MUNKAVÉDELEM 1.5
A „veszély”, a „kockázat” és az „elővigyázatosság” fogalmak jelentősége a zavarelhárítási jogi kérdésekben Tárgyszavak: veszély; kockázat; elővigyázatosság; fogalommeghatározás; jogi kategória.
A teljes német műszaki biztonsági jog, beleértve a környezet- és munkavédelmi jogot és ezzel együtt a zavarelhárítási jogot is, a „veszély” különböző szinonimáit alkalmazza meghatározásaiban. Időközben az újonnan megszületett jogi előírásokban (pl. vegyszertörvény, rendelkezés a veszélyes anyagokról, géntechnikai törvény) már a „kockázat” fogalma is szerepel. A „kockázat” fogalma természetesen a régebbi német törvényekben is előfordult, azonban a „elővigyázatosság” fogalomköréhez kapcsolódott, míg a nemzetközi jog területén egy nemkívánatos esemény számszerűen megadott bekövetkezési valószínűségét jelenti. Az EU bizottság, ill. a brüsszeli tanács ugyanakkor a „kockázat” fogalmával fejezi ki a német „veszély” szó jelentését. A német jogban a „veszély”, elsősorban a hatósági joggyakorlatban már több, mint két évszázada elfogadott jogi fogalom. Így például az 1794. évi porosz jogi megfogalmazás szerint: „a nyilvánosság nyugalmának, biztonságának és rendjének megőrzése és a közösségnek, vagy egyes tagjainak a fenyegető veszélytől való megóvása a közigazgatás feladata”. A későbbi joggyakorlatban is a közigazgatási értelmezés szerinti veszélyfogalmat olyan helyzetként definiálták, amelyben valamilyen esemény akadálytalan lefolyása olyan állapothoz vagy viselkedéshez vezet, amelyek kellő valószínűséggel a védelmet igénylő javak, a közbiztonság és a közrend megzavarását eredményezné. Hasonló megfogalmazások szerepelnek a tartományok közigazgatási, ill. veszélyelhárítási törvényeiben is. Így tehát a veszély fogalma a hatósági és rendészeti jog központi fogalmaként szerepel, mivel veszély fellépte képezi a hatósági beavatkozás előfeltételét. A hatósági veszélyfogalom definíciójának két lényeges eleme: – a közbiztonság és a közrend megsértésének bekövetkezése és – egy kár felléptének elegendő valószínűsége. Így tehát nyilvánvaló, hogy a „veszély” fogalom impliciten, bár csupán minőségileg, kvalitativen fejezi ki a veszélyt kiváltó esemény bekövetkezésének valószínűségét.
Azonban a gyakorlatban a fenti megfogalmazások alkalmazása olykor olyan kérdéseket is felvet, amelyeket nem lehet egykönnyen megoldani. Így például esetenként jelentős prognosztikai képességet igényelt a döntésre hivatott hivatali illetékestől annak megállapítása, hogy először is egy bizonyos helyzetben számítani lehet-e káresetre és ha igen, az milyen jellegű és milyen kiterjedésű lehet. Másodsorban ellenőrizni köteles, milyen valószínűséggel fog a károsodás fellépni és ennek mérete olyan-e, hogy az indokolja a jogilag alátámasztott beavatkozást. A környezetvédelmi törvény is átvette a közigazgatási joggyakorlat veszélyfogalmát, de azt nem definiálja részletesebben. Mindenesetre utal a törvény céljaira: amennyiben engedélyezésre kötelezett létesítményről van szó, akkor védenie kell a veszélyektől az embereket, állatokat és növényeket, a talajt, a vizet, az atmoszférát, valamint a kultúrát és egyéb javakat. Az immissziók (káros környezeti hatások) által előidézett veszélyeken kívül, amelyekre egyébként is mindig érvényes volt a kötelező elővigyázatosság, figyelembe kell venni az emissziók által előidézett egyéb veszélyeket is. A törvény a védelmen kívül újdonságként az egyéb veszélyekkel szembeni elővigyázatosságra is kiterjed. A zavarelhárítási jog szerint egy létesítmény, vagy egy üzemrész üzemeltetőjének védelmi kötelezettsége ezeknek a veszélyeknek csupán egy