A VÍZ KERETIRÁNYELV TERMÉSZETVÉDELMI VONATKOZÁSAI
Írta
dr. Ambrus András (FHNPI)
Csörgits Gábor (KvVM – TvH, KGI)
dr. Fülöp Sándor (EMLA)
Havasné Szilágyi Eszter (KvVM)
Kis Ferenc (WWF Magyarország)
Kiadja a Magyar Természetvédők Szövetsége Természetvédelmi Munkacsoportja Felelős kiadó: Lukács Attila Felelős szerkesztő: Sándor Szilvia
A fotókat rendelkezésre bocsátotta Havasné Szilágyi Eszter, E-misszió Természet- és Környezetvédelmi Egyesület Tördelés, szerkesztés Signatura Grafikai Stúdió és Ponicsán Péter Készült a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium KAC „f” kerete támogatásával 2003. június
ELŐSZÓ A 2000. december 22-én elfogadott Víz Keretirányelvben az Európai Unió 2015-öt tűzte ki az európai vizek „jó állapotának” elérésére. Leendő tagországként a Víz Keretirányelv rendelkezései hazánkra is vonatkozni fognak, ezért fontos, hogy minél szélesebb kör kapjon tájékoztatást a zajló folyamatokról és vegyen részt a „vizek jó állapotának” elérését célzó tevékenységekben. Az Irányelv végrehajtásának komoly természetvédelmi vonatkozásai is vannak, amivel kiemelten foglalkozni kell a jövőben. A széleskörű tájékoztatás megvalósítása érdekében a Magyar Természetvédők Szövetsége az Országos Környezetvédelmi Tanáccsal együttműködve 2001. végén konferenciát szervezett a Víz Keretirányelv általános kérdéseiről. A tanácskozáson természetvédő szervezetek, környezetvédelmi felügyelőségek, vízügyi igazgatóságok munkatársai mellett egyetemi szakemberek is részt vettek. A rendezvényen felmerült, hogy a Víz Keretirányelv bevezetésének olyan komoly, több ágazatot is érintő feladatai lesznek, amelyekkel minél szélesebb körben kell foglalkozni. Ekkor az is megfogalmazódott, hogy a további rendezvényeken egy-egy konkrét téma kerülne megtárgyalásra. Ennek megfelelően szerveztük meg ismét az Országos Környezetvédelmi Tanáccsal együttműködve 2003. június 19-én a „Víz Keretirányelv természetvédelmi vonatkozásai” című konferenciát. „Víz Keretirányelv természetvédelmi vonatkozásai” című tanácskozás legfőbb célja az volt, hogy a résztvevők megismerkedhessenek a Keretirányelv természetvédelmi aspektusaival, azok fontosságával, illetve hogy elősegítsük a természetvédelem érdekeinek érvényesülését a Keretirányelv bevezetése, végrehajtása során. A most kézben tartott kiadványunk a konferencián elhangzott előadások témáiról nyújt áttekintést. Először a Keretirányelv magyarországi megvalósítási folyamatát mutatjuk be, majd a Víz Keretirányelvhez kapcsolódó jogharmonizációt járjuk körbe. Ezt követi az Irányelv természetvédelmi aspektusainak elemzése, valamint azok megvalósításának lehetőségei a nemzeti parkok és a társadalmi szervezetek szemszögéből. Budapest, 2003. június Sándor Szilvia és Lukács Attila Magyar Természetvédők Szövetségének Természetvédelmi Munkacsoportja
TARTALOMJEGYZÉK A Víz Keretirányelv és magyarországi megvalósítása Havasné Szilágyi Eszter (Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium) ............................ 4
1. 2. 3. 4.
Célok, feladatok.............................................................................................................5 A Keretirányelv végrehajtása EU szinten ......................................................................7 A Keretirányelv végrehajtása Duna Vízgyűjtő szinten..................................................8 A Keretirányelv végrehajtása Magyarországon.............................................................9
A vízgyűjtő kerületi tervezéssel kapcsolatos jogharmonizáció problémái és a közösségi részvétel jelentősége a folyamatban Dr. Fülöp Sándor (EMLA, Budapest) ........................................................................ 12
1. Mit kell harmonizálni?.................................................................................................13 1.1. A VKI szerkezete ...............................................................................................13 1.2. A VKI célkitűzései.............................................................................................14 1.3. Állapotfelmérés és nyilvántartások...................................................................15 1.4. Intézkedési Program.........................................................................................16 1.5. A Vízgyűjtő Kerületi Gazdálkodási Terv ..........................................................16 1.6. Közösségi részvételi szabályok a VKI-ban .......................................................17 2. Ki harmonizál? ............................................................................................................19 3. Milyen jogszabályban menjen végbe a VKI jogharmonizációja?................................20 A Víz Keretirányelv természetvédelmi aspektusainak elemzése Csörgits Gábor (KGI Természetvédelmi Intézet - KvVM Természetvédelmi Hivatal)........ 22
1. 2. 3. 4. 5. 6.
A Víz Keretirányelv és célja és célkitűzése .................................................................23 A Víz Keretirányelv természetvédelmi szempontú előnyei.........................................24 A Víz Keretirányelv természetvédelmi szempontú hiányosságai és hátrányai ............25 A természetvédelem szerepe a Víz keretirányelv végrehajtásában..............................28 Továbblépési feltételek a természetvédelem számára..................................................29 Felhasznált irodalom....................................................................................................29
A Víz Keretirányelv a természetvédelmi célok tükrében – A gyakorlati megvalósítás egyes lépései Dr. Ambrus András (Fertő-Hanság Nemzeti Park Igazgatóság) ................................... 31
1. Stratégiai fejlesztési terv..............................................................................................32 1.1. Feladatok konkretizálása..................................................................................32 1.2. Területi szervek – Nemzeti Park Igazgatóságok ...............................................33 1.3. Adatbázisok kapcsolata és kapcsolhatósága informatikus rendszertervező feladata.............................................................................................................34 1.4. Érdekképviselet.................................................................................................34 1.5. Külföldi társhatóságok .....................................................................................34 2. Természetvédelmi és ökológiai szakmai szempontú kérdések ....................................35 A WWF szerepvállalása a Víz Keretirányelv végrehajtása során Kis Ferenc (WWF Magyarország).............................................................................. 38
A VÍZ KERETIRÁNYELV ÉS MAGYARORSZÁGI MEGVALÓSÍTÁSA Havasné Szilágyi Eszter Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium
4
„A közösségi cselekvés kereteinek meghatározásáról a víz-politika területén” című, 2000. december 22-én hatályba lépett, 2000/60/EK irányelv (az EK Víz Keretirányelve), az EK új víz-politikája érvényesítésének legfontosabb eszköze. Az EK új víz politikája és a Keretirányelv mérföldkövet jelentenek Európa vízgazdálkodásában, a vizek védelmének fejlődésében, az integrált környezeti politika megvalósításában. A Keretirányelv előírásai szerint az Európai Unió tagállamaiban 2015-ig jó állapotba kell hozni minden olyan felszíni és felszín alatti vizet, amelyek esetén ez egyáltalán lehetséges és fenntarthatóvá kell tenni a jó állapotot.
1. CÉLOK, FELADATOK Az irányelv keretet ad a szárazföldi felszíni vizek, az átmeneti vizek, a tengerparti vizek és a felszín alatti vizek védelméhez, fő célkitűzései: • a vízi ökoszisztémák, és - tekintettel azok vízszükségletére - a vízi ökoszisztémáktól közvetlenül függő szárazföldi ökoszisztémák és vizes élőhelyek további romlásának megakadályozása, állapotuk védelme és javítása; • a rendelkezésre álló vízkészletek hosszú távú védelmére alapozott fenntartható vízhasználatok megvalósítása; • a vízi környezet fokozott védelme és javítása, (többek között a kiemelten veszélyes anyagok bevezetéseinek, kibocsátásainak és veszteségeinek fokozatos csökkentésével, megszüntetésével); • a felszín alatti vizek szennyezésének fokozatos csökkentése további szennyezésük megakadályozása; • az árvizek és aszályok hatásainak mérséklése. Ezzel hozzájárul: • a fenntartható, kiegyensúlyozott és méltányos vízhasználathoz szükséges elegendő mennyiségű, jó minőségű felszíni és felszín alatti víz biztosításához; • a felszín alatti vizek szennyezettségének jelentős csökkentéséhez; • a vonatkozó nemzetközi egyezmények célkitűzéseinek eléréséhez. Egyéb kiemelt szempontok: • költségmegtérülés (2010-re el kell érni a víz-szolgáltatások megtérülését); • a „szennyező fizet” elv érvényesítése; • a társadalom széleskörű bevonása a folyamat egészébe.
költségeinek
A Keretirányelv „újszerűsége” elsősorban abban nyilvánul meg, hogy a vizek védelmét a korábbiaktól eltérően nem a szennyezések oldaláról (tiltások, határértékek) közelíti meg, hanem maguknak a vizeknek az állapota felől. A vizek állapotát monitoring programokon keresztül kell vizsgálni és értékelni, de ugyanezt meg kell tenni az emberi tevékenységek, terhelések számbavétele és ezeknek az állapotra gyakorolt hatásuk értékelésével is. Új a felszíni vizek állapotának értékelésében az ökológiai szemlélet fontossága, és a felszín alatti vizekkel való foglalkozás, bár ez utóbbi terület még nem kellőképpen kidolgozott. A részletesebb szabályokra új, ún. leányirányelv került kidolgozásra, jelenleg a tervezetnek az Európai Bizottságon belüli egyeztetése van folyamatban.
5
A vizek jó állapotának elérésére irányuló folyamat – nagyon leegyszerűsítve – a következő: A vizek jelenlegi állapotának értékelése – a jó állapot kritériumainak meghatározása – a jó állapot eléréséhez szükséges intézkedések programjának meghatározása – a programok végrehajtása.
A fenti folyamat keretét a vízgyűjtő-gazdálkodási terv adja, melyeket a Keretirányelv előírásai szerint kell elkészíteni 2009-re minden vízgyűjtőkerületre. A fő célkitűzés, hogy 2015-re elérjük a felszíni vizek jó ökológiai és kémiai, a felszín alatti vizek jó mennyiségi és kémiai állapotát. Ezt az állapotot a típus, ill. a jelenlegi állapot alapján kijelölt felszíni és felszín alatti víztér-részek, víztestek szintjén kell meghatározni.
A Keretirányelvben megfogalmazott feladatok legfontosabb határidői az alábbiak: 2003. december:
2004. december:
2006. december: 2009. december: 2015. december:
A Keretirányelv bevezetése a nemzeti jogrendszerbe; A Vízgyűjtő Kerületek kijelölése; A hatáskörrel rendelkező hatóságok kijelölése Védett területek nyilvántartása; Víztestek lehatárolása, első jellemzése; Vízhasználatok gazdasági elemzése Monitoring programok Vízgyűjtőgazdálkodási tervek Jó állapot elérése
6
2. A KERETIRÁNYELV VÉGREHAJTÁSA EU SZINTEN A Keretirányelv végrehajtása a hatálybalépést követően azonnal megindult. A tagországok – szintén újszerűen – elhatározták, hogy közös módszertan alapján összehangolják a végrehajtást. Erre 2001-ben Közös Megvalósítási Stratégiát (Common Implementation Strategy) dolgoztak ki. Ennek keretében az Európai Bizottság koordinálja a különböző tevékenységeket, a munkacsoportok munkáját. A tagországok, valamint a közeljövőben csatlakozó országok egyenrangúként vesznek részt a folyamatban. A Közös Megvalósítási Stratégia legmagasabb fóruma a Keretirányelv végrehajtásában az egyes országokat képviselő Víz Igazgatók évi kétszeri találkozója. Az első két évben a hangsúly a 2003-2004-es határidejű feladatokon volt. Számos részterületre alakultak szakértői csoportok, melyek munkája eredményeképpen ún. Útmutatók születtek. Az útmutatók nem jogszabályok, így végrehajtásuk nem kötelező, hanem - a közös megvalósítási stratégia részeként – ajánlásokat és módszertani útmutatásokat tartalmaznak. Ezeket a dokumentumokat a Víz Igazgatói Értekezlet fogadja el.
7
A 2001-2003. közti időszakban folyt nemzetközi munka eredményeképpen az alábbi témákban készültek útmutatók, ill. jelentések, összesen közel 2000 oldal terjedelemben: • • • • • •
• • • • • •
vízgyűjtők kijelölése; víztestek kijelölése; erősen módosított víztestek; referenciaviszonyok; interkalibráció; terhelések és hatások elemzése (impress);
monitoring; gazdasági elemzések; vízgyűjtőgazdálkodási tervezés; nyilvánosság bevonása; vizes élőhelyek; felszín alatti vizek minősége.
Az európai országokban jelenleg 16 vízgyűjtőn folyik az útmutatók tesztelése, az Európai Bizottság által koordinált keretben. Magyarország és Románia a Szamos közös vízgyűjtő projekttel csatlakozott a programhoz. Mintaterületi jelleggel néhány vízgyűjtőn vízgyűjtőgazdálkodási tervezés is indult elsősorban a beruházást igénylő intézkedési programok meghatározására és tervezésére. Ezeket a projekteket az EU finanszírozza, ISPA keretből. Magyarország a Zagyva-Tarna részvízgyűjtőre adott be projektjavaslatot. 2004-től a Stratégiai Koordinációs munkacsoport mellett az alábbi 4 munkacsoportban folytatódik európai szinten a közös munka: • ökológiai állapot („ecostat”); • integrált vízgyűjtőgazdálkodás; • felszín alatti víz; • jelentések. A közös megvalósítási stratégia kulcstevékenységei 2003-2004-ben a felszíni víztesttípusok referenciaterületeinek interkalibrációja, az útmutatók mintavízgyűjtőkön való tesztelése, ill. a 2004-es határidejű feladatok elvégzése.
3. A KERETIRÁNYELV VÉGREHAJTÁSA DUNA VÍZGYŰJTŐ SZINTEN A Keretirányelv előírásai szerint a vízgyűjtő gazdálkodási tervezés legfontosabb területi egysége, a vízgyűjtő kerület, esetünkben ez az egész Duna vízgyűjtőt jelenti. A Duna Védelmi Egyezményt aláíró országok mindegyike kormányzati szinten deklarálta, hogy a Keretirányelv előírásait a Duna vízgyűjtőn végre kívánja hajtani. Így a vízgyűjtőkerületekre előírt kötelezettségeket a vízgyűjtőn osztozó 13 országnak közösen kell teljesítenie a megadott határidőre. A koordinációt a Duna Védelmi Nemzetközi Bizottsága látja el. Külön munkacsoport alakult a Keretirányelv feladatainak végrehajtására, melyen belül több szakmai csoport működik aktívan. (felszín alatti vizek, gazdasági elemzések, GIS stb.) Figyelembe véve azt a tényt, hogy nem lehet és nem is célszerű minden tevékenységet a Duna völgy szintjén koordinálni, nemzetközi „részvízgyűjtő gazdálkodási tervekre” is feltehetően szükség lesz a Duna nagyobb mellékvízfolyásaira (így például a Tiszára és a Drávára) és olyan kisebb folyók vízgyűjtőjére is, amelyeken két vagy több ország osztozik. Így Magyarországnak mind a hét szomszédos országgal külön-külön egyeztetni kell, már a víztestek kijelölése és első jellemzése kapcsán is.
