ADVIES Zaaknummer: OND/15/4226 – AFO145 Voorliggende aanvraag betreft de bestuursoverdracht van een school in het voortgezet onderwijs, waarbij twee besturen zijn betrokken: •
•
1
2
Stichting Achterhoek VO (hierna: Achterhoek VO), als samenwerkingsbestuur het bevoegd gezag vormend van tien scholen en 13.954 leerlingen in het voorgezet onderwijs in zes 3 gemeenten. Het bestuurskantoor van Achterhoek VO is gevestigd in Doetinchem en onder de scholen van het bestuur VO bevinden zich drie scholen voor praktijkonderwijs, met in totaal 893 leerlingen, in de gemeenten Doetinchem, Neede en Zutphen. 4 Stichting Samenwerkingsschool Praktijkonderwijs Oost-Achterhoek (hierna: Pronova) gevestigd te Winterswijk, bevoegd gezag van een algemeen bijzondere school voor praktijkonderwijs, 5 Pronova, met 163 leerlingen.
Aanvragers zijn voornemens om per 1 augustus 2015 het bevoegd gezag over de pro-school van Pronova over te dragen aan Achterhoek VO.
1. Aanvraag en proces Op 16 februari 2014 is bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: DUO) de fusieaanvraag ingediend. Bij de aanvraag waren op dat moment de volgende documenten gevoegd: een fusie-effectrapportage (hierna: FER), instemmende verklaringen van de medezeggenschapsraad (hierna: MR) van Pronova en de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (hiernaL GMR) van Achterhoek VO en de verklaring van het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Winterswijk. De door DUO compleet verklaarde aanvraag is daarop ter beoordeling voorgelegd aan de Commissie Fusietoets Onderwijs (hierna: CFTO of de commissie). Een brief van DUO ter bevestiging van ontvangst van de fusieaanvraag is uitgegaan op 25 februari 2015. De CFTO heeft op 23 februari bij aanvragers de ten behoeve van de voorgenomen fusie opgestelde Due Diligence – het door de accountant uitgevoerde boekenonderzoek ten behoeve van de fusie – opgevraagd, en deze dezelfde dag ontvangen.
2. Doel en motivatie Aanvragers geven aan dat de bestuursoverdracht van Pronova is ingegeven door de overtuiging dat het huidige bevoegd gezag de school voor praktijkonderwijs financieel gezien niet langer zelfstandig in stand kan houden. Deze overtuiging wordt versterkt door de verwachte demografische ontwikkelingen in de achterhoek in de niet geringe in de komende 15 jaar, die een niet geringe daling van het aantal
1
Bevoegd gezagnummer: 42571. Achterhoek VO houdt zes openbare scholen in stand, twee scholen naar protestants-christelijke richting, een rooms-katholieke school en een interconfessionele school. 3 Achterhoek VO houdt scholen in stand in de gemeenten Aalten, Doetinchem, Neede, Silvolde, Winterswijk en Zutphen. 4 Bevoegd gezagnummer: 41236. 5 Brin: 26MD. 1 2
leerlingen laat zien. Aanvragers geven aan dat de krimp volgens prognoses van DUO zo’n 29 procent bedraagt. De omvang van de praktijkschool Pronova is reeds teruggelopen van 193 leerlingen in 2010 tot 163 leerlingen per 1 oktober 2014. Aanvragers geven aan dat de prognose van DUO voor 2019 een leerlingaantal van 126 toont, een daling van 22 procent ten opzichte van het huidige niveau. De omvang daalt naar verwachting verder tot 98 leerlingen in 2033. Een aanvullend argument voor de kwetsbare financiële positie van school voor praktijkonderwijs is volgens aanvragers gelegen in de gevolgen van de invoering van het Passend Onderwijs. De gevolgen hiervan voor Pronova zijn voor aanvragers nog onzeker, aangezien de samenwerkingsverbanden Passend Onderwijs zullen gaan beslissen welke leerlingen het beste passen op het praktijkonderwijs. Wel is reeds duidelijk voor het Samenwerkingsverband Slinge Berkel, waar Pronova deel van uitmaakt, sprake is van een negatieve verevening Passend Onderwijs. Tenslotte is door de reeds ingezette leerlingendaling boventalligheid ten aanzien van het onderwijzend personeel op de school ontstaan. Hiervoor is reeds een reorganisatie doorgevoerd die een groot beroep heeft gedaan op