Advies over SCP-model jeugdzorg. 1 Inleiding. Eindnotitie Cebeon, 26 februari 2009

Advies over SCP-model jeugdzorg Eindnotitie 536008 - 005 Cebeon, 26 februari 2009

1

Inleiding achtergrond onderzoek In opdracht van de stadsregio’s Amsterdam, Rotterdam en Den Haag heeft Cebeon een verkennend onderzoek verricht naar de inrichting van het model voor de jeugdzorg zoals voorgesteld door het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) in relatie tot de problematiek van de drie stedelijke regio’s.1 Met de uitkomsten van dit onderzoek beogen de stadsregio’s te komen tot een onderbouwd standpunt over het SCP-verdeelmodel dat uitgangspunt vormt voor het advies van de Commissie financiering jeugdzorg (CFJ) aan de verantwoordelijke minister van Jeugd & Gezin. onderzoeksvragen Het onderzoek heeft het karakter van een quick scan met de volgende onderdelen: 1. een advies –in samenspraak met professor dr. J. Hermanns– over: – de aan het SCP-model toe te voegen risicofactoren en hun (onderling) gewicht in het geheel (mede rekening houdend met de nu gekozen factoren en hun gewichtsverdeling); – de wijze waarop het fenomeen van probleemcumulatie zich laat inbedden binnen het gekozen SCPmodel; – de vraag of een model dat uitgaat van het gebruik aan zorg niet tot een beter resultaat leidt en hoe dit model zou kunnen worden opgezet; 2. voor de stadsregio’s inzichtelijk maken: – welke effecten bovenbedoelde aanpassingen teweeg brengen t.o.v. het huidige budget; – de impact van de diverse factoren c.q. aanpassingen op het geheel; – de afwijkingen ten opzichte van het nu voorliggende (SCP) model; – de verschillen die optreden tussen de stadsregio’s in onderling verband. Gegeven de beperkingen in beschikbare tijd en relevante data is getracht deze onderdelen zover mogelijk uit te werken. De verkenning heeft voldoende relevante aanknopingspunten opgeleverd voor meer verdiepend onderzoek. verrichte werkzaamheden In het kader van het onderzoek zijn de volgende werkzaamheden verricht: • er is een gesprek gevoerd met enkele onderzoekers van het SCP over de achtergronden van het uitgebrachte rapport over het verdeelmodel. Naar aanleiding hiervan is aanvullende literatuur ontvangen en bestudeerd; •

met professor Hermanns is gesproken over beperkingen van het SCP-model en mogelijke aanknopingspunten ter onderbouwing van een alternatieve benadering. In aanvulling hierop heeft hij een eerder voor

1.

Dit onderzoek ligt in het verlengde van een eerder verrichte quick scan (oktober 2008) in opdracht van het Jeugdzorgoverleg Stadsregio Amsterdam naar de betekenis van relevante indicatoren voor de behoefte aan provinciaal gefinancierde jeugdzorg.

de regio Rotterdam uitgebracht rapport ter beschikking gesteld, waarin is gewezen op de bruikbaarheid van gegevens over risicokinderen uit de jeugdmonitors van gemeentelijke gezondheidsdiensten (GGDen); •

van de drie stadsregio’s zijn beschikbare gegevens verzameld over het gebruik van jeugdzorg alsmede over risicokinderen en kinderen met psychosociale problemen. Daarnaast zijn achtergrondstukken (zoals onderzoeksrapporten) ter beschikking gesteld;

• •

voor enkele andere regio’s (provincies) zijn soortgelijke gegevens verzameld; de beschikbare gegevens van de stadsregio’s en andere regio’s zijn verwerkt en geanalyseerd in samenhang met beschikbare gegevens over andere relevante indicatoren, en vergeleken met de uitkomsten van het SCP-model.

inhoud notitie Deze notitie bevat de bevindingen van de verrichte verkenningen. In paragraaf 2 worden eerst kanttekeningen geplaatst bij het door het SCP voorgestelde verdeelmodel. Vervolgens worden in paragraaf 3 de contouren geschetst van een alternatieve benadering.

