Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Európajogi és Nemzetközi Magánjogi Tanszék
A tagállamok uniós jogsértésével szembeni eljárások - Különös tekintettel a Magyarországgal szembeni kötelezettségszegési eljárásokra
Szakdolgozat
Készítette: Zámbó Eszter
Konzulens: Dr. Angyal Zoltán
Miskolc, 2013.
1
University of Miskolc Faculty of Law Department of European Law and International Private Law
Procedures against member states infringement of EU law with special regard to infringement procedures against Hungary
Thesis
Author: Eszter Zámbó
Consultant: Dr. Zoltán Angyal
Miskolc, 2013
2
Tartalomjegyzék Bevezetés ....................................................................................................................................4 1. Az uniós jog érvényesülése.................................................................................................5 2. Mit jelent a tagállamok uniós jogsértése?...........................................................................7 3. A jogsértés objektív jellege, az objektív eljárás ...............................................................10 4. A tagállamok jogsértéseinek típusai .................................................................................11 4.1 Az elsődleges és másodlagos uniós jog megsértése .....................................................11 4.2 Az együttműködési kötelezettség megszegése .............................................................12 4.3 A nemzetközi szerződések megszegése........................................................................13 4.4 Az általános elv megsértése ..........................................................................................13 4.5 Jogalkotással vagy annak elmulasztásával elkövetett jogsértés ...................................14 4.6 Tagállamok által kötött nemzetközi megállapodással történő jogsértés.......................14 4.7 Közigazgatási gyakorlattal elkövetett jogsértések ........................................................15 4.8 „Általános és tartós” jogsértések ..................................................................................16 4.9 Tagállami jogsértések egyéb formái .............................................................................16 5. Az irányelv-átültetési kötelezettség megszegése ..............................................................17 6. A kötelezettségszegési eljárás...........................................................................................18 6.1 Az EU-PILOT eljárás ...................................................................................................20 6.2 A pert megelőző eljárás ................................................................................................21 6.3 Bírósági eljárás .............................................................................................................23 6.4 A tagállamok közötti eljárás .........................................................................................25 6.5 Az ítélet végrehajtásának kikényszerítése, pénzügyi szankciók kiszabása ..................27 6.6 Az irányelvek átültetésének elmulasztása esetén alkalmazandó szankciók .................29 7. A tagállamok által elkövetett jogsértések ...........................................................................30 8. Magyarország által elkövetett jogsértések ..........................................................................33 8.1 A Cafeteria- ügy............................................................................................................34 8.2 A személyes használatra előállított pálinka ügye .........................................................35 8.3 A három felszólító levél................................................................................................37 8.3.1 A C-286/12.sz. Bizottság kontra Magyarország ügy...........................................38 8.3.2 A C- 288/12. sz. Bizottság kontra Magyarország ügy.........................................48 8.4 EU-pilot eljárások, a patikák kisajátítása és a felsőoktatási törvény módosítása .........49 8.5 A C-364/10. sz. Magyarország kontra Szlovák Köztársaság ügy.................................52 Összegzés..................................................................................................................................55 Felhasznált irodalom.................................................................................................................57 Felhasznált napi-, heti-, havi lapok, folyóiratok .......................................................................58 Internet címek ...........................................................................................................................58 Felhasznált jogesetek ................................................................................................................61 Jogszabályjegyzék ....................................................................................................................62 Függelék....................................................................................................................................64
3
Bevezetés Az Európai Uniót tagállamok hozták létre, mely nemzetközi szerződéseken alapul és erre épül az egész jogrendszere.1 Magyarország 2004. május 1-jén csatlakozott az Európai Unióhoz. E napra visszaemlékezve, kíváncsian vártam, milyen hatással lesz hazánkra? Elősegíti, vagy éppen hátráltatja az ország fejlődését? A számos előny és lehetőség mellett a tagállamokra és köztük Magyarországra is kötelezettségek hárultak. Kötelezettségek, melyeket, ha a tagállamok nem tartanak be, vagy megszegnek, felelősséggel tartoznak. A tagállamok a szabályok betartásáért felelnek és kötelezettséggel tartoznak, így az Unió működése és működtetése nagymértékben függ a tagállamok magatartásától. A jogsértő magatartások nemcsak az integráció egészét veszélyeztethetik, hanem sérthetik az egyén uniós jogszabályokon alapuló jogait.2 Szakdolgozatom témája azért keltette fel érdeklődésemet, hogy megismerhessem az eljárás menetét, az országok által elkövetett jogsértéseket, azok orvoslásait és a bennünket is érintő következményeket. Dolgozatom középpontjában a tagállamok által elkövetett uniós jogsértésekkel szembeni eljárások állnak, megvizsgálva, hogy mi minősül jogsértésnek, kik indíthatják a kötelezettségszegési eljárást és hogyan lehet az elkövetett kötelezettségszegés hatására megállapított ítélet végrehajtását kikényszeríteni? Az általános részt követve arra keresem a választ, hogy az Európai Unió tagállamai milyen jogokat sértenek meg és a jogsértések, milyen szakpolitikákat érintenek, továbbá, hogy mely tagállamok állnak a jogsértési lista élén? Dolgozatomban azonkívül, hogy bemutatom a kötelezettségszegést megalapozó jogsértéseket, az eljárás megindítását, a pert megelőző eljárást, a bírósági eljárást, valamint az ítélet végrehajtásának kikényszerítését, úgy gondoltam elengedhetetlen, hogy ne térjek ki Magyarország által elkövetett esetekre. Először szemügyre veszem, hogy összességében milyen típusú jogsértéseket követett el országunk- elvégre mindannyian érezzük hatásait-, majd a folyamatban lévő ügyeket érintően több felvetődő kérdésre keresek választ, így: a bírák nyugdíjazását érintően valóban megvalósult-e diszkrimináció, milyen hátrányokkal járt volna a jogszabály hatályban
1 2
Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban, 424.o. Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban, 424.o.
4
maradása, a felsőoktatási törvény módosításával milyen jogok sérülhetnek, korlátozva vannak-e a felsőoktatási intézmények hallgatói a szabad munkahely választásában, valamint a személyes használatra előállított pálinka jövedéki adómentessége és az új cafeteria rendszer diszkriminatív-e és milyen jogszabályokat sértenek?
1. Az uniós jog érvényesülése Az Európai Bizottság az EUSz. 17. cikk alapján biztosítja a Szerződések, illetve az intézmények által elfogadott intézkedések alkalmazását, az Európai Unió Bíróságának ellenőrzése mellett pedig az uniós jog betartását felügyeli. A feladatai közé tartozik, de mégsem egyedüli eszköz, a kötelezettségszegési eljárás (EUMSz. 258.cikk) megindítására, lefolytatására vonatkozó hatáskör, melynek keretében végső soron az Európai Bizottság kérheti az Európai Unió Bíróságától annak megállapítását, hogy egy tagállam eleget tett- e a Szerződésekből, vagy valamely uniós jogi aktusból eredő kötelezettségeinek.3 Ugyancsak az uniós jog érvényesülését szolgálja a tagállami jogsértések feltárásának és orvoslásának hatékony eszköze, az előzetes döntéshozatali eljárás, melyet az EUMSz. 267. cikk alapján kezdeményezhetnek a nemzeti bíróságok. Az eljárás tárgya az uniós jogi rendelkezés érvényessége és értelmezése, tehát formálisan nem a tagállami jogszabályok és az uniós jog rendelkezéseinek összhangja. Ennek ellenére a gyakorlat azt mutatja, hogy az előzetes döntéshozatali eljárásokban gyakran merül fel közvetve az uniós jognak való megfelelés kérdése, és a kapott választ a nemzeti bíróságok bátran alkalmazzák, így eltekinthetnek az uniós joggal ellentétes nemzeti jogszabályok alkalmazásától. A tagállami kötelezettségszegés megállapítására és az uniós jog tiszteletben tartásának kikényszerítésére szolgál az EUMSz. 259. cikkben szabályozott kötelezettségszegési eljárás, azzal a különbséggel, hogy nem a Bizottság, hanem valamely másik tagállam fordulhat a Bírósághoz egy másik tagállam valós vagy vélt jogsértése miatt. 4 A Bizottság számára az EUMSz. 258. cikk mellett egyéb, Szerződés vagy másodlagos jogforrások által létrehozott eljárás áll rendelkezésre, azért hogy a különböző tagállami jogsértések megszüntetését, vagyis az uniós jog érvényesülését az uniós jog egy adott speciális területén kikényszeríthesse. Ilyen terület az EUMSz. 126. 3
Osztovits András: EU-jog, 268.o.
5
cikk által szabályozott túlzott költségvetési hiány esetén indítható eljárás, az EUMSz. 108.cikk szerinti eljárás, mely alapján a Bizottság anélkül fordulhat a Bírósághozkérve, valamely tagállammal szemben az állami támogatásokra vonatkozó határozat végrehajtása
elmulasztásának
megállapítását-,
hogy
ezt
megelőzően
a
kötelezettségszegési eljárás pert megelőző szakaszait kellene lefolytatni, továbbá ilyen az EUMSz. 114. cikk által szabályozott eljárás, mely alapján a Bizottság, illetve bármely másik tagállam szintén közvetlenül fordulhat a Bírósághoz, amennyiben úgy foglal állást, hogy a tagállam visszaélt azzal a hatáskörével, hogy a cikk értelmében valamely harmonizációs intézkedéstől eltérő nemzeti rendelkezést tartson fenn vagy fogadjon el. Továbbá említést érdemel a 2679/98/EK tanácsi rendelet szerinti eljárás, mely alapján a Bizottság úgy ítéli, hogy ha egy tagállamban az áruk szabad mozgását gátló akadály jelentkezett, értesíti az adott tagállamot azokról az okokról, melyek miatt ilyen következtetésre jutott és egyúttal felkéri a tagállamot arra, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket az akadály megszüntetéséhez. Ez az eljárás azonban nem zárja ki az EUMSz. 258. cikk szerinti kötelezettségszegési eljárás megindítását sem.5 Annak érdekében, hogy a polgárok, vállalkozások hatékony és késedelem nélkül részesüljenek az uniós jog által nyújtott előnyökből, a jogszabályi rendelkezések betartása lényeges fontosságú valamennyi tagállamban. Az Európai Unió új jogrendszert jelent, mely a nemzetközi jogtól és az államok belső jogrendjétől is különbözik. A Bizottság funkciója a jogérvényesítés mellett a jogszerűség védelme is. A Lisszaboni Szerződés az Európai Unió Bíróságának adja az uniós jog alkalmazásának lehetőségét. Az uniós jog tagállami végrehajtása hasonló a hagyományos tagállami végrehajtáshoz, azzal a különbséggel, hogy az uniós jog alkalmazásának esetében a nemzeti törvényhozó szerv végrehajtó szervként szerepelhet. A tagállamok és a Bizottság viszonya „az intézményi egyensúly és harmónia elvén” alapul. Hiszen a Bizottságnak jogában áll, hogy az uniós jogból származó kötelezettség megszegése esetén eljárást kezdeményezzen bármely tagállammal szemben az Európai Unió Bírósága előtt, a tagállamok pedig kérhetik a Bizottság valamely aktusának megsemmisítését.6 4
Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3. 2928.o. 5 Osztovits András: EU-jog, 269.old. 6 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 1. 235-236.o.
6
2. Mit jelent a tagállamok uniós jogsértése? Az uniós jog végrehajtása és az uniós politikák működtetése nehéz és politikailag is érzékeny feladat. A nehézség keletkezhet abból az okból, hogy a tagállami hatóságoknak nem minden esetben áll érdekükben, hogy a jogsértések felszínre kerüljenek, mely nehezíti a tudomásszerzést. A Bizottság ellenőrzésének a célja, hogy az uniós jog tagállami megsértése megszüntetésre kerüljön, valamint a jogsértés bekövetkezésének megakadályozása. A jogsértés történhet nemzeti jogszabály által, vagy valamely nemzeti hatóság egyedi döntésének alapján. Az uniós jog megsértésén alapuló ügyek több okból is bekövetkezhetnek. Előállhat olyan eset, hogy a tagállamok nem szentelnek megfelelő figyelmet a jog helyes értelmezésére és alkalmazására, vagy késedelmesen hajtják végre, illetve nem jelentik be a nemzeti átültető intézkedéseket. Az értelmezésbeli különbségek és nehézségek regionális és helyi szinten is előfordulhatnak. Az uniós jog megsértésének megelőzését célzó tevékenységet több formában is kifejtheti a Bizottság, így informális tárgyalásokat tart a tagállamokkal és az uniós jog követésére biztatva, véleményeket, ajánlásokat, valamint jogilag kötő erővel bíró határozatokat, rendeleteket is kibocsáthat.7 A természetes és jogi személyek a jogsértés orvoslását nemcsak az előzetes döntéshozatali eljárás keretében, illetve a Bizottsághoz nyújtott panasz révén indítványozhatják, hanem az EUMSz. 227. cikk alapján lehetőség van panasz alapján érvényt szerezni, melyet a Bizottsághoz kell benyújtani. Az EUMSz. 227. cikk értelmében petícióval lehet fordulni az Európai Parlamenthez, mely megvizsgálja, hogy kötelezettségszegési eljárást indítson-e az adott tagállam ellen, ezt adott esetben továbbítja a Bizottsághoz is. Az uniós jog hatékony érvényesülését segíti elő a SOLVIT,- mely az uniós polgárok és vállalkozások számára áll rendelkezésre,- vitarendezési fórum. Ezáltal lehetőség nyílik az uniós jog megfelelő alkalmazásával kapcsolatos vitás kérdések gyorsabb, rugalmasabb
kezelésére,
tagállami
hatóságok
közvetlen
bevonásával.
A
magánszemélyek, vállalkozások kérhetik, hogy a saját tagállamuk vegye fel a kapcsolatot egy másik tagállam SOLVIT- központjával, így utóbbinak 10 hét áll majd 7
Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 1. 237-238.o.
