Aanbevelingen voor vluchtelingenbescherming

Bijlage bij brief van VluchtelingenWerk Nederland aan de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie d.d. 8 september 2015

Aanbevelingen voor vluchtelingenbescherming “Een mens heeft een plek nodig, hoe klein ook, waarvan hij kan zeggen: Dit is van mij. Hier woon ik, hier heb ik lief, hier vind ik rust. De kern van het vluchtelingenprobleem is heel eenvoudig: het vinden van een plek, een huis voor mensen die vanwege vervolging gedwongen zijn hun land te verlaten en daardoor thuisloos zijn geworden. Vluchtelingenproblematiek heeft niets met liefdadigheid te maken. Het is geen probleem van zielige mensen, eerder van sterke mensen die onze waardering verdienen. Het is het probleem van mensen die ergens, op een bepaald moment, de moed hadden hun gevoel van veiligheid op te geven in ruil voor vrijheid.” Van Heuven Goedhart, Nobelprijs speech 1955

Internationaal Wat speelt er? De landen in de regio van herkomst vangen al decennia landen het overgrote merendeel van de vluchtelingen op, momenteel ongeveer 86%. Wanneer we kijken naar de Syrische crisis, die nu het meest prangend is, geeft dat het volgende beeld (bron UNHCR Global Trends 2014): Turkije vangt bijna 1,6 miljoen vluchtelingen op; Jordanië 650.000; en Libanon bijna 1,2 miljoen (232 vluchtelingen per 1000 inwoners). Deze aantallen zijn in de loop van 2015 alleen maar gestegen. Opvang in de regio is een feit. Het is ook een feit dat er veelal slechts gesproken kan worden van 'opvang' maar dat van (duurzame) bescherming geen sprake is. Vanwege de onveiligheid en instabiliteit in de herkomstlanden is vaak geen zicht op een spoedige terugkeer. Tegelijkertijd zijn betrokken landen niet in staat om dergelijke grote groepen vluchtelingen een toekomstperspectief te bieden. Toegang tot onderwijs en mogelijkheden om zelfredzaam te zijn ontbreken. Het wordt zelfs penibel in sommige landen om te voorzien in basale noden als voedsel, onderdak en medische zorg omdat de financiële middelen daartoe ontoereikend zijn. Het gebrek aan solidariteit vanuit de rest van de wereld doet de landen van eerste opvang beslissen om de grenzen (tijdelijk) te sluiten en voorzieningen verder te beperken, mede vanwege draagvlakproblemen onder de lokale bevolking. Hierdoor wordt de toegang tot bescherming voor vluchtelingen nog meer bedreigd. Wat moet er gebeuren? 1. Investeer in versterking van beschermingscapaciteit in de regio's van herkomst Het startpunt moet zijn dat de noodzaak tot vluchten zoveel mogelijk wordt beperkt door inzet van de internationale gemeenschap, inclusief Nederland en de EU, op het gebied van conflictpreventie, klimaatbeheersing en armoedebestrijding. Vanuit de missie wil VluchtelingenWerk Nederland meer specifiek wijzen op de absolute noodzaak om als EU veel meer te investeren in bescherming van vluchtelingen daar waar de meeste vluchtelingen in praktijk verblijven. Niet om te voorkomen dat mensen doorvluchten, niet om mensen terug te kunnen sturen, maar vanuit de geest en letter van het Vluchtelingenverdrag. Hieruit volgt namelijk dat vluchtelingenbescherming een kwestie is van internationale solidariteit. Solidariteit tussen staten onderling en solidariteit met de vluchteling die bescherming behoeft en dat niet langer kan krijgen in zijn eigen land. Nederland neemt sinds jaar en dag een voortrekkersrol binnen de EU waar het gaat om het inzetten op meer en betere bescherming in de regio van herkomst, complementair aan het bieden van asiel in de EU en in Nederland. Deze betrokkenheid heeft (mede) tot gevolg dat het Regionale Ontwikkelings- en Beschermingprogramma (RDPP) voor de Hoorn van Afrika vanuit Nederland wordt gecoördineerd. De Agenda voor Migratie van de Europese Commissie geeft ook expliciet 1