2

Kanttekeningen bij het SCP-model

2.1

Inhoud van het SCP-model Beknopt weergegeven kan het SCP-model worden getypeerd als een ramingmodel van de behoefte aan jeugdzorg per regio2 met de volgende elementen: • de verdeling is niet gebaseerd op gebruiksgegevens, omdat er landelijk geen actuele gegevens per regio beschikbaar zijn. Ook los daarvan acht het SCP dit niet wenselijk vanuit de overweging dat zulke gegevens teveel worden beïnvloed door aanbodfactoren;

2

•

om zicht te krijgen op de behoefte is gezocht naar gegevens over problematisch gedrag en de risicofactoren die hieraan ten grondslag liggen. Daartoe is gebruik gemaakt van het Aanvullend Voorzieningenonderzoek (AVO). Deze landelijke steekproef bevat gegevens over ouders (opvoedproblemen) en kinderen (psychosociale problemen, gemeten op basis van SDQ-scores) in de leeftijd van 4 t/m 17 jaar;

•

het resulterende model bevat 5 variabelen voor relevant bevonden risicofactoren: – geslacht: aantal jongens; – opleidingsniveau kind: aantal kinderen met lage opleiding (speciaal onderwijs of vmbo-opleiding); – etniciteit: aantal niet-westerse allochtonen; – gezinssamenstelling: aantal eenoudergezinnen; – inkomensniveau: aantal (kinderen uit) gezinnen met laag inkomen.

2.

Tenzij anders vermeld heeft de aanduiding ‘regio’ in het vervolg betrekking op zowel provincies als stadsregio’s.

Advies over SCP-model jeugdzorg

2.2


2.2.1

Inleiding Op basis van het SCP-rapport3, de mondelinge toelichting daarop en toegezonden achtergrondliteratuur kan een aantal kanttekeningen worden geplaatst bij het SCP-model. Deze hebben betrekking op: A. de omvang en representativiteit van de steekproef (onvoldoende); B. de vertaling van een landelijk beeld naar regionaal niveau (onvoldoende invulling risicocumulatie); C. de vertaling van een schattingsmodel naar een verdeelmodel (ontbreken kostenoriëntatie). Deze punten worden achtereenvolgens nader uitgewerkt.

2.2.2

A. steekproef heeft beperkte omvang en is onvoldoende representatief steekproef heeft beperkte omvang De steekproef van het AVO 2007 omvat in totaal 2.620 kinderen van 4-17 jaar. Op basis van de kind- en ouderscores zijn hiervan 400 kinderen (15%) aangemerkt als probleemkind.4 Van deze groep met ervaren problemen (‘behoefte’) heeft ongeveer 63% (250 kinderen) een beroep gedaan op professionele hulp (‘vraag in ruime zin’). Voor het model is alleen de kleine groep probleemkinderen (400) relevant. In omvang is dit een zeer beperkte gegevensbasis om daarop een verdeelmodel op regionaal niveau te kunnen baseren. … en is onvoldoende representatief Het is niet transparant welke opbouw de steekproef heeft qua samenstelling naar regio’s en soorten risicofactoren. Voor de totale AVO-steekproef wordt opgemerkt dat deze (i) voldoende representatief is voor de populatie jeugdigen zoals die is verdeeld over de regio’s, (ii) alleen gezinnen omvat waarvan alle leden Nederlands spreken, en (iii) hierin niet alleen etniciteit, maar ook variabelen als leeftijd en gezinstype (zoals eenoudergezinnen) niet of veel minder representatief zijn vertegenwoordigd. Gelet op de beperkte omvang mag worden verwacht dat de beperkingen onder (ii) en (iii) evenzeer of in nog versterkte mate gelden voor de relevante deelpopulatie (400 probleemkinderen), terwijl bovendien duidelijke vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de representativiteit op regionaal niveau.5 Ook de inzichten uit de literatuur waarop het SCP zich voor het model mede heeft gebaseerd, kunnen deze beperkingen niet ondervangen. Er wordt namelijk verwezen naar publicaties van onderzoeken die overwegend betrekking hebben op niet-problematische gezinnen met een autochtone achtergrond, die bovendien soms allemaal afkomstig zijn uit een specifieke regio.6

3. 4.

5. 6.

We hebben ons gebaseerd op de (laatst beschikbare) versie van oktober 2008. Bij probleemkinderen gaat het om een algemene probleemscore (voor 4 probleemvelden) in een klinisch gebied en een grensgebied (ter onderscheiding van een normaal gebied). Hierbij kan worden opgemerkt dat in de groep van 400 kinderen ook ‘grensgevallen’ zijn begrepen, terwijl de klinische groep in deze steekproef niet afkomstig is uit de meest problematische gezinnen. In dit verband kan mede worden gewezen op het feit dat regionale steekproefonderzoeken in het kader van de jeugdmonitors dezelfde of nog grotere aantallen kinderen omvatten. H. Groenendaal en M. Dekovic, Risicofactoren voor kwaliteit van de opvoeding, Pedagogiek, 20 (1), maart 2000 en J.J. Asscher en M.C. Paulussen-Hoogeboom, De invloed van protectieve en risicofactoren op de ontwikkeling en opvoeding van jonge kinderen, Kind en adolescent, 26 (1), 2005, p. 56-69.