8
4. A KERETIRÁNYELV VÉGREHAJTÁSA MAGYARORSZÁGON A Keretirányelv végrehajtása, a jó állapot elérését szolgáló intézkedési programok végrehajtása nem egy, vagy két érintett tárca feladata. Ezért a kormányzati munka végrehajtására a KvVM vezetésével tárcaközi bizottság jött létre, tagjai: az FVM, a BM, az EüM, a PM, az IM, a GKM, a KÜM, valamint az NGO-k képviseletében a WWF Magyarország. A Keretirányelv végrehajtásáról több kormányhatározat rendelkezik. A 1189/2002. (XI. 7.) Korm. határozat „A víz-politika területén a közösségi cselekvés kereteinek meghatározásáról szóló 2000/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv végrehajtásának Magyar Stratégiai Dokumentumáról, valamint a kapcsolódó intézkedésekről” meghatározza a feladatok ütemezését is. A Keretirányelv jogharmonizációja folyamatban van, sor kerül a vízgazdálkodási és a környezetvédelmi törvény, valamint néhány kormányrendelet módosítására, illetve megkezdődött egy új, a vízgyűjtőgazdálkodási tervezés szabályairól szóló kormányrendelet, valamint az állapotértékelésről és monitoringról szóló két új miniszteri rendelet előkészítése. 2001. óta folynak a víztestek kijelölésével, jellemzésével, a vízhasználatok gazdasági elemzésével kapcsolatos előkészítő feladatok, a témákra szerveződött munkacsoportok keretein belül.
Legfontosabb feladat jelenleg a víztestek kijelölése és jellemzése. A víztestek a Keretirányelv alkalmazásának „alapegységei”, ezen a szinten történik a környezeti állapot értékelése, az emberi tevékenység hatásának elemzése, a környezeti célkitűzések meghatározása, a szükséges intézkedések végrehajtása, a monitoring üzemeltetése és a célkitűzések teljesítéséről szóló beszámoló is. 9
A víztestek a felszíni és felszín alatti vizek különálló, jelentős elemei lehetnek felszíni víztestek (vízterek): folyók, tavak (átmeneti, parti vizek) mesterséges, vagy erősen módosított víztestek, továbbá felszín alatti víztestek. A végrehajtás kulcskérdése: Mi is a jó állapot? Felszíni vizek esetében a hidrológiai, morfológiai, biológiai és kémiai jellemzők közel azonosak a vele azonos típusú, de zavartalan víztestével - ez a referencia állapot. A mesterséges és az erősen módosított víztesteket is a hozzájuk leginkább hasonlító típus referencia állapotához kell viszonyítani. A kémiai paraméterek megfelelnek a környezeti határértékeknek. Felszín alatti vizek esetében a vízkivételek nem haladják meg a sokévi utánpótlódás mértékét, és a vízkivételek depressziója nem rontja a felszín alatti vízzel kapcsolatban lévő felszíni víztestek és szárazföldi ökoszisztémák ökológiai állapotát, a kémiai paraméterek pedig megfelelnek a környezeti határértékeknek.
A Keretirányelv megengedi a kivételeket, csak mindent indokolni, igazolni és dokumentálni kell! A módosított állapot elfogadható, ha az emberi tevékenység fontossága indokolható, vagy az eredeti állapot helyreállítása elfogadhatatlan gazdasági erőfeszítéseket kíván. Váratlan események (árvíz, tartós aszály, haváriák) esetén a határidők kitolhatók. Enyhébb környezeti célkitűzés is elfogadható, ha a víztest állapota olyan rossz, hogy nincs ésszerű megoldás a „jó állapot” elérésére, és nem zavarja a szomszédos víztestek célkitűzéseit. 2004-ig ki kell jelölni a felszíni és a felszín alatti víztesteket, és el kell végezni ezek előzetes jellemzését a Keretirányelv szerint meghatározott módon. Az elemzés célja azoknak a víztesteknek a kiszűrése, ahol fennáll a kockázata annak, hogy a jó állapot elérése 2015-re nem valószínű. Ezt elsősorban a meglévő adatok értékelése alapján kell elvégezni, analógiák alapján kiterjeszteni, vagy közvetve becsülni az emberi tevékenységek és hatásuk alapján. 10
Feladatok a felszíni vizekkel kapcsolatban • A tipológia finomítása (B) a biológiai relevancia szerint; • A víztestek ennek megfelelő kijelölése; • Referencia viszonyok meghatározása (referencia-területek, interkalibráció); • A tipológia validációja; • A felszíni vizeket érintő emberi hatások és az ezek hatására kialakuló fizikai és kémiai változások számbavétele (pressures) (a víztestektől független adatgyűjtés országos szinten); • A hatások előzetes értékelése, közte az erősen módosított állapot előzetes eldöntése; • Az erősen módosított és a kritikus állapotú víztestek leválasztása; • Feltárások a leginkább hiányzó adatok pótlására (biológiai és kémiai adatok, PHARE monitoring program). Feladatok a felszín alatti vizek területén • A felszín alatti vizektől függő vizes és szárazföldi ökoszisztémák azonosítása, jellemzése; • A hasznosítható készlet pontosítása (vízháztartási modell); • A vízkivételekkel való összehasonlítás, a mennyiségi szempontból kritikus víztestek kiválasztása; • A felszín alatti vizeket veszélyeztető emberi tevékenységek (szennyezőforrások) összesítése (FAVI); • A szennyezett területekre vonatkozó adatok összesítése (KÁRINFO); • Feltárások a leginkább hiányzó adatok pótlására (kémiai adatok, PHARE monitoring program); • A víztestek esetleges módosítása, illetve a kritikus zónák kijelölése. A jó állapot elérését szolgáló intézkedési programok közül számos jelentős program van már folyamatban. Ilyen például a Nemzeti szennyvízelvezetési és szennyvíztisztítási program, a Vízbázisvédelmi Program, a nitrát irányelv teljesítését szolgáló akcióprogram, vagy a Nemzeti Agrár-környezetvédelmi Program.
11
A VÍZGYŰJTŐ KERÜLETI TERVEZÉSSEL KAPCSOLATOS JOGHARMONIZÁCIÓ PROBLÉMÁI ÉS A KÖZÖSSÉGI RÉSZVÉTEL JELENTŐSÉGE A FOLYAMATBAN Dr. Fülöp Sándor EMLA, Budapest
12
A vízgyűjtő kerületi tervezésben a természetvédelmi hatóságoknak, éppúgy, mint a környezetvédelmi hatóságokon kívül a vízgazdálkodásnak, a közegészségügynek fontos szerepe lesz. Ahhoz azonban, hogy „a sok bába között ne vesszen el a gyerek”, azaz az egyes hatóságok felelőssége egyértelmű legyen, tisztázni kell, hogy ki, milyen jogszabályi háttérrel és pontosan milyen feladatot lát el a Víz Keretirányelv (VKI) magyarországi végrehajtása során. A jelen dolgozatban ezért azt szeretném áttekinteni, hogy mik a VKIban foglalt legfontosabb feladatok, azok milyen jogszabályi hátteret igényelnek és amelyeket ebből következően az államigazgatási ágazatnak kell végrehajtania. Fontos feladatai lesznek a VKI jogharmonizációjában és folyamatos végrehajtásában azoknak a társadalmi szervezeteknek, lakossági csoportoknak és egyéneknek is, akik képesek és hajlandóak a vizek és a vizes élőhelyek védelméért aktívan cselekedni, sőt azoknak is, akik csak arra vállalkoznak, hogy ezt a munkát több-kevesebb rendszerességgel, figyelemmel kísérjék.
1. MIT KELL HARMONIZÁLNI? 1.1. A VKI szerkezete A VKI szerkezete a vízgyűjtő kerületi tervezés köré épül fel. Ehhez kell meghatározni a 4. cikk rendelkezéseinek megfelelően a célkitűzéseket, a tervezési folyamat megalapozásaként kell feltárni a különböző típusú víztestek állapotát és az emberi tevékenységből rájuk háruló terheléseket az 5. cikknek, a II. és III. mellékletnek megfelelően, és emiatt kell számbavenni a különféle okokból védett területeket (6. cikk és IV. melléklet). A tervezés központi eleme az intézkedési terv, amit a 11. cikk és a VII. melléklet igen részletesen leír. A vízgyűjtő kerületi gazdálkodási terv tulajdonképpen nem tesz mást, mint az intézkedési terv legfontosabb elemeit az ezt megelőzően felsorolt tényezőkkel (célkitűzések, állapotfelmérés és védett területek) közös dokumentumba foglalja és azt kommunikálja egyrészt az ország nyilvánossága, másrészt az európai államok közössége felé. A VKI tervezésre épülő rendszerét kiegészítik, a pontos és elvszerű végrehajtást elősegítik a Preambulumban felhívott általános környezetvédelmi és speciális vízvédelmi alapelvek, a VKI 2. cikkében részletesen szabályozott fogalmak, a 3. cikknek a hatóságokra és a nemzetközi együttműködésre vonatkozó rendelkezései, az ivóvíz védelmének (7. cikk) és a szennyezésmegelőzés módszereinek (10. cikk), valamint a víz árával kapcsolatos gazdasági szabályozóknak (9. cikk) a szabályai. Végül a végrehajtás ellenőrzését, illetőleg a végrehajtásban esetlegesen felmerülő hiányosságok, hibák feltárását és kiküszöbölését hivatott szolgálni három ugyancsak rendkívül fontos jogterület: a monitoring (8. cikk), a közösségi részvétel és tájékoztatás (14. cikk) és a szankciók. A jelen dolgozat szűkre szabott keretei között a VKI-nak csupán az első csoportba sorolható legfontosabb elemeit elemezhetjük, a másik két csoportból pedig egy-egy lényeges kérdést emelünk majd ki, a tervezési és végrehajtási folyamatot felelősen irányító hatóság, illetőleg a közösségi részvétel témaköreit.
13
1.2. A VKI célkitűzései Míg eljárási szempontból a VKI központi eleme a vízgyűjtő kerületi tervezés és annak megfelelő végrehajtása, tartalmilag az Irányelv legfontosabb rendelkezései a jogszabály elején, kitüntetett helyen szabályozott célkitűzések. Három fő célkitűzése kell, hogy legyen a vízgyűjtő kerületi tervezésnek: • a felszíni vizek romlása megakadályozásának célkitűzése; • a felszíni vizek ökológiai és kémiai értelemben vett jó állapota elérésének célkitűzése; • a legveszélyesebb anyagok bekerülésének megakadályozása. A felszín alatti vizekre, illetőleg azokra a víztestekre nézve, amelyeket mesterségessé vagy jelentősen módosítottá nyilvánítanak ugyanezeket a célkitűzéseket megszorításokkal, módosításokkal szerepelteti a jogszabály. Így például, bár a felszín alatti vizek esetében még ugyancsak a jó állapot kifejezés szerepel a VKI 4. cikkében, ez ebben a vonatkozásban már kevesebbet jelent, hiszen a VKI 2. cikke külön definiálja a jó állapotot felszíni és felszín alatti vizek esetében (utóbbiakra a jó mennyiségi és kémiai állapot a jó állapotot összetevői), míg a mesterséges és jelentősen módosított víztestek vonatkozásában már más kifejezések jelölik a célkitűzést, nevezetesen a jó ökológiai potenciál és jó kémiai állapot. Amit ki szeretnék emelni a vízgyűjtő kerületi tervezésre vonatkozó célkitűzésekkel kapcsolatban az az, hogy három alapvetően környezetvédelmi célkitűzésről van szó. Az első célkitűzésben nem nehéz felismerni a környezetvédelem egyik alapelvét, az elővigyázatosságot. Az elővigyázatosság elve annak bölcs felismerésében rejlik, hogy az emberiség erőforrásai a környezetvédelemben végesek, a leromlott környezetállapot helyrehozására nem mindig és nem mindenhol van lehetőség. Ugyanakkor elvárható, hogy garanciákat fogalmazzunk meg és alkalmazzunk a gyakorlatban legalább arra nézve, hogy a jelenlegi környezetállapot ne romolhasson. Meg kell, hogy emlékezzünk a célkitűzések rugalmas kezelésének legkülönfélébb eszközeiről is, amelyek közül azonban egyik sem eredményezheti a célkitűzések érdemi sérelmét. A VKI 4. cikke kitér tehát • a célkitűzésekre megszabott határidők meghosszabbításának szabályaira; • a kivételes körülmények között az eredeti célkitűzéseknél kevésbé szigorú környezetvédelmi célok meghatározásának lehetőségére; • a víztestek időszakos leromlása esetén irányadó szabályokra; • és a víztestek fizikai jellemzőinek megváltozása esetén irányadó szabályokra. E korlátozott hatókörű kivételek alól is fontos alkivételeket fogalmaz meg az Irányelv: • a másik víztestek veszélyeztetésének tilalmát; • és a meglévő európai közösségi vízvédelmi joganyag védelmi szintjének fenntartására vonatkozó kötelezettséget. A célkitűzésekkel, de a tervezéssel magával kapcsolatban is rá kell mutatnunk a VKI egy nagyon fontos sajátosságára: a tervek végrehajtásának mikéntjével a jogszabály nagyon nagy mértékben adós maradt. Ennek több oka is van. Elsődlegesen az Európai Unió jogalkotási folyamatának törvényszerű konszenzusos jellegét: minél konkrétabb egy norma, annál nehezebb benne megállapodni. Másodlagosan viszont azt kell felidéznünk, hogy az uniós jog a nyugat-európai jogi és adminisztratív kultúra keretei között születik, azért az EU jogszabályokban a jogalkotó a tervek, normák végrehajtását mintegy automatikusnak veszi. Nálunk, egy másik jogi és államigazgatási szituációban a konkrét végrehajtási kötelezettségek meghatározásában jóval körültekintőbbnek kell lenni, erre persze a nemzeti jogalkotás kevésbé konszenzusra alapuló sajátosságai miatt meg is lesz a lehetőségünk. 14
Ami a konkrét vízgazdálkodási hatósági munkát illeti, annak számára a vízgyűjtő kerületi gazdálkodási terv véleményem szerint rendkívül hasonlóan fog működni ahhoz, ahogyan a településrendezési tervek viszonyulnak az egyedi építési engedélyekhez. Ez tehát a helyes munkamegosztás a környezetvédelem és a vízgazdálkodás között: a környezetvédelem számos más hatóság és közösség bevonásával - megalkotja a vízgyűjtő kerületi gazdálkodási tervet, amit a vízgazdálkodási államigazgatási szervek hatósági munkájuk során állandó háttérfeltételként folyamatosan szem előtt tartanak és határozataikban érvényesítenek majd.
