ILUSTRACE Oldřich Kulhánek
ILUSTRACE © Oldřich Kulhánek, výběr z kolekce FUNNY MONEY 1993, 1994
Nejvyšší kontrolní úřad, Jankovcova 2, 170 04 Praha 7 tel.: 233 045 111, fax: 220 808 094 www.nku.cz
Žádná moc nesmí platit víc než zákony
Malá a krásná
Malá a krásná Z větší části chráněna pohraničními pohořími, plná řek, lesů, luk a polí, patří Česká republika s více než deseti miliony obyvateli a necelými 80 000 km2 spíše mezi menší evropské státy. Ač malá a vnitrozemská země, řadí se v Evropě mezi vyspělé; o tom svědčí i její rozsáhlé kulturní, historické a přírodní bohatství. Po velkých ekonomicko-politických změnách na přelomu 80. a 90. let 20. století je ekonomika České republiky opět stabilizovaná a prožívá dynamický růst. České země existují již více než deset století a jejich poloha v centru evropského kontinentu je předurčila k sehrání významné role ve všech historických etapách – počínaje Velkou Moravou, přes Přemyslovce, Lucemburky, husitství, Habsburky až po národní obrození a obnovení české státnosti v roce 1918. Moderní historie s sebou přinesla několik zvratů v podobě dvou válek a dvou zásadních změn společenského uspořádání. Ty samozřejmě ovlivnily ekonomiku země, její kulturu, složení populace i např. zahraniční politiku. Vyspělost státu s sebou nese i náklady hrazené z veřejných financí. Hospodaření s prostředky daňových poplatníků je nutné kontrolovat. Proto i Česká republika má vedle řady dozorových a inspekčních orgánů
svou nezávislou kontrolní instituci – Nejvyšší kontrolní úřad. Kontrolovat je třeba, to věděla již císařovna Marie Terezie, když v r. 1761 zřizovala Účetní dvorskou komoru. Ani ona však nebyla první, kdo se snažil o efektivní správu státních financí; pokladnu spravovali a hospodaření s peněžními prostředky kontrolovali čeští panovníci již v dávném středověku. Funkci správce veřejných i osobních financí krále vykonával do poloviny 18. století nejvyšší komoří. Účetní dvorská komora (1761–1792) Hlavní státní účtárna (1792–1794) Nejvyšší státní kontrola (1794–1805) Generální účetní ředitelství (1805–1840) Nejvyšší účetní kontrolní úřad (1840–1866) Nejvyšší účetní dvůr (1866–1919) Obnovením české státnosti vznikla potřeba vytvořit skutečně nezávislou kontrolní instituci, která by dohlížela na hospodaření s veřejnými prostředky bez možnosti ovlivňování ze strany vlády a politiků. Proto byl v březnu 1919 přijat zákon č. 175/1919 Sb., o Nejvyšším účetním kontrolním úřadu.
Činnost nezávislé kontrolní instituce bohužel neměla dlouhého trvání – na pět desetiletí ji přerušily válka a následné politické změny. Po r. 1948 byla kontrola veřejných financí zcela podřízena vlivu tehdy vládnoucí Komunistické strany Československa. Přes negativa politického ovlivňování kontroly se i v této době kontrolní systém vyvíjel a zároveň se měnil také název kontrolní instituce: Ministerstvo státní kontroly (zák. č. 73/1951 Sb.) Ústřední úřad státní kontroly a statistiky (56/1961 Sb.) Ústřední komise lidové kontroly (70/1967 Sb.) Výbor lidové kontroly ČSSR, ČR, SR (133/1970 Sb.) V r. 1989 došlo k další změně politického systému v ČR a spolu s tím byly postupně obnoveny i kontrolní instituce nezávislé na politické moci: Federální ministerstvo kontroly ČSFR (296/1990 Sb.) Ministerstvo státní kontroly ČR (288/1990 Sb.) Nejvyšší kontrolní úřad ČR (481/1991 Sb. a 61/1992 Sb.) Nejvyšší kontrolní úřad (1/1993 Sb. a 166/1993 Sb.)
Žádná moc nesmí platit víc než zákony.