3

resumerend Het SCP-model is dus gebaseerd op een zeer klein aantal probleemkinderen (400), waarin in elk geval nietNederlands sprekende (ofwel vooral niet-westerse) allochtonen en ook andere groepen zijn ondervertegenwoordigd. Zulk een gegevensbasis kan hooguit dienen om bepaalde verbanden op landelijk niveau in beeld te brengen. Op regionaal niveau kunnen zich echter zodanige verschillen voordoen, dat de gevonden verbanden op landelijk niveau hieraan niet voldoende recht (kunnen) doen.

2.2.3

B. vertaling landelijk beeld naar regionaal niveau: risicocumulatie onvoldoende ingevuld lineair-additieve invulling van risicocumulatie Op basis van statistische analyse zijn uit de steekproef alleen risicofactoren met een bepaalde weging in het model opgenomen die significant bleken te zijn en voldoen aan bepaalde randvoorwaarden (meetbaarheid, niet-manipuleerbaarheid en betrouwbaarheid). Er zijn ook combinaties van risicofactoren getest, maar deze bleken geen extra (schatting)effect toe te voegen.7 Het SCP (blz. 47-48) erkent dat “het voorkomen van meerdere risicofactoren per kind op zichzelf uiteraard leidt tot meer vraag en een grotere behoefte”, maar constateert tevens dat “het effect van deze factoren tezamen niet groter is dan de optelsom van de effecten afzonderlijk. Een kind met meerdere risicofactoren telt dus wel zwaarder maar niet extra zwaar.” Daarmee is aan risicocumulatie een lineair-additieve invulling gegeven. …. is problematisch vanwege vertaling naar regionaal niveau Deze invulling van risicocumulatie wordt problematisch in de vertaling van het landelijke (schatting)beeld naar het regionale niveau. De optelling (‘cumulatie’) vindt namelijk plaats op het niveau van regio’s: gegeven het feitelijk aantal (kinderen of gezinnen) per variabele weegt elke risicofactor in het model voor alle regio’s even zwaar mee. Dit roept de vraag op of het model voldoende rekening houdt met regionale verschillen in zwaarte van problematiek op gezinsniveau. Immers, het ene eenoudergezin is het andere niet als het gaat om behoefte aan (jeugd)hulp. Bekend is dat eenoudergezinnen in achterstandsituaties (qua wonen en werk/inkomen) meer behoefte hebben aan hulp/ondersteuning dan andere eenoudergezinnen.8 Voor uiteenlopende etnische groepen geldt iets soortgelijks. Zo blijken groepen als Surinamers en Antillianen –met name in (groot)stedelijke gebieden– een (ten opzichte van hun bevolkingsaandeel) relatief groter beroep te doen op jeugdzorg dan Marokkanen en Turken. Bij deze groepen is bovendien vaker sprake van eenoudergezinnen en andere vormen van risicocumulatie. Aan het SCP-model ligt geen analyse ten grondslag om na te gaan in hoeverre zulke gegevens een reëel behoeftepatroon weerspiegelen en/of er sprake is van een onderschatting van de behoefte van andere groepen. ….. waardoor model onvoldoende recht doet aan regionale verschillen in probleemcumulatie Ook bij vergelijkbare regio’s (aantallen kinderen) kunnen duidelijke verschillen optreden in soorten risicogroepen. Zo kunnen er in de ene regio 150 gezinnen zijn die elk op 1 risicofactor scoren en een lichte hulpvraag hebben, terwijl er in de andere regio 50 gezinnen zijn met 3 of meer risicofactoren en een in verhouding veel zwaardere hulpvraag. Het verschil tussen 150 x 1 risicofactor en 50 x 3 risicofactoren komt in het SCP-model onvoldoende tot uitdrukking. Het model genereert een relatief platte verdeling: de bandbreedte tussen hoogst en laagst scorende regio’s is een factor 1,3.9 Dit is veel minder dan gebruikelijk is in verdeelsystemen. 7.

8. 9.

4

De geteste combinaties betroffen: éénoudergezin & niet-westers allochtoon, éénoudergezin & gezin met laag inkomen, sekse & niet-westers allochtoon, niet-westers allochtoon & gezin met laag inkomen, niet-westers allochtoon & kind met lage opleiding, gezin met laag inkomen & kind met lage opleiding. Zo blijken eenoudergezinnen in stedelijke gebieden, met een zwakkere sociaal-economische structuur, vaker een beroep te doen op bijstand. Betreft de verhouding tussen gewogen jongeren en ongewogen jongeren: Amsterdam/Rotterdam ca. 120% versus Drenthe/Zeeland ca. 91% .