1.3. Állapotfelmérés és nyilvántartások A célkitűzéseken kívül a vízgyűjtő kerületi gazdasági tervek fontos magyarázó, alátámasztó része egyfelől a víztestek állapotának felmérése, aminek az elemei: • a vízgyűjtő kerületek jellemzése; • az emberi tevékenységek hatásainak vizsgálata; • a vízhasználat gazdasági elemzése; • az elemzések időszakos felülvizsgálata. Másfelől a különleges védelmet igénylő területek nyilvántartása, aminek elemei • az ivóvízkivételre szánt területek nyilvántartása; • a vízi állatfajok védelmére kijelölt területek nyilvántartása; • az üdülésre/fürdésre szolgáló víztestek nyilvántartása; • a tápanyag érzékeny területek nyilvántartása; • az élőhelyek és állatfajok védelmére kijelölt területek nyilvántartása; • nyilvántartott területek térképi bemutatását; • a nyilvántartás folyamatos felülvizsgálatát. Figyeljük meg, hogy a környezetvédelmi, sőt természetvédelmi elemek a vízgyűjtő kerületi tervezés ezen háttéranyagaiban is túlnyomó többségben vannak. A vízgyűjtő kerületek jellemzése a VKI II. mellékletében leírt ökológiai szempontok alapján történik és természetesen a vizek minőségére kihatással lévő emberi tevékenységek felmérése is a környezetvédelmi szempontok érvényesítését jelenti. A gazdasági elemzés ugyanakkor, amelyik a VKI 9. cikkében előirányzott teljes költségviselés elvének érvényesítése érdekében szükséges, jelentős közreműködést igényel a vízgazdálkodási ágazattól is. Ugyanakkor a vízgazdálkodási ágazat szempontjából a VKI 9. cikk alkalmazása merőben új személetet is követel majd. A vízhasználatok árának megfizetése - lévén a gazdaság egyik alapvető nyersanyagáról szó - jelenleg a mezőgazdasági és iparpolitikának alárendelt témakör, ami másképpen megfogalmazva, változó nagyságú és arányú szubvenciókat jelent. A VKI alapján viszont fokozatosan fel kell adni ezt a gazdálkodási személetet és helyette a szennyező (környezetterhelő) fizet elvének megfelelően a teljes költségmegtérítésre kell törekedni. A tervezés nyilvántartási hátterének elemzésével sem juthatunk más eredményre, mint hogy az ötféle nyilvántartás közül csak kettőnek vannak esetleges vízgazdálkodási vagy inkább egyéb gazdasági szempontjai, az ivóvízzel és a rekreációval összefüggő nyilvántartásoknak. Ezekkel kapcsolatosan is meg kell jegyeznünk azonban, hogy nem a közvetlen lakossági szolgáltatási, gazdasági tevékenységekre vonatkozik a nyilvántartás, hanem ezeknek a tevékenységeknek a környezeti feltételeire, az ivóvíznyerő helyek környezetének szennyezés-mentességére és a fürdővizekkel kapcsolatos környezetegészségügyi követelményekre (a fürdővizek minőségére vonatkozó irányelv szabályainak figyelembe vételével, mely irányelv a vízvédelmi alapirányelv egyik leányirányelve). 15
1.4. Intézkedési Program Az Intézkedési Program megalkotásához a VKI 4. cikkében foglalt célkitűzéseket és az 5. cikk szerinti elemzéseket kell alapul venni. Intézkedései, melyek formálisan egyébként alapintézkedésekre és kiegészítő intézkedésekre oszlanak, tartalmilag egyrészt a már ismertetett új, átfogó célkitűzéseket, másrészt a már meglévő közösségi környezetvédelmi joganyag részletes szabályainak végrehajtását célozzák. Ezen alapvető környezetvédelmi célkitűzésekhez kívánt a jogalkotó integrálni néhány olyan intézkedést, amely részben vagy egészben a vízgazdálkodási ágazat közreműködését is igényli: • a vízi szolgáltatások költségmegtérülése érdekében szükséges intézkedéseket (amelyeknek viszont a gazdasági ágazat eredeti szempontrendszerétől való eltéréseit fentebb elemeztük); • a vizek hatékony és fenntartható használatával kapcsolatos intézkedéseket; • az ivóvíz védelmét; • a vízkivételek szabályozását; • a felszín alatti víztestek utánpótlása biztosítását. Ezután megint tisztán környezetvédelmi feladatok következnek: • a pontszerű szennyezőforrások kezelése; • a nem pontszerű szennyezőforrások kezelése; • intézkedések a 4. cikk célkitűzései után a kivételek között tárgyalt jelentős kedvezőtlen hatások esetére; • a felszín alatti vizekbe történő bevezetések szabályozása; • a felszín alatti vizekben okozott szennyeződések kiküszöbölése; • a balesetszerű szennyeződések kiküszöbölése. Az ún. kiegészítő intézkedések - jelentős átfedésekkel - olyan széles értelemben vett intézkedéscsoportokat tartalmaznak, amelyek túlnyomó része a korábbi európai vízvédelmi és egyéb környezetvédelmi jogszabályokból ismertek, így az emissziószabályozás, a jó gyakorlat kialakítása, vizes területek helyreállítása, mások pedig vízgazdálkodási vagy egyéb, pl. építési igazgatási hatósági eszközei, mint pl. a vízkivételek szabályozása, vízigény szabályozás, hatékonyság fokozás, építési, rehabilitációs projektek, víztározók vízpótlása.
1.5. A Vízgyűjtő Kerületi Gazdálkodási Terv A Vízgyűjtő Kerületi Gazdálkodási Terv (VKGT), mint már utaltam rá, a Víz Keret Irányelv fő kommunikációs eszköze. A VKI 13. cikkének a rendelkezései tartalmilag lényegében nem mennek túl a 11. cikkben meghatározott intézkedési tervnél, tehát alaptalanok azok a félelmek, amik szerint a VKI két egymással párhuzamos tervezési mechanizmust kívánt volna bevezetni. Egyszerűen arról van szó, hogy a 11. cikk szerint elkészített részletes intézkedési tervek egyes legfontosabb, garanciális jelentőségű részleteit a 13. cikkben leírt módon összesítik és ezt követően a nyilvánosság felé azt VKGT-ként közvetítik. A VKI 13. cikkének címe, megfogalmazása tehát bizonyos fokig megtévesztő, nincs szó külön tervfajtáról, ahogyan azt mondjuk pusztán a címek összevetése alapján kikövetkeztethetnénk, nem helytálló, hogy a 13. cikk a 11. cikkel olyan munkamegosztásban állna, mint az igazgatási vs. gazdálkodási eszközök tervezése. A 13. cikk a címével, vagy inkább csak annak szerencsétlen magyarra fordításával ellentétben semmivel sem szól jobban a vízgazdálkodásról, mint a 11. cikk.
16
A 11. cikkel való tartalmi azonosság első ránézésre azért nem nyilvánvaló, mert szemben a nagyrészt VKI főszövegében megfogalmazott Intézkedési Tervvel a VKGT teljes tartalmi követelményrendszerét a VII. melléklet szövegébe „rejtette el” a jogalkotó. Az Intézkedési Tervvel szemben ugyanakkor mégiscsak többlet elem a 6. cikk és a IV. melléklet által megkívánt védett területek azonosítása és feltérképezése és a 8. cikk és a V. melléklet céljaira kialakított monitoring hálózatok térképe, és a fenti előírások alapján elvégzett monitoring programok eredményeinek bemutatása térképi formában az állapotokról. A térképi forma mindkét esetben a VKGT kommunikatív elemeit erősíti. A VKI 4. cikkében írt alapvető célkitűzések természetesen, hasonlóan az Intézkedési Tervhez, a VKGT-ben is megjelennek, azonban egy jelentős többlet eljárási elemmel, amely megintcsak a kommunikációs jelleghez kapcsolódik. A 4. cikkben írt kivételek meghatározásának, elfogadásának egyik fontos eljárási feltétele az, hogy az azokkal kapcsolatos döntéshozatali szempontokat a Tagállamoknak bele kell foglalniuk a megfelelő VKGT-be. A jogalkotó szándéka nyilvánvaló: a VKGT-t kézhezvevő nyilvánosság és többi tagállam legyen csak tanúja a kivételek megfogalmazásának és ha úgy vélik, hogy ezzel a 4. cikk célkitűzései egészükben sérülhetnek, veszélybe kerülhetnek, akkor a megfelelő jogorvoslati fórumokon még időben megtehessék a megfelelő lépéseket az adott Tagállam jobb belátásra bírására. Végül a VKGT egyik legfontosabb része a közvélemény tájékoztatására és konzultációkra tett intézkedések összefoglalása, a közösségi részvétel eredményeit és a tervek változtatásait, amik a nyilvánosság által szolgáltatott adatoknak, információnak, véleményeknek esetleg tiltakozásnak az eredményei. Ez a visszacsatolási elem a közösségi részvétel egyik kulcsmozzanata, enélkül a résztvevő közösségek nem szerezhetnek tudomást arról, vajon volt-e egyáltalán értelme az aktivitásuknak vagy sem.
1.6. Közösségi részvételi szabályok a VKI-ban A VKGT kommunikációs természete nem jelenti azt, hogy ezzel a VKI közösségi részvételi lehetőségei ki is merültek. Természetesen, hogy azok az elsősorban szakmai társadalmi szervezetek vagy szakértő magánszemélyek, akik mélyebben kívánnak foglalkozni az Intézkedési Tervek egyes részleteivel, az állapotfelvétel, a nyilvántartások vagy a monitoring adataival, azok ezt kérelmezhetik a közérdekű adatokhoz való hozzáférés általános szabályai szerint. A VKGT ezzel szemben nem várja meg, amíg az aktív kevesek kéréssel fordulnak a hatósághoz, hanem a maga részéről szolgáltat aktívan információt a nyilvánosság felé, az Interneten vagy a tömegtájékoztatás más formáit felhasználva. A közösségi részvételnek ez az összetett (passzív és aktív részből álló) rendszerének történeti előzménye véleményem szerint könnyen felderíthető. A megosztott, erőforrástakarékos és hatékony tájékoztatási rendszert az európai környezeti hatásvizsgálati jogok kísérletezték ki. A rendszer tehát az aktív és passzív információszolgáltatás megfelelő egyensúlyán alapszik. Eszerint fölösleges költségpazarlás lenne a terjedelmes szakmai anyagok aktív nyilvánosságra hozatala, elegendő az érintett vagy tágabb közösségeket az ilyen anyagok létezéséről és átfogó (környezetvédelmi, társadalmi, gazdasági) jelentőségéről tájékoztatni. Akik nem elégednek meg az összefoglaló értékelésekkel, kérésükre hozzáférhetnek a teljes dokumentációhoz. A VKI 14. cikke a vízgyűjtő kerületi gazdálkodási tervek vonatkozásában már felvetődött közösségi részvételi kérdéseket viszi tovább, azt tájékoztatási kérdésekkel és a közösségi részvétel második pillérével, a konzultációkra vonatkozó szabályokkal egészíti ki.
17
A közösségi részvétel szabályozásában felmerülő alapkérdések: ki jogosult a részvételre és az milyen körű lehet. A VKI 14. cikke mindkét kérdésre ad bizonyos válaszokat, amelyekből kiindulva és a közösségi részvétel más nemzetközi és belső jogi intézményeivel együtt alkalmazva a tagállamok megtalálhatják a helyes megoldásokat. Elsősorban a környezetvédelemmel kapcsolatos ügyekben való közösségi részvételt részletesen szabályozó Aarhusi Egyezmény nyújthat jelentős értelmezési segítséget. Ennek az egyezménynek az aláírói között egyébként az EU tagállamai mellett maga az EU Bizottság is szerepelt, az Európai Közösség nevében. Az EU jog mára lényegében egyébként is lefedi az Aarhusi Egyezmény három legfontosabb témakörét – az információhoz jutást, a beleszólási jog biztosítását egyedi és általános ügyekbe és a jogorvoslathoz való jogot – bár számos részletkérdésben még elmarad az Egyezmény vívmányaitól. A VKI több rendelkezésén magán is látszik az Aarhusi Egyezmény hatása, akár úgy, hogy bizonyos kérdéseket az Egyezmény szellemében szabályoztak, akár úgy, hogy bizonyos kérdésekkel kapcsolatban adottnak vették az Egyezmény háttérszabályait. A 14. cikk első bekezdése a VKI-val kapcsolatos közösségi részvétel alanyainak körét kétféleképpen is megközelíti: először az „összes érdekelt félről” beszél, majd pedig a „közvéleményről, beleértve a vízhasználókat is”. Az „érdekelt” kifejezés ebben a tekintetben tehát az eredeti szöveg „interested” kifejezésének talán nem a legmegfelelőbb fordítása, ehelyett inkább az „érdeklődő” kifejezést kellett volna alkalmazni, vagy a rövidebb és bevettebb „érdekelt” kifejezés meghagyása mellett olyan értelmezés mellett kell állást foglalnunk, hogy a nyilvánosság összes olyan tagja jogosult a részvételre, aki érdeklődését fejezte ki, azaz hajlandónak mutatkozott arra, hogy a vízvédelmi tervezés alapkérdéseit megismerje és abban az álláspontját a hatóságokkal megismertesse. Egyébként a vizek védelmével kapcsolatosan aligha találnánk olyan személyeket egy országban, akik vonatkozásában akár a legszorosabb anyagi jogi érdekeltség is ne lenne megállapítható. Ami a közösségi részvétel tartalmát illeti, a környezeti információ megismerése és a közösségi vélemények kifejtése elsősorban a vízgyűjtő kerületi gazdálkodási tervvel, de nem kizárólag azzal kapcsolatban lehetséges. A 14. cikk (1) bekezdés a „különösen” kifejezéssel érzékelteti, hogy az Irányelv végrehajtásának a VKGT-n kívül más mozzanataiban is szükségesnek látja a közösségi részvételi elemek erősítését. Korábbi kutatásunkban a magunk részéről egyebek között a monitoring programok lebonyolításában láttunk hatalmas tartalékokat a hatóságok és a helyi közösségek együttműködésében, különösen a kisvizek vonatkozásában. Önként adódik ezen felül, hogy a tagállamok a VKI 4. cikkében írt célkitűzések megfogalmazásában, illetőleg a 11. cikkben írt intézkedési terv kidolgozásában és végrehajtásának minden fázisában is igénybe vegyék a közösségi részvétel jogintézményei segítségével mozgósítható lakossági és szakmai erőforrásokat. Végül a VKI 14. cikke a közösségi részvétel lebonyolításának egy-két fontosabb mozzanatát is szabályozza, leginkább az idővel kapcsolatos viszonyokat. A közösségi részvétel időszerűségének mindkét vonatkozása szerepel a VKI-ben: a közösségi részvételnek a tervezési folyamat lehető legkoraibb, koncepcionális fázisban el kell kezdődnie, amikor az opciók még nyitottak. Erről a 14. cikk (1) bek. a.-c. pontjai gondoskodnak. A másik idővel kapcsolatos mozzanat a közösségi részvétel sajátosságait veszi figyelembe: a lakossági csoportoknak, társadalmi szervezeteknek általában jelentős időre van szükségük, amíg a saját meghatározott információfeldolgozási, konzultációs, szakértői és döntéshozatali eljárásrendszereiken a problémát átfuttatják. Etekintetben a 14. cikk (2) bekezdése tartalmaz megfelelő rendelkezést. A másik közösségi részvételi vívmány, amit a VKI 13. cikke, illetőleg VII. melléklete felhasznál az a kapcsolattartó intézménye, amit az Aarhusi Egyezmény 3. cikke vet fel először a nemzetközi környezetvédelmi jogban. A kapcsolattartó intézménye akkor vált 18
szükségessé a közösségi részvétel gyakorlatában, miután mind hatósági, mind közösségi oldalon rájöttek, hogy az adat és információ közötti különbségtételnek garanciális jelentősége van. Bizonyos résztvevők, érdeklődők képesek az összes adat feldolgozására, sőt igénylik is azt, mások viszont csak az adatoknak a saját problémáikra, kérdéseikre vonatkozó információtartalmát szeretnék kinyerni. Ennek egyik leggyorsabb és leghatékonyabb módozata az ügyet keresztül-kasul ismerő közösségi részvételi kapcsolattartó megnevezése a környezeti (vízvédelmi) tervezéssel foglakozó hatóságnál. A VKI ezzel a jogintézménnyel a közösségi részvétel szabályozásának legelőremutatóbb, leghatékonyabb elemét, az ún. részvételre képesítést erősíti.
