A TB pénzügyi alapjainak helyszíni ellenőrzése (2. sz. füzet)
TARTALOMJEGYZÉK I. Megállapítások 1. Az alapok zárszámadásának megalapozottsága 2. Az alapok pénzügyi helyzetének alakulása 1999-ben 3. A társadalombiztosítás bevételeinek teljesülése 4. A nyugdíjbiztosítási alap kiadási előirányzatainak teljesülése 5. Az egészségbiztosítási alap kiadási előirányzatainak teljesülése 6. A nyugdíjbiztosítási alap működési költségvetésének végrehajtása 7. Az egészségbiztosítási alap működési költségvetésének végrehajtása 8. A társadalombiztosítás 1998. évi zárszámadási ellenőrzése során feltárt hiányosságok utóellenőrzése Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.) 86. § (7) bekezdése értelmében az Országgyűlés a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai (alapok) költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényjavaslatot az Állami Számvevőszék (ÁSZ) jelentésével együtt tárgyalja meg. Ezen törvényi előírás alapján elvégeztük az alapok 1999. évi zárszámadásának helyszíni ellenőrzését. Az ellenőrzés - a korábbi évek gyakorlatától eltérően -nem terjedt ki a társadalombiztosítás szervei által folyósított ellátások pénzügyi adataira, az elszámolások vizsgálatára (1999-től ugyanis ez nem része az alapok költségvetésének). Az alapoknál az Áht. jelenleg érvényes előírásai alapján kötelező könyvvizsgálatot kell végeztetni. Erre figyelemmel a zárszámadási ellenőrzés az 1999. évhez kapcsolódó pénzügyi adatok valódiságának, hitelességének vizsgálatára csak korlátozottan terjedt ki. Az ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy: - a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XCI. (K. T.) és az ezt módosító 1999. évi XCIII. törvény előírásait hogyan hajtották végre; - az alapok pénzügyi egyensúlya, bevételi és kiadási előirányzatai hogyan és milyen tényezők hatására teljesültek;
- a végrehajtás során a K. T., az Áht., a társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól szóló 1992. évi LXXXIV. törvény (A. T.), továbbá az alapok és kezelő szervezeteik irányítását, gazdálkodását, működését, feladatellátását érintő egyéb jogszabályokat miként tartották be. A zárszámadás helyszíni ellenőrzése 2000. május 2-ától június 23-ig tartott. A jelentés alapvetően az ennek során szerzett tapasztalatokat foglalja össze. A vizsgálatokat a Nyugdíjbiztosítási Alapot (Ny. Alap) kezelő Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságon (ONYF), az Egészségbiztosítási Alapot (E. Alap) kezelő Országos Egészségbiztosítási Pénztárnál (OEP), valamint - a bevételek alakulásával összefüggésben - az APEH-nál végeztük el. Tájékozódás, információ szerzés céljából felkerestük a Pénzügyminisztériumot (PM), az Egészségügyi Minisztériumot (EüM), valamint a Magyar Államkincstárt (MÁK) és konzultációt folytattunk az alapokat felügyelő politikai államtitkár titkárságának munkatársaival is.
I. Megállapítások
1. Az alapok zárszámadásának megalapozottsága 1.1. A költségvetési beszámolók és a zárszámadási törvényjavaslat elkészítése A költségvetési szervek beszámolási és könyvvezetési kötelezettségéről szóló 54/1996. (IV. 12.) Korm. rendelet, valamint a PM által közreadott zárszámadási körirat szerint az ONYF-nek és az OEP-nek az 1999. évi auditált (A, D és a konszolidált G-jelű) beszámolókat május 20-ig kellett elkészíteni és a PM mellett az ÁSZ-nak is megküldeni. A 2000. május 19-én illetve 23-án kelt Független Könyvvizsgálói Jelentés szerint mindkét Alapnál az éves konszolidált költségvetési beszámoló illetve az éves költségvetési beszámoló az "1999. december 31-i vagyoni és pénzügyi helyzetéről, valamint az éves pénzforgalom alakulásáról a fenti korlátozó tényezők figyelembe vételével ad megbízható és valós képet." A korlátozó tényezők a következők voltak: "az APEH adótitok megsértése címén nem tette lehetővé a tárgyévben bevezetett folyószámla nyilvántartási rendszer működésének, a folyószámlákra elszámolt tételek helyességének ellenőrzését; a folyószámlákon
kimutatott adósságállomány, valamint az elszámolt járulékbevételek nem teljesek és nem pontosak, az eltérések értéke nem számszerűsíthető; az APEH elszámolás alapján a Nyugdíjbiztosítási Alap tényleges bevételét képező 20.778.351 E Ft-ot az Egészségbiztosítási Alapnál számolták el bevételként. A könyvvizsgálat eredményéről az Áht. 86/A. § (3) bekezdése alapján a Kormánynak a zárszámadás keretében az Országgyűlést tájékoztatnia kell. Az alapkezelők zárszámadás törvényjavaslatának - az elemi beszámoló adataival megegyező - összeállítására a PM körirata szintén a május 20-i határidőt írta elő. A könyvvizsgálat utáni végleges beszámolókat, továbbá az ONYF és az OEP zárszámadási javaslatát május 24-én kaptuk meg. Ezzel a zárszámadás helyszíni ellenőrzéséhez a legfontosabb dokumentumok rendelkezésre álltak. Az Áht. 53. §-a szerint a Kormány a zárszámadási törvényjavaslatot az Országgyűlésnek történő benyújtást 60 nappal megelőzően juttatja el az ÁSZ-nak. Hivatalosan a június 30-i határidőig a törvényjavaslatnak a közigazgatási államtitkári egyeztetés utáni változatát kaptuk meg. A Kormány a törvényjavaslatot július 4-én fogadta el, ami a zárszámadáshoz kapcsolódó kérdésekben megegyezett az említett változattal. Egyéb kérdésekben a parlamenti benyújtásig (ez legkésőbb augusztus 31.) még várhatóak módosítások és kiegészítések.
1.2. A beszámolók adatainak egyeztetése a Magyar Államkincstárral Az Áht. értelmében az alapkezelők (1998-tól) és az alapok (1999-től) kincstári körbe tartoznak. Mindez változásokat eredményezett a finanszírozás rendjében, a pénzforgalom nyilvántartásában és egyeztetésében. A kincstári finanszírozás tapasztalatai összességében pozitívak, komolyabb gondok sem év közben, sem az éves elszámolás kapcsán nem merültek fel. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendeletben foglaltaknak megfelelően a Kincstár a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai kiadásait a naponta befolyt bevételekből, a tényleges napi hitelszükséglet jóváírásával teljesíti. A napi bevételi többletet pedig automatikusan leemeli a hitel törlesztésére. Az Ny. Alap ellátási célú kifizetéseit (amelyek a költségvetési törvény szerint túlléphető előirányzatok) megelőzően a Kincstár nem végez fedezetvizsgálatot.
Az E. Alap ellátási célú kifizetései esetében a túlléphető előirányzatokat a Kincstár fedezetvizsgálat nélkül, a nem túlléphető előirányzatokat (ilyen a gyógyító-megelőző ellátás finanszírozása, a gyógyszerek és a gyógyászati segédeszközök támogatása) fedezetvizsgálat mellett teljesíti. Utóbbiak esetében az előirányzatfelhasználást a Kincstár jóváhagyott finanszírozási terv alapján vezeti. A Kincstár az alapokról külön nem készített kincstári beszámolót, csak összevontan (a tb. szervek közreműködésével folyósított ellátásokat is beleértve), amit azonban az alapkezelők nem kaptak meg. A bevételek és a kiadások egyeztetésére a Kincstár által a napi pénzforgalomról küldött kivonata adott lehetőséget. Az egyeztetés rendje nem szabályozott. A zárszámadásban elszámolt bevételek és a kincstári adatok megegyeznek. A kiadások között az E. Alap zárt előirányzatainál voltak eltérések. Ebből a legjelentősebb a gyógyító-megelőző ellátás, aminek kiadása a zárszámadásban 338,9 Mrd Ft, a Kincstár kimutatása szerint viszont csak 319,5 Mrd Ft. Ez ellentétes a pénzügyi szolgáltatások teljesítésének rendjéről szóló 42/1996. (XII. 28.) PM rendelet azon előírásával, hogy a gyógyító-megelőző ellátás összevont jogcímre meghatározott kincstári tranzakciós kódnak (903 KTK) év végén egyenlege nem lehet. Az eltérés nagyobb része abból adódik, hogy a kórházaknak 1998-ban előlegként kifizetett, de csak 1999-ben könyvelt összeg a Kincstár 1999. évi pénzforgalmi adatai között nem jelent (nem jelenhetett) meg. Az OEP által elrendelt belső vizsgálat az eltéréseket tisztázta, utalványozottól eltérő kifizetésekre nem került sor. A gyógyszerár támogatást - a K. T. 6. § (2) bekezdésében foglaltak betartása mellett - az előirányzat 1999. novemberében történt megemeléséig előrehozott finanszírozással oldották meg. A 2077/1999. (IV. 21.) Korm. határozatban engedélyezték, hogy a Kincstár áprilistól októberig az időarányos teljesítéstől eltérően, 12 %-kal magasabb összegben teljesítse a kiadásokat. Az alapok működési költségvetéséről a Kincstár elkészítette az éves kincstári beszámolókat és azokat februárban megküldte az alapkezelőknek, egyeztetés és az eltérések tisztázása céljából. Az ONYF működési költségvetési beszámolójának teljesítési adatai főösszegben és előirányzatonként is eltértek a kincstári beszámoló adataitól. Ennek oka, hogy a Kincstár a teljesítési adatok helyesbítését csak január 31-ig fogadta el és az auditálás miatti könyvelési helyesbítéseket sem tudta kezelni.
Az OEP esetében főösszeget nem érintő (főleg téves KTK kódok alkalmazása miatti) eltérések fordultak elő az egyes előirányzatoknál.
2. Az alapok pénzügyi helyzetének alakulása 1999-ben A társadalombiztosítási alrendszer 1999. évi pénzügyi helyzete a vártnál valamivel kedvezőtlenebb lett, a kialakult hiány nagysága azonban nem tért el jelentősen a tervezettől. Az alrendszer összevont hiánya a tervezett 41,7 Mrd Ft-tal szemben 46,7 Mrd Ft lett. Ezen belül az Ny. Alap 1,1 milliárd forintos többlettel, az E. Alap 47,7 Mrd Ft-os hiánnyal zárta az évet. Az 1999. évi XCIII. törvény 6. § (4) bekezdése a gyógyszer előirányzat 141 Mrd Ft-ra emelése miatt az alrendszer, illetve az E. Alap eredetileg 41,7 Mrd Ftos hiányának mintegy 3 Mrd Ft-os túllépéséhez járult hozzá, ami végül 6 Mrd Ft lett. A pótköltségvetést helyettesítő rendelkezésekkel kapcsolatos álláspontunkat a jelentés 5.3. pontjában részletesen kifejtjük. A helyzet reális megítéléséhez hozzátartozik, hogy mindkét alapnál a vártnál (20,4 Mrd Ft-tal) több vagyonbevétel realizálódott, ami "egyszeri"- jellegénél fogva többé nem ismétlődhet meg. Az E. Alap pénzügyi helyzete (az előző évekéhez hasonlóan) 1999ben is kritikus volt. A bevételek és a kiadások is a tervezettnél kedvezőtlenebbül alakultak. A pénzforgalmilag kialakult hiány - önmagában - nem tükrözi a reális helyzetet. Az E. Alaphoz - a jelentés 3.1.2. pontjában foglaltak szerint 20,8 Mrd Ft-tal több bevétel jutott, mint amennyi a törvényes jogcímek szerint, a bevételek pontos megosztásával megillette volna. Ha ez nem történik meg, az E. Alap hiánya lényegesen nagyobb lett volna. A kiadások teljesítéséhez az alapok folyamatosan - napi gyakorisággal igénybe vették a Kincstári Egységes Számlát (KESZ). Az Ny. Alapnál a napi átlagos hitel állomány 57 Mrd Ft volt, januárban azonban még csak 10 Mrd Ft, decemberben viszont már 100 Mrd Ft fölé emelkedett. Az E. Alap esetében a hiteligény még magasabb volt, a napi átlag csaknem 106 Mrd Ft, a decemberi átlag pedig 111 Mrd Ft. A hitelfelvételeknél betartották a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény 28. §-ának - a napi likviditási terv készítésére vonatkozó - előírásait. A központi költségvetésből származó megtérítéseket is az előírt ütemezés szerint utalták át az alapok számlájára.
