AACM Central Europe
A komplex kistérségi programok elkészítésének feltételrendszere, a kistérségi dokumentumok elkészítésével, egyeztetésével és elfogadásával, valamint megvalósításuk megtervezésével kapcsolatos integrált kistérségi programozási útmutató (VÉGLEGESÍTETT VÁLTOZAT)
Megbízó:
Miniszterelnöki Hivatal Magyar Terület és Regionális Fejlesztési Hivatal
2004. szeptember
Tartalom VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ ................................................................................................................ 2 1. BEVEZETÉS ...................................................................................................................................... 7 2. A TERÜLETFEJLESZTÉSI TERVEZÉS STRATÉGIAI KÖRNYEZETE ...................................... 8 2.1. A tervezés egyes alapkérdései ...................................................................................................... 8 2.2. A területfejlesztés finanszírozása ................................................................................................. 9 2.3. Kölcsönhatások az EU fejlesztéspolitikájával............................................................................ 10 2.3.1 A kistérségek szerepe az EU területpolitikájában ................................................................ 10 2.3.2. A területi tervezéssel kapcsolatos EU „elvárások”.............................................................. 10 2.4. A kistérségi programozás peremfeltételei .................................................................................. 11 2.5. A területfejlesztési programozás szabályozása........................................................................... 12 3. A 18/1998 KTM RENDELET KÖVETELMÉNYEINEK VIZSGÁLATA ..................................... 14 3.1. Összhang az EU programozási gyakorlatával ............................................................................ 14 3.1.1. Az EU fejlesztéspolitika elveinek, szabályozási kereteinek átvétele .................................. 14 3.1.2. Horizontális kritériumok ..................................................................................................... 16 3.1.3 Időhorizontok ....................................................................................................................... 16 3.1.4. Terminológia ....................................................................................................................... 17 3.2. Azonos tartalmi követelmények minden területi szint számára ................................................. 17 3.3. Helyzetelemzés, -értékelés (előkészítő fázis)............................................................................. 18 3.3.1. Külső tényezők vizsgálata ................................................................................................... 18 3.3.2. Belső tényezők vizsgálata ................................................................................................... 19 3.4. A területfejlesztési koncepciók javaslattevő fázisa .................................................................... 22 3.5. A területfejlesztési programok tárgya, "terjedelme" .................................................................. 23 3.6. Stratégiai program-operatív program "mélysége" ...................................................................... 24 3.7. A kistérségi fejlesztésekbe reálisan bevonható források ............................................................ 25 3.8. A területfejlesztési program utógondozása ................................................................................ 30 3.8.1. Folyamatos társadalmi-gazdasági-környezeti elemzés........................................................ 30 3.8.2. Forrástérkép......................................................................................................................... 31 3.8.3. Projektgenerálás .................................................................................................................. 31 4. ÖSSZEFOGLALÁS.......................................................................................................................... 31 FELHASZNÁLT IRODALOM ............................................................................................................ 33 MELLÉKLETEK .................................................................................................................................. 35
1
VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ A MEH Nemzeti Területfejlesztési Hivatala (a jelenlegi Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal) 2003. december 17-én megbízást adott az AACM Central Europe Kft részére "Komplex kistérségi programok készítésének feltételrendszere, integrált kistérségi programozás" címmel. Az elvégzendő feladatok három fő terület körül koncentrálódtak, nevezetesen:
a jelenlegi kistérségi tervezési gyakorlat áttekintése, az eddig elkészült kistérségi tervezési dokumentumok értékelése, különös tekintettel az EU programozási tapasztalataival és normáival való összhang vizsgálatára, illetve az azokhoz való illeszkedés kritikus pontjainak meghatározására;
javaslat kidolgozása a kistérségi tervek készítésére és elfogadására vonatkozó elvek korszerűsítésére olymódon, hogy a kistérségi tervezés valós hajtóerejét képezhesse a kistérségek fejlődésének és belső kohéziója megteremtésének; valamint
módszertani javaslat kidolgozása integrált kistérségi programok készítésére, mivel felmerül az igény a kistérségi programok tartalmának egységesítésére, illetve összehasonlíthatóságuk biztosítására, és ezen a területen a legkevesebb, mind a megrendelői, mind a megvalósítói tapasztalat.
A tanulmány kidolgozásának megkezdése utáni konzultációk során kikristályosodott, hogy a legnagyobb igény olyan gyakorlati programozási útmutató kidolgozására van, amely áttekintő összefoglalást nyújt a kistérségek forrásabszorpcióját erősítő kistérségi szintű tervezés számára. A területfejlesztési programozás jelenlegi szabályozási keretét a területfejlesztési koncepciók és programok (valamint a területrendezési tervek) tartalmi követelményeiről szóló 18/1998 KTM rendelet adja. A rendelet, mely az EU csatlakozásunkkal és a piacgazdaság elveivel összhangban álló szemléletet tükröz, az európai csatlakozás bekövetkeztével számos ponton felülvizsgálatra szorul. Leszögezendő ugyanakkor, hogy a területfejlesztési tervezési rendszer jelenlegi alacsony hatékonyságát, elsősorban nem a tervezésre vonatkozó jelenlegi szabályozás hiányosságai, hanem annak a stratégiai környezetnek az ellentmondásai és egyes elemei közötti nem kellő koherencia határozzák meg, amelybe a területfejlesztési tervezésnek be kell ágyazódnia. A területfejlesztési tervezési dokumentumok készítésének gyakorlatát továbbfejleszteni és módosítani szükséges. Ennek legfontosabb irányai:
az EU programozási gyakorlatával való nagyobb összhang biztosítása; a programozás tartalmi követelményeinek egyes területi szintek szerinti differenciálása, mely nemcsak tartalmi, hanem módszertani kérdéseket is felvet; és végül a területfejlesztési programok utógondozási feladatainak kijelölése.
Összhang az EU programozási gyakorlatával Az európai csatlakozással az EU területfejlesztési, strukturális és kohéziós politikája (is) automatikus átvételre került, ezért fontos feladat, hogy a 18/1998 KTM rendeletet összhangba kell hozni az EU területfejlesztési politikáját szabályozó jogi keretekkel. Ez nem konkrét jogharmonizációs feladatot jelent, hanem a praktikum által kikényszerített, az alkalmazás 2
területén jelentkező igényekkel való összhang megteremtését. Tekintettel arra, hogy a rendelkezésre álló fejlesztési forrásokban a közvetlenül az Európai Unió fejlesztési politikája alá rendelt források, azaz a Közösségi források és ezekek kiegészítő, a központi költségvetésből származó társfinanszírozás meghatározó szerepet játszik, és ez a dominancia a jövőben fokozódni fog, gyakorlati szempontból is indokolt a területfejlesztési programozás szabályai és az EU fejlesztéspolitika szabályozási keretei közötti minél szorosabb illeszkedés megteremtése. Az EU fejlesztéspolitika szabályozási keretei ismeretének, annak "filozófiájával" és közvetlen hatásaival kapcsolatos tudásnak minden szélesebb körben, különös tekintettel a tervezőkre és döntéshozókra, el kell terjednie. Bár korábban is ismert volt, hogy az EU elvekkel összhangban a fejlesztésekhez szükséges forrásokat jellemzően pályázati rendszereken keresztül tudják a kedvezményezettek elérni, ma ennek a ténynek a gyakorlat szintjén kell tudatosulnia. A programozás folyamatát illetően fejlesztési pályákat jelöl ki, és módszertani, pénzügyi, intézményi oldalról, illetve a megvalósítható fejlesztési típusok oldaláról feladatokat fogalmaz meg. Ezen belül is eltérő, a programozásra is visszaható szerepköre van egy forrásallokáló funkciókkal is rendelkező területi egységnek, szemben a kizárólag forrásabszorpciós feladatot ellátó területi egységgel. A pályázati rendszereken keresztül történő forrásallokáció a tágabb értelemben vett tervezők számára a programok kidolgozásának és időszakonkénti felülvizsgálata diszkrét szakaszai mellett folyamatos monitoring tevékenységeket, így a társadalmi, gazdasági és környezeti tényezők, a fejlesztéspolitikával kapcsolatos döntések, a pályázati alapok kiírásának nyomon követését, illetve a folyamatos projektgenerálást teszik szükségessé. Az EU strukturális és kohéziós politikájának átvétele a tervezési rendszert kiszámíthatóbbá, egyúttal célorientáltabbá és konkrétabbá teszi. Ugyanakkor nagyobb felelősséget is ró mind a tervezőkre, mind a döntéshozókra a tekintetben, hogy a fejlesztési mozgástér jól került-e meghatározásra, a konkrét fejlesztési lehetőségek találkoznak-e a fejlesztéspolitikai elképzelésekkel, illetve annak pénzügyi eszközeivel. Ma a fejlesztéspolitikai keretek 2006. végéig teljes mértékben áttekinthetők, és 2013-ig folyamatosan körvonalazódnak. Az Európai Bizottság Gazdasági Kohézióról Szóló Harmadik Jelentése1 részletesen foglalkozik az új tagországok beilleszkedésével az Európai Unió rendszerébe, így a következő, hétéves tervezési időszakra való felkészüléssel is. A Jelentés az újonnan csatlakozó tagállamok szempontjából a 2004-2006-os időszakot átmeneti jellegűnek tartja, melynek egyik célja az EU strukturális és kohéziós politikájával való összhang megteremtése. A 2007-2013-as programozási időszak szakmai megalapozását illetően a Jelentés az új tagállamok konkrét feladatait az alábbiakban látja: 1. a gazdasági szerkezet olyan hiányosságának és működési zavarainak felmérése minden (NUTS II) régióban, melyek károsan hatnak az adott régió versenyképességére és növekedési lehetőségeire, és ezen hiányosságok és zavarok kiküszöbölésére használható eszközök priorálása; 2. olyan, a komparatív előnyök és hátrányok mentén szerveződő, hosszú távú fejlesztési stratégia kidolgozása minden régióban, mely – képes felismerni és elfogadni, hogy minden problémát nem lehet párhuzamosan kezelni, illetve megoldani, – képes egyes beruházások között, figyelemmel azok közötti kölcsönhatásokra is, fontossági, illetve megvalósítási sorrendet kialakítani; és végül – képes meghatározni egy hosszú távú növekedési pályát az adott régió számára;
1
"A new partnership for cohesion: convergence – competitiveness – cooperation"; Third Report on Economic and Social Cohesion; Európai Bizottság, 2004. február
3
3. minden egyes beruházással kapcsolatos döntés megalapozásánál a várható környezeti hatások megfelelő vizsgálata és értékelése annak érdekében, hogy a kialakított stratégia megvalósítása környezetvédelmi szempontból fenntartható legyen; 4. kerülni kell a beruházások túlzott koncentrálását a jelenlegi fejlődési centrumokban, ahol a gazdaságra gyakorolt hatások rövid távon a legnagyobb előnyökkel bírnak, de hosszabb távon lényegesen költségesebb a fejlődés egyensúlyának fenntartása miatt; 5. a regionális szinten működő program-, és projekttervező, végrehajtó, menedzselő kapacitások jelentős megerősítése. Közismert, hogy az EU fejlesztéspolitikája térségekre és egyes társadalmi csoportokat érintő horizontális intézkedésekre irányul. A kohéziós politika kedvezményezettjei a forrásallokációs kritériumoknak megfelelő országok, a strukturális politika esetében a kedvezményezetti szintet a régiók és egyes esetekben a NUTS 3-as területi szintű térségek alkotják. Tehát ami az uniós forrásokat, illetve az azokhoz rendelt központi társfinanszírozás elosztását illeti a NUTS 4-es szintnek megfelelő kistérségnek nincsen relevanciája. Tudjuk azt is, hogy a NUTS 4-et az EU nem is tudja egységesen kezelni, hisz, ha csak a "régi" tagállamokat (EU15) tekintjük, nagyrészükben –szám szerint kilencben- nem is került NUTS 4-es szint definiálásra. A kistérségi tervezés sajátosságai Magyarország térszerkezeti, területi igazgatási sajátosságait tekintve indokolt a 4-es területi szint funkcionális megerősítése és ennek keretében javítani a kistérségek pozícióit, hogy közvetlenül lehessenek fejlesztési támogatási források kedvezményezettjei. Ez azt jelenti, hogy a kistérségi szinten erősítendő a fejlesztéspolitikai tervezés, programok, projektek koordinációja, illetve végrehajtása, és minden kistérségben –a hatékonyság diktálta mértékigmeg kell teremteni az ehhez szükséges tervezési és menedzsment kapacitásokat. A Területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI-es törvény 2004. június 21-i (és 2004. szeptember 1-től hatályos) módosítása a kistérségi programozás meghatározó peremfeltételeinek hiányzó elemeit megteremtette, amennyiben pontosította/módosította a kistérség fogalmát: „a települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége alapján behatárolható területfejlesztési-statisztikai egység”. Az új megközelítés szerint a kistérségek területe teljes mértékben és ismétlésmentesen lefedik az ország területét és illeszkednek a területfejlesztési-statisztikai régió, a megye, valamint más kistérség határaihoz, továbbá minden település közigazgatási területe csak egy kistérségbe tartozik. A törvény a kistérségekben a területfejlesztési feladatok összehangolására, a kistérségi területfejlesztési koncepció elfogadására, közös területfejlesztési programok kialakítására létrehozta a kistérségi fejlesztési tanácsot. Azokban a térségekben, ahol –a statisztikai kistérségi lehatárolás mentén- többcélú kistérségek jöttek létre a kistérségi fejlesztési tanács feladatait a többcélú kistérségi társulás látja el. A területfejlesztési (és területrendezési) tervek tartalmi követelményeit rögzítő 18/1998. KTM rendelet az országos, kiemelt térségi, regionális, megyei és kistérségi területfejlesztési koncepciók és programok számára azonos tartalmi követelményeket ír elő. A rendelet, mint a területfejlesztésre vonatkozó többi jogszabály is, a régiók kialakítására tette a nagyobb hangsúlyt, és a kistérségek sajátos problematikáját nem tudta teljes mértékben kezelni. A kistérségek sajátosságai fakadnak egyebek között a helyi szint jellegükből és korlátozott 4
erőforrásaikból, melyek kihatnak a fejlesztési tervek módszertani kérdéseire, az együttműködés és partnerség feltételeire, a megvalósítható projektek típusaira. A kistérségi fejlesztési tervek kidolgozása ugyanakkor a minőség, összehasonlíthatóság, hatékonyság okán igényel egyfajta központi részvételt. Az elkészült kistérségi tervek eltérő kidolgozottsági foka, felhasználhatósága indokolja a központi szerepvállalást az egységes szemléletet tükröző, azonos tartalmi pilléreken nyugvó kistérségi tervek kidolgozásában mindaddig, amíg egy "jó tervezési gyakorlat" meg nem honosodik. A kistérségi tervek esetében ez sok párhuzamos vizsgálat, elemzés (nemzetközi, országos, ágazati fejlődési trendek, a fejlesztéspolitika eszköz- és intézményrendszere, stb.) elvégzését jelenti minden kistérségben. A hatékonyság oldaláról felmerül az igény, hogy a többrétű kistérségi tervezés központi szakmai támogatást kapjon. Az országos, regionális, megyei szintű terület- és ágazatfejlesztési koncepciók, stratégiák, programok elérhetősége a kistérségi tervezők számára korlátozott és felhasználásuk esetleges, annak ellenére, hogy az elfogadott területfejlesztési koncepciók, programok a VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Közhasznú Társaság keretei között működő Dokumentációs Központban elérhetők. A területfejlesztési programok utógondozása A területfejlesztési programok folyamatos karbantartást, aktualizálást igényelnek. A programnak képesnek kell lenni egyrészt arra, hogy reagáljon a stratégiai környezet változásaira, amely által újabb stratégiai célok megvalósítása előtt nyílik meg a lehetőség. Másrészt folyamatosan vizsgálni kell, hogy mely stratégiai cél vagy annak részcélja számára érnek meg a megvalósítás konkrét feltételei, és lehet a programot ezáltal új operatív programmal kiegészíteni. A területfejlesztési program karbantartásának három, folyamatos monitoring tevékenységet igénylő kardinális eleme van:
a társadalmi, gazdasági és környezeti tényezők folyamatos elemzése, források, pályázati lehetőségek nyomon követése, projektötletek, -kezdeményezések nyilvántartása és aktualizálása.