2. KI HARMONIZÁL? Úgy gondolhatnánk, hogy ha eldöntöttük, hogy a Víz Keretirányelv egyértelműen környezetvédelmi tartalmú, akkor azzal már azt is eldöntöttük, hogy a végrehajtását sok más európai országhoz hasonlóan (például Spanyolország, Németország, Ausztria vagy az Egyesült Királyság) Magyarországon is a környezetvédelmi államigazgatási szervezetre kell majd bízni. Nálunk azonban nem ilyen egyértelmű a helyzet. Talán csak egy szerencsétlen körülmények között született kormányhatározat vagy a vízgazdálkodási ágazat felkészültségével, a rendelkezésére álló nagyobb erőforrásokkal, vezetőinek ambícióival stb. összefüggő mélyebb okok miatt a VKI jogharmonizációjának előkészítésével kapcsolatos tevékenységeket Magyarországon évek óta a vízgazdálkodási ágazat végzi. Ők fektettek nagy energiákat egyebek közt a hazai víztestek típusosokba sorolásába és a VKI végrehajtása szempontjából alapvető fontosságú nemzetközi kapcsolatok kialakításába. A környezetvédelmi és a vízgazdálkodási ágazat központi hatóságainak egyesítése a probléma élét kissé tompítja, de korántsem szünteti meg. Továbbra sem mindegy, hogy az egységes minisztériumon belül mely szervezeti egységek irányítják a VKI jogharmonizációját és magyarországi végrehajtását és az sem, hogy a mindezidáig különálló helyi szervezetrendszer mely elemei kapnak ebben döntő szerepet. Nem mindegy, hogy a VKI értelmezésében, végrehajtásában a mérnöki szakmai szempontok vagy a környezetvédelmi, természetvédelmi szakmák dominálnak majd. Nem mindegy az sem, hogy a vízszolgáltatás és a vizek kártételeivel szembeni védekezés, mint alapvető fontosságú gazdasági ágazat érdekei vagy az élő környezet, a környezet-egészségügy általában eddig is visszaszorított érdekei kerülnek majd előtérbe. Véleményem szerint ma is igazak azok az elvi megállapítások, miszerint a vizekkel való gazdálkodást, így egyebek között a vízügyi beruházásokat is kezelő (terveztető, engedélyező stb.) szervezetrendszer nem lehet egyidejűleg a vizek minőségének védelméért is felelős. A két feladatrendszer között mindkét oldal résztvevőinek a legnagyobb (széles körben ismert és elismert) szakmai és emberi becsületessége mellett is súlyos érdekellentétek, törvényszerű konfliktusok vannak. A VKI-nak az előző pontban részletesen ismertetett és alátámasztott környezetvédelmi jellegén kívül figyelembe kell vennünk még néhány olyan szempontot is, amelyek formáljogilag is a Keretirányelv környezetvédelmi végrehajtása mellett szólnak. Ezek némelyike olyan jelentős, hogy ha eltérünk tőlük, adott esetben az Európai Unión belül megkérdőjelezhetik a Keretirányelv magyar végrehajtásának jogszerűségét.
19
Ezek a következők: • a jogalkotás előzményei (úgy a jogalkotási folyamatot megkezdő környezetvédelmipolitikai indíttatásra, mint a hatályon kívül helyezett és egységesített környezetvédelmi/vízvédelmi jogszabályösszességre tekintettel); • a jogalkotás szervezeti megvalósítása (a Bizottság környezetvédelemmel foglalkozó szervezeti egységei készítették elő a tervezetet); • a VKI gyakorlati végrehajtásával kapcsolatos együttalkalmazási kötelezettségek (a VKI-t a mindennapi gyakorlatban együttesen kell majd alkalmazni egyebek közt a környezeti hatásvizsgálati, az egységes környezetvédelmi engedélyezési – IPPC – jogszabályokkal, számos hulladékgazdálkodási és természetvédelmi jogszabállyal); • végül meg kell említenem azt, hogy a Víz Keretirányelv előterjesztésére az Európai Unió Alapszerződésének 130r cikke alapján került sor, amit az Alapszerződés kifejezetten a környezetvédelmi jogszabályokra tart fenn, nem pedig a vízkészletgazdálkodási kérdésekre vonatkozó 130s cikk alapján1. Ez tipikusan olyan eljárási kérdés, hogy ha egy tagállam ennek ellenére a vízkészlet-gazdálkodásra vonatkozó intézményrendszer és jogszabályok segítségével kívánja a Keretirányelvet végrehajtani, nagyon könnyen reménytelen helyzetben találhatja magát a Bizottsággal szemben az Európai Bíróság előtt.
3. MILYEN JOGSZABÁLYBAN MENJEN VÉGBE A VKI JOGHARMONIZÁCIÓJA? Egy korábbi cikkben2 megpróbáltam elemezni a magyar környezetjog EU harmonizációjának helyzetét és abból indultam ki, hogy a Az Európai Unió környezeti joga a rendszerváltás idején jó másfél évtizedes előnyben volt a magyar környezeti joggal szemben. A Társulási Szerződés kihirdetése után a magyar jogalkotónak nagy tömegű, a hazai környezeti jogtól igen eltérő szemléletű joganyagot kellett átemelnie. Az egyre gyorsuló tempójú környezetvédelmi jogharmonizáció mennyiségi céljait elérte, azonban a magyar környezeti jog mostanra egyfelől tele van olyan jogintézménnyel, amely az intézményrendszer és a jogalanyok számára idegen, alig alkalmazható, másfelől maga a rendszer rendkívül bonyolult, áttekinthetetlen, gyakran ellentmondásokkal terhelt. A Víz Keretirányelv jogharmonizációja során a fentiekre hatványozottan figyelemmel kell lenni, hiszen még az EU környezetjogán belül is egy rendkívül szövevényes, ellentmondásos szöveggel állunk szemben. Az előző fejezetekben megállapítottuk, hogy a VKI tartalmilag és formailag is alapvetően környezetvédelmi jellegű. Ugyanakkor, az integráció elve alapján az új egységes európai vízvédelmi jog azzal az igénnyel lépett fel, hogy alapvető társadalmi érdekeket szolgáló célkitűzéseit a szomszédos igazgatási ágazatok is fogadják el, építsék be jogszabályaikba és alkalmazzák azokat. Ennek megfelelően elsősorban a vízgazdálkodásra nézve a VKI több rendelkezést is tartalmaz, amelyeket részint a környezetvédelmi, részint a vízgazdálkodási jogban kell végrehajtani – ílymódon teremtve meg a jogalkotó által előírt szerves kapcsolatot a két ágazat között. Elsősorban egyes ivóvízvédelmi és a vizekkel kapcsolatos szolgáltatások árképzése vonatkozásában találhatók a VKI-ban olyan szabályok, amelyek közvetlen kihatással lehetnek a hazai vízgazdálkodási jogra. 1 Giorgos Kallis: A vizek fenntartható használata az Európai Unió Víz Keretirányelvében (in: EEB nyílt munkaülés a Víz Keretirányelv által meghatározott vízügyi politikákról, 2000 november, Brüsszel) 2 Fülöp Sándor: A környezetvédelmi jog néhány belső ellentmondása: szükség van-e újrakodifikációra?” in: „A környezetvédelmi jogalkotás és jogalkalmazás időszerű kérdései” – Pázmány Péter Katolikus Egyetem, 2001., Visegrád.
20
Ami az új, egységes hazai vízvédelmi jogot illeti, a VKI nyomán több lényeges szerkezeti és tartalmi változást kell majd bevezetni, természetesen alapos szakmai viták és előkészítés során, hogy a jövevény szabályok szervesen illeszkedjenek a hazai vízvédelmi jog sajátosságaihoz és a végrehajtás során rendelkezésünkre álló intézményi, infrastrukturális és egyéb feltételekhez. Annyi bizonyosnak látszik a jogharmonizációs elemzések alapján, hogy a VKI gerincét adó integrált tervezési szabályoknak megfelelő magyar jogszabály jelenleg nincs és ezt a hiányt mindenképpen pótolni kellene. Mivel a tervezés során több környezetvédelmi és környezetvédelmen kívüli igazgatási ágazatra nézve kell majd kötelező szabályokat megfogalmazni, az integrált tervezési jogszabály szintjére korábbi munkánkban a törvényi szintet javasoltuk. A VKI azon rendelkezéseit, amelyek közvetlenül utalnak a felszíni vagy felszín alatti vagy mindkettő védelmére, a vízvédelmi jogunkban javasoltuk meghonosítani. Az ilyen rendelkezések áttekintése során azt tapasztaltuk, hogy csupán néhány helyen kezeli külön az európai jogalkotó a felszíni és felszín alatti vizekre vonatkozó szabályokat, a VKI legtöbb szabálya azonban mindkettőre egyaránt vonatkozik. Ennek megfelelően az a véleményünk alakult ki, hogy előbb-utóbb szükségessé válhat egy egységes vízvédelmi jogszabály létrehozása. E jogszabály szintje, tekintettel a VKI-ból származó új rendelkezések részletes, technikai jellegére, továbbra is a kormányrendeleti szint lenne. Természetesen alternatív megoldásként elképzelhető a két jelenlegi vízvédelmi kormányrendelet külön tartása is. Ezesetben a közös szabályokat mindkét jogszabályba bele kellene venni. Összefoglalásként szeretném még egyszer aláhúzni, hogy az egyértelműen környezetvédelmi jellegű Víz Keretirányelvet a környezetvédelmi szervezetrendszernek a környezetvédelmi jog és azon belül a lehetőleg egységes vízvédelmi jog szabályai alapján kell végrehajtani. Ebben a végrehajtásban a környezetvédelmi jogon kívüli szervezetek és jogszabályok is szerepet kell kapjanak, elsősorban a vízgazdálkodás és a közegészségügy területén. Az is nyilvánvaló, hogy a környezetvédelmi szervezetrendszer jelenlegi szakember- és intézményi ellátottságával nem lenne képes a VKI követelményrendszerének kielégítő végrehajtására. Erre viszont véleményem szerint nem az a helyes és elvszerű válasz, hogy akkor a feladatot el kell venni ettől a szervezetrendszertől, hanem inkább az, hogy megfelelően meg kell erősíteni azt.