3. A társadalombiztosítás bevételeinek teljesülése A K. T. az államháztartás társadalombiztosítási alrendszerének bevételi főösszegét 1999-re 1.569,5 Mrd Ft-ban állapította meg, ami összességben 1.570,2 Mrd Ft-ra teljesült. Az előirányzat teljesülése mellett a különböző bevételi tételek alakulását eltérő tendenciák jellemezték. A pénzügyi egyensúly szempontjából az alapok ellátásainak fedezetéül szolgáló, törvényekben "garantált" (állandó) bevételek a meghatározóak, melyek között vannak az alapokat közösen, illetve kizárólagosan megillető bevételek. E bevételek együttesen számított előirányzata 1.509,2 Mrd Ft volt, amitől a teljesítés (1.489,3 Mrd Ft) 1,3 %-kal maradt el. Lényeges változás volt, hogy 1999-től a járulékokkal (bevallás, befizetés, nyilvántartás, behajtás, ellenőrzés) kapcsolatos feladatokat a társadalombiztosítás igazgatási szerveitől az APEH vette át. Ez főleg az OEP korábbi feladatait érintette. Az elmúlt évet sok tekintetben átmenetinek kell minősíteni. Az adóhivatalnak az új feladat megismerésére, átvételére minimális felkészülési idő állt rendelkezésére, ami a feladatok megoldásában éreztette hatását. A körülményeket reálisan mérlegelve azonban meg kell állapítani, hogy az APEH összességében igyekezett megfelelni az elvárásoknak. Az alapokat kezelő ONYF és OEP ezzel a változással sajátos helyzetbe került. A kialakított szabályozás következtében gyakorlatilag megszűnt a bevételekkel való közvetlen kapcsolatuk, gazdálkodási önállóságuk e tekintetben formálissá vált (jelenleg az APEH által közölt adatok tudomásulvételén kívül egyéb "jogosítvánnyal" nem rendelkeznek). Az alapok kezelésének és teljesítményének minősítésénél tehát meghatározó jelentőségűvé vált a külső, közreműködő szervek tevékenysége. Hasonlóképpen megszűnt a rálátás, a kontroll lehetősége a társadalombiztosítással szembeni tartozások (túlfizetések) alakulására is. Az alapok mérlegébe a követelés (kötelezettség) állomány anélkül került be, hogy annak valódiságáról az alapkezelők meggyőződhettek volna. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 114. § (6) bekezdése értelmében "a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak mérlegében kimutatott, az APEH járulékelszámolása keretében vezetett tartozások és túlfizetések állományának valódiságáért az APEH tartozik felelősséggel".
3.1. A járulék- és hozzájárulás bevételek alakulása
Járulékok és hozzájárulások címén realizált bevételek összességében 1.373,8 Mrd Ft-ra teljesültek, ami a tervezettet 1,9 Mrd Ft-tal haladta meg. A legfontosabb három bevételi elem alakulását az alábbi adatok mutatják: előirányzat teljesítés % munkáltatói járulék 951,3 Mrd Ft. 968,0 Mrd Ft. 101,8 biztosítotti járulék 204,2 Mrd Ft 217,8 Mrd Ft 106,7 egészségügyi hozzáj. 171,7 Mrd Ft 156,8 Mrd Ft 91,3 Kedvezően alakultak a bruttó keresetektől függő munkáltatói és egyéni járulékok. Az egészségügyi hozzájárulás bevételek 1999-ben is elmaradtak a tervezettől (az elmaradás a százalékos hozzájárulás esetében jelentős, a tervezett 20,1 Mrd Ft-tal szemben a teljesítés 8,5 Mrd Ft). Ez a két alapnál eltérő helyzetet teremtett, amíg az Ny. Alap bevételei túl-, addig az E. Alap bevételei alul teljesültek.
3.1.1. Az APEH adatszolgáltatása a bevételek alakulásáról A MÁK által az APEH nevén vezetett számlákon elszámolt járulékbevételeket a Kincstár naponta utalja át az OEP és az ONYF bevételi számláira. A K. T. 31. §-a (amely egy új szakasszal egészítette ki a társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól szóló 1992. évi LXXXIV. törvényt) előírta, hogy: "Az APEH a járulékbevételekről, havonta a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak költségvetésével azonos bontásban, előzetes adatot szolgáltat a pénzügyminiszter, valamint az OEP és az ONYF részére." Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30) Korm. rendelet szerint az adatszolgáltatást: "1999. június 20-ig kell teljesíteni az I-V. havi adatokról. A kifizetőhelyen folyósított ellátásról első ízben 1999. április 15-ig kell adatot szolgáltatni." Ez a törvényi előírásokhoz viszonyítva már önmagában is engedményt jelentett. Az alapokat jogcímenként, külön-külön megillető bevételekre vonatkozó adatszolgáltatási kötelezettségét az APEH nem teljesítette (amiben objektív tényezők is szerepet játszottak), ezt a PM sem tudta elérni. Első ízben 1999. október 1-én közölte az előírt formában és tartalommal az adatokat a január és szeptember 24. közötti (tört-) időszakra. Az adatok állandóan változtak, azokat a bevallások
feldolgozásának menetében folyamatosan korrigálták. Egy adott időpontban, adott időszakra nem lehetett "végleges" adatokat előállítani, annak ellenére sem, hogy a második félévtől az alapkezelőkkel rendszeresen próbáltak egyeztetni. Az APEH első éves adatszolgáltatása 2000. február 21-én történt, de annak további egyeztetésére volt szükség, mivel a túlfizetési állomány korábbi gyakorlat szerinti megosztását az OEP kitolta. A járulékbevételek végleges - éves - elszámolására 2000. április 20-án került sor, az alapok ennek alapján készítették el a költségvetési beszámolókat és a zárszámadás is erre épült.
3.1.2. A bevételek két alap közötti megosztása, elszámolása A K. T. 31. §-a szerint az APEH által beszedett bevételeket az OEP és az ONYF főigazgatója által kötött megállapodás alapján kellett megosztani a két alap között. A januárban kötött megállapodás értelmében a januári bevételeket 37,5-62,5 % arányban, a február-december közötti bevételeket 28,5-71,5 % irányban kellett megosztani, az E. és az Ny. Alap között. A megállapodás az egészségügyi hozzájárulásra és a pénzforgalom nélküli tételekre nem vonatkozott. Az APEH adatszolgáltatásának elmaradása miatt a megállapodás tartalma év közben nem módosult, az arányok változatlanok maradtak. A napi megosztás és az alapokat jogcímek szerint megillető bevételek eltérése miatti különbözet (havi, illetve éves) megállapítására és pénzügyi rendezésére sem került sor. Az APEH decemberben többször tett kísérletet a különbözet megállapítására és a pénzügyi rendezésre, de a nagyságában és előjelében is változó összegek rendezését az alapkezelők elutasították és azt a PM sem támogatta. (Az APEH december 27-i levele szerint az E. Alapot a november végéig terjedő időszakra 35,9 Mrd Ft illette volna meg.) Az APEH az összes járulékbevételek nemenkénti megosztásából indult ki. Először a folyószámlán lévő bevételek járulék fajtáinak összesítése történt meg - a kiegyenlítési sorrend figyelembe vételével - az 1999. február és december közötti időszakra, majd ehhez hozzáadták a NYUFIG könyvelése alapján a januári bevételeket és arányos osztással a függő bevételeket és a túlfizetéseket. Az így összesített járulékokat egységesen az 1999-re előírt arányok szerint osztották meg a két ág között, függetlenül a követelés keletkezésének időpontjától. Az előző pontban említett április 20-i "végleges" elszámolás jelentős eltérést mutatott a már átutalt bevételek megosztásához képest, melynek következtében az E. Alapnak 20,8 Mrd Ft-ot át kellett volna adnia az Ny. Alapnak. A pénzforgalmi és a bevételi jogcím szerinti adatok között az eltérés kétségtelenül fennáll, e nélkül az alapok 1999.
évi pénzügyi pozíciója másképp alakult volna (ami azonban az alrendszer egészének helyzetét nem érinti). A K. T. az eltérés pénzügyi rendezését írja elő, amire nem került sor. A zárszámadási törvény-javaslatban a Kormány ennek elengedésére tesz javaslatot, ami indokolt lehet, mivel a pénzügyi rendezés befolyásolná a 2000. év folyamatait (amikor az 1999. évihez hasonló eset a módosított szabályok miatt várhatóan már nem fog előfordulni).
3.1.3. A járulék-folyószámlák rendezése A járulékbevételek alapok közötti megosztását befolyásolta a folyószámlák nyitó egyenlegének meghatározása. Az APEH által átvett, több, mint 2 millió darab folyószámla helyett újakat nyitott, ahol a nyilvántartás alapja az adó-, illetve az adóazonosító szám. A társadalombiztosítási járulék-folyószámlák rendezéséről szóló 1999. évi LXIV. törvény értelmében a folyószámlák egyeztetett nyitó egyenlegeit 1999. december 31-ig kellett volna megállapítani. Ezt nem sikerült megvalósítani. 2000. májusában a számlák kb. 15 %-át még nem egyeztették le, ami a számlákon lévő összegeket tekintve nagyobb mértékű rendezetlenséget is takarhatott. A rendezetlen számlák aránya a fővárosban 29 %. Az 1999. LXIV. törvény végrehajtásával " a központi költségvetés, illetve a társadalombiztosítást illető adó- és járulékbevételek realizálásának ellenőrzése" tárgyú - az APEH-nál ez év februárjában végzett helyszíni - vizsgálat részletesen foglalkozott, ennek részeként a folyószámla nyilvántartás helyzetével is. Az ellenőrzés idején a rendezetlen számlák aránya még magasabb (országosan 39 %, a fővárosban pedig 55,6 %) volt. A vizsgálat egyéb megállapításait e helyen nem ismételjük meg. Az APEH döntése szerint a pénzforgalmi ellenőrzéssel egyeztetett folyószámlák nyitó egyenlegénél egy összegben állapították meg a járulékot, majd a szektor kódonként meghatározott - az elmúlt évek tapasztalati számain alapuló - kiegyenlítési sorrendnek megfelelően gépi programmal bontották fel ezeket a főbb járulék típusokra. Ez a megoldás meggyorsította folyószámlák rendezését azonban a nyitó egyenlegek megbízhatóságát illetően több problémát is okozott: ˇ Minden járulék fajtát megképeztek, akár volt abból hátraléka a járulékfizetőnek, akár nem. Még az egészségügyi hozzájárulás hátralékát is szétosztották, mert 1999-től ezt az adók között tartják nyilván. ˇ Az átlagos százalékok nem tükrözik az egyes munkáltatók sajátosságait (mennyi a magánpénztárakhoz csatlakozók aránya, hogyan alakult a táppénz igénybevétele stb.).
ˇ A hátralékok megtérülése nem egyenletes és nem is átlagos, nem az arányszámokat követi. Mindezek 1999-ben befolyásolták az alapok közötti bevételek megosztását és ami 2000-ben is jelentkezni fog. A törvény lehetőséget adott az 1999. előtt keletkezett késedelmi pótlék és bírság tartozás elengedésére, ha az adós 30 napon belül vállalja a tőke tartozás megfizetését. Ezzel a lehetőséggel viszonylag kevesen éltek, az elengedett összeg 192,6 M Ft volt. Az 1999. évi LXIV. törvény alapján lehetőség volt arra is, hogy a 10 ezer forint alatti tartozásokat saját hatáskörben elengedjék. Ennek összege 217,8 M Ft volt.
