Essentie uitspraak: Het college heeft voorschriften in de milieuvergunning opgenomen t.a.v. van het stallen van lege ongereinigde tankwagens terwijl zij niet heeft aangetoond met deze voorschriften het milieu te beschermen.
Noot van de commissie: De Afdeling rekent dit het college zwaar aan. Zij stelt dat het aspect externe veiligheid bepalend is voor de voorliggende revisievergunning en dat om die reden het gehele besluit (de revisievergunning) dient te worden vernietigd.
De informatie in dit tekstkader geeft de interpretatie van de redactiecommissie weer. Voor het totaaloverzicht van de juridische overwegingen wordt verwezen naar de bijgevoegde uitspraak van de rechter / Raad van State.
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: [appellante], gevestigd te [plaats], en het college van burgemeester en wethouders van Delft, verweerder. 1. Procesverloop Bij besluit van 27 januari 2010 heeft het college aan [appellante] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een internationaal transportbedrijf voor gevaarlijke en niet‐ gevaarlijke goederen op het adres [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 1 februari 2010 ter inzage gelegd. Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 maart 2010, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 7 april 2010. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. [appellante] heeft haar zienswijze daarop naar voren gebracht. [appellante] heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 december 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J. Geelhoed, advocaat te Den Haag, L. Bissegger en A. Kemper, deskundige, en het college, vertegenwoordigd door M.M. Merkx, werkzaam bij de gemeente, en L.M. Flenter, werkzaam bij Oranjewoud B.V., zijn verschenen. 2. Overwegingen Overgangsrecht Wabo
2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de vergunning voor inwerkingtreding van de Wabo niet onherroepelijk was. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd. Bestreden besluit 2.2. Bij het bestreden besluit heeft het college een revisievergunning verleend. Voor de inrichting was eerder bij besluit van 11 maart 1992 een vergunning krachtens de Hinderwet verleend. In de inrichting worden handelingen met gevaarlijke stoffen verricht. Niet in geschil is dat de aanvraag betrekking heeft op een inrichting als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi). In verband hiermee is bij de aanvraag een kwantitatieve risicoanalyse (hierna: QRA) gevoegd, waarin het plaatsgebonden risico en het groepsrisico zijn berekend. De aanvraag is, voor zover hier van belang, aangevuld met een herziene versie van de QRA, het door DHV opgestelde rapport "Kwantitatieve Risico Analyse van de locatie [appellante] te Delft ten behoeve van de vergunningaanvraag Wet milieubeheer" (versie 3.1) van september 2008 (hierna: de QRA‐3). Bij het bestreden besluit heeft het college onder meer voorschriften over het stallen van tankwagens binnen de inrichting aan de vergunning verbonden. Het beroep richt zich uitsluitend tegen deze voorschriften, meer in het bijzonder de voorschriften 12.1.1, 12.1.6 en 12.1.7. 