Kistérségi programozási útmutató Jelen mellékletét képezi a fentiekben jelzett, a jelenlegi szabályozásra épülő kistérségi programozási útmutatót, mely az alábbi területeket tárgyalja: a kistérségi programozás stratégiai környezetése, a területfejlesztés elvei és fogalom rendszere, a kistérségi programozási folyamat szereplői, a területfejlesztési tervek (koncepciók és programok) tartalmi követelményeinek alkalmazása, értelmezése a kistérségi szinten, valamint — a kistérségi programok utógondozása.
— — — —
5
6
1. BEVEZETÉS A fejlesztési programozás a gazdaság, a társadalom és a környezet folyamatos változásaiba, illetve ezen változások térbeli leképződésében kifejeződő (törvényszerű és véletlenszerű) folyamatokba való tudatos, a potenciálisan mobilizálható erőforrásokra alapozott beavatkozások előkészítésére irányul annak érdekében, hogy a társadalom számára érzékelhető, és egyben objektíven mérhető, kedvező hatásokat indukáljon. Szemben az ágazati tervezéssel a területfejlesztési programozás sajátossága, hogy adott térségre vonatkozón a gazdaság versenyképességére, a lakosság életminőségére és a környezet fenntarthatóságára gyakorolt és gyakorolható hatásokat egymás mellett, illetve egymással kölcsönhatásban vizsgálja. A területfejlesztési programozás egy olyan tervezési folyamat, melynek során adott térség pillanatnyi gazdasági, társadalmi és környezeti állapota és lehetséges fejlesztési potenciálok részletes tanulmányozása után megfogalmazásra kerül a térség szereplői által kívánatosnak és reálisan elérhetőnek tartott célállapot (jövőkép), továbbá ennek eléréséhez vezető fejlesztési irányok, a szükséges eszközök, a közreműködők köre és a fejlesztések által kiváltandó hatások értékelése, valamint a megvalósítás részletes forgatókönyve. A programozásnak részben eltérő kritériumai, módszerei, tartalma van, illetve kell lennie a különböző területi szintű (országos, regionális, megyei, kistérségi és települési) fejlesztési tervek esetében annak érdekében, hogy az adott területi szintre jellemző specifikumok a megfelelő módon felszínre kerülhessenek. A magasabb területi szintekkel szemben a kistérségi szint specifikuma –a kistérség „helyi szint” jellegéből következően-, hogy az egyes szereplők konkrét kezdeményezéseinek és a térség általános fejlesztési érdekeinek közvetlen összhangját meg lehet teremteni. A szoros belső kohézió, erős interperszonális kapcsolati hálók és együttműködési készség, ugyanakkor a korlátozott kompetenciák, kis számú együttműködő partner, erőforráshiány miatt a kistérségi fejlesztési terveknek olyan sajátosságai vannak, melyek tartalom, részletezettség, módszertan, érdekegyeztetés, stb. szempontjából megkülönböztetik a magasabb területi szintek hasonló tervdokumentumaitól. Elsősorban beszélhetünk az elvi, stratégiai, valamint a közvetlen tevékenységekhez, cselekvési szinthez kapcsolódó tartalom arányainak a konkrétság, a közvetlen megvalósíthatósághoz szükséges részletezettség irányába való eltolásáról. Az 1996-ban törvénybe iktatott területfejlesztési és területrendezésről szóló törvény felhatalmazása alapján a területfejlesztésért felelős kormányzati szerv, a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium a területfejlesztési koncepciók és programok tartalmi követelményeit rendeletben szabályozta (18/1998 KTM rendelet). Az MTA Regionális Kutatások Központja egyik, az Országos Területfejlesztési Tanács számára készített tájékoztató anyagában2 megállapította, hogy "a magyar területi tervezési rendszer az EU regionális politikája alapelvein nyugszik, s egyben tükrözi a modern piacgazdaságok újszerű szemléletét. A területi szintek koncepciói és részben programjai között határozott egymásra épülés és kölcsönös megfelelés csak esetlegesen figyelhető meg. Ennek oka - a tervek kidolgozásának különböző időbelisége, - a tervezési metodika és szemlélet eltérése, illetve a - különféle területi szintek funkcióinak nem kellő tisztázása."
2
A magyar területfejlesztési gyakorlat tudományos megalapozása (Tájékoztató az Országos Területfejlesztési Tanácsnak); készítette az MTA Regionális Kutatások Központja; Pécs, 2002
7
A hivatkozott anyag megállapítja továbbá, hogy "a területfejlesztési koncepciókban és programokban számos párhuzamosság érzékelhető. A [területi] szintek funkcióinak rendezetlensége miatt sem a tervezők, sem a területfejlesztés szereplői nem tudják, hogy milyen cselekvési és végrehajtási eszköztárral rendelkeznek. Ennek következtében a tervek súlyukat vesztik, nem ösztönzik a partnerséget, a források aktivizálását, a programok bizonytalanná válnak. A kutatások felhívták a figyelmet arra, hogy -
egyértelműen meg kell határozni az egyes területi szintek, illetve ágazatok területfejlesztési kompetenciáját, kölcsönkapcsolataikat, s a területi szemléletnek meg kell jelennie az ágazati tervekben.
A tervezés és a programozás hatékonysága a decentralizált fejlesztési források garantálásával biztosítható. E kutatások további következtetése, hogy önálló tervezési törvény rögzíthetné a különböző területi szinteken kidolgozandó tervek típusait, azok tartalmi követelményeit, a tervezési eljárás rendjét." Az MTA Regionális Kutatások Központja kutatásai három dologra hívják fel a figyelmet, nevezetesen: –
a területfejlesztési tervezési rendszer korszerű, EU csatlakozásunkkal és a piacgazdaság elveivel összhangban álló szemléletet tükröz; – a területfejlesztési tervezési rendszer jelenlegi alacsony hatékonyságát, elsősorban nem a tervezésre vonatkozó jelenlegi szabályozás hiányosságai, hanem annak a stratégiai környezetnek az ellentmondásai, szabályozatlansága és hiátusai határozzák meg, amelybe a területfejlesztési tervezésnek be kell ágyazódnia; – végül a kutatás megállapítja, hogy az érvényben lévő szabályozással szemben a különböző területi szintek eltérő tervtípusokat és tartalmi követelményeket kívánnak meg. Fenti megállapításokkal egy irányba mutató tapasztalatokkal rendelkezünk: –
az egyre tapasztaltabb területi tervezői gárda kellő elemzési készséggel és információs bázissal rendelkeznek a jelenlegi tervezési követelményeknek megfelelően és általában előremutatóan képesek programozni, – a kistérségi tervezés utáni fázis, a végrehajtás eszköz és intézményrendszere olyannyira bizonytalan környezetben és kialakulás előtti állapotban van, hogy az magának a tervezésnek, a programozásnak az értelmét, jelentőségét kérdőjelezi meg, – az egységes tartalmi és formai, valamint egyeztetési követelmények nem egységesen, illetve nem azonos módon relevánsak az országos és a kistérségi szintek esetében. 2. A TERÜLETFEJLESZTÉSI TERVEZÉS STRATÉGIAI KÖRNYEZETE 2.1. A tervezés egyes alapkérdései A területfejlesztési tervezés alapvető problematikája, hogy a jelenlegi körülmények nem a hosszú távra való tervezésre és a stratégiai gondolkodásra inspirálják a területfejlesztés, vagy tágabban a fejlesztéspolitika szereplőit. A fejlődésbeli lemaradások mértéke, az akut forráshiánnyal terhelt környezet, az ország sok részén a felzárkózás kilátástalansága a fejlesztésben közreműködőket a fenntartásra, "túlélésre" és nem fejlesztésre, főképp nem közép és hosszú távú fejlesztések előkészítésére ösztönzi. Ráadásul a környezet csak a rövid távon elérhető eredményt, sikert honorálja. 8
A hazai fejlesztési, programozási gyakorlatban –a magasabb területi szint felől az alacsonyabb felé haladva egyre érzékelhetőbben- a programozási folyamatot nem egyfajta probléma feltáró, probléma-megoldó szemlélet hatja át, hanem sokkal inkább a forráshiányból eredő kényszerek és gyakran ismerethiány miatt is az alapvető -sokszor a legevidensebbfejlesztési igények igazolására jönnek létre fejlesztési tervek. A fejlesztési források, támogatások szűkös volta miatt nincs meg az érdekeltség - és valljuk be sokszor az indokoltság, - mélyreható területi elemzések kidolgozásában, a problémafeltárás idő- és költségigényes tevékenységében. Sajnos, a "kis pénz, kis foci" elv itt is érvényes, amennyiben a program - és projekttervezésre fordított erőfeszítések arányban állnak a bevonható fejlesztési forrással. A területi szintek fordított sorrendjében erősödik a politika, illetve a gazdasági szereplőknek a fejlesztéseket átszövő érdekrendszere, mely a szakmai építkezést és konszenzuskeresést meg tudja bénítani, így a tervezés, programozás a kezdeményezéscsírák kölcsönös megtorpedózása miatt megreked, túlságosan általánossá, a valós fejlesztési igényekkel való relevanciát nélkülözővé válik. Az átfogó tervezés további akadálya, hogy a kevés fejlesztési forrás felosztása sem hatékony, kevés területet átfogó, túlszabályozott központi pályázatok a jellemzőek, tehát a rendszerben vannak elsődlegesen olyan hibák, melyek behatárolják a stratégiai gondolkodást. A Nemzeti Fejlesztési Terv megkezdődött végrehajtása során jól érzékelhető az önkormányzatok, kistérségek forrásvezérelt szemlélete, átfogó fejlesztési stratégiák helyett, forrásbevonási stratégiák kidolgozásában van csak érdekeltség. Meg kell azt is jegyezni, hogy az elmúlt tizennégy év tapasztalatai azt is mutatják, hogy az Európai Unió és a hazai támogatási rendszert csak részben ismerő tisztviselők sok esetben a helyi specifikumok, szabályok, intézmények, néha az egész kontextus ismerete híján próbálták az EU modelljeit, rendszereit a magyar környezetbe átültetni, és az így választott eszközök nem mindig adtak adekvát választ a problémákra. A szakmailag megalapozott, átfogó tervezésnek sokszor gátja, hogy a kellő ismeretek hiánya sok esetben túlzott magabiztossággal és a "mi élünk itt, mi tudjuk a legjobban, hogy mire van szükségünk" szemlélettel párosul. Ugyanakkor hiányzik annak felismerése vagy igénye, hogy a területi adottságok megfelelő mélységű vizsgálatai révén hatékonyabb fejlesztési lehetőségek kerülhessenek felszínre. Ugyanez mondható el az adott térség tágabb környezet fejlesztési adottságainak, igényeinek ismeretéről is („mit tervez, fejleszt a szomszédvár?”), ezért születnek a források hatékonyságát tovább rontó párhuzamos kezdeményezések. 2.2. A területfejlesztés finanszírozása A (terület)fejlesztései tervezés végső célja a rendelkezésre álló források felhasználása fejlesztés projektumok megvalósítsa érdekében. A hazai –uniós típusú- területfejlesztési programozás tartalmi, módszertani, intézményi és pénzügyi szempontból egyaránt meghatározó momentuma, hogy –leggyakrabban vissza nem térítendő- közösségi forrásokra épül, melyek pályázati rendszereken keresztül érhetők el. A különböző területi szintű térségek, így a kistérségek feladata is a forrásbevonás szempontjából hármas: 1.
azoknak projekteknek kidolgozása és megvalósítása, melyeknél a térség, pl. a térséget reprezentáló területfejlesztési tanács, közvetlenül pályázati alapok kedvezményezettje, gesztora és megvalósítója tud lenni;
9
2. 3.
azon a projektek kidolgozásának és megvalósításának támogatása, melyeknél a térség egyes szereplői, pl. gazdasági társaságok, civil szervezetek, önkormányzatok a pályázati alapok címzettjei; és végül a fentiek ellátásához szükséges tervező, programozó és végrehajtó, valamint monitoring és értékelő kapacitás működtetése.