3.1.4. A társadalombiztosítással szembeni tartozások alakulása Az 1999. december 31-i tartozásállomány (a korengedményes nyugdíjtartozásokkal együttesen számítva - ami a NYUFIG-hoz tartozik) meghaladta a 300 Mrd Ft-ot. A növekedés 1998-hoz viszonyítva 13,5 %-os, több, mint a megelőző években volt. Az APEH-nál nyilvántartott tartozások nagysága 1999. végén 285,2 Mrd Ft volt, szemben az 1998. december 31-i 251,2 Mrd Ft-os összeggel. A növekedés alapvetően a felszámolás alatt álló gazdálkodók tartozásában jelentkezett. A kintlévőségek behajtásából a K. T. 45,5 Mrd Ft-os behajtási bevétellel számolt, a teljesítés - az összes bevételből - 21 Mrd Ft. Ez az összeg nem tartalmazza a kényszerintézkedés nélküli bevételeket (a fizetési felszólításra, vagy az adós által kért halasztás alapján fizetett összegeket). A hatékonyabb behajtási tevékenységet az elmúlt évben a folyószámlák rendezetlen nyitó egyenlegei is akadályozták.
3.2. Az alapok központi költségvetésből származó bevételei A K. T. 130,1 Mrd Ft összegben tartalmazott különféle jogcímeken központi költségvetési hozzájárulást, ami 107,1 Mrd Ft-ra teljesült. Az E. Alap esetében három jogcímen történt a tervezettel (30,3 Mrd Ft) azonos összegű pénzeszköz átadás. A terhesség-megszakítással kapcsolatos térítés 890 M Ft, az egészségügyi feladatok ellátásával összefüggő hozzájárulás 2,7 Mrd Ft, a jövedéki adóból átadott bevétel pedig 26,7 Mrd Ft volt. Az Ny. Alap költségvetési támogatása 76,8 Mrd Ft volt. A magánnyugdíj-pénztárakba átlépők miatti járulék kiesés pótlására 57,2 Mrd Ft-ot utaltak át az Alapnak, ami a számítottnál 12,6 Mrd Ft-tal kevesebb. A PM tájékoztatása szerint az átlépők között a korábban számítottnál nagyobb volt a kiskeresetűek aránya, ezért az egy főre jutó tagdíj - így a járulék kiesés is - kisebb.
Ez azért vethető fel kérdésként, mert az Ny. Alapba a pénztártagok által befizetett 2 %-os egyéni járulékból számolva - ennek összege a zárszámadásban 16,8 Mrd Ft - jóval kisebb összeg (50,4 Mrd Ft) adódna. Az Ny. Alap egyensúlyi helyzetének biztosításához nem volt szükség az eredetileg előirányzott 19,4 Mrd Ft-os támogatásra, végül is csak 9 Mrd Ft átadására került sor (az Alap még így is enyhe szufficittel zárta az évet).
3.3. Vagyonból származó bevételek A K. T. 9. §-a 1999-ben a vagyonértékesítés költségeinek elszámolása után - az ellátások fedezetére - összesen 53,7 Mrd Ft-os vagyonbevétellel számolt, melyet a teljesítés - 73,8 Mrd Ft - meghaladott. A bevételek minkét alap esetében meghaladták az előirányzatot, ami az Ny. Alap esetében a Richter G. Rt. részvényeinek, az E. Alapnál pedig az OTP részvények eladásából következett be. Az említett részvényeket az ÁPV Rt. a könyv szerinti értéket meghaladó áron tudta értékesíteni. A bevételek 96,4 %-a az ingyenesen juttatott vagyon értékesítéséből, a fennmaradó rész hozambevétel, illetve a tartozás fejében átvett vagyon értékesítéséből származott. A társadalombiztosítás igazgatási szerveinek irányításával kapcsolatos feladatokról és hatáskörökről szóló 131/1998. (VII. 23.) Korm. rendelet 4. § (3) bekezdése alapján "az alapok vagyonának értékesítését, valamint az értékesítésig történő vagyonkezelést - a működést közvetlenül szolgáló vagyonelemek és az 1998. december 31-ig járuléktartozás fejében átadott, valamint követelés fejében felajánlott vagyon kivételével - kizárólag az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. végezheti." Az alapokat felügyelő politikai államtitkár 1999. márciusában az ÁPV Rt.-vel (és a tartozásos vagyon tekintetében a KVI-vel) megkötötte a vagyonkezelési és vagyonértékesítési szerződést. A KVI a társadalombiztosítási alapok járuléktartozás fejében 1998. december 31-ig kapott vagyonából 4,7 Mrd Ft névértékű vagyont vett át, aminek csak töredékét értékesítette (128 M Ft-ért). Az átadott kb. 300 db ingatlanból, hármat adtak el. A vagyonkezelés költségei az alapokat terhelték, miközben bevételhez nem jutottak. Az 1999. során már az APEH által átvett vagyonból nem történt értékesítés. Az átvett vagyonról az APEH nem adta át az alapkezelőknek a nyílvántartásba vételhez szükséges dokumentációt (ezért ezeket az alapok mérlege nem is tartalmazza). A helyszíni vizsgálat idejéig a KVI-nek nem adtak át vagyonelemeket, a két szervezet (APEH-KVI) között szerződéses kapcsolat sem létesült.
Egyértelmű, hogy vagyonnal kapcsolatos feladatok az ingyenesen juttatott vagyon értékesítése után is lesznek, mert a tartozásos vagyon fennmarad. E vagyoni körre vonatkozóan az alapkezelőknél, az APEH-nál, illetve a Kincstárnál megoldatlan az átvétel rendje, a számviteli előírásoknak megfelelő nyilvántartása, kezelése és értékesítése, felsorolt szervezetek együttműködése.
4. A nyugdíjbiztosítási alap kiadási előirányzatainak teljesülése A K. T. az Ny. Alap kiadásainak főösszegét 914,7 Mrd Ft-ban határozta meg. A teljesítés - közel azonos - 915,6 Mrd Ft. A kiadásokból 15,7 Mrd Ft a működési kiadások összege, amiről a jelentés 6. pontja szól részletesen.
4.1. A nyugellátások kiadásai A nyugdíjkiadások K. T. szerinti előirányzata 893,1 Mrd Ft volt, ami 894,3 Mrd Ft-ra teljesült. A kiadások 112,5 Mrd Ft-tal, 14,4 %-kal haladták meg az előző évit. Öregségi nyugdíjakra 618,0, a korhatár feletti I-III. csoportos és a korhatár alatti I-II. csoportos rokkantsági és baleseti rokkantsági nyugellátásokra 147,7 és hozzátartozói ellátásokra 128,3 Mrd Ft-ot fordítottak. Méltányossági célú kifizetésekre a K. T. 8. §-a összesen 950 M Ft-ot irányozott elő (méltányossági nyugdíjemelésre 600 M Ft-ot, egyszeri segélyekre 350 M Ft-ot). A zárszámadás - nevesítetten - a 350 M Ft-os segélykeret elköltéséről ad számot. A méltányossági alapon megállapított nyugdíjemelések megvalósultak, de e kiadásokat elkülönítetten (az egyes nyugdíjnemekre) nem lehet kimutatni. A nyugdíjkiadások alakulását 1999-ben alapvetően a nyugdíjemelés mértéke és módja határozta meg. A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (Tny.) 1999-től módosított 62. §-a alapján megváltoztak a nyugdíjak rendszeres, éves emelésének szabályai. Az 1999. évi nyugdíjemelés ezen belül is sajátos szabályok szerint történt, figyelemmel a Tny. 62. § (2) bekezdésében, valamint a 222/1998. (XII. 30.) Korm. rendeletben foglaltakra. A tárgyévi nyugdíjemelés számítási módja a megelőző és a következő évek automatizmusaitól egyaránt eltért. A nyugdíjakat januárban a tárgyévre tervezett fogyasztói árnövekedés mértékének megfelelően 11 %-kal, legalább havi 3.500 forinttal, legfeljebb 25,5 %-kal kellett megemelni. E szabály érvényesítésével az elmúlt esztendőben az egyéni nyugdíjak a két szélső érték között, átlagosan 14,2 %-kal növekedtek. Az emelés után az 1998. évi nyugdíj-minimum havi 13.700 forintos összege 12 %-kal, 15.350 forintra
emelkedett. A 31.818 forintos határértéket képviselő nyugdíj-szint felett az ellátások egyöntetűen 11 %-kal növekedtek. Az öregségi nyugdíjak havi átlagos összege 30.900 forint volt, ezen belül (a teljes állomány 95 %-át kitevő) korhatár feletti nyugdíjakra 30.400 forintot, az előrehozott nyugdíjazással összefüggő ellátásokra 39.400 forintot és a korkedvezményes ellátásokra 44.600 forintot fizettek ki. A rokkantsági nyugdíjak átlagos összege havonta 29.400 forint volt, a hozzátartozói ellátásokra alapellátásként mintegy 20.900 forintot folyósítottak, a különféle kiegészítő ellátások átlaga pedig 7.400 forint volt. Az Alapból 1999-ben 2,4 millió fő részére több, mint 2,9 millió ellátást folyósítottak. Az ellátások cserélődéséből (illetőleg összetétel-változásából) 1999ben mintegy 3 Mrd Ft kiadásnövekedés következett be. Az induló nyugdíjak a korábbi évekénél kedvezőbben alakultak, amiben szerepe volt a valorizációba aktuálisan bekerült 1997. évi magas kereseti indexnek, a degresszió kedvezőbb szabályozásának, a hosszú szolgálati idő viszonylagos felértékelődésének és az egyéni járulékalap felső összeghatára (plafon) megemelésének is.
4.2. A nyugdíjrendszer továbbfejlesztése érdekében 1999-ben hozott intézkedések A Kormány 2102/1999. (V. 5.) számú határozata "a nyugdíjrendszer továbbfejlesztésével kapcsolatos feladatokról" a magánpénztárakkal, a járulékbeszedési és információs rendszer változásával, a társadalombiztosítási öregségi nyugdíjrendszer helyzetével, a rokkantsági és hozzátartozói ellátások rendszerével, továbbá a vegyes nyugdíjrendszer működésével, felülvizsgálatának szükségességével kapcsolatosan fogalmazta meg az időszerű teendőket. A feladatokat tárcaközi munkabizottsági formában, 1999-re előírt (eleve rendkívül szűkre szabott) határidők mellett kellett elvégezni. A végrehajtásra négy munkabizottság jött létre, amelyeknek "műhelyében" szakmai anyagok, tanulmányok készültek el. A kitűzött tennivalók megvalósulása csak részlegesnek tekinthető. A PM-től kapott tájékoztatás szerint készült ugyan kormány-előterjesztés, de konkrét döntések nem születtek, a nyugdíjrendszer továbbfejlesztésének iránya nem körvonalazódott.