2.3. In voorschrift 12.1.1 is het volgende bepaald: "Op het terrein mogen tegelijkertijd maximaal 17 tankwagens met gevaarlijke stoffen worden gestald, waarbij de volgende eisen gelden: ‐ Er mogen maximaal 5 tankwagens met brandbare vloeistoffen ADR klasse 3 worden gestald. ‐ Er mogen geen tankwagens met giftige stoffen klasse 6.1 op het terrein aanwezig zijn (ook geen lege ongereinigde tankwagens). ‐ Als een gevaarlijke stof naast de klasse‐indeling een nevengevaar klasse 6.1 heeft, dan geldt het vorenstaande ook voor de nevenklasse. Een uitzondering op de regel zijn tankwagens met methanol (UN 1230). Ondanks de nevenclassificatie 6.1 mogen deze tankwagens wel gestald worden op het terrein. ‐ Er mogen geen tankwagens met gevaarlijke stoffen verpakkingsgroep I op het terrein aanwezig zijn (ook geen lege ongereinigde tankwagens). ‐ Lege ongereinigde tankwagens met een ADR klasse 3 stof moeten gezien worden als vol en op die manier worden behandeld. Indien een gevaarlijke stof naast de klasse‐indeling nog een nevengevaar heeft, dan geldt het bovenstaande ook voor de nevenklasse." Ingevolge voorschrift 12.1.6 mogen alleen tankwagens met gevaarlijke stoffen zijn gestald op de parkeerplaatsen nummers 1 tot en met 33 zoals vermeld op de plattegrond van de BHV‐procedure (bijlage 5, aanvraag milieuvergunning). Dit geldt ook voor lege ongereinigde tankwagens/opleggers met klasse 2 of 3 stoffen. Het is niet
toegestaan om de parkeerplaatsen 34 tot en met 39 te gebruiken voor tankwagens met gevaarlijke stoffen. Dit verbod geldt niet voor gevaarlijke stoffen welke zijn geclassificeerd als klasse 8 of 9 zonder nevengevaar of lege tankwagens van de klasse 4.1 of 5.1. In voorschrift 12.1.7 is het volgende bepaald: "Tankwagens/opleggers: ‐ welke zijn beladen met een ADR klasse 3 stof mogen niet direct naast een wagen met ADR klasse 4.1 (brandbare vaste stof) worden gestald; ‐ welke zijn beladen met een ADR klasse 3 stof mogen niet direct naast elkaar worden gestald; ‐ welke zijn beladen met een ADR klasse 4.1 stof mogen niet direct naast elkaar worden gestald; ‐ welke zijn beladen met brandbare stoffen (klasse 3 of 4.1) mogen niet direct naast oxiderende stoffen (ADR‐klasse 5.1) worden gestald; ‐ welke zijn beladen met klasse 2 en/of 3 welke leeg en ongereinigd zijn mogen niet direct naast oxiderende stoffen (klasse 5.1) worden gestald." Algemeen toetsingskader 2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk ‐ bij voorkeur bij de bron ‐ te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt. Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe. Wijziging aanvraag door QRA‐3? 2.5. [appellante] voert aan dat het college er bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte van is uitgegaan dat met de QRA‐3 ‐ de meest recente versie van de QRA, die in oktober 2008 aan het college is overgelegd ‐ de oorspronkelijke aanvraag is beperkt. Het college heeft hiermee volgens [appellante] een onjuiste uitleg gegeven aan de QRA‐3. Anders dan het college heeft aangenomen, behoort volgens [appellante] het stallen van tankwagens met stoffen van ADR‐klasse 6.1 (nevengevaar) nog altijd tot de aangevraagde activiteiten. 2.5.1. Het college betoogt dat de QRA‐3 deel uitmaakt van de aanvraag. Het college stelt in dat verband dat uit het verslag van de hoorzitting op 21 juli 2008 duidelijk blijkt dat de QRA‐3 onderdeel van de aanvraag zou worden en dat [appellante] in een brief van 16 september 2008 heeft bevestigd dat de aanvraag zal worden aangepast door toezending van de gewijzigde QRA. Het college stelt zich op het standpunt dat het stallen van tankwagens met stoffen van ADR‐klasse 6.1 (hoofdgevaar) niet meer is aangevraagd, nu deze activiteit niet in de QRA‐3 is betrokken.