2.3. Kölcsönhatások az EU fejlesztéspolitikájával A hazai fejlesztéspolitikát teljes mértékben a Közösség fejlesztési elvei fogják áthatni, és az ezen elvek szerint bevonható források meghatározó szerepet fognak játszani. Ebből következően a területfejlesztési tervezést szabályozó rendeletet is összhangba kell hozni az EU fejlesztési elveivel és gyakorlatával. 2.3.1 A kistérségek szerepe az EU területpolitikájában Közismert, hogy az EU fejlesztéspolitikája térségekre és egyes társadalmi csoportokat érintő horizontális intézkedésekre irányul. A kohéziós politika a forrásallokáció kedvezményezetti kritériumoknak megfelelő országok, a strukturális politika esetében a kedvezményezetti szintet a régiók és egyes esetekben a NUTS 3-as területi szintű térségek alkotják. Tehát ami az uniós forrásokat, illetve az azokhoz rendelt központi társfinanszírozás elosztását illeti a NUTS 4-es szintnek megfelelő kistérségnek nincsen relevanciája. Tudjuk azt is, hogy a NUTS 4-et az EU nem is tudja egységesen kezelni, hisz, ha csak a "régi" tagállamokat (EU15) tekintjük, nagyrészükben –szám szerint kilencben- nem is került NUTS 4-es szint definiálásra. Ugyanakkor Magyarország térszerkezeti, területi igazgatási sajátosságait tekintve indokolt a 4-es területi szint funkcionális megerősítése és ennek keretében a kistérségek pozícióinak javítása, hogy közvetlenül lehessenek fejlesztési támogatási források kedvezményezettjei. Ez azt jelenti, hogy a kistérségi szinten erősítendő a fejlesztéspolitikai tervezés, programok, projektek koordinációja, illetve végrehajtása, és minden kistérségben –a hatékonyság diktálta mértékig- meg kell teremteni az ehhez szükséges tervezési és menedzsment kapacitásokat. 2.3.2. A területi tervezéssel kapcsolatos EU „elvárások” A csatlakozásra váró országok fejlesztési, programozási gyakorlatában az Európai Bizottság is számos fórumon és írott anyagban észrevételezte a stratégiai szemlélet hiányosságait. A Bizottság Gazdasági Kohézióról Szóló Harmadik Jelentése3 részletesen foglalkozik az új tagországok beilleszkedésével az Európai Unió rendszerébe, így a következő, hétéves tervezési időszakra való felkészüléssel is. A Jelentés az újonnan csatlakozó tagállamok szempontjából a 2004-2006-os időszakot átmeneti jellegűnek tartja, melynek egyik célja az EU strukturális politikájával való összhang megteremtése. A 2007-2013-as programozási időszak szakmai megalapozását érintően a Jelentés az új tagállamok konkrét feladatait az alábbiakban látja: 1. a gazdasági szerkezet olyan hiányosságának és működési zavarainak felmérése minden (NUTS II) régióban, melyek károsan hatnak az adott régió versenyképességére és növekedési lehetőségeire, és ezen hiányosságok és zavarok kiküszöbölésére használható eszközök priorálása; 2. olyan, a komparatív előnyök és hátrányok mentén szerveződő, hosszú távú fejlesztési stratégia kidolgozása minden régióban, mely képes felismerni és elfogadni, hogy minden problémát nem lehet párhuzamosan kezelni, illetve megoldani, képes egyes 3
"A new partnership for cohesion: convergence – competitiveness – cooperation"; Third Report on Economic and Social Cohesion; Európai Bizottság, 2004. február
10
beruházások között, figyelemmel azok közötti kölcsönhatásokra is, fontossági, illetve megvalósítási sorrendet kialakítani; és végül képes meghatározni egy hosszú távú növekedési pályát az adott régió számára; 3. minden egyes beruházással kapcsolatos döntés megalapozásánál a várható környezeti hatások megfelelő vizsgálata és értékelése annak érdekében, hogy a kialakított stratégia megvalósítása környezetvédelmi szempontból fenntartható legyen; 4. kerülni kell a beruházások túlzott koncentrálását a jelenlegi fejlődési centrumokban, ahol a gazdaságra gyakorolt hatások rövid távon a legnagyobb előnyökkel bírnak, de hosszabb távon lényegesen költségesebb a fejlődés egyensúlyának fenntartása miatt; 5. a regionális szinten működő program-, és projekttervező, végrehajtó, menedzselő kapacitások jelentős megerősítése. A Bizottság Jelentésének az új tagállamok programozási gyakorlatának kialakítására vonatkozó ajánlásai a magyar és nyilvánvalóan a legtöbb tagjelölt országban folyó eddigi programozási tevékenység, gyakorlat egyfajta kritikájának is felfoghatók, amennyiben a Bizottság a fentiekben részletezett feladatokat jelentésében kiemelendőnek tartotta. Ha a Bizottság, mint "harmadik fél" véleményének egyes pontjait végigtekintjük, és összevetjük a hazai fejlesztési programozási gyakorlattal, akkor önkritikusan megállapítható, hogy a Bizottság javaslatai bizony sok szempontból a hazai programozás hiányosságaira is utalnak. 2.4. A kistérségi programozás peremfeltételei Ahhoz, hogy a kistérségi szintű területfejlesztési programozás értelmet nyerjen, meg kell határozni azokat a minimális peremfeltételeket, melyek mellett fenntartható kistérségi fejlesztési rendszer építhető ki. Annak megjegyzésével, hogy a potenciális kistérségi szerepkörök meghaladják a szigorú értelemben vett fejlesztési feladatokat, kizárólag a fejlesztési szempontok figyelembevételével is szükséges az ország teljes területét, átlapolások nélkül lefedő, a NUTS 4-es szintnek megfelelő, területileg lehatárolt kistérségi "alaphálózat" ("tervezési és statisztikai kistérségek") kialakítása, amely az alábbi minimum követelményekkel, illetve feltételekkel rendelkezik:
határaikat jogszabály rögzíti, és ezek a határok hosszú időre stabilak, változatlanok maradnak; a kistérségi határokhoz igazodó statisztikai adatgyűjtési és feldolgozási rendszer működése; a kistérség fejlesztési törekvéseit intézményesült formában (önkormányzati társulás) jeleníti meg; jogszabály kötelezően előír a kistérségek számára egy komplex (vagy területfejlesztési) kistérségi fejlesztési terv készítését; a központi területi igazgatás a kistérségi fejlesztési tervek egységes kidolgozottsága, tartalma és szakmai színvonala biztosításához jogszabálynál mélyebb szakmai útmutatást, támogatást nyújt; a kistérségi fejlesztési programok kidolgozásához (és karbantartásához, monitoringjához, értékeléséhez) központi pénzügyi szerepvállalás szükséges; és végül a kistérségi fejlesztések megvalósítását támogató fejlesztéspolitikai környezet és pénzügyi eszközrendszer biztosított.
11
A Területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI-es törvény 2004. június 21-i (és 2004. szeptember 1-től hatályos) módosítása ezen peremfeltételek egyes hiányzó elemeit megteremtette, amennyiben pontosította/módosította a kistérség fogalmát: „a települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége alapján behatárolható területfejlesztési-statisztikai egység”. Az új megközelítés szerint a kistérségek területe teljes mértékben és ismétlésmentesen lefedik az ország területét és illeszkednek a területfejlesztésistatisztikai régió, a megye, valamint más kistérség határaihoz, továbbá minden település közigazgatási területe csak egy kistérségbe tartozik. A törvény a kistérségekben a területfejlesztési feladatok összehangolására, a kistérségi területfejlesztési koncepció elfogadására, közös területfejlesztési programok kialakítására létrehozta a kistérségi fejlesztési tanácsot. Azokban a térségekben, ahol –a statisztikai kistérségi lehatárolás mentén- többcélú kistérségek jöttek létre a kistérségi fejlesztési tanács feladatait a többcélú kistérségi társulás látja el. 2.5. A területfejlesztési programozás szabályozása A jelenlegi területfejlesztési programozás egy "kétlépcsős" rendszer, amely koncepcióból és programból áll. A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 5. § "m" és "n" pontja definiálja a területfejlesztési koncepció és program fogalmát. Ezek szerint: –
területfejlesztési koncepció: az ország, illetve egy térség átfogó távlati fejlesztését megalapozó és befolyásoló tervdokumentum, ami meghatározza a térség hosszú távú, átfogó fejlesztési céljait, továbbá a fejlesztési programok kidolgozásához szükséges irányelveket, információkat biztosít az ágazati és a kapcsolódó területi tervezés és a területfejlesztés szereplői számára;
–
területfejlesztési program: a területfejlesztési koncepció alapján kidolgozott középtávú cselekvési terv, amely stratégiai és operatív programokra épül.
A továbbiakban a területfejlesztési koncepció és program együttes megnevezésére a területfejlesztési terv kifejezést használjuk. Területfejlesztési koncepció A területfejlesztési koncepció célja az adott térség számára egy jövőkép felvázolása és a jövőkép megvalósításához szükséges kitörési pontok, fejlesztési szükségletek meghatározása, átfogó fejlesztési célok rendszerének kidolgozása. A jövőkép hosszú távon elérhető állapotot tükröz, egy olyan statikus, időhorizonttal nem rendelkező célállapot, amely az adott területi egység adottságaira, potenciáljaira épül és figyelembe veszi annak fejlődését befolyásoló külső tényezők összességét is. A jövőképet a fejlesztési forgatókönyvek "hozzák mozgásba" adnak számára időbeliséget, amennyiben a fejlesztési forgatókönyvek a jövőkép elérését, megvalósulását elősegítő, illetve akadályozó belső és külső tényezők, körülmények számbavételével, és azok alapján megfogalmazott elvek, feltételek, illetve a közöttük lévő interakciók függvényében a fejlesztési célok között relatív súlyozást, sorrendiséget alakítanak ki, valamint meghatározzák a programozhatóság kereteit, peremfeltételeit, és ezeket mind a megfelelő idősíkban helyezik el. A területfejlesztési programozás fontos momentuma, hogy a területfejlesztési koncepciót jogszabály alapján társadalmi vitára kell bocsátani. A koncepció mélysége olyan, hogy fejlesztési elveket fogalmazzon meg, egy jövőképet tudjon az adott térség számára felvázolni, illetve jól tükrözze a jövőkép megfogalmazásához vezető utat, ugyanakkor ne egyes tervezett 12
fejlesztések konkrétumain legyen a hangsúly, azaz a viták a térségről, a közösségről és ne településekről, szervezetekről, egyéb szereplőkről szóljanak. A koncepciónak tehát azt a kérdést kell világosan megválaszolnia, hogy „hogyan szeretné a kistérség önmaga jövőjét látni”. A társadalmi egyeztetések során tehát azokat a kérdéseket kell feltenni, hogy: – – – –
a térségre vonatkozó adatok, információk, a térség fejlődését befolyásoló tényezők, elvek, jogszabályok teljes körűen fel lettek-e mérve? a tervezők helyesen értelmezték-e ezeket az adatokat és információkat, stb.? helyesek-e a rendelkezésre álló információ bázis alapján levont következtetések? tud-e a térség a tervezők által megfogalmazott „saját jövőképpel” azonosulni?
A területfejlesztési koncepció tehát elveket, kereteket, kitörési pontokat, a fejlesztési célok rendszerét, várt hatásokat fogalmaz meg, ezeken keresztül egy jövőképet ad a térség számára. Nem feladata, hogy a konkrét fejlesztések, projektek, szereplők, akár konkrét időzítés mellett elkötelezze a térséget. Területfejlesztési program A területfejlesztési koncepció által meghatározott jövőkép elérésének, a meghatározott fejlesztési célok megvalósításának tervét a területfejlesztési program tartalmazza. A jogszabály a programnak két szintjét a stratégiai és operatív programot határozza meg. A stratégiai program célja kettős: – –
egyrészt azon fejlesztési szükségletek, célok meghatározása, amelyek révén megvalósítható a jövőkép, másrészt az egyes céloknak a térség szereplői által történő megvalósíthatóságának, a megvalósítás feltételeinek vizsgálata.
A célok szükségszerűen részcélokra bomlanak fel, és a részcélok rendszerének elemei három kategóriára sorolhatók: a. b. c.
a megvalósítás nem a térség szereplőinek feladata, elvben megvalósítható cél, de a megvalósítás konkrét feltételeit meg kell teremteni, a kitűzött cél megvalósításának feltételei adottak.
Az operatív program, a tulajdonképpeni cselekvési szint, azokat a programokkal (esetleg projektekkel) kapcsolatos feltételeket határozza meg, amelyeknél a feltételek elvben adottak a megvalósíthatás megkezdésére. E feltételek között meghatározó a kezdeményező, a későbbi gesztor/kedvezményezett személye, az adott program előkészítettségi foka, a végrehajtás személyi és pénzügyi feltételei, valamint a megvalósítandó programtól várt hatások verifikálása. A területfejlesztési program folyamatos karbantartást, aktualizálást igényel. A programnak képesnek kell lenni egyrészt arra, hogy reagáljon a (természeti, gazdasági, társadalmi, szabályozási) környezet változásaira, amely által újabb stratégiai célok megvalósítása előtt nyílik meg a lehetőség, vagy esetleg nehezebbé válnak a megvalósítás feltételei.. Másrészt folyamatosan vizsgálni kell, hogy mely stratégiai cél vagy annak részcélja számára érnek meg a megvalósítás konkrét feltételei, és lehet a programot ezáltal új operatív programmal kiegészíteni. 13
3. A 18/1998 KTM RENDELET KÖVETELMÉNYEINEK VIZSGÁLATA A területfejlesztési (és területrendezési) tervek tartalmi követelményeit rögzítő 18/1998. KTM rendelet az országos, kiemelt térségi, regionális, megyei és kistérségi területfejlesztési koncepciók és programok számára azonos tartalmi követelményeket ír elő. A rendelet, mint a területfejlesztésre vonatkozó többi jogszabály is, a régiók kialakítására tette a nagyobb hangsúlyt, és a kistérségek sajátos problematikáját nem tudta teljes mértékben kezelni. A kistérségek sajátosságai fakadnak egyebek között a helyi szint jellegükből és korlátozott erőforrásaikból, melyek kihatnak a fejlesztési tervek módszertani kérdéseire, az együttműködés és partnerség feltételeire, a megvalósítható projektek típusaira. 3.1. Összhang az EU programozási gyakorlatával Az EU területfejlesztési politikájának átvétele a felkészülés időszakában nem igényelt közvetlen harmonizációs feladatokat, e feladatok inkább a "segéd" szakterületeken (statisztikai rendszer korszerűsítése, állami támogatások új rendszerének kialakítása, ellenőrzés és monitoring, stb.) jelentkeztek. A Közösségi területfejlesztési politika központi elemeinek átvétele a csatlakozás időpontjában történik meg. A csatlakozás pillanatától a fejlesztési források három elvi kategóriába lesznek sorolhatók a "támogat-tűr-és-tilt" elv szerint. Az EU által –az addicionalitás figyelembe vételével- támogatott fejlesztések mellett, kizárólag hazai forrásból is lesznek támogatható célcsoportok, kedvezményezettek (önkormányzatok, KKV-k) viszont az olyan fejlesztések, melyek nincsenek összhangban az EU fejlesztéspolitika elveivel nem támogathatók a továbbiakban. A hazai területfejlesztési politika az EU gyakorlatához hasonlóan alapvetően pályázati úton elnyerhető támogatási forrásokra épít, és a csatlakozás után rendelkezésre álló pályázati források legnagyobb részét az Unió területfejlesztési –struktúra és kohéziós- politikájának elvei szerint felhasználható pénzek fogják kitenni. A hazai akut forráshiány okán a Közösségi források meghatározó szerepet fognak játszani, és az addicionalitás elve szerint az EU fejlesztéspolitikai elvei a központi költségvetési társfinanszírozást és az egyes kedvezményezettek önerő hozzájárulását is átfogják. Sőt egyes Közösségi elvek a pusztán hazai finanszírozású támogatási források felhasználására is kihatnak. Összefoglalóan megállapítható, hogy a hazai fejlesztéspolitikában hosszabb távon is a Közösség elvei szerint bevonható források fogják a meghatározó szerepet játszani, és ennek a hazai területfejlesztési programozás szabályozási kereteiben és gyakorlatában az eddiginél markánsabban tükröződnie kell. 3.1.1. Az EU fejlesztéspolitika elveinek, szabályozási kereteinek átvétele Közismert, hogy az EU középtávú fejlesztési terveket készít, a korábbi ötéves fejlesztési tervekről 2000-ben tértek át a hétéves tervezési periódusra, mely a következő – 2007-2013. közötti - időszakban is megmarad. Mint utaltunk rá, a területfejlesztés rendszerébe illeszkedő, hazai fejlesztések finanszírozásának fő tömegét az EU elvei szerint felhasznált források fogják kitenni. Nem lehet elvonatkoztatni attól, hogy a fejlesztési tervek minden területi szinten tükrözzék az Uniós fejlesztéspolitikai "filozófiát", megközelítést, és ebbe a rendszerbe való beágyazódást. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy egyfajta forrásvezérelt szemléletben csak azt kell fejlesztésnek tekinteni, amit az EU is annak gondol, illetve támogat, és ennek következtében a tényleges fejlesztési igényeket megfogalmazó, átfogó tervezésről le kellene mondani. Ugyanakkor a tervezésnek nem szabad nélkülözni a pénzügyi realitásokat és a 14
pragmatizmust az elérhető források bevonásában, különben ezek a fejlesztési tervek is a korábbiak sorsára jutnak. Sajnálatos tény, hogy a fejlesztési tervek kidolgozói és döntéshozói ismereteiben továbbra is szűk keresztmetszetet jelentenek az EU területfejlesztési és egyéb, azzal összefüggő politikái, azaz maga a "kontextus". Mivel nem engedhető meg, hogy térségi vezetők uniós ismeretében, tudásában, illetve azok elsajátításának hatékonyságában ténylegesen meglévő különbségek térségeket hátrányos vagy aránytalanul kedvező helyzetbe hozzanak, az ismeretátadást ebben a fázisban jórészt közösségi feladatnak kell tekinteni, és erre -hazai- közpénzeket kell áldozni. Ennek a tudásnak az elsajátítását nem szabad csupán szabályozási kérdésként tekinteni, hanem külön válaszokat kell adni az általános tájékoztató, képzési, informatikai és kommunikációs (nota bene: terminológiai!) vetületeire is. Másrészről a megfelelő tervdokumentumok előállítása érdekében - a kezdeti időszakban mindenképpen – központi szerepvállalásra van szükség a programok elfogadására, minőségi kontrolljára vonatkozólag. Ugyanakkor az EU fejlesztéspolitika szabályozási kereteinek a területfejlesztési programok hazai szabályozásában explicit módon meg kell jelennie. A területfejlesztési koncepciók és programok tartalmi követelményeinek minimálisan hivatkoznia kellene az alábbiakra: – – – –
strukturális és kohéziós források 2000-2006 évek közötti felhasználását megalapozó stratégiai dokumentumok, valamint az 1995-1999, 2000-2003 tervezési, programozási időszak értékelésére vonatkozó dokumentumok; a strukturális és kohéziós források felhasználásának elvei és keretszabályai a 20002006-os programozási időszakban és azok értelmezési/végrehajtási dokumentumai; strukturális és kohéziós források 2007-2013 évek közötti felhasználását megalapozó makrogazdasági és stratégiai dokumentumok; valamint a későbbiekben: a strukturális és kohéziós források felhasználásának keretszabályai a 2007-2013-as programozási időszakban és azok értelmezési/végrehajtási dokumentumai.