Malá a krásná
Moderní a nezávislý
Moderní a nezávislý Funkce nezávislého kontrolního orgánu v České republice je chápána jako jedna z nezbytných podmínek dobrého fungování moderního demokratického státu. Existence NKÚ vychází přímo z Ústavy České republiky a jeho postavení bylo oproti minulosti koncipováno zcela nově. NKÚ plní svoji funkci samostatně a není závislý ani na moci zákonodárné, moci soudní ani na moci exekutivní. NKÚ je přiznána ústavní důležitost tím, že je mu vyhrazena samostatná hlava pátá Ústavy České republiky, která říká, že prezidenta a viceprezidenta NKÚ jmenuje prezident České republiky na návrh Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. Nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu stvrzuje Ústava ČR tím, že výslovně označuje NKÚ za nezávislý orgán. Aby byla v co nejvyšší míře zabezpečena objektivita při posuzování kontrolovaných skutečností, byl pro rozhodování o zásadních otázkách týkajících se kontrolního působení NKÚ uzákoněn kolektivní princip. Proto o plánování a o závěrech z kontrolní činnosti NKÚ rozhodují jeho kolektivní orgány – Kolegium a senáty NKÚ.
Kolegium NKÚ sestává z prezidenta, viceprezidenta a z patnácti členů NKÚ. Členové NKÚ jsou na návrh prezidenta NKÚ voleni Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky a jejich funkční období trvá nepřetržitě do šedesáti pěti let věku. Institucionální nezávislost NKÚ je ve vztahu ke členům Kolegia podtržena ze zákona založeným institutem kárného řízení, které probíhá před Kárnou komorou NKÚ, jejímiž členy jsou prezident NKÚ a dva soudci Nejvyššího soudu. Nezávislost institucionální doplňuje též přiměřená nezávislost finanční. Jediným určujícím orgánem v tomto směru je Poslanecká sněmovna. Ústava jako předmět činnosti NKÚ stanoví, že vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Předmět kontroly blíže upravují ustanovení zákona č. 166/1993 Sb., kde je Ústavou stanovený předmět upřesněn např. popisem kontroly hospodaření s prostředky poskytnutými ČR ze zahraničí, vydávání a umořování státních cenných papírů a zadávání státních zakázek. S předmětem činnosti souvisí i vymezení objektů kontroly jako subjektů, které hospodaří se státním majetkem nebo s finančními prostředky státu. Na základě novely zákona o České národní bance z roku 2002 provádí NKÚ
kontrolu hospodaření České národní banky v oblasti výdajů na pořízení majetku a na provoz. Z předmětu kontrolní činnosti je vyjmuta kontrola finančních prostředků vybíraných na základě zákona ve prospěch obcí a krajů v jejich samostatné působnosti. Významným oprávněním NKÚ je, že zjišťované skutečnosti podléhají kontrole NKÚ bez ohledu na druh nebo stupeň utajení. Kromě vlastní kontrolní činnosti NKÚ zpracovává a předkládá Poslanecké sněmovně stanoviska ke zprávě o průběžném plnění státního rozpočtu a ke státnímu závěrečnému účtu. Dále NKÚ zpracovává na základě žádostí Poslanecké sněmovny, Senátu či jejich orgánů stanoviska k návrhům právních předpisů, které se týkají rozpočtového hospodaření, účetnictví, státní statistiky a výkonu kontrolní, dozorové a inspekční činnosti.
Žádná moc nesmí platit víc než zákony.
Moderní a nezávislý
Soulad a efektivita
Soulad a efektivita V čele NKÚ stojí prezident, který je v době nepřítomnosti zastupován viceprezidentem. Kolegium a Kárná komora jsou kolektivní orgány, které se řídí ve své činnosti zákonem o Nejvyšším kontrolním úřadu. Úřad je členěn na tři sekce, které se dále člení na odbory. Zhruba dvě třetiny zaměstnanců pracují ve specializovaných a územních odborech kontrolní sekce. Výsledkem práce NKÚ jsou zejména tzv. kontrolní závěry, tedy závěrečné zprávy z jednotlivých kontrolních akcí. Podle organizačního řádu se NKÚ člení na sekce. Základní členění NKÚ:
Kolegium NKÚ
• Odbor I. – do působnosti tohoto odboru spadá: plán kontrolní činnosti, registr námětů, podnětů a ukončených kontrolních akcí, metodika a standardy řízení kvality kontrolní činnosti, analýza a vyhodnocení kontrolních závěrů, správa kontrolního informačního systému, podpora kontrolních akcí zaměřených na IT a provádění kontrolních akcí založených na metodách auditu výkonnosti. • Odbor II. – kontrola výběru přímých a nepřímých daní, cel a ostatních státních příjmů, analýza hospodaření a kontrola kapitol státního rozpočtu, vyhodnocení závěrečných účtů kapitol.