7
rendelkezésére, hogy a belső piaci szabályoknak megfelelő megoldást javasoljon a problémára. A vitarendezési fórum igénybevétele illetékmentes.8 Tehát elmondható, hogy minden esetben két SOLVIT- központ áll egymással kapcsolatban. Az eljárás szakaszára nem térek ki, de megállapítható, hogy a rendszer 2002. júliusi indulása óta folyamatosan emelkedett az ügyek száma, a magyar központot mind magyar vonatkozású ügyben, mind illetékesként megkeresték és járt el. 9 A tagállamok feladata, hogy jogrendszerükben biztosítsák az uniós jog végrehajtását, érvényesülését, vagyis az irányelvek határidőn belüli átültetését, az uniós jogszabályok megfelelő és pontos alkalmazását. Az Európai Bizottság felel az uniós jog helyes alkalmazásának biztosításáért, tehát ha egy tagállam nem tartja be az uniós jogszabályokat, a Bizottság jogában áll a jogsértések megszüntetése érdekében lépéseket tenni, továbbá bizonyos esetekben kötelezettségszegéssel kapcsolatos bírósági eljárás iránti keresetet nyújthat be a Bírósághoz. Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés 258. cikk így szól:10 „Ha a Bizottság megítélése szerint egy tagállam a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét nem teljesítette, az ügyről indokolással ellátott véleményt ad, miután az érintett államnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére. Ha az érintett állam a Bizottság által meghatározott határidőn belül nem tesz eleget a véleményben foglaltaknak, a Bizottság az Európai Unió Bíróságához fordulhat.” 11 A kötelezettségszegési eljárás az egyik legfontosabb eljárás, melyet a Bizottság kezdeményez. A Bizottság feladata a tagállami kötelezettségszegések bizonyítása. A Szerződések alapján viszont lehetőség van arra is, hogy ne csak a Bizottság, hanem a tagállamok egymás ellen is kezdeményezhessék az eljárást hasonló okokból. Az eljárás ebben az esetben nem azonnal a Bíróságon kezdődik, ezt megelőzi egy szakasz, mely a tagállam és a Bizottság között zajlik és ennek eredménytelensége esetén fordul a Bizottság a Bírósághoz.12 Az EUMSz 258. cikk alapján az eljárás célja a tagállami kötelezettségszegés megállapításán kívül az alperes tagállam részéről a jogsértés megszüntetésének
8
Osztovits András: EU-jog, 268- 269.old. Várnay Ernő- Papp Mónika-Varju Márton-Bartha Ildikó: EU-jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások, 36-37.o. 10 http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_hu.htm 11 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:hu:PDF 12 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, 128.o. 9
8
kikényszerítése, melynek érvényesítésében a Bizottság részére rendelkezésre áll az EUMSz. 260. cikke az alábbiak szerint:13 „(1) Ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy egy tagállam nem teljesítette a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét, az adott államnak meg kell tennie az Európai Unió Bíróságának ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket. (2) Ha a Bizottság megítélése szerint az érintett tagállam nem teszi meg az Európai Unió Bíróságának ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket, a Bizottság- miután a tagállamnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére- az Európai Unió Bíróságához fordulhat. A Bizottság meghatározza az érintett tagállam által fizetendő átalányösszeg vagy kényszerítő bírság összegét, amelyet az adott körülmények között megfelelőnek ítél. Ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy az érintett tagállam nem tett eleget az ítéletben foglaltaknak, a tagállamot átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti. Ez az eljárás nem érinti a 259. cikket. (3) Ha a Bizottság a 258. cikknek megfelelően azon az alapon nyújt be keresetet az Európai Unió Bíróságához, hogy az érintett tagállam nem tett eleget valamely, jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére elfogadott intézkedései bejelentésére vonatkozó kötelezettségének, a Bizottság, amennyiben megfelelőnek ítéli, meghatározhatja az érintett tagállam által fizetendő átalányösszegnek vagy kényszerítő bírságnak az általa az adott körülmények között megfelelőnek tartott mértékét. Ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy jogsértés történt, a tagállamot- a Bizottság által meghatározott összeget meg nem haladó mértékű- átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti. A fizetési kötelezettség az Európai Unió Bíróságának ítéletében megállapított időpontban válik esedékessé.”14 Ezáltal megállapításra kerül, hogy a kötelezettségszegés miatt elmarasztalt tagállamnak meg kell tenni mind azt, amit a Bíróság által meghatározott ítélet tartalmaz, másrészt pedig felhatalmazza a Bizottságot, hogy egy újabb bírósági eljárás keretében a Bíróságtól átalányösszeg vagy kényszerítő bírság kiszabását kérje. A tagállami kötelezettségszegést megállapító ítélet emellett alapja lehet a fennálló tagállami
13
Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2929.o. 14 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:hu:PDF
9
kártérítési felelősségnek, a tagállammal szemben természetes vagy jogi személyek által indított kártérítési perekben. A Bíróság a kötelezettségszegési eljárások keretében kizárólag a Bizottság által felvetett kötelezettségszegés fennállását vagy fenn nem állását vizsgálja.15
3. A jogsértés objektív jellege, az objektív eljárás A kereset természete objektív, a fő kérdés, hogy a tagállam elkövette-e az uniós jog megsértését vagy sem. Az EUMSz. 258. cikk szerinti eljárások esetében a kereset elfogadhatósága a jogsértés objektív megállapításától függ.16 A kötelezettségszegés megállapítása objektív körülmény. Nem számítanak az alperes tagállam érdekkörében felvetődő szubjektív tényezők. Nincs jelentősége ilyen szempontból a jogsértés szándékosságának, véletlenségének, sem annak, hogy a megállapított kötelezettségszegés egyszeri vagy ismétlődő jellegű, csekélyebb súlyú vagy kirívó. A Bizottságnak nem kell további „bizonyítást” szolgáltatni, hogy milyen megfontolásból indította meg az eljárást, milyen okból nyújtotta be a keresetet. A keresetindításhoz fűződő érdekét nem kell bizonyítania.17Tehát nem függ semmiféle igazolástól vagy az illető tagállam ellentmondásától, csupán az számít, hogy a tagállam megszegte-e a kötelezettségét. Hajdanán az Európai Unió Bírósága még azon az állásponton volt, hogy a felelősség megállapítása kapcsán a jogsértés teljes körű, teljes mértékű vizsgálatára kiterjed hatásköre. Vagyis akármilyen tagállami védekezést megvizsgálhat és meg is kell vizsgálnia. Későbbiekben megfigyelhető, hogy a Bíróság már következetesen tartotta magát az „objektív” felfogáshoz. Az eljárás objektív természete viszont nem arra utal, hogy az Európai Unió Bírósága ne vizsgálná a tagállam magatartását jogi és ténybeli oldalról. A jogsértés megállapításának elsődleges célja, hogy az uniós jogot ténylegesen alkalmazzák és a jogsértést egyúttal szüntesse meg a tagállam. A megállapítás ugyanakkor a kikényszerítés útjához is megnyitja kapuit. A Frankovich- eset óta az 15
Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2929.o. 16 Várnay Ernő- Papp Mónika-Varju Márton-Bartha Ildikó: EU-jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások, 45.o. 17 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2929.o.
10
Európai Unió Bíróság véleménye szerint az uniós jogot megsértő tagállam kártérítési felelősséggel tartozik a magánszemélynek okozott károkért. A kötelezettségszegési eljárás ugyanakkor azt a célt is szolgálja, hogy értelmezési probléma esetén pontosan rögzítse a tagállamok uniós jogbeli kötelezettségét. Amennyiben a tagállam a tisztázást követően megsérti azt, elegendő alapként szolgál a szerződésen kívüli károkozással összefüggésben, az úgynevezett kellően súlyos jogsértés megállapításához.18
4. A tagállamok jogsértéseinek típusai A tagállami kötelezettség kiterjed az elsődleges uniós jog rendelkezéseire, az uniós intézmények által elfogadott kötelező jogi aktusok, nemzetközi szerződések, a Bíróság által ilyenként elismert általános jogelvek tiszteletben tartására. A Bizottság a kötelezettségszegések fennállását alapozhatja a Bíróság korábbi ítéletében hozott értelmezésre. Ilyen esetben a kötelezettségszegés az uniós jogi rendelkezéseknek meg nem felelésen alapul, az ilyen jogsértés megállapítható a Bíróság ítéletének való megfelelés elmulasztásának.19
4.1 Az elsődleges és másodlagos uniós jog megsértése A tagállamok megsérthetik mind az elsődleges, mind a másodlagos uniós jogot is. Az elsődleges uniós jog körébe tartoznak az eredeti alapító szerződések, melyek ma az Európai Unióról szóló és az Európai Unió Működéséről szóló Szerződések címet viselik. Az elsődleges joganyagok közé tartoznak az alapító szerződéseket módosító vagy kiegészítő szerződések, az egyes csatlakozási szerződések, melyek hatályban lévő rendelkezései, nem az alapító szerződések módosítását jelentették. Az elsődleges jog megsértése akkor következik be, amikor a Szerződések hatálya alá tartozó jogterületen nincs olyan másodlagos, a szerződések megállapításai alapján az uniós intézmények által alkotott jogszabályi rendelkezés, melynek megsértése közvetlenül felróható volna. Utóbbi esetben is fennáll az elsődleges jog megsértése, hiszen a másodlagos jog 18
Várnay Ernő- Papp Mónika-Varju Márton-Bartha Ildikó: EU-jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások, 45-47.o. 19 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2931.o
11
tiszteletben tartásának kötelezettsége a Szerződéseken alapul, ugyanakkor a Bizottság által kifogásolt tagállami jogszabályi rendelkezés, mulasztás vagy közigazgatási gyakorlat egy másodlagos uniós jogi aktus rendelkezéseivel ellentétes, ez esetben a kötelezettségszegési eljárás vizsgálat tárgyát nem az elsődleges jog rendelkezéseinek, hanem a másodlagos jogi aktus rendelkezéseinek való megfelelés képezheti.20 A másodlagos uniós jog jogi aktusok megsértése is kötelezettségszegést okozhat, melyek a tagállamok tekintetében kötelezőek. Ilyen jogi aktus a rendelet, az irányelv, a tagállamoknak címzett határozat, de olyan jogi aktusból is származhat, mely nincs kötelező aktusként nevesítve.21 A Lisszaboni Szerződés hatályba lépése előtt a korábbi pilléres szerkezetben az Unió II. és III. pillérének hatálya alatt elfogadott másodlagos jogi aktusok esetében a Bizottságnak nem állt rendelkezésére a kötelezettségszegési eljárás az uniós jognak való megfelelés kikényszerítésére. A Bíróság és a Bizottság hatásköre továbbra is korlátozott a kül- és biztonságpolitika terén, míg a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés terén elfogadott jogi aktusok tekintetében az átmeneti rendelkezésekről szóló (36.) jegyzőkönyv állapít meg szabályokat. Ennek értelmében a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését megelőzően elfogadott jogi aktusok esetében a Bizottság 258. cikk szerinti hatáskörei a Lisszaboni szerződés hatálybalépésétől számított 5 évig nem alkalmazandóak, az átmeneti rendelkezéssel érintett hatásköröket a módosított jogi aktus tekintetében alkalmazni kell az érintett tagállamokra, vagyis a jogi aktusoknak való megfelelés kikényszeríthetővé válik a Bizottság és a Bíróság részéről.22
4.2 Az együttműködési kötelezettség megszegése Az elsődleges és a másodlagos uniós jog rendelkezéseinek megsértése mellett a tagállamok az őket terhelő együttműködési kötelezettségek mulasztásával is jogsértést követnek el.23 Az együttműködési kötelezettség megsértése önmagában, de akár más uniós jogi rendelkezések megsértésével együtt is járhat. 20
Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2931- 2932.o 21 Osztovits András: EU-jog, 271.o. 22 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2932.o
12
Amennyiben az érintett tagállam nem ad kellően világos és pontos tájékoztatást egy adott irányelv átültetéséről, jogsértést követ el. A gyakorlatban a C-456/03. sz. Bizottság kontra Olaszország ügy szolgál példaként.24
4.3 A nemzetközi szerződések megszegése A jogsértéseket elkövethetik a tagállamok az Unió által, illetve az Unió és a tagállamok által harmadik országokkal kötött nemzetközi szerződések megsértése esetén is. Az Unió által kötött megállapodások egyaránt kötelezőek az Unió intézményeire
és
a
tagállamokra,
ebből
következik,
hogy
a
Bizottság
kötelezettségszegési eljárást indíthat, azon tagállamokkal szemben, amelyek megsértik az Unió által kizárólagos hatáskörben kötött nemzetközi szerződéseket. A 61/94 sz. Bizottság kontra Németország ügy és a C-239/03. sz. Bizottság kontra Franciaország ügy is ezen jogsértés típust tükrözik.25
4.4 Az általános elv megsértése A Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján az uniós jog általános elvei azonos értékűek az elsődleges uniós joggal, így nincs akadálya annak, hogy a Bizottság kötelezettségszegési eljárás keretében hivatkozzon arra, hogy egy tagállam az uniós jog általános elveinek megsértése révén elmulasztotta az uniós jog alapján fennálló kötelezettségeit.26 Annak érdekében, hogy a tagállami jog az uniós jog általános elveinek tükrében vizsgálható legyen, szükséges az is, hogy a vizsgált tagállami rendelkezés az uniós jog hatálya alá essen. Az uniós jog általános elvei közé tartozó alapvető emberi jogokkal kapcsolatban is hasonló helyzet állt elő. A Bíróság elsősorban olyan esetekre terjesztette ki emberi jogi szempontú felülvizsgálatát a tagállami jogszabályokat érintően, amikor az emberi jogi követelménynek valamely uniós jogi rendelkezés végrehajtása vagy átültetése során kell érvényesülniük a tagállami jogban. 23
Az együttműködési kötelezettség az ún. lojális együttműködés elve, korábbi elnevezése a közösségi hűség elve 24 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2932-2933.o. 25 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2933.o 26 Osztovits András: EU-jog 273.o.
13
A Bíróság olyan esetekre is kiterjesztette emberi jogi szempontú felülvizsgálatát, amikor egy tagállam nem az uniós jog végrehajtása végett fogadott el jogszabályt, hanem az uniós jogtól a Szerződésekben biztosított lehetőséggel élve eltér.27
4.5 Jogalkotással vagy annak elmulasztásával elkövetett jogsértés A tagállami jogsértés alapját képezheti a tagállami jogalkotás vagy annak elmulasztása is. A jogsértésnek ezt a típusát a tagállamok abban az esetben követik el, amikor a tagállam az uniós joggal ellentétes belső jogi rendelkezést fogad el vagy tart hatályban.28 A kötelezettségszegést elkövetheti abban az esetben is a tagállam,elsősorban irányelvekkel kapcsolatban-, mikor nem megfelelően, nem határidőben ülteti át vagy az átültetésre vonatkozó tájékoztatás megküldését elmulasztotta. Továbbá, mulasztást okozhat a Bizottság nem megfelelő tájékoztatása is a kötelezettségszegési eljárás során. Ez figyelhető meg a 240/86. sz. Bizottság kontra Görögország és C-82/03. sz. Bizottság kontra Olaszország ügyek kapcsán.29
4.6 Tagállamok által kötött nemzetközi megállapodással történő jogsértés A tagállam által kötött, uniós joggal ellentétes nemzetközi megállapodásokkal is el lehet követni a jogsértéseket. A kötelezettségszegést megalapozhatja az uniós joggal ellentétes, a tagállam által harmadik országokkal kötött vagy fenntartott nemzetközi szerződés. Ez bekövetkezhet oly módon, hogy a tagállam az Unió kizárólagos területén köt nemzetközi szerződést, ezzel megsértve az Unió külső hatáskörét vagy amennyiben ilyen körben csak szerződés megkötésére irányuló tárgyalásokat folytathat, valamint abban az esetekben is, amikor korábban harmadik állammal kétoldalú nemzetközi szerződést kötött és korlátozhatja az uniós jog alapján fennálló, vagy akár csak a későbbiekben felvetődő kötelezettségek végrehajtását. Az említett jogsértést a gyakorlatban a C-205/06 sz. Bizottság kontra Osztrák Köztársaság ügyön keresztül lehet szemléltetni.30 27
Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2933-2934.o. 28 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2934.o. 29 Osztovits András: EU-jog, 273.o.. 30 Osztovits András: EU-jog, 274.o.