4.3. Az Ny. Alap egyéb kiadásainak alakulása 4.3.1. Postaköltségek és egyéb kiadások
Az Alap postaköltségeinek eredeti előirányzata 3.519 M Ft volt. A 3.479 M Ft-os teljesítés ettől kismértékben maradt el. A tényadat magában foglalja az APEH-nak átutalt 801 M Ft-ot is, amire a K. T. eredetileg nem tartalmazott előirányzatot. A postaköltségek kiadási tétele 2.632 M Ft, az egyéb (főként kamat-) kiadások összege 46 M Ft. Az alapok 1998. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 1999. évi XCIII. törvény visszamenőleg módosította a K. T.-t, azt egy új 12/A. §-sal egészítette ki. E szerint az APEH-hoz került járulékigazgatási feladatokkal összefüggésben, a dolgozók személyi célú ösztönzésére a munkáltatói nyugdíj- és egészségbiztosítási járulékok, az egyéni nyugdíj- és egészségbiztosítási járulékok, továbbá az egészségügyi hozzájárulás bevételi előirányzatainak 101 %-os együttes teljesülése esetén az alapoknak összesen 1.768 M Ft-ot - ebből az Ny. Alapnak 1000,7 M Ft-ot - kell átutalni az APEH részére. A november 25-ig teljesítendő 100 %-os pénzátadás egyetlen jogszabályi feltétele az volt, hogy az előírt teljesítés mértéke október 31-ig érje el a 89 %-ot, vagyis haladja meg az időarányos (83,3 %-os) mértéket. Az APEH PM felé adott elszámolása szerint október 31-ig a jutalmazás feltételét képező (1 %-kal emelt) előirányzatnak csak a 86 %-a teljesült. A pénzügyminiszter az APEH kezdeményezésére a "részteljesítést" és az 1999. évi "különleges körülményeket" értékelve a törvény szerinti összeg 80 %-ának kifizetését engedélyezte. Így került sor - az alapokat felügyelő politikai államtitkár utasítására - az Ny. Alap esetében a már említett 801 M Ft átutalására. A K. T. nem szól a "részteljesítés"-ről (noha nem is tiltotta annak elismerését) és a pénzügyminiszter részére nem biztosít mérlegelési jogkört sem. Az alapok - jutalmazás alapjába beszámító - bevételeinek összege, az APEH éves (2000. április 20-án teljesített) elszámolása szerint, 1.342,6 Mrd Ft, ami az 1.327,2 Mrd Ft-os bevételi előirányzat 101,2 %-os teljesítését jelenti. Az utólagos elszámolás alapján a kifizetés indokoltnak tekinthető. A járulék-bevételi előirányzatok túl-, az egészségügyi hozzájárulásból származó bevételek viszont alul teljesültek, mint erről a jelentés 3.1. pontja szól. Ez a két pénzügyileg önálló alapnál eltérő helyzetet teremtett. Az Ny. Alap esetében a teljesítés 102,6 %-os, az E. Alap esetében ugyanakkor csak 99,3 %-os. Hozzájárulásuk az APEH dolgozóinak személyi ösztönzéséhez, ettől függetlenül, egységes volt.
4.3.2. A vagyongazdálkodás kiadásai A K. T. két jogcímen tartalmazott kiadási előirányzatot: a Postabank garanciális kötelezettségének teljesítésére 1.370 M Ft-ot és a vagyongazdálkodás valóságos kiadásaira 260 M Ft-ot, együttesen tehát 1.630 M Ft-ot. A teljesítés 2.043 M Ft volt.
A postabanki kiadások 1.673 M Ft-ot tettek ki, amiből a tőketörlesztés összege 1.172, a kamat 501 M Ft volt. Az ÁSZ az alapok 1998. évi zárszámadásának ellenőrzése kapcsán, az alapok vagyonának állami tulajdonba vétele miatt, vitatta a költségvetésben a tulajdonosi jogokhoz kötődő viszontgarancia indokoltságát és jogszerűségét. (2001-től ennek már vagyonbevétellel biztosított fedezete sem lesz.) Ezt az álláspontunkat a továbbiakban is fenntartjuk. A vagyongazdálkodással kapcsolatosan ténylegesen 370 M Ft kiadás merült fel. Növekedtek az ÁPV Rt. vagyonkezelési és vagyonértékesítési tevékenységével összefüggő kiadások, amit a vagyonbevételi többlet magyaráz.
5. Az egészségbiztosítási alap kiadási előirányzatainak teljesülése Az E. Alapból 1999. folyamán teljesített kiadások összege 701,2 Mrd Ft volt, ami a tervezettet (696,5 Mrd Ft) 6,7 %-kal haladta meg. Ebből 19,2 Mrd Ft a működési kiadások összege, melynek felhasználását a jelentés 7. pontja részletesen ismerteti. A működési kiadások nélkül az Alap ellátási és az ellátásokhoz kapcsolódó egyéb kiadásainak terv szerinti összege 677,5 Mrd Ft volt, ami év közben 687,1 Mrd Ft-ra módosult. Az egyes természetbeni - ellátási előirányzatokat érintő módosításokat alapvetően a gyógyszerkassza alultervezettsége és az ezt követő kormányzati intézkedések sorozata váltotta ki. A teljesítés végül is 682 Mrd Ft lett, melyből a természetbeni ellátásokra 504,1 Mrd Ft-ot, az E. Alapot terhelő nyugellátásokra 115,9 Mrd Ft-ot, az egyéb pénzbeni ellátásokra 58,8 Mrd Ft-ot és az egyéb - ellátásokhoz kapcsolódó kiadásokra 3,2 Mrd Ft-ot fordítottak. A kiadások alakulását ellátásonként eltérő tendenciák határozták meg.
5.1. A gyógyító-megelőző egészségügyi ellátásra fordított kiadások A K. T. a gyógyító-megelőző ellátások "zárt" előirányzatát 350,2 Mrd Ft-ban állapította meg, a felhasznált összeg 11,3 Mrd Ft-tal kevesebb lett, 338,9 Mrd Ft. A gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás eredeti előirányzatából mintegy 7 Mrd Ft-os céltartalékot kellett képezni. A K. T. 10. § (1) bekezdésében zárolt céltartalék - (2) bekezdés szerinti - a gyógyító-megelőző feladatok finanszírozására történő felhasználásáról (figyelemmel a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló
1998. évi XC. törvény 49. § (4) bekezdésének előírásaira is) a Kormány döntése a későbbiek során sem született meg. Az eredeti előirányzat tervezésénél 13 %-os bér- és 11 %-os dologi növekményt vettek figyelembe. A Kormány a gyógyszer-támogatási előirányzat túllépésére tekintettel (amire már az ÁSZ költségvetési véleményében felhívta a figyelmet) a gyógyító-megelőző ellátások terhére két esetben rendelt el zárolást, összesen 6,1 Mrd Ft összegben (a 2077/1999. (IV. 21.) Korm. határozatban 5 Mrd Ft-ot és a 2214/1999. (VIII. 15.) Korm. határozatban további 1,1 Mrd Ft-ot). A zárolások hatásairól a 2077/1999. (IV. 21.) Korm. határozat 6. pontja az egészségügyi miniszter tájékoztatási kötelezettségét írja elő. Ilyen dokumentumot a helyszíni vizsgálat idején nem bocsátottak a rendelkezésünkre. Az Egészségügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára 2000. július 31én kelt levelében jelezte ennek megtörténtét. Az év végén a 2375/1999. (XII. 27.) Korm. határozattal a korábbi elvonást 1,7 Mrd Ft-tal csökkentették. Az összeget a fekvőbeteg ellátás kasszájába jutatták vissza. Az egészségügy finanszírozására az E. Alapból 1999-ben végül is összesen 338,9 Mrd Ft-ot használtak fel, vagyis az előirányzatnál 11,3 Mrd Ft-tal kevesebbet.
5.1.1. A kiemelt előirányzatok közötti évközi átcsoportosítások A K. T. 5. §. (3) bekezdése szerint a gyógyító-megelőző előirányzaton belül a kiemelt előirányzatok között az egészségügyi miniszter a felügyelő politikai államtitkárral együtt átcsoportosíthat. A zárolásokat és az év végi forrás visszaadást is beleértve erre öt alkalommal került sor, végeredményét tekintve a fekvőbeteg ellátás javára. Az átcsoportosításokat - egy kivétellel - szabályszerűen hajtották végre. Az 5.1. pontban említett 5 milliárd forintos zárolás kiemelt előirányzatokra történő felosztását jóváhagyó döntés miniszteri dokumentuma hiányzott.
5.1.2. A 13. havi illetmény fedezete A K. T. 5. § (2) bekezdése deklarálja, hogy a gyógyító-megelőző ellátás kiadási előirányzata a 13. havi illetmény fedezetét is tartalmazza. Ez azonban a szektorsemleges finanszírozás következtében az egységes díjakon keresztül jut el a szolgáltatókhoz. Így a 13. havi bér fedezete "külön többletként" - nevesítetten - a költségvetési rendben gazdálkodó intézmények finanszírozásában nem jelenik meg. A finanszírozás, a költségvetési gazdálkodás és a közalkalmazottakat törvény szerint megillető személyi
juttatások szabályainak ellentmondásaira többször is utaltunk már. Ennek lényege az, hogy a teljesítménytől függő bevételek állnak szemben a felhasználás költségvetési gazdálkodási szabályaival, illetőleg a KTV személyi juttatásokra vonatkozó előírásaival. A fedezetet az intézményeknek maguknak kell megteremteni. A 13. havi illetmény teljes körű kifizetéséről az OEP-nél nincs megbízható, intézményi szintű információ. A K. T. 13. §-a alapján az OEP 1999. januárjában 5.489 M Ft előleget folyósított az igényt benyújtó szolgáltatóknak a 13. havi illetmény kifizetéséhez, melynek visszafizetésére - júniustól kezdődően - 5 hónap alatt került sor.
5.1.3. Végkielégítés A K. T. 5. § (1) bekezdése előírásainak megtartása mellett a felmentéssel, végkielégítéssel járó kiadásokra 117 M Ft, a teljesítés mértékéig túlléphető előirányzat szolgált. Az év során összesen 240 M Ft-ot fizettek ki e célra, 32 intézménynek. Az előirányzat felhasználásával összefüggő teljes létszám-leépítés 562 fő volt, ebből 16 fő az orvos. Az év végén további 165,5 M Ft megtérítésére érkezett igény, áthúzódva a 2000. évre. Ennek rendezése, az OEP és a PM közötti egyetértés hiányában a helyszíni vizsgálat idejéig nem történt meg. A kielégítetlen igények a kórházak adósságállományát növelik. A PM helyettes államtitkárának tájékoztatása szerint "...előzetes felmérést rendelt el az Országos Egészségbiztosítási Pénztár a 2000. évi végkielégítésre vonatkozóan és ennek során kerültek összegzésre az áthúzódó kifizetések. Ennek a gyakorlatnak a bevezetésével minimalizálódhatnak a kasszát érintő áthúzódó kifizetések." A végkielégítés költségvetési megtérítésének kritériuma a "tartós megtakarítás". Ennek megítélése azonban nem egyértelmű. A PM álláspontja szerint a kórházak egyes tevékenységeinek vállalkozásba adása is kimerítheti ezt. Az 1998. évi zárszámadás ellenőrzésekor szerzett tapasztalataink szerint a vállalkozásoknak fizetett összeg esetenként rövid idő alatt meghaladja a "bérmegtakarítást", vagyis az igazi cél nem valósul meg. Hasonlóan ehhez, az is megtörténhet, hogy a létszámcsökkentés megvalósul ugyan, de mégsem eredményez - tartós - megtakarítást. Az ilyen esetekre nincs szankció.