részére, mégpedig a „súlyos veszélyek” elleni védelemre vonatkozik. Egyéb, ill. másként előidézett veszélynek tekinti a közvélemény a tüzek és robbanások közvetlen kihatásaként fellépő veszélyeket. A súlyos veszély definíciója: – amely az emberi életet veszélyezteti vagy súlyos egészségi károsodást okozhat, – amely nagyszámú ember egészségét befolyásolhatja vagy – a környezetet, különösen az állatokat és növényeket, a talajt, a vizet, az atmoszférát, valamint a kultúrát vagy egyéb javakat károsíthatja, melyeknek megváltozó állománya, ill. használhatósága a közjót befolyásolhatná. Ezzel szemben sajátosan, idegenszerűen hangzik a „veszély” német definíciója, amely szerint: „a veszély egy veszélyes anyag vagy egy konkrét helyzet fennállása, amely az emberi egészséget vagy a környezetet károsíthatja”. A zavarelhárítási rendelet szerint figyelembe veendő veszélyek azok a súlyos, vagyis kvalifikált veszélyek, amelyek a „normális” üzemi balesetek általános veszélyspektrumából kiemelkednek. „Közvetlen” súlyos veszélyt kiválthat többek között egy mérgezőgáz-kibocsátás vagy metángázfelhő, egy égő ásványolajtartály által kiváltott hőhatás, egy robbanás által előidézett nyomáshullám vagy omladékok lezuhanása. Az egészséget vagy a környezetet károsító anyagok veszélyes hosszú távú hatása későbbi időpontban is érvényesülhet, pl. amikor ezek az anyagok lerakódtak a talajra vagy bekerül
tek a vízbe, különösen a talajvízbe. Nem az a lényeg, hogy egyszeri spontán vagy hosszú időn át hatást kifejtő eseményről van-e szó. A jelenség megítélésének előfeltétele az arra vonatkozó prognózis, hogy a veszélyesnek tűnő esemény akadálytalan lefolyása vagy ilyen helyzet esetében számítani kell-e a fenti definíciók szerinti káresetre. Közismert azonban, hogy minden prognózis bizonytalansági tényezőkkel terhelt. Egyszerű helyzetben egy meggondolt, jól képzett és tapasztalt személy általános élettapasztalataiból, vagyis hasonló események lefolyásából következtetve, esetleg a logikai összefüggések és a természeti törvények alapján, könnyen meg tudja becsülni az események menetét és következményeit. Problémák merülhetnek fel, ha az okozati összefüggések tisztázatlanok vagy nehezen megítélhetők, és ilyenkor a helyzet bonyolultsága miatt az általános élettapasztalat már nem elegendő a helyzet megbízható megítéléséhez. Ilyen esetekben különleges tudományos ismeretekre és felismerésekre vagy különleges műszaki tapasztalati ismeretekre van szükség. Általában nagy tapasztalatú szakemberek véleményét igénylik. A gyakorlatban ennek ellenére előfordulhat, hogy még a szakértő megállapításaiban is sok a bizonytalansági tényező és tisztázatlan marad a károsodás következménye. A jogi megítélés szerint egy védelmet igénylő tárgy vagy személy akkor van veszélyben, ha egy esemény akadálytalan lefolyásakor a kár bekövetkezése kellő mértékben valószínű. A kár bekövetkezésének valószínűségét ismét egy prognózis alapján lehet meghatározni. Ez a tények és valamennyi lényeges körülmény ismeretében elvégezhető. Egyszerűbb esetekben ismét az élettapasztalatokból lehet kiindulni. Amennyiben a helyzet bonyolultabb, ez már nem elegendő. Ilyenkor egy kár bekövetkezési valószínűségének becsléséhez szakértői ismereteket kell igénybe venni. Csupán ritkán, amikor a szükséges adatok rendelkezésre állnak és van, aki a nagyobb idő- és számításigény költségeit vállalja, fordulhat elő, hogy egy kár bekövetkezésének valószínűségét mennyiségileg határozzák meg. Legtöbb esetben megelégszenek olyan minőségi kijelentésekkel, mint a bekövetkezés valószínűsége igen nagy, nagy, kicsi, nagyon kicsi stb. Az