Fontos, hogy a fejlesztési tervek kidolgozóiban, elfogadásuk döntéshozóiban és végrehajtóiban egyaránt rögzüljenek az EU fejlesztéspolitikai alapelvei, melyek az eddigi kissé elvont elméleti alapvetésből most kezdenek számunkra konkrét gyakorlati tartalmat nyerni. Mivel ezek az elvek a szakmai köztudatban meghonosodtak, részletes ismertetésük nem indokolt, csak az uniós fejlesztési elveknek a praktikum szintjére történő lefordítására szeretnénk utalni az alábbiakban. Lássunk illusztrációként néhány példát arra, hogy az uniós fejlesztési elvek a kistérségi gyakorlat számára hogyan "dekódolandók": –
– – –
addicionalitás ("az ingyen pénznek is ára van!"): kevés kivételtől eltekintve nincs saját forrás invesztálása nélküli fejlesztés (előkészítés, önerő, az előfinanszírozás és működés pénzügyi terhei); a szakmai kritériumok mellett a pénzügyi teherbíró képesség is meghatározó –bár implicit módon megjelenő- szelekciós tényező a kedvezményezettek között; koncentráció ("szükséges a kritikus tömeg"): a forrásokkal makroszinten is érzékelhető társadalmi-gazdasági hozadékkal rendelkező folyamatokat kell gerjeszteni; programozás ("először gondolkodni, utána cselekedni!"): tudatos tervezés, valós gazdálkodás az erőforrásokkal a megvalósítás és a források felhasználásának, bevonásának ütemezésével; partnerség ("ismerjük fel, hogy vannak másokkal közös érdekeink!"): a térségi érdekek összehangolása, együttműködés, az önerő és egyéb terhek megosztása közös érdekek mentén; 15
–
fenntarthatóság ("a fejlesztés lényege nem új, egyébként fel sem merülő problémák kreálása!"): a programok, projektek végrehajtásának apparátusát, illetve hosszú távon történő működését biztosítani kell és erről már a tervezés szakaszában gondoskodni kell; ebből az elvből következik, hogy működési költségeket a fejlesztési programok nem finanszíroznak.
3.1.2. Horizontális kritériumok Az Európai Tanács Strukturális Alapokra vonatkozó általános szabályokat rögzítő 1126/1999. sz. rendelet szerint a Strukturális Alap forrásokra pályázóknak külön figyelmet kell fordítaniuk egyes –hátrányos helyzetű- társadalmi csoportok esélyegyenlőségére, valamint a környezetre gyakorolt hatásokra. Olyan projektek nem támogathatók, melyek egyes társadalmi csoportokat negatívan érintenek, illetve kedvezőtlenül hatnak a környezet állapotára. A horizontális kritériumokat, mint szűrőket, nem elégséges a projektciklus során alkalmazni hanem célszerűen a teljes programozási folyamatba be kell építeni. Az esélyegyenlőség biztosításának során különös tekintettel:
a nemek (nők és férfiak) közötti, a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozók, különös tekintettel a roma kisebbséghez tartozók, a fogyatékkal élők, valamint az idős emberek
hátrányos megkülönböztetését, illetve annak elkerülésének lehetőségeit, megoldásait kell vizsgálni. Az esélyegyenlőség a társadalmi élet minden területét érinti, így egyebek között a foglalkoztatás, oktatás, kultúra, közművelődés, szociális és egészségügyi szolgáltatások, lakhatás, közlekedés területét. A környezetvédelmi „szűrő” célja a magas szintű környezetvédelem, a környezetgazdálkodás korszerű szabályai alkalmazásának biztosítása és -ahol lehetséges- a környezet állapotának javulása. 3.1.3 Időhorizontok A 18/1998 KTM rendelet 5. §-a rögzíti a területfejlesztési koncepció, a program és a területrendezési terv időtávlatait, e szerint: a) rövid táv: 2 évig, b) középtáv: 3-6 év, c) hosszú táv: 7-15 év, d) nagy távlat: 15 éven túl. Az európai csatlakozás előtt a területfejlesztési tervezésben ezen időtávoknak jelentősége kicsi volt, hisz a fejlesztési pénzek forrása a központi költségvetés volt, melynek tervezése évenként történik, és sok bizonytalanságot hordoz évről évre változó támogatási célokkal, költségvetési előirányzatokkal. A költségvetés középtávú pénzügyi tervezésének szükségességét (legalábbis az EU alapjaihoz rendelt társfinanszírozás mértékéig) az európai csatlakozás kényszeríti ki. Ezért szükséges lenne, hogy az időtávok meghatározásánál a rendelet megteremtse az összhangot EU – jelenleg 7 éves- programozási periódusaival.
16
Jelenlegi tervezési folyamatokat alapvetően meghatározzák a 2006-os év végéig bevonható strukturális és kohéziós források. Ugyanakkor kezdenek mind jobban körvonalazódni az Európai Bizottság elképzelései a 2007-2013. időszakra vonatkozó a támogatási prioritások, eszközök és források tekintetében. Jelen pillanatban igen csábítónak, de egyben pragmatikusnak tűnő megoldás lenne az alábbi két tervezési időtáv meghatározása: –
–
rövid táv: 2006 végéig tart, ameddig a rendelkezésre álló fejlesztési források céljai, támogatható területei és a támogatás pénzügyi feltételei ismertek, vagyis a támogatásokhoz való hozzáférés részletes szabályi ismertek (annak ellenére, hogy néhány program még nem indult el, illetve mások közel vannak az idei évre való lezáráshoz); közép táv: 2013 végéig, a következő EU programozási időszak végéig tart, ameddig a fejlesztéspolitikai keretek egyáltalán körvonalazódhatnak.
Nyilvánvalóan, az időtávok ilyen „lebegőpontos” meghatározása a rendelet módosítása szempontjából nem lenne eléggé egzakt. Javasolható lenne azonban, hogy a területfejlesztési programozás lehetőség szerint fogja át az aktuális és a soron következő EU közép távú tervezési időszakot. 3.1.4. Terminológia Szükséges lenne a területfejlesztési terminológiát összhangba hozni az EU-tól átvett kifejezésekkel, illetve rendet teremteni egyes, főkepp idegen nyelvekből átvett kifejezések használatában. A "terv", "koncepció" és "stratégia" szavak használata a szaknyelvben nem konzekvens. A "területfejlesztési koncepció" helyett is szerencsésebb lenne "területfejlesztési stratégiáról" beszélni. Zavaró az "operaratív program" kifejezés, mely a Nemzeti Fejlesztési Terv esetén átfogó ágazati vagy regionális stratégiát jelent, a területfejlesztés szóhasználatában pedig programozás legalsó, cselekvési szintjét értjük alatta. Megjegyzendő, hogy a területfejlesztés tipikusan olyan terület, ahol a túlburjánoznak a (részben latin gyökerű) főleg az angolból átvett vagy magyarított idegen szavak (régió, mikrotérség, projekt, menedzsment, monitoring, legiszláció, operacinalizálás, stb.). 3.2. Azonos tartalmi követelmények minden területi szint számára A területfejlesztési tervek tartalmi követelményeit rögzítő rendelet 1. § ponja szerint (2) „Az országos, kiemelt térségi, regionális, megyei és kistérségi területfejlesztési koncepciók és programok tartalmi követelményei azonosak, kidolgozásuk az adott térségi szintnek megfelelő részletezettséggel történik”. A rendeletben a "megfelelő részletezettség" kifejezés az egyetlen utalás arra, hogy a területi szintek tervdokumentumaiban eltérő részletezettség, kifejtés szükséges. A kistérségi szint helyi szint jellege miatt, szoros belső kohézió, erős kapcsolati hálók és együttműködési készség, ugyanakkor korlátozott kompetenciák, kis számú együttműködő partner, erőforráshiány miatt, a kistérségi fejlesztési terveknek vannak olyan specifikumai, melyek tartalom, részletezettség, módszertan, érdekegyeztetés, stb. szempontjából megkülönböztetik a magasabb területi szintek hasonló tervdokumentumaitól. Elsősorban beszélhetünk az elvi, stratégiai, valamint a közvetlen tevékenységekhez, cselekvési szinthez kapcsolódó tartalom arányainak a konkrétság, a megvalósíthatóság irányába való eltolásáról. Mint utaltunk rá korábban szükséges volt, hogy létrejöjjön egy olyan kistérségi "alaphálózat", mely területileg rögzített térségekből áll, intézményesített formában funkcionál, a statisztikai adatgyűjtési és feldolgozási rendszer része és számára jogszabály komplex fejlesztési terv 17
készítését írja elő, melynek végrehajtásához a kormányzat a támogatási rendszeren keresztül forrásokat biztosít. 3.3. Helyzetelemzés, -értékelés (előkészítő fázis) A rendelet szerint a területfejlesztési koncepció kidolgozásának első fázisában a térség átfogó helyzetértékelése történik meg. Megjegyzendő, hogy az eddigi gyakorlatban a helyzetértékelést háromszor is elvégeztek. Először a koncepciók kidolgozásakor, majd ezt követően az időben (akár évekkel) eltolódó programkészítés során, és végül a programok sok helyen jelenleg is aktuális felülvizsgálata részeként. 3.3.1. Külső tényezők vizsgálata A külső tényezők esetében a "megfelelő részletezettség" a kistérségi területfejlesztési koncepciók esetében több üzenetet is hordoz: –
–
–
egyrészt a rendeletben részletezett egyes külső tényezők, pl. nagyobb európai összefüggések, folyamatok részletes vizsgálata nem minden területen szolgáltat az alacsonyabb területi szintek, így a kistérség számára sem releváns, a programozást érdemben "gazdagító" információtartalmat; másrészt vannak olyan, a rendelet által előírt vizsgálatok, elemzések (pl. a területfejlesztés szabályozási keretei), melyek minden kistérség számára ugyannak a feladatnak elvégzését jelentik, ezért nem lenne hatékony, hogy ezt minden kistérség külön elvégezze; végül szükséges lenne a területfejlesztési és ágazati fejlesztési koncepciók, tervek, programok, monitoring és értékelési dokumentumok olyan adatbázisát létrehozni, mely a tervezők számára megkönnyítené az adott térségre vonatkozó korábbi tervdokumentumok elérését, növelné a tervezési folyamat transzparenciáját és biztosítaná az elkészült tervek magas szakmai színvonalát, minőségét, és ezáltal egyfajta "jó programozási gyakorlat" kialakulását.
Adott területi egység külső környezete elemzésének célja a rendelet értelmezésében "a területi egységre ható külső tényezők áttekintése, a nemzetközi és nemzeti szintű fejlődési irányok, illetve az egyes területfejlesztési szereplők elvárásainak és jövőbeli fejlődési trendjeinek számbavétele", melynek részletes szempontjait az alábbi pontokban adja meg: a) b) c) d) e) f)
a regionális fejlődés nemzetközi (európai, transznacionális, multiregionális) meghatározottságai, azok lehetséges hatása a területi egységre; az Országos Területfejlesztési Koncepció területi egységet érintő meghatározottságai; a térséget érintő, nagyobb térségre vonatkozó területfejlesztési, ágazati koncepciók, programok hatásainak értékelése; a területi egység domináns gazdasági szektorainak nemzetközi és nemzeti fejlődési irányai; a területfejlesztés szereplőinek (önkormányzatok, gazdasági szervezetek, nonprofit szervezetek, háztartások) elvárásai és igényei a területi egység fejlesztéséről; a fejlesztés lehetőségeit meghatározó törvényi, szabályozási feltételek és követelmények.
A kistérségi szintű területfejlesztési koncepció alkotásban a regionális fejlődés nemzetközi folyamatainak, annak hatásainak "mélységi" elemzése nem indokolt a kistérségek jelenlegi fejlesztési igényeinek meghatározásához. Ezt természetesen nem jelenti azt, ahogy erre 18
korábban utaltunk is, hogy az EU regionális, strukturális és kohéziós, stb. politikáinak – egyszóval a "kontextus"- megismerése nem lenne a kistérségi szereplők számára alapvető feladat, de ez már túlmutat a programozás keretein, illetve abba későbbiekben, mint konkrét akcióterület épülhet be. A kistérségek által mobilizálható erőforrások, szükségletek okán is az uniós fejlesztéspolitikai környezet megismerésének segítése közösségi feladat, melynek az ismeretterjesztés és -átadás minden hatékony formáját (elemzések, tanulmányok, képzés, stb.) magába kell foglalnia. A kistérségek fejlesztési szempontból behatóbb vizsgálatra szoruló, "tágabb" környezetét az országrész, régió (nem szükségképpen a tervezési és statisztikai) jelenti, melyhez viszonyítva kell saját fejlesztési elképzeléseit megvalósítani. A kistérség környezetében lévő "vetélytársak" adottságainak, potenciáljainak és kezdeményezéseire való kitekintés a kistérségi koncepciókban általános hiányosság. Ennek eredménye, hogy a rendelkezésre álló szűkös erőforrás is kis hatékonysággal hasznosul a párhuzamos fejlesztések miatt, gondoljunk pl. az ipari parkok kihasználtságára. A tágabb környezetbe beletartozhatnak az adott kistérség meglévő, illetve bővíthető nemzetközi kapcsolatainak, pl.: testvértelepülési kapcsolatok, vizsgálata is, de a nemzetközi környezet átfogó elemzésének, mint korábban mondottuk, általában nincsen érdemi indokoltsága. A kistérségi programozás tapasztalata, hogy az országos, regionális, megye szintű terület- és ágazatfejlesztési koncepciók, stratégiák, programok nem állnak a tervezők részére "automatikusan" rendelkezésre, elérhetőségük korlátozott és felhasználásuk esetleges, annak ellenére, hogy az elfogadott területfejlesztési koncepciók, programok egy példányát a 5/2000. (II.11.) FVM rendelet értelmében a VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Közhasznú Társaság keretei között működő Dokumentációs Központban el kell helyezni. Ez az FVM rendelet csak a területfejlesztési terveket –és pl. ágazati koncepciók és programokat nem- érintik, és a „programgazdák” egy részében még nem tudatosult az ezzel járó benyújtási kötelezettség. A programozás eredményessége szempontjából fokozottan jelentkezik az igény, hogy az elkészült anyagokat rendszerezzék és könnyen hozzáférhetővé tegyék. Tekintettel arra, hogy ezek az anyagok általában publikusak (elfogadásuk feltétele társadalmi egyeztetés) meggondolandó lenne, egy ingyenesen elérhető, központilag üzemeltetett web-portál létrehozása. Ugyancsak célszerű lenne tisztázni ezen anyagok tulajdonjogának, a szerzői jogok és felhasználhatóság egyéb jogi kérdéseit is. Sokszor tapasztalható, hogy a szerzők a közpénzből történt finanszírozás ellenére újra értékesíthető "áruként" kezelik szellemi terméküket, és ugyanakkor a megrendelői oldalon pedig indokolatlanul korlátozzák a hozzáférhetőséget. Egyes külső tényezők értékelésénél felmerül annak kérdése is, hogy a területfejlesztési koncepcióknak vannak olyan "konstans" elemei, melyek szükségképpen, mint input meg kell jelenniük minden koncepcióban, így minden kistérségi koncepcióban is. Ilyen elemek lehetnek az egyes gazdasági ágazatok hazai és nemzetközi fejlődési folyamatai, a fejlesztéspolitika jogszabályi keretei stb. Sőt vannak olyan bemeneti információk is, melyek egységes értelmezést, útmutatást igényelnek, ilyenek egyebek között a területi szintek kompetencia kérdései. 3.3.2. Belső tényezők vizsgálata A kistérségek belső tényezői vizsgálatánál ismét a "megfelelő részletezettségre", mint a 18/1998. KTM rendelet egyetlen útmutatására kell utalnunk. Míg a megyei, regionális és országos helyzetfelmérések a hazai gyakorlatban elsősorban statisztikai adatokra épülnek, a 19
kistérségek esetében a statisztikai adatok korlátozott információkat szolgáltatnak a következők miatt: –
– –
a kistérségi lehatárolások bizonytalanságai miatt a statisztikai kistérségek szintjén aggregált statisztikai adatok korlátozottan alkalmazhatók, a vizsgált kistérséget sokszor településsoros statisztikai adatokból kell "felépíteni", melyben remélhetőleg a területfejlesztési-statisztikai kistérség létrehozása megfelelő rendet fog teremteni; a statisztikai adatok, azok felvétele és a közzététele között eltelt idő miatt egyes területeken pl. munkanélküliek, roma kisebbség aránya, nyelvismeret, nem tekinthetők naprakésznek, és ezért kritikával kezelendők; sokszor a tervezés meghatározó területein nem, vagy korlátozottan áll rendelkezésre adat, pl. a vállalkozásokról rendelkezésre álló, a fejlesztések szempontjából kevéssé értékelhető adatok (melyik vállalkozás lehet alkalmas gazdaságszervező, integráló szerepre, partnerségi együttműködésre, munkaerő képzettsége, stb.), az innovácós potenciálok feltárására is általában nagyon kevés adat lelhető fel.