Prezident NKÚ
Viceprezident NKÚ
Kontrolní sekce – odbor I.–VI. územní odbory VII.–XV.
Kancelář prezidenta – odbor komunikace, odbor právní, odbor mezinárodních vztahů
Odbor interního auditu Odbor bezpečnostního ředitele
Správní sekce – odbor finanční, odbor hospodářské správy, odbor personální, odbor informatiky
• Odbor III. – kontrola peněžních prostředků poskytovaných fyzickým a právnickým osobám ze státního rozpočtu a ze státních finančních aktiv, kontrola hospodaření s majetkem státu u organizačních složek státu, příspěvkových organizací, státních podniků a státních fondů. • Odbor IV. – kontrola podpor v oblasti zemědělství, rozvoje venkova, programů realizovaných v rámci strukturální politiky EU a ostatních finančních nástrojů pro poskytování prostředků České republice. • Odbor V. – kontrolní činnost v oblastech železniční, silniční, vodní a letecké infrastruktury, kontrola investic v oblastech regionálního rozvoje, obnovy a rozvoje zdravotnických zařízení, škol, daňové a celní správy a materiálně technické základny armády a policie. • Odbor VI. – kontrola a metodická pomoc v oblasti finančního auditu, zpracování pracovních postupů pro realizaci finančního auditu účetních jednotek v rámci státního rozpočtu v souladu s mezinárodními auditorskými standardy. • Územní odbory VII.–XV. vykonávají kontrolní činnost v daném regionu, zpravidla pod gescí některého z výše uvedených kontrolních odborů (I. až VI.).
Žádná moc nesmí platit víc než zákony.
Soulad a efektivita
Důstojnost a odpovědnost
Důstojnost a odpovědnost Prezidentem NKÚ se může stát jen občan České republiky způsobilý k právním úkonům, zcela bezúhonný, vysokoškolsky vzdělaný, zkušený a odpovídajícího věku. NKÚ je ústavní institucí; proto je i jeho prezident ústavním činitelem, který nemá žádného nadřízeného a stojí mimo veřejnou správu. To je zárukou jeho nezávislosti na politických vlivech. Funkční období prezidenta NKÚ je devět let. Výkon funkce spočívá především v řízení NKÚ, jednání jeho jménem navenek a předsednictví ve vrcholných orgánech NKÚ. Prezident řídí činnost Kolegia NKÚ a podílí se na jeho práci. Připravuje plán kontrolní činnosti, předkládá výroční zprávu, rozpočet a závěrečný účet úřadu. Komunikuje s oběma komorami Parlamentu ČR a jejich orgány. Jsou-li projednávány návrhy a stanoviska, které předložil, může se účastnit schůzí obou komor a požádá-li o slovo, musí mu být uděleno. O přítomnost na schůzi může být Parlamentem požádán, pak má povinnost se dostavit. Zasedání vlády se prezident NKÚ obvykle neúčastní a nemá vůči ní přímou pravomoc nebo povinnosti. Bývá však na zasedání vlády zván, pokud
vláda projednává materiály zaslané jí prezidentem, například kontrolní závěry. Do funkce prezidenta NKÚ je kandidát jmenován prezidentem republiky na návrh poslanců; funkce se ujímá složením slibu. Přijetí tohoto odpovědného postavení s sebou nese i určitá omezení – prezident NKÚ nesmí zastávat jiné funkce, vykonávat výdělečnou činnost s výjimkou činnosti vědecké, pedagogické, literární, publicistické a umělecké; i zde je však do jisté míry omezen. Ze své funkce může být prezident NKÚ odvolán prezidentem republiky na návrh poslanců, nebo na ni může rezignovat; na rozdíl od některých jiných ústavních činitelů podléhá soudní moci. V minulosti byl představitel kontrolní instituce podřízen nejprve přímo panovníkovi, později jeho poradnímu sboru, radě ministrů. Nástup demokracie v r. 1918 položil základy nezávislosti kontrolní instituce i jejích představitelů. Rok 1948 znamenal počátek dalšího období podřízení představitelů kontrolních institucí výkonné moci, avšak po r. 1989 byla tradice nezávislosti obnovena a zakotvena v Ústavě i vlastním zákonu o NKÚ.