2.2.4

C. vertaling van schattingsmodel naar verdeelmodel: geen zicht op kosten(verschillen) model is identiek aan schattingsmodel De gewichten (odd-ratio’s) uit het schattingsmodel (zoals afgeleid uit de beperkte gegevensbasis) zijn één-opéén overgenomen in het ‘verdeelmodel’. Er is geen enkele relatie gelegd met kosten(verschillen). De overweging daarbij was dat dit ongewenst is vanwege invloeden van het bestaande aanbod. … omdat duidelijke kostenoriëntatie ontbreekt Daarmee ontbreekt een duidelijke kostenoriëntatie, die fundamenteel is voor een adequaat verdeelmodel. Dit geldt op gezinsniveau: de zwaarte van problemen in gezinnen met veel respectievelijk weinig risicofactoren vertaalt zich in een meer of minder zware hulpvraag en daarmee samenhangende kostenverschillen. Tegelijkertijd werken kostenverschillen op gezinsniveau ook door op uitgavenverschillen tussen regio’s, omdat de samenstelling van de ‘vraag’ (doelgroepen) uiteenloopt.10 Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan regionale verschillen in aantallen multiprobleemgezinnen (die zich veelal aan (jeugd)hulpverlening onttrekken) en/of bepaalde etnische groepen (die meer drempels ervaren in relatie tot (jeugd)hulpverlening). Zulke doelgroepen komen vaak pas bij een cumulatie van problemen in beeld bij de jeugdzorg en hebben dan een zwaardere hulpvraag en/of worden vooral zichtbaar in (zwaardere) justitiële maatregelen, waaronder ondertoezichtstelling.11 mogelijke gevolgen Een adequate kostenoriëntatie betekent dat het inbrengen van zulke elementen gevolgen kan hebben voor de vraag in hoeverre: a. de onderlinge verhouding (gewichten) van de indicatoren in het SCP-model adequaat is; b. de operationalisering van de risicofactoren in het SCP-model adequaat is (inhoud en vormgeving van de variabelen); c. andere indicatoren (voor deze en/of andere risicofactoren) aan het model dienen te worden toegevoegd.

10. Daarnaast is het een vraag in hoeverre rekening zou dienen te worden gehouden met regionale verschillen in beschikbare (financiële) capaciteit in preventief jeugdbeleid (Wmo). Een adequater preventief beleid kan bijvoorbeeld leiden tot een grotere vraag naar vooral lichtere hulpvormen. 11. Zie onder meer B&A Groep, De vraagontwikkeling in de jeugdketen in de stadsregio Rotterdam, mei 2008; GGD Amsterdam/UvA, Zware bagage: psychische problemen en verstandelijke beperkingen bij allochtone kinderen in Amsterdam, 2007; Van Montfoort, Multiprobleemgezinnen in de Agglomeratie Amsterdam, mei 2006; Heijnen, Onderzoek Geestelijke gezondheidszorg Amsterdam, maart 2006; Stichting Bureaus Jeugdzorg Haaglanden/Zuid-Holland, Doorstromers en civiele crisisplaatsingen, 2006; College bouw ziekenhuisvoorzieningen, Signaleringsrapport GGzproblematiek grote steden, 2002.


5

3

Contouren van een alternatieve benadering

3.1

Hoofdlijn cumulatie van risicofactoren bepalend voor behoefte aan jeugdzorg Op basis van de inzichten van professor Hermanns kan een alternatieve benadering worden geschetst.12 Uitgaande van het balansmodel (waaraan ook in het SCP-rapport wordt gerefereerd) wordt er vanuit gegaan dat niet de effecten van afzonderlijke risicofactoren bepalend zijn voor de behoefte aan jeugdzorg. Wanneer risicofactoren echter cumuleren, kan op een gegeven moment een omslagpunt worden bereikt waarbij de draaglast (problemen in relatie tot risicofactoren) de draagkracht van gezinnen te boven gaat en zij in de probleemzone komen. Op basis van diverse onderzoeken wordt ervan uitgegaan dat bij gezinnen met tenminste 3 à 4 risicofactoren sprake is van een duidelijk grotere kans op het ontstaan van problemen en van een zwaardere hulpbehoefte. aantallen risicokinderen als indicatie voor regionale behoefteverschillen Voor de omvang van regionale verschillen in hulpbehoefte vormen gegevens over het gebruik van jeugdzorg geen direct bruikbare indicator. Dit hangt onder meer samen met (historisch gegroeide) aanbodgerelateerde factoren, uiteenlopend verwijsbeleid van (jeugd)artsen, en verschillen in indicatiestelling door bureaus jeugdzorg (bijvoorbeeld vanwege de afstemming op het beschikbare aanbod in een regio). Door middel van verschillenanalyses van relevante achtergronden zou in nader onderzoek kunnen worden beoordeeld in hoeverre er sprake is van reële behoeftepatronen. Gegevens over relatieve aantallen risicokinderen in regio’s kunnen meer direct zicht geven op –regionale verschillen in– de (potentiële) behoefte aan jeugdzorg. Helaas zijn hierover niet landelijk gegevens beschikbaar. Op regionaal niveau zijn er wel gegevens. De beste ingang hiervoor bieden de jeugdmonitors van de GGD-en. Hieraan kunnen eveneens gegevens worden ontleend over het vóórkomen van psychosociale problematiek bij jongeren (veelal gemeten met behulp van SDQ-scores). benodigde analysestappen voor adequaat verdeelmodel Met behulp van genoemde typen gegevens kunnen verschillenanalyses worden verricht die het mogelijk maken om een adequaat verdeelmodel te ontwikkelen. Een belangrijke stap daarbij is het vinden van ‘ankers’ (plausibele verbanden en kengetallen betreffende regionale behoeften en daarmee samenhangende kosten) waarop de verdeling kan worden afgestemd. Aan de hand van deze ankers kan vervolgens een vertaalslag worden gemaakt naar relevante indicatoren voor de verdeling van middelen over regio’s. In deze paragraaf doen we een eerste aanzet hiertoe (paragraaf 3.2) en schetsen we hoe hieraan vervolg kan worden gegeven (paragraaf 3.3).