Mint látjuk a kistérségek esetében a fejlesztési koncepciók helyzetértékelése adatgyűjtési módszertani kérdéseket is felvet. A tervezőknek számolniuk kell azzal, hogy szükséges a saját adatfelvétel, a helyi szereplők közvetlen megszólítása, fórumok szervezése, kérdőívek, interjúk, stb. készítése. Kistérségben a fejlesztésekbe bevonható közreműködők, a fejlesztési kezdeményezések, a fejlesztési gócok, innovációs lehetőségek feltárása, felmérése mind mikroszintű felmérést igényel. A helyi adatfelvételezés jó megtervezése szolgálhatja egyben a programozási folyamat korai stádiumban történő kommunikációját, "társadalmasítását", annak elősegítését, hogy a helyi szereplők a tervezési dokumentumokkal azonosulni tudjanak, mely későbbi szakmai és társadalmi egyeztetések sikerességét is megalapozhatja. A helyzetértékelés részeként a rendelet előírja a területi adottságok, ezenbelül a területi egységen belüli tényezők, jelenleg és jövőben rendelkezésre álló források vizsgálatát, illetve azok fejlesztési irányainak, eszközeinek és intézményeinek áttekintését az alábbi bontásban: – – –
A belső erőforrások elemzése; A területi egységet érintő különféle fejlesztési koncepciók értékelése; A területfejlesztés eszköz- és intézményrendszere.
Belső erőforrások vizsgálata A rendelet a belső erőforrások felmérését irányozza elő az alábbi területeken: a) humán erőforrások (demográfiai szerkezet és prognózis, foglalkoztatási viszonyok, humánkapacitások, intézményhálózat); b) gazdasági bázis (főbb gazdasági ágazatok, azok fejlődési irányai, a gazdaság belső és külső kapcsolatai, a termelési és tevékenységi infrastruktúra állapota, a telepítési tényezők értékelése, a területi innovációs potenciál, a területi egység gazdaságának versenyképességét befolyásoló tényezők); c) környezet adottságai (természeti adottságok, a környezet és a természet minősége, annak alakítását befolyásoló fontosabb tényezők); d) infrastruktúra (vonalas rendszerek, létesítmények), a települések intézményi felszereltsége (a lakosság egészségügyi, szociális, oktatási, kulturális, szabadidő, sport-, kereskedelmi, szolgáltató és igazgatási intézményekkel való ellátottsága, lakásviszonyok); e) településhálózat (településfunkciók értékelése, településhálózat területen belüli és kívüli kapcsolatai - nemzetközi és nemzeti hálózatok, vonzáskörzetek, agglomerációk -, 20
települések közötti feladatmegosztások, együttműködések, mindezek szervezeti és intézményi rendszerei); társadalmi környezet (társadalmi szerkezet, kulturális adottságok, értékek, területi identitás).
f)
Utalva az Európai Bizottság korábban hivatkozott Gazdasági Kohézióról Szóló Harmadik Jelentésére, mely az új tagországok számára fogalmaz meg ajánlásokat az Európai Unió támogatási rendszeréhez való illeszkedésre, illetve a 2007-től kezdődő, új hétéves tervezési időszakra való felkészüléssel kapcsolatosan, megállapítható, hogy a hazai gyakorlatban a fejlesztési tervek helyzetértékelése inkább leíró, mintsem problémafeltáró jellegű. A Bizottság megfogalmazott véleménye, mely nyilvánvalóan nem a magyar, hanem általában a tagjelölt országok tervezési gyakorlatára vonatkozik, a hazai fejlesztési tervezés számára is sok szempontból releváns. A Bizottság Jelentése hangsúlyozza, hogy a tervezés középpontjába a gazdaság működési zavarainak, hiányosságainak, a versenyképességet, növekedést befolyásoló tényezők feltárását kell helyezni, a területfejlesztési stratégiákat a komparatív előnyök és hátrányok mentén kell kialakítani. A belső erőforrások vizsgálatánál szükséges lenne a vizsgálat tárgyát képező térségben a fejlesztések finanszírozására mobilizálható önerőkapacitás felmérését külön pontban előírni, bár a területfejlesztés eszköz- és intézményrendszerét érintő részben a források elemzésére is utal a rendelet. Az önerőnek a külső forrásoktól elválasztott, hangsúlyosabb vizsgálatát több tényező is indokolja: – – –
a fejlesztési igények megvalósítása nagyrészt külső források bevonásával történik, melyhez az addicionalitás elve szerint saját forrás szükséges; a fejlesztési igények megvalósítására bevonható finanszírozás szűk keresztmetszete általában az önerő, így a forrásabszorpciós képességének egyik meghatározó eleme; a fejlesztési igények általában meghaladják a rendelkezésre álló, illetve bevonható forrásokból megvalósítható fejlesztéseket, így az önerővel is "gazdálkodni" kell, azaz az optimális önerő felhasználást is szükséges meghatározni.
A térség által bevonható önerő több elemből tevődhet össze, így a térséget reprezentáló szervezet pl. kistérségi társulás, területfejlesztési tanács saját forrása, a térséget alkotó önkormányzatok közös fejlesztésekbe (pl. önkormányzati szolgáltató és ellátó funkciók racionalizálására) bevonható forrásai, a fejlesztésekbe közreműködő és finanszírozó partnerként bevonható gazdasági, civil szervezetek és a lakosság forrásai, valamint a szereplők által mobilizálható pénzpiaci források. A magasabb térségi szintekkel összehasonlítva az emberi erőforrások, innovációs kapacitások, intézmények, szerveződések, kezdeményezések korlátozott volta miatt a kistérségi tervezés lényegesen intézmény és személyfüggőbb. Ugyanakkor a kistérségi szinten működő kohéziós erők is indokolják, hogy a fejlesztési kezdeményezéseket, potenciális projekthordozó, együttműködő, partnerségi kapcsolatokba bevonható szervezetek felmérésre kerüljenek. A területi egységet érintő fejlesztési koncepciók értékelése A rendelet szövegében itt és a külső tényezők vizsgálata között némi redundancia fedezhető fel. Vélhetőleg a jogalkotó a programozás tárgyát képező területi egység részét képező alacsonyabb területi szintek fejlesztési koncepcióira, illetve a területi egységre vonatkozó ágazati pl. agrár- és vidékfejlesztési (Sapard) koncepciókra gondol. Kistérségek esetében ahol értelmezhető- a kistérségi központok, illetve a kistérséget alkotó települések fejlesztési terveivel szükséges összhangot úgy kell megteremteni, hogy a kistérségi fejlesztési terv és a 21
kistérségi központ(ok), illetve a települések térségi fejlesztési érdekeket szolgáló kezdeményezései között a maximális szinergia kialakulhasson. A területfejlesztés eszköz- és intézményrendszere Mint korábban említettük, a kistérség önerő-potenciáljának, és program tervező és végrehajtó kapacitásának felmérését a belső erőforrások meghatározásának szempontjai között külön pontban javasoljuk szerepeltetni. Nézetünk szerint ily módon a területfejlesztés eszköz- és intézményrendszerének vizsgálata a külső tényezők kategóriájába tartozik, és jelentős részben –más külső tényezők hasonlóan- olyan "konstans" elemnek tekintendő, melynek minden kistérségi programban közel azonos tartalommal kell megjelennie. 3.4. A területfejlesztési koncepciók javaslattevő fázisa A területfejlesztési koncepciók helyzetértékelésének összegzése a gyakorlatban általában egy területet érintő külső és belső tényezők a SWOT elemzés formátumában való összefoglalása, és a fejlesztési környezet elemzése különböző forgatókönyvek felállítása révén történik és a legnagyobb valószínűséggel bekövetkező szenárió alapján kerülnek a javaslattevő fázis keretében az alábbiak meghatározásra: a) a területfejlesztés fő célja, irányai. b) a területfejlesztés célcsoportjai, azokhoz kapcsolódó részcélok rendszere (célpiramis). c) a részcélok egymás közötti kapcsolata, a megvalósításuk tervezett időbeli ütemezése (hosszú, közép-, rövidtáv). d) a fejlesztési célok értelmezése a különféle sajátosságokkal rendelkező területi részegységekre (a részcélok és beavatkozás területi egységei). e) a fejlesztés eszköz- és intézményrendszere. f) a fejlesztési hatások regisztrálása (igények a területi monitoring rendszerrel szemben). g) a területfejlesztési koncepció megvalósítása következtében várható környezeti, társadalmi és gazdasági változások és társadalmi reakciók leírása. A helyzetértékelés és javaslattétel közötti kapcsolatteremtés a területfejlesztési programozási legkritikusabb, legnehezebben algoritmizálható és ezért a szubjektivitást sem nélkülöző eleme. A következtetések minősége, relevanciája nagymértékben függ a helyzetértékelés minőségétől és a tervezők felkészültségétől, tapasztalataitól, illetve a fogadó közeg tájékozottságától, "megértési szintjétől". Ez is aláhúzza annak szükségességét, hogy a területfejlesztési és ágazati fejlesztési koncepciók, tervek programok, monitoring és értékelési dokumentumok olyan adatbázisa jöjjön létre, amely a tervezési folyamatot átláthatóbbá tenné, és elősegítené a "jó programozási gyakorlat" kialakulását. Fontosnak tartjuk, hogy a kistérségi területfejlesztési koncepció elemezze a területfejlesztés eszköz- és intézményrendszerének vizsgálata keretében az egyes területi szintek kompetenciájával, ezzel irányt szabjon a következő programozási lépésnek. A területfejlesztési programnak már csak azokkal a területekkel kell már részletesen foglalkoznia, amelyeknél a kistérség, a kistérség egyes szereplői léphetnek fel kezdeményezőként, kedvezményezettként, finanszírozóként, vagy végrehajtóként. A jellemző példák egyike az autópálya. Egy területfejlesztési koncepciónak számolnia kell egy belátható időtávon megépülő autópálya gazdasági, társadalmi és környezeti hatásaival, és ezekhez programokat is rendelhet, de kompetencia hiányában az autópálya megépítése nem tárgya egy kistérségi fejlesztési programnak. 22
A fentieken túlmenően célszerű lenne, ha területfejlesztési koncepció a fejlesztések várható hatásainak meghatározásával, a hatásvizsgálat alapelveivel kapcsolatban, illetve az optimális önerőhasznosulásra vonatkozóan tudna elveket rögzíteni. 3.5. A területfejlesztési programok tárgya, "terjedelme" Kistérségi szinten születtek területfejlesztési, agrár és vidékfejlesztési és sok helyen gazdaságfejlesztési, valamint egyéb programok. Azonosulva az IDEA Kistérségi Munkacsoportjának megállapításával, a kistérségeknek egy komplex fejlesztési programra van szükségük, melyet a továbbiakban a kistérségi területfejlesztési programnak tekintünk. A 18/1998 KTM rendelet által a területfejlesztési program stratégiai kereteinek egyes elemei nem tisztázottak kellőképpen, az alábbi alapvető kérdések megválaszolásával marad adós a rendelet: – – –
melyek kompetencia oldalról a területfejlesztési program által átfogott területek? mely szakterületek alkalmasak támogatási források bevonására? milyen fejlesztéstípusokban gondolkozhat egy területfejlesztési program?
A kistérségi területfejlesztési program területei A kistérségről akkor tudunk beszélni, ha van egy a kistérséget megjelenítő testület, melyet azonosítsunk a területfejlesztési törvény által intézményesített, önálló szervezetként, a résztvevő önkormányzatok által létrehozott kistérségi társulással. A kistérségi területfejlesztési programnak a feladata olyan programok kidolgozása, amelyekben a kistérségi társulás közvetlenül vagy munkaszervezetén keresztül kezdeményező, gesztoráló, partnerségi, koordináló, vagy végrehajtó szerepet tud vállalni. A kistérségi területfejlesztési program ebből következően nem vállalkozhat a kistérségben megvalósuló összes fejlesztés programozási keretbe foglalására, hanem csak azoknak a fejlesztéseknek tervezésére, melyek tervezési és/vagy végrehajtási ciklusában a kistérségi társulás részt vesz. Így korlátozott a kistérség program szerepe azokban a kistérségben megvalósuló fejlesztésekben, melyekben a magasabb területi, közigazgatási szinteknek van kompetenciája (pl. közútfejlesztés, energiaellátó rendszerek, szakorvosi ellátás, stb.) és ugyancsak korlátozott szerepet vállalhat a kistérségi program egyedi szereplői pl. települések, vállalkozások fejlesztési kérdéseiben. Összefoglalóan a kistérségi területfejlesztési programnak a kezdeményezés oldaláról két fejlesztési kategóriát kell célszerűen magába foglalnia, azokat a fejlesztéseket, amelyekben
a kistérség társulás, mint a támogatási források címzettje, illetve megvalósítója jelenik meg; a kistérségi társulás egyéb kistérségi szereplők települések, vállalkozások, civil szervezetek forrásbevonását és projektmenedzsmentjét segíti elő.
A fejlesztések közé sorolandók a két feladat ellátásához szükséges intézményi, humán és esetleg pénzügyi feltételek megteremtését célzó projektek is. A területfejlesztési koncepció tárgyalásánál más összefüggésben tértünk ki arra, hogy a fejlesztések, projektek elsődlegesen nem saját forrásból, hanem külső forrásokra építve tudnak megvalósulni. Ez a kistérségek számára egy "életforma", amely a külső forrásokhoz felhasználási szabályai és a belső fejlesztési igények közötti folyamatos kompromisszum keresését jelenti, és a programozási, projekttervezési folyamat egy sajátos irányát jelöli ki.