5.1.4. A finanszírozás szabályainak változása Az egészségügyi szolgáltatások E. Alapból történő finanszírozásának részletes szabályozásáról szóló - 1999. áprilisában hatályba lépett 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet a legtöbb ellátási formát érintően
korrekciós változtatásokat hozott. A járó- és fekvőbeteg ellátásban megszűnt az ún. fix díj és "tiszta" teljesítmény-elvű finanszírozás működik. A zárszámadási ellenőrzés során a kórházi finanszírozás változásait tekintettük át részletesen. A múlt év májusában a HBCS-rendszer 4.0ás verziója lépett életbe. A HBCS- (homogén betegségcsoportok szerint megállapított) súlyszámok arányait úgy változtatták, hogy az átlagos eset-összetétel indexe (case-mix index) - az előző év azonos időszakához viszonyítva - a 100 %-hoz közelítsen. Az átdolgozásra azért volt szükség, mert a kórházak a bevételek növelése érdekében egyre "súlyosabb" eseteket jelentettek, a kódolásban rejlő lehetőségeket kihasználva "növelték a teljesítményt". A súlyszám-korrekciónak tudható be, hogy amíg az aktív fekvőbetegellátás esetszámban kifejezett teljesítménye 1998-hoz viszonyítva 101,1 %, ugyanez súlyszámban kifejezve csak 99,3 %. Egyidejűleg emelkedtek a HBCS alapdíjak is. A krónikus ellátásban 2700 forintról 2800 forintra, az aktív ellátásban 68.500 forintról 75.500 forintra emelkedett az alapdíj. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a HBCS-súlyszámok változása miatti teljesítmény csökkenést az alapdíj emelésének mértéke nem tudta ellensúlyozni. Az 1999. májusi teljesítmények alapján elvégzett próbaszámítás azt mutatta, hogy az új paraméterekkel számított számított finanszírozási összeg csak 98,4 %-a a réginek. Magasabb összegű alapdíj megállapítására forrás hiányában nem volt lehetőség. Az önkormányzati tulajdonban lévő kórházak pénzügyi helyzetének, gazdálkodásuk ellenőrzéséről szóló ÁSZ jelentés ez év júliusban készült el. Megváltozott a pénzügyi utalás rendje is, annak időpontja 1999. július 1-től a tárgyhónap első munkanapja. Megszűnt az addigi, ún. előlegfinanszírozás, ez biztosítja a Kincstárban nyilvántartott gyógyítómegelőző előirányzatnak az adott évre könyvelt összegekkel történő megfeleltetését
5.2. Az irányított betegellátás modellkísérlete A K. T. 16. §-a tartalmazza az irányított betegellátás modellkísérletére vonatkozó szabályokat. A K. T. 200 ezer főben állapította meg a kísérletbe bevonható lakosságszámot. A szervező a természetbeni ellátások tárgyévi előirányzatának az érintett lakosság korösszetételére figyelemmel számított arányos részére (fejkvóta) jogosult. A finanszírozó az egészségügyi ellátást szervező szolgáltató számára ún. elvi folyószámlát vezet, melynek bevételi oldalán a fejkvóta szerinti összeg, kiadási oldalán a ténylegesen igénybevett szolgáltatások, támogatások összege
szerepel. A folyószámla bevételi többletét a finanszírozó az év végén utalja át a szerveknek. Prevenciós kiadásokra, lakosonként évi 1000 forint illeti meg a szervezőt. A K. T. 16. § (11) bekezdése szerint a modellkísérlet részletes szabályait a Kormány rendeletben állapítja meg. Az új finanszírozási jogszabály, a 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet 50. §-ában gyakorlatilag megismétli a törvényben is szereplő előírásokat, a részletes szabályozásra nem került sor. A modellkísérletre - a hagyományos finanszírozáson felül - 1999-ben a gyógyító-megelőző ellátás "egészségmegőrzés" célelőirányzata terhére 139,7 M Ft-ot fizettek ki, amiből 67,3 M Ft az elvi folyószámlán megjelenő bevételi többlet, 72,4 M Ft a prevencióra kifizetett díj összege. Ezen kívül a gyógyszertámogatás előirányzata terhére 25,3 M Ft fejkvótához viszonyított megtakarítást térítettek meg a szervezőknek. A többletet a megfelelő előirányzat (előirányzat-csoport) terhére fedezték, ily módon a kísérletben részt nem vevők "rovására". Ez a megoldás csak a jelenlegi "méretű" kísérleti körülmények között lehetséges. Ugyanígy rendezetlen a negatív egyenleg (ha "veszteséggel" működik a szolgáltató) kezelésének kérdése is. Az OEP által 1999. márciusában közzétett pályázati felhívás általános feladatokat, formálisan teljesíthető követelményeket tartalmazott, amelyeket a bíráló bizottság tételesen nem kért számon. Az OEP 9 szervezővel kötött szerződést, 1999. július 1től december 31-i, határozott időre. A szerződésekben nem határozták meg konkrétan, hogy a szolgáltató milyen természetbeni ellátási kört biztosít, nem szabályozták a prevenciót, a beszámolást, az ellenőrzést, a maradvány felhasználását. Az év végére 5 szolgáltató maradt a kísérletben (ami összesen 51 háziorvosi praxist és 88.232 főt jelent). Sem a K. T., sem a kormányrendelet nem tért ki arra, hogy a kísérlet meddig és hogyan fog működni. Ez az OEP magatartását is elbizonytalanította, a szerződések meghosszabbítására nem került sor, miközben a finanszírozás folytatódott.(Az alapok 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CIX. törvény lehetővé tette a folytatást.) A modellkísérlet ellenőrzése az OEP-nél a finanszírozásra terjedt ki, pontosabban a finanszírozási adatok feldolgozására és elemzésére. Helyszíni ellenőrzés nem volt.
Az eltelt rövid időszakban még nem volt mód arra, hogy az OEP a prevencióra vonatkozó és a bevételi többletként kifizetett pénzeszközök felhasználását tételesen ellenőrizze. A társadalombiztosítás központi hivatali szerveit irányító politikai államtitkár tájékoztatása szerint az OEP rövid időn belül átfogó ellenőrzés keretében fogja értékelni szakmai-pénzügyi szempontrendszerek betartását, a bevételi többletek felhasználását. Az egészségügyi miniszter létrehozta a kísérlet értékelésére hivatott szakértői csoportot, de érdemi következtetésekre (a továbbfejlesztés irányát illetően) nem jutottak, erre információkkal sem rendelkeztek.
5.3. A gyógyszerek fogyasztói árának társadalombiztosítási támogatása A K. T. a gyógyszerkassza 1999. évi eredeti "zárt" előirányzatát 122,9 Mrd Ft-ban határozta meg, ami az 1999. évi XCIII. (zárszámadási) törvény szerint a bázis évre, 1998-ra, elismert 135,5 Mrd Ft-nál 12,6 Mrd Ft-tal kevesebb volt. (Az előirányzatot az 1999. évi költségvetésről alkotott véleményünkben tarthatatlannak ítéltük.) Az említett törvény a záró rendelkezések (18. §) keretében az 1999. évi gyógyszer-előirányzatot 141 Mrd Ft-ra növelte. Megismétlődött az 1998-ban is alkalmazott megoldás, miszerint az E. Alap éves költségvetését pótköltségvetés megalkotása nélkül módosították. A gyógyszerelőirányzatot úgy emelték fel 18,1 Mrd Ft-tal, hogy annak forrását nem törvény jelölte meg. Az Országgyűlés a gyógyszer támogatási előirányzat megemelésével összefüggésben az E. Alap 41,6 Mrd Ftos hiányának 3 Mrd Ft-tal való túllépését "vette tudomásul". Ezzel szemben a gyógyszerkiadások valóságos összege alatta maradt a 141 Mrd Ft-nak, a hiány (a tervezett bevételek elmaradása miatt) a vártnál mégis magasabb lett. A gyógyszer-előirányzat megemelésének fedezetét a Kormány a 2077/1999.(IV. 21.) és a 2214/1999. (VIII. 25.) számú határozatokkal, különböző előirányzatok csökkentésével és átcsoportosításával teremtette meg. Erre az Áht. 38/A. §-a a Kormány számára lehetőséget biztosít. Az Áht. 38/A. § (2) bekezdése ugyanakkor előírja, hogy a Kormány a megtett intézkedésekről 30 napon belüli jelentésben tájékoztassa az Országgyűlést. E kötelezettség teljesítésére nem került sor. A tényleges teljesítés 139,4 Mrd Ft, amiből 132,2 Mrd Ft a járó betegek gyógyszertámogatására, 7,2 Mrd Ft pedig a külön keretes gyógyszerekre fordított kiadások nagysága. A gyógyszer-előirányzat módosításakor a szintén "zárt" külön keret megemelésére nem
intézkedtek. A 6,6 Mrd Ft-os előirányzat túllépésének íly módon nem volt jogalapja. (Erre vonatkozóan egyébként sem az OEP-nél, sem az EüM-ben nem találtunk jóváhagyó dokumentumot.) Egészségügyi szempontból a túllépés indokoltságát nem vitatjuk. A támogatási kiadások mérséklését célzó intézkedések (a vényellenőrzési rendszer javulását kivéve) nem voltak eredményesek, hiszen az eredeti előirányzat megtartását ezek révén sem lehetett elérni.
5.4. Az E. Alap egyéb természetbeni ellátásai A gyógyászati segédeszközök eredeti előirányzata 22,6 Mrd Ft volt, amit a 2214/1999. (VIII. 25.) Korm. határozat alapján 2 Mrd Ft-tal csökkentettek (5.3. pont). A felhasználás 20,6 Mrd Ft volt. A támogatási kulcsok mértéke és a támogatott termékek köre nem változott. Az év közepétől az árak 6 %-kal emelkedtek. Pozitívumként értékelhető, hogy gyakoribbá váltak a MEP-ek által végzett ellenőrzések, előfordult, hogy jelentős visszaélést sikerült feltárni. Anyatejellátás jogcímén a 215 M Ft-os előirányzatból 147 M Ft-ot használtak fel, ami a kereslet csökkenésével mellett a leadási rendszer működési zavaraival is magyarázható. A gyógyfürdőellátás 2 Mrd Ft-os előirányzata 1999-ben is "nyitott" maradt, a túllépésnek nem volt törvényi akadálya. A teljesítés közel 2,3 Mrd Ft volt.
5.5. Az E. Alap pénzbeli ellátásainak kiadásai Az Alapból finanszírozott különféle pénzbeni ellátásokra összességében 174,6 Mrd Ft-ot terveztek, a ténylegesen kifizetett összeg 174,7 Mrd Ft volt.
5.5.1. Rokkantsági nyugellátások Az E. Alapból a korhatár alatti III. csoportos rokkantsági és baleseti rokkantsági ellátások kiadásainak céljaira a K. T. 117,7 Mrd Ft-ot irányozott elő. Ezt az összeget a gyógyszer-előirányzat megemelése érdekében (5.3. pont) a 2214/1999.(VIII. 25.) Korm. határozat 2 Mrd Ft-tal csökkentette. A rokkantsági nyugellátások előirányzata a törvény szerint túlléphető, amelyet akkor is teljesíteni kell, ha a költségvetés bevételei arra nem nyújtanak fedezetet. Az ilyen előirányzat csökkentését, zárolását célzó intézkedésnek előirányzat-túllépés esetén - jogszerűen nem lehet érvényt szerezni, ezért a megtakarítás fedezetként való megjelölése csupán formalitásnak minősíthető. A teljesítés 115,9 Mrd Ft, ami kis mértékben (265 M Ft-tal) meghaladta a módosított előirányzatot. A nyugellátások emelése az E. Alap juttatásainál is a jelentés 4.1. pontjában leírtak szerint valósult meg.
Az ellátottak létszáma az 1998. évi 364.887 főről 365.811 főre emelkedett, amiben az igénylők számának növekedése és a korhatáremelés is közrejátszott. A rokkantsági nyugdíjigénylés eljárása bonyolult, mindkét ágazat igazgatási szerveinek munkáját terheli. A rokkantsági nyugellátásokat a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv (az OEP igazgatási szervével, az Országos Orvosszakértői Intézettel együttműködve) állapítja meg, majd végzi annak folyósítását - a korhatár alatti III. csoportos ellátások esetében az E. Alap költségvetési előirányzatának terhére. Új eljárási rend kialakítása azonban nem képzelhető el a rokkantsági nyugdíjrendszer, a rokkantak ellátó rendszereinek teljes körű átgondolása, a szükséges teendők meghatározása nélkül. E téren azonban 1999-ben nem sikerült előbbre lépni.
5.5.2. Terhességi-gyermekágyi segély A kiadási előirányzat 7,8 Mrd Ft volt, a teljesítés ezzel közel azonos (annál 34 M Ft-tal kevesebb). A kiadások alakulására két tényező hatott, ellentétes előjellel. Emelkedett az egy segélyezési napra jutó kiadás, amit "ellentételez" a segélyezési napok számának csökkenése (összefüggésben a születések számának hosszú idő óta tartó kedvezőtlen alakulásával).