Ditzelfde geldt volgens het college voor het stallen van tankwagens met stoffen van ADR‐klasse 6.1 (nevengevaar), met uitzondering van methanol. Laatstgenoemde stof is in de QRA‐3 als voorbeeldstof voor de berekeningen gehanteerd. Omdat bij methanol niet de toxische eigenschappen, maar uitsluitend de brandbare eigenschappen (ADR‐klasse 3) relevant zijn voor het risico, kunnen de berekeningen voor methanol niet worden gehanteerd voor de bepaling van het risico van het stallen van tankwagens met andere stoffen met een nevengevaar klasse 6.1, waarbij de giftige eigenschappen wel van invloed zijn op het risico. Het college heeft de QRA‐3 daarom zo opgevat, dat het stallen van tankwagens met dergelijke stoffen thans niet meer is aangevraagd. Volgens het college is op grond van de aldus gewijzigde aanvraag beslist. Nu het stallen van tankwagens met stoffen van deze ADR‐klassen niet meer is aangevraagd, zijn de beperkingen in voorschrift 12.1.1 voor deze activiteiten volgens het college aanvaardbaar. 2.5.2. Ter zitting heeft [appellante] desgevraagd bevestigd dat het stallen van tankwagens met giftige stoffen van ADR‐klasse 6.1 (hoofdgevaar) niet meer is aangevraagd. Het geschil spitst zich derhalve toe op de vraag of het college ervan heeft mogen uitgaan dat het stallen van tankwagens met stoffen van ADR‐klasse 6.1 (nevengevaar) niet meer is aangevraagd. 2.5.3. In de aanvraag is op p. 18 een lijst opgenomen van de bij de aanvraag behorende bijlagen. Een van deze bijlagen is versie 1 van de QRA. Niet valt in te zien waarom de QRA‐3, dat versie 3.1 vormt van de bij de aanvraag behorende oorspronkelijke QRA, niet eveneens deel zou uitmaken van de aanvraag. 2.5.4. Vervolgens staat ter beoordeling of het college uit de QRA‐3 mocht afleiden dat het stallen van tankwagens met stoffen met een nevenclassificatie 6.1 niet meer is aangevraagd. De Afdeling overweegt hierover het volgende. In hoofdstuk 4 van de QRA‐3 zijn de te verwachten aantallen geladen tankwagens vermeld. Daarbij zijn aantallen genoemd voor de ADR‐klassen 3, 4.1, 8 en 9. Tevens is vermeld dat voor ADR‐klasse 3 methanol als voorbeeldstof wordt gehanteerd. Methanol behoort tevens tot ADR‐klasse 6.1 (nevengevaar). Uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid dat ook andere stoffen van ADR‐klasse 3 een nevengevaarsaanduiding 6.1 kunnen hebben. De Afdeling overweegt tevens dat uit de Handleiding risicoberekeningen Bevi volgt dat bij het uitvoeren van de risicoberekeningen onder bepaalde voorwaarden gebruik mag worden gemaakt van voorbeeldstoffen. Op grond van het enkele feit dat in de QRA‐3 methanol als voorbeeldstof is gehanteerd, mag naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet worden geconcludeerd dat het stallen van tankwagens met andere stoffen van ADR‐klasse 3 met een nevenclassificatie 6.1 niet meer is aangevraagd. Of voor de bepaling van het risico in de QRA‐3 kon worden volstaan met berekeningen voor de voorbeeldstof methanol, is in dat verband niet van belang; die vraag is slechts van betekenis voor de beoordeling of de berekeningen in de QRA‐3 representatief zijn voor de aangevraagde situatie. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college uit de QRA‐3 niet had mogen afleiden dat het stallen van geladen en lege ongereinigde tankwagens met andere stoffen van ADR‐klasse 3 met een nevengevaarsaanduiding 6.1 dan methanol niet meer is aangevraagd. Door ervan uit te gaan dat deze activiteit niet meer is aangevraagd, heeft het college niet beslist op grondslag van de aanvraag zoals die is ingediend. Dit verdraagt zich niet met het stelsel van de Wet milieubeheer. Deze beroepsgrond slaagt. Gelijkstelling lege ongereinigde tankwagens met geladen tankwagens 2.6. [appellante] voert aan dat het college in voorschrift 12.1.1, alsmede in de voorschriften 12.1.6 en 12.1.7, ten onrechte dezelfde beperkingen heeft opgenomen voor het stallen van lege ongereinigde tankwagens als voor het stallen van geladen tankwagens. Volgens haar zijn deze beperkingen niet nodig voor lege ongereinigde tankwagens, omdat aan het stallen daarvan veel geringere risico’s zijn verbonden dan aan het stallen van geladen tankwagens en heeft het college ten onrechte niet onderzocht of met minder vergaande beperkingen kon worden volstaan.