aandacht aan het belang van het versterken van beschermingscapaciteit in de regio. VluchtelingenWerk Nederland ziet dit als een stap in de goede richting. Hoe moet dit gebeuren?1 - Gezien de huidige situatie waarin er sprake is van steeds meer langdurige vluchtelingencrises in de wereld, zullen er door de EU en de lidstaten ook meer financiële middelen moeten worden vrijgemaakt voor humanitaire noodhulp en RDDP’s. Nederland zou de voortrekkersrol moeten gebruiken om meer EU-landen hierin mee te krijgen; - De eerste stappen die nu gezet worden om meer coherentie aan te brengen tussen humanitaire noodhulp, (asiel)bescherming en ontwikkeling, zoals nu zichtbaar wordt bij de ontwikkeling van o.a. de RDDP in het Midden Oosten alsook het Transitional Solutions Initiative, moeten doorgezet en verankerd worden in elk plan rond 'bescherming in de regio'; - De beschermingsprogramma's dienen samenhangend te zijn en alle aspecten van vluchtelingenbescherming te omvatten: van registratie, toegang tot eerlijke en zorgvuldige asielprocedure, juridische bijstand en opvang tot toegang tot onderwijs, zorg en zelfredzaamheid, evenals het bevorderen van draagvlak onder de lokale bevolking; - Naast samenwerking met UNHCR dienen de programma's en/of andere inzet voor het versterken van beschermingscapaciteit tot stand te komen in samenspraak met het betrokken land zelf en het (lokale) maatschappelijk middenveld: zij weten wat er nodig is en het is tevens van belang voor de duurzaamheid van de capaciteitsontwikkeling; - Bij het ontwikkelen van beleid omtrent 'bescherming in de regio' dient rekening te worden gehouden met het feit dat vluchtelingen in de regio zich meer en meer in stedelijke gebieden bevinden en minder in grootschalige vluchtelingenkampen. Dit vereist een andere aanpak en andere interventies;2 - Daarnaast moeten beleidsmaatregelen niet alleen inzetten op een programmatische, uitvoerende aanpak, maar daarnaast ook een 'advocacy'-component bevatten. Dit houdt in dat in de dialoog met landen in de regio van herkomst ook meer rechten voor vluchtelingen, een verblijfsstatus, het loslaten van encampment-beleid, toegang tot voorzieningen en draagvlak worden bepleit. Een randvoorwaarde om dit geloofwaardig te kunnen doen is dat de EU zelf voldoende bijdraagt aan bescherming van vluchtelingen wereldwijd (zie hieronder). 2. Zet in op betere asielsystemen in de landen langs de buitengrenzen van de EU Samenwerking met derde landen is een thema dat prominent naar voren komt in de EU Agenda voor Migratie. VluchtelingenWerk Nederland vindt het een positieve ontwikkeling dat er gekozen wordt voor een meer integrale aanpak van het vluchtelingenvraagstuk en dat de scheiding tussen 'intern' en 'extern' EU-beleid doorbroken wordt. Een ontwikkeling die via deze Ministeriële Commissie wordt voortgezet. Hoe moet dit gebeuren? - Deze samenwerking moet niet alleen gaan over het versterken van de grensbewaking, terug- en overname overeenkomsten en de bestrijding van mensensmokkel, maar ook over het opbouwen van asielsystemen. Dit aspect moet zeker niet ondergeschikt worden gemaakt aan 'repressieve' maatregelen. Ook de landen aan de buitengrenzen dienen een bijdrage te leveren aan de bescherming van vluchtelingen. Dit vergt een forse investering, aangezien het behoorlijk veel tijd en geld zal kosten om volwaardige asielsystemen op te bouwen. En ondertussen zullen de meeste vluchtelingen deze landen nog altijd beschouwen als transitlanden waar geen daadwerkelijke bescherming gevonden zal worden, en voldoen deze landen dus ook nog niet aan de criteria van 1 2

Zie ook: ECRE, Regional Protection Programmes: an effective policy tool? Discussion paper, januari 2015; M.Wijnkoop, ‘External Processing: de deur uit! Delen, niet afschuiven van verantwoordelijkheid voor vluchtelingenbescherming’, in: A&MR 05-06/2011. UNHCR Policy on Alternatives to Camps, juli 2014, www.unhcr.org 2

‘veilig derde land’ zoals volgt uit o.a. het EU-acquis. - Bewaak en monitor in deze samenwerkingsverbanden of betrokken landen zich houden aan fundamentele rechten van individuele asielzoekers en maak het waarborgen van deze rechten een randvoorwaardelijk onderdeel van de samenwerking.

Europees Wat speelt er? Het Europese asiel- en migratiebeleid heeft zich de afgelopen decennia ontwikkeld langs twee sporen. Na de Raad van Tampere in 1999 is hard gewerkt aan een Gemeenschappelijk Europees Asielbeleid, bestaande uit diverse verordeningen en richtlijnen, die tezamen een geheel aan op grondrechten gestoelde asielwetgeving omvatten. Of alle onderdelen van die wetgeving voldoende waarborgen bieden en of de mate van nationale discretie op diverse punten niet te groot, daar valt nog veel over te zeggen. Maar er is in die tijd wel een juridisch kader ontwikkeld, met rechtelijke instanties die de toepassing ervan kunnen toetsen en bindende uitspraken kunnen doen. Daarnaast zijn er diverse Agentschappen die op praktisch niveau nadere samenwerking tot stand kunnen laten komen. Ondanks de grote diversiteit die er in praktijk nog altijd heerst, is er wel degelijk sprake van een Europees systeem dat bescherming kan bieden. Een vluchteling moet er echter wel toegang tot kunnen krijgen. In dezelfde jaren heeft de Europese Unie namelijk ook een non-entree regime ontwikkeld: visa-restricties, Immigration Liaison Officers, carrier sanctions, grensbewaking tot buiten de buitengrenzen van de EU. Met andere woorden: de EU biedt bescherming, maar geeft er geen toegang toe. Dit creëert een situatie waar mensensmokkelaars en uitbuiters bij gebaat zijn: ze verdienen aan de wanhoop van mensen die geen andere uitweg zien. Daarbij komt dan ook nog een systeem voor verantwoordelijkheidsverdeling dat vanaf het begin gedoemd was te mislukken en het ontbreken van politieke wil om ook een Europees migratiebeleid te ontwikkelen, voor mensen die naar Europa komen om andere redenen dan bescherming. Bij een grootschalige langdurige crisis in de nabijheid van Europa, zoals nu in Syrië, zijn de huidige chaotische omstandigheden dan het trieste gevolg. Wat moet er gebeuren? 3. Bied veilige en legale toegang tot Europa Door veilige en legale alternatieven te bieden voor de oversteek via de Middellandse Zee en/of landroutes over prikkeldraad en hekken, kunnen we - althans deels - voorkomen dat vluchtelingen zich genoodzaakt zien mensensmokkelaars in te schakelen en levensgevaarlijke tochten af te leggen. Hoe moet dit gebeuren? - De plannen voor meer hervestigingsplekken in Europa moeten concrete invulling krijgen. Het moet daarbij om substantiële aantallen gaan, meer dan de 20.000 vluchtelingen zoals is afgesproken in de Europese Raad. De UNHCR spreekt al over 380.000 Syriërs die op termijn zouden moeten worden hervestigd. Het aantal vluchtelingen voor wie hervestiging noodzakelijk is volgens de onlangs gepubliceerde 'Global Resettlement Needs' van de UNHCR voor het eerst boven de 1 miljoen gestegen (1.150.000). Niet alleen zouden meer EU-lidstaten vluchtelingen moeten uitnodigen, ook zou het hervestigingsquotum in Nederland substantieel moeten worden verhoogd van 500 naar 1500 op jaarbasis. - De mogelijkheid om humanitaire visa af te geven op ambassades met als doel het aanvragen van asiel in een van de Europese lidstaten moet nader uitgewerkt worden.3 Voordat de oorlog in Syrië uitbrak, kregen jaarlijks ongeveer 30.000 Syriërs een Schengenvisum (2010). In 2013 was dit gereduceerd tot nul, met het oog op 'vestigingsgevaar. De Visa Code (artikel 19(4), 25(1)), gelezen samen met artikel 5(4)(c) Schengengrenscode kent deze mogelijkheid namelijk wel degelijk. Echter er bestaat nog onvoldoende eenduidigheid over de uitleg van deze bepalingen en de 3