21
A VÍZ KERETIRÁNYELV TERMÉSZETVÉDELMI ASPEKTUSAINAK ELEMZÉSE Csörgits Gábor KGI Természetvédelmi Intézet KvVM Természetvédelmi Hivatal
22
1. A VÍZ KERETIRÁNYELV ÉS CÉLJA ÉS CÉLKITŰZÉSE Az Európa Parlament és Tanács a tagállamok károsodott vizeinek helyreállítása és megóvása érdekében megalkotta a 2000/60/EK irányelvet, amely általánosan Víz Keretirányelv néven vált ismertté. Tekintettel arra, hogy az új szemléletű dokumentum a vizek védelmének érdekében jött létre, meg kell vizsgálni a benne megfogalmazott célkitűzések és előírások közvetlen és közvetett természetvédelmi vonatkozásait. Maga az irányelv alaptételként kezel számos olyan tézist, amelyek elsősorban a vizek védelmével kapcsolatosak. Ezek a fenntartható vízhasználatot és vízgazdálkodást áttételesen érintve, utóbbiak hátterét hivatottak biztosítani. Az alaptézisek közül természetvédelmi szempontból a legfontosabbak az alábbiak: • A víz, más termékektől eltérően nem kereskedelmi termék, hanem örökség, amit ennek megfelelően kell óvni, védeni és kezelni (1); • a Tanács felkérte a Bizottságot, hogy terjesszen elő javaslatokat a Közösség felszíni vizei ökológiai minőségének javítására (2); • az édesvizek hosszú távú minőségi és mennyiségi leromlásának elkerülése érdekében cselekedni kell (3), a folyamatosan növekvő igény miatt a vizek egyre nagyobb terhelésnek vannak kitéve, ezért szükségesek a Közösség vizeinek mennyiségi és minőségi védelmét célzó intézkedések (4); • a Bizottság az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz intézett közleményt fogadott el a vizes élőhelyek ésszerű hasznosításáról és megőrzéséről, amely rámutatott a vizes élőhelyeknek a vízkészletek védelmében betöltött fontos szerepére (8); • a Közösség környezeti politikájának a természeti készletek körültekintő és ésszerű használatával hozzá kell járulnia a környezet minőségének megőrzését, védelmét és javítását szolgáló célkitűzések teljesítéséhez, és a politikának az elővigyázatosság elvére és azokra az elvekre kell épülnie, amelyek kimondják, hogy megelőző intézkedéseket kell tenni, a környezeti károkat elsősorban a szennyező forrásnál kell orvosolni, és a szennyezőnek fizetnie kell (11); • az Irányelv a vízi környezet fenntartását és javítását célozza, ez főként az érintett vizek minőségére irányul. A mennyiség szabályozása kisegítő elem a jó vízminőség biztosításában, ezért a jó vízminőség biztosítását célzó, a víz mennyiségi állapotára vonatkozó intézkedéseket is ki kell dolgozni (19); • Egy felszín alatti víztest mennyiségi állapota hatással lehet a vele kapcsolatban lévő felszíni vizek ökológiai minőségére és a szárazföldi ökoszisztémákra (20); • közös elvek szükségesek a fenntartható vízhasználat elősegítésére, a határvízi problémák szabályozásának támogatására, a vízi ökoszisztémák és az azoktól közvetlenül függő szárazföldi ökoszisztémák és vizes élőhelyek védelmére (23). A Víz Keretirányelv fő célkitűzéseit a fenti alapelvek figyelembe vételével fogalmazza meg: • megakadályozza a vízi ökoszisztémák, és - tekintettel azok vízszükségletére - a víztől közvetlenül függő szárazföldi ökoszisztémák és vizes élőhelyek további romlását, védi és javítja állapotukat (a); • előmozdítja a rendelkezésre álló vízkészletek hosszú távú védelmére alapozott fenntartható vízhasználatot (b); • fokozottan védi és javítja a vízi környezetet, többek között a szennyező anyagok bevezetéseinek, kibocsátásainak és veszteségeinek fokozatos csökkentésére, megszüntetésére vagy fokozatos kiiktatására irányuló specifikus intézkedésekkel (c); • biztosítja a felszín alatti vizek szennyezésének fokozatos csökkentését és magakadályozza további szennyezésüket (d); • hozzájárul az árvizek és aszályok hatásainak mérsékléséhez (e). 23
Természetvédelmi szempontból lényeges, hogy a vízi ökoszisztémák, a vizektől közvetlenül függő szárazföldi ökoszisztémák és vizes élőhelyek védelme szerepel első helyen a célkitűzések között, mivel ez egyben a fontossági sorrendre is utal. Ennek megfelelően a fenntartható vízhasználat társadalmi igénye a Víz Keretirányelv szerint negatívan nem befolyásolhatja a természetes élőhelyek állapotát. Különösen érdekes helyzetet teremt az utolsó célkitűzésként feltüntetett árvizek és aszályok hatásainak mérséklése, hiszen ilyen esetekben rendszerint a szükségszerű gazdasági, személy- és vagyonvédelmi indokból történő beavatkozások alapjukban ellentétesek a természetes környezet megőrzésének igényével. A kulcsszó itt a „hozzájárul” lehet: a Víz Keretirányelv nem ad lehetőséget legfontosabb céljai háttérbe szorítására, csak ezek teljesülése mellett jöhet szóba az árvizes vagy aszályos helyzetek kezelése. A Keretirányelv ezzel a problémakörrel kiemelten tehát nem foglalkozik, mivel azonban az Irányelv bevezetésével annak minden célkitűzését és rendelkezését is elfogadtuk, a párhuzamosan működő árvízvédelmi (pl. Vásárhelyi Terv Továbbfejlesztése), belvízvédelmi vagy az aszálykárok enyhítését célzó programok tervezett intézkedéseinél figyelembe kell venni ezeket. A Víz Keretirányelv céljainak elérése érdekében a dokumentum által megfogalmazott fő környezeti célkitűzés, hogy 2015-ig a természetes vizek „jó állapotát” el kell érni, majd ezt fenn kell tartani. A „jó állapot” alatt az Irányelv a természetes felszíni vizek ökológiai és kémiai szempontok szerint értelmezett jó állapotát érti, tehát a kijelölt víztestek esetében mindegyik szempontból legalább ezt a szintet el kell érni. A felszín alatti vizek állapotának meghatározásához ökológiai elemzést nem követel meg az előírás, ami általánosságban is megkérdőjelezhető lenne (gondoljunk csak a talaj élőlényközösségének szerepére!), konkrét esetekben pedig egyenesen súlyos hiányosság: hazánkban és a tagállamok területéről is több barlanglakó vagy éppen kutakban felfedezett állatfajt ismerünk, pl. felemáslábú rákok, halak, gőték között, ezek a rendszerint endemikus fajok jelentős természeti értéket képviselnek. A Keretirányelv sajnálatos módon összemossa a nem a felszínen található vizeket, hiszen a több száz méter mélységű vízadóból származó víz, egy barlangpatak vagy akár a csak 10 cm mélységben lévő talajvíz is egyöntetűen „felszín alatti víz” meghatározással szerepel. A „jó állapot” idézőjeleit az indokolja, hogy az ökológiai állapotra maga az Irányelv nem adja meg a definíciót, csupán a „jó ökológiai állapotnak” egy olyan módszertani meghatározását, ami csak a mellékletekben megfogalmazottakra utal. Ilyenformán önmagát a céljával magyarázó fogalmat takar, ami értelmezési nehézségeket okoz. Tekintettel arra, hogy az egész Víz Keretirányelv szempontjából alapvető kérdésről van szó, ezt a fogalmat mindenképpen egyértelműen definiálnunk kell az Irányelv rendelkezéseinek jogharmonizációja során.
2. A VÍZ KERETIRÁNYELV TERMÉSZETVÉDELMI SZEMPONTÚ ELŐNYEI A Víz Keretirányelvnek számos természetvédelemi szempontú előnye ismerhető fel. Legfontosabb ezek közül a természetközpontú szemlélet, a vizek élőhelyekként való kezelése. A vizek minősítését nem csak a konvencionális kémiai mérésekre támaszkodva, hanem komplex, ökológiai alapon is számon kéri, ezzel lehetőség nyílik a vízi életközösségek számára érdemi fontossággal bíró tényezők figyelemmel kísérésére is. Kiemelkedő jelentősége van ebből a szempontból a meder-átalakítások és a vízi műtárgyak hidrobiológiai szerepének azonosításában, mert erre a korábbi, döntően vízkémiai alapokon nyugvó minősítési rendszerben nem volt meg a közvetlen lehetőség. Új kezdeményezés az állapot jellemzésében a minőségi mutatók mellett a víz mennyiségének számításba vétele. Ismert hazai viszonyaink mellett ennek jelentősége tagadhatatlan. Az Irányelv a víztől függő 24
terresztrikus ökoszisztémák védelmét is célul tűzi ki, ami elsősorban a felszíni és a felszín alatti víz mennyiségi mutatóival függ össze. A Keretirányelv érdeme, hogy vízgyűjtő-szintű gazdálkodási egységekben látja a vizek védelmét is biztosító, fenntartható vízhasználat eszközét. A határokon áthúzódó vízgyűjtőkkel együtt a hasonlóan mostoha adminisztratív helyzetben lévő természeti területeink egységes szemlélete és védelme is megvalósulhat. Ez számunkra azt is jelenti, hogy „alvízi” helyzetünk (Magyarország vízfolyásainak 96%-a határainkon kívül ered) dacára kiszolgáltatottságunk csökken. Az Irányelv holisztikus megközelítése egyben az integrált érdekérvényesítést is garantálja. A különböző, sokszor ellentétes érdekeltségű ágazatok igényeit konszenzus alapján egyesíti, és a vízgyűjtő gazdálkodási tervek formájában elégíti ki. Így lehetőség nyílik arra, hogy vizekkel összefüggő kérdésekben már a tervezési fázisban kompromisszumos megoldást találjon a vízügy, a mezőgazdaság, az ipar, a környezet- és a természetvédelem. A vízgyűjtő gazdálkodási tervek készítését nyílt tervezési eljárással, a nyilvánosság bevonásával írja elő. Ezzel lehetőséget teremt regionális és lokális szinten is az esetleges beavatkozásoktól vagy ezek hatásától közvetlenül érintett lakosság aktív részvételére, amivel elérhető, hogy a kompromisszumos megoldásokba a közvetlenül érdekeltek igényei mindenképpen beépülnek.
3. A VÍZ KERETIRÁNYELV TERMÉSZETVÉDELMI SZEMPONTÚ HIÁNYOSSÁGAI ÉS HÁTRÁNYAI A Víz Keretirányelvnek vannak természetvédelmi szempontból értelmezhető hátrányai és hiányosságai is. A kezdeményezés „keret”-jellegéből adódik, hogy nem határol le teljesen minden tételt, ezek részletes kifejtését a tagországokra bízza. Ez azonban sok alapfogalom esetében is zavarokat, bizonytalanságokat okoz. Korábban már utaltam az ökológiai állapot definíciójának hiányára, és legalább ennyire zavaró például, hogy minden nem tengeri állóvíz magától értetődően „tó” a Keretirányelv szerint. A természetes állóvízi élőhelyek rendkívül heterogének, ilyen összevonásuk szakmai szempontból nem tekinthető átgondolt lépésnek. Kérdéses marad ebben a rendszerben a holtágak helyzete is, hiszen egy, a folyóról teljesen lefűződött, de a jelenlegi hullámtéren található holtágban (plesiopotamon) a valóban „álló” víz ellenére a folyó időszakos befolyásoló hatása (áradások) alapjaiban határozza meg a kérdéses víztér életközösségeinek szerkezetét és egyben teljes vízháztartását. Ilyen élőhelyre nehéz ráerőltetni a „tó” jelzőt, noha a Keretirányelv értelmezése szerint nem lehet klasszikus „folyó” sem. Hátrány, hogy szintén a „keret”-jelleg miatt a konkrét környezeti célkitűzés megfogalmazásához képest (a természetes vizek „jó állapotának” elérése 2015-ig) aránylag sok a dokumentum alaptételeiben a szabadon értelmezhető kivétel, kibúvó: • az Irányelv teljes és következetes teljesítése érdekében a határidők meghosszabbítása elfogadható, egyértelmű és világos indokok alapján lehetséges, amelyeket a tagállamoknak igazolniuk kell a vízgyűjtő-gazdálkodási tervekben (30); • amikor egy víztestet olyan mértékben befolyásol az emberi tevékenység, vagy annak természetes viszonyai olyanok, hogy a jó állapotát lehetetlen vagy csak ésszerűtlenül költséges módon lehet elérni, kevésbé szigorú környezeti célkitűzések is megállapíthatók elfogadható, egyértelmű és világos indokok alapján, azonban 25
•
minden gyakorlati lépést meg kell tenni a vizek állapota további romlásának megelőzésére (31); különleges körülmények esetén indokolt lehet, hogy felmentést adjanak a további romlás megelőzésének vagy a jó állapot elérésének követelménye alól, ha ez előre nem látható vagy kivételes körülmények következménye, vagy olyan, a felszíni víztestek fizikai jellemzői megváltozásának, vagy a felszín alatti víztestek szintjei változásának a következménye, amelyet magasabb rendű közérdek indokolt, feltéve, hogy minden lehetséges lépést megtesznek a víztest állapotát érő kedvezőtlen hatások csökkentésére (32).
Előre látható, hogy számos tagállam – vélhetően Magyarországot is beleértve – élni fog a fent vázolt lehetőségekkel, és több „problémás” víz esetében a kivételes körülményekre (pl. árvíz, aszály) és a költségek ésszerű határára hivatkozva kevésbé szigorú környezeti célkitűzések megállapításával fogja teljesíteni az Irányelv előírásait. Ez nem ideális a természetvédelmi ágazat szempontjából, azonban nyilvánvalóan el kell fogadni a kivételek lehetőségét, különben európai szinten a Víz Keretirányelv nem lenne végrehajtható. A természetvédelem számára hátrányos, hogy az irányelv felfogásában az embertől befolyásolt erősen módosított és mesterséges vizeknek nem tulajdonít természeti értéket. Általánosan elmondható, hogy szinte egész Európában nem találunk komolyabb méretű álló- vagy folyóvizet, mely a történelmi múltban nem szenvedett el kisebb-nagyobb emberi beavatkozásokat. Hazánk vizei is ilyenek, példaként említhetem akár a szabályozott, partvédő kövezésekkel ellátott Dunát és Tiszát, akár a szabályozott vízszintű és kikövezett partú Balatont. A hidrobiológusok számára magától értetődő természeti értékük, ugyanakkor a Keretirányelv értelmezése szerint ezeket a víztereket, illetve adott víztestjeiket erősen módosított státusszal kellene jellemeznünk. Számos olyan mesterséges eredetű vizünk is van (tározók, csatornák), amelyekben létrehozásuk óta eltelt hosszabb idő alatt természetközeli életközösségek alakultak ki. Ezeknél a vizeknél azonban nem az ökológiai „jó állapotot” kell elérni, hanem csak biztosítani a „jó ökológiai potenciált”. Ennek a fogalomnak a megfelelő definiálása még szintén várat magára – alkalmazása azonban sajnos mindenképpen a teljesítendő cél természetvédelmi értékének csökkenését jelenti. A Víz Keretirányelv dokumentumában az időszakos vizek és a vizes élőhelyek („wetland”ek) alulreprezentáltak. Ez természetvédelmi szempontból komoly hiányosságnak tekinthető, hiszen éppen ezek a speciális vízterek azok, amelyeknek unikális élőlény-együttesei (főleg hemihidrobiont szervezetek) nagy értéket képviselnek, ráadásul változó vízellátottságuk révén ezek az élőhelyek általában kifejezetten érzékenyek. Találunk hazánkban időszakos folyóvizeket is (pl. középhegységi patakok felső szakasza), kis állóvizeink között pedig igazán nagy számban találhatók asztatikus vizek (pl. lápok, szikesek). Az ezekre jellemző időszakos vízborítottság meghatározó fontosságú az itt kialakult és fennmaradni képes életközösség szempontjából, ezért itt a teljes, tartós vízhiány és az állandó vízborítás biztosítása egyaránt negatív következményekkel járna. Ráadásul a vizes élőhelyek azt az érdekes átmenetet testesítik meg, ahol a Keretirányelv értelmezése szerint a felszíni víz az idő előre haladásával fokozatosan felszín alatti vízzé válik – gondoljunk csak egy fokozatosan kiszáradó lápra vagy szikesre. Ilyen megközelítéssel érthetetlenné válik az az éles határ, amit az Irányelv kíván húzni e két eltérő helyzetű vízforma között. Mivel a Víz Keretirányelv érdemben nem foglalkozik a vizes élőhelyek problémájával, ezzel kapcsolatban az időközben létrehozott EU Wetland Munkacsoport által készített útmutató nyújt némi segítséget a tagállamok részére. A természetvédelem számára egyértelműen hátrány, hogy a Keretirányelv a kijelölendő állóvizek alsó mérethatárát 50 hektárnak adja meg. Ez a hazai viszonyok ismeretében mindenképpen túlságosan nagy terület. Legtöbb állóvizünk ennél kisebb (sőt, jóval kisebb!), 26
és méretük sokszor fordítottan arányos természeti értékükkel. A természetvédelmi ágazat szerint az irányelv méretkorlátozását betartva éppen az unikális, a Kárpát-medencére jellemző kis vizeinket hanyagoljuk el (lápok, szikesek, kis holtágak), amelyek értékét az európai államok hidrobiológus szakértői elismerik. Ugyanakkor belátható, hogy minden egyes értékes (ezek java „ex lege” védett!) kis vizünk esetében egyszerűen technikailag sem hajtható végre a Víz Keretirányelv által előírt összes rendelkezés. Célszerű kompromisszumként a saját típusukat jól reprezentáló, védettséget élvező élőhelyek közül tarozna a Keretirányelv hatálya alá néhány kiválasztott kisebb állóvíz, amelyek akár egyben referencia-területként is szerepelnének. A Víz Keretirányelv melléklete 25 ökorégióra osztja fel Európát, amelyből a 11. a Kárpátmedence önálló egysége, a Magyar Alföld, melynek teljes térsége egyetlen vízgyűjtőbe, a Duna-medencébe tartozik. Európa szintjén ez reális megközelítés, ugyanakkor a biológusok szerint ez a hazai vizek jellemzéséhez túlságosan nagy léptékű biogeográfiai egység. Ez a kettősség arra vezethető vissza, hogy a Pannonicum a környező kontinentális síkságoktól valóban eltér egyedi összetételű életközösségei miatt, ez azonban éppen a Kárpátmedencére jellemző összetett éghajlati hatások, a több biogeográfiai szubrégió ütközőzónájában kialakult mozaikos élőhely-mintázat révén alakult ki. Emiatt előre láthatóan a hazai vizek tipizálása során nem lesz elhanyagolható a szubrégiók szerinti kategorizálás sem. A Víz Keretirányelv szempontjából a referenciát jelentő vízterek ideális ökológiai állapotban vannak, vélhetően a természetes vizeink ilyenek, ebből következtetve a védett természeti területeinken ilyen élőhelyeket találunk. Ezt a logikai sort sok esetben igazolja a valóság, azonban ahogy már korábban szó esett arról, hogy az Irányelv az erősen módosított és mesterséges vizeknek hibásan eleve nem tulajdonít természeti értéket, a hazai természetvédelmi gyakorlatban ennek fordítottja is igaz. Sokszor szembesülnünk kell azzal a ténnyel, hogy védett természeti területeink a Keretirányelv szempontjából nem minősülnek természetesnek, mert emberi hatásoktól mentesnek nem tekinthetők! Ilyen körülmények között a szükséges referencia-területek kijelölése nehézségekbe ütközhet, illetve előrelátóan kompromisszumos megoldásokat kell keresnünk. A Keretirányelv több vízteret nem reprezentál kellően, a rendelkezések többsége adaptáció nélkül ezekre nem lesz alkalmazható. A dokumentum mostohán kezeli a nagy folyókat (folyamokat), a sekély tavakat, valamint a hazai vonatkozásban kiemelt helyzetet élvező lápokat és szikes tavakat. Ezeken mind a tipizálás, mind a referencia-területek kijelölése nehézséget jelent, az unikális víztértípusok (pl. a szikesek) esetében komoly gond lesz az interkalibráció. Konkrét esetekben a természetvédelmi ágazat szakértői adhatnak tanácsot, áthidalva az Irányelv hiányosságaiból adódó problémákat. Az Irányelv komoly szakmai hiányossága, hogy a vizek állapotát statikusnak feltételezi, illetve elsősorban a nem természetes vizek esetében csak az emberi beavatkozások hatásának változásával számol. A szukcesszió fogalma és a vízi élőhelyek jellegét hosszabb távon alapjaiban befolyásoló hatása teljesen kimaradt a dokumentumból. Az emberi hatások nyomon követése miatt kötelező rendszeres felülvizsgálat ugyan lehetőséget ad a természetes szukcesszió figyelemmel kísérésére is, azonban a probléma megoldása szempontjából ez önmagában kevés. A kérdéskör teljes elhanyagolása miatt a Keretirányelv szerint minden kijelölt víznek az eredeti állapotát kellene fenntartanunk, holott a természetes vizeink jelentős hányada magára hagyva a szukcesszió révén a vizes élőhely majd a terresztrikus zárótársulás irányába fejlődik. Fokozatos átalakulása közben többször is típust válthat, tehát nem csak az állapotok megváltozásáról van szó. Különösen érdekes helyzet alakulhat ki egy referenciaként kijelölt védett természeti terület esetében, ahol az irányelv értelmezése alapján a statikus állapot biztosítása az ideális, és ez esetleg a 27
természetvédelem érdekeivel szemben álló aktív beavatkozásokat igényel. Az aktív természetvédelmi beavatkozásokkal fenntartott állapotú vizek esetében ez az érdekellentét nem áll fenn, azonban sok védett természeti területünk nem ilyen. A kérdés megelőző elméleti rendezése és a körültekintő tervezés mindenképpen indokolt.