14
4.7 Közigazgatási gyakorlattal elkövetett jogsértések A tagállam uniós joggal ellentétes közigazgatási gyakorlata szintén jogsértések alapját képezheti, így nemcsak a jogalkotási hatáskörök gyakorlása vagy gyakorlásuk elmaradása, hanem az uniós joggal ellentétes közigazgatási gyakorlat is alapként szolgálhat a kötelezettségszegés megállapításához. A Bíróság álláspontja szerint ugyanakkor szükséges, hogy a kifogásolt közigazgatási gyakorlat bizonyos mértékű tartósságot és általánosságot tükrözzön. Az említett jogsértési típus a C-287/03 sz. Bizottság kontra Belgium ügy alapját képezi. Az sem kizárt, hogy a Bizottság egyedi jogsértéssel szemben lépjen fel.31 A kötelezettségszegést akkor is megalapozhatja a tagállam a közigazgatási gyakorlat jogsértő voltával, ha egyébként az alkalmazandó nemzeti jogszabályok az uniós joggal összhangban vannak. Ez történt a C-212/99 sz. Bizottság kontra Olaszország ügyben esetében. Ugyancsak a tagállam uniós jog alapján fennálló kötelezettségeinek megszegését jelentheti az a tény is, ha ugyan a közigazgatási gyakorlat összhangban van az uniós joggal, de a hatályban lévő – bár a közigazgatási hatóságok által nem alkalmazottnemzeti jogszabályok ellentétesek azzal. Az önmagában nem jelenti az uniós jog alapján fennálló kötelezettségeknek való megfelelést, ha egy hatályban lévő nemzeti jogszabályt nem alkalmaznak, az ilyen jogszabályok bizonytalanságban tarthatják a jogalanyokat, az uniós jog alapján őket megillető jogok gyakorlása és érvényesítése tekintetében. Hasonló eset állhat elő, ha egy tagállam a közvetlenül alkalmazandó uniós jogi aktus tartalmával egyező nemzeti jogszabályt fogad el és azt alkalmazza, ezzel ugyanis feledteti az uniós jogszabályok uniós jogi eredetét, és akadályozhatja, hogy az uniós jogi rendelkezések értelmezésére, érvényességére vonatkozóan a tagállamok nemzeti bíróságai előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezzenek a Bíróság előtt.32
31
Osztovits András: EU-jog, 274.o. Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2935.o.
32
15
4.8 „Általános és tartós” jogsértések A Bizottság több esetben olyan mulasztást rótt a tagállamokra, amely az uniós rendelkezés nem megfelelő átültetése vagy alkalmazása folytán egyedi jogsértésekben testesült meg, ugyanakkor az egyedi jogsértések arra mutattak rá, hogy az uniós jog alkalmazásának a konkrét esetekben hiányosságai állnak fenn. A Bíróság a Bizottság érvelését elfogadta, mely alapján a konkrét esetekből a jogsértés „általános és tartós” jellegére enged következtetni.33 A C-494/01 sz. Bizottság kontra Írország ügyben 2005. április 26-án hozott ítélet tárgyát képezte a jogsértési típus.
4.9 Tagállami jogsértések egyéb formái A tagállami kötelezettségszegés akkor is megállapítható, ha nem a központi kormányzat sérti meg az uniós jogot, hanem valamely független intézmény vagy szerv. Így a tagállamok nemzeti bíróságai által hozott ítélkezési gyakorlat is a kötelezettségszegés megállapítását okozhatja, abban az esetben, ha az ítélkezési gyakorlat nem konzisztens és bizonyos esetekben az uniós joggal ellentétes ítéletekkel jár, ez a Bíróság szerint megalapozza azt, hogy az alkalmazandó nemzeti jogszabályok nem egyértelműek, így nem is biztosítják az uniós jognak megfelelő jogalkalmazást. Példaként szolgál a C-129/00sz. Bizottság kontra Olaszország ügy 2003. december 09én hozott ítélete.34 Továbbá, Dr. Marten Breuer is foglalkozott ezen üggyel, hiszen tanulmányában a tagállami bírósági ítélet érvényesíthetőségét vizsgálta a kötelezettségszegési eljárás keretében.35 Tagállami kötelezettségszegést alapozhat meg a területi vagy helyi önkormányzatok, valamint föderális államokban a szövetségi állam vagy tartomány uniós jogsértése. Valamint a tagállamok kötelezettségszegéséhez vezet, ha a jogsértést olyan magánvállalkozások vagy magánszervezetek követik el, melyek állami befolyás alatt állnak.36 33
Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2935.o. 34 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2936.o 35 http://www.wkdis.de/aktuelles/rechtsnews/46285
16
A tagállami kötelezettségek a tagállamokon belül, elsősorban a tagállam kormányát, a közigazgatást és a végrehajtó hatalmát terhelik. Az alábbi felsorolásokból arra lehet következtetni, hogy a tagállamok feladata tehát, hogy saját jogrendszerükön belül átültessék, alkalmazzák és végrehajtsák az uniós jogszabályokat. A szerződések alapján az Európai Bizottság felel az uniós jog helyes alkalmazásának biztosításáért. A kötelezettségszegés megnyilvánulhat aktív módon, illetve mulasztás formájában is.
37
A Bizottság szabadon mérlegelhet, hogy indít-e
hivatalos jogsértési eljárást, az Európai Bíróság elé terjeszti-e az ügyet és mikor teszi meg ezeket a lépéseket.38 A jogsértés megállapítása egyszerűbb lehet, ha a tagállam jogszabálya az uniós jogba ütközik, mintha a közigazgatási gyakorlat jogsértő.39
5. Az irányelv-átültetési kötelezettség megszegése A jogharmonizációs kötelezettség teljesítése a tagállamok feladata, az uniós jog viszont nem határozza meg a teljesítés módját.40 A Bizottság az EUMSz. 258. cikk alapján keresetet nyújthat be az Európai Unió Bíróságához, ha a tagállam nem tett eleget valamely jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére vonatkozó bejelentésére vonatkozó kötelezettségének. Amennyiben a Bizottság megfelelőnek ítéli, átalányösszeget vagy a kényszerítő bírság mértékét megállapíthatja. Ha az Európai Unió Bírósága is megállapítja a jogsértést, a tagállamot a szankció megfizetésére kötelezhetik.41 Az irányelvek átültetésével kapcsolatban a tagállamok számos nehézségekre hivatkoznak, a bíróság viszont nem fogadja el a felhozott védekezéseket. Így történt a C-45/91.sz. Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítéletben, amikor a Bíróság nem fogadta el a nehézségeket a jogsértés mentségeként. Szokatlan eset volt, amikor a Bizottság a C-222/94 Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben elismerte, hogy az Egyesült Királyságnak nehézségei merülhetnek fel 36
Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2936.o 37 http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_hu.htm 38 http://inforadio.hu/hir/belfold/hir-477396 39 Várnay Ernő- Papp Mónika-Varju Márton-Bartha Ildikó:EU-jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások, 53.o. 40 http://www.parlament.hu/biz/eib/link1/jogharm.htm 41 Gombos Katalin: Az Európai Unió jogának alapjai 151-152.o.
17
az irányelvi rendelkezés alkalmazásakor. Ha a tagállamok nehézséggel küzdenek, kötelesek ezt a Bizottsággal tudatni. A Bíróság tehát nem állítja, hogy a nehézség kimentési ok lenne, de mégis valamiféle „modus vivendi” keresése felé invitálja a tagállamokat.42 Az irányelvek átvételével kapcsolatos kötelezettségek megszegése során, gyakran védekeznek azzal a tagállamok, hogy a jogsértés részükről nem rosszhiszemű, nem szándékos vagy gondatlan eljárás eredménye, hanem belső nehézségekkel függnek össze, melyeket nem tudtak időben leküzdeni. Ezek a kifogások azonban nem mentesítik a tagállamokat a kötelezettségeik alól. 43
6. A kötelezettségszegési eljárás A Bizottság feladata, hogy az EUSz.17. cikke alapján gondoskodjon az elsődleges és másodlagos uniós jog alkalmazásáról és egyben felügyelje az uniós jog alkalmazását az Európai Unió Bíróságának ellenőrzése mellett.44 A kötelezettségszegési eljárásról elmondható, hogy az egyik legfontosabb eljárás, amit a Bizottság indít, amennyiben valamely tagállam nem teljesítette a Szerződések alapján fennálló bizonyos kötelezettségeit.45 A jogvédelem áttételes eszközeként, a közvetlen keresetek egyik fajtájaként szolgál.46 A tagállamok Szerződésből eredő kötelezettségeinek megsértése jogsértésnek minősül. A kötelezettségszegés megnyilvánulhat a tagállam valamely szervének aktusa formájában, valamint a tagállam mulasztásában is. 47 A kötelezettségszegési eljárást szokták szerződésszegési és kikényszerítése eljárásnak is nevezni. Az eljárás kezdeményezésére, ahogy korábban már említettem a Bizottság és a tagállamok egyaránt jogosultak. Ilyen eljárást természetes vagy jogi személyek közvetlenül nem indíthatnak, ugyanakkor előfordulhat, hogy olyan bejelentések alapján kerül sor az eljárás megindítására, ami magánfelektől
42 Várnay Ernő- Papp Mónika-Varju Márton-Bartha Ildikó: EU-jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások, 86-87.o. 43 Kecskés László:EU-jog és jogharmonizáció 608.o. 44 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2927.o 45 Horváth Zoltán:Kézikönyv az Európai Unióról,128.old. 46 Gombos Katalin: Bírói jogvédelem az Európai Unióban- Lisszabon után 176.o. 47 Várnay Ernő-Papp Mónika-Varjú Márton-Bartha Ildikó: Eu-jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások, 45.o.
18
eredeztethető.
Az
eljárás
fő
sémája
a
Bizottság
által
kezdeményezett
kötelezettségszegési eljárás. A lojalitási klauzulát a pacta sunt servanda elv uniós jogi megnyilvánulásáért szokták szóba hozni, így eszerint az Unió és a tagállamok a lojális együttműködés elvének megfelelően kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a feladatok végrehajtásában.48 A kötelezettségszegési eljárás két egymástól elkülönített, de egymást feltételező szakaszból áll: a pert megelőző és a Bíróság előtti szakaszból, eljárásból. A Bizottság állásfoglalása szerint, ha egy tagállam kötelezettségét nem teljesítette, az ügyről indoklással ellátott véleményt ad, a felszólító levél megküldését követően és miután a tagállamnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére. A pert megelőző eljárás több lépcsőből áll (a felszólító levél kibocsátása, tagállami válasz, kiegészítő hivatalos felszólítás, indokolással ellátott vélemény, további tagállami válasz), melyek közül az EUMSz. 258. cikkében nevesített indoklással ellátott vélemény a keresetlevél benyújtását megelőző végső állomás. Ezt követi a bírósági eljárás, mint következő szakasz, melyre részletesebben később térek ki. Az eljárás megindítására többféle módon van lehetőség. A Bizottság bírhat hivatalos tudomással, valamint nyilvántartásai, ellenőrzései, tájékozódása nyomán is tudomást szerezhet a szóban forgó jogsértésről, de akár jogi- vagy természetes személy, uniós intézmény, szerv, vagy előfordulhat, bár ritkább esetben, hogy egy másik tagállam hívja fel a figyelmet. A természetes és jogi személy panasszal fordulhat a Bizottsághoz, olyan esetekben, amikor valamely tagállam részéről uniós jog megsértését észleli. Az érdekeltségét nem kell formálisan igazolnia a kötelezettségszegési eljárásban, illetve azt sem, hogy személyét érinti, viszont az írásbeliség követelmény, melyre segítségként szolgál a Bizottság által Hivatalos Lapban közzétett és interneten is elérhető formanyomtatvány. A Bizottság Főtitkársága iktatja a beérkező panaszt és a beérkezést követő 15 napon belül átvételi elismervényt állít ki. Amennyiben a Bizottság kötelezettségszegési eljárás mellett dönt, felveszi a kapcsolatot a jogsértéssel érintett tagállam hatóságaival. A Bizottság törekszik arra, hogy a panasz beérkezését követő 12 hónapon belül döntés szülessen az ügyben, vagyis döntést
48
Gombos Katalin: Az Európai Unió jogának alapjai: 149.o.