de reserves van Pronova. Doordat de demografische krimp doorzet is niet uitgesloten dat in de toekomst een verdere reorganisatie zal moeten plaatsvinden. Wanneer de praktijkschool er in zou slagen om ook in de toekomst tijdig afscheid te nemen van boventallig personeel, dan is, aldus aanvragers, een kostendekkende exploitatie op termijn mogelijk. Voor een kleine zelfstandige school als Pronova zien aanvragers hierin echter een extra financieel risico. Daarom is een partner gezocht met een groter scholenbestand, waarbinnen via herplaatsingsmogelijkheden de werkgelegenheid van het personeel gewaarborgd kan blijven en de continuïteit van het onderwijs is gegarandeerd. Als alternatief voor de voorgenomen bestuurlijke fusie met Achterhoek VO wordt door aanvragers een samenvoeging met Stichting Carmelcollege (hierna: Carmel) aangegeven. Dit is, aldus aanvragers, de enige overige onderwijsaanbieder in de regio. Een fusie met Carmel wordt door Pronova, gelet op de omvang van 35.000 leerlingen en de rooms-katholieke denominatie van deze stichting, niet als een reële optie gezien.
3. Interne en externe legitimiteit van het fusieproces Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het Onderwijs (hierna: Wet fusietoets) volgt dat de FER primair een instrument voor de belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie en om daarop invloed te kunnen uitoefenen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. In artikel 53g, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: WVO) is bepaald dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde FER en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden dan wel de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden. 3.1.
Interne legitimiteit
Door aanvragers zijn ondertekende instemmende verklaringen overlegd van de MR van Pronova en de GMR van Achterhoek VO. De verklaring van de MR van Pronova is ondertekend op 2 februari 2015 en de verklaring van de GMR van Achterhoek VO is ondertekend op 13 februari 2015. De verklaring van het medezeggenschapsorgaan van Pronova is summier en vermeldt enkel de instemming en het feit dat hier op twee afzonderlijke vergaderingen van de MR over is gesproken. De instemmende verklaring van Achterhoek VO is uitgebreider en maakt eveneens melding van het feit dat er op meerdere momenten over de fusie is overlegd. Tevens geeft de GMR aan te verwachten dat de regio Achterhoek de komende jaren geconfronteerd wordt met een aanzienlijke leerlingendaling, waardoor de continuïteit van de scholen en het praktijkonderwijs in Oost-Gelderland onder druk komt te staan. De commissie heeft naar aanleiding van beide verklaringen geen reden om te veronderstellen dat bij de medezeggenschapsorganen draagvlak ontbreekt voor de voorgenomen fusie. 2
3.2.
Externe legitimiteit
Door aanvragers is een ondertekende advies opgestuurd namens het colleges van burgemeester en wethouders van de gemeente Winterswijk, de vestigingsgemeente van Pronova. Het gemeentebestuur meldt hierin in de vergadering van 10 februari 2015 besloten te hebben positief te adviseren. De verklaring vermeldt voorts expliciet dat het college van burgemeester en wethouders de verwachte doelen en opbrengsten uit de FER onderschrijft en dat naar mening van het College een fusie is gerechtvaardigd doordat de continuïteit van het onderwijsaanbod in gevaar komt als gevolg van dalende leerlingaantallen. Bovendien wijzigt naar oordeel van het gemeentebestuur er feitelijk weinig tot niets aan het onderwijsaanbod en het voorzieningenniveau in Winterswijk, waardoor de fusie weinig consequenties heeft. Gelet hierop heeft de commissie geen aanleiding te veronderstellen dat bij de betrokken gemeente draagvlak ontbreekt voor de voorgenomen fusie.
4. Beoordeling Menselijke maat Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets blijkt dat de fusietoets is bedoeld om te 6 bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. 4.1.