Europees Parlement, Humanitarian visas: option of obligation? Study for the LIBE Committee, 2014, www.europarl.europa.eu/studies; Europees Hof van Justitie, Koushkaki v. Duitsland, C-84/12. 3

criteria, in relatie tot het aanvragen van asiel op het territoir van de EU lidstaten, noch over de vorm van de procedure die gevolgd zou moeten worden. Ondertussen blijkt dat in een aantal landen op nationaal niveau op diverse wijze en zeer kleine schaal het verlenen van humanitaire visa toch plaatsvindt, o.a. in België en Frankrijk. Daarnaast zijn er verschillende landen gestart met grootschaliger humanitaire programma's voor Syrische vluchtelingen, zoals Duitsland (20.000 plaatsen), Oostenrijk (1.500 plaatsen), Frankrijk (500 plaatsen), Groot Brittannië (geen limiet) en ook buiten Europa kennen Australië, Brazilië en Argentinië programma's gebaseerd op humanitaire visa.4 VluchtelingenWerk Nederland is van mening dat ook Nederland deze mogelijkheid moet gaan toepassen en denkt graag mee op welke wijze dit vorm gegeven kan worden. Om meer eenheid te creëren en om te bezien op welke wijze en onder welke omstandigheden het verlenen van humanitaire wijze een effectief middel kan zijn voor veilige en legale toegang tot de EU, pleiten wij daarnaast voor een EU-breed gecoördineerde inzet en beleid ten aanzien van de interpretatie van de Visa Code rond visumverlening op humanitaire gronden. - Een andere maatregel in het kader van veilige en legale toegang betreft de gezinsleden van vluchtelingen die al in Europa zijn. Dit is niet alleen van belang voor de veiligheid van deze gezinsleden, maar ook voor de integratie van de vluchtelingen die al hier zijn. Alle Europese landen zouden de mogelijkheid voor gezinshereniging moeten uitbreiden tot mensen met een subsidiaire beschermingsstatus, zoals de Europese Commissie ook aanbeveelt5. Nederland kent deze mogelijkheid gelukkig wel. Daarnaast is het van belang dat ook leden buiten het kerngezin die wel tot het gezin behoren zoals meerderjarige kinderen of inwonende ouders de kans krijgen om via gezinshereniging naar Europa te komen. De EU Richtlijn Gezinshereniging (2003/85/EC) kent deze mogelijkheid. Nederland past deze inmiddels weer toe voor meerderjarige kinderen die tot het gezin behoren, maar dit zou ook andere gezinsleden moeten gelden: al veel Syrische gezinnen hebben een inwonende grootouder onder schrijnende omstandigheden moeten achterlaten. Een manier om deze verruimde mogelijkheden voor gezins- en familiehereniging vorm te geven is het instellen van humanitaire programma's zoals Duitsland en Oostenrijk doen. Tot slot is het van belang dat de bestaande mogelijkheden voor gezinshereniging van vluchtelingen soepel en met voortvarendheid worden toegepast zodat gezinsleden zo snel mogelijk uit de conflictgebieden weg kunnen. Het is hierbij een zorgelijke ontwikkeling dat het aantal medewerkers bij de IND dat gezinsherenigingsaanvragen van vluchtelingen behandelde is teruggebracht (vanwege de inzet op asiel). De achterstanden zullen hierdoor weer oplopen, waardoor gezinsleden langer in moeilijke of zelfs gevaarlijke omstandigheden moeten achterblijven. Ook is het van groot belang dat er voldoende personeel op ambassades beschikbaar is voor het onderzoek naar de gezinsband en de afgifte van visa. - Naast deze mogelijkheden bestaat er nog andere opties om vluchtelingen op een veilige en legale manier toegang te verlenen in Europa, zoals bijvoorbeeld via private sponsorships. Een mogelijkheid is daarbij ook een sponsorprogramma te combineren met studievisa. De Portugese overheid heeft in samenwerking met een aantal universiteiten een dergelijk programma gestart. De Fundamental Rights Agency heeft begin 2015 een handzaam overzicht gemaakt van dergelijke opties, een zogenaamde Toolbox, inclusief voorbeelden uit de praktijk.6 - VluchtelingenWerk Nederland wil er ook op wijzen dat voor mogelijke oplossingen of denkrichtingen rond legale toegang ook buiten Europa kan worden gekeken naar ‘good practices’. Denk bijvoorbeeld aan de Canadese praktijk op het gebied van sponsorship; Brazilië en Argentinië die humanitaire visa verstrekken ; of de ervaringen die de VS heeft met het opzetten van zogenoemde ‘resettlement centra’ om hervestiging beter te faciliteren. 4 5 6