Představitelé kontrolních institucí: od roku 2005 1993–2003 1992–1993 1992–1993 1989–1992
1976–1989 1972–1976 1969–1972 1961–1967 1956–1961 1955–1956 1953–1955 1952–1953 1951–1952 1945–1951 1934–1938 1920–1933
Ing. František Dohnal, JUDr. Lubomír Voleník, Ing. Pavel Hussar, RNDr. Igor Němec, Květoslava Kořínková, Silvester Minarovič, Ing. Jitka Zetková, Bohumil Tichý, RNDr. Igor Němec, František Ondřich, Josef Machačka, Drahomír Kolder, Pavol Majling, Josef Krosnář, Michal Bakula, Oldřich Beran, Jan Harus, Karol Bacílek, dr. Julius Friedmann, dr. Vladimír Horák, dr. Eduard Körner.
Žádná moc nesmí platit víc než zákony.
Důstojnost a odpovědnost
Objektivně a systémově
Objektivně a systémově Za účelem dosažení co nejlepších výsledků provádí Nejvyšší kontrolní úřad tři základní typy kontrol. Jejich společným cílem je systémové posouzení kvality užití veřejných prostředků, avšak každý typ kontrolní činnosti sleduje poněkud odlišné ukazatele. Kontroly provádí NKÚ podle plánu kontrolní činnosti, připravovaného na základě podnětů předkládaných prezidentem NKÚ, viceprezidentem NKÚ a členy Kolegia. Podněty pocházejí z vlastní kontrolní činnosti, od Poslanecké sněmovny, Senátu, jejich orgánů a vlády. Kontrola legality Při kontrolách legality je ověřováno dodržování závazných právních předpisů – tedy míra souladu mezi kontrolovanými činnostmi a právními předpisy. Kontrola legality prováděná NKÚ přispívá ke zvyšování právního vědomí a k vytváření prostředí, které minimalizuje porušování právních předpisů. Finanční audit Finanční audit ověřuje správnost účetních a finančních výkazů předkládaných jako podklady pro zpracování závěrečných účtů jednotlivých kapitol státního rozpočtu České republiky. Jeho cílem je vyjádřit názor na to, zda účetní závěrka kontrolovaných osob podává věrný a poctivý obraz o jejich finanční situaci
a zda je v souladu s požadavky stanovenými právními předpisy. Finanční audit vykonávaný NKÚ podporuje dobrou účetní praxi a umožňuje vzájemné porovnání údajů mezi jednotlivými kontrolovanými subjekty. Výkonnostní audit Výkonnostní audit posuzuje účelnost, hospodárnost a efektivnost činností státních organizací. NKÚ zde ověřuje dosažení stanovených cílů a minimalizaci vynaložených nákladů na zdroje (materiální, lidské atd.) pro dosažení těchto cílů (při současném zachování požadované kvality uvedených zdrojů) a zkoumá vztah mezi výsledky kontrolované činnosti a náklady na tuto činnost vynaloženými. Smyslem výkonnostního auditu je zlepšení funkce státní správy a dosažení co nejefektivnějšího užití limitovaných rozpočtových prostředků. NKÚ provádí 30 až 40 kontrolních akcí ročně. V kontrolní činnosti bylo stanoveno několik strategických cílů: Finanční audit státního rozpočtu • každoročně ověřit spolehlivost údajů účetních závěrek a informací v závěrečných účtech nejvýznamnějších kapitol státního rozpočtu,
• výsledky ověřování by měly být k dispozici v takovém termínu, aby byly využitelné pro stanovisko ke státnímu závěrečnému účtu; Zahraniční finanční zdroje • dosáhnout u všech nástrojů zavedení pravidelné kontroly legality, • zpracovávat pravidelnou roční zprávu; Dotační politika státu • kontrolu soustředit na dotační podmínky a pravidla, • každoročně podrobit část existujících dotačních programů auditu legality a výkonnosti; Hospodaření s majetkem státu • prověřit kontrolou všechny organizační složky státu (OSS), právnické osoby (PO), státní podniky (SP) a státní fondy, • každoročně zařadit audity legality v OSS, PO a SP, • vždy prověřit vznik nových OSS, PO a SP, • vždy prověřit významné změny a zánik OSS, PO a SP a státních fondů; Příprava a realizace investic • u významných programů a investičních akcí podrobit kontrole jejich přípravu, • u dlouhodobých programů a akcí provádět průběžnou kontrolu realizace.