Beoordeling schaalgrootte
De commissie constateert dat Achterhoek VO thans het bevoegd gezag heeft over tien scholen met in totaal 13.954 leerlingen. Hieronder vallen zeven brede scholengemeenschappen (met verschillende locaties) en drie scholen voor praktijkonderwijs. De schoolgrootte van de individuele scholen varieert sterk, van 211 leerlingen tot 3.108 leerlingen. De drie pro-scholen onder bevoegd gezag van Achterhoek VO hebben een gemiddelde schoolgrootte van 298 leerlingen. Door de fusie neemt het de omvang van Achterhoek VO toe tot elf scholen en 14.117 leerlingen, een toename van tien procent wat betreft scholen en circa één procent wat betreft leerlingen. Pronova is na de voorgenomen fusie met 163 leerlingen de kleinste school van Stichting Achterhoek VO zijn. 4.2.
Beoordeling lijnen van besluitvorming
Het bestuurlijk zelfstandige Pronova gaat door de voorgenomen fusie onderdeel uitmaken van de organisatie van Achterhoek VO. De ouders, leerlingen en medewerkers van de school zullen als gevolg hiervan worden deel uit gaan met een aanzienlijk grotere organisatie. Met betrekking tot de medezeggenschap geven aanvragers aan dat de MR van Pronova zal blijven bestaan en zal worden opgenomen in medezeggenschaps-structuur van Achterhoek VO. 4.3.
Beoordeling complexiteit en geografische spreiding
Aangezien praktijkonderwijs reeds onderdeel uitmaakt van het door het verkrijgende bestuur geboden onderwijsaanbod, is er geen sprake van een meer complexe organisatiestructuur wat betreft onderwijsvormen na de fusie ten opzichte van voor de fusie. Het gebied waarin Achterhoek VO scholen in stand houdt omvat de zes gemeenten Aalten, Doetinchem, Neede, Silvolde, Winterswijk en Zutphen. Door de voorgenomen overdracht van Pronova Praktijkonderwijs niet. Vanuit het perspectief van de praktijkschool treden er hier wel veranderingen op. Pronova krijgt een bestuur op grotere afstand dan nu het geval is. Het bestuurskantoor is gevestigd in Doetinchem.
6
Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p. 1. 3
5. Limitatieve goedkeuringsgrond fusie samenwerkingsbestuur 5.1.
Juridisch kader en parlementaire geschiedenis
In Artikel 53c van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: WVO) is bepaald dat de “instandhouding van een of meer openbare en een of meer bijzondere scholen kan worden 7 opgedragen of overgedragen aan een stichting die met dit doel wordt onderscheidenlijk is opgericht.” Een dergelijke stichting, die tot doel heeft om zowel openbaar als bijzonder onderwijs aan te bieden, wordt een samenwerkingsbestuur genoemd. Uit de Handelingen die onderdeel uitmaken van de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs is een duidelijke lijn te schetsen ten aanzien van de bijzondere positie van samenwerkingsbesturen binnen de fusietoets. In de brief van 8 de staatssecretaris van OCW aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 21 mei 2009 staat het volgende: “Er moet terughoudend worden omgegaan met vermenging van openbaar en bijzonder onderwijs. Dualiteit van het onderwijsbestel is leidend bij de keuzes die we zullen maken. Dit is ook in overeenstemming met het advies van de Onderwijsraad. De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (2008). «Hoewel het samenwerkingsbestuur thans een reguliere bestuursvorm is naast de andere bestuursvormen voor het openbaar onderwijs (zoals de stichting voor openbaar onderwijs of de gemeentelijke commissie), dient hier naar de opvatting van de raad toch zuinig mee te worden omgesprongen vanuit een oogpunt van behoud van de basale constitutionele variëteit». Dit advies is waardevol. Vandaar dat we zullen voorstellen bij de uitwerking van het wetsvoorstel over de menselijke maat in het onderwijs en de fusietoets om een samenwerkingsbestuur slechts toe te staan als anders opheffing van één of meer scholen dreigt.” De uitwerking hiervan is weergegeven in artikel 53h van de WVO. Uit dit artikel volgt dat voor bestuurlijke fusies waarbij een samenwerkingsbestuur betrokken is een limitatieve goedkeuringsgrond geldt: de minister verleent slechts goedkeuring aan zo’n fusie indien daardoor de continuïteit van het onderwijs gehandhaafd blijft. De wet schrijft ten aanzien hiervan voor: “Het bevoegd gezag van de betreffende school toont dat aan op basis van een prognose van de ontwikkeling van het aantal leerlingen waaruit blijkt dat die school binnen een termijn van zes 9 jaar dreigt te worden opgeheven of niet meer te worden bekostigd.” Uit de bewoording van de wet blijkt voorts dat niet alleen bij de totstandkoming van een nieuw samenwerkingsbestuur sprake is van een dergelijke limitatieve goedkeuringsgrond, maar dat daarvan ook sprake is bij een bestuurlijke fusie tussen een bijzonder of openbaar bestuur met een reeds bestaand samenwerkingsbestuur. Derhalve valt elke overdracht van de instandhouding van een openbare of bijzondere school aan een bestaand samenwerkingsbestuur onder het bereik van artikel 53h, eerste lid, WVO. Ook in het onderhavige geval is daarvan sprake. 5.2.