Overzicht UNHCR, Resettlement and Other Forms of Admission for Syrian Refugees,18 August 2015 Europese Commissie. Richtsnoeren voor de toepassing Europese Gezinsherenigingsrichtlijn. COM (2014) 210, p.25. Fundamental Rights Agency, Legal entry channels to the EU for persons in need of international protection: a toolbox, 02-2015. 4

- Het blijft noodzakelijk om het onderscheid tussen vluchtelingenbescherming en andere migratie te maken. Om kansen en duidelijkheid te bieden aan migranten dient er daarom naast het gemeenschappelijk asielbeleid (GEAS) ook een gemeenschappelijk Europees migratiebeleid te komen. Dat beleid kan de basis zijn voor het verbeteren van de mogelijkheden, evenals de voorlichting hierover (en ook over de onmogelijkheden) om voor arbeid naar Europa te komen. Dit gaat dus verder dan het bestaande beleid rond hoger opgeleiden/kennismigranten. 4. Eerlijke verdeling van verantwoordelijkheid voor de behandeling van asielaanvragen Het Dublinsysteem is failliet, zo wordt inmiddels breed onderkend. Al jaren geeft VluchtelingenWerk Nederland aan dat de wijze waarop de verantwoordelijkheidsverdeling in de Dublinverordening is geregeld oneerlijk en onevenwichtig is. De (vanzelfsprekende) zwaardere ‘last’ voor landen aan de buitengrenzen zorgt voor perverse prikkels in die landen om hun asielsysteem niet op orde te brengen en/of te houden. Het systeem hecht onevenredig grote waarde aan het interstatelijke vertrouwensbeginsel en leidt tot onnodig ‘gesleep’ met mensen, veelvuldige toepassing van detentie en lange en kostbare procedures. Rechterlijke uitspraken, zoals de zaak M.S.S.7 en N.S.8 waren niet voldoende voor de EU-lidstaten om het systeem buiten werking te stellen, maar zorgden wel voor een opschorting van Dublin overdrachten naar Griekenland en de start van een discussie over aanpassing van dit systeem van verantwoordelijkheidsverdeling. Ging het bij Dublin III nog om een ‘early warning system’ dat het hoogst haalbare bleek, nu diverse EU- lidstaten asielzoekers ongecontroleerd laten doorreizen, blijkt de maat eindelijk vol. VluchtelingenWerk Nederland hoopt dat het moment nu echt is gekomen waarop er door de Europese regeringen werk wordt gemaakt van een andere (permanente) manier van het verdelen van de verantwoordelijkheid voor de behandeling van asielaanvragen. Hoe moet dat gebeuren? - Er moeten duidelijke en eerlijke criteria worden vastgesteld op basis waarvan bepaald wordt welk land welke verantwoordelijkheid heeft. De criteria zoals de Europese Commissie die afgelopen zomer heeft voorgesteld9 in het voorstel tot relocatie van 40.000 asielzoekers met een waarschijnlijke beschermingsbehoefte vanuit Italië en Griekenland (Syriërs en Eritreërs) lijken daartoe zeer geschikt. - De wens of voorkeur van de asielzoeker om naar een bepaald land te gaan moet als criterium worden meegewogen. Allereerst wordt op deze manier recht gedaan aan het feit dat het over mensen gaat en dat hun belang vanzelfsprekend mee moet wegen. Daarnaast kan dit ook (gedeeltelijk) voorkomen dat mensen doorreizen binnen de EU. VluchtelingenWerk Nederland heeft enkele eerste ideeën over de mogelijke uitvoering van een dergelijk systeem neergelegd in een model (Criteria for Allocation of Responsibility of Asylum seekers CARA zie bijlage) en bespreekt deze denkrichtingen graag met de Commissie. 5. Noodzakelijke en randvoorwaardelijke implementatie van GEAS in beleid en praktijk Voor elke verdere ontwikkeling/implementatie van het gemeenschappelijk Europees asielbeleid, of dat nu gaat om een Europese aanpak ten aanzien van veilige en legale toegang of om de verdeling van verantwoordelijkheid, is het een noodzakelijke randvoorwaarde dat ook in uitvoerings(beleid) meer gemeenschappelijkheid ontstaat. De ervaring leert dat zolang de verschillen in beschermingsniveau bestaan (niet alleen de toelating en (eerste) opvang, maar juist ook de integratiemogelijkheden, kansen op de arbeidsmarkt, draagvlak voor vluchtelingen in de samenleving), mensen er in voorkomende gevallen voor kiezen om binnen de EU door te reizen 7 8 9

EHRM, M.S.S. tegen België en Griekenland, nr 30696/09, 20 januari 2011. EU HvJ, N.S. tegen Verenigd Koninkrijk, , C-411/10, 20 december 2011. Europese Commissie, Voorstel voor een besluit tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland,COM(2015)286,27-5-2015

