die het doelwit van een r2p-interventie zouden zijn.15 Over het succes van zo’n interventie ¬ wat men zijn outputlegitimiteit zou kunnen noemen ¬ is daarmee bovendien nog niets gezegd.
33
De weerbarstige praktijk van interventies in conflictgebieden Ko Colijn Afghanistan: falen mag niet meer verboden in te grijpen?
34
De conclusie moet luiden dat het beoordelen van militaire interventies een uiterst hachelijke zaak is: legitimiteitsnormen van (a) interveniërende landen, (b) geïntervenieerde landen en (c) de internationale gemeenschap vereisen het ingewikkelde verzoenen van zeer diverse toetsingskaders, waarbij ook nog eens aan zowel input- , throughput- als outputlegitimiteit fluïde eisen worden gesteld. We nemen niet slechts genoegen met een keurige procedure (instemmingsrecht, toetsingskaders, desnoods aangevuld met een deskundigenonderzoek of parlementaire enquête achteraf), maar we willen ook de garantie dat interventie succesvol zal zijn. Als de goede afloop ontbreekt (waarom bloeien er nog geen amandelbomen in Uruzgan? waar blijft de saffraanoogst?) is de goede aanloop snel vergeten. Loopt een omstreden interventie goed af, dan oordeelt de politiek achteraf milder dan bij een drama als de kwestieIrak. Vraagt iemand nu nog naar de legitimiteit van het militair ingrijpen in Kosovo door de navo, in 1999 zonder vn-mandaat uitgevoerd? Of om een onderzoek naar de Nederlandse steun en zelfs robuuste militaire deelname aan de luchtcampagne Allied Force? Door de nog niet gerijpte r2p-discussie zitten we opgezadeld met de eigenaardige moderne paradox dat niet-ingrijpen (Rwanda 1994, Darfur sinds 2003) moreel verwerpelijk is, en welingrijpen (Kosovo 1999, Irak 2003) ook.16 Zelfs Afghanistan, een clear cut probleem, heeft zich van een niet al te zeer omstreden zelfverdedigingscasus in 2001 tot een operatie met een interventiesyndroom ontwikkeld. Dreiging was de reden waarom de internationale gemeenschap zich in 2001 met Afghanistan ging bemoeien, niet het feit dat het een hulpbehoevend land was. Hier manifesteert zich de keerzijde van de ruimere responsibility-moraal. In vroeger tijden mocht een land zichzelf gewoon verdedigen. Maar nu bewijst ‘Afghanistan’ dat ieder gewapend conflict een ingewikkeld verantwoordelijkheidsdebat is geworden ¬ gemakzuchtig s & d 7 / 8 | 20 0 9
gezegd: een zelfverdedigingsoperatie die aan de humanitaire-interventiecriteria moet voldoen. Voorstanders van (voortzetting van) de Nederlandse Uruzganmissie wijzen erop dat we een morele verplichting zijn aangegaan en het land en zijn inwoners niet in de steek mogen laten. Dat dit ‘niet in de steek laten’ ook de vorm zou kunnen aannemen van opgelegde vormen van hulpverlening of van wat Duyvesteyn terecht perverse bemoeizucht met ‘autonomous recovery’ noemt, valt buiten de horizon van de goede bedoelingen. Tegenstanders keren dezelfde moraal honderdtachtig graden door te schimpen dat de internationale gemeenschap zich heeft laten meeslepen in een Amerikaanse vechtmissie en dat we onze verantwoordelijkheid voor de wederopbouw niet kunnen waarmaken: wegwezen daar!