Toepassing in fusieaanvraag tussen Pronova en Achterhoek VO
Gelet op het voorgaande dient te worden vastgesteld of de situatie, zoals neergelegd in artikel 53h, derde lid, van de WVO, zich in de voorliggende fusieaanvraag voordoet. De CFTO baseert het navolgende op de informatie uit de door aanvragers verstrekte stukken, de FER en het boekenonderzoek van de accountant, informatie van DUO en hetgeen door aanvragers is opgemerkt. Stichting Achterhoek VO is als bestuur verantwoordelijk voor de instandhouding van zes openbare scholen, twee scholen naar protestants-christelijke richting, één rooms-katholieke school en één
7 8 9
e
WVO, Art. 53c, 1 lid. Kamerstukken II, 2008/09, 31 293, nr. 40, p. 5. WVO, artikel 53h. 4
interconfessionele school. Bij de voorliggende fusie behoudt de school voor praktijkonderwijs van Pronova zijn algemeen bijzondere grondslag. De CFTO stelt vast dat door de voorgenomen fusie het samenwerkingsbestuur van Achterhoek VO zal worden uitgebreid. Aanvragers geven in de FER aan dat de reden voor de voorgenomen fusie is gelegen in de wens de continuïteit van Pronova veilig te stellen. Belangrijk is daarom om te bepalen of aan de hand van prognoses blijkt dat de de school binnen een termijn van zes jaar qua onder de opheffingsnorm komt en dit gedurende drie achtereenvolgende jaren. Voor een zelfstandige school voor praktijkonderwijs geldt hiervoor een leerlingaantal van 70. Schoolprognoses DUO Voor het voortgezet onderwijs wordt de verwachte terugloop in het leerlingaantal van de betrokken scholen berekend aan de hand van de door DUO vastgestelde leerlingenprognoses. Dit levert een voorspelling op voor de omvang van scholen in relatie tot de door het Centraal Bureau voor de Statistiek en het Planbureau voor de Leefomgeving vastgestelde regionale demografische ontwikkelingen. Voor Pronova laat DUO de volgende ontwikkeling in de leerlingenaantallen zien: Leerlingenontwikkeling Pronova 2008 – 2021 (prognoses cursief) Jaartal Aantal leerlingen absoluut Index t.o.v. realisatie 2014
‘08
‘09
‘10
‘11
‘12
‘13
‘14
‘15
‘16
‘17
‘18
‘19
‘20
‘21
205
194
193
183
169
163
163 (154)
151
148
142
133
126
119
114
126
119
118
112
104
100
100
93
91
87
82
77
73
70
Deze gegevens komen overeen met de door aanvragers verstrekte gegevens. Duidelijk blijkt dat Pronova in de gemeente Winterswijk te maken heeft met de effecten van een sterke demografische krimp. In de periode 2008-2013 is het aantal leerlingen teruggelopen van 205 tot 163. Dit is een afname van ruim éénvijfde deel. Opvallend hierbij is dat op basis van de demografische ontwikkelingen, zoals die blijken uit de DUO prognoses, voor 2014 een lager aantal leerlingen – te weten 154 – werd verwacht dan de daadwerkelijke realisatie. In 2013 en 2014 is de schoolomvang gelijk gebleven. Aanvragers maken hiervan melding via het boekenonderzoek van de accountant. De verklaring hiervoor leggen zij deels in gewijzigd beleid binnen de onderwijsinstelling zelf en de stelling dat voor praktijkonderwijs moeilijker voorspellingen te maken zijn. Voor de komende zes jaar verwacht DUO evenwel dat de dalende demografische trend doorzet. In de zes jaar tussen 2014 en 2020 geven de prognoses aan dat de omvang van de school naar verwachting af zal nemen tot 119 leerlingen. In dit kader stelt de CFTO vast dat in de regio Oost-Achterhoek in het algemeen sprake is van een sterke demografische krimp. Tussen 2014 en 2020 daalt de leerlingenpopulatie van Pronova met zo’n 27 procent. Deze daling zal zich verder doorzetten. In 2030 wordt een krimp verwacht van 40 procent ten opzichtte van 2014. Om in te spelen op deze krimp heeft Pronova in het recente verleden reeds een personele reorganisatie uitgevoerd. Uit het boekenonderzoek is gebleken dat deze ingreep een aanzienlijk beroep heeft gedaan op de financiële reserves van de school. Bovendien