23
Támogatható területek A fejlesztések külső támogatási forrásokra való alapozása determinálja, hogy fejlesztések finanszírozhatók ezen, külső források bázisán. A csatlakozás után a Strukturális Alap források az ezekhez rendelt hazai társfinanszírozás szabályrendszere fogja a támogatások felhasználását meghatározni. A Strukturális Alapok támogatási területeit az EU a 2000-2006. közötti időszakra körülhatárolta4, melyeket a 1. sz. melléklet mutat be. A 2007-2013. időszakra tervezett támogatási területeket a 2. sz. melléklet adja meg. Fejlesztési típusok A fejlesztési projektek lehetnek beruházás és nem beruházás jellegűek. A beruházás jellegű projekteknek pénzügyi/megtérülési szempontból a következő három típusa van: – – –
piaci alapon megtérülő beruházások; piaci alapon nem vagy hosszútávon megtérülő beruházások, melyek működése pénzügyileg hosszútávon fenntartható; piaci alapon nem vagy hosszútávon megtérülő beruházások, melyek működtetése pótlólagos forrásokat igényel.
Azok a projektek, melyeknek kimutatható a jövedelemtermelő képessége általában –ha egyéb kritériumoknak megfelelnek- alacsony szinten támogathatók, de minden addicionális, vissza nem térítendő forrás javítja az adott projekt megtérülését, életképességét. Ebben az esetben mindig végig kell gondolni a támogatásigénylés indokoltságát és a konkrét fejlesztésen túlmutató hatásokat. Tulajdonképpen egy költség-haszon elemzés elvégzése szükséges, nevezetesen a pályázati források bevonásának idő- és költségigénye, valamint annak lehetősége, hogy ha a támogatási forrást nem sikerül elnyerni, hogyan állítható szembe egy sajáterőből (és nem támogatásjellegű külső forrásokból) azonnal megkezdhető beruházással. A támogatási források befogadásának első számú célterülete azok, a jellemzően közösségi célokat szolgáló, beruházások, melyekre az alacsony megtérülés miatt nincs kezdeményezés, ugyanakkor működtetésük, üzemeltetésük rentábilis. Ide sorolhatók egyebek között a kommunális szolgáltatások infrastrukturális fejlesztései. Itt a fejlesztések közötti prioritások felállításának összehasonlítási alapja a várt gazdasági, társadalmi és környezeti hatások. Végül azok a beruházások, amelyeknél a működtetés, üzemeltetés a projekt keretein belül nem kitermelhető és pótlólagos forrásokat igényel, első közelítésben nem képezik a fejlesztési támogatások akcióterületét, hacsak a fenntarthatóság biztosítása más forrásból nem igazolható meggyőzően. A nem beruházásjellegű fejlesztési projektek az előkészítő és egyéb szakértői tevékenységek (műszaki tervezés, képzés, közbeszerzési tanácsadás, stb.), valamint az intézményfejlesztés elsősorban a területfejlesztési programhoz kapcsolódó tervező és végrehajtó kapacitások megteremtése és fenntartása. 3.6. Stratégiai program-operatív program "mélysége" A stratégiai program célja kettős, egyrészt azon fejlesztési szükségletek, célok meghatározása, amelyek révén megvalósítható a jövőkép, másrészt az egyes céloknak a térség szereplői által 4
Vademecum: Plans and programming documents for the Structural Funds 2000-2006
24
történő megvalósíthatóságának, a megvalósítás feltételeinek vizsgálata. A célok szükségszerűen részcélokra bomlanak fel, és a részcélok rendszerének elemei három kategóriába sorolhatók: – – –
a megvalósítás nem a térség szereplőinek feladata, elvben megvalósítható cél, de a megvalósítás konkrét feltételeit meg kell teremteni, és a kitűzött cél megvalósításának feltételei adottak.
Az operatív program, azokat a programokkal (esetleg projektekkel) kapcsolatos feltételeket határozza meg, amelyeknél a feltételek elvben adottak a megvalósíthatás megkezdésére. E feltételek között meghatározó a kezdeményező, a későbbi gesztor/kedvezményezett személye, az adott program előkészítettségi foka, a végrehajtásnak személyi és pénzügyi feltételei, valamint a megvalósítandó programtól várt hatások verifikálása. A végrehajthatóság szempontjából a kistérségi programoknál célszerű lenne eljutni az egyes fejlesztés, vagy projekt szintre. Megfontolandó lenne a kistérségi fejlesztési tervek estében kimondani, hogy az operatív program szint megfelel a projekt szintnek. A területfejlesztési program folyamatos karbantartást, aktualizálást igényel. A programnak képesnek kell lenni egyrészt arra, hogy reagáljon a stratégia környezet változásaira, amely által újabb stratégia célok megvalósítása előtt nyílik meg a lehetőség. Másrészt folyamatosan vizsgálni kell, hogy mely stratégia cél vagy annak részcélja számára érnek meg a megvalósítás konkrét feltételei, és lehet a programot ezáltal új operatív programmal kiegészíteni. 3.7. A kistérségi fejlesztésekbe reálisan bevonható források A korábban elkészült kistérségi programok program jellegét kérdőjelezte meg egyebek között az a tény is, hogy a "programokhoz" nem történhetett forrás hozzárendelés, nem volt ismert, hogy adott kistérség mely területeken, milyen nagyságrendben, milyen valószínűséggel tud külső forrásokat elnyerni. A kistérségi –de a megyei és regionális- fejlesztési programok tervezői odáig tudtak eljutni, hogy meghatározták a fejlesztési irányokat, és ezekhez programcsomagokat, operatív programokat, programokat, valamint alprogramokat rendeltek, de kevés kivétellel projektszintű kidolgozás nem valósult meg. Ezeknek a projektötleteknek csokorba szedésétől az esetenként konkrét beruházásokig terjedő feladat leírásokhoz optimális esetben –sokszor igen elnagyolt- költségbecslés tartozott és a lehetséges források/forrásgazdák nevesítése történt meg. Ez azt mutatja, hogy a forrásokról, azok elosztási mechanizmusairól rendelkezésre álló ismeretanyag bázisán így lehetett a programozás követelményeivel összhangot teremteni. Tükrözi ugyanakkor azt a sokkal lényegesebb tényt, hogy a kistérségi programok végrehajtása alapvetően külső, támogatási források általi finanszírozásra épültek. A kistérségnek fejlesztéseik, beruházásaik megvalósításában továbbra is döntően külső finanszírozási forrásokra kell hagyatkozniuk. Ebből következően a kistérségek számára alapvető kérdéssé válik, hogy a kistérségek és azok települései fejlesztési célokra reálisan mennyi támogatási forrást tudnak bevonni. Tekintettel arra, hogy a források pályázatos úton kerülnek felosztásra, érdemi indikáció, előzetes kötelezettségvállalás, netán ígéret arra vonatkozóan, hogy adott kistérség vagy azok települései milyen mértékben részesedhetnek a forrásokból, gyakorlatilag nem értelmezhető. A külső forrásokra való támaszkodás ténye alapvetően meghatározza a kistérségi programozás tartalmát és konkrétságát.
25
Egy kistérségi társulás által reálisan bevonható forrástömeg nagyságának meghatározására a jelenlegi peremfeltételek mellett nem lehet pontos algoritmust találni. Az alábbiakban néhány szempontot, megfontolást, egyfajta "benchmarkingot" kívánunk adni ahhoz, hogy milyen nagyságrendekben érdemes gondolkodni. Ezen szempontok az alábbiak lehetnek: – – – – –
a potenciálisan rendelkezésre álló források nagysága; a pályázati forrás elnyerésének "statisztikája"; a mobilizálható önerő, mint a forrásbevonás felső korlátja; támogatásból nem finanszírozható költségek; utófinanszírozás által okozott likviditás.
Potenciálisan rendelkezésre álló források A potenciálisan rendelkezésre álló források egyrészt az EU Magyarország számára allokált strukturális és kohéziós források, melyek költségvetési társfinanszírozással egészülnek ki, a központi brüsszeli pályázati források és végül a magyar költségvetésben, egyes minisztériumok fejezetében elkülönített fejlesztési források, célelőirányzatok. Az Európai Unió költségvetéséből strukturális és kohéziós támogatásokra 213 milliárd €-t fordítanak a 2000-2006 tervidőszakban. Ebből az összegből Magyarország a csatlakozástól kezdve a 2006-os év végéig bezárólag mintegy 3,0 milliárd €-val részesedik, mely összeg mintegy 14 %-át képviseli a tagjelölt országok számára nyújtandó 21,6 milliárd €-s keretnek. A Magyarország számára nyújtott EU strukturális és kohéziós támogatások kétharmadát adó, vissza nem térítendő, fejlesztési források decentralizált módon, kormányzati hatókörben – többnyire pályázatos úton- kerülnek elköltésre. A Strukturális Alapok forrásai és ennek közel egyharmadát kitevő központi társfinanszírozás felhasználásának elveit, területeit, céljait, kedvezményezetti körét, valamint keretszámait és az egyes pályázati lehetőségek pénzügyi feltételeit a Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT), illetve annak ún. Kiegészítő Dokumentumai szabályozzák. Decentralizált forrásokról lévén szó, a NFT keretszámai, az EU-s támogatás és az állami társfinanszírozás, az állami költségvetés részét képezi. Mivel EU-s támogatási források a 2006-os év végéig állnak rendelkezésre az NFT érvényessége is eddig szól. A 2006-os év végéig az NFT öt operatív programjának a költségvetés által rögzített keretszámai az alábbiak. A NEMZETI FEJLESZTÉSI TERV KÖLTSÉGVETÉSE (2004-2006) NFT Operatív Program 2004 2005 2006 (millió Ft) (millió Ft) (millió Ft) AVOP 24 847,1 35 473,9 45 958,7 GVOP 35 576,6 50 791,5 65 803,4 HEFOP 43 786,2 62 512,1 80 988,4 KIOP 26 033,7 37 167,3 48 152,5 ROP 26 766,7 38 213,8 49 508,3 Összesen 157 010,8 224 158,6 290 411,3 A részletes prioritásonként tagolt keretek a 2004-es költségvetési törvény 16. mellékletében szerepelnek. A Kohéziós Alap közvetlenül Brüsszelből irányított infrastruktúrafejlesztési program. Az Alap környezetvédelmi fejezete, mely a nagy lakosság egyenértéket képviselő kommunális víz- és szennyvíz, valamint szilárd hulladék gazdálkodási rendszerek kiépítését támogatja, 26
jelenhet meg mint potenciális piac. (A közlekedési fejezetben kizárólag állami beruházások jelennek meg.) A Kohéziós Alappal kapcsolatos költségvetési előirányzatok az alábbiak. A KOHÉZIÓS ALAP KÖLTSÉGVETÉSE (2004-2006) KA Fejezet 2004 2005 2006 (millió Ft) (millió Ft) (millió Ft) Közlekedés 35 975,5 29 213,3 42 223,9 Környezetvédelem 35 544,6 27 476,8 42 803,7 Összesen 71 520,0 56 690,1 85 027,6 A Kohéziós Alap esetében is az EU-s forrást költségvetési társfinanszírozás egészíti ki. A környezetvédelmi fejezet a fejlesztések 90%-át irányozza elő, a fennmaradó rész a kedvezményezett önkormányzatok által biztosítandó önerő. Az egyéb EU-s forrásoknál az ún. Közösségi Kezdeményezések és egyéb, Brüsszelből vezényelt ágazati programok (LIFE, Intelligent Energy for Europe, stb.) jöhetnek szóba. Az elnyerhető projektek száma meglehetősen korlátozott, ugyanakkor nagy presztízs értékkel bírnak. Ezen források elsődleges célja az EU-n belüli társadalmi-gazdasági integráció elősegítése, melyet regionális, szubregionális és határon átnyúló kezdeményezések megvalósítása révén kívánnak elérni. A EU 2007-2013-as tervidőszakban a strukturális és kohéziós politikájának célkitűzéseit és pénzügyi eszközeit át kívánja alakítani. Ennek elvét mutatja be a 3. sz. melléklet. A 2004-es magyar költségvetésben egyes minisztériumok fejezeteihez kapcsolódóan jelennek meg fejlesztési jellegű támogatási források pl. a GKM fejezetésben a SMART és a NEP programok. Ezen kizárólag a költségvetés által finanszírozott hazai források részletes vizsgálatától eltekintünk három ok miatt. Egyrészt a fejlesztésre fordítható források főtömegét az EU források és társfinanszírozásuk adják, másrészt, mivel a költségvetési források egy évre szólnak, így programozási szempontból tervezhetőségük igen korlátos, és végül a költségvetési megszorító intézkedések miatt a tényleges előirányzatok nagysága eltérhet a költségvetésben szereplő összegektől. Megjegyzendő, hogy a költségvetésben definiálnak több évre áthúzódó fejlesztési célkitűzéseket pl. a BM fejezetében térségi szilárdhulladék kezelő rendszerek és települési szennyvíz elvezetés és tisztítás létesítményeinek fejlesztése, vagy a kombinált fuvarozás és logisztikai központok fejlesztési programja a GKM fejezetében, de ezen célkitűzések mellé nem rendel a költségvetés forrásokat. Mint említettük a kistérségi fejlesztési programok végrehajtása számára elsődlegesen a decentralizált rendszerben felhasználandó Strukturális Alap források és központi társfinanszírozásuk adják a fejlesztési célokra fordítható támogatások elsődleges pénzügyi bázisát, melynek felhasználása a Nemzeti Fejlesztési Terv rendelkezései szerint történik, és a 2004-es költségvetés 2006. végéig biztosítja a Strukturális Alapok forrásainak központi társfinanszírozását. Annak hangsúlyozása mellett, hogy a források végrehajtási mechanizmusa nem valamiféle "normatív" alapon történő forrásallokációt kíván elősegíteni, a források további, finomabb felbontása pl. a kormányzati hatókörben felhasználásra szánt elemek, az egyéb pályázaton kívül valamely meghatározott kedvezményezettnek szánt források, a vállalati kör vagy meghatározott egyéb kedvezményezetti kör (pl. egyetemek) által pályázható források bevonásával, illetve a területi fejlettség szerinti nivellálással a kistérségi szereplők által potenciálisan pályázható források mennyisége behatárolható és jó közelítéssel meghatározható a támogatás oldalról reálisan bevonható források felső korlátja. 27
A pályázati "találati" valószínűsége értékelése A pályázati forrás elnyerése a pályázat kidolgozóinak szakmai hozzáértése és esetleges kétes értékű lobbizás mellett "valószínűségelméleti probléma" is. A nyerési valószínűséget befolyásolja a potenciális vetélytársak száma és a forrásbevonás indokoltságát igazoló érveik súlya, fontos következtetések vonhatók le a potenciálisan támogatott pályázatok számáról, a rendelkezésre álló keretösszeggel kapcsolatos információk értékelése. Célszerű a pályázatkiíró szándékát jobban megismerni, mi az "ideál projekt" a pályázatkiíró számára, amelynek megvalósítását szükségesnek ítéli (és hátha nem egy abszurd pályázati kiírásról van szó, hanem a saját oldalon nem sikerült a pályázat lényegét megérteni). Az esélyek latolgatásánál fontos annak ismerete, hogy mit terveznek a szomszédos vagy a tágabb környezetben elhelyezkedő, hasonló potenciállal rendelkező kistérségek, települések. Ennek ismeretében megtakarítható egy nagyobb potenciálokkal, esélyekkel rendelkező területtel versenyező esélytelen pályázat kidolgozására szánt költség és idő, vagy az a helyzet, hogy több, egymás közelsége miatt életképtelen fejlesztés induljon meg (lásd termál- és gyógyturizmus). Potenciálisan bevonható önerő mértéke A Strukturális Alapok általános szabályairól szóló 1260/1999 tanácsi rendelet meghatározza, hogy az 1-es célterületek közé sorolt régiókban a Strukturális Alapok által támogatott intézkedések költségvetésében a közösségi támogatás nem haladhatja meg a 75 %-ot és el kell érnie a minimum 50 %-os szintet. A kohéziós országokban a Strukturális Alapok forrásaiból történő támogathatóság felső korlátja 80 % és egyes periférikus területeken, pl. a görög szigetvilág, elérheti a 85 %-ot is. A rendelet a Strukturális Alapokból támogatott egyes beruházások, illetve kedvezményezettek esetében is meghatározza a közösségi forrásból nyújtható támogatás felső korlátját. Tekintettel arra, hogy a rendelet a 2000-2006-os programozási periódusra szól, és ezen időszak végéig Magyarország teljes területe az elmaradott térség kategóriába került besorolásra, csak az 1-es célterületekre vonatkozó specifikus szabályokat ismertetjük. Olyan infrastrukturális beruházások megvalósításához, melyek jelentős bevételt eredményeznek, a nyújtható uniós támogatások maximuma 40%, a kohéziós országokban 50 %. A vállalati kör beruházásaihoz legfeljebb 35 % adható, kis- és közepes vállalkozások esetében a támogatás további 10 %-kal emelhető. Ezekből a támogatási arányokból rajzolódik ki, hogy a kistérségi fejlesztések szempontjából meghatározó kedvezményezettek, az önkormányzatok, illetve önkormányzati társulások, nonprofit szervezetek és vállalkozások, milyen arányban részesülhetnek a támogatásban. A jelenleg futó hazai támogatások is visszaigazolják, hogy a non-profit szféra jellemző támogatottsági szintje 90 % körül mozog, egyes kedvezményezettek, illetve térségek esetében 95 %-ra is felmehet a támogatás aránya (a civil társadalom erősítését célzó kezdeményezések támogatása egyes esetekben elérheti a 100 %-ot is). Ugyanakkor a gazdasági szervezetek és egyéb szervezeti keretekben megvalósuló jövedelemtermelő beruházások támogatása 30 és 50 % között mozog. Alacsonyabban támogatottak a turisztikai, energiahatékonysági projektek és nagyobb támogatási arány nyújtható az innovatív, a műszaki korszerűsítést megvalósító, a kisebb környezeti terheléssel járó technológiákat bevezető és egyéb a gazdasági szerkezetváltást, modernizációt célzó 28