5.5.3. A táppénzkiadások alakulása A tervezett 46,8 Mrd Ft-hoz viszonyítva a tényleges táppénzkiadások összege 49,2 Mrd Ft lett, ami az egy táppénzes napra jutó kiadás vártnál (a bruttó keresetek emelkedéséből adódó) magasabb összegével és a táppénzes napok számának növekedésével magyarázható.
5.5.4. Betegséggel kapcsolatos segélyek A K. T. szerint előirányzott 1.300 M Ft-ból 876 M Ft-ot használtak fel. Minden ide tartozó előirányzatnál "megtakarítás" mutatkozik. A külföldi gyógykezelésre fordított kiadásokra a zárszámadási törvény-tervezetben 445 M Ft szerepel. Ebben nincs benne az év során előlegként kifizetett 295 M Ft. Külföldi sürgősségi gyógykezelésekre 67 M Ft-ot fordítottak. Nemzetközi egyezményekből eredő kötelezettségek teljesítésére 26 M Ft-ot használtak fel, a volt Jugoszlávia utódállamaiban a magyar állampolgároknak nyújtott egészségügyi ellátással kapcsolatosan. (Az Ausztriával és Németországgal előkészített egyezmények 1999-ben még nem léptek hatályba.) Méltányossági támogatásokat 338 M Ft összegben folyósítottak a vonatkozó OEP utasítás előírásainak betartásával.
5.5.5. Kártérítési járadék Ezen a címen 941 M Ft-ot használtak fel, az 1.030 M Ft-os előirányzattal szemben. A kiadások az 1990. előtti időszakra vonatkozó
foglalkozási balesettel összefüggő kártérítésekkel kapcsolatosak. Miután új járadékos nincs, a létszám évről évre kevesebb (1999-ben 4.553 fő), az egy főre jutó járadék azonban a kötelező emelés miatt 15.488 forintról 16.849 forintra emelkedett. A kifizetéseket a NYUFIG végzi, az E. Alap költségvetésének terhére.
5.6. Az E. Alap egyéb kiadásai 5.6.1. A kifizetőhelyeket megillető költségtérítés A K. T. e célra 500 M Ft-os előirányzatot tartalmazott, ami a zárszámadás szerint 449 M Ft-ra teljesült. A Tbj. 50. §-ában foglaltaknak megfelelően 1999-ben már az adóhivatalhoz érkeztek a kifizetőhelyek nettó elszámolásai. A bevallások, pénzügyi elszámolások időbeli késedelméből adódóan a kifizetőhelyeken keresztül lebonyolódó - pénzforgalom nélküli járulék- és hozzájárulás bevételek, az ellátási kiadások és a kifizetőhelyeket megillető költségtérítések összesített, pontos adatai (az APEH adatszolgáltatási kötelezettségének teljesítésével összefüggő gondok miatt, amit a jelentés 3.1. pontja részletez) nem álltak az OEP rendelkezésre. A problémák 2000-től, a bruttó elszámolás bevezetésével megszűnnek.
5.6.2. Postaköltségek és egyéb kiadások Az 1.288 M Ft- os eredeti előirányzattal szemben a teljesítés 1.526 M Ft. Ez az adat magában foglalja a K. T. által eredetileg nem tervezett, a járulékokkal kapcsolatos feladatok ösztönzésére szolgáló, APEH-nak átutalt 614 M Ft-ot is. E nélkül az E. Alap - döntően pénzbeli ellátásaihoz kapcsolódó postaköltségek összege 912 M Ft, jóval kisebb a tervezettnél. A csökkenés a járulék-feladatoknak az APEH-hoz kerülésével függ össze. Az APEH dolgozóknak a járulék és hozzájárulás bevételekhez kapcsolt ösztönzés gyakorlati megvalósulásáról észrevételeinket a jelentés részletezi. Álláspontunk szerint a jutalmazási célokat szolgáló összeg átadásának feltételei az E. Alap esetében nem állottak fenn, arra a pontatlan és helytelen törvényi szabályozás következtében kerülhetett sor.
5.6.3. A vagyongazdálkodás kiadásai A K. T. a kiadási előirányzatot 555 M Ft-ban állapította meg, amiből 15 M Ft volt a tényleges vagyongazdálkodásra tervezett összeg és 540 M Ft a Postabankkal kapcsolatos viszontgarancia kötelezettség teljesítése. A zárszámadás szerinti teljesítés 1.245 M Ft lett. A vagyongazdálkodás kiadásainak összege 576 M Ft volt. A kiadási tétel évek óta alul tervezett, amit rendszeresen kifogásoltunk. E célra
1999-ben a költségvetési törvény elfogadásakor az Országgyűlés 15 M Ft-ot hagyott jóvá, amiben nem vették figyelembe az alapok vagyonára vonatkozó értékesítési kötelezettséget, az ezzel együtt járó (az ÁPV Rt. és a KVI közreműködői tevékenységével kapcsolatos) kiadásokat . A vagyongazdálkodási kiadások legnagyobb tételét, több mint 300 M Ft-ot az ingyenes vagyonjuttatás keretében kapott értékpapírok értékesítésével kapcsolatos kiadások tették ki. Az Országgyűlés által nem tervezett kiadási tétel a Club Aliga Rt-ben 1999. márciusában a tulajdonosi jogokat (az 1998. évi XXXIX. törvény alapján) gyakorló politikai államtitkár döntése szerint végrehajtott 100 M Ft-os alaptőke-emelés, amit az E. Alap vagyongazdálkodási kiadásai terhére valósítottak meg. A részvénytársaságot az időközben megszűnt Egészségbiztosítási Önkormányzat, mint egyszemélyes tulajdonos 1996-ban alapította, 10 M Ft-os alaptőkével. Az új tulajdonos a Magyar Állam lett. Az önkormányzatot már 1998-ban kötelezték az ingatlan átadására, az 1999-ben az ÁPV Rt-hez, majd 2000-ben a KVI-hez került. A társaság 2000-től nem tartozik az elidegenítésre szánt vagyoni körbe. Így az annak nyújtott " támogatás" az E. Alap számára nem térül meg. A tulajdonosi döntés (ilyen a tőkeemelés is) pénzügyi következményeivel megítélésünk szerint célszerűtlenül és indokolatlanul terhelték meg az E. Alapot. A cég megalapításától kezdődően veszteségesen működik, az állandósult forráshiányt az évente végrehajtott tőkeemelések ellentételezték. Az alaptőke 291 M Ft-ra emelkedett. Ennek felélése miatt romlott a tőke-megfelelési mutató és az ÁPV Rt., mint az alapítói jogok (az Rt. 1999. évi gazdálkodásáról szóló könyvvizsgálói jelentés szerinti) gyakorlója 1999. augusztusában elrendelte a jegyzett tőke leszállítását 130 M Ft-ra, ami az ÁSZ helyszíni vizsgálata idején még folyamatban volt. A társaság 1999-ben ingatlan beruházásokat (épületfelújítás, hajókikötő bővítése) hajtott végre úgy, hogy az üdülőegyüttes nincs az Rt. tulajdonában. A kapott pénzt tehát nem a napi likviditás megőrzésére használta fel. A tárgyi eszközök állománya az 1998. évi 16,3 M Ft-ról 1999. végére 136,3 M Ft-ra emelkedett. A postabanki garanciális kötelezettség teljesítése, 669 M Ft, meghaladta a tervezett 540 M Ft-ot. Ebből 469 M Ft a törzstőke, 200 M Ft a kamat törlesztése. E kiadási tétellel kapcsolatosan álláspontunk azonos a jelentés 4.3.2. pontjában leírtakkal.
5.7. A közbeszerzési törvény előírásainak betartása az E. Alap természetbeni ellátásaival összefüggésben A közbeszerzések alapvető célja a közpénzek hatékony felhasználása versenyeztetés útján, ami átláthatóságot és nyilvánosságot követel. 1999. folyamán az OEP-ben 110 közbeszerzési eljárást bonyolítottak le, ebből 88 az egészségügyi ellátásokat érintette (a külön keretes gyógyszereket, a szívsebészeti eszközöket, kiemelt egészségügyi termékcsoportokat: kontrasztanyagok, kötszerek stb. érintő központosított közbeszerzéseket és egyéb beszerzéseket: pl. orvosi vények). Az eljárásokat a törvényi előírások betartásával bonyolították le. A külön keretes gyógyszerekkel kapcsolatosan - a betegellátás folyamatossága érdekében - az OEP 1999-ben is a tárgyalásos, gyorsított közbeszerzési eljárási formát alkalmazta. A gyógyszerek beszerzése 2000-től már nem tartozik a közbeszerzési törvény hatálya alá, a Kormány felhatalmazást kapott a gyógyszerek és a gyógyászati segédeszközök beszerzésének és forgalmazásának szabályozására. A módosítással lehetőség nyílt arra, hogy a szabályozásban megfelelően érvényesüljenek a betegellátás érdekei.
6. A nyugdíjbiztosítási alap működési költségvetésének végrehajtása A K. T. az Alap működési költségvetésének - bevételi és kiadási főösszegét 16.414 M Ft-ban állapította meg. A működési bevételek tényleges összege a zárszámadás szerint 17.058 M Ft-ra, a kiadásoké 15.726 M Ft-ra teljesült. Prezentációs szempontból 1999. évi változás volt, hogy a működési költségvetés törvényi melléklete a működési bevételeket a korábbi évekétől eltérő módon jelenítette meg, amennyiben abban csak az Alapon kívüli (ún. saját) bevételek előirányzatait részletezte (az Alapból működési célra átadott pénzeszközöket nem). A zárszámadás is csak e bevételek teljesüléséről számol be. A működési költségvetés zárszámadása - az OEP 7. pontban tárgyalt működési költségvetésével azonosan - a költségvetési beszámoló szerkezeti rendjét követi. Az adatok levezetése (amit elvégeztünk) a konszolidáció, a halmozódások kiszűrése után - tételes számszaki egyeztetés mellett - lehetséges. Meg kell állapítani ugyanakkor, hogy emiatt nem érvényesül az Áht. 18. §-ának azon előírása, hogy "a költségvetés végrehajtásáról szóló zárszámadást az elfogadott költségvetéssel összehasonlítható módon kell elkészíteni". A K. T.-ben központosítottként szereplő bevételi és kiadási előirányzatok felhasználását a zárszámadás nevesítetten nem mutatja be.
A PM helyettes államtitkárának véleménye szerint a törvényjavaslatbeli prezentációt az Áht. 93. §-nak évközi alkalmazása teszi jogszerűvé. Álláspontunk szerint az ebben foglaltak nem adnak felmentést az Áht. 18. §-ának előírásai alól.
6.1. A működési költségvetés bevételei A tárgyévi bevételek három fő elemét a saját bevételek, az Alapból működési célra átvett pénzeszközök, illetve az előző évi előirányzatmaradvány képezi. Az utóbbi kettőt a zárszámadás 4. számú törvényi melléklete, csak mint "sor alatti" tételt tünteti fel. A bevételek összege (17.058 M Ft) az ONYF "A"- és "D"-jelű költségvetési beszámolóinak adataiból levezethető. A működési bevételek elszámolása az előírások szerint történt. ˇ A saját működési bevételek teljesítésének összege 2.653 M Ft volt, ami elmaradt a 2.940 M Ft-os előirányzattól, de jelentősen meghaladta az előző év azonos adatát (1.795 M Ft). A zárszámadási törvényjavaslatban - a konszolidáció, a halmozódások kiszűrése miatt - helyesen 35 M Ft-tal kisebb összeg, 2.618 M Ft bevétel szerepel. A folyósított ellátások működési költségeinek megtérítése címén összesen 996 M Ft bevételhez jutott az ONYF, ebből a központi költségvetésből átadott pénzeszközök nagysága 880 M Ft. A világbanki hitel-megállapodással kapcsolatos, pénzügyileg elszámolt 1999. évi bevétel 1.322 M Ft volt. Az intézményi működési bevételek összege (az 50 M Ft-os eredeti előirányzattal szemben) 185 M Ft-ra teljesült. A felhalmozási és tőke-jellegű bevételek (ingatlanok, járművek értékesítése kapcsán) nagysága 28 M Ft-ot tett ki. ˇ Az Ny. Alaptól - működési célra - átvett pénzeszközök nagysága azonos a tervezettel, 13.474 M Ft, mely a működés 1999. évi felhalmozási, dologi és célfeladatainak kiadási fedezetét biztosította. ˇ A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai 1998. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 1999. évi XCIII. törvény az ONYF (1998. évben keletkezett és az 1997. évi fel nem használt) előirányzat maradványának összegét 1.941 M Ft-ban állapította meg. Egyúttal arról rendelkezett, hogy a maradvány kötelezettség-vállalással nem terhelt részét - 328 M Ft-ot - 1999. december 31-i hatállyal be kell fizetni az Ny. Alap javára. Ennek teljesítése megtörtént.