19
hozzon arról, hogy megindítja-e a kötelezettségszegési eljárást vagy az ügyet egyéb intézkedés megtétele nélkül befejezi. Előfordulhat olyan eset is, hogy a panaszos nem ért egyet a Bizottsággal és úgy ítéli meg, hogy panaszát nem vizsgálták megfelelő körültekintéssel, ilyen esetben az európai ombudsmanhoz fordulhat. A kötelezettségszegési eljárás formális megindítását megelőzően a Bizottság informálisan tájékozódik annak érdekében, hogy megfelelő tájékoztatást kapjon a felmerült jogsértéssel érintett jogszabályok, gyakorlatok, intézkedések tartalmáról. Ez az informális tájékozódás lehetőséget nyújt, hogy a panaszos által felvetett jogsértés körülményei vagy a Bizottság saját nyilvántartásai, ellenőrzései tisztázhatóvá váljanak. Ez a tájékozódás a Bizottság valamely főigazgatóságának vagy szolgálatának a tagállam valamely szervéhez címzett megkeresés formájában történik.49 (1. ábra)
6.1 Az EU-Pilot eljárás A Bizottság által 2008-ban megszületett az EU-Pilot projekt. Célja, hogy a Bizottság és a tagállam között az uniós jog megsértése esetén- a kötelezettségszegési eljárás megindítása nélkül, a leghatékonyabb információcserével tisztázható legyen a ténybeli és a jogi helyzet. A Bizottság tervei alapján az EU-Pilot a kötelezettségszegési eljárást megelőző informális tájékozódás eddigi rendszerét követné, így megalkotva, hogy a felmerült jogsértések ténybeli és jogi hátterének tisztázására egy egységesebb és hatékonyabb eljárásrend valósuljon meg.50 Tehát az EU-Pilot projektet azzal a céllal dolgozták ki, hogy a bizottsági szolgálatok és a tagállamok hatóságai között javítsa, - feltehetően korai szakaszban- a kommunikációt és a problémamegoldást az uniós jog megfelelő alkalmazásával, valamint nemzeti jog uniós jognak való összhangjával kapcsolatos kérdésekben.51 A Bizottság 2010-ben készített jelentésében pozitívan ítélte meg az EU-Pilot működését, a legtöbb ügy kezelésének módját.52 A tagállamok fokozatosan kerültek bevonásra az EU-Pilot használatában, 2011. év végéig 25 tagállam regisztrált.53
49
Osztovits András: EU-jog, 276-277.o. Osztovits András: EU-jog, 277.o. 51 http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/application_monitoring_hu.htm 52 http://ec.europa.eu/eu_law/docs/docs_infringements/com_2010_70_de.pdf 50
20
6.2 A pert megelőző eljárás Az informális szakaszt (EU-Pilot eljárást) követően, az első szakasz keretében, a pert megelőző eljárásban a Bizottság illetékes szolgálata, főigazgatóság tesz javaslatot az eljárás lezárására vagy a kötelezettségszegési eljárás formális megindítására. Az eljárás megindításához kapcsolódó döntést a biztosok kollégiuma hozza meg. Abban az esetben, ha a Bizottság a tagállammal szemben kötelezettségszegési eljárás mellett dönt, hivatalos felszólítást küld. A tagállamoknak lehetőségük van két hónapos- gyorsított eljárás keretében egy hónapos- határidő betartása mellett, arra, hogy a felvázolt tényállásra és jogi elemzésre vonatkozó álláspontjukat megfogalmazzák, és a Bizottság részére eljuttassák. A Bizottság feladata, hogy valamennyi vitás kérdést meg kell jelölnie, mely segítséget nyújt a tagállami védekezés előkészítéséhez.54 Ez tekinthető az első hivatalos aktusnak az eljárás tekintetében.55 A hivatalos felszólítás továbbá kijelöli a további jogvita határait is, hiszen az eljárásban, a későbbiekben kibocsátott indoklással ellátott vélemény ugyanazon jogsértésen kell alapuljon, mint a hivatalos felszólítás. Pontosabban az Európai Bíróság álláspontja szerint nem kell a két dokumentumnak teljes mértékben egyeznie, az indoklással ellátott vélemény koherensebb és részletesebb értékelést kell tartalmaznia azokról az indokokról, melyekkel a tagállam az uniós kötelezettségét megszegte.56 A hivatalos felszólításra kétféle tagállami döntés születhet. Egyrészt a tagállam vagy elismeri a jogsértést és gondoskodik a sérelmes helyzet orvoslásáról, így lehetőség nyílik az eljárás további részének lefolytatásának megakadályozására, illetve másrészt előfordulhat, hogy a jogsértést nem ismeri el. Ebben az esetben a Bizottság felé részletes iratot, választ kell küldenie, melyben megfelelő részletességgel beszámol érveiről, vagyis a tagállam megpróbálja meggyőzni a Bizottságot, hogy a jelenlegi helyzet nem ellentétes az uniós joggal. Amennyiben a tagállam megfelelő érveket tud támasztani, az eljárás befejeződhet.57 A Bizottság a tagállami válasz tekintetében dönthet az ügy továbbviteléről és az eljárás lezárásáról. Amennyiben a tagállami válaszból arra lehet következtetni, hogy a felszólításban rögzített ténybeli vagy jogi helyzet nem pontos, vagy a jogsértés részben
53
http://ec.europa.eu/eu_law/docs/docs_infringements/annual_report_29/com_2012_714_hu.pdf 8.o. Osztovits András: EU-jog, 277-278.o. 55 Gombos Katalin: Az Európai Unió jogának alapjai,150.o. 56 Osztovits András: EU-jog, 278.o. 57 Gombos Katalin: Az Európai Unió jogának alapjai,150.old. 54
21
áll már akkor csak fenn, a Bizottság kiegészítő hivatalos felszólítás megküldésével folytathatja az eljárást. Továbbá előfordulhat olyan eset is, amikor a tagállami válasz a Bizottság számára nem kielégítő és kiegészítő hivatalos felszólítás megküldésére nincs szükség, ilyenkor kerül sor az indoklással ellátott vélemény kibocsátására. Az indoklással ellátott vélemény, mind tartalmi, mind formai szempontból előfeltétel a későbbi kereset benyújtásának. A korábban már említetteken túl, itt is célszerű felhívni a figyelmet arra, hogy a Bizottságnak itt már nincs lehetősége túlterjeszkednie az indoklással ellátott véleményben rögzített jogi érvein, kifogásain. Lehetőség nyílik viszont a Bizottság részére, hogy keresetében pontosítsa az eredeti kifogásokat, feltéve, hogy nem módosítja a jogvita tárgyát. Így nem minősül túlterjeszkedésnek többek között az indoklással ellátott véleményben szereplő jogi érvek, kifogások, akkor, ha az uniós jog állandó és tartós megsértését a Bizottság újabb példákkal támasztja alá. Továbbá hasonló a helyzet, ha az érintett uniós jogszabályok időközben módosulnak és emiatt a Bizottság keresetében már új jogszabályra hivatkozik, valamint ha keresetében a Bizottság az Európai Unió Bíróságának olyan ítéletére mutat rá, mely az indoklással ellátott vélemény kibocsátása után született, de a kötelezettségszegés fennállásának megállapítása szempontjából jelentős. Az indoklással ellátott véleményre adandó tagállami válaszra általában két hónapos, gyorsított eljárásban egy hónapos határidőt tűznek ki. A határidő betartása jelentős, hiszen a Bíróság azt vizsgálja, hogy a tagállami kötelezettségszegés az indoklással ellátott véleményben feltüntetett határidő végén fennáll- e. 58 Az indoklással ellátott véleményre adott válasz alapján a Bizottság dönthet úgy, hogy elfogadja, vagyis megállapítja a kifejtett érvek alapján a jogsértés hiányát, illetve garanciát lát arra, hogy a tagállam orvosolja a jogsértést, úgy az eljárásnak nem kell folytatódni. Olyan esetekben, amikor a Bizottság állásfoglalása szerint a jogsértő helyzet az indoklással ellátott véleményre adott válasz után is fennáll, jogosult az eljárás második szakaszát kezdeményezni, ami a Bíróság előtti keresetindítást foglalja magába.59 A felszólító levél és az indoklással ellátott vélemény közötti viszony szoros, de ugyanakkor még sincs annak akadálya, hogy az indokolással ellátott vélemény indoklása részletesebb legyen, mint a felszólító levélé.
58 59
Osztovits András: EU-jog, 278-279. old. Gombos Katalin: Az Európai Unió jogának alapjai,150-151.old.
22
A Bíróság a C-279/94.sz. Bizottság kontra Olaszország ügyben kimondta, hogy a felszólító levél célja- mely a pert megelőző eljárás során kerül kibocsátásra-, hogy behatárolja a vita tárgykörét és megjelölje azokat a tényezőket, melyek a tagállam számára lehetőséget biztosítanak, hogy védekezéseiket elkészítsék. A C-289/94.sz. Bizottság kontra Olaszország ügyben szintén hasonló álláspont került kialakításra, mely értelmében a felszólító levél a kifogások első rövid összefoglalóját tartalmazza, így nem várható el, hogy olyan részletes és koherens értékelést adjon az indokokról, mint az indokolással ellátott vélemény.60
6.3 Bírósági eljárás Amennyiben a jogsértő helyzet az indokolt véleményre tett tagállami válasz után is fennáll, a Bizottság jogosult az úgynevezett második szakaszt kezdeményezni, mely a Bíróság előtti keresetindítást jelenti. A keresetlevélben a Bizottság csak azon okokat tüntetheti fel alátámasztásként, melyeket a megelőző eljárásban már a tagállam tudomására hozott. Ez a tagállamok védelmét szolgálja, hiszen jogbiztonsági és garanciális okai vannak, hogy új indokokra, tényekre nem lehet hivatkozni, más jogalapra nem lehet áttérni. Ebben az eljárási szakaszban felperesi pozícióban a Bizottság áll, alperesként pedig a jogsértő tagállam. Az eljárás során mind a Bizottságot, mind a tagállamot megilleti a viszontválasz küldésének lehetősége, majd ezt követően a Bíróság előtti írásbeli szakasz befejeződik.61 A Bizottság az írásbeli beadványait mindig az alperes tagállam hivatalos nyelvén nyújtja be, képviselője csak az eljárás nyelvén szólalhat fel. Az alperes értelemszerűen a saját hivatalos nyelvét használja írásbeli beadványaiban, és szóbeli előterjesztéseiben. A keresetlevelet a Bizottság megfelelő formában köteles benyújtani, melynek mellékletét képezik az eljárás korábbi szakaszában keletkezett dokumentumok, a hivatalos felszólítás, az indoklással ellátott vélemény és az azokra adott tagállami válaszok. Az eljárás írásbeli szakaszát követő tárgyalásra akkor kerülhet sor, ha annak megtartását kérik. A tárgyaláshoz hasonlóan nem kötelező elem a főtanácsnoki indítvány sem, ezek mellőzése különösen az irányelvek megfelelő időben történő átültetésének elmulasztása vagy az erre vonatkozó
60
Várnay Ernő- Papp Mónika- Varju Márton-bartha Ildikó: EU-jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások 122.o. 61 Gombos Katalin: Európai Unió jogának alapjai 151. o.
23
bejelentés elmaradása miatt indult eljárásokra jellemző.62 A szóbeli tárgyaláson a felek fenntarthatják az írásban már előadott érveiket, vagy azokat kiegészíthetik. A Bíróság belátása szerint folytat az ügyben bizonyítást, az eljárást pedig a Bíróság határozatával zárul. Abban az esetben, ha a Bíróság megállapítja a jogsértést, úgy fennállása tényét a Bizottság indokolt véleményében, a jogsértés megszüntetésére adott határidő utolsó napjára nézve teszi azt meg. Ennek olyan szempontból van jelentősége, ha a tagállam ez idő után orvosolja a jogsértést, a Bíróság már nem tolerálja.63 C-286/12. sz. Bizottság kontra Magyarország ügy, a bírák nyugdíjazása esetében is így történt. A bizonyítás tekintetében a jogsértés feltételezése nem elegendő a perléshez, a Bizottságnak valamennyi ténybeli adatot, jogi hivatkozást elő kell adni és a kötelezettségszegés tényét neki kell tudnia bizonyítani. Tehát a Bíróság az alperes tagállam védekezését csak azután vizsgálja, ha a Bizottság bizonyítani tudta a jogsértés fennállását. A tagállamok védekezési lehetőségei igen szűkek, hiszen nem hivatkozhatnak a vitatott uniós jogi kötelezettség végrehajtását akadályozó nehézségekre. Továbbá a kimentés tekintetében nem hivatkozhatnak egy másik tagállam jogsértésére sem, hiszen a fennálló kötelezettségek az uniós jog alapján nem függnek viszonosságtól. Az alperes tagállamot marasztaló ítélet megállapító jellegű, hiszen a Bíróság a jogsértés megszüntetése érdekében szükséges lépésekről már nem dönt, ezekre legfőképp az ítélet indokolásából lehet következtetni. A Bíróságnak nincs joga a határidőkről sem rendelkeznie, hiszen a Bíróság megállapíthatja, hogy valamely nemzeti jogszabály uniós jogba ütközik, viszont a nemzeti jogszabályt nem helyezheti hatályon
kívül.