projektek részére. Az önmagában is kiemelten kezelendő kis- és középvállalkozói kör is általában 50 % körüli támogatottságot élvez. A korábbiakban leírtak szerint a forrásoldalról behatárolható, becsülhető potenciálisan bevonható forrástömeg "felső korlátjánál" önkormányzati és kistérségi kedvezményezetteknél általában szigorúbb felső korlátot jelent az önerő-kapacitás. Igaz ez annak ellenére is, hogy az önkormányzati szereplők és azok társulásai viszonylag kedvező, első közelítésben 90 %-os támogatási arány mellett juthatnak forrásokhoz. Önkormányzatoknál, kistérségi társulásoknál -kevés kivételtől eltekintve- az elvben bevonható és reálisan is megszerezhető források nagysága többszöröse az önerő alapján kalkulálható támogatási összegnél. Ebből a tényből (is) következik, hogy elengedhetetlenné válik az önerő felhasználás hatékonyságának, a tervezett fejlesztések közötti interakciók, sorrendiség, stb. vizsgálata, tágabb értelemben a hosszú távra történő stratégiai tervezés. Ez nyilvánvalóan önkormányzatoknál, kistérségi társulásoknál, megyei és regionális fejlesztéseknél jelentkezik elsődlegesen, ahol nagyszámú és szerteágazó fejlesztési igények jelentkeznek. (A vállalati körben a fejlődési pálya lényegesen determináltabb, itt a kérdés inkább úgy merül fel, hogy adott fejlesztési igényhez található-e megfelelő forrás.) Az önkormányzati típusú kedvezményezettek kedvezőbb támogatási feltételei és a gazdasági szereplők nagyobb pénzügyi kapacitása kínálja a köz- és a gazdasági szféra közötti partnerségi együttműködés, az ún. PPP5 konstrukciók létrejöttének lehetőségét. A PPP együttműködés nem csupán pénzügyi együttműködés. A partnerség akkor működik jól, ha a szereplők kölcsönösen érdekeltek az adott térség hosszú távú fejlődésében. Tipikus példa a PPP konstrukció tartalmára, ha az önkormányzat együttműködik a közüzemi szolgáltatókkal a településen megvalósuló ipari park fejlesztésében. Az önkormányzat érdekeltsége az ipari parkban megtelepülő cégektől származó közvetlen (pl. helyi adók) és közvetett (növekvő foglalkoztatás, új helyi vállalkozások létrejötte, stb.) hasznok. A közüzemi szolgáltatók számára a megtelepült vállalatok új piacot jelentenek. (Megjegyezzük, hogy a napjainkban tapasztalható önkormányzatok és kivitelező cégek között létrejövő szövetkezések inkább a korrupció kategóriájába, mint a PPP-k közé sorolandók.) Egyéb járulékos, a támogatás terhére nem elszámolható költségek Programkészítés és projekttervezés során fontos annak ismerete, hogy a pályázatok rendszerében a támogatások terhére nem számolható el minden költség. Bár az elszámolható költségekre nem vonatkoznak egységes szabályok, érdemes a leggyakrabban előforduló költségnemeket áttekinteni. A pályázati gyakorlatban a nem elszámolható költségek közül az alábbiakat a legmeghatározóbbak: – a program-, projekttervezés, pályázatkészítés, a pályázatokhoz szükséges műszaki tervdokumentáció kidolgozása, ahol szükséges hatósági engedélyezés, annak felmerülő költségei; – termőföld, földterület, telephely vásárlás (a Kohéziós Alap kivételt képez), bérleti díja, lízingdíja; – adók, vámok, illetékek, bírságok; – garanciadíjak, hitelkamatok, kamatok, banki jutalékok (előfinanszírozás költségei!); – működési/üzemeltetési költségek, beleértve a munkabéreket és a karbantartási költségeket is. A programozásra és projekttervezésre a működési költségeknek van a legnagyobb hatása, mert ez egyben elvi és módszertani kérdés is. A fejlesztések, beruházások működtetése, 5
PPP: public-private partnership
29
fenntartása pótlólagos forrásokat igényel. Az EU fejlesztési programozásának "fenntarthatóság" kritériumából következik, hogy azok a fejlesztések preferáltak, melyek pénzügyi fenntarthatósága biztosított, a működés költségeit kitermelik, vagy azok más módon biztosítottak. A működési költségek kizárása a támogatható költségek közül tehát ennek az elvnek a gyakorlatra való leképezése. Logikáját tekintve ide tartozik az az elv is, hogy megkezdett beruházásokat, elvégzett munkát a pályázati források visszamenőleges hatállyal nem támogathatnak. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy megkezdett beruházásra nem vonható be pályázati forrás, csak kezdeti állapotnak a pályázatbenyújtás idején megvalósítási állapotot kell tekinteni. Utófinanszírozás Fontos látni, hogy a támogatási projektek esetében a kedvezményezettek finanszírozási kapacitása a pályázati céloknak, specifikus feltételeknek való megfelelés mellett a legerősebb szelekciós tényező. A saját erő igény önmagában is megrostálja a potenciális kedvezményezetteket, de további szelekciót eredményez, hogy a források felhasználása utófinanszírozási rendszerben történik. A kedvezményezettnek a projektet, vagy egy szakaszát ("mérföldkövét") elő kell finanszíroznia, a kedvezményezett fizeti ki az esedékes szállítói számlákat és számlák alapján jogosult a megítélt támogatás arányában visszatérítésre. Ez az eljárás a hazai fejlesztési támogatások gyakorlatában sem ismeretlen, ugyanakkor a tapasztalat szerint a kedvezményezettek a tervezés és pályázatkészítés fázisában nem fordítanak erre kellő hangsúlyt. 3.8. A területfejlesztési program utógondozása A területfejlesztési program folyamatos karbantartást, aktualizálást igényel. A programnak képesnek kell lenni egyrészt arra, hogy reagáljon a stratégia környezet változásaira, amely által újabb stratégia célok megvalósítása előtt nyílik meg a lehetőség. Másrészt folyamatosan vizsgálni kell, hogy mely stratégiai cél vagy annak részcélja számára érnek meg a megvalósítás konkrét feltételei, és lehet a programot ezáltal új operatív programmal kiegészíteni. A területfejlesztési program karbantartásának három, folyamatos monitoring tevékenységet igénylő kardinális eleme van:
a társadalmi, gazdasági és környezeti tényezők folyamatos elemzése, források, pályázati lehetőségek nyomon követése, projektötletek, -kezdeményezések nyilvántartása és aktualizálása.
3.8.1. Folyamatos társadalmi-gazdasági-környezeti elemzés A kistérségen belüli környezeti, gazdasági, társadalmi folyamatok, változások nyomon követésének, elemzésének és dokumentálásának célja:
naprakész információk szolgáltatása; az országos, regionális és megyei területi információs rendszerek kiszolgálásán keresztül egy alsó szintű területi információs rendszer létrehozása; a területfejlesztési monitoring rendszer működésének támogatása, amely kiterjed a megvalósított projektek, fejlesztések és hatásainak vizsgálatára is.
A monitoring és elemző munka, illetve annak összefogása a Kistérségi Tanács munkaszervezetének feladata. Kutatási-elemzési együttműködési megállapodás alapján egyes 30
tematikus felméréseket, elemzéseket az együttműködő belső és más külső partnerek is készíthetnek. A tevékenység az alábbi területeket fogja át:
a természeti, gazdasági, társadalmi folyamatokra kiterjedő alapadatok gyűjtése, az ezekből származó elemzések, (általában az országos információs, statisztikai adatok, a településekre, a kistérségekre és az összehasonlítást biztosító adatállományokra vonatkoztatva); tematikus adatbázisokra épülő elemzések tanulmányozása; felmérések, interjúk és kistérségi, valamint összehasonlító vizsgálatok; szöveges értékelő dokumentumok kidolgozása legalább évenkénti általános és tematikus értékelések formájában, (pl.: migráció, kisebbségek helyzete, fogyasztási szokások, támogatásokkal megvalósult fejlesztések, infrastruktúra fejlődése, vállalkozási szerkezet, adózási folyamatok, befektetések, vállalkozói toplista, önkormányzati gazdálkodás, egészségügy, közegészségügy, iskolázási statisztika, munkaerő-piaci folyamatok stb.).
3.8.2. Forrástérkép A forrástérkép célja a kistérségbe potenciálisan bevonható források, pályázati lehetőségek nyomon követése és róluk naprakész nyilvántartás vezetése. A feladat szükségessége tükrözi azt a lényegesebb momentumot, hogy a kistérségi programok végrehajtása alapvetően külső, támogatási források általi finanszírozásra épültek, mely jellemzően pályázati rendszereken keresztül érhető el. A források folyamatos nyomon követésének tevékenysége elsődlegesen a kistérségi tanács munkaszervezetének feladata. 3.8.3. Projektgenerálás A projektgenerálás a projektötletek, projekt kezdeményezések felszínre kerülésének elősegítése azzal a céllal, hogy a kistérség fejlesztési céljaival összhangban lévő projektötletek, projekt kezdeményezések a kistérség közreműködésével projektekké fejleszthetők legyenek és beépülhessenek a kistérségi programba. A projektötletek, projekt kezdeményezések gyűjtése, nyilvántartása, vizsgálata egy folyamatos tevékenység, mely a kistérségi tanács munkaszervezetének feladata. 4. ÖSSZEFOGLALÁS A területfejlesztési programozás jelenlegi szabályozási keretét a területfejlesztési koncepciók és programok (valamint a területrendezési tervek) tartalmi követelményeiről szóló 18/1998 KTM rendelet adja. A rendelet, mely az EU csatlakozásunkkal és a piacgazdaság elveivel összhangban álló szemléletet tükröz, az európai csatlakozás bekövetkeztével számos ponton felülvizsgálatra szorul. Leszögezendő ugyanakkor, hogy a területfejlesztési tervezési rendszer jelenlegi alacsony hatékonyságát, elsősorban nem a tervezésre vonatkozó jelenlegi szabályozás hiányosságai, hanem annak a stratégiai környezetnek az ellentmondásai és egyes elemei közötti nem kellő koherencia határozzák meg, amelybe a területfejlesztési tervezésnek be kell ágyazódnia. A területfejlesztési tervezési dokumentumok készítésének gyakorlatát továbbfejleszteni és módosítani szükséges. Ennek legfontosabb irányai:
az EU programozási gyakorlatával való nagyobb összhang biztosítása; 31
a programozás tartalmi követelményeinek egyes területek szintek szerinti differenciálása, mely nemcsak tartalmi, hanem módszertani kérdéseket is felvet; és végül a területfejlesztési programok utógondozási feladatainak kijelölése.
A tanulmány kidolgozásának megkezdése utáni konzultációk során kikristályosodott, hogy a legnagyobb igény a jelenlegi szabályozásra épülő olyan gyakorlati programozási útmutató kidolgozására van, amely áttekintő összefoglalást nyújt a kistérségek forrásabszorpcióját erősítő kistérségi szintű tervezés számára. Az útmutató, mely e tanulmány 4. sz. mellékletét képezi az alábbi témákat bontja ki: a kistérségi programozás stratégiai környezetése, a területfejlesztés elvei és fogalom rendszere, a kistérségi programozási folyamat szereplői, a területfejlesztési tervek (koncepciók és programok) tartalmi követelményeinek alkalmazása, értelmezése a kistérségi szinten, valamint — a kistérségi programok utógondozása.
— — — —
32
FELHASZNÁLT IRODALOM
A new partnership for cohesion: convergence – competitiveness – cooperation. Third report on economic and social cohesion. European Commission, 2004. A területfejlesztési dokumentumok elkészítésénekés felhasználásának tartalmi követelményrendszere, K+F tanulmány, MTA RKK Alföldi Tudományos Intézetének Szolnoki Társadalomkutató Csoportja, 2000 Csatári B. (1999) Magyarországi kistérségek beavatkozási térségtípusai besorolásának felülvizsgálata, K+F tanulmány, MTA RKK Csath M. (1983) Stratégiai tervezés European Spatial Development Perspective (Európai Területfejlesztés Távlatai), Potsdam 1999. Faluvégi A. (2000) A magyar kistérségek fejlettségi különbségei. – Területi Statisztika 2000. 4. szám Faragó L. (1998) Programozás a területi tervezésben. – Falu, város, régió. 8. szám 3-4. o. Faragó L. (2000) Területi tervezés az európai integráció tükrében. – Horváth Gy. – Rechnitzer J. (szerk.) A régiók szerepe a bővülő Európai Unióban. Pécs, MTA RKK. 149-162.o. Fodor Á. – Kálmán Sz. – Németh Á. – Wächter B. (2002) Partnerség figyelembe vétele a területfejlesztésben, különös tekintettel a civil szervezetekre. VÁTI Stratégiai Tervező Iroda Forman B. (2000) Regionális politika az Európai Unióban. Területfejlesztési szakkönyvek. Budapest, VÁTI. Forman B. (2001) Az Európai Unió strukturális és előcsatlakozási alapjai. Budapest, Európai Bizottság Magyarországi Delegációja Grosz A. – Lados m. – Rechnitzer J. – Tóthné Hermann J. (2000) Területfejlesztési koncepciók és programok összehasonlító értékelése. NYUTI Közlemények 116. Győr, MTA RKK NYUTI Horváth Gy. (1998) Európai regionális politika. Budapest-Pécs, Dialóg Campus. Hrubi L. (1997a ) A megyei fejlesztési koncepciók (Összegzés). – Tér és Társadalom. 3. szám 7986.o. Hrubi L. (1997b) Új vonások a Baranya megye területfejlesztési koncepcióban. – Tér és Társadalom 3. szám 87-92 o. Kiss János P. (szerk.) (2003) A gazdasági fejlődés indikátorai a kistérségekben, MTA RKK – NTH K+F tanulmány Lados M. (1997) Önkormányzati gazdálkodás és a területfejlesztés az Északnyugat-Dunántúlon – Tér és Társadalom 1. szám 197-217.o. Lados M. (2001) A Nyugat-dunántúli régió területfejlesztési programja. Győr, MTA RKK NYUTI Rechnitzer J. (1998) Területi stratégiák. Budapest–Pécs, Dialóg Campus Strukturális Alapok Kézikönyv, MEH NFTH 2003. http://www.nfth.hu Szörényiné Kukorelli I. (1997a) A kistérségek gazdasági és társadalmi jellemzői és trendjei ÉszakDunántúlon. – Tér és Társadalom. 3. szám 147-191. o.