Az előző évek maradványából az 1999. évi költségvetésbe 966 M Ftot vontak be, amivel kisebb részben a személyi juttatások, nagyobb részben pedig a dologi és a felhalmozási kiadások forrása növekedett. A fennmaradó 647 M Ft az 1999-ben keletkezett előirányzatmaradvány 1.332 M Ft-os összegét növeli 1.979 M Ft-ra, amit teljes egészében lefedtek kötelezettség-vállalással (így az a 2000. év kiadásainak fedezetéül szolgál). A költségvetési szférában (tartósan és) szokatlanul magas maradvány keletkezése az előző év maradványával, az áthúzódó kötelezettségvállalásokkal és a tárgyévi kiadás-megtakarítással függ össze, ami tudatos (tervezési és) gazdálkodói magatartásnak is tekinthető.
6.2. A működési költségvetést terhelő kiadások A működési kiadások 1999-ben a 16.414 M Ft-os előirányzattal szemben 16.089 M Ft-ra teljesültek. A zárszámadásban - a konszolidáció következtében, hasonlóan a bevételekhez - helyesen 15.726 M Ft szerepel. Ezen belül a folyamatos működéssel kapcsolatos kiadások nagysága 11.306 M Ft, a felhalmozási jellegű kiadásoké pedig 4.783 M Ft volt.
6.2.1. A személyi juttatások alakulása A 6.338 M Ft kiadás 426 M Ft-tal haladta meg a tervezett 5.912 M Ftot (a rendszeres juttatásoknál elmaradt az előirányzattól, a nem rendszeres személyi juttatások esetében pedig túlteljesítés jelentkezett). Az ONYF létszáma az előző évhez viszonyítva - a járulékügyekkel foglalkozó munkatársaknak az adóhivatalhoz kerülésével - csökkent (a teljes munkaidőben foglalkoztatottak átlaglétszáma az 1998. évi 4443 fővel szemben a vizsgált időszakban 4102 fő volt). ˇ A teljes munkaidőben foglalkoztatottak rendszeres személyi juttatásainak havi átlaga 77 ezer forint volt, az előző évinél 10 %-kal magasabb, ami az ONYF központi szervezetében 143 ezer forintot jelentett. Itt nyolc munkatárs - a besorolási bérnél 50-250 %-kal magasabb - személyi illetményben részesült. ˇ A nem rendszeres jövedelmek (havi átlagra számítva) megközelítően 18 ezer forintot tettek ki, ezen belül a központi igazgatásnál 44 ezer forint. ˇ A havi jövedelem átlaga ennek alapján a szervezet egészére 95, a központban pedig 187 ezer forint volt. ˇ A személyi juttatások terhére elszámolt megbízási díjak összege 75 M Ft volt. A megvizsgált szerződések alapján kifogásolható a szerződés előkészítése, konkrét tartalma, a megbízás indokoltsága, a végrehajtás értékelése. A hiányosságokat - az éves zárszámadási ellenőrzések során - visszatérően állapítjuk meg. (Hasonló kifogások a
dologi kiadások között elszámolt vállalkozói szerződések esetében is felmerültek.)
6.2.2. A dologi kiadások alakulása A dologi kiadások 2.924 M Ft-os eredeti előirányzata 4.028 M Ft-ra teljesült. Kevesebbet költöttek készletbeszerzésekre, szolgáltatások igénybevételére, kiküldetésre, reprezentációra, propagandára. A dologi kiadások mintegy 50 %-a a központi hivatali szervnél merült fel, mivel a világbanki fejlesztési és a nyilvántartási feladatokat központilag szervezték és bonyolították.
6.2.3. Intézményi beruházások, felújítások Ingatlanokon végzendő felújításokat csak az igazgatóságoknál terveztek, 728 M Ft értékben, a megvalósulás 425 M Ft lett. Beruházási jellegű felhalmozási célokra a K. T. nem tartalmazott előirányzatot, a teljesítés ezzel szemben 2.031 M Ft. Ebből a legtöbbet - 1.425 M Ft-ot - gépek, berendezésekre, felszerelések vásárlására fordítottak.
6.2.4. A K. T. által központosítottan kezelt egyes célfeladatok kiadásai A K. T. összesen 4.992 M Ft-ot tartalmazott a központi hivatali szerv által kezelt előirányzatként. A felhasználás 4.168 M Ft volt, amit részben a folyamatos működés céljaira, részben pedig felhalmozási, fejlesztési (alapvetően informatikai) feladatok megvalósítására fordítottak. A központosított előirányzatok a zárszámadásban teljesítésként - az ONYF és az igazgatóságok működési kiadásainak egyes sorain jelennek meg. Ennek keretében: ˇ A világbanki hitelből megvalósuló informatikai program támogatására (a nyugdíjbiztosítás számítógépes feldolgozási, szolgáltatási és nyilvántartási rendszereinek fejlesztésére) a K. T. alaponként 2000 M Ft-os előirányzatot tartalmazott, meghagyva az átcsoportosítás lehetőségét. A nyugdíjágazatban a tényleges felhasználás 1666 M Ft volt, amiből a K. T. által megengedett kiadásokat fizették ki. Így a kölcsönnel kapcsolatos hazai kiadások összege 344, a hitelfelhasználás 1.322 M Ft volt. ˇ Adatszolgáltatási és nyilvántartási feladatokra eredetileg 600 M Ft-ot terveztek. A teljesítés 376 M Ft.
6.3. Az ONYF működési vagyona A működési költségvetés mérleg-főösszege 1999. december 31-én 9.964 M Ft volt. Ebből a befektetett eszközök állományi értéke 7.593
M Ft. A tárgyi eszközök értéke 7.200 M Ft, ami 1.588 M Ft-tal több az előző évinél. A működési vagyon állományának alakulása számviteli nyilvántartásokkal megfelelően alátámasztott. ˇ A K. T. 14. §-a lehetőséget adott a VIR Kft, továbbá a NYUGBER Center Kft jogutód nélküli megszüntetésére. A két társaság az Alap vagyonát képezte, de valójában a működés céljait szolgálta. A társaságok megszüntetésére 1999-ben, illetve a helyszíni vizsgálat időpontjáig nem került sor, a végelszámolás jelenleg is folyamatban van. ˇ A K. T. 15. §-ában és 7. sz. mellékletében szereplő, az ingyenes vagyonjuttatás keretében átadott kecskeméti és váci ingatlanok átkerültek a működési szektorba. Ennek számviteli rendezése is megtörtént. ˇ A K. T. 39. §. (6) bekezdés a) pontjában a Kormány felhatalmazást kapott arra, hogy a járulékigazgatási feladatok átvételével kapcsolatosan - az APEH részére - működési előirányzatot és a feladat ellátását szolgáló vagyont csoportosítson át. Ennek során a világbanki és a folyamatos működési előirányzat együttesen 1.223 M Ft-os csökkentésére, ingatlanok kezelői jogának átengedésére és tárgyi eszközök átadására került sor.
6.4. A szervezeti, felügyeleti, irányítási rendszerben 1999-ben bekövetkezett változások Az ONYF és igazgatási szerveinek szervezeti felépítése 1999-ben alig változott. A nyugdíjágazatot kisebb mértékben bár, de érintette a járulékokkal kapcsolatos feladatok és a létszám átkerülése az adóhatósághoz. A főigazgatóság új SZMSZ-e márciusban lépett életbe, amely a változásokat figyelembe vette. Említésre érdemes, hogy 1999-ben kezdte meg működését a költségvetési és felügyeleti ellenőrzési főosztály és (ideiglenesen) megszűnt a kormányzati kapcsolatok főosztályának tevékenysége. Az ellenőrzési főosztály 1999. évben készített jelentései tárgyszerűek és szakszerűek voltak. Kifogásolható ugyanakkor, hogy esetenként elmaradt a megállapítások realizálása, a szükséges vezetői intézkedés (pl. a megkötött szerződésekhez kapcsolódó nyilvántartási és ellenőrzési rendszer javítása, az adatbiztonsági szabályzat elkészítésének elmaradása, a mobiltelefonok használati rendjének szabályozása). A társadalombiztosítás központi hivatali szerveinek irányítása 1999. közepén a MEH-ből a PM-be került át, ahol a feladatot a 107/1999.
(VI. 21.) K. E. határozattal kinevezett politikai államtitkár látja el. Ezt a változást azonban az SZMSZ-en nem vezették át, mint ahogyan nem tér ki az ONYF és a PM, valamint az SzCsM közötti szakmaiirányítási kapcsolatokra sem (ami egyébként jogszabályilag sem tekinthető rendezettnek).
6.5. A közbeszerzési törvény előírásainak betartása A közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatos feladatokat az ONYF megfelelően szabályozta. Az 1999. év során hat esetben kaptak engedélyt a felügyelő politikai államtitkártól közbeszerzési eljárás lefolytatására, zömmel az informatikai fejlesztésekhez kapcsolódóan. Az ellenőrzött eljárásoknál az előírásokat betartották.
7. Az egészségbiztosítási alap működési költségvetésének végrehajtása A K. T. az egészségbiztosítás működési költségvetésének nagyságát 1999-re 18.999 M Ft-ban határozta meg. A működési bevételek összességében 20.760 M Ft-ra, a kiadások 19.174 M Ft-ra teljesültek. Prezentációs szempontból azonos észrevételek tehetők, mint az ONYF működési költségvetésénél (a 6. pontban). Az adatok bemutatása - a központosított előirányzatok esetében - itt is a költségvetési beszámolót (és nem a K. T. szerkezetét) követi, ami ellentétes az Áht. 18. §-ában foglaltakkal.
7.1. A működési költségvetés bevételei ˇ A költségvetési beszámolóban a működési bevételek összege 4.508 M Ft, ami a halmozódás kiszűrése után a zárszámadásban 4.420 M Ft. A bevételek összege 720 M Ft-tal több a tervezett 3.700 Ft-nál, ami alapvetően a saját intézményi bevételek "szokásos" túlteljesítéséből adódik. ˇ A Egészségbiztosítási Alapból működési célokra átvett pénzeszköz a tervezettel azonos összegű, 15.299 M Ft. ˇ Az alapok 1998. évi zárszámadásáról szóló 1999. XCIII. törvény a működési költségvetés előirányzat-maradványát összesen 1.551 M Ft-ban állapította meg és ebből 1.118 M Ft 1999-ben történő felhasználását engedélyezte. A fennmaradó, kötelezettség-vállalással nem terhelt 408 M Ft-ot az E. Alap javára kellett visszafizetni, ami megtörtént. Az említett 1.118 M Ft-ból 1.041 M Ft-ot vettek igénybe a tárgyév során (77 M Ft az 1999-ben keletkezett 1.586 M Ft-os maradványát növeli, melynek felhasználásáról a kialakult gyakorlat szerint a zárszámadási törvény rendelkezik).