Žádná moc nesmí platit víc než zákony.
Objektivně a systémově
Otevřeně a vstřícně
Otevřeně a vstřícně Žádná instituce nemůže řádně fungovat bez kontaktu s vnějším světem. To platí také o Nejvyšším kontrolním úřadu. Ačkoli se jedná o nezávislý ústavní orgán bez výkonné pravomoci, který není součástí systému veřejné správy, je NKÚ v každodenním kontaktu s laickou i odbornou veřejností. Informace o sobě a o své činnosti podává na webových stránkách www.nku.cz, ve Věstníku Nejvyššího kontrolního úřadu, v tiskových zprávách, odborných publikacích nebo prostřednictvím přednáškové činnosti a seminářů. Opomenout nelze ani korespondenci s občany ČR nebo cizinci, kteří se na úřad obracejí v záležitostech soukromých i veřejných. Nedílnou součástí naší spolupráce s veřejností je poskytování informací studentům vysokých i středních škol, a to písemně i osobními konzultacemi. Obdobně NKÚ komunikuje i s odbornou veřejností v případech, kdy je nutno blíže vysvětlit působnost úřadu, rozsah jeho pravomocí, právní závaznost konzultací a podávaných informací či stanovisek.
Proč tak rozsáhlá spolupráce s veřejností? • Všechna podání jsou vyhodnocována z pohledu možného využití při kontrolní činnosti. Obsahují-li využitelné informace či signály o možném nehospodárném nakládání se státním majetkem a prostředky, jsou nabídnuta kontrolním útvarům k dalšímu využití. Proto je kvalitní komunikace s laickou i odbornou veřejností pro NKÚ tak důležitá. • Dalším důvodem je dostatečně informovat laickou veřejnost, která se na NKÚ často obrací při řešení svých osobních, ale i veřejných problémů, o činnosti a pravomocích NKÚ. V takových případech, zejména pokud občané či instituce považují NKÚ za nejvyšší rozhodovací instanci, informujeme nejen o sobě, ale snažíme se být nápomocni radou, odkazem na věcně a místně příslušnou instituci, právního odborníka či poradenský subjekt. Zvláštní důraz je kladen na podávání informací dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v listinné podobě na informační tabuli v budově NKÚ a v elektronickém formátu na internetových stránkách NKÚ.
Veřejnost odborná i laická má k dispozici publikace vydávané NKÚ: • věstníky NKÚ, • výroční zprávy, • stanoviska ke státnímu rozpočtu, • zprávy o výsledcích společných mezinárodních kontrol, • tiskové zprávy, • mezinárodní účetní standardy pro veřejný sektor. Spolupráce s vládou a parlamentem K nezastupitelným způsobům komunikace s veřejností patří též komunikace s jejími volenými zástupci. Dnes prakticky každý kontrolní závěr NKÚ projednává vláda a to za účasti prezidenta NKÚ. Přijímá k němu příslušné usnesení, které často obsahuje nápravná opatření a termín splnění. Nejbližším partnerem NKÚ na parlamentní úrovni je Kontrolní výbor Poslanecké sněmovny, který též projednává kontrolní závěry a dále řeší otázky systémového charakteru. NKÚ spolupracuje i s některými dalšími sněmovními i senátními výbory (např. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu Senátu PČR), prezident NKÚ také vystupuje na plénu obou komor.