12. J. Hermanns, Het voorspellen van de behoefte aan jeugdzorg, januari 2007.

6


3.2

Eerste uitwerking

3.2.1

Risicokinderen in relatie tot het SCP-model in hoeverre kan het SCP-model verschillen in aantallen risicokinderen indiceren? Een belangrijke vraag is in hoeverre het SCP-model tot uitkomsten leidt die een adequate indicatie (kunnen) geven van de behoefte aan jeugdhulp op basis van gegevens over aantallen risicokinderen. We hebben dit getoetst door de uitkomsten van het SCP-model te vergelijken met de beschikbare aantallen risicokinderen, zowel voor vergelijkbare regio’s (in termen van de factoren in het SCP-model) als voor uiteenlopende soorten regio’s (grotere/stedelijke versus kleinere/landelijke regio’s). De vergelijking is uitgedrukt in de relatieve verhouding tussen regio’s van enerzijds de modeluitkomsten en anderzijds de aantallen risicokinderen. gebruikte gegevens Voor de uitwerking hebben we gebruik gemaakt van (direct) beschikbare gegevens uit de jeugdmonitors van de GGD voor een aantal verschillende regio’s. Dit betreft gegevens voor de provincies Friesland en Zeeland en de stadsregio’s Amsterdam, Rotterdam en Haaglanden.13 Opgemerkt zij dat er bij gegevens over risicokinderen tussen regio’s verschillen voorkomen in de wijze van operationalisering, bijvoorbeeld als het gaat om de omvang van de steekproef (minimaal 5.000 kinderen), de onderzochte leeftijdsgroep, peiljaar, en betrokken risicofactoren. Dit geeft aan dat deze gegevens niet kunnen worden beschouwd als ‘harde data’. Wel geven zij indicaties van onderlinge verschillen in de omvang van groepen risicokinderen, zowel tussen als binnen regio’s. Ter nadere onderbouwing van de bevindingen op basis van aantallen risicokinderen zijn gegevens benut over aantallen kinderen met psychosociale problemen. Hierbij is sprake van meer standaardisatie tussen regio’s (werken met SDQ op vergelijkbare peilmomenten in de schoolcarrière van kinderen), waardoor deze gegevens in grotere mate onderling vergelijkbaar zijn. Aanvullend hierop is gezocht naar andere kengetallen die indicaties geven van de omvang van regionale verschillen, zoals aantallen zwerfjongeren en aantallen leerlingen met achterstanden. overzichtstabel In onderstaande tabel zijn gegevens gepresenteerd over de uitkomsten van het SCP-model in relatie tot aantallen risicokinderen en/of kinderen met psychosociale problemen in bovengenoemde regio’s. De tabel bevat kolommen met de volgende informatie: 1. aantal jongeren in de leeftijd van 0-17 jaar (zie tabel 8.2 SCP-rapport); 2. gewogen aantal jeugdigen op basis van het SCP-model (zie tabel 8.2 SCP-rapport); 3. index SCP: de verhouding tussen 2 en 1 (zie tabel 8.2 SCP-rapport); 4. percentage risicokinderen: gemiddeld per regio; 5. percentage risicokinderen: bandbreedte per (deel)gemeente; 6. percentage kinderen met psychosociale problemen (PS-kinderen): gemiddeld per regio; 7. percentage kinderen met psychosociale problemen (PS-kinderen): bandbreedte per (deel)gemeente. 13. Bron: opgave stadsregio’s; Jeugdmonitor Zeeland, Zicht op risicogezinnen en hulp, 2008; GGD Fryslân, Gezondheid in Friesland: jeugd, 2006 alsmede rapportages over aantallen kinderen met psychosociale problemen.