5

naar andere landen. Hoe moet dat gebeuren? - ‘Joint processing’, het daadwerkelijk op Europees niveau gezamenlijk uitvoeren van het Europese asielbeleid op hoog niveau en in conformiteit met het Unierecht is uiteindelijk de beste manier om op een gelijkwaardige, eerlijke en evenwichtige manier het EU-asielbeleid vorm te geven en uit te voeren. Zover is het nog niet, maar de gedachtenvorming hierover moet wel plaatsvinden. Als gevolg van de directe betrokkenheid bij de asielprocedure in Nederland heeft VluchtelingenWerk Nederland veel ervaring en kennis opgedaan waar het gaat om (waarborgen van) een eerlijke en zorgvuldige asielprocedure en wat daarvoor nodig is. Graag zouden wij op dit onderwerp nader van gedachten wisselen met de Commissie. Een nadere uitwerking in deze brief voert namelijk te ver. - Om goed in kaart te brengen waar de leemtes zitten in de implementatie van het ‘acquis’, wat ‘good practices’ zijn en op welke manier landen van elkaar kunnen leren, is het van belang goed en structureel (monitorings)onderzoek te (blijven) doen naar de beleids-en uitvoeringspraktijk op nationaal niveau. Op basis hiervan kunnen gerichte plannen van aanpak worden gemaakt ter verbetering. - Gezien de grote (praktijk) kennis waarover de Europese civil society beschikt - denk bijvoorbeeld aan het AIDA systeem van ECRE, of de diverse gap analyses die worden geschreven- is het raadzaam het maatschappelijk middenveld hierbij te betrekken. In Nederland is dit staande praktijk, maar dit geldt niet altijd in andere EU lidstaten. Nederland zou een voortrekkersrol kunnen spelen bij de verbetering van de samenwerking tussen overheid en NGO’s in deze landen. - Voor een betere toepassing van het ‘acquis’ op een hoger niveau, waaronder ook betere integratieperspectieven voor vluchtelingen in landen aan de Zuid- en Oostgrenzen van de Europese Unie is het noodzakelijk om te werken aan capaciteitsopbouw. Twinning-projecten zijn hiertoe een middel waarmee Nederland al veel ervaring heeft. Deze ervaringen, inclusief ‘lessons learned’, kunnen worden ingezet om de onderlinge verschillen binnen de EU te verkleinen en de kansen te vergroten dat asielzoekers en vluchtelingen geen, of minder, reden zien om binnen de EU door te reizen omdat ze op plek van aankomst volwaardige bescherming krijgen. Deze capaciteitsopbouw dient, analoog aan versterking van beschermingscapaciteit in de regio van herkomst, ook ten goede te komen aan de lokale gemeenschap, mede om het draagvlak voor vluchtelingen (en de EU) te vergroten. - Om deze EU-lidstaten aan te sporen hun vluchtelingenbeleid te verbeteren en in lijn te brengen met het EU-acquis pleit VluchtelingenWerk Nederland voor een plan van aanpak voor elk specifiek land, waarin zowel ‘sticks’ als ‘carrots’ worden geïdentificeerd (strategische benadering). Onvoldoende inspanningen moeten bijvoorbeeld kunnen leiden tot korting op bepaalde EU-subsidies. - De Europese Commissie moet in staat worden gesteld haar taak als toezichthouder waar te maken en ook daadwerkelijk inbreukprocedures starten indien landen niet meewerken. Waar hiertoe extra capaciteit nodig, moet hiervoor gezorgd worden. Het is de enige manier om als EU geloofwaardig te handelen, namelijk door daadwerkelijk op te treden als lidstaten zich niet aan de afspraken houden waaraan ze zich hebben gecommitteerd (bij toetreding tot de EU).

Nationaal Wat speelt er? De afgelopen jaren is de asielprocedure meerdere keren herzien (programma's PIVA en PST) en in het programma OPTIMA is gekeken naar nadere mogelijkheden voor verdere bezuinigingen. 6