ilyen szakértői kijelentések alapján a döntésért felelős személynek kell megítélnie, elegendő-e a bekövetkezés valószínűsége ahhoz, hogy a törvény értelmében megfelelő beavatkozásra kerüljön sor. A Szövetségi Közigazgatási Bíróságnak a vizek védelmében hozott határozata a mérvadó annak meghatározása szempontjából, hogy egy adott kár bekövetkezési valószínűsége esetében elegendő-e a jogilag meghatározott elhárítási rendszabály. A határozat összefüggésbe hozza a várható kár mértékét és jellegét a várható káresettel, vagyis a jog védelme alatt álló berendezést fenyegető károsodással. A veszély nagyságát a bekövetkezés valószínűségének és a kár nagyságának a szorzatával lehet jellemezni. Meggondolandó azonban, hogy valamilyen esemény akármilyen nagy pontossággal meghatározott valószínűsége semmit sem mond az esemény bekövetkezésének
várható időpontjáról. Az eseményre a vizsgált időköznek az elején, a közepén vagy akár a végén is sor kerülhet. A kockázat fogalma A „veszéllyel” szemben a „kockázat” még nem jogi fogalom. A „kockázat” fogalma az EU jogrendjének az érvényesülése függvényében mindinkább meghonosodik a német jogrendben. Az európai nyelvekben meghonosodott „rizikó” kifejezés az arab „rizq” szóból származik, melynek jelentése „az Istentől és a sorstól függő lét”. Ebből vezethető le a spanyol „arrisco”, az olasz „rischio”, melynek jelentése „veszély, kockázat, rizikó”. Az angol nyelvben a „risk” szó lett általános. Ezek a „risk”, ill. „richio” kifejezések egyenértékűek a német „veszély” és „rizikó” szavak értelmével, vagyis a német nyelv két kifejezésére ugyanazt a szót használják. Bár az angol nyelv a „risk” szón kívül a „danger” és „hazard” szavakat is ismeri, azonban az angol értelmező szótár szerint gyakorlatilag nincs különbség a „risk”, a „danger” és a „hazard” között, vagyis egymás szinonimái. Ugyanez a helyzet a német nyelvben is, ahol nem különböztetik meg a „veszély” és a „rizikó” szavakat, amelyek egymás szinonimái. Ez a műszaki nyelvre is érvényes. A gyakorlatban azonban ez fogalomzavarokhoz vezet, amit legjobban az EU irányelvek lefordításának problémája bizonyít. Az angol nyelvből a „risk” szót gyakran nem a „veszély”, hanem a „rizikó” szóval adják vissza, ami helytelen, mert a „veszély” szót kellene használni. Ezzel kapcsolatban meg kell említeni, hogy a természettudományok művelői és a biztosítási intézetek matematikusai (a jogi „veszély” kifejezéshez hasonlóan) a kár nagyságának és bekövetkezési valószínűségének szorzatát értik. Nem különböztetik meg egymástól a „veszély” és a „kockázat” kifejezéseket, mert ennek sem műszakilag, sem biztosítási matematika szempontjából nincs jelentősége. Viszont a joggyakorlatban ez problémákat okoz. Az is megkérdőjelezhető, hogy a „kockázat” kifejezés nem jogi fogalom, mivel újabb törvényekben és rendeletekben, pl. a vegyszertörvényben, a géntechnika biztonsági rendelkezéseiben, számos bioanyag-rendeletben, mind gyakrabban alkalmazzák. Fel kell tételezni, hogy ezeken a helyeken a „kockázaton” tulajdonképpen a „veszélyt” értik, mint annak szinonimáját. Kétségtelen, hogy a kockázat és a veszély fogalmakat a bizonytalanság kritériuma különbözteti meg. Amikor veszélyről beszélünk, kétségtelen, hogy az események akadálytalan lefolyása esetében, kellő valószínűséggel be fog következni a kár. Ugyanakkor a kockázatot általánosságban valamilyen hátrányos esemény bekövetkezésének lehetőségeként definiálják. Ezek szerint a „műszaki kockázat”-on valamilyen műszaki rendszer előállításakor vagy használatakor a nemkívánatos hatás lehetséges, azonban bizonytalan bekövetkezését kell érteni.