Een moderne paradox: niet-ingrijpen (Rwanda 1994, Darfur sinds 2003) is moreel verwerpelijk, wel-ingrijpen (Kosovo 1999, Irak 2003) ook Zo dreigt uitgerekend het r2p-medicijn tegen de slechtheid zijn bijwerkingen te hebben in de ‘gewone’ oorlogen die niet ter discussie stonden en wordt de paralyse groter. Misschien waren we het eens over de just war, maar nu moet behalve de rechtvaardige oorlog ook nog de verantwoordelijke oorlog en misschien wel de zorg-oorlog worden uitgevonden. Het ingewikkelde debat over de legitimiteit van oorlogen en interventies wordt voortdurend gevoed met theoretische analyses ¬ zie de bijdrage van Isabelle Duyvesteyn ¬ maar ook met empirisch materiaal, bijvoorbeeld uit de Human Security Reports (hsr) sinds 2005.17 Ik wil hier niet onvermeld laten dat bepaalde bevindingen uit die rapporten optimistischer zijn
De weerbarstige praktijk van interventies in conflictgebieden Ko Colijn Afghanistan: falen mag niet meer dan die uit de literatuurstudie van Duyvesteyn. Zij zijn zo talrijk dat daar in dit bestek niet uitvoerig op kan worden ingegaan. Ook het hsr ontbreekt het niet, net als Duyvesteyn c.s., aan een zekere fixatie op het resultaat van interventies (en meer in het algemeen: grote gewapende conflicten) ¬ met andere woorden: op een mogelijk oordeel over hun outputlegitimiteit. De scepsis over de uitkomst van veel interventies, namelijk dat zij in het gunstigste geval slechts leiden tot broze vredes of surrogaatversies daarvan, die niet zelden weer tot doorstart van oorlog leiden, wordt door het hsr echter anders geïnterpreteerd. De Human Security Briefs 2006 en 2007 constateren met vreugde dat de wereld tegenwoordig kennelijk steeds beter leert om oorlogen aan de onderhandelingstafel te beëindigen. Voor het eerst in de historie eindigen gewapende conflicten veel vaker aan die onderhandelingstafel dan op het slagveld, tegenwoordig zelfs wel vier keer zo vaak. Ook de hsr-onderzoekers onderkennen het navrante doorstartrisico dat aan dit onderhandelingssucces is verbonden: helaas lopen ‘onderhandelde’ conflictoplossingen een veel grotere kans opnieuw in oorlog te ontaarden dan de op het slagveld besliste conflicten. De onderzoekers
Noten 1 Door tijdsdruk gedwongen baseer ik mijn antwoord op Duyvesteyns klare betoog voor een deel op een twee jaar oude, maar m.i. nog immer geldige journalistieke observatie: ‘Op zoek naar de Goede Oorlog ¬ wanneer mag je militaire ingrijpen?’, in: Vrij Nederland, 8 september 2007. 2 Bill Bowring, The degradation of the international legal order? The rehabilitation of law and the possibility of politics, New York: Routledge-Cavendish, 2008, p.55-59. s & d 7 / 8 | 20 0 9
trekken daaruit echter niet de conclusie dat interventies om die reden ongewenst of zelfs pervers zijn. Eerder interpreteren zij dit gegeven als een aansporing om de interventie voort te zetten met andere middelen, namelijk met voldoende stabilisatiecapaciteit om de moeilijke jaren na het bereiken van een conflictpauze door te komen. Throughputlegitimiteit, de juiste uitvoering van de interventie, draagt in deze benadering niet alleen bij aan, maar is zelfs voorwaarde voor een uiteindelijk geslaagde interventie. Daarmee wordt afstand genomen van de extreme opvatting dat er maar beter helemaal niet geïnterveniëerd kan worden ¬ de Human Security Brief ziet uitdrukkelijk niets in het frivole adagium ‘Give war a chance’ van Lutwak. Wil ik hiermee dan beweren dat interventies door de bank genomen wél succesvol zijn en per definitie wenselijk? Nee, maar in een tijdperk van muterende gewapende conflicten en fluïde opvattingen over ‘geslaagd’ lijkt het me voorbarig om bordjes met ‘Do not intervene’ om falende staten te plaatsen of om burgeroorlogen, zoals onze brandweerkorpsen dat vaak tevreden melden, niet te blussen maar gecontroleerd uit te laten branden.