Kötelezettségszegést
megállapító
ítéletek
során
a
tagállami
jogalkotóknak meg kell hozniuk a megfelelő jogszabályokat, és a nemzeti bíróságok nem alkalmazhatják az uniós joggal ellentétes nemzeti jogszabályt.64 Összességében a Bíróság ítéletében megállapíthatja, hogy a kereset nem megfelelő, részben vagy egészben nem megalapozott, illetve az illető tagállam kötelezettségszegést követett el65 és az eljárás költségeinek viselésére kötelezheti.66 62
Osztovits András: EU-jog, 280. o. Gombos Katalin: Az Európai Unió jogának alapjai, 151.o. 64 Osztovits András: EU-jog, 280-282. o. 65 Várnay Ernő-Papp Mónika-Varju Márton-Bartha Ildikó: EU-jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások, 141. o. 66 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3. 2943. o. 63
24
Ahogy korábban említettem, a tagállamok kötelesek a bírósági ítéletben foglaltak teljesítéséhez szükséges lépéseket megtenni, valamint aktív magatartással orvosolni a jogsértést. Valamelyest előfordul olyan eset, hogy a tagállam, a Bíróság jogsértést megállapító ítélete után sem szünteti meg az unós joggal ellentétes magatartást, ami azt jelenti, hogy nem tesz eleget az uniós jogból eredő kötelezettségének. Ilyen esetekben a Bizottság a kötelezettségeit bírósági ítéletet követő időszakban sem teljesítő tagállammal szemben újabb eljárást indíthat.67 (2. ábra)
6.4 A tagállamok közötti eljárás A kötelezettségszegési eljárás másik sajátos kezdeményezési módja, amikor nem a Bizottság, hanem egy másik tagállam észleli a jogsértést és indítja az eljárást. Az EUMSz 259. cikk szerinti eljárásnak is ugyanaz a célja, mint a fent említett 258. cikkben szabályozottaknak, hogy a tagállamok eleget tegyenek az uniós jogbeli kötelezettségeiknek.68 Az EUMSz 259. cikk az alábbiak szerint rendelkezik: „Bármely tagállam az Európai Unió Bíróságához fordulhat, ha megítélése szerint egy másik tagállam a szerződésekből eredő valamely kötelezettségét nem teljesítette. Mielőtt egy tagállam keresetet nyújt be egy másik tagállam ellen a Szerződésekből eredő valamely kötelezettség állítólagos megsértése miatt, az ügyet a Bizottság elé kell terjesztenie. A Bizottság indokolással ellátott véleményt ad, miután az érintett államoknak lehetőséget biztosított arra, hogy kontradiktórius eljárás keretében szóban és írásban nyilatkozzanak. Ha a Bizottság az ügy előterjesztésétől számított három hónapon belül nem ad véleményt, a vélemény hiányától függetlenül az ügyben az Európai Unió Bíróságához lehet fordulni.”69 A tagállamoknak érdekükben áll, hogy az ilyen jogsértésekre felhívják a Bizottság figyelmét.70 Az Európai Unió Bíróságának kizárólagos jogköre van a tagállamok között az uniós jogot érintő viták elbírálására, a tagállamok egymással szemben fennálló 67
Gombos Katalin: Az Európai Unió jogának alapjai 152. o. Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3. 2945. o. 69 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:hu:PDF 68
25
jogvitájukkal kapcsolatosan, melyek az uniós jog hatálya alá tartoznak, ebből következik, hogy nem fordulhatnak nemzetközi- vagy választott bírósághoz.71 Az uniós jogrendszer egyfajta jogorvoslatot nyújt a tagállamoknak más tagállamok jogsértése esetén.72 Az EUMSz 259. cikk szerinti eljárás viszonylag ritka, összesen hat ilyen típusú eljárás indult, melyek esetében a kereset is benyújtásra került. Számunkra egyik legismertebb eljárás is e cikk alá tartozik, hiszen Magyarország is pert indított Szlovákia ellen.73 A tagállamok által kezdeményezett eljárások sajátossága, hogy a Bizottság ilyen esetben is központi szerepet játszik, de szerepe mégis eltér a 258. cikk szerinti eljárásokhoz képest.74 A tagállamok nem fordulhatnak közvetlenül a Bírósághoz, először a Bizottságot kell felkeresniük a kifogásukkal, így a Bizottság, mint közvetítő lehetőséget biztosít mindkét tagállamnak, hogy állásfoglalásaikat írásban és szóban kifejtsék. A Bizottság előtti szakasz azt a célt szolgálja, hogy a tagállamok maguk kíséreljék meg nézeteltéréseik feloldását. Az EUMSz 259. cikk szerinti eljárás elkerülésének esete, hogy a jogsértést kifogásoló állam azt kérje a Bizottságtól, hogy az EUMSz 258. cikk alapján járjon el. Amennyiben a kötelezettségszegési eljárás megindítására nem került sor, a tagállam újra a Bizottsághoz fordulhat és a 259. cikk szerinti eljárást kezdeményezheti, így maga léphet fel a Bíróság előtt. A Bizottság indoklással ellátott véleményt is kibocsáthat, melyre három hónap áll rendelkezésére, ugyanakkor a kibocsátás elmaradása már nem akadálya annak, hogy a tagállam maga adja be keresetét a Bírósághoz. Továbbá olyan esetekben is jogosult a tagállam a Bírósághoz fordulni, ha az indoklással ellátott véleményt kibocsátja a Bizottság, viszont az nem állapít meg jogsértést. Későbbiekben láthatjuk, hogy ez az eset állt fent a Magyarország által Szlovákia ellen indított eljárás során is.75 Megállapítható tehát, hogy a kereset indításnak csak eljárási korlátja van, a kereset benyújtásának nem előfeltétele, hogy azzal a Bizottság egyetértsen.76
70
Osztovits András: EU-jog, 282. o. Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3. 2945. o. 72 Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban 440. o. 73 Osztovits András: EU-jog, 283. o. 74 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3. 2945. o. 75 Osztovits András: EU-jog, 283. o 76 Várnai Ernő –Papp Mónika: Az Európai Unió joga 398.o. 71
26
Gyakorlatban előfordult olyan eset, amikor a Bizottság az ügy politikai érzékenysége miatt nem foglalt állást. Ez történt a C-145/04. sz. Spanyolország kontra Egyesült Királyság ügyben is.
6.5 Az ítélet végrehajtásának kikényszerítése, pénzügyi szankciók kiszabása Az Alapszerződések eredeti rendszerében, ha a tagállamok a kötelezettségszegést megállapító ítéletben foglaltakat figyelmen kívül hagyták, nem volt szankciója. A tagállamok így elhatározták, hogy pénzügyi szankció kilátásba helyezésével fogják ösztönözni a Bíróság ítéleteinek végrehajtását.77 A Maastrichti Szerződés módosításának hatálybalépéséig a Bizottságnak nem volt más lehetősége az ítélet végrehajtásának kikényszerítésére, csak az, hogy új kötelezettségszegési
eljárásban
kérje
az
ítélet
végrehajtása
elmulasztásának
megállapítását.78 Tehát, a Maastrichti Szerződés újítása volt, hogy a Bizottság számára lehetőséget biztosított, hogy az Európai Unió Bírósága ítéletének végrehajtását, vagyis az ítéletben megállapított jogsértés orvoslását elmulasztó tagállamokkal szemben fellépjen, és egy újabb eljárás keretében pénzügyi szankció kiszabását kérje. A Maastrichti Szerződést követően a Lisszaboni Szerződés újabb rendelkezésekkel egészítette ki a cikket, mely által a Bíróság számára lehetőséget biztosít, hogy a Bizottság kérésére már első alkalommal benyújtott kereset során is kiszabhat pénzügyi szankciót, amennyiben az valamely irányelv átültetését szolgáló nemzeti intézkedés bejelentésének elmulasztása miatt történt. Továbbá új rendelkezés, hogy a Bizottságnak nem kell indokolással ellátott véleményt kibocsátania a szankció kiszabására irányuló kereset benyújtását megelőzően.79 Ezt a módosítást nagy valószínűséggel az eljárás rövidítése miatt vezették be.80 Az EUMSz. 260. cikk (1) bekezdéséből megállapítható, hogy a tagállamoknak mindent el kell követniük, hogy az ítéletben foglaltaknak eleget tegyenek.
77
Várnai Ernő- Papp Mónika : Az Európai Unió joga 401.o. Osztovits András: Eu-jog 284.o. 79 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3. 2948.o. 80 Várnai Ernő-Papp Mónika: Az Európai Unió joga 402.o. 78
27
A Maastrichti Szerződésben tehát felruházták a Bíróságot, hogy átalányösszeg vagy kényszerítő bírság megfizetésére kötelezze azokat a tagállamokat, melyek nem tesznek eleget határidőben, a korábbi ítéletben foglaltaknak. Az átalányösszeg és a kényszerítő bírság közötti különbség abban rejlik, hogy míg az átalányösszeg a kötelezettségszegést megállapító ítélet és az EUMSz. 260. cikk szerinti eljárásban hozott ítélet között fennálló jogsértést utólag hivatott szankcionálni, addig a kényszerítő bírság összeget mindaddig köteles, folyamatosan fizetni, míg az „első ítéletben” foglaltaknak nem tesz eleget. Mind az átalányösszeg, mind a kényszerítő bírság összegére a Bizottság tesz javaslatot, mely a Bíróságot semmilyen szempontból nem köti.81 A 2005-ös közlemény előzménye volt a Bíróság C-304/02. sz. ügyben hozott ítélete. A C-304/02. sz. Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet meghatározó volt, hiszen a Bíróság egyszerre szabott ki kényszerítő bírságot és átalányösszeget. A Bíróság álláspontja szerint nincs annak akadálya, hogy egy ítéletben mindkét szankcióformát alkalmazza, hiszen céljuk ugyanaz. Ez az eset különösen akkor fordulhat elő, ha a kötelezettségszegés hosszú ideig tartott és tartósnak bizonyult.82 A Bizottság a 2005-ös közleményében megállapította, hogy az EUMSz. 260. cikk alapján benyújtandó kereseteiben a „második ítélet” meghozatalának napjától minden késedelmes napra vonatkozóan kényszerítő bírság kiszabását fogja kérni, míg az átalányösszeg kiszabását a kötelezettségszegést megállapító „első ítélet” és az EUMSz. 260.cikk alapján meghozott ítélet közötti időszakra. Továbbiakban a Bizottság jelezte, hogy nem vonja vissza keresetét, olyan esetekben, amikor a tagállam csak azt követően tesz eleget az „első ítéletben” foglaltaknak, ha már az EUMSz. 260. cikk szerinti kereset benyújtásra került.83 A 2005-ös közlemény a szankció fajtájára együtthatókat állapít meg, melyek a Bizottságnak a szankció összegére történő javaslat megállapítása során vannak hatással. A 2010-ben módosított közlemény alapján a kényszerítő bírság javasolt napi összegének meghatározása során a Bizottság egy egységes átalányösszeget szoroz meg a jogsértés súlyosságára és időtartamára vonatkozó együtthatóval, majd ennek eredményét a tagállamokra vonatkozó együtthatóval szorozza meg, mely során a 81
Osztovits András: EU-jog, 284.o. Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3. 2950.o. 83 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3. 2950-2951.o. 82
28
tagállam fizetési képességét és a Tanácsban rendelkezésére álló szavazatok számát is figyelembe veszi. Az átalányösszeg tekintetében a Bizottság egy minimális átalányösszeget állapít meg, valamint meghatároz egy képletet is, melyet az átalányösszeg napi tételének kiszámolása során alkalmaz és melyet megszoroz az „első ítélet” kihirdetéséig eltelt napok számával. A 2010-es közlemény alapján a Bizottság évente aktualizálni fogja az együtthatókat. Az átalányösszeg és kényszerítő bírság beszedésére az 1605/2007/EK, Euratom rendelet 71-73. cikkben meghatározott általános szabályok alkalmazandóak. Továbbá az EUMSz. 299. cikk kiveszi a tagállamokat azon jogalanyok közül, akikkel szemben a Bizottság vagyoni kötelezettséget megállapító végrehajtható jogi aktust bocsáthat ki, így a Bizottság legfeljebb a kiszabott szankció összegének megfelelő, a tagállamnak más jogcímen járó kifizetések felfüggesztését rendelheti el, mindaddig, amíg a tagállam a fizetési kötelezettségének eleget nem tesz.84
6.6 Az irányelvek átültetésének elmulasztása esetén alkalmazandó szankciók A Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően - ahogyan korábban már utaltam rá - az EUMSz. 260. cikk új lehetőséget biztosít a Bizottság számára, mely alapján az irányelvek átültetésének elmulasztása esetén már az EUMSz. 258. cikk alapján benyújtott keresetnél is kérheti a tagállammal szemben megállapítandó átalányösszeg vagy kényszerítő bírság kiszabását.85 A rendelkezés az általános szabályokhoz képest még két szemponttól eltér. A Bizottság keresetében javaslatot tesz a szankció összegére, melytől magasabb összeget a Bíróság sem állapíthat meg, továbbá adott az a lehetőség, hogy a Bíróság határidőt tűzzön a tagállamnak az ítélet végrehajtására, az irányelv átültetésére. A Bizottság közleményében figyelmeztet arra, hogy nem csak az átültetés teljes hiánya esetén lép fel, hanem akkor is, ha az átültetés részleges. Továbbá jelezte, hogy helyt ad az átalányösszeg és kényszerítő bírság együttes alkalmazásának is.
84
Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3. 2951-2952.o. 85 Osztovits András: EU-jog 286.o.
29
Az EUMSz. 260. cikk (3) bekezdését és a közleményben megállapítottakat a Bizottság a közlemény közzétételét követően megindult, valamint korábban megindított, de bírósági szakaszra még nem lépett eljárások esetében alkalmazza. Abban az esetben, ha az ügy folyamatban van és indokolással ellátott vélemény került kibocsátásra, a Bizottság kiegészítő indokolással ellátott véleményt küld a tagállamokhoz, melyben tudomásukra hozza, hogy az EUMSz. 260. cikk (3) bekezdés értelmében jár el.86
7. A tagállamok által elkövetett jogsértések A tagállamoknak 2011-ben az előző évekhez képest több irányelv átültetéséről kellett gondoskodniuk.87 Ebből következik, hogy a „hibázási lehetőség” is nő, ezt támasztotta alá az Európai Bizottság 2011. évre szóló jelentése is. Az előző évekhez képest nőtt a késedelmes átültetések miatt
indított
kötelezettségszegési eljárások száma. 2011-ben 1185 esetben, és elsősorban a közlekedés,
a
belső
piac
és
szolgáltatások,
valamint
az
egészségügy
és
fogyasztóvédelem szakterületeken indultak emiatt eljárások. (3. ábra) A problémák feltárásának egyik eszközeként szolgál, a panasz, melyet polgárok, vállalkozások, nem kormányzati szervezetek vagy más szervezetek nyújtanak be, 2011ben 3115 új panasz érkezett az EU-hoz. A Bizottság a panaszokhoz hasonlóan, hivatalból indított ügyek esetében is először kétoldalú megbeszélést kezdeményez, a vizsgálatok száma 2011 folyamán 1271 volt. Az EU-Pilot akták tekintetében a statisztika 1201 új akta, 700 lezárt, és 1096 folyamatban maradt akta képét mutatja. 2011. végéig a legtöbb EU-Pilot akta címzettje Olaszország, Spanyolország és Németország volt. A
tagállamok
által
elkövetett
jogsértések
tekintetében
2011.
végén
1775
kötelezettségszegési eljárás volt lezáratlan. A lezáratlan ügyek tekintetében azt lehet mondani, hogy csökkenő tendencia figyelhető meg, hiszen 2009-ben 2900, míg 2010ben 2100 ügyről lehetett beszélni. (4. ábra és 5. ábra)
86
Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3. 2952.o.