A gyakorlat azt bizonyítja, hogy minél inkább közeledik a veszély valószínűsége a bizonytalanság tartományához, annál inkább a kockázattal lesz meghatározható. Emiatt a veszély és a kockázat fogalmát sohasem lehet egymástól élesen elválasztani. A veszélyküszöb helyzetével kapcsolatos bizonytalanság okozza a legtöbb nehézséget és problémát a közigazgatási gyakorlatban. Ez egyaránt vonatkozik a káresettel kapcsolatos kár mértékének előrejelzési lehetőségére, mind pedig ennek bekövetkezési valószínűségére. Egy esemény kockázatként való érvényesülésének fontos tényezője a bizonytalanság és annak hiányos felismerési lehetősége. Egyes nézetek szerint a műszaki bizonytalanság és a veszély elhárításának jogi értelmezése szerint minden veszély egyúttal kockázat is, azonban nem minden kockázat veszély. Másként kifejezve a kockázat minden nemkívánatos következményre vonatkozhat, viszont a veszély csak jogilag helytelenített következményre. Eszerint a definíció szerint a kockázat és a veszély egyaránt vonatkozik a kárra, azonban a veszély esetében csupán a „megfelelő valószínűséggel” egyenértékű. Végeredményben a kockázat két teljesen eltérő jogi következménnyel járhat. Ha ugyanis adott a veszély, akkor a hatóság köteles a jogban szereplő utasítások vagy tilalmak erővel való érvényesítésére, mindenekelőtt akkor, amikor az emberi élet, az egészség vagy a környezet forog veszélyben. Ezen a területen a harmadik fél (a szomszédok) védelme is érvényesül, vagyis jogosultak az illetékes hatóságok beavatkozására és cselekvésére és ezt a bíróság előtt is érvényesíthetik. Ilyen például az az eset, amikor egy engedélyköteles berendezés üzemeltetőjének kötelessége azt úgy üzemeltetni, hogy ne lépjenek fel káros környezeti hatások és egyéb veszélyek. Amennyiben ezt a kötelezettségét nem teljesíti, ismét a hatóságok feladata a megfelelő intézkedés. A veszélyküszöb alatti kockázat esetében a hatóságnak jelentős mértékben szabad keze van az intézkedésre. Ez annál is inkább érvényes, minél jobban megközelíti a kockázat azt a területet, ahol a kis károsító hatás következtében, vagy annak egészen csekély valószínűsége miatt, az elfogadhatónak, ill. szociálisan megfelelőnek tekinthető. Ezt a területet nevezik általánosságban maradék kockázatnak. A kockázattal kapcsolatos elővigyázatosság köréből a harmadik fél védelme ki van zárva, mivel nem sérülnek a személyiségi jogok. A német joggyakorlatban ma már nemcsak a káros környezeti hatásokkal, hanem egyéb veszélyekkel, jelentős hátrányokkal és komoly zaklatásokkal szemben is az elővigyázatosságon kívül kötelezőek a technika jelenlegi állásának megfelelő rendszabályok. Az elővigyázatosság fogalma Az EU előírásainak megfelelően a német joggyakorlatban már érvényesítik a követelményt, amely szerint nemcsak rendszabályokat kell foganatosítani
a környezeti károk ellen, hanem a környezetszennyezés megakadályozására megfelelő elővigyázatossági rendszabályokra van szükség. Környezetszenynyezésen olyan eseményeket is kell érteni, amelyek az ember és a környezet károsítását eredményezhetik. Az elővigyázatossági elv értelmében kell – javítani a környezeti feltételeket, – elkerülni a károsnak tekinthető környezeti hatásokat, – megkönnyíteni a környezeti hatások károkozásának bizonyítását, – igazságosan elosztani a megengedhető környezeti terheléseket. A veszélyek elhárításának jogi fogalomkörébe tartozik többek között a veszély megelőző elhárítása, amely kétség kívül szorosan kapcsolódik a kockázati területhez. A veszélyek megelőzése annyit jelent, hogy nem szabad az elhárító rendszabályokkal addig várni, amíg nyilvánvalóan vagy konkrétan fel nem lép a veszélyhelyzet. Már egy üzem vagy berendezés létesítésekor foganatosítani kell minden olyan műszaki és szervezési rendszabályt, amellyel ki lehet küszöbölni minden, esetleg