7

In het bovenste deel van de tabel zijn absolute scores (aantallen of percentages) uit de geraadpleegde bronnen opgenomen. Het onderste deel van de tabel bevat relatieve scores. Deze zijn berekend door de absolute scores van de desbetreffende regio’s op elkaar te delen. Tabel 3.1.

Werking SCP-model in relatie tot aantallen risicokinderen en kinderen met psychosociale problemen (gemiddeld per regio en bandbreedte per (deel)gemeente) 1

2

aantal jongeren 0-17 jaar

aantal gewogen jongeren

index SCP

SR Amsterdam

285.778

344.951

1,21

SR Rotterdam

243.303

291.612

1,20

SR Haaglanden

214.156

246.384

1,15

Friesland

142.485

132.926

0,93

10%

2-26%

Zeeland

80.726

74.189

0,92

6%

3-12%

regio

3 2 tov 1

4

5

6

7

%risico kinderen: gemiddeld‡

%risico kinderen: bandbreedte

%PSkinderen: gemiddeld

%PSkinderen: bandbreedte

31%*

20-45%

11%†

4-17%

13%

4-23%

Absolute scores

23%

14-30%

Relatieve scores Amsterdam: Friesland

1,3

2,4

Rotterdam: Zeeland

1,3

3,5

Friesland: Zeeland

1,0

1,5

‡ Ter vergelijking: het SCP gaat uit van een groep van 15% (zie paragraaf 2.2). * Betreft gegevens stad. † Betreft gegevens regiogemeenten.

Uit dit overzicht (zie onderste deel van tabel) blijkt dat er duidelijke verschillen zijn tussen de uitkomsten van het SCP-model (kolom 3) en de gegevens uit de jeugdmonitors (kolom 3 en 5). Het meest pregnant komt dit naar voren bij verschillen tussen stedelijke en landelijke regio’s (Amsterdam/Rotterdam versus Friesland/Zeeland): waar het SCP-model verhoudingen oplevert met een factor 1,3 leiden de gegevens uit de jeugdmonitors tot verhoudingen die met een factor 2,4 tot 3,5 kunnen uiteenlopen. Ook tussen landelijke regio’s (Friesland versus Zeeland) zijn er verschillen: het SCP-model leidt tot een één-op-één verhouding, terwijl de gegevens uit de jeugdmonitors een verhouding in de orde van een factor 1,5 indiceren. Zoals de gegevens in kolom 5 en 7 laten zien, is op lokaal niveau sprake van nog grotere bandbreedtes. Het beeld dat hieruit naar voren komt, is dat het SCP-model uitkomsten oplevert die niet goed aansluiten bij de bandbreedte in de behoefte, gemeten in termen van het aantal risicokinderen en/of het aantal kinderen met psychosociale problemen. Dit hangt samen met de eerder gemaakte kanttekeningen (zie paragraaf 2). aanvullende indicaties Deze bevinding vindt verdere ondersteuning in een aantal aanvullende indicaties van de omvang van regionale verschillen in de behoefte aan jeugdzorg. Deze indicaties zijn afgeleid uit gegevens over: • het aantal zwerfjongeren (2007/2008): vormt eveneens een indicatie van de omvang van meervoudige jeugdproblematiek. De gegevens zijn afkomstig van centrumgemeenten in het kader van hun stedelijke kompassen maatschappelijke opvang en beschikbaar op provinciaal niveau;

8


•

het aantal leerlingen in het basisonderwijs met een gewicht van 0.9 of 1.2 (2008): vormt een indicatie van achterstandsposities in relatie tot een laag opleidingsniveau van ouders, waarbij er veelal ook sprake is van een cumulatie met andere risicofactoren (zoals niet-westerse etniciteit en laag inkomen). De gegevens zijn afkomstig van CFI en beschikbaar op gemeentelijk niveau.

Op basis van deze gegevens is onderstaande tabel samengesteld. De kolommen bevatten de volgende informatie: 1. index SCP: verhouding tussen het gewogen aantal jeugdigen op basis van het SCP-model en het aantal jongeren 0-17 jaar (zie kolom 3 in tabel 3.1); 2. het percentage zwerfjongeren (in het totaal aantal jongeren 18-24 jaar); 3. het percentage leerlingen met gewicht 0.9 of 1.2 (in het totaal aantal leerlingen basisonderwijs). In het bovenste deel van de tabel zijn absolute scores (gemiddelde percentages per regio) uit de geraadpleegde bronnen opgenomen. Het onderste deel van de tabel bevat relatieve scores. Deze zijn berekend door de absolute scores van de desbetreffende regio’s op elkaar te delen. Tabel 3.2.