4. A
TERMÉSZETVÉDELEM VÉGREHAJTÁSÁBAN
SZEREPE
A
VÍZ
KERETIRÁNYELV
A Keretirányelv bizonyos részfeladataiban a természetvédelmi ágazat szerepét megalapozza az, hogy az unikális és értékes, emiatt általában védettséget élvező élőhelyekről és élőlényekről a szakemberek jelentős ismereteket birtokolnak. Az irányelv rendelkezéseinek jogharmonizációjában a természetvédelmi szempontok érvényesítése miatt vesznek részt szakemberek. Az víztestek előírt kijelöléséhez nélkülözhetetlen konkrét víztest-típusok meghatározását, a Keretirányelv „B” rendszere szerinti tipizálás validációját végzik hidrobiológusok. A természetvédelem egyik fontos feladata a potenciális referenciaterületek megjelölése, és ezzel párhuzamosan biológiai referencia elemként indikátor szervezetek ajánlása. Másik lényeges kérdéskör a víztől (felszín alatti víztől is) közvetlenül függő ökoszisztémák azonosítása, lehatárolása. Ez rendkívül nehéz feladatnak ígérkezik, csak kellő rugalmassággal és iteratív módon érhető el siker. Az ökológiai vízigény a jogszabályi hátterének kidolgozása és gyakorlati szintű alkalmazása is sokat segíthet a feladat megoldásában. A Víz Keretirányelv által előírt legfontosabb aktuális feladat a természetvédelem számára a „védett területek” regiszterének összeállításában való aktív részvétel. A regiszter tartalmaz nem természeti szempontból védett (ivóvíz, gazdasági szempontból fontos vízi állatfajok, üdülési célok vagy tápanyag-érzékeny térségek védelme miatt kijelölt) területeket is, ezért a teljes lista összeállítása több ágazat feladata. A „védett terület” tehát nem jelent védett természeti területet! A szigorúan természetvédelmi szempontból „védett területek” a Víz Keretirányelv értelmezésében: „Az élőhelyek és állatfajok védelmére kijelölt területek, ahol a víz állapotának megőrzése vagy javítása a terület védelmének fontos tényezője, ide értve a kapcsolódó Natura 2000 helyeket, amelyeket a 92/43/EGK és a 79/409/EGK szerint jelöltek ki”, (Víz Keretirányelv, IV. Melléket 1. (V)) ahol a 92/43/EGK az Élőhelyvédelmi Irányelv, a 79/409/EGK pedig a Madárvédelmi Irányelv. A rendelkező szövegrész megengedi, hogy ne csak e két irányelv alapján kijelölt és víztől függő Natura 2000 területeket vegyük fel a regiszterbe, hanem minden közösségi vagy nemzeti jogszabállyal védett, víztől függő természeti területet. Utóbbi esetben rendkívül nagy feladatot vállalunk fel, hiszen például hazánkban az összes forrás, láp és szikes ex lege védett. Jelenlegi európai ismereteink alapján a többi tagállam első körben kizárólag a Natura 2000 területeket listázza, mert a regiszter, később megkötések nélkül bővíthető. Előre láthatóan követni fogjuk ezt a példát, és elsőre a vizes Natura 2000 területek adatait adjuk meg a „védett területek” regiszterének elkészítéséhez.
28
5. TOVÁBBLÉPÉSI FELTÉTELEK A TERMÉSZETVÉDELEM SZÁMÁRA A természetvédelmi ágazat további aktív részvételét a Víz Keretirányelv végrehajtásában csak komoly intézményfejlesztéssel lehet biztosítani. A létszámfejlesztés önmagában nem lesz elegendő, célszerű lenne olyan szervezeti egységeket létrehozni, amelyek kizárólag a Keretirányelv bevezetésével kapcsolatban felmerülő kérdésekkel és feladatokkal foglalkoznak. A jelenleg hiányzó biológiai adatbázist is fel kell építeni, a feladat aktualitása miatt célszerűen a hidrobiológiai adatokkal kezdve. A szakemberképzés elengedhetetlen szükséglet, ez a jövő érdemi munkáinak az alapját termeti meg. Sajnos már most késésben vagyunk, hiszen csak a főiskolai képzés éveit számolva sem lesz kellő számú hidrobiológus és taxonómus elérhető, mire az irányelv által megkövetelt monitoring tevékenységeket meg kell kezdenünk (azaz 2006-ra). Mindehhez az anyagi források megteremtése a kulcs, e nélkül a fent vázolt fejlesztések kivitelezhetetlenek. A Víz Keretirányelv végrehajtását felvállalta az ország, ezért a részfeladatok teljesítéséhez valóban szükséges kereteket biztosítani kell.
6. FELHASZNÁLT IRODALOM Ambrus, A., Aradi, Cs., Dévai, Gy., Grigorszky, I., Juhász, P., Kiss, B. Nagy, S. A., Magura, T., Müller, Z. (2003): Az EU Víz Keretirányelv és a természetvédelem koncepcionális összeegyeztethetősége és a felmerülő feladatok szakmai elemzése. Debrecen 2003: 1-41. (kézirat) Böhm, A., Szabó, M. (szerk.) (2002): Vizes élőhelyek: a természeti és a társadalmi környezet kapcsolata. Tanulmányok Magyarország és az Európai Unió természetvédelméről – TEMPUS Institutional Building Joint European Project. 4. Budapest, 2002: 1-248. CIS for the Water Framework Directive 2000/60/EC – Guidance on establishing reference conditions and ecological status class boundaries for inland surface water. Version 3.0 CIS for the Water Framework Directive 2000/60/EC – Wetlands Horizontal Guidance Version 5.1, Final Draft Dévai, Gy., Aradi, Cs., Csabai, Z., Nagy, S. A. (2000): Javaslat a természeti rendszerek fő vízforgalmi típusainak elkülönítésére és ökológiai vízigényük meghatározására. Az agrobiodiverzitás megőrzése és hasznosítása szimpózium, 2000. május 4-6. Bp.– Tápiószele – Előadások és poszterek: 59-64. EMLA Környezeti Management és Jog Egyesület (2003): A Víz Keretirányelv jogharmonizációjának természetvédelmi vonatkozásai. Budapest, 2003. június: 1353. (kézirat) Felföldy, L. (1981): A vizek környezettana. Általános hidrobiológia. Mezőgazdasági Kiadó, Bp. 1981: 1-290. Kákonyi, Á. (2002): Természetvédelem. Ökológiai vízkészlet meghatározása. Táj-, természetvédelmi szabványokat megalapozó szakanyagok, KGI TvITáj/1501/2001: 1-23. Kákonyi, Á. (2003): A Víz Keretirányelv. Két víz köze KNPI 2003/1 29
Magyar Madártani és Természetvédelmi Egyesület (2002): Javasolt különleges madárvédelmi területek Magyarországon. Magyarország és a Natura 2000 – II. MME Budapest, 2002: 5-117. Schmidt, A. (szerk.) (2001): Angol-magyar és magyar-angol természetvédelmi szószedet. Tanulmányok Magyarország és az Európai Unió természetvédelméről – TEMPUS Institutional Building Joint European Project. 8. Budapest, 2001: 1-55. Udvardy, M. (1983): Dinamikus állatföldrajz. Tankönyvkiadó, Budapest, 1983: 1-496. Varga, Z. (2002): Ők élnek Pannóniában. Well-PRess Kiadó, Bp. 2002: 205-211. Víz Keretirányelv (Az Európai Parlament és a Tanács 2000. október 23-i 2000/60/EK Irányelve az európai közösségi intézkedések kereteinek meghatározásáról a víz politika területén) ford.: Ijjas István Water Framework Directive (Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy)
30
A VÍZ KERETIRÁNYELV A TERMÉSZETVÉDELMI CÉLOK TÜKRÉBEN – A GYAKORLATI MEGVALÓSÍTÁS EGYES LÉPÉSEI – Dr. Ambrus András Fertő-Hanság Nemzeti Park Igazgatóság
31
1. STRATÉGIAI FEJLESZTÉSI TERV 1.1. Feladatok konkretizálása A VKI céljai közt megfogalmazott szakaszokból (pl. 1. Cikk (a) bek. 10-11. Old.) világosan kirajzolódik, hogy – noha a jogforrásban a későbbiekben a természetes vízi- és vizektől közvetlenül függő terresztris közösségek védelme, létfeltételeinek megóvása és javítása a prioritásokban esetenként hátrébb sorolódik – végső soron ezek védelméhez szolgáltat keretet a direktíva. Ez egyértelműen és világosan egyezik a természetvédelem célkitűzéseivel, tehát nyilvánvaló, hogy az adódó lehetőségeket ki kell aknázni. Konkrét feladataink az alábbi témakörök köré csoportosíthatók (csak a felszíni vizekkel fogok foglalkozni): •
a VKI hatálya alá tartozó vizek felmérése (első körben csak megállapítani, melyek azok a vizek, amelyekkel egyáltalán foglalkozhatunk, a hatály alá tartozás kritériumainak tisztázása – ebben vannak lehetőségeink, a közösségi érdekek mellett nemzeti és helyi jelentőségű területek és/vagy fajok prioritással való felruházásával, különféle védettségi szintek alkalmazásával, stb.). Itt kell megjeleníteni az ökorégiónkra jellemző sajátságok miatt az időszakos, sekély (és szikes) kisvizeket, az alföldi jellegű, meanderező vízfolyás szakaszokat és a vízfolyásokhoz szervesen tartozó meder elfajulásokat, valamint árterületeket, stb. melyek a Pannon ökorégió csatlakozása által az egész EU élőhelyi változatosságát és biodiverzitását jelentős mértékben gazdagítják;
•
a későbbi monitoring rendszerből a makrozoobenton, halak és makrofita csoport megragadása – mivel ez a terület tekinthető számunkra leginkább relevánsnak – valamint a hidromorfológiai részhez való betársulás. Az algákat nem kellene bevállalni, egyfelől mert nem rendelkezünk sem adatokkal, sem szakemberekkel – ezek adottak a környezetvédelmi felügyelőségeknél – másfelől pedig (úgy gondolom), hazai, tápanyaggal amúgyis jelentősen megterhelt vizeinkben az alga tömegek jelenlétével többnyire inkább problémánk van. Hidromorfológiában lényegesen jártasabbak nálunk a vízügyi igazgatóságok munkatársai, de a beleszólási jogot meg kell szereznünk ahhoz, hogy meg tudjuk jelölni, melyek azok a paraméterek, amik alapján – élőhelyi változatosságra és természetességre koncentrálva – osztályba lehet sorolni majd az egyes víztesteket. Gondolok itt természetes lefutás kontra szabályozottság, kanyarulatok, szakadó partok, partszegély jellege, keresztszelvénybeli változatosság, vagy litorális zóna, árnyékoló állomány, stb. jelenlét-hiány, jelleg;
•
a monitorozási rendszerben elfoglalt helyünk definiálása, a fentiek alapján (erről később bővebben);
•
konszenzus kialakítására törekedve be kell szállnunk a felszíni vizek tipizálásába, szem előtt tartva, hogy viszonylag egyszerű, logikus és nem túlzottan nagy elemszámú, praktikus rendszer kialakítása a cél, igazodva a tipizáláshoz megadott paraméterekhez és az átláthatósághoz. Ugyanakkor a tipológiának meg kell jeleníteni a hazai sajátságokat, ide értve a sekély, +/- időszakos és az alkálikus vizeket is, a meanderező folyók jellegzetességeként kialakuló holtágakat, morotvákat és elöntéseket is. Az állóvizeknél célszerű a helyi viszonyokat sokkal inkább tükröző 32
1 m-es átlagos vízmélységet (a 3 m helyett) kategória határnak kijelölni. Tudnunk kell, hogy elsősorban az általunk vizsgálható elemek alapján meg is kell adnunk az adott típusokhoz tartozó referenciális állapotokat, az annak megfelelő víztestek alapján, el kell még készíteni az ökológiai állapot kategóriákba sorolás kritériumait (amire nagyon oda kell figyelnünk) és idővel be is kell ezekbe a kategóriákba sorolni az érintett vizeket. Erre korlátozottan áll rendelkezésünkre idő és – úgy gondolom – pénz is, a hadra fogható szakemberek száma pedig szintén szűkös (bármennyi is lenne a pénz…); •
ki kell jelölni az interkalibrációs hálózat számára a megfelelő pontokat is, én erre javasolnám, hogy főként a határközeli, vagy határon átnyúló vizeinkre koncentráljunk, Rába-Lapincs, Ipoly, Mura, majd egyszer nyilván Felső-Tisza, Dráva, Duna megfelelőnek ítélt (adatokkal már rendelkező) pontjai, Fertő, stb.;
•
hatósági, szakhatósági tisztázása;
•
a nem kormányzati szervek helyének, szerepének tisztázása.