Stroomlijning van processen en het maken van efficiencyslagen zijn hierbij uitgangspunten. Naar de mening van VluchtelingenWerk Nederland is de rek nu wel uit de asielprocedure en zullen verdere aanpassingen het risico meebrengen dat de rechtsbescherming van de asielzoeker wordt aangetast. Daarom dringen wij er op aan dat ten aanzien van de asielprocedure de oplossingen worden gezocht in het uitbreiden van de capaciteit binnen de vreemdelingenketen en niet in het (verder) aanpassen van de procedure zelf. Het stijgende aantal asielzoekers en de stagnerende huisvesting van statushouders maakt dat er voortdurend nieuwe opvangplaatsen nodig zijn. Het COA is vooral op zoek naar grootschalige centra en er ontstaat druk op de kwaliteit van de opvang. Steeds vaker wordt uitgeweken naar tijdelijk opvang in enorme hallen en ook detentiecentra. Momenteel heeft de helft van de bewoners van de AZC´s een verblijfsvergunning; zij blijven noodgedwongen in de centra in afwachting van huisvesting in gemeenten. Ook zijn er veel ‘nareizigers’ die in het kader van gezinshereniging zijn toegelaten in afwachting van een zelfstandige woonruimte. Door de krapte in de sociale huursector gaat de voorrang bij huisvesting aan prioritaire groepen, zoals vluchtelingen, steeds vaker ten koste van het lokale draagvlak. Door het platform “Opnieuw thuis” wordt daarom ook gezocht naar alternatieve huisvestingsvormen. Dit levert echter nog weinig direct resultaat op. Gevolg is ook dat vluchtelingen aldus niet kunnen beginnen aan het opbouwen van een nieuw zelfstandig bestaan in Nederland en ook niet starten met de verplichte inburgering. Voor hen die al wel in gemeenten wonen, blijkt het effect van de gewijzigde Wet Inburgering te zijn dat velen onvoldoende in staat zijn om de eigen verantwoordelijkheid voor de inburgering waar te maken. Het ontbreekt aan adequate voorlichting waardoor kostbare tijd verloren gaat. De financiering voor de maatschappelijke begeleiding van 1000, - euro per gehuisveste vluchteling blijkt in de praktijk volstrekt onvoldoende te zijn. De begeleiding van vluchtelingen is in de loop der jaren steeds arbeidsintensiever geworden, ook in verband met de toenemende digitalisering van diensten. Onder druk van bezuinigingen kunnen gemeenten de benodigde financiering vaak niet meer bieden. Wat betreft het integratieproces van vluchtelingen laten de cijfers een zorgelijk beeld zien. De sociaaleconomische achterstand is hardnekkig. Relatief weinig vluchtelingen hebben werk: 46% heeft een betaalde baan. Veel vluchtelingen hebben een uitkering (39%) en ze hebben een slechte inkomenspositie. 78% heeft een inkomen ruim beneden modaal en 26% leeft beneden de armoedegrens.10 Opvallend is dat vergeleken met de meting uit 2012, in 2014 meer vluchtelingen een baan hebben. Maar dit blijken voornamelijk banen van minder dan twaalf uur, waardoor vluchtelingen dus afhankelijk blijven van een uitkering. Uit cijfers en gesprekken met vluchtelingen blijkt dat zij zeer gemotiveerd zijn en graag de verantwoordelijkheid voor hun integratie nemen. Maar het algemene beleid houdt onvoldoende rekening met hun situatie waardoor zij onvoldoende (kunnen) participeren in de Nederlandse samenleving. Wat moet er gebeuren? 6. Regie en betrokkenheid van Rijksoverheid en gemeenten bij het traject van opvang tot en met integratie Bij de opvang en integratie van asielzoekers en vluchtelingen in Nederland zijn vele ministeries en diensten betrokken (V&J, BZK, SZW, OCW, gemeenten, COA, IND). Wat betreft de uitvoering van het toelatingsbeleid is er sprake van een ‘ketenbenadering’ en regie. Deze ontbreekt waar het gaat om het opvang- en integratiebeleid. Van vluchtelingen wordt te snel en ten onrechte ‘eigen verantwoordelijkheid’ verwacht; zij dreigen daardoor tussen wal en schip te vallen. Regie en praktische ketensamenwerking ten aanzien van het traject na statusverlening is noodzakelijk om de randvoorwaarden te scheppen zodat vluchtelingen zo snel mogelijk zelfstandig kunnen functioneren. In het platform Opnieuw Thuis komen de betrokkenen (gemeenten/VNG, provincies/IPO, woningcorporaties/Aedes, COA, ministeries SZW, V&J, BZK) samen en worden met name initiatieven genomen om de huisvesting te versnellen. Dit levert tot nu toe nog weinig concrete resultaten op. Het is nodig dat dit platform een duidelijke regiefunctie en mandaat krijgt en ook voldoende financiële middelen om werkelijk resultaat te boeken