87
http://ec.europa.eu/eu_law/docs/docs_infringements/annual_report_29/com_2012_714_hu.pdf
30
A tagállamok törekednek arra, hogy bírósági eljárás lefolytatása nélkül megoldják a kötelezettségszegéseiket. 2011. évben az Európai Bizottság 203 ügyet zárt le felszólító levél és 167 ügyet indokolással ellátott vélemény elküldését követően, míg 29 ügy zárult le azzal, hogy az Európai Bizottság az Európai Unió Bíróságához fordult. 2011-ben a Bíróság az EUMSz. 258. cikk alapján 62 ítéletet hozott, míg a Bizottságnak az EUMSz. 260. cikk (2) bekezdés alapján 77 kötelezettségszegési eljárást kellett tovább folytatnia. Az EUMSz. 260. cikk (2) bekezdés értelmében két bírósági ítélet született, Görögországgal és Olaszországgal szemben.88 2012. novemberében a legtöbb kötelezettségszegési eljárás Belgium, Görögország és Olaszországgal szemben folyik. A lezáratlan eljárások száma átlagosan 31 ügy tagállamonként, Magyarország 2012. novemberben 22 ilyen ügynél tartott.89 A Bizottság 2013. januárban ismét keresetet nyújtott be azon tagállamokkal szemben, amelyek nem tettek eleget az uniós jog alapján rájuk vonatkozó kötelezettségeknek. Az Európai Bizottság 2013. január 24-én 24 indoklással ellátott véleményt bocsátott ki és 10 keresetet adott be az Európai Unió Bíróságához, melyek közül több, pénzügyi bírságot von maga után. Többek között pénzügyi bírságra tett javaslatot a Bizottság a belső energiapiacot érintően, az uniós szabályok teljes átültetésének elmulasztása miatt, Bulgária, Egyesült Királyság és Észtország esetében, amiért elmulasztották teljes körűen átültetni a belső piacra vonatkozó uniós szabályokat, hiszen mindannyian csak részben valósították meg a villamosenergia- és fölgáz irányelv nemzeti jogba való átültetését. A megvalósítás határideje 2011. március 3. volt. Az Európai Bizottság pénzbírság kiszabását javasolta, melynek meghatározásánál tekintettel volt a kötelezettségszegés időtartamára és súlyosságára. A bírság végső összegéről a Bíróság fog dönteni, melyet az ítélet meghozatalának napjától addig kell fizetni, amíg nem kerül sor az említett jogszabály teljes körű átültetésére. További pénzbírság kiszabását kéri az Európai Bizottság Portugália esetében is, aki nem tett eleget 2010. évi bírósági ítéletének (C-154/09. sz. ügy), mely alapján be kell tartania az uniós távközlési szabályokat az egyetemes szolgáltatást nyújtó vállalkozások kijelölésekor. Az Európai Bizottság pénzbírság kiszabását kérve fordult az Európai 88 89
http://ec.europa.eu/eu_law/docs/docs_infringements/annual_report_29/com_2012_714_hu.pdf HVG: Sarkalatos aggályok, 62.old
31
Unió Bíróságához, figyelembe véve, hogy a portugál hatóságok lépéseket tettek a helyzet orvoslására, ajánlati felhívások közzétételével, így csökkentett átalányösszeg kiszabását javasolta. Az Európai Bizottság 2013-ban Lengyelországgal szemben is keresetet adott be az Európai Unió Bíróságához, amiatt, hogy a tagállam nem gondoskodott kellően a nitrátszennyezés
problémájának
megoldásáról.
Az
Európai
Unió
szigorú
szabályozásával ellentétben Lengyelország keveset tett az ügy érdekében, hiszen Lengyelország nem azonosította azokat az övezeteket, ahol fokozottan fennáll a nitrátszennyezés veszélye és olyan intézkedéseket sem fogadott el, melyek segítségével hatékonyan meg lehet akadályozni a nitrátszennyezést. 2013. januárjában az Európai Bizottság több indoklással ellátott véleményt is kibocsátott, melyek a környezetvédelem, légi közlekedés, adózás, közegészségügy, munkajog, az áruk szabad mozgása, közúti közlekedés, közbeszerzés, megújuló energia, az épületek energiahatékonysága területeket érintették. Így többek között indokolással ellátott véleményben szólította fel a Bizottság Ausztriát, Egyesült Királyságot, Finnországot, hogy a gépjárművel és pótkocsijuk időszakos műszaki vizsgálatáról szóló irányelvet ültessék át nemzeti jogrendjükbe, elfogadása különösen azért fontos, mert ezáltal figyelembe veszik a technológiai fejlődést és lehetővé válik a gépjárművek biztonságának ellenőrzése. A tagállamok először felszólító levelet kaptak, melyre nem érkezett az Európai Bizottsághoz megfelelő információ, válasz, így a kötelezettségszegési eljárás második szakaszába lépett az ügy. Ha továbbra sem érkezik megfelelő válasz az Európai Unió Bírósága elé kerülhet az eset. Indokolással ellátott véleményt kapott nemrégiben Bulgária, Görögország, Olaszország és Portugália is, hogy fogadjanak el nemzeti intézkedéseket az épületek energiahatékonyságáról. A tagállamoknak 2012. július 9-ig kellett a 2010/31/EU irányelvet átültetniük saját jogrendjükben, melynek értelmében a tagállamoknak energiahatékonysági minimumkövetelményeket kell bevezetniük és alkalmazniuk a meglévő és az új épületekre egyaránt, továbbá energiahatékonysági tanúsítvány megszerzéséről kell gondoskodniuk. A megnevezett országoknak két hónap áll rendelkezésükre, hogy jogi kötelezettségeiknek eleget tegyenek. 2013. januárban kibocsátott indokolással ellátott vélemények sorát Olaszország esetével zárom, mely esetben az Európai Bizottság felszólította Olaszországot, hogy teljes körűen alkalmazza a határozott ideig tartó munkaviszonyról szóló irányelvet, 32
mely értelmében végre kell hajtaniuk a tagállamoknak azt a keretmegállapodást, mely megállapítja a határozott ideig tartó munkavégzéssel kapcsolatos általános elveket, illetve minimum követelményeket. Az irányelv követelményként állapítja meg, hogy a határozott időre alkalmazott munkavállalókat figyelembe kell venni annak a küszöbértéknek a számítása során, melyet meghaladva - a nemzeti jogszabályok alapján - munkavállalói érdekképviseletet kell létesíteni az adott vállalatnál. Jelenleg az olasz jogszabályok ellentétesek az irányelvvel, mivel csak a 9 hónapnál hosszabb, határozott ideig tartó munkaviszonyt veszik figyelembe. Ennek értelmében azokat, akik 9 hónapnál rövidebb idejű munkaszerződéssel rendelkeznek, nem számítják be annak megállapítása során, hogy az adott vállalat elég nagy-e ahhoz, hogy munkavállalói érdekképviseleti szervet létre kelljen hoznia. Az eljárás menete értelmében, ha Olaszország nem tesz eleget kötelezettségeinek, az ügy az Európai Unió Bírósága elé kerülhet.90
8. Magyarország által elkövetett jogsértések Dolgozatom második részében a hazánk által elkövetett, aktuális jogsértésekkel foglalkozom. Megvizsgálom, hogy milyen jogsértéseket követett el országunk és azok milyen
„stádiumban”
tartanak,
milyen
előrelépések
történtek
orvoslásukkal
kapcsolatban.
A kötelezettségszegési eljárások gyakoriságát figyelembe véve elmondható, hogy délről északra haladva a jogsértések száma csökken. Magyarországgal szemben – 2012. júliusi adatok alapján – kb. 50 eljárás van folyamatban91, melyek közül a lezáratlan ügyek száma 22. Ez a szám is mutatja, hogy nem az első helyen állunk a jogsértési listán, hiszen 31 ügy mondható átlagosnak a tagállamok tekintetében. A legtöbb eljárás, – mely átlagosan 17-18 hónapig tart – Olaszországgal, Görögországgal és Belgiummal szemben folyik. A kötelezettségszegési eljárást hallva aggodalomra ad okot a kifejezés, de ugyanakkor mégis „általánosnak” mondható, hiszen 2009-ben az EB két tagállam kivételével valamennyi ellen eljárást indított a földgáz- és a villamos-energia irányelv különböző rendelkezéseinek be nem 90
http://ec.europa.eu/magyarorszag/press_room/press_releases/20130124_januari_ketelezetsegszegesi_elj arasok_hu.htm
33
tartása miatt. A két tagállam Ciprus és Málta, akikkel szemben azért nem kellett eljárást indítani, mert nem használnak gázt és a villamos-energia rendszerük sincs összekötve más tagállamokéval.92 Magyarországgal szemben indított legtöbbet emlegetett, folyamatban lévő jogsértési eljárások közül kezdeti „stádiumban” tart a cafeteria ügy és a médiaengedélyeztetési ügy. Utóbbi esetben Magyarországot egy külföldi műholdas televízió panaszolta be, mely csak úgy sugározhatta volna műsorait, ha Magyarországon telephellyel rendelkezik és így bejegyzett cégként működik. További szakaszban tart a közjegyzők ügye, a tojóketrecek engedélyezése, a saját fogyasztásra főzetett pálinka mentessége a jövedéki adó alól, a környezeti hatásvizsgálatra, valamint a távközlési szabályok késedelmes átvételére vonatkozó ügyek, hiszen ezen esetekben a Bizottság már indoklással ellátott véleményt bocsátott ki. A Magyarországgal szemben kifogásolt jogsértések kapcsán előrehaladott állapotban tartanak azok az ügyek, melyek már a Bíróság elé kerültek, ezek a földvásárlási támogatással kapcsolatos, a vasúti infrastruktúra-kapacitást érintő, az adatvédelmi biztos függetlenségére vonatkozó irányelvek megsértése miatt indult eljárások, a távközlési különadó és talán az egyik legsúlyosabban megítélt jogsértés, mely
a
hulladékgazdálkodással
kapcsolatban
indult.
Utóbbi
esetben
a
kötelezettségszegés megállapíthatósága mellé az Európai Bizottság napi 27 ezer euró kényszerítő bírság kiszabását is kéri a Bíróságtól.93 (6. ábra)
8.1 A Cafeteria- ügy 2012. január 1-jén hatályba lépett a személyi jövedelemadóról szóló törvény módosítása, mely a cafeteria juttatások adókulcsát nagymértékben módosította, hiszen ezáltal 19,04%-ról 30,94%-ra emelkedett. A jogszabály továbbiakban megállapította, hogy ilyen kedvezményes adókulcsos feltételekkel már csak a Nemzeti Üdülési Alapítvány bocsáthat ki általánosan felhasználható étkezési utalványt, az Erzsébet utalványt. Ugyanígy 30,94%-os adókulcsos utalványként említi a törvény a Széchenyi Pihenő kártyát, melyet szintén a jogszabályban nevesítettek bocsáthatnak ki. A piac 91
Osztovits András: EU-jog, 287.o. HVG: Sarkalatos aggályok 62.o 93 HVG:Sarkalatos aggályok 63-64.o. 92
34
többi szereplőjének nincs arra jogosultsága, hogy ilyen kártyát piacra hozzon, ugyanilyen célút viszont igen, 51,17%-os adószint mellett. 94 A cafeteria utalványok esetében az Európai Bizottság felkérte Magyarországot, hogy biztosítsa a letelepedés és szolgáltatásnyújtás szabadságát az étkezési utalványok és az üdülési csekkekkel kapcsolatban. A felszólítás tárgya, hogy Magyarország szüntesse meg az indokolatlan és aránytalan korlátozásokat és tegyen eleget az Európai Unió működéséről szóló Szerződésből és a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelvből (szolgáltatási irányelv) eredő kötelezettségeinek.95 Az EB és a magyar kormány között több levélváltás is történt, sikertelenül, így megkezdődött a pert megelőző szakasz, amely során a tagállam még önként az uniós szabályokhoz igazíthatja nemzeti jogszabályát. Az ügyet főképp abból a szempontból vizsgálják, hogy diszkriminálja-e az egyes vállalkozásokat, továbbá vizsgálják a kedvezményes adókulcsot, a Nemzeti Üdültetési Alapítvány működését, az általa kibocsátott Erzsébetutalványt, Széchenyi-pihenőkártyát.96 Amennyiben a közigazgatási hatóságok részéről a megadott határidőn belül nem érkezik kielégítő válasz, a Bizottság Magyarország ügyét az Európai Unió Bírósága elé viheti.97
A Cafeteria, mint egyéb juttatás egykor adómentes volt, majd 2010-től folyamatosan lehettünk szemtanúi, ahogyan a hozzá kapcsolódó adó emelkedik. Úgy gondolom azzal, hogy Magyarországon csak a Nemzeti Üdülési Alapítvány bocsáthat ki kedvezményes adókulccsal utalványt, diszkriminációt követünk el, és egyben kiszorítjuk hazánkból a piac többi szereplőit, vagyis versenytorzító hatása lehet az intézkedésnek.
8.2 A személyes használatra előállított pálinka ügye 2012. júniusban az Európai Bizottság felszólította Magyarországot, hogy módosítsa azt a jogszabályt, mely egyes feltételek megléte mellett mentesíti a gyümölcspárlatokat a jövedéki adó alól. 98
94
http://www.bruxinfo.hu/cikk/20120620-eljarast-indit-az-eu-a-cafeteria-rendszer-miatt.html http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-876_hu.htm 96 HVG: Sarkalatos aggályok, 64.o. 97 http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-876_hu.htm 98 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-674_hu.htm 95
35
A jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól szóló 2003. CXXVII. törvény az alábbiak szerint fogalmaz: „64.§. (3)A szeszfőzdében bérfőzés keretében, a bérfőzető alapanyagából előállított párlat (a továbbiakban: bérfőzött párlat) adója az (1) bekezdés szerinti adóalapra számítva egy bérfőzető részére évente a) legfeljebb 50 liter mennyiségig 0 forint, b) az 50 litert meghaladó mennyiségre 333 385 forint.”99 A szabályozás szerint a saját részre, a háztartások vagy a szeszfőzdék által személyes használatra előállított pálinka évi 50 liter mennyiségig jövedékiadó-mentes. Az Európai Unió az alkoholtartalmú italok jövedéki adóját a 92/83/EGK irányelvben harmonizálja. Az irányelv értelmében Magyarország a szeszfőzdékben előállított, saját felhasználásra szánt pálinka jövedéki adó mértékét, mintegy 50%-kal csökkenthette volna évi 50 liter mennyiségig az uniós irányelv értelmében, így a Magyarország által biztosított adómentesség meghaladja az uniós szabályozás által megengedett mértéket.100 Az Európai Bizottság többször kijelentette, hogy a pálinkafőzés jövedéki adómentessége belső piaci szabályba ütközik és diszkriminatív, azáltal, hogy a többi szeszesitallal szemben a pálinka lepárlása adómentes.101 A felszólítás 2012. júniusban indokolással ellátott vélemény formáját öltötte, így Magyarországnak két hónap állt rendelkezésére, hogy a jogszabályt összhangba hozza az uniós irányelvvel.102 A tagállam álláspontja az üggyel kapcsolatban, hogy továbbra is kitart amellett, hogy nem sértettünk uniós jogot és akár az Európai Unió Bírósága előtt is megvédik állásfoglalásukat. 103 Az ügy 2012. novemberben a pert megelőző szakaszban tart.104
99
http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=A0300127.TV http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-674_hu.htm 101 http://bruxinfo.hu/cikk/20121017-a-jobbak-kozott-van-magyarorszag-a-belso-piac-mukodeseteren.html 102 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-674_hu.htm 103 http://hvg.hu/itthon/20120621_kotelezettsegszegesi_eljaras 104 HVG: Sarkalatos aggályok, 63.o. 100
36
8.3 A három felszólító levél 2012. januárban a Bizottság három felszólító levelet intézett Magyarországhoz, melyekre a jegybankról szóló törvény módosítása, az adatvédelmi hatóság függetlensége illetve az igazságszolgáltatást érintő intézkedések miatt került sor. Az adatvédelmi hatóság függetlenségéhez kapcsolódó, valamint az igazságszolgáltatást érintő intézkedésekkel kapcsolatos jogsértések esetében a Bizottság keresetet nyújtott be a Bírósághoz.105 2012. év elején felmerült jogsértésekkel kapcsolatban a magyar kormány viszonylag gyorsan reagált, válaszukat megküldte a Bizottság részére. A válasz azonban nem oszlatta el az unió aggályait, hiszen az Európai Bizottság ragaszkodott ahhoz, hogy az ügyet végigvigyék az Európai Unió Bírósága előtt.106 Magyarország
ellen
a
Magyar
Nemzeti
Bank
függetlenségének
kérdésével
kapcsolatosan indult kötelezettségszegési eljárást, 2012. júliusban az Európai Bizottság hivatalosan is lezárta. Ez annak volt köszönhető, hogy 2012. július 6-án a Magyar Országgyűlés elfogadta a jegybankról szóló törvény módosítását.107 A másik két ügy- a bírák, ügyészek, kényszernyugdíjazása miatti eljárás, valamint a Jóri András adatvédelmi biztos ügye- viszont az Európai Unió Bírósága elé került.108
A két ügy az utóbbi időben a legtöbbet emlegetett ügyek közé tartozik, így dolgozatomban is részletesebben szemügyre veszem. A bírák, ügyészek, közjegyzők nyugdíjazását érintő jogsértéssel kapcsolatban arra keresek
választ,
hogy
milyen
hátrányok
érték
a
tisztségviselőket,
illetve
visszakaphatják-e kötelező jelleggel elveszített állásaikat? A jogeset megvizsgálása során, kronológiai sorrendben bemutatom az eljárás egyes szakaszait, a Magyarország által küldött válaszokat, jogsértés orvoslására tett kísérleteket.