Aanvullende indicaties werking SCP-model 1

2

3

index SCP

%zwerfjongeren

%leerlingen met gewicht 0.9 of 1.2

SR Amsterdam

1,21

-

15%

SR Rotterdam

1,20

-

17%

SR Haaglanden

1,15

-

14%

Noord-Holland (incl. SR)

1,10

0,6%

10%

Zuid-Holland (incl. SR)

1,08

0,9%

11%

Friesland

0,93

0,2%

2%

Zeeland

0,92

0,3%

4%

regio Absolute scores

Relatieve scores SR Amsterdam: Friesland Noord-Holland: Friesland SR Rotterdam: Zeeland Zuid-Holland: Zeeland Friesland: Zeeland

1,3 1,2

6,0 4,9

1,3

3,9 4,8

1,2

3,0

4,6

1,0

0,8

0,7

Ook uit dit overzicht (zie onderste deel van tabel) komen duidelijke verschillen naar voren tussen de uitkomsten van het SCP-model (kolom 1) en andere relevante indicatoren (kolom 2 t/m 5). Dit geldt met name voor verschillen tussen stedelijke en landelijke regio’s (Amsterdam/Rotterdam of Noord-Holland/Zuid-Holland versus Friesland/Zeeland): waar het SCP-model verhoudingen oplevert met een factor 1,2 tot 1,3 leiden de andere indicatoren tot verhoudingen die kunnen uiteenlopen in de orde van een factor 1,6 tot meer dan 5.14 Dit ondersteunt de eerdere bevinding dat het SCP-model uitkomsten oplevert die niet goed aansluiten bij de bandbreedte in regionale behoeften.

14. Daarbij zijn de verschillen op regionaal niveau groter dan op provinciaal niveau (Noord- en Zuid-Holland inclusief stadsregio’s).


9

3.2.2

Relatie met kosten kostenoriëntatie nodig voor verdeelmodel Behalve een goede indicatie van (verschillen in) de omvang van regionale behoeften aan jeugdzorg dient een adequaat verdeelmodel ook een goede kostenoriëntatie te hebben. Zoals in paragraaf 2 is aangegeven, ontbreekt dit in het SCP-model. Aansluitend op de bevindingen uit de voorgaande analyse dient zich de vraag aan welke relatie er is tussen enerzijds regionale verschillen in aantallen risicokinderen en anderzijds de kosten waarmee regio’s worden geconfronteerd om te kunnen voorzien in de hieruit voortvloeiende behoefte aan jeugdzorg. Een eerste element bij de beantwoording van deze vraag is vast te stellen in hoeverre kostenverschillen relevant zijn. Uit beschikbare gegevens voor de regio Amsterdam blijkt dat de kosten van goedkopere (ambulante) en duurdere (meer residentiële) voorzieningen met meer dan een factor 5 kunnen uiteenlopen. Zeker als zulke kostenverhoudingen tussen regio’s verschillen, betekent dit dat de kosten een belangrijk aspect zijn om bij het verdeelmodel te betrekken. betekenis regionale verschillen in risicogroepen voor kosten Vervolgens is een analyse nodig om behoeftepatronen van groepen risicokinderen te vertalen in kostentermen door een relatie te leggen met de aard van de voorzieningen waarop zij een beroep doen. Daarbij kan rekening worden gehouden met regionale verschillen in de samenstelling van populaties risicokinderen. De relevantie hiervan kan onder andere worden geïllustreerd aan de hand van gebruiksgegevens voor de regio Amsterdam. Hieruit komt naar voren dat bepaalde groepen niet-westerse allochtonen in stedelijk gebied een –in verhouding tot hun bevolkingsaandeel– groter beroep doen op jeugdzorg dan in omliggende regio’s (Zaanstreek/Amstelland). Bovendien maken deze groepen vooral gebruik van duurdere voorzieningen, gerelateerd aan een zwaardere problematiek. Ook gegevens voor Haaglanden wijzen uit dat in meer stedelijke gebieden sprake is van grotere groepen met een zwaardere problematiek (tot uitdrukking komend in het aandeel kinderen jeugdreclassering en jeugdbescherming) met een daaraan verbonden inzet van duurdere voorzieningen. De (aanvullende) indicaties in de vorige paragraaf wijzen eveneens in deze richting.15 Bij de verdeling van middelen dient met zulke patronen rekening te worden gehouden, niet alleen vanuit de bestaande situatie, maar ook vanuit meer preventief oogpunt. In dit verband kan erop worden gewezen dat in een (groot)stedelijke omgeving een grotere noodzaak bestaat tot outreachend werken (ofwel een duurdere ‘intake’) om risicogroepen te bereiken die nu in een relatief laat stadium een beroep doen op jeugdzorg. Juist bij deze groepen (bijvoorbeeld multiprobleemgezinnen en groepen niet-westerse allochtonen) is vaak sprake van een relatief zwaardere problematiek. Het achterblijvende bereik vergt een inhaalslag om te voorkomen dat problemen op termijn verder cumuleren, en nog meer zwaardere groepen een beroep doen op jeugdzorg. Er is dus een afzonderlijke analyseslag nodig om te bepalen in hoeverre ook bij vergelijkbare aantallen risicokinderen (omvang) in verschillende regio’s kosten vergelijkbaar zijn dan wel uiteenlopen in relatie tot reële behoeftepatronen van verschillende risicogroepen (samenstelling).16