kérdésekben
a
céloknak
megfelelő
szerepünk
1.2. Területi szervek – Nemzeti Park Igazgatóságok Úgy vélem, minden Nemzeti Park Igazgatóságnál kell lennie egy, a hidrobiológia valamely releváns területén jártas szakfelügyelőnek – ez lassan már meg is valósul – aki felelős a VKI kérdéskörben aktuális, az igazgatóságra háruló feladatok ellátásáért. Ebben a feladatában célszerű időnként, vagy egyszer, központilag megerősíteni, mivel – tudjuk – egyébként az akta hegyek el fogják borítani, viszont az sem várható el, hogy egyéb munkák alól ki legyen vonva (ez a gyakorlat) és a jelenlegi, restrikciós időszakban fölöslegesnek tűnik nagyobb ábrándokat szőni. Biztosítani kell, hogy a nélkülözhetetlen független kutatók, specialisták minden Igazgatóság számára rendelkezésre állhassanak (ez csak pénzügyi feltételeket igényel, viszonylag jól kiszámítható, tervezhető megbízásos munkák segítségével), hogy mind az „üzemszerű”, mind pedig az eseti (lesznek!) munkákra igénybe vehetők legyenek. Tudjuk, hogy kevés a jó szakember, meg kell becsülni őket, szükség esetén – ahol hiány mutatkozik – ki kell nevelni újakat (ezt minden ilyen és hasonló alkalommal elmondjuk, de…). Átfogó, koncepcionális kérdések megvitatására, iránymutatók kidolgozására nyilván lesz majd egy szakértői gárda, de a mindennapi gyakorlati problémák megvitatására célszerű a Nemzeti Park Igazgatóságok közötti konzultációs lehetőséget biztosítani és ennek esetenként keretet is adni (sokat emlegetett szakfelügyelői megbeszélések), ahol a meghívott kutatók is kifejthetik véleményüket. Nyilván lesz szerepe – ha majd a vajúdásból megszületik valami – a VITUKI-KGI konglomerátumból kialakítandó konzultatív (?) vagy egyéb szervnek, de erre pillanatnyilag nem lehet építeni. Helyesnek tűnik az a megközelítés, miszerint nem várható el, hogy már befutott kutatók otthagyják katedrájukat egy újonnan alakítandó, még kellőképpen nem tisztázott szerepű intézmény kedvéért, kezdőkkel pedig nincs értelme feltölteni. Mindenesetre azt tudjuk, hogy a VITUKI-ban vannak jelenleg is szakemberek. Nem tudok idealizált nemzeti park igazgatóságot felépíteni, mert annyira amorfak a „környezeti változók” a természetvédelem és hatóság kérdéskörben, hogy erre illetlenség lenne – a szükséges információk hiányában - javaslatot készíteni. 33
A NPI-KÖFE-VIZIG együttműködés szintén egy sokváltozós, nehezen prognosztizálható terület, általános irányelvként azonban érdemes leszögezni: mindenki azzal foglalkozzon, amihez a legjobban ért és amit már eddig is csinált, több-kevesebb sikerrel. A nemzeti park igazgatóságokra terhelhető feladatokat elmondtam, a környezetvédelmi felügyelőségek vizsgálják és kezeljék a vízkémiai adatokat és algákat, a vízügyi igazgatóságok feladata a hidrológia, hidromorfológia (részben), üzemeltetés. Az ezekre vonatkozó adatbázisok is rájuk tartoznak, de nyilván – valamilyen szinten – összekapcsolhatóknak kell lenni az adatoknak, mivel együttesen kell értékelni őket. A vízminőségi adatok terén fontos feladat lenne alapszintű tájékozódást lefolytatni a mérési pontok egyeztetése érdekében, és ahol csak lehet, közelíteni kell egymáshoz ezeket. Nyilván komplex adatokra lesz szükség, a vízhozamtól az oldott anyagokon keresztül a halakig, azonban ezt nem egyszerű egyből megvalósítani. Ahol valamelyik mérő hálózatnak pontjai vannak, célszerű ott a rendszer többi eleméhez is adatokat gyűjteni, ha az lehetséges, vagy releváns. Ahol pl. az oldott oxigén olyan alacsony értékű, hogy szinte elhanyagolható, vagy olyan szennyező anyagok vannak jelen, ami mellett kicsi az esély komoly faunára, ott nem érdemes ezzel a költséges, embert és pénzt nem kímélő mintavétellel bíbelődni, ha kapásból, a vízkémia alapján a rossz kategóriába esik a víztest. Vagy, ahol tudjuk, hogy gazdag a gerinctelen és/vagy hal fauna (vannak adataink), érdemes körülnézni, hogy van-e a közelben hidrológiai és vízkémiai mérőpont, de ha nincs, csak ezért nem érdemes áttenni a vizsgálati helyet, vagy felhagyni ott a további mintavétellel, mert lehet, hogy kedvezőbbek a gyűjtési körülmények, mint esetleg a vízmérce közelében… Beindult a KöFE-k mérőhálózatán is egy makrogerinctelen mintavételi program, innen is származhatnak értékes adatok.
1.3. Adatbázisok kapcsolata és kapcsolhatósága informatikus rendszertervező feladata Egy biztos, az általunk mérendő, mintavételezendő adatoknak meg kell felelni a NBmR faunisztikai és florisztikai (ha van ilyen a hínarakra és parti vegetációra) adatközlési szabályainak, standard módszereket kell követni (a makrozoobenton mintavételi protokoll készen van) és GIS alapokon kell nyugodni. Mivel az NBmR informatikai hátterének kidolgozása – ahogy tudom – eléggé előrehaladott állapotban van már, erről nem nagyon érdemes többet beszélni. (Legyen már végre egy működőképes rendszer, folyamatos módosítások nélkül.)
1.4. Érdekképviselet Ez nem képzelhető el szakértők nélkül, de ugyancsak nem hiányozhat az apparátus működésében jártas (ez is szakértelmet igényel) hivatali személy sem. Ennél többet nem tudok róla, mert nem ismerem a működési mechanizmusát a dolognak.
1.5. Külföldi társhatóságok A VKI hazai fejleményeiről a Minisztérium nem kerülheti el a megfelelő szintű és mélységű, rendszeresen újuló, aktualizálódó beszámoló készítését, ami praktikusan a KvVM honlapján kell, hogy elhelyezésre kerüljön, a programokért felelős személyek elérhetőségének 34
megadásával, a linkek gyűjteményével, területi szervekre lebontva, stb. Vannak szabályok arra vonatkozóan is, hogy kinek, milyen nyilatkozási jogköre van külföldi társszervek vonatkozásában. Ugyanez fordítva is igaz, fel kell keresni a hasonló területen foglalatoskodó szervezeteket, kollégákat és be kell gyűjteni a megfelelő információkat. Ezen túl pedig – szakmai alapokon – a szakembereknek saját jól felfogott érdeke is azt kívánja, hogy tájékozódjanak a külhonban zajló folyamatokról és lehetőleg ne csak saját maguk számára gyűjtsenek információkat… A külföldi kapcsolatok felvételére példa – saját szakterületemen – a „STAR” nevű, EU-s makrozoobenton mintavételi programmal való kapcsolat felvétele, amihez, hogy hivatalos formában történhessen meg a dolog, nyilvánvalóan valamiféle szándék és meghatalmazás kell.
2. TERMÉSZETVÉDELMI ÉS ÖKOLÓGIAI SZAKMAI SZEMPONTÚ KÉRDÉSEK A természetvédelem érdekeivel teljes mértékben koherens a VKI-nak az a célkitűzése, amit az 1 (a) bekezdésben megfogalmaz és a bevezető sorokban idézésre került. Ez végső soron még általánosabb, mint az Élőhely Irányelv, mert válogatás nélkül minden (meghatározott méretet meghaladó) vizes élőhelyre vonatkozik, beleértve a mesterséges és erősen módosított víztesteket is. Azokra ugyan kínál némi időnyerésre alkalmat adó kibúvási lehetőséget (6+6 év), de a jó ökológiai potenciált (ami az annak megfelelő természetes, vagy kevéssé módosított víztest jó ökológiai állapota alapján kerül meghatározásra) előbb vagy utóbb azoknak is el kell érni (ha csak a megvalósítás nem ütközik meghatározott akadályokba). Megjegyzendő, hogy számunkra újszerű a VKI-ben a „vízi szolgáltatás költségeinek visszatérülése” és „a szennyező fizet” (9. Cikk 26. Old, III. melléklet) elveinek beépítése, azonban ezek az elvek csak rendkívül elnagyoltan jelennek meg a szövegben. Nem világos sem az értelmük, sem pedig a gyakorlatban való felhasználhatóságuk, illetve a vizes élőhelyek védelmére fordítható előnyük, aminek kifejtése a hazai joganyagban kell, hogy megtörténjen. Ugyancsak eltér az eddigi hazai gyakorlattól a nyílt tervezési folyamat elve is. Amennyiben ezek az irányzatok segítenek abban, hogy egy-egy területen élő lakosság környezeti tudatosságát és a természetes élőhelyekkel szemben tanúsított felelősségérzetet növeljék, természetvédelmi és ökológiai szempontból kedvező változást hozhatnak. A környezetvédelmi felügyelőségek szakemberei jelezték, hogy a VKI-ban meghivatkozott szennyező anyagok határértékei bizonyos típusoknál engedékenyebbek, mint a nálunk ma használatos határértékek, és ennek komoly negatív hatásai lehetnek, amit a jogharmonizáció során figyelembe kell vennünk. A Nemzeti Park Igazgatóságok számára testre szabott feladatok az előzőekben részletezésre kerültek. Érdemes megemlíteni, hogy a Natura 2000 területek – melyek kijelölése országos szinten időben párhuzamosan zajlik - bekerülésével kapcsolatban nincs helye semmiféle kételynek, a VKI (IV. mell. 64.old, ill. 6.cikk) egyértelműen meghatározza, hogy az érintett területek a VKI szempontjából védett területek (természetesen csak a vizes élőhelyekről beszélek, de ide tartoznak a vízhatású élőhelyek – pl. láprétek – is). Sőt, ennél sokkal tovább megy: kicsit homályosan, de a IV. mell. utolsó pontja szerint nem csak a Natura 2000 területeket, hanem egyéb, fajok vagy élőhelyek szempontjából fontos védett területek kijelölését is lehetővé teszi. Ennek indoklására (következő pontban) meg kell adni a közösségi, nemzeti, vagy helyi joganyagot, amire hivatkozunk. Ennek kapcsán akár még a helyi védettséget is lehetne bátorítani! 35
Madárvédelmi Irányelv: nem vagyok madarász, nem akarok számomra ismeretlen területen mozogni. Nyilván a fentebb idézett helyen a megfelelő madarak – mint vizes élőhelyektől függő fajok – megemlíthetők, de vegyük észre, hogy ez a történet nem a madarakról szól, számukra nem elsősorban a víz minősége a meghatározó tényező, szemben sok más, vízhez kötött és valóban abban élő csoporttal. Hazai sajátságok tekintetében szerintem leginkább a kontinentalitás és a medence-jellegből fakadó speciális adottságokat kellene hangsúlyozni és védelemben részesíteni. Ezek között mindenek előtt az alföldi időszakos, sekély (esetenként sós, szikes) vizeket kell kiemelnünk, melyek védelme (belvíz elvezetés!) nincs még megoldva más úton, de akár a kiskunsági turjánvidék folyamatos víz elvezetésére is gondolhatunk itt. Ugyancsak sajátos jelleg az alföldi, meanderező vízfolyások szabad mederfejlődéséhez szükséges feltételek (megfelelő tér a folyó számára!) biztosítása, hogy ágak, holtágak, morotvák keletkezhessenek, melyek rendkívül fontosak mind általános élőhelyi értelemben, mind pedig konkrétan bizonyos – akár direktívás – fajok számára. Tehát a folyóvizek a belőlük származó víztestekkel együtt képezzék a VKI tárgyát (+árterületek). Sajátos helyzetben vannak a folyóvölgyi kavicsbánya tavak, melyek a jelenlegi leszabályozott, gátak közé terelt helyzetben bizonyos mértékig fel tudják vállalni az újonnan keletkező, fiatal holtágak szerepét, megfelelő kialakítás esetén. Én ezt egy fontos és nemzeti szinten mindenképpen eldöntésre váró kérdésnek ítélem, mivel – úgy néz ki, – hogy a hiányzó oligotróf állóvizek szerepét képesek lennének átmenetileg átvenni, megfelelő élőhely kezelés és fenntartás esetén. Más esetben felmerülhet az igénye a már kiegyenesített, szabályozott folyó szakaszok eredeti állapotba való visszaalakításának – „vissza kanyargósítás” – is. Ökológiai vízigény: úgy gondolom, hogy a VKI elég szigorú ezen a téren. Nem szab meg ugyan sehol m3-eket és cm-eket, de általában csak olyan mértékű vízhasználatot engedélyez, ami nem befolyásolja az adott víz ökológiai állapotát, sőt, a jó ökológiai állapot elérését tűzi ki célul. Vége tehát a mederben alig csordogáló folyóból az öntözővíz kiemelésnek, bölcs és takarékos (betárazás!) vízhasználatra ösztönöz. Ökológiai vízminőség: az egész VKI körülötte forog, van egyfajta felfogásuk ennek a fogalomnak a tartalmáról és úgy gondolom, hogy ennek a megváltoztatására kevés az esélyünk. Okosan használni kell a benne rejlő lehetőségeket (a hidromorfológiától kezdve a halakig) és nem nehezíteni a saját munkánkat és sorsunkat a dolgok bonyolításával. Tipológia: minden tipológiai rendszer annyit ér, amennyit meg lehet valósítani belőle. Ha egy viszonylag bonyolult rendszert akarunk bevezetni, amely olyan elemeken alapul, amelyeket helyszínen kell felvenni vagy becsülni (mert nem állnak esetleg rendelkezésre a VIZIGeknél), akkor nem fogunk végezni a puszta bekategorizálással, és akkor még igazából semmit sem tudunk az adott víztérről érdemben, csak a típusát. Ettől egy ilyen rendszer lehet még jó, sőt kiváló, ám a gyakorlatban – itt a VKI céljára – kevéssé használható. Véleményem szerint a tipológiának rendkívül egyszerű, durva, jól elválasztható kategóriákon kell nyugodnia, melyeket a rendelkezésre álló vízügyi adatok és térképi információk alapján, első menetben szobából le lehet osztani az érintett vízterekre. A szakemberek drága idejét arra kell szánni, hogy az adott (már kategóriába sorolt) vizek ökológiai állapotát, ott a helyszínen, belegázolás, hálózás, mintavétel, szakértői becslés alapján állapítsák meg. Ehhez kell a feltételrendszert biztosítani! A referencia feltételek és referencia területek dolgában vannak elképzeléseink, és ezeket érvényre is juttattuk a makrozoobenton monitorozási programba beválasztott pontjaink kapcsán. Elég sok vizet végig vizsgáltunk az elmúlt évtizedben, még több van, ami kimaradt, de azért néhány belenyúlás után nagyjából el lehet dönteni, hogy hova soroljunk egy adott víztestet. Ez a munka íróasztal mellől nem végezhető el, nincs az a szakértői becslés, amelyik ezt pótolná. Úgy gondolom, hogy ugyanezt meg tudja tenni mindenki, aki megfelelő 36