105 106
Osztovits András: EU-jog,. 287. o. http://hvg.hu/itthon/20120626_barroso_navracsics
107
mandiner.hu/cikk/20120719_lezartak_a_jegybank_fuggetlensegevel_kapcsolatos_kotelezettsegszegesi_eljarast 108
HVG: Sarkalatos aggályok,63.o.
37
8.3.1 A C-286/12.sz. Bizottság kontra Magyarország ügy 2011. december 31-ig Magyarországon a bírák, ügyészek, közjegyzők 70 éves korukig gyakorolhatták hivatásukat. A törvényt 2011-ben módosították, mely alapján már csak 62 éves korig maradhattak hivatalban. Ez alapján azok, akik a 2012. január 1jétől az általános nyugdíj korhatárt elérik, vagyis 62. életévüket betöltik, szolgálati jogviszonyuk kötelezően megszűnik. Azok esetében, akik ezt a korhatárt 2012. január előtt elérték, a magyar szabályozás akképpen rendelkezett, hogy a szolgálati jogviszony 2012. június 30-án szűnik meg.109
A pert megelőző eljárás: A felszólító levél, a 2000/78/EK irányelv megsértése
2012. január 1-jén Magyarországon új alaptörvény, illetve több sarkalatos törvény lépett hatályba. Az Európai Bizottság teljes körű jogi elemzésnek rendelte alá az új rendelkezések végleges szövegét a hatályba lépést követően és az európai uniós szerződésekkel való összeegyeztethetőségét. Az elemzést követően a Bizottság három gyorsított jogsértési eljárás indítása mellett döntött.110 2011-ben a Bizottság kinyilvánította, hogy szorosan nyomon fogja követni Magyarország új alkotmányával kapcsolatos fejleményeket, figyelembe véve, hogy több európai parlamenti képviselő, valamint az Európa Tanács is megfogalmazta aggályait. A Bizottság megfelelő szigorral teremtett kapcsolatot a magyar hatóságokkal, az alkotmány végrehajtására szolgáló sarkalatos törvények tervezeteinek elkészítése kapcsán.111 Az Európa Tanács független alkotmányjogászokból álló tanácsadó szerve, a Velencei Bizottság is kinyilvánította véleményét a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvényről (Bszi.) és a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvényről (Bjt.) melynek tanulsága, hogy a két törvény (az Alaptörvénnyel és az Átmeneti rendelkezéssel összefüggésben) radikálisan átalakítja az eddigi bírósági rendszert, és ez az átalakítás veszélyt jelent a bíráskodás függetlenségére. Véleményük szerint az eset egyedüli Európában és nem felel meg az Emberi Jogok Európai Egyezménye (EJEE) tisztességes tárgyaláshoz való jogot garantáló 6. cikkének sem. A Velencei Bizottság számos területen jelezte, hogy a 109 110
http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2012-11/cp120139hu.pdf http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-165_hu.htm?locale=hu
38
vizsgált magyar szabályozás revízióra szorul, az egyik ilyen terület volt a bírák korai nyugdíjazásának szabályozása.112 Az Európai Bizottság jogi eljárást kezdeményezett Magyarországgal szemben az igazságszolgáltatást érintő intézkedés miatt, mely az új alkotmányhoz kapcsolódó új szabályok miatt elengedhetetlenné vált. Az új szabályok tervezetével kapcsolatosan több levélváltásra is sor került a magyar hatóságokkal, míg végül a Bizottság megállapította, hogy a magyar szabályozás ellentétes az uniós joggal, így további intézkedések megtétele vált szükségessé.113 2012. januárban a Bizottság felszólító levelet intézett Magyarországhoz, melyben azt kifogásolta, hogy a bírák, ügyészek és közjegyzők szolgálati jogviszonyaik megszűnésére vonatkozó korhatár szabályozása uniós irányelvet sért. A 2000/78/EK irányelv, mely a foglalkoztatásbeli egyenlő bánásmódra vonatkozik, tiltják az életkoron alapuló munkahelyi hátrányos megkülönböztetést.
114
(2000/78/EK
irányelv 2.cikk és 6.cikk (1) bekezdés) Objektív és arányos indokokra van szükség az Európai Unió Bíróságának joggyakorlata alapján ahhoz, hogy egy kormány úgy dönthessen, hogy egyes csoportokra vonatkozó nyugdíjkorhatárt leszállítja, míg másokét nem. A Bíróság ezt az elvet, már korábban, 2011. szeptember 13-i ítéletében megállapította, hogy életkoron alapuló hátrányos megkülönböztetésnek minősül, a hatvan éven felüli közforgalmi pilótáknak a munkától való eltiltása. (A C-447/09. sz. ügyben hozott ítélet, Reinhard Prigge, Michael Fromm és Volker Lambach kontra Deutsche Lufthansa AG ügy)115 Annak érdekében, hogy a bírák, ügyészek, közjegyzők más csoportoktól eltérő elbírálás alá essenek, nem talált megfelelő objektív indokot a Bizottság Magyarország esetében. Elgondolkodtató az eset, hiszen Európa-szerte nem csökkentik, hanem növelik a nyugdíjkorhatárt, illetve a helyzet jogi szempontból is megkérdőjelezhető, hiszen a kormány a Bizottság számára már jelezte, hogy az általános nyugdíjkorhatárt 65 évre emeli.116 Feltehető a kérdés, hogy a bíráknak, ügyészeknek, közjegyzőknek miért kell már 62 évesen nyugdíjba menniük?
111
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-24_hu.htm http://tasz.hu/files/tasz/imce/2011/birosagok_vb_elemzes_20040405.pdf 4.o. 113 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-24_hu.htm 114 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-24_hu.htm 115 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-24_hu.htm 116 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-24_hu.htm 112
39
A felszólító levélben az Európai Bizottság felhívta Magyarországot, hogy tegye meg észrevételeit a jogsértésekkel kapcsolatban.117, melyre 2012. február 17-én válaszolt és a neki felrótt kötelezettségszegést vitatta. A felszólító levélre Magyarország nem adott megfelelő objektív választ, hogy miért szállítja le a nyugdíj korhatárt mindössze egy év alatt 70 évről 62 évre a bírák, ügyészek, közjegyzők szolgálati viszonyát érintően. A felszólító levélre Magyarország reakciója mindössze annyi volt, hogy egy előre meghatározott éves kvóta erejéig, rendelkezésben lehetővé teszi a bírák szolgálati viszonyának 62 éves koron túlmenően, egyedi esetekben történő meghosszabbítását. Ennek feltétele, hogy a „jogosult bíró” az Országos Bírói Tanács vizsgálatának megfeleljen, mind szakmai, mind egészségügyi alkalmasság tekintetében. A megtett lépés nem elégítette ki az európai uniós igényeket, hiszen a szolgálati jogviszony meghosszabbítása továbbra is magán hordozza az önkényes döntés lehetőségét, valamint a meghosszabbítási lehetőség csak bizonyos egyedi esetekre állt volna fenn, így a Bizottság legfőbb aggályát továbbra sem oszlatták el.118 Indokolással ellátott vélemény
Miután Magyarország válaszát megküldte a felszólító levélre, megtörtént azok jogi elemzése is. A Bizottság továbbra is aggályosnak tartotta a bírói kart érintő intézkedést, így a Bizottság úgy döntött, hogy újabb szakaszba emeli az eljárást és indokolással ellátott véleményt, valamint adminisztratív levelet intézett Magyarországhoz. 2012. március 7-én tehát az Európai Bizottság indoklással ellátott vélemény megfogalmazása mellett döntött. Az indoklással ellátott vélemény tárgya a bírák, ügyészek és közjegyzők szolgálati viszonyának felső korhatárára vonatkozó intézkedések, amelyek által 236 bíró szolgálati viszonyának idő előtti megszűntetése következhet be.119 Az indoklással ellátott vélemény már a pert megelőző szakaszban hozzájárul a későbbi bírósági eljárás tárgyának pontos meghatározásához.120
117
Várnay Ernő-Papp Mónika-Varju Márton-Bartha Judit: Eu-jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegéi eljárások, 112.o. 118 http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-165_hu.htm?locale=hu 119 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-222_hu.htm 120 Várnay Ernő- Papp Mónika-Varju Márton- Bartha Judit: EU-jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások, 116.o.
40
Az általános két hónap helyett a Bizottság az ügy sürgősségére tekintettel egy hónapos határidőt állapított meg Magyarország számára, hogy az indoklással ellátott véleményre megtegye a megfelelő válaszokat.121 A Bizottság az indoklással ellátott vélemény megfogalmazásával egyidejűleg, szintén a bírókat érintő kérdésben, adminisztratív levelet is intézett hazánkhoz. Az adminisztratív levélben további kérdések tisztázását kéri a Bizottság, magyarázatot kér az Országos Bírói Hivatal elnökére ruházott hatáskörök, illetve az adott ügyben eljáró bíróság kijelölése és a bírák hozzájárulás nélküli áthelyezése tekintetében. Az igazságszolgáltatás rendszerszintű hiányosságaihoz szintén fenntartásokat fűzőtt a Bizottság, felhívta az ország figyelmét arra, hogy az uniós jog alkalmazásakor a „Unió bíróságaként” jár el, így eleget kell tenni a bíróság függetlenségéhez és a hatékony bírósági jogorvoslathoz kapcsolódó minimumkövetelményeknek.122 A kereset benyújtása Magyarország az indoklással ellátott véleményre 2012. március 30-i levelében válaszolt. A Bizottság úgy ítélte meg, hogy a válasz nem kielégítő, így benyújtotta keresetét 2012. június 7-én az Európai Unió Bíróságához. Eközben
az
Alkotmánybíróság
2012.