Žádná moc nesmí platit víc než zákony.
Otevřeně a vstřícně
Aktivní a mezinárodní
Aktivní a mezinárodní Nejvyšší kontrolní úřad si plně uvědomuje význam mezinárodní spolupráce, a proto nepřetržitě rozvíjí a udržuje vztahy s nejvyššími kontrolními institucemi celého světa nejen v rámci svého členství v mezinárodních organizacích, ale také na bilaterální a multilaterální úrovni spolupráce. Cílem NKÚ v oblasti mezinárodních vztahů je: • seznamovat se s aktuálními a účinnými auditními postupy používanými ostatními kontrolními institucemi světa; • rozvíjet metodologie a dělit se o zkušenosti s kolegy ze zahraničních kontrolních institucí; • podporovat výměnu informací v oblasti auditu finančních prostředků ve státní správě; • nepřetržitě vzdělávat zaměstnance a podporovat jejich účast na mezinárodních seminářích, sympoziích, konferencích, stážích a v pracovních skupinách; • rozvíjet vztahy mezi národními kontrolními institucemi a mezinárodními organizacemi; • iniciovat koordinované audity na bilaterální a multilaterální úrovni a aktivně se takových akcí účastnit; • zvyšovat prestiž NKÚ na mezinárodní úrovni.
Za tímto účelem: • je NKÚ již od svého vzniku členem Mezinárodní organizace nejvyšších kontrolních institucí INTOSAI, kterou tvoří více než 180 států, a zároveň i členem její regionální organizace EUROSAI (Evropská organizace nejvyšších kontrolních institucí); • jsou zástupci NKÚ členy pracovních skupin organizací INTOSAI, EUROSAI, Kontaktního výboru nejvyšších kontrolních institucí zemí EU atd.; • NKÚ pravidelně vysílá své zaměstnance na mezinárodní vzdělávací akce; • NKÚ organizuje mezinárodní semináře, konference a setkání pracovních skupin a expertů; • NKÚ vysílá své zástupce na zahraniční stáže, nominuje je jako národní experty či pozorovatele; • NKÚ spolupracuje v rámci koordinovaných auditů s dalšími kontrolními institucemi (jedná se především o kontrolní instituce Slovenska, Německa, Rakouska, Slovinska a Polska). V oblasti Evropské unie spolupracuje NKÚ již od svého vzniku v roce 1993 zejména s Evropským účetním dvorem (EÚD). Tato spolupráce se uskutečňuje především v rámci kontrolních návštěv EÚD v členských
státech EU. NKÚ participuje v úloze poradce a pozorovatele na celém procesu přípravy a realizace auditů EÚD konaných v ČR. NKÚ s EÚD spolupracoval i v rámci institutu, který je založen na principu časově omezeného vysílání pracovníků z institucí členských států (tzv. národních expertů) do mezinárodních organizací (tzv. secondment). Na multilaterální úrovni se spolupráce NKÚ a EÚD uskutečňuje především v rámci aktivit Kontaktního výboru, který je shromážděním vedoucích představitelů nejvyšších kontrolních institucí členských států EU a EÚD. NKÚ také udržuje vztahy s Evropskou komisí a orgány dalších mezinárodních institucí, včetně Mezinárodní rady auditorů NATO. Od svého založení spolupracuje NKÚ s Visegrádskou skupinou „V4+2“, která je neformálním nezávislým profesním fórem vedoucích představitelů nejvyšších kontrolních institucí států visegrádské čtyřky (Česká republika, Maďarsko, Polsko a Slovensko) + Rakousko a Slovinsko.
Žádná moc nesmí platit víc než zákony.
Aktivní a mezinárodní
ILUSTRACE Oldřich Kulhánek
ILUSTRACE © Oldřich Kulhánek, výběr z kolekce FUNNY MONEY 1993, 1994
Nejvyšší kontrolní úřad, Jankovcova 2, 170 04 Praha 7 tel.: 233 045 111, fax: 220 808 094 www.nku.cz
Žádná moc nesmí platit víc než zákony