33
Szörényiné Kukorelli I. (1997b) Fejlesztési koncepciók a kistérségek számára (Összegzés). – Tér és Társadalom. 3. szám 93-100. o. Területfejlesztés Magyarországon. Területi folyamatok alakulása az 1990-es években. területfejlesztés feladatai a XXI. sz. első felében. VÁTI TFI Elemző és Értékelő Iroda (2002)
A
Vademecum for Structural Funds plans and programming documents (The new programming period 2000-2006: methodoligocical working papers; Working Paper 1) Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates von 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds (a Strukturális Alapok alapvető szabályairól szóló, 0260/1999 számú tanácsi rendelet), 1999 Vision Planet – A közép-európai, a Duna menti és az adriai térség integrált területfejlesztési stratégiája (Irányelvek és fejlesztéspolitikai javaslatok). (2001) Budapest, Phare-VÁTI. 124/2003. (VIII. 15.) Korm. rendelet az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló programok monitoring rendszerének kialakításáról. 196/2003. (XI. 28.) Korm. rendelet a Nemzeti Fejlesztési Hivatalról 1996. évi XXI. Törvény a területfejlesztésről, területrendezésről. 35/1998. (III. 20.) OGY határozat az Országos Területfejlesztési Koncepcióról.
34
MELLÉKLETEK
35
1. sz. melléklet A STRUKTURÁLIS ALAPOK TÁMOGATÁSI TERÜLETEI (2000-2006-os programozási időszak)
1
TERMELŐ SZFÉRA
11
Mezőgazdaság 111 Mezőgazdasági üzemek beruházásai 112 Fiatal farmgazdálkodók támogatása 113 Mezőgazdasági szakképzés 114 Mezőgazdasági termékek feldolgozásának és marketingjének javítása
12
Erdőgazdálkodás 121 Erdőgazdasági üzemek beruházásai 122 Faipari termékek előállításának, feldolgozásának és marketingjének javítása 123 Faipari termékek felhasználása és kereskedelme új piacainak erősítése 124 Erdőgazdálkodók szakmai szervezeteinek létrehozása 125 Természeti katasztrófa által sújtott erdőterületek rehabilitációja és prevenciós eszközök bevezetése 126 Mezőgazdasági művelésre alkalmatlan területek erdősítése 127 Védett erdőterületek ökológiai stabilitásának erősítése, illetve fenntartása 128 Erdőgazdálkodáshoz kapcsolódó szakképzés
13
A vidéki területek alkalmazkodó képességének és fejlődésének elősegítése 1301 Talajjavítás, meliorizáció 1302 Földrendezés 1303 Farm helyettesítési és menedzsment szolgáltatások 1304 Minőségi mezőgazdasági termékek marketingje 1305 A vidéki gazdaság és népesség számára nyújtandó alapszolgáltatások 1306 Falufelújítás és –fejlesztés, a vidék tárgyi és szellemi örökségének védelme 1307 A mezőgazdasági és mezőgazdasággal kapcsolatos tevékenységek diverzifikálása, alternatív jövedelemtermelő tevékenységek fejlesztése 1308 Mezőgazdasági vízkészlet gazdálkodás 1309 A mezőgazdaság fejlesztését segítő infrastruktúra fejlesztése és javítása 1310 Az idegenforgalmi tevékenységek fejlesztése 1311 A mezőgazdasághoz kapcsolódó kézműves tevékenységek fejlesztése 1312 A termőföld-, az erdőgazdálkodás- és a tájfenntartáshoz kapcsolódó környezetvédelem, valamint az állat jólét javítása 1313 Természeti katasztrófa által sújtott mezőgazdasági területek rehabilitációja és a megfelelő prevenciós eszközök bevezetése 1314 Pénzügyi tanácsadás
36
13
Halgazdálkodás 141 A halászati tevékenység javítása 142 A halászati flotta megújítása és korszerűsítése 143 A halászai termékek feldolgozásának, marketingjének javítása 144 Haltenyésztés 145 Halászati kikötők berendezései és tengerparti területek védelme 146 Társadalmi-gazdasági intézkedések (beleértve: segítségnyújtás a halászat időszakos felfüggesztésének idejére és műszaki korlátozások kompenzálása) 147 Szakértői közreműködés (beleértve szakképzés, kisvolumenű partmenti halászat) 148 Halgazdálkodáshoz kapcsolódó szakképzés
15
Nagyvállalatok támogatása 151 Tőkefinanszírozás (üzemek létesítése, technológia vásárlás, állami támogatás társfinanszírozása) 152 Környezetkímélő technológiák, környezetkímélő és gazdaságos energiatermelés 153 Gazdasági szervezetek tanácsadó szolgáltatásai (beleértve: nemzetközi együttműködés, export tevékenység, környezetirányítás, technológiák beszerzése) 154 Szociális szolgáltatások (munkaegészségügy, munkavédelem, szociális gondoskodás az eltartottak részére) 155 Pénzügyi tanácsadás
16
A kis- és közepes vállalatok, valamint a kézműves ágazatok támogatása 161 Tőkefinanszírozás (üzemek létesítése, technológia vásárlás, állami támogatás társfinanszírozása) 162 Környezetkímélő technológiák, környezetkímélő és gazdaságos energiatermelés 163 Vállalati tanácsadás (information, üzleti tervezés, tanácsadás, marketing, menedzsment, műszaki tervezés, nemzetközi együttműködés, export tevékenység, környezetirányítás, technológiák beszerzése) 164 Közösségi jellegű üzleti szolgáltatások (üzleti parkok, inkubátorházak, együttműködés generálása, promóció, hálózatépítés, konferenciák, vásárok) 165 Pénzügyi tanácsadás 166 A szociális gazdaságot támogató szolgáltatások (szociális gondoskodás az eltartottak részére, munkaegészségügy, munkavédelem, kulturális tevékenységek)
17
Turizmus 171 Beruházások támogatása (információs központok, szálláshely, vendéglátás, létesítmények) 172 Nem műszaki fejlesztések (turisztikai szolgáltatások és szolgáltatások fejlesztése, sport, kulturális és szabadidő programok, tárgyi és szellemi örökség) 173 Közösségi jellegű üzleti szolgáltatások az idegenforgalmi ipar számára (promóció, hálózatépítés, konferenciák, vásárok) 174 Idegenforgalmi szakképzés
18
Kutatás, műszaki fejlesztés és innováció 181 Egyetemre és kutatóintézetekre alapozott kutatási projektek 182 Innováció és technológia transzfer, a vállalatok és a kutatóhelyek közötti együttműködési hálók és partnerségi kapcsolatok kiépítése 183 Kutatási, műszaki fejlesztési és innovációs infrastruktúra fejlesztése 184 Képzés a kutatók számára
37
2
EMBERI ERŐFORRÁSOK
21 22 23 24 25
Munkaerőpiaci politika Harc a szociális kirekesztés ellen Ágazathoz közvetlenül nem kapcsolódó képzés és szakképzés Rugalmas munkaerőpiaci alkalmazkodás, vállalkozói tevékenység, innováció, információs és kommunikációs technológiák Munkaerőpiaci akciók nők részére
3
ALAPINFRASTRUKTÚRA
31
Közlekedési infrastruktúra 311 Vasút 312 Utak 3121 Országos úthálózat 3122 Regionális és helyi utak 3123 Kerékpárutak 313 Gyorsforgalmi utak 314 Repülőterek 315 Kikötők 316 Víziutak 317 Városi közlekedés 318 Multimodális közlekedés 319 Intelligens közlekedési rendszerek
32
Hírközlési infrastruktúra és információs társadalom 321 Alapinfrastruktúra 322 Információs és kommunikációs technológia (beleértve: biztonság és megbízható adatátvitel) 323 Lakossági szolgáltatások (egészségügy, közigazgatás, oktatás) 324 Szolgáltatások KKV-k számára (elektronikus kereskedelem és ügyletek, oktatás és képzés, hálózatépítés)
33
Energia termelési és szállítási infrastruktúra 331 Elektromos áram, gáz, kőolaj termékek, szilárd tüzelő anyagok 332 Megújuló energiaforrások (nap-, szél- és vízi energia, biomassza hasznosítás) 333 Energia hatékonyság, kogeneráció, energiafelhasználás ellenőrzése
34
Környezetvédelmi infrastruktúra (beleértve: vízgazdálkodás) 341 Levegő 342 Zaj 343 Kommunális és ipari hulladék (beleértve: kórházi és veszélyes hulladék) 344 Ivóvíz (víznyerés, tározás, kezelés és vízellátás) 345 Szennyvízelvezetés és –tisztítás
35
Tervezés és rehabilitáció 351 Ipari és katonai területek fejlesztése, rehabilitációja 352 Településrehabilitáció
36
Szociális és egészségügyi infrastruktúra
4
EGYÉB TÁMOGATÁSI TERÜLETEK
41
Szakértői segítségnyújtás és innovatív akciók (ERFA, ESZA, EMOGA, HOPE) 411 Tervezés, végrehajtás, monitoring, tájékoztatás 412 Értékelés 413 Tanulmányok 414 Innovatív akciók 415 A közvélemény tájékoztatása
38
2. sz. melléklet TÁMOGATÁSI TERÜLETEK (2007-2013-as programozási id őszak) "Konvergencia és versenyképesség"
"Regionális versenyképesség és foglalkoztatás" prioritás
prioritás
Regionális versenyképesség fejezet ERFA
1.
Innováció és tudásalapú gazdaság
Termelő beruházások
Az endogén potenciál erősítése Egyebek között:
Üzleti szolgáltatások erősítése
Innováció és K+F erősítése
Innováció és K+F erősítése; egyebek között: KKV-k és a tudásbázisok közötti kapcsolat erősítése, gazdasági hálózatok, klaszterek, KKV-k támogatása fejlett technológiákhoz és innovációs üzleti szolgáltatásokhoz való hozzáférésben
Vállalkozásfejlesztés
Vállalkozásfejlesztés; egyebek között: egyetemek, illetve meglévő cégek bázisán létrehozott új vállalatok támogatása, pénzügyi és üzleti inkubációs eszközök létrehozása
Beruházások közvetlen támogatása
Helyi infrastruktúra fejlesztése
Termelő beruházások
Az endogén potenciál erősítése
2.
Elérhetőség és közszolgáltatások javítása
Közlekedés, telekommunikáció és energia hálózatok, beleértve: Transz-Európai Hálózatok
Másodlagos hálózatok; egyebek között: közúti kapcsolatok a TEN közlekedési elemeivel, regionális vasúti csomópontok, repterek, kikötők és multimodális terminálok, regionális és helyi jelentőségű víziutak, vasúti fővonalakat összekötő tranzverzális pályák
Másodlagos hálózatok
Információs társadalom; egyebek között: szélessávú infokommunikációs hálózatok és szolgáltatások elérése, KKV-k támogatása az infokommunikációs technológiák elérésében
Szociális infrastruktúra
A fenntartható gazdasági fejlődést segítő és a NATURA 2000-hez kapcsolódó infrastruktúra beruházások
3.
Környezetvédelem és kockázat megelőzés Segítségnyújtás a tagállamok részére EU jog teljes alkalmazásában
39
A környezeti iparok fejlesztésének elősegítése
Tisztább technológiák és szennyezésmegelőzés bevezetése a KKV szektorban
Felhagyott iparterületek rehabilitációja
Felhagyott iparterületek rehabilitációja
A természetes és műszaki kockázatokat csökkentő intézkedések támogatása
A természetes és műszaki kockázatokat csökkentő intézkedések támogatása
A közlekedés környezetszennyezésének mérséklése
Fenntartható városi tömegközlekedés támogatása
Megújuló energiaforrások alkalmazásának fejlesztése
Megújuló energiaforrások alkalmazásának fejlesztése
4.
A Stukturális Alapok és Kohéziós Alap menedzsmentjét ellátó nemzeti és regionális intézményi kapacitások megerősítése "Regionális versenyképesség és foglalkoztatás" prioritás Foglalkoztatás fejezet
ESZA
1.
Oktatási, foglalkoztatási és szociális rendszerek
1.
Munkaerő-piaci intézmények fejlesztése
Az élethosszig való tanulási stratégiák fejlesztése, különös tekintettel a közigazgatásra és a szociális partnerekre
Oktatási és képzési rendszerek fejlesztése
Vállalaton belüli átképzés támogatása
Szociális és ellátó rendszerek fejlesztése
1.
Emberi erőforrás fejlesztés és munkaerő biztosítása
Munkaerő-piaci alkalmazkodás erősítése
2a.
Munkaerő biztosítása
2b.
Korlátozott munkaképességűek
Kezdeti és folyamatos képzési intézkedések
Időskori foglalkoztatási stratégiák, a munkaerő-piacról való korai kilépés megelőzése
Aktív munkaerő-piaci intézkedések a munkaerő-piac mindenki számára történő elérésére
A nők munkaerő-piaci részvételének fokozása
A szociális bevonás támogatása
Fogyatékosok, átköltözők, etnikai kisebbségekhez tartozók munkaerő-piaci integrációjának elősegítése és egyenlő esélyek biztosítása a foglalkoztatásban
3.
A közigazgatás adminisztratív és humán kapacitásainak fejlesztése, adaptációjának elősegítése
40
3. sz. melléklet AZ EU STRUKTURÁLIS ÉS KOHÉZIÓS POLITIKÁJÁNAK CÉLKITŰZÉSEI ÉS PÉNZÜGYI ESZKÖZEI 2000-2006 Célkitűzés Kohéziós Alap 1-es Célterület
2007-2013 Pénzügyi eszköz Kohéziós Alap 6
ERFA
Célkitűzés Konvergencia és versenyképesség
Pénzügyi eszköz Kohéziós Alap ERFA
ESZA7 ESZA EMOGA– Orientációs fejezet8 HOPE9 2-es Célterület
ERFA
Regionális versenyképesség és foglalkoztatás
ESZA 3-as Célterület
regionális szinten
ERFA
nemzeti szinten: Európai Foglalkoztatási Stratégia
ESZA
ESZA
INTERREG
ERFA
URBAN
ERFA
EQUAL
ESZA
LEADER +
EMOGA– Orientáció
Vidékfejlesztés és a halászati ágazat modernizációja az 1-es Célterületen kívül
EMOGA– Garancia fejezet
Európai térségi együttműködés
ERFA
HOPE
9 célkitűzés
6 pénzügyi eszköz
3 célkitűzés
3 pénzügyi eszköz
6
ERFA: Európai Regionális Fejlesztési Alap ESZA: Európai Szociális Alap 8 EMOGA: Európai Mezőgazdasági Garancia és Orientációs Alap 9 HOPE: Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz 7
41
4. sz. melléklet
ÚTMUTATÓ KISTÉRSÉGI TERÜLETFEJLESZTÉSI TERVDOKUMENTUMOK KIDOLGOZÁSÁHOZ
42
43