is niet uitgesloten dat Pronova, gezien de demografische ontwikkelingen, in de nabije toekomst opnieuw personele bezuinigingen zal moeten doorvoeren. De commissie heeft het door aanvragers toegezonden boekenonderzoek ter beoordeling voorgelegd aan de Directie Rekenschap van de Inspectie van het Onderwijs. De inspectie heeft daarop aangegeven in de financiële situatie bij de praktijkschool momenteel geen aanleiding te zien om Pronova onder verscherpt financieel toezicht te plaatsen. De CFTO concludeert op basis van de beschikbare informatie derhalve dat van een directe de continuïteitsdreiging geen sprake is. De omvang blijft ruimschoots boven de opheffingsnorm van 70 leerlingen. Aanvragers voldoen daarmee niet aan de bij Wet gestelde eis voor fusie met een samenwerkingsbestuur.
5
6. Toetsing praktijkonderwijs 6.1.
Juridisch kader en achtergrond wetswijziging
In de toelichting op de Regeling fusietoets staat geschreven dat in het voortgezet onderwijs sprake is van scholen voor praktijkonderwijs (pro), voorbereidend beroepsonderwijs (vbo), middelbaar algemeen voortgezet onderwijs (mavo), hoger algemeen voortgezet onderwijs (havo) en voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo). De toelichting stelt: “Het praktijkonderwijs omvat het minste aantal leerlingen: het valt daarom niet onder de werking 10 van deze regeling.” De CFTO heeft zich reeds eerder uitgesproken over de vraag of fusievoornemens waarbij praktijkonderwijs betrokken is, als toetsplichtig dienen te worden aangemerkt. Naar aanleiding van de 11 fusieaanvraag van de Stichting Onderwijsgroep Amersfoort – bekend als AFO81 – waarbij sprake was van een institutionele fusie tussen een praktijkschool en een brede scholengemeenschap heeft de commissie de conclusie getrokken dat de betreffende aanvraag als elke andere fusie in het voortgezet onderwijs beoordeeld diende te worden. De CFTO constateerde daarbij dat bij het bepalen van bijvoorbeeld het marktaandeel na fusie ook de leerlingen in het praktijkonderwijs bepalend kunnen zijn. Uit de wetsgeschiedenis en de wet fusietoets blijkt daarnaast duidelijk, dat de regering en het parlement bij de invoering van de fusietoets hebben beoogd om generieke vrijstellingen van de fusietoets te regelen op het niveau van de wet. De wetgever heeft daarbij expliciet gesteld, dat alle fusies onderhevig zijn aan advies- en besluitvorming en daarvoor alleen een wettelijke uitzondering kan worden gemaakt voor het primair onderwijs via de introductie van “toetsdrempels” om relatief kleine fusies te vrijwaren van de fusietoets. Voor de sectoren VO en BVE is expliciet vastgesteld, dat er geen generieke vrijstellingen gewenst zijn wat betreft de toetsplicht. Tegelijkertijd concludeert de commissie dat op 6 februari 2015 de Minister van OCW een wetswijzing heeft ingediend bij de Tweede Kamer die het praktijkonderwijs uitzondert van de verplichting goedkeuring te vragen voor een fusie. Deze Wijziging van diverse onderwijswetten in verband met het 12 aanbrengen van enkele inhoudelijke wijzigingen van diverse aard (hierna: Variawet) heeft als beoogd ingangsdatum 1 augustus 2015, hetzelfde moment als waarop aanvragers de voorgenomen fusie beogen te effectueren. De CFTO wil hierbij opmerken dat op het moment van adviseren beide Kamers der Staten-Generaal zich nog niet over deze wet hebben uitgesproken. Uit zowel het oordeel van de Raad van State en het verslag van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van de Tweede Kamer blijken echter geen opmerkingen ten aanzien van de voorgestelde wijziging. De commissie gaat er daarmee van uit dat de kans groot is dat de Variawet aangenomen wordt en dat het praktijkonderwijs uitgezonderd zal worden van de fusietoets. Om zorgvuldigheid te betrachten heeft de commissie de voorliggende aanvraag wel beoordeeld. 6.2.