15. De Zeeuwse jeugdmonitor onderstreept ook dat risicogezinnen (in vergelijking met gezinnen zonder verhoogd risico) een groter beroep doen op zwaardere hulpvormen, ongeacht de mate waarin sprake is van beschermende factoren. 16. Voor een soortgelijke analyse: Cebeon, Verslaafden in Amsterdam: zorg en overlastbestrijding, 2005. In dit onderzoek zijn kosteneffecten in kaart gebracht voor uiteenlopende combinaties van voorzieningen voor groepen verslaafden, inclusief vergelijkingen tussen enerzijds vroegtijdige signalering en aanpak van problemen bij recent verslaafden en anderzijds klinische trajecten voor chronisch verslaafden met psychiatrische problematiek (al dan niet in combinatie met crimineel of overlastgevend gedrag).

10


3.3

Perspectief op vervolg korte en langere termijn Het meest optimale uitgangspunt zou zijn als (een groot aantal) regio’s op vergelijkbare wijze probleemcumulaties bij kinderen in beeld zouden brengen. Hoewel hiertoe in de jeugdmonitors bepaalde aanzetten beschikbaar zijn, vormt dit echter nog toekomstperspectief. Daarnaast kan worden gedacht aan meer gerichte onderzoeken vanuit de professionele praktijk van de jeugdzorg naar het voorkomen van probleemcumulaties en verschillen hierin tussen regio’s. Ook los van het beschikbaar komen van meer (uniforme) gegevens over risicogroepen voor meerdere regio’s kunnen op kortere termijn al betekenisvolle stappen worden gezet om tot een adequater verdeelmodel te komen. Zoals in paragraaf 2 is aangegeven, biedt het uitvoeren van regressie-analyses met behulp van een landelijke steekproef hiertoe onvoldoende perspectief. Er zou juist met behulp van verschillenanalyses dienen te worden ingezoomd op regionale verschillen in omvang en samenstelling van risicogroepen. Aansluitend op de vorige paragraaf kan daarbij een aantal stappen worden onderscheiden. stappen op kortere termijn richting adequater verdeelmodel Een eerste stap (in het verlengde van paragraaf 3.2.1) is een analyse van regionale verschillen in aantallen risicokinderen in relatie tot het gebruik van jeugdzorg. Daarbij wordt nagegaan in hoeverre verschillen zijn terug te voeren op exogene factoren (demografische en sociaal-geografische structuurkenmerken, centrumfuncties, stedelijke structuur, en dergelijke) dan wel samenhangen met beleidsprioriteiten of prestaties (inclusief historisch gegroeide voorzieningen en praktijken). Met behulp van een gedegen verschillenanalyse kunnen de meest bepalende risicofactoren voor –de omvang van– de behoefte aan jeugdzorg worden opgespoord. In aansluiting hierop kan (in het verlengde van paragraaf 3.2.2) een analyse worden verricht naar regionale verschillen in de aard en omvang van de hulpbehoefte en daarmee gemoeide (verschillen in) kosten. In samenhang met de voorgaande stap levert dit een beeld op van de relevante bandbreedte in de behoefte aan jeugdzorg tussen regio’s en de daarmee samenhangende behoefte aan middelen. Een derde stap behelst het zoeken van relevante indicatoren om deze bandbreedte zo goed mogelijk te indiceren c.q. te verklaren. Met behulp van algemeen beschikbare gegevens (bijvoorbeeld gemeentefondsmaatstaven of CBS-gegevens) kunnen adequate combinaties van indicatoren worden gevormd, differentiaties worden aangebracht binnen indicatoren, en/of indicatoren worden benut die een bepaalde (groot)stedelijke problematiek weerspiegelen (zoals gemeentefondsmaatstaf ‘regionaal klantenpotentieel’) teneinde regionale verschillen in probleemcumulaties goed tot uitdrukking te brengen.


11

Advies over SCP-model jeugdzorg. 1 Inleiding. Eindnotitie Cebeon, 26 februari 2009

Recommend Documents