10 VluchtelingenWerk IntegratieBarometer 2014 7

Hoe moet dit gebeuren? Het bestaande platform Opnieuw Thuis dient een structurele samenwerking te zijn waarbij ook relevante (overheids)organisaties van inburgering, onderwijs/opleiding en werkgelegenheid aan deelnemen. Hier kunnen concrete afspraken gemaakt worden die er toe leiden dat vluchtelingen sneller in staat zijn hun eigen leven op te bouwen; zo wordt er daadwerkelijk invulling gegeven aan het bieden van duurzame bescherming van vluchtelingen in Nederland. 7. Bieden van korte en kwalitatief goede opvang van asielzoekers Bij aankomst in Nederland hebben asielzoekers, na hun vlucht en vaak moeilijke reis, behoefte aan rust, ruimte en respect. Het is daarom van belang dat de opvang hierin voorziet, en tegelijkertijd asielzoekers in staat stelt zoveel mogelijk zelf de regie en controle over hun eigen leven te hebben, en een bijdrage kunnen leveren aan de samenleving waarin zij terechtkomen. De ervaring is dat kwalitatief goede opvang niet alleen van belang is voor een soepel lopende asielprocedure, maar ook om de asielzoeker voor te bereiden op de toekomst, of het nu gaat om integratie in Nederland of om re-integratie in het land van herkomst bij terugkeer. In onze visie op opvang11 heeft VluchtelingenWerk Nederland een aantal principes neergelegd ten aanzien van de opvang van asielzoekers in Nederland. Kort gezegd komen deze op het volgende neer: – De opvang is een taak van de rijksoverheid. Dit hoeft niet te betekenen dat de opvang ook in centra plaatsvindt. Integendeel: opvang in een kleinschalige setting midden in de samenleving verdient de voorkeur en opvang in centra wordt gemaximeerd tot zes maanden. Daarnaast moet de opvang worden losgekoppeld van de asielprocedure.12 – Vluchtelingenbescherming omvat niet alleen het verlenen van asiel, maar ook het bieden van de mogelijkheid een nieuw bestaan op te bouwen. Dat betekent dat de opvang moet inzetten op autonomie en zelfredzaamheid van de asielzoekers. Hospitalisering moet worden voorkomen. Dit vereist maatwerk. Asielzoekers en vluchtelingen moeten ook voldoende mogelijkheden hebben voor sociale interactie en maatschappelijke participatie. Dit betekent dat centra goed bereikbaar moeten zijn en niet te ver van stads- en dorpskernen moeten liggen. – Opvang moet uitgaan van het principe van menselijke waardigheid en voldoen aan kwaliteitseisen, zoals (sociale) veiligheid en privacy. – Uitgaande van een progressieve rechtenbenadering in lijn met het Vluchtelingenverdrag: hoe langer de verblijfsduur in de opvang, of hoe lager de kwaliteitsnormen, hoe meer prioriteit gegeven moet worden aan verbetering van de kwaliteit. Hoe moet dat gebeuren? Gezien de huidige (grotere) aantallen begrijpen wij dat de primaire opgave momenteel is om ervoor te zorgen dat elke asielzoeker een opvangplek wordt geboden en dat daarom met een bredere blik naar geschikte locaties wordt gekeken, zo wordt er momenteel vooral naar grootschalige opvanglocaties gezocht. Het is echter wel van belang om te beseffen dat veel centra naar verwachting voor langere tijd zullen bestaan, dus ook een investering in de toekomst zijn. VluchtelingenWerk Nederland pleit ervoor om bovenstaande uitgangspunten wel te betrekken bij het verwerven van nieuwe opvangplekken. Het is belangrijk dat bijvoorbeeld de duur van opvang in grote sporthallen strikt gemaximeerd wordt, en dat daar, voor zover mogelijk, aan privacybehoeften tegemoet wordt gekomen. Daarnaast is het van groot belang dat opvangcentra niet te afgelegen zijn; nabijheid van openbaar vervoer en stads- of dorpskern is nodig. – Vraag gemeenten actief mee te denken voor geschikte locaties voor een langere periode. Daarbij hebben meerdere kleinschalige locaties gelegen binnen de bebouwde kom de sterke voorkeur boven grootschalige afgelegen centra. – Kijk naar de mogelijkheid van gecombineerde voorzieningen voor asielzoekers en de lokale bevolking zoals sportfaciliteiten, recreatiemogelijkheden en kinderopvang om de zelfredzaamheid van asielzoekers en vluchtelingen te verhogen en het draagvlak voor de opvang te vergroten. 11 http://www.vluchtelingenwerk.nl/publicaties/overige-publicaties/visie-op-opvang 12 Immers alleen in de eerste fase heeft opvang gericht op het asielproces toegevoegde waarde gezien vanuit het oogpunt van de asielzoeker. 8

– Kijk ook naar de mogelijkheid van het inzetten van woningen die tijdelijk leeg staan, bijvoorbeeld in verband met renovatie, zoals in het verleden gebeurde (Centrale Opvangwoningen, COW). Of laat (een deel van) een asielzoekerscentrum uit eenvoudige woningen bestaan, zoals AZC Winterswijk. Deze woningen kunnen later weer als starterswoning worden gebruikt. 8. Snelle en kwalitatief goede zelfstandige decentrale huisvesting van statushouders Het is noodzakelijk dat vluchtelingen nadat zij een status hebben gekregen zo snel mogelijk zelfstandig een nieuw leven kunnen gaan opbouwen. De huisvestingstaakstelling is een goed middel en legt de verantwoordelijkheid bij alle Nederlandse gemeenten om dit te realiseren. De huidige krapte op de woningmarkt maakt het kijken naar 'onorthodoxe oplossingen’ nodig, maar mag geen excuus zijn om vluchtelingen onder slechte omstandigheden te huisvesten. Met wat meer inzet zouden sommige gemeenten en woningcorporaties vluchtelingen immers nog steeds op de reguliere manier kunnen huisvesten. Hoe moet dit gebeuren? Het is zaak om te blijven werken aan structurele oplossingen voor het tekort aan (betaalbare) sociale huurwoningen. Actieve inzet van de partners in het platform Opnieuw Thuis zijn daarvoor noodzakelijk. – Het is daarbij van groot belang dat zij zich rekenschap geven van de noodzaak van lokaal draagvlak voor de huisvesting van vluchtelingen. Daarom moet zorgvuldig worden gecommuniceerd en benadrukt dat de krapte op de woningmarkt een algemeen probleem is en niet wordt veroorzaakt door vluchtelingen. – Wat betreft de ‘onorthodoxe’ oplossingen in bijvoorbeeld kantoren, verzorgingstehuizen verdient het aanbeveling om deze mogelijkheden ook beschikbaar te stellen aan andere groepen woningzoekenden (bijvoorbeeld starters en/of studenten). – Daarnaast moet voorkomen worden dat dergelijke huisvesting de integratie van vluchtelingen belemmert. Vanuit haar ervaring en expertise kan VluchtelingenWerk adviseren welke waarborgen en randvoorwaarden noodzakelijk zijn bij de realisatie van alternatieve huisvesting. 9. Participatiekansen bieden, waarmaken van duurzame bescherming Gezien de hoge aantallen alsmede de erkenningspercentages van met name Syrische en Eritrese vluchtelingen zullen er ook grotere aantallen vluchtelingen deel gaan uitmaken van de Nederlandse samenleving. Als we willen dat de integratie van deze nieuwe vluchtelingen slaagt, dan moeten we leren van het verleden. Uit onderzoek blijkt dat de economische integratie van vluchtelingen in onze samenleving stagneert. Helaas blijkt dat de huidige benadering van de overheid - namelijk dat het algemene beleid effectief moet zijn voor alle inwoners – niet voldoet voor vluchtelingen. VluchtelingenWerk vindt dat de Nederlandse overheid actiever bij moet dragen aan succesvolle integratie van vluchtelingen. Duurzame bescherming van vluchtelingen vergt een positieve en actieve aanpak. Hoe moet dit gebeuren? VluchtelingenWerk Nederland pleit voor de volgende uitgangspunten en maatregelen: – Vluchtelingen krijgen zo snel mogelijk verblijfszekerheid zonder extra integratievoorwaarden. Een zekere verblijfsstatus is van groot belang om een goede start te kunnen maken. Dit betekent: • Deelname aan inburgering is belangrijk om een plek te vinden in de Nederlandse samenleving, maar het slagen voor het inburgeringsexamen mag niet langer een voorwaarde zijn voor het verkrijgen van een (permanente) verblijfsvergunning en voor naturalisatie; • Vluchtelingen, waaronder ook ‘pardonners’, moeten aanspraak kunnen maken op soepele naturalisatieprocedures, zonder verlenging van de aanvraagtermijn. • Vluchtelingen kunnen rekenen op een snelle afhandeling van de gezinsherenigings-aanvraag. Omdat het recht op gezinshereniging een cruciale randvoorwaarde is voor een goede integratie, moeten geen onnodige belemmeringen worden opgeworpen; de zogenaamde nareistermijn wordt dan ook niet meer gesteld. 9