Toepassing in fusieaanvraag tussen Pronova en Achterhoek VO
Uit de gegevens van DUO blijkt dat Pronova de enige aanbieder van praktijkonderwijs in de regio is. De leerlingen van de school komen voor het overgrote deel uit de gemeenten Aalten (30), Oost Gelre (60) en Winterswijk (56). De twee dichtstbijzijnde pro-scholen staan in de gemeenten Berkelland en 13 Doetinchem, op respectievelijk circa 25 en 35 kilometer afstand. Deze twee scholen zijn beide reeds onderdeel van Stichting Achterhoek VO, dat zoals hiervoor reeds aangegeven ook een derde school 14 voor praktijkonderwijs in stand houd in de gemeente Zutphen. Door de overdracht van Pronova wordt Achterhoek VO verantwoordelijk voor het praktijkonderwijs aan in totaal 1.056 leerlingen.
10
11 12 13 14
Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p. 15. Zaaknummer: OND/2013/23792 - AFO81. Kamerstukken II, 35 146, nr. 1 & nr 2. Het gaat hier om de scholen MaxX, te Neede (Brin: 26 KR) en PRAKTICON te Doetinchem (Brin: 26KH). Praktijkonderwijs Zutphen (Brin: 13EB). 6
Hiermee vergroot Achterhoek VO niet alleen het monopolie dat de stichting binnen deze onderwijssoort heeft, maar wordt zij tevens de enige aanbieder van voortgezet onderwijs in de gemeente Winterswijk. Doordat praktijkonderwijs en overig voortgezet onderwijs duidelijk van elkaar verschillen, de toegang tot het PRO geschiedt immers op basis van een Regionale verwijzingscommissie -, Pronova na overdracht als school blijft bestaan en nu reeds sprake is van slechts één aanbieder van pro- onderscheidenlijk overig voortgezet onderwijs, verandert er aan de keuzevrijheid voor ouders en leerlingen in de regio door de voorgenomen fusie de facto weinig.
7. Conclusie De onderhavige fusieaanvraag tussen Stichting Pronova en Stichting Achterhoek VO betreft een overdracht van een praktijkschool, waarbij ten aanzien van de daadwerkelijke keuzevrijheid na fusie weinig veranderd. Bovendien beogen aanvragers de voorgenomen fusie plaats te laten vinden op hetzelfde moment dat naar verwachting de Variawet inwerking treedt, die het praktijkonderwijs zal uitzonderen van de verplichte landelijke fusietoets. Wanneer goedkeuring voor de voorgenomen fusie wordt verleend, zal daarmee echter tevens een bestaand samenwerkingsbestuur, als bedoeld in artikel 53c, eerste lid, van de WVO worden uitgebreid. Hiervoor gelden in de wet limitatieve goedkeuringsgronden. Ten aanzien van deze bijzondere juridische context van de voorliggende fusieaanvraag concludeert de commissie het volgende: •
•
Aan de wettelijke eis, conform artikel 53h van de WVO, dat bij de uitbreiding van een samenwerkingsbestuur aanvragers aantonen dat zonder de voorgenomen fusie de continuïteit van het onderwijsaanbod in gevaar komt doordat één of meerdere betrokken scholen in de nabije toekomst onder de opheffingsnorm zullen komen, voldoet de aanvraag niet. In de regio Achterhoek, waarvan de gemeente Winterswijk onderdeel uitmaakt, is in recente jaren sprake van een sterke terugloop van de leerlingaantallen. In het geval van Pronova is het leerlingaantal in de periode 2008 – 2013 teruggelopen van 205 tot 163. Een gerealiseerde daling van ruim een kwart van de leerlingen. Uit de prognoses van DUO blijkt dat de krimp de komende jaren een vergelijkbaar beeld vertoont. Van schooljaar 2014/2015 tot 2019 wordt voor Pronova een verdere daling van zo’n 23 procent verwacht.