3 United Nations Security Council Resolution 1386, 20 december 2001. 4 oef staat voor Operation Enduring Freedom, de coalitie die onder leiding van de vs primair gericht is op bestrijding van terrorisme; isaf staat voor de (onder vn-mandaat uitgevoerde) International Security Assistance missie die gericht is op veiligheid en wederopbouw in Afghanistan. De operaties zijn in Afghanistan in theorie gescheiden. 5 Rajiv Chandrasekaran, ‘Troops face new tests in Afghanistan’, in: The Washington Post, 15 maart
2009. In een terugblik door De Hoop Scheffer, secretarisgeneraal van de navo, bevestigd: ‘Het model dat we in Afghanistan hebben gekozen om individuele bondgenoten verantwoordelijk te maken voor bepaalde provincies, heeft het multinationale optreden niet versterkt. Het is logisch en begrijpelijk dat Nederland denkt: voor ons is Afghanistan gelijk aan Uruzgan. Dat Canada denkt: voor ons is Afghanistan gelijk aan Kandahar. Alle landen denken dat ze kampioen reconstructie zijn. Maar dat heeft échte internationale samen-
35
De weerbarstige praktijk van interventies in conflictgebieden Ko Colijn Afghanistan: falen mag niet meer
36
werking, militair en civiel, niet gestimuleerd, en van tijd tot tijd zelfs tegengewerkt. Bij de wederopbouw van Afghanistan is het te veel geworden: elk land voor zichzelf.’, in: Vrij Nederland, 20 juni 2009. 6 Vgl. secretaris-generaal van de navo, Jaap de Hoop Scheffer: ‘If you say it is very important for the further development and the credibility of the Nato alliance, that’s quite true’ (geciteerd in: ‘Mission impossible? Why stabilizing Afghanistan will be a stiff test for Nato’, in: Financial Times, 31 juli 2006); minister Ben Bot: ‘Afghanistan, by all interested parties, is considered as litmus test for the credibility of the alliance, we cannot afford failing there.’ (geciteerd in: ‘Missie in Afghanistan kwestie van erop of eronder’, in: nrc Handelsblad, 2930 juli 2006); premier Tony Blair, aan de vooravond van een navotop in Riga: ‘Nato’s credibility was at stake, as was even the future in the early 21st century of the world.’ (geciteerd in: ‘Afghanistan woes force Nato to scale back summit goals ’, in: Finan cial Times, 24 november 2007); president George Bush noemde Afghanistan ‘Nato’s most important military operation’ (geciteerd in: ‘Afghanistan war nears tipping point’, Los Angeles Times, 9 december 2006); Victoria Nuland, ambassadeur van de vs bij de navo: ‘If we can’t do missions like that of Afghanistan, then we can’t do our overall mission’ (geciteerd in: Brooks Tigner, ‘Afghan challenges strike at core Nato mission’, in: Defense News, 23 oktober 2006); navocommandant in Afghanistan,
s & d 7 / 8 | 20 0 9
generaal Dan McNeill: ‘I think all 26 members realise that from a military context, and that is primarily why Nato is here, this is a decision point. Either we are going to get it done, or we won’t.’ (geciteerd in: Tom Coghlan, ‘Afghanistan. Putting Nato’s future in peril’, in: The Daily Telegraph, 8 Oktober 2007). Tot slot, nota bene de titel van de periodieke onderzoeksrapporten van de us Congressional Research Service: Nato in Afghanistan. A test of the transatlantic alliance, (laatste versie, 11 maart 2009). 7 Anthony H. Cordesman, Afghan public opinion and the Afghan war –shifts by region and province. A breakout of the data in the abc news poll, Washington: csis, 13 april 2009. 8 United Nations Assistance Mission to Afghanistan, Human Rights Unit, Afghanistan annual report on protection of civilians in armed conflict, 2008 (januari 2009). 41% geeft de schuld aan ‘poor targeting’ door de vs/navo, slechts 28% aan de opstandelingen die burgers als menselijk schild gebruiken. 9 Candace Rondaux, ‘Afghan leader demands plan for foreign forces’ departure’, in: The Washington Post, 27 november 2008. In Kaboel zei president Karzai tegen een vn-delegatie: ‘This war has gone on for seven years. The Afghans don’t understand anymore how come a little force like the Taliban can continue to exist, can continue to flourish, can continue to launch attacks with 40 countries in Afghanistan, with the entire nato force in Afghanistan, with the entire internatio-
nal community behind them. (…) If there is no deadline, we have the right to find another solution for peace and security, which is negotiations.’ 10 Helene Cooper, ‘Afghan leader says civilian deaths strain ties with U.S.’, in: The New York Times, 8 mei 2009. 11 Zie Ko Colijn, ‘Over de top’, in: Weekboek Buitenland, Vrij Neder land, 6 april 2009 en cia World Factbook 2009. 12 Paddy Ashdown en Joseph Ingram, ‘Falling short on Afghanistan’, in: The New York Times, 29 april 2009. 13 De verruimde interpretatie van het recht op zelfverdediging tegen een dreiging is neergelegd in de National Security Strategy of the United States of America (Washington, dc, 2002) sectie v; de minder vergaande, op latente (niet imminente) dreigingen van toepassing zijnde interpretatie van o.a. Kofi Annan is te vinden in In larger freedom. Towards development, security and human rights for all. Report of the Secretary-General, par. 125, New York: United Nations, 2005. 14 International Commission on Intervention and State Sovereignity, The responsibility to protect, Ottawa: International Development Research Centre, 2001. 15 2005 World Summit Outcome, a/60/l.1, par. 139, New York: United Nations, 2005. 16 Edward Newman, A crisis of glo bal institutions? Multilateralism and international security, Londen: Routledge, 2007. 17 The Human Security Report 2005, Oxford: Oxford University Press, 2005.