7.2. Működési kiadások alakulása A K. T. az OEP működési kiadásainak főösszegét 18.999 M Ft-ban határozta meg. A teljesítés a költségvetési beszámoló szerint 19.670 M Ft, ami a konszolidálás után a zárszámadásban 19.174 M Ft.
A K. T. 39/A. § (6) bekezdés a) pontja alapján a kiadásokat összességében 1490 M Ft-tal csökkentették (a 2028/1999.(II. 12.) és a 2228/1999. (IX. 3.) Korm. határozatoknak megfelelően). Ebből az összegből 1.251 M Ft - előirányzatként és teljesítésként is - része a zárszámadásnak.
7.2.1. Személyi juttatások A személyi juttatások eredeti előirányzata 7.705 M Ft volt, amelyet később kormányzati hatáskörben - az APEH-nak történt feladat átadással összefüggésben - csökkentettek, majd saját hatáskörben növeltek. A tárgyévi kiadás 7.376 M Ft volt, amihez 2.826 M Ft munkaadókat terhelő járulék-kiadás tartozik. Az OEP-nél az ellenőrzési rendszerek személyi kiadásainak biztosítására 105 M Ft-tal növelték az előirányzatot, ami megítélésünk szerint nem volt indokolt, mert a személyi feltételeket nagyobbrészt a meglévő állományból biztosították (ennek bér és járulék vonzata tehát duplán került az előirányzatba). Az OEP-nél 1999-ben foglalkoztatottak átlagos létszáma 4535 fő volt. A személyi juttatások átlagos havi összege a szervezeten belül jelentős szóródást mutat: ˇ A rendszeres személyi juttatások havi átlaga mintegy 82 ezer forint, a központi apparátus esetében 136 ezer forint (a vezető beosztásúaknál 268 ezer forint). Említést érdemel, hogy az OEP-nél igen magas a személyi illetményben részesülők száma (a helyszíni ellenőrzés idején 131 fő - a létszám 1/3-a - kapott kiemelt illetményt). Ennek megállapítása vezetői körben általános volt, új dolgozók esetében figyelmen kívül hagyva a köztisztviselői törvény előírásait is. Ugyanitt nagyarányú, 64 %-os volt a munkaerőmozgás, ami főleg a vezetők körét érintette. ˇ A nem rendszeres személyi juttatások összege, havonta átlagosan 50 ezer forint, ami az OEP központjában 136 ezer forint (a vezető beosztásúak esetében 268 ezer forint). ˇ A jövedelem-átlag ílymódon az OEP egészére számítva havi 132 ezer forint, a központi dolgozóknál 272 ezer forint (a vezető beosztású dolgozók esetében ugyanakkor 536 ezer forint). ˇ Az állományba nem tartozók megbízási díjára 95 M Ft-ot használtak fel (kizárólag a központban). Előfordult, hogy a hivatali teendőket is külső megbízások útján végeztették el, főként az informatikai és a jogi szakterületeken. Hasonló észrevételek tehetők a dologi kiadásokat terhelő megbízási szerződésekre is.
7.2.2. A dologi kiadások A folyamatos működés dologi kiadásaira 1999-ben 4.420 M Ft-ot költöttek. A szolgáltatási kiadásokon belül a bérleti és lízing díjak főleg a központ költségvetésében jelentkeztek. E téren a gazdálkodást nem jellemezte a takarékosság. Kommunikációs vonalakat, irodaházakat és parkolót bérelnek. A bérelt irodaházban felújítási munkálatokat végeztettek, aminek a bérleti díjba történő beszámításáról, "lelakhatásáról" a bérbeadóval nem állapodtak meg. Az OEP a már korábban vásárolt szolgálati lakásokon kívül további öt lakást bérel. A lakások használatára nem készült szabályozás, amit már az 1998. évi zárszámadás ellenőrzésekor is kifogásoltunk. Az OEP volt főigazgatója részére 1998. decemberében a II. kerületben vásárolt lakóingatlan, amelyért 29 M Ft-ot (23,4 M Ft-os lakás és 5,6 M Ft-os telek árat) fizettek. A lakás 1999. októberétől üresen állt, az OEP a fenntartásra időközben 436 ezer forintot fizetett ki, a 2,5 M Ft-ért vásárolt berendezéseket raktárba, illetve más szolgálati lakásokba szállították. Az ingatlant a helyszíni ellenőrzés idején - változatlan áron - értékesítették. A szolgálati lakásokba tartós fogyasztási cikkeket (pl. tv, hűtőszekrény) vásároltak.
7.2.3. Felhalmozási kiadások A központi hivatali szerv intézményi ingatlan és jármű beruházásokra nem rendelkezett eredeti előirányzattal. A források átcsoportosításával (az igazgatási szervektől), a többletbevételből, illetve az előirányzat-maradványból beruházásokat valósítottak meg. Összesen 165 M Ft-ért vásároltak új autókat és továbbiak vásárlására vállaltak kötelezettséget. A gépjárművek cseréjét 47 db autó egyidejű eladásával bonyolították. A személyi használatra engedélyezett gépkocsik száma 30 db, amiből 1999-ben 10 darabot cseréltek ki. Ingatlanok felújítására az OEP-nél 37 M Ft-ot, a MEP-eknél 84 M Ftot fordítottak. A folyamatos működés céljait szolgáló informatikai beruházásokra a K.T.-ben előirányzott 500 M Ft-ot hagyott jóvá. Ez az összeg kiegészült a zárszámadási törvény elfogadása után további 475 M Fttal. A tényleges pénzügyi teljesítés 355 M Ft. Az informatikai célokkal összefüggő, 2000-re áthúzódó kötelezettségvállalás további 539 M Ft.
7.2.4. Ellenőrzési rendszerek fejlesztése
A K. T. a központosított előirányzatok között 813 M Ft-ot biztosított az egészségbiztosítás feladatkörébe tartozó ellenőrzési rendszerek fejlesztésére. A tényleges teljesítés 669 M Ft. A központi hivatali szervnél 528 M Ft-ot használtak fel, amiből 105 M Ft a 7.2.1. pontban említett - személyi juttatásokra fordított - összeg. A területi szerveknél 141 M Ft-ot fordítottak dologi kiadásokra és fejlesztésre. Az előirányzathoz kapcsolódó feladatokat azonban sem a tervezés idején, sem később nem fogalmazták meg pontosan. Az előirányzat terhére 1999. márciusában nyílt közbeszerzési eljárást indítottak Intézményi Adattárház teljes rendszerének megvalósítására. Ennek első lépcsőjére és a második lépcső opciós kivitelezésére szeptemberben kötöttek szerződést a nyertes Kft-vel. Az első ütemben 425 M Ft kifizetés történt, a második ütemre vállalt kötelezettség további 884 M Ft. Ez utóbbira az OEP fedezet nélkül kötelezte el magát (mivel az Alap 2000-re jóváhagyott költségvetése nem biztosított további forrást az ellenőrzési rendszerekre). Így a teljes rendszer megvalósulása bizonytalanná vált, ami a már kifizetett összeg hasznosulását is kérdésessé teheti.
7.2.5. Világbanki hitelből megvalósuló informatikai program A K. T. 1999-re 2.000 M Ft-ot hagyott jóvá a nevezett célra. Az eredeti előirányzatból két alkalommal, együttesen 238 M Ft-ot zároltak - a már említett - kormányhatározatokkal. A megmaradt 1.762 M Ft-os előirányzat felhasználásáról a 2123/1999.(V. 28.) Korm. határozat úgy rendelkezett, hogy azt csak dologi és felhalmozási célra, rövid távú informatikai feladatok megvalósítására lehet felhasználni (áthúzódó kötelezettség-vállalás nélkül). A tényleges kiadás, az előző évi maradvány felhasználásával, 1.913 M Ft.
7.2.6. Irányítási, felügyeleti, szervezeti változások Az OEP SZMSZ-e 1999-ben ötször módosult, alapvetően az irányítás-felügyelet változásával, részben pedig a járulék-feladatoknak az adóhivatalhoz kerülésével összefüggésben. Megszüntették a bevételi főigazgató-helyettesi státuszt, a Járulék és Folyószámla, valamint a Behajtási és Végrehajtási Főosztályokat. A Főigazgatói Titkárság önálló szervezeti egység lett. A főigazgatóhelyettesekhez tartozó szakterületeket is többször változtatták. Az OEP-nek nincs a 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendeletnek megfelelő, elkülönült gazdálkodó szervezete, gazdasági vezetője. Jelenleg nem tisztázott a gazdasági folyamatokért való felelősség kérdése. A közgazdasági főigazgató-helyettesnek az operatív ügyek intézésében sem feladata, sem felelőssége nincs (pl. az előirányzatok módosításával, működési kérdésekkel, beruházásokkal, vagyonnal,
készpénzkezeléssel, könyvvezetéssel, beszámolással, adatszolgáltatásokkal kapcsolatosan - ezekre a kérdésekre az SZMSZ ki sem tér). Nem megfelelő a kötelezettség-vállalás, utalványozás rendjének szabályozottsága, mert nem tér ki arra, hogy mely személyek kötelezettség-vállalása esetén ki lehet az ellenjegyző, illetve utalványozása esetén az érvényesítő. Széles az a személyi kör, ahol az érintettek "korlátlan"-jogosultsággal rendelkeznek (adott területen akár a főelőadó beosztású dolgozók is). A jelenlegi - 1994-től hatályos szabályozás (ennek megfelelően a kialakult gyakorlat) mellett nem zárható ki a visszaélés lehetősége. Vizsgálatunk során azonban ilyen esettel nem találkoztunk.
8. A társadalombiztosítás 1998. évi zárszámadási ellenőrzése során feltárt hiányosságok utóellenőrzése 8.1. Az ONYF és az OEP fővárosi igazgatási szerveinek elhelyezése Az ONYF és az OEP fővárosi szerveinek elhelyezésére 1999-ben, illetve 2000-ig eltelt időszakában sem született megoldás. A Fiumei úti épületet az említetteken kívül még két szervezet, az APEH járulékügyekkel foglalkozó fővárosi részlege és az Országos Intézet használja. Az elmúlt időszakban több javaslat készült a - szakértői vélemények szerint - rendkívül rossz műszaki állapotban lévő, korszerűtlen épület felújítására, új irodaház építésére, bérletére. Bármelyik megoldás több milliárdos költségvonzattal járna. Az ÁSZ-hoz eddig nem jutott el olyan információ, amely szerint a közeljövőben (a 2001-2002. években) a költségvetési tervezés keretében a forrás biztosításával számolnának. Az ONYF meglévő működési célú ingatlanok értékesítésével kívánta a fővárosi igazgatóság elhelyezéséhez szükséges forrásokat előteremteni, ami nem járt eredménnyel.
8.2. A felügyelő politikai államtitkár szervezete működési költségeinek megtérítése Az alapok 1998. évi zárszámadási ellenőrzésekor javasoltuk, hogy a MEH pótlólag fizesse meg az OEP-nek és az ONYF-nek az átalánydíj és a tényleges kiadások közötti különbözetet. Ez 1998-ra, visszamenőleg nem történt meg. Az 1999. év első félévére 6 M Ft-ot utaltak át, végelszámolás nem készült. A MEH-hoz kirendelt és az ONYF épületében elhelyezett munkatársak visszakerültek az SzCsM jogi állományába, helyileg azonban továbbra
is az ONYF-nél maradtak. Az SzCsM-nek nincs szerződése a szolgáltatások igénybevételére és a költségtérítésre. A felügyeleti irányítás változása következtében a PM és az OEP, valamint a PM és az ONYF között szeptember 9-én, illetve 1-jén megkötött megállapodások rögzítik az Államtitkárság elhelyezéséből és működési feltételeinek biztosításából adódó kölcsönös kötelezettségeket. A tényleges költségek megelőlegezésére az ONYF 200 ezer Ft, az OEP 1 M Ft költségtérítésben részesül. A tényleges költségek elszámolására azonban 1999-ben sem került sor.