időegységet eltöltött már a vizek vizsgálatával, legyen bár halas, hinaras vagy makrogerinctelenekkel foglalkozó szakember. Ezekkel a csoportokkal lehet gazdálkodni. Tehát: nagy valószínűséggel fogunk tudni referencia helyeket felsorolni a megfelelő kategóriákhoz, gyanítom, hogy a saját területünkön még fajokat is megadunk a kiváló-jómérsékelt-… állapot jelzésére. Vízhatású élőhelyek: vonatkozik rájuk is a VKI a szöveg szerint. Csak visszautalni szeretnék a már előzőleg elmondottakra: pl. folyóvölgy = a folyó élettere, láperdővel, morotvával, öntésterülettel, stb. Ex lege lápok = nemzeti joganyag által a védett területek közé utalt vízhatású élőhelyek; időszakos vízborítású élőhelyek = az ökorégió sajátosságából fakadó specialitások Monitorozás: munkatársaimmal – Kovács Tibor, Juhász Péter, Kavrán Viktória, Kiss Béla, Müller Zoltán, Csányi Béla, Oertel Nándor, Olajos Péter és még néhányan – számos, terepen együtt töltött nap és vitával telt este után a makroszkopikus vízi gerinctelenek mintavételezésére egyfajta stratégiát alakítottunk ki. Ennek eredményeként nagyjából 2000ben vitára indítottunk egy makrozoobenton monitorozási koncepciót, ami már érezhetően a VKI szelét igyekezett a vitorláiba belefogni. Idővel sikerült a protokoll koncepciót próba útjára indítani, köszönet a konfrontációkat is felvállaló támogatóknak. A protokoll a Nemzeti Biodiverzitás-monitorozó Rendszer színeiben indult, de úgy, hogy a VKI-t is képes legyen kiszolgálni. A protokoll még finomodik, itt-ott csiszolásra szorul, de feltehetően se nem jobb, se nem rosszabb, mint a más országokban alkalmazott, hasonló célú adatgyűjtési módszerek gyűjteménye, és meg fogja állni a helyét nemzetközi összehasonlításokban. 2001-2002. óta folyamatos az adatgyűjtés, de nyilván a teljes üzemszerű felfutáshoz idő és pénz kell még. A protokoll tartalmazza azt, hogy mit, mikor, hol, hogyan kell felmérni a makrozoobenton érintett csoportjainak vonatkozásában. Noha a monitorozás üzemszerű beindítása csak a későbbi feladatok között szerepel, tudnunk kell azt, hogy a víztestek kijelölése, kategorizálása és a megfelelő állapotba való besorolása nem történhet meg terepi adatok nélkül, ezek közül pedig – hazai viszonylatban – a halak, makrofita és vízi makrogerinctelen csoportok vizsgálata ilyen szemszögből újdonságnak számít bizonyos mértékig, ezért fokozott odafigyelést érdemel.
37
A WWF SZEREPVÁLLALÁSA A VÍZ KERETIRÁNYELV VÉGREHAJTÁSA SORÁN Kis Ferenc WWF Magyarország
38
A WWF Magyarország vizes élőhely védelmi projektjei • • • • •
•
Víz Keretirányelv Dráva folyó Tisza LIFE Zöld Duna Az évtized folyója a Rába Fajvédelmi programok
WWF Magyarország: VKI bevezetése projekt • • •
•
A környezet- és természetvédelmi szempontok érvényesítése Véleményalkotás és javaslatok Gyakorlati tevékenységek Kapcsolattartás
Nemzeti szint: • •
•
Koncepcióterv a nyilvánosság bevonására Továbbképzések Vizes Élőhely Mutató
Rába, az évtized folyója 1. A folyó természetes állapotának megőrzése 2. Vízkészlet gazdálkodás • • •
Vízminőség javítása, vízkészletek biztosítása Árvízi biztonság megteremtése a természetes állapot fenntartása mellett Mérnökbiológiai módszerek alkalmazása a szükséges folyószabályozási beavatkozásoknál
3. Az idegenforgalmi terhelés összehangolása a folyó adottságaival: Ökoturizmus Rekreációs célok összehangolása a folyó jó ökológiai állapotának céljával. 4. A program kiterjesztése a vízgyűjtőre: Folyógazdálkodás kiterjesztése, nemzetközi együttműködéssel.
39
LIFE projekt: Tisza Átfogó tájrehabilitációs program • •
•
a tavaszi víztöbblet nagy területen való szétterítése („több teret a folyónak”) a terület adottságaihoz igazodó tájhasználat, azaz a „fok-gazdálkodás” mai viszonyokhoz adaptált változatának megvalósítása extenzív és intenzív gazdálkodás területi beosztása
Élőhely védelem és rehabilitáció Kubikgödör rehabilitáció Állandó vízborítás biztosítása Tóalján.
Legeltetés Nemes nyaras átalakítás Várt eredmények – A mintaterületek ökológiai állapotának javulása, megfelelő kezelés megvalósulása – Ember a tájban: a természettel harmonizáló tájhasználat megvalósulása – Védett területek növekedése – Élő példa bemutatása
Dráva projekt Konferencia „Az Eu Víz Keretirányelvének bevezetése a Dráva vízgyűjtőjén” címmel Konferencia összefoglaló: Ökológiai állapot Tájhasználati tanulmány Integrált folyókezelési tanulmány
A zalátai Ó-Dráva (Adravica) előzetes holtág rehabilitációs terve
40
Morfológia A szabad vízfelület hossza A szabad vízfelület legnagyobb szélessége A szabad vízfelület átlagos szélessége A víz legnagyobb mélysége A víz átlagos mélysége A szabad vízfelület mérete A holtág területe
1233m 68m 61m 2,9m 1,6m 8,2ha 18ha
Vízinövény borítás
Érdes tócsagaz Füzéres süllőhínár Tündérfátyol Békalencse Nád Összesen
Terület
Tömeg
28.000m2 10.000m2 5.900m2 4800m2 56.800m2 105.500m2
390 000kg 32 000kg 16 000kg 2 000kg 113 000kg 553 000kg
Védett növényfajok – 10 faj tündérfátyol (Nymphoides peltata) sulyom (Trapa natans) békaliliom (Hottonia palustris) rucaöröm (Salvinia natans) kúszó csalán (Urtica kioviensis) fürtös gyűrűvirág (Carpesium abrotanoides) szálkás pajzsika (Dryopteris carthusiana) téli zsurló (Equisetum hyemale) kígyónyelv (Ophioglossum vulgatum) pirítógyökér (Tamus communis)
41
Állatfajok Halak: 13 faj ,1 védett balin küsz lapos keszeg compó csuka ezüstkárász harcsa kárász ponty réti csík vörösszárnyú keszeg törpeharcsa fekete törpeharcsa
(Aspius aspius) (Albumus albumus) (Abramis ballerus) (Tinca tinca) (Esox lucius) (Carassius auratus gibelio) (Silurus glanis) (Carassius carassius) (Cyprinus caprio) (Misgumus fossilis) (Scardinius erythrophthalmus) (Ictalurus nebulosus pannonmicus) (Ictalurus melas)
Kétéltűek: 10 védett faj barna varangy (Bufo bufo) zöld varangy (Bufo viridis) tarajos gőte (Triturus cristatus) pettyes gőte (Triturus vulgaris) vöröshasú unka (Bonbina bonbina) zöld levelibéka (Hyra arborea) mocsári béka (Rana alvaris) kecskebéka (Rana esculenta) tavi béka (Rana ridibunda) kis tavi béka (Rana Lessonae) valamint az utolsó három faj hibridjei
Hüllők: 5 védett faj mocsári teknős fürge gyík lábatlan gyík zöld gyík vizisikló
(Emys orbicularis) (Lacerta agilis) (Anguis fragilis) (Lacerta vigilis) (Natrix natrix)
Madarak Költő: 47 faj, Táplálkozó: 56 faj, Alkalmi kóborló: 37 faj 42
Emlősök: 23 faj, 11 védett Szaporodik Táplálkozik
Fajok
Alkalmi +kifolyónál
vidra 8Lutra lutra9 +
vakondok (Talpa europea europea)
+
közönséges denevér (Myotis myotis)
+
hegyesorrú denevér (Myotis blythi oxygnathus)
+
vízi denevér (Myotis daubentoni)
+
tavi denevért (Myotis dasycneme)
+
erdei cickány (Sorex araneus)
+
+
vizí cickány (Neomys foediens)
+
+
mezei cickány (Crocidura l. leucodon)
+
+
erdei pele (Dryomys n. nitedula)
+
+
mogyorós pele (Muscardinus a. avellanarius)
+
+
csalitjáró pocok (Microtus agrestis)
+
+
kószapocok (Arvicola terrestris scherman)
+
+
törpe egér (Micromys minutus)
+
+
pirókegér (Apodemus a. agrarius)
+
+
erdei egér csoport (Apodemus sp.)
+
+
menyét (Mustela nivalis)
?
+
nyest (Martes f. foina)
?
?+
+
mezeigörény (Mustella eversmanni hungaricus)
?
+
+
aranysakál (Canis aureus)
?
?
?+
vörös róka (Canis vulpes)
?
+
+
+
+
vaddiszno 8Sus scrofa) ?
őz (Capreolus capreolus)
43
+
Ízeltlábúak: 17 védett faj
S zita k ö tő k – (O d o n a ta ) d ísz e s sz ita k ö tő (C o e n a g rio n o rn a tu m ) sá rg a fo lto s szita k ö tő (S o m a to c h lo ra a e n a ) v íz ip á sz to r (O rth e tru m c a n ce lla tu m ) m o c sá ri sz ita k ö tő (L ib e llu la fu lv a ) ú tsz é li sz ita k ö tő (S y m p e tru m fla v e o lu m ) e rd e i sz ita k ö tő (O p h io g o m p h u s c e c ilia ) fe k e te lá b ú sz ita k ö tő (G o m p h y u s v u lg a tissim u s) tó c sa szita k ö tő (L e u c o rrh in ia c a u d a lis) p iro s sz ita k ö tő (L . p ec to ra lis) F o g ólá b ú a k (M a n tidea ) im ád ko zó sáska (M a ntis religio sa ) B o g ara k (C oleo p tera ) b ő rfutrin ka (C a ra b u s co riaceu s) rezes futrin ka (C a ra b u s ulrich ii) L ep k ék (L ep id o ptera ) fecsk efark ú lepk e (P a pilió m ach a on ) k ardo s lep ke (P a p ilio po da liriu s) k is sz ín já tsz ó le p k e (A p a tu ra ilia ) d ísz e s m e d v e le p k e (A rc tia fe stiv a ) tö rp e sze n d e r (P ro se p in u s p ro se p in a )
44
Problémák • Vízhiány • Eutrofizáció • Feltöltődés • Gazdálkodás • Tájidegen fajok
Feladatok és megoldási lehetőségek 1. Részletes rehabilitációs terv készítése A szükséges vizsgálatok elkészítése 2. Magas vízszint biztosítása Visszaduzzasztás a Drávából A Sellyei-gürün lefolyó víz holtágba történő kormányzása 3. Iszapeltávolítás Kotrás, a holtág csatorna profiljának helyreállítása 4. A mesterséges és természetes eutrofizáció csökkentése A holtág északi részén egy tápanyag visszatartó terület kialakítása Ugyanitt egy fenékküszöb kialakítása A nád és hínár társulások kezelése
5. Az erózió, a talaj- és tápanyag bemosódás csökkentése Puffer zóna kialakítása fásítással
45
A vízgyűjtő belvizes területeinek rehabilitálása, a csatornák mentén szakaszosan, új víz élőhelyek kialakítása 6. A természeti értékek megőrzése, kezelése, fejlesztése A nyugati oldali nyáras erdő várható véghasznosításának átgondolása A füzesek fennmaradásnak biztosítása A halfauna kor és fajösszetételének javítása 7. A bölcs hasznosítás és extenzív gazdálkodás bevezetése A horgászat a jelenlegi szinten tartása A természet közeli erdőgazdálkodás preferálása A extenzív mezőgazdasági tevékenység preferálása Természetbarát turizmus
8. Előzetes műszaki javaslatok fontossági sorrendben • A Sellyei-gürü és a holtág vízgyűjtőjéhez tartozó csatornák részletes geodéziai felmérése • Vízkormányzási lehetőségek feltérképezése • Vízgyűjtő hidrológia és vízkémia adatgyűjtés, a szennyező források feltárása • Vízmérce telepítése • A holtág és a Sellyei-gürü bevezető szakaszának csatorna profil helyreállítása
46
Kapcsolódás a NAKP célprogramjaihoz Tájhasználati tanulmány Integrált folyókezelési tanulmány (környezet-, természet- és tájvédelmi szempontok megjelenítése) Közvetett kapcsolódási pontok
Integrált gazdálkodási célprogram
Ökológiai gazdálkodási célprogram
Extenzív gyephasznosítási célprogram
A zalátai holtág rehabilitációs terve Közvetlen, gyakorlati kapcsolódási pontok
Vizes élőhely célprogram
Nádgazdálkodás
Rendszeresen és tartósan belvízzel sújtott mezőgazdasági területek
Cél: a jó ökológiai állapot elérése
47
Árterületek