veszélyt okozó előfeltételt. A környezetvédelmi joggyakorlatban éles vita bontakozott ki a veszély” és „kockázat”, valamint az „elővigyázatosság” és „megelőzés” fogalmak körül. Bár ez eléggé elvontnak tűnik, azonban egy üzem vagy egy károsult esetében jogi jelentőségű, vajon egy bizonyos előírás megelőző, vagyis egy, még mindig a veszély tartományán belüli jellegű, vagy pedig elővigyázatossági, vagyis a veszélyküszöbön aluli kockázati tartományhoz tartozik. Amennyiben egy törvényi előírás a veszély megelőzését szolgálja, a harmadik felet is védi, és egy üzem szomszédai adott esetben a közigazgatási bíróságon nyújthatnak be keresetet. A csupán elővigyázatossági előírás a harmadik fél számára nem nyújt védelmet, tehát a szomszédok nem tehetnek panaszt a bíróságon. A maradék kockázat fogalma Míg időközben a „kockázat” fogalma valószínűleg jogilag is elfogadottá vált, ez nem vonatkozik a maradék kockázatra. A maradék kockázat szerepe ott kezdődik, ahol a kockázat már annyira csekély, hogy a jog nem kötelezhet a lehetséges veszélyekkel szemben megelőző rendszabályokra. Ezt a határt általában a (biztonság)technika jelenlegi állapota határozza meg. Ez azonban nem éles határ, hanem cseppfolyós, esettől függően többé kevésbé széles területre terjed ki. Minél jobban megközelítjük a kockázati terület alsó határát, annál jobban érvényesül a viszonylagosság. Ezt úgy kell érteni, hogy annál inkább kell mérlegelni, arányosak-e a védelmi rendszabályokra fordított kiadások az elérhető biztonság mértékével, minél jobban megközelítjük a maradék kockázat érvényességi területét. A Kalkar atomtechnikai üzemmel kapcsolatos bírósági döntés értelmében az úgynevezett „nulla kockázat” nem követelhető meg.
A társadalmilag még elfogadható határérték szempontjából a technika mai állása szerinti megfogalmazás ugyan egyszerűnek és magától értetődőnek tűnik, azonban a gyakorlatban nem is egyszer nagy problémákat okoz. Ugyanis, hogy ésszerűen mi felel meg a technika jelenlegi állásának, erről a berendezéseket üzemeltetők, a hatóságok és a szakértők véleménye gyakran rendkívül eltér egymástól. Következtetések Az immissziók hatásával szembeni védelem szempontjából az engedélyezésre kötelezett létesítmények előírásszerű üzemeltetésére érvényes ún. háromlépcsős modell megállapításai a következők. – Veszély esetében egy kár bekövetkezésére nagy valószínűséggel lehet számítani. – Kockázat esetén kár lehetséges vagy nem kizárható, azonban a kár bekövetkezésének valószínűségét nem lehet a szükséges bizonytalansággal előre jelezni (kockázati elővigyázatosság a károsodási küszöb alatt van). – Maradék kockázat: a kár bekövetkezését nem lehet kizárni, mert a kockázatcsökkentő rendszabályok ellenére is a kár mégis előfordulhat. Jogilag azonban engedélyezett és ennek megfelelően társadalmilag elfogadható a maradék kockázat. A német joggyakorlatban mindenesetre egyelőre tisztázatlan, mit kell elővigyázatosságon és mit megelőzésen érteni. Sok esetben a háromlépcsős modell kétlépcsőssé alakul át, amikor a második fokozat, a kockázat kiesik. Mindenesetre a törvényhozóktól el kell várni, hogy ezeket a tisztázatlan kérdéseket rendezzék, még mielőtt vitatható bírósági döntésekre kerülne sor. (Dr. Barna Györgyné) Wietfeldt, P.: Zur Bedeutung der Begriffe „Gefahr”, „Risiko” und „Vorsorge” im Störfallrecht. = Technische Überwachung, 43. k. 4. sz. 2002. p. 39–46. Favaro, M.: Des risques au travail. = Préventique-Sécurité, 2001. 60. sz. nov./dec. p. 39–41.
EGYÉB IRODALOM Útmutató a munkahelyi egészségvédelmi és biztonsági irányítási rendszerekhez. = Munkavédelem és Biztonságtechnika, 14. k. 1. sz. 2002. p. 11–20. Bónusz J.: Gondolatok a veszélyes anyagokról. = Biztonság, 14. k. 1. sz. 2002. p. 13–14. Új katasztrófavédelem monitoring rendszer. = Biztonság, 14. k. 1. sz. 2002. p. 15–16.