[appellante] betoogt dat als gevolg van de gestelde beperkingen geen of aanmerkelijk minder volle tankwagens op het terrein kunnen worden gestald. 2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat ook aan het stallen van lege, ongereinigde tankwagens risico’s verbonden zijn, omdat daarin nog gevaarlijke stoffen aanwezig zijn. In het bijzonder geldt dit voor tankwagens waarin stoffen van ADR‐klasse 3 opgeslagen zijn geweest. Volgens het college dienen voor dergelijke lege ongereinigde tankwagens daarom dezelfde beperkingen te gelden als voor geladen tankwagens waarin brandbare stoffen (ADR‐klasse 3) worden opgeslagen. 2.6.2. Uit voorschrift 12.1.1 vloeien beperkingen voort ten aanzien van de maximale aantallen te stallen lege ongereinigde tankwagens. De beperkingen voor het stallen van lege ongereinigde tankwagens die uit de voorschriften 12.1.6 en 12.1.7 voortvloeien, hebben betrekking op de plaats binnen de inrichting waar deze tankwagens mogen worden gestald en de positie ten opzichte van andere tankwagens met gevaarlijke stoffen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het college deze voorschriften heeft gesteld in verband met de externe veiligheid. In het deskundigenbericht is onder meer vermeld dat de hoeveelheden gevaarlijke stoffen die in bepaalde scenario’s kunnen vrijkomen in belangrijke mate bepalend zijn voor het risico en dat de hoeveelheid gevaarlijke stof in een lege ongereinigde tankwagen die slechts ladingsrestanten bevat, te verwaarlozen is ten opzichte van die in een geladen tankauto. Dit betekent volgens het deskundigenbericht dat de effecten en het daarmee samenhangende risico ook zijn te verwaarlozen. Volgens het deskundigenbericht is niet uitgesloten dat het stallen van lege ongereinigde tankwagens nadelige milieugevolgen buiten de inrichting kan veroorzaken, maar zijn deze mogelijke gevolgen in verband met het externe veiligheidsrisico niet relevant. Ter zitting heeft het college gesteld dat in het geval van brand bij lege ongereinigde tankwagens met ladingsrestanten van stoffen van ADR‐klasse 3 door opwarming van de brandbare stoffen sneller een BLEVE (boiling liquid expanding vapour explosion) zal kunnen ontstaan. Mede gelet op hetgeen [appellante] hierover ter zitting naar voren heeft gebracht, acht de Afdeling het evenwel niet aannemelijk dat de ‐ relatief geringe ‐ hoeveelheden stoffen van ADR‐klasse 3 die als ladingsrestant in lege ongereinigde tankwagens aanwezig kunnen zijn, bij brand tot een BLEVE kunnen leiden. Ook in zoverre is niet aannemelijk geworden dat het stallen van lege ongereinigde tankwagens met gevaarlijke stoffen nadelige milieugevolgen kan veroorzaken die in verband met de externe veiligheid relevant zijn. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de in de voorschriften 12.1.1, 12.1.6 en 12.1.7 neergelegde beperkingen voor het stallen van lege ongereinigde tankwagens nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu en waarom ter bescherming van het belang van het milieu niet met minder vergaande beperkingen kan worden volstaan. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Deze beroepsgrond slaagt. Conclusie 2.7. Het beroep is gegrond. Nu het college bij het nemen van een beslissing op de aanvraag een deel van de aangevraagde activiteiten ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten en het aspect externe veiligheid bepalend is voor de vraag of de vergunning, zoals aangevraagd, kan worden verleend, dient het bestreden besluit geheel te worden vernietigd. Bij het nemen van een nieuw besluit dient het college mede te beoordelen of de QRA‐3 toereikend is om de gevolgen voor de externe veiligheid van het stallen van tankwagens met andere stoffen van ADR‐klasse 3 met een nevengevaarsaanduiding 6.1 dan methanol te beoordelen, en of de vergunning in verband hiermee kan worden verleend dan wel geheel of gedeeltelijk moet worden geweigerd.
Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking. 2.8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. 3. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: I. verklaart het beroep gegrond; II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Delft van 27 januari 2010, kenmerk Wm 06‐11; III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Delft tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.092,50 (zegge: duizendtweeënnegentig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Delft aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons‐Vinckx, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. Y.E.M.A. Timmerman‐Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, ambtenaar van staat. w.g. Simons‐Vinckx w.g. Teuben voorzitter ambtenaar van staat Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2011 483.