Aanvullend wil de CFTO met betrekking tot de ingediende Variawet opmerken dat aangaande het praktijkonderwijs in het betreffende wetsvoorstel niets geregeld is ten aanzien van het ontstaan van samenwerkingsbesturen. Hierdoor kan op dit punt in de toekomst verwarring blijven ontstaan. Hiernaast constateert de CFTO op basis van haar beoordeling van de voorliggende fusieaanvraag de volgende omstandigheden: • •
•
Er is sprake van afdoende legitimiteit in het fusieproces. De betrokken medezeggenschapsorganen hebben beide ingestemd met het fusievoornemen. Door de overdracht van Pronova aan Achterhoek VO zullen de lijnen van besluitvorming voor ouders, personeel en andere betrokkenen van de praktijkschool sterk toenemen. De organisatie verandert van een éénpitter met 163 leerlingen in een onderdeel van een grootschalig bestuurlijk geheel met ruim 14.000 leerlingen. Aan de organisatie op schoolniveau zal naar verwachting door de voorgenomen fusie niet direct iets veranderen.
Over de overdracht van Pronova aan Achterhoek VO wil de commissie op voorts opmerken dat alhoewel de pro-school formeel de algemeen bijzondere richting heeft, het hier een zogenaamde informele samenwerkingsschool betreft, die is ontstaan door een samenvoeging van het openbare en bijzondere prakrijkonderwijs in de regio. Een dergelijke constructie, waarbij onder de noemer van één 7
richting of denominatie onderwijs verzorgd wordt dat zowel een openbaar als bijzonder karakter kent, komt de CFTO vaker tegen in haar toetsingspraktijk. De commissie heeft ten aanzien van deze constructie eerder overwogen dat juist de oprichting van een formele samenwerkingsschool of het onderbrengen van een dergelijke school onder een formeel samenwerkingsbestuur, een betere garantie kan bieden voor het behoud van zowel openbaar als bijzonder onderwijs. Het plaatsen van Pronova onder het samenwerkingsbestuur van Achterhoek VO kan om deze reden als passend worden gezien. Aansluitend merkt de CFTO hierbij op dat de staatssecretaris zoals, blijkens zijn brief 15 aan de Tweede Kamer van 23 mei 2014, heeft aangegeven het in de toekomst gemakkelijker te willen maken voor besturen om een samenwerking tussen openbaar en bijzonder onderwijs aan te bieden. Hiervoor is op het departement momenteel wetgeving in voorbereiding. De Commissie gaat er van uit dat de betrokken grondwettelijke aspecten uiteraard worden geëerbiedigd.
8. Advies Het geheel overwegend adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om, rekening houdend met de reeds aan de Staten-Generaal voorgelegde Variawet, waarin de bijzondere positie van het praktijkonderwijs binnen de fusietoets wordt bekrachtigd, alsmede de sterke regionale demografische krimp in de Achterhoek, goedkeuring niet te onthouden aan de voorgenomen bestuurlijke fusie tussen Stichting Achterhoek VO en Stichting Samenwerkingsschool Praktijkonderwijs Oost-Achterhoek. Hierbij plaatst de commissie wel de kanttekening dat indien de minister gehoor geeft aan dit advies, hij daarmee toestemming verleent voor de uitbreiding van een zogenoemd samenwerkingsbestuur dat zowel openbaar als bijzonder onderwijs verzorgt. Voor goedkeuring van een dergelijke fusie staan in de wet limitatieve eisen vermeld, waaraan de voorgenomen fusie in strikte zin niet voldoet. Van een goedkeuring in deze zin kan een bepaalde ongewenste precedentwerking uitgaan. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, 12 april 2015, door de Commissie Fusietoets Onderwijs.
Namens de Commissie Fusietoets Onderwijs, voorzitter,
prof. dr. A.M.L. van Wieringen
15
Kamerstukken II, 2013/14, 31 293, nr. 203 8