– De overheid neemt mede verantwoordelijkheid voor de integratie van vluchtelingen. Dit houdt in: • Inburgering en toegang tot de arbeidsmarkt worden beter op elkaar aangesloten. Vluchtelingen krijgen na aankomst in de gemeente een traject op basis van een persoonlijk plan, waarin inburgering en arbeidstoeleiding zijn gecombineerd. Gedurende deze periode krijgt een vluchteling maatschappelijke begeleiding die er op gericht is om zo snel mogelijk zelfstandig te functioneren. • Gemeenten stemmen hun aanbod op de persoon af. Zij maken het volgen van een opleiding of studie met behoud van uitkering mogelijk, in plaats van te kiezen voor ‘de kortste weg naar werk’. Zij zien toe op de voortgang en geven vluchtelingen de ruimte voor stages, werkervaringsplaatsen en vrijwilligerswerk. Een aanknopingspunt hiervoor kan zijn het daadwerkelijk invulling geven aan het Werkakkoord dat ook gericht is op de kansen op werk voor vluchtelingen te vergroten13.. 10. Zorg voor behoud van maatschappelijk draagvlak voor bescherming van vluchtelingen in Nederland Het vluchtelingenvraagstuk is en blijft sterk gepolariseerd. De huidige hogere aantallen asielzoekers en vluchtelingen in Nederland, de chaos en crisissituatie in Europa, het voortdurende geweld en de uitzichtloze situatie in de regio's van herkomst, gepaard gaande met de machteloosheid van regeringen en politici: dit alles zet het maatschappelijke draagvlak voor de bescherming van vluchtelingen in Nederland onder druk. Tegelijkertijd is het ontzettend goed om te zien wat er momenteel gebeurt in de Nederlandse samenleving. Als belangen- en mensenrechtenorganisatie worden wij geconfronteerd met overweldigende hoeveelheden particuliere initiatieven, vragen van burgers over manieren waarop zij kunnen bijdragen: een welkome samenleving voor vluchtelingen in de praktijk. Dit alles is een (direct) gevolg van de dagelijkse aandacht in de media, de hartverscheurende beelden op TV en in de kranten, een reactie op de diverse discussies op online-fora. Wij willen dit momentum vasthouden en aangrijpen voor een pleidooi voor de toekomst. Draagvlak voor vluchtelingenbescherming in Nederland, en draagvlak voor een Europese oplossing zal nodig blijven: draagvlak is een noodzakelijke basis voor duurzame vluchtelingenbescherming. VluchtelingenWerk Nederland doet daarom een beroep op uw Commissie om leiderschap te tonen Hoe moet dit gebeuren? – VluchtelingenWerk Nederland is van mening dat het onderwerp draagvlak bij elk van te bespreken subthema's binnen de Commissie onderdeel moet uitmaken van de discussie – Wij willen in dit licht ook wijzen op het belang van fact based policies: er is in de huidige situatie een grote noodzaak tot het hanteren van de juiste terminologie en een juiste duiding van de cijfers richting politiek; media en de samenleving. Het kabinet zou hierin een voortrekkersrol moeten spelen, zowel door zelf altijd van de feiten uit te gaan als een oproep te doen aan anderen om hetzelfde te doen. – Daarnaast vinden wij het van belang dat activiteiten van het maatschappelijk middenveld en particuliere initiatieven die het draagvlak voor vluchtelingenbescherming versterken, omarmd worden en de uitvoering ervan zoveel mogelijk wordt gefaciliteerd. VluchtelingenWerk Nederland vraagt u en uw Commissie om leiderschap. De huidige urgentie van de situatie rondom vluchtelingen wereldwijd, in Europa en in ons land, moet electorale overwegingen overstijgen. Wij vragen u daarom om politieke tegenstellingen te overbruggen en vanuit een positieve grondhouding naar de toekomst te kijken zodat we gezamenlijk kunnen werken aan betere vluchtelingenbescherming. 13 Brief SZW aan TK 2014-0000163286. 10