július
16-án
visszaható
hatállyal
megsemmisítette a Bizottság által kifogásolt magyar szabályozás egyes részeit.123 A kereset tárgya szorosan kapcsolódik az indoklással ellátott véleményben foglaltakhoz, hiszen az Európai Bizottság arra kéri az Európai Unió Bíróságát, állapítsa meg Magyarország esetében, hogy a bírák, ügyészek és közjegyzők szolgálati jogviszonyának 62 éves korban történő megszüntetését előíró nemzeti jogszabály elfogadásával- mely életkoron alapuló eltérő bánásmódot eredményez, anélkül, hogy ezt jogszerű cél igazolná és ez nem megfelelő és szükséges a kitűzött célok eléréséhez- nem teljesítette a foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód általános kereteinek létrehozásáról szóló, 2000. november 27-i 2000/78/EK tanácsi irányelv 2. cikkéből és 6. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
121 122
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-222_hu.htm http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-165_hu.htm?locale=hu
123
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=129324&pageIndex=0&doclang=HU& mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3180694
41
A felek érvei
Az Európai Bizottság azzal érvelt, hogy a vitatott rendelkezések ellenétesek a 2000/78 irányelv cikkeivel, mivel nem igazolható hátrányos megkülönböztetéssel járnak, nem megfelelőek és nem is szükségesek a Magyarország által felhozott célok eléréséhez. Magyarország álláspontja az üggyel kapcsolatban, hogy a jogvita már részben érvényét veszítette,
hiszen
az
Alkotmánybíróság
határozatában
visszaható
hatállyal
megsemmisítette a bírákról szóló 2011. évi CLXII törvény 90.§-ának ha, pontját és a 230.§-át. A Bizottság további érve, hogy hiába megsemmisítették a rendelkezés adott pontjait, az nincs hatással a keresetre.124 Bizottság tehát úgy ítéli meg, hogy a nemzeti szabályozás az említett irányelv 2. cikke szerinti eltérő bánásmódot valósítja meg, hiszen kedvezőtlenebb elbánásban részesíti a jogszabály által meghatározott új felső korhatárt elérő bírákat, ügyészeket és közjegyzőket annál, mint amelyben a többi korábban említett életkort el nem érő személy részesül. Abban az esetben, ha az életkoron alapuló eltérő bánásmódot eredményező szabályozás megfelel az irányelv 6. cikkében rögzített követelményeknek, mentesül a hátrányos megkülönböztetés tilalma alól. Az életkoron alapuló eltérő bánásmódot eredményező jogszabályt törvényes célnak kell objektíven igazolnia, illetve a cél elérését szolgáló eszköznek megfelelőnek és szükségesnek kell lenni, vagyis érvényesülnie kell az arányosság elvének. A Bizottság álláspontja, hogy sem kifejezett, sem az összefüggésekből adódó törvényes cél nem állapítható meg, mely így önmagában megvalósítja az irányelv sérelmét.125 Magyarország az Európai Bizottság hátrányos megkülönböztetés mellett szóló érvére oly módon reagált, hogy az Európai Bizottság kizárólag elkülönítve vizsgálta a szóban forgó szabályozást és nem vette figyelembe annak általános hátterét. Így különösen azt a tényt, hogy a foglalkoztatási csoportba tartozó személyek számára a korhatár leszállításával egyfajta pozitív diszkriminációt korrigál, mely által ezek a személyek annyiban részesültek előnyben, hogy a közszférában foglalkoztatott összes munkavállalóval szemben ők egyrészt hivatalban maradhattak 70. életévük betöltéséig, 124
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=129324&pageIndex=0&doclang=hu&m ode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2794154
42
másrészt sok esetben egyidejűleg kaphatták illetményüket, és öregségi nyugdíjukat, melyekre a nyugdíjba vonulásra vonatkozó korhatár elérésével jogosulttá váltak. Magyarország érvei alapján az egyensúly teremtés volt a cél a munka világára vonatkozó általános szabályozáson belül.126 Magyarország két célt említett a jogszabály módosítással kapcsolatban, mely egyrészt azt szolgálta volna, hogy a nyugdíjra vonatkozó szabályok mindenki számára egységessé
váljanak,
másrészt
pedig
a
fiatal
jogászok
bíróságokon
való
elhelyezkedésének megkönnyítése a „kiegyensúlyozott korstruktúra” kialakítása tükrében. A célok megvizsgálását követően megállapítható, hogy a nyugdíjra vonatkozó szabályok egységessé tételét, mint célt, nem lehet a 2000/78. irányelv 6. cikk (1) bekezdése értelmében vett „jogszerű” célnak tekinteni, hiszen az Európai Unió Bírósága kizárta annak a lehetőségét, hogy a hátrányos megkülönböztetést szervezeti jellegű céllal igazolják. A másik céllal kapcsolatban a Bizottság arra hívta fel a figyelmet, hogy az idősebb bírák fiatalabbakkal való felváltása és egyben az igazságszolgáltatás minőségének javítása, mint célkitűzés és érv, nem „puszta általánosítás”, - melyeket az Európai Unió Bírósága már C-159/10.sz. és C-160/10sz. Fuchs és Köhler egyesített ügyekben elutasított -, hanem az életkoron alapuló előítélet. A 2000/78 irányelv éppen azt szolgálja, hogy az ilyen típusú előítéletektől az állampolgárokat megvédje.127 Az Európai Bizottság úgy véli, hogy abban az esetben, ha a két célt „jogszerű céloknak” is lehet tekinteni, a nemzeti rendelkezések azonban nem megfelelőek a megvalósításukhoz, így nem lehet elérni a nyugdíjba vonulásra vonatkozó korhatár egységesítésére irányuló célt, legfőképp azért nem, mert amíg a bírák, ügyészek szolgálati jogviszonya a nyugdíjkorhatár elérésével megszűnik, a többi közszolgálati munkavállaló munkaviszonya akkor szűnik meg, amikor elérik a korhatárt és megszerezték a teljes öregségi nyugdíjhoz szükséges szolgálati időt. A korhatár alól azonban kivételek is vannak, mint a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész, az alkotmánybírák, 125
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=129324&pageIndex=0&doclang=hu&m ode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2794154 126
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=129324&pageIndex=0&doclang=hu&m ode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2794154 127
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=129324&pageIndex=0&doclang=hu&m ode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2794154
43
alügyészek és az ügyészségi fogalmazók. Továbbá más közszférába tartozó foglalkozási csoporttal ellenben a bíráknak, ügyészeknek, közjegyzőknek nincs lehetőségük a nyugdíjba vonulás korhatárának elérését követően kezdeményezni, hogy hivatalukban maradjanak. A
fiatal
jogászok
igazságszolgáltatás
területén
történő
elhelyezkedésük
megkönnyítésére vonatkozó cél elérése szintén nem megfelelő módon lett kialakítva, a rendelkezésnek révén nincs arra lehetőség, hogy az idősebbek átadják tapasztalataikat a fiatalabb generációnak. A szolgálati jogviszony kötelező megszűnésével járó korhatár gyors és egyben radikális leszállítása már túllépi az említett célok eléréséhez szükséges mértéket, hiszen ezeknek a szakembereknek felkészülés nélkül kellett hivatalukból távozniuk. Az elérni kívánt cél véghezvitelének koherensebb és fenntarthatóbb módja lett volna, ha a szolgálati jogviszony kötelező megszűnésével járó korhatárt fokozatosan szállítják le.128 Továbbá hangsúlyozni kell, hogy a vitatott rendelkezés az általános nyugdíjrendszer reformjával sincs összhangban. Ez a reform egy kiegyensúlyozatlan helyzetet teremt a fiatal jogászok előléptetése tekintetében, hiszen míg 2012-ben, 2013-ban a megüresedett helyekre jogászok tömegét fogják felvenni, addig 2014-től a felvételi folyamat csökkenő tendenciát fog mutatni.129
Az Európai Unió Bíróságának állásfoglalása, az ítélet
Az Európai Unió Bírósága megállapította, hogy bár az Alkotmánybíróság határozata jogellenesnek minősítette a rendelkezést, az eljárás szempontjából nem releváns. Az általános ítélkezési gyakorlat szerint az indoklással ellátott véleményben megállapított határidőnek kiemelkedő szerepe van, hiszen a Bíróság a Bizottság keresete alapján minden esetben azt vizsgálja, hogy a tagállami kötelezettségszegés az indoklással ellátott véleményben megadott határidő végén fennállt-e.130
128
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=129324&pageIndex=0&doclang=hu&m ode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2794154 129
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=129324&pageIndex=0&doclang=hu&m ode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2794154 130 Osztovits András: EU-jog, 279.o.
44
Az Alkotmánybíróság 33/2012. (VII.17) AB határozatával megállapította a 2011. évi CLXII. Törvény (Bjt.) egyes rendelkezéseinek alkotmányellenességét. Az indítványozók az emberi méltóságra, a jó hírnévre, a tulajdonhoz való jog, jogegyenlőség sérelmére hivatkoztak, továbbá azt sérelmezték, hogy a támadott jogszabályhely indokolatlanul tesz különbséget a közhivatal emberei között. 131 Az Európai Unió Bírósága megállapította ítéletében, hogy a 62. életévüket betöltő bírák, ügyészek, közjegyzők az ugyanezen foglalkozásokat gyakorló fiatalabb személyekhez hasonló helyzetben vannak. Miután az idősebbek munkaviszonya kötelező jelleggel megszűnik, így a szolgálatban maradó személyekkel szemben kedvezőtlenebb bánásmódban részesülnek. Az Európai Unió Bírósága megállapította, hogy ez a helyzet közvetlenül az életkoron alapuló, eltérő bánásmódot jelenti. A Bíróság is emlékeztet a korábban már kifejtett szociálpolitika területére vonatkozó célokkal kapcsolatban, így például a foglalkoztatáspolitikával, munkaerőpiaccal, illetve a szakképzéssel kapcsolatos célok alátámaszthatják az életkoron alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmától való eltérést. A Bíróság továbbiakban megállapította, hogy a Magyarország által megnevezett célok, a szociálpolitika területére tartozó céloknak minősülnek. A Bíróság hangsúlyozza továbbá, hogy 2012. január 1. előtt a bírák, ügyészek, közjegyzők 70 éves korukig hivatalban maradhattak, mellyel jogosan számolhattak, viszont a radikális és gyors korhatár leszállítás nem biztosította a megfelelő átmenetet, így az érintett személyek jogos bizalmi helyzetük veszélybe került. El kell hagyniuk a munkaerőpiacot, anélkül, hogy idejük lett volna a megfelelő gazdasági, pénzügyi lépéseket megtenni. A Bíróság megállapította azt a tényt is, hogy a nyugdíjkorhatár leszállítása nem volt összhangban az általános nyugdíjkorhatár 3 évvel való emelésével sem, mindebből arra lehetett következtetni, hogy nem ugyanolyan súllyal vették figyelembe az érintettek érdekeit, mint a közszolgálatban foglalkoztatott munkavállalók érdekeit. Ezek alapján a Bíróság kiemelte, hogy „a nyugdíjba vonulásra vonatkozó korhatárnak az érintett foglalkozások tekintetében radikálisan 8 évvel történő leszállítása nem minősül a nyugdíjkorhatárnak
a
közszolgálatba
tartozó
foglalkozások
tekintetében
való
egységesítésére vonatkozó cél megvalósításához szükséges intézkedésnek”.
131
http://www.mkab.hu/letoltesek/alkotmanybirosag_hatarozatai_2012_03.pdf
45
Magyarország másik célját megvizsgálva a Bíróság kinyilvánította és elismerte, hogy a fiatal jogászok elhelyezkedését elősegíti rövid távon az intézkedés, viszont a közép és hosszú
távú
kiegyensúlyozott
„korstruktúra”
kialakításának
lehetőségét
már
megkérdőjelezik. A Bíróság arra az álláspontra jutott, hogy a „vitatott nemzeti szabályozás nem megfelelő a kiegyensúlyozottabb „korstruktúra” kialakítására vonatkozó cél eléréséhez.” Hiszen, nyolc korosztályt vált fel hirtelen egy korosztály, majd 2013-ban már radikális csökkenés várható, amikor egy korosztályt kell csak felváltani. Majd további csökkenés és lassulás várható, hiszen a kötelező nyugdíjkorhatár időközben 62 évről 65 évre növekedne. Ebből tehát arra lehetett következtetni, hogy a kiegyensúlyozottabb „korstruktúra” kialakítására vonatkozó cél eléréséhez nem megfelelő a nemzeti szabályozás.132 A Bizottság által kezdeményezett eljárással kapcsolatban megállapította tehát az Európai Unió Bírósága, hogy uniós jogot sértettünk. Az üggyel kapcsolatban érdemes megemlíteni, hogy nem csak az Európai Unió Bírósága, illetve az Alkotmánybíróság foglalkozott az üggyel, hanem a strasbourgi székhelyű Emberi Jogok Európai Bírósága is. A strasbourgi bírósághoz a Magyar Helsinki Bizottságon keresztül fordult 105 nyugalmazott bíró, azért hogy a magyar állam ellen pert indítson. A központi kérdés itt is az, hogy diszkriminatív-e a magyar állam.133
A magyar államnak nem kellett volna ilyen drasztikus és hirtelen változtatást eszközölnie, hiszen mindamellett, hogy diszkriminációra ad aggodalmat az intézkedés, elgondolkodtató, hogy a gyakorlatban hogyan lehetett volna kivitelezni az ügyek átvételét. Hiszen tapasztalt, akár több éves munkát nem lehet váratlanul fiatalabb, tapasztalatokkal alig rendelkező kollégáknak átadni. Vajon, ha a bíráknak, ügyészeknek, közjegyzőknek ilyen rövid időn belül nyugdíjba kell menniük, hogyan oldható meg a gyakorlatban a feladatellátás folyamatosságának biztosítása? Míg a bíróságokon egy állandó struktúra van kiépítve, adott a helyszín, az állandó technikai feltételek biztosítottak, addig a közjegyzőknél ez a szabályozás nagyobb akadályokat gördíthet. A közjegyzők kényszer nyugdíjba menetelével a technikai feltételek is változnak, és nagy valószínűséggel az egész iroda személyi állományára is kihat a módosítás. 132 133
http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2012-11/cp120139hu.pdf http://index.hu/belfold/2012/11/06/elkaszaltak_magyarorszagot_a_birak_kenyszernyugdijazasa_miatt/
46
Az egyes ügyek átvételét- melyek éveken át tartanak- nem lehet ilyen rövid időn belül egy másik iroda, akár közjegyző, akár bíró részére átadni. Továbbá sokunkban felvetődik a kérdés, ha egyszer több évtizedes gyakorlata volt annak, hogy a bírák az általános nyugdíjkorhatárhoz képest később mehetnek nyugdíjba, miért kellett hirtelen és gyorsan a bevált elven változtatni? Annak ellenére, hogy a kormány az új szabályozással egyfajta pozitív diszkriminációt korrigál, véleményem szerint sérti az egyenlő bánásmód elvét.
Az ügy feldolgozása során említettem, hogy az Alkotmánybíróság határozatával visszamenőlegesen megsemmisítette a szabályozás egy részét, viszont ez a Bizottság által benyújtott keresetet nem befolyásolta. 2012-ben, a felső korhatár elérése miatt 2996 bíró közül mintegy 236-nak szűnt meg a jogviszonya.
134
Ez majdnem a bírók
10%-a. A köztársasági elnök nagyszámban mentette fel a bírákat a nyugdíjkorhatár leszállítása miatt, akik a jogszabály megsemmisítése után sem kaphatták vissza állásaikat, hiszen nagy valószínűséggel azokat addigra betöltötték. Így kártérítést vagy az esetleges visszahelyezésüket peres úton követelhették.135 Az üggyel kapcsolatban új előrelépésekre lehetett számítani, hiszen Magyarország arra az álláspontra jutott, hogy kész eleget tenni az EU kéréseinek. Magyarország Alaptörvényének második módosítása címen törvénymódosítási javaslat került beterjesztésre. A javaslat szerint 2022. január 1-ig a bíró szolgálati jogviszonyát 65. életévének betöltésével kell megszüntetni, mely alól a Kúria elnöke kivételt gyakorol.136 A javaslat alapján, a Kúria elnöke, a bíróságok központi igazgatását végző szervezet vezetőjének kivételével vezetői tisztséget, valamint a bíróságok központi igazgatását felügyelő szervben tisztséget nem láthat el az a bíró, aki 62. életévét betöltötte. A javaslat alapján a Kúria elnökének kivételével 2022. január 1-ig a bíró szolgálati jogviszonyát a 65. életévének betöltésével, felmentéssel kell megszüntetni. Továbbá sem a bírói, sem az ügyészi jogviszonyt nem tölthet be az a személy, aki saját jogán nyugdíjba ment vagy ilyen juttatásban részesül.137 134
http://www.jogiforum.hu/hirek/28485 http://www.vg.hu/kozelet/politika/birak-nyugdijazasa-penzbirsagot-fizethet-az-allam-ha-nem-teljesit390500 136 http://www.nyugdijhirlap.hu/nyugdij-2013/birak-nyugdijazasa-birak-nyugdijkorhatara-2013 137 http://www.parlament.hu/irom39/08288/08288.pdf 135
47
Magyarország Alaptörvényének második módosításának javaslatát Dr. Navracsics Tibor, közigazgatási és igazságügyi miniszter nyújtotta be, melynek visszavonásához 2012. október 15-én az Országgyűlés hozzájárult.138 8.3.2 A C- 288/12. sz. Bizottság kontra Magyarország ügy Az Európai Bizottság 2012. június 8-án keresetet nyújtott be az Európai Unió Bíróságához, melynek tárgya, hogy Magyarország nem teljesítette a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló 95/46/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvből eredő kötelezettségeit, mivel idő előtt megszűntette az adatvédelmi biztos megbízatását.139 Az irányelv előírja, hogy a tagállamok teljes függetlenségben eljáró felügyelő hatóságot jelöljenek meg az irányelv alkalmazásának nyomon követése céljából. Egy 2010-ben hozott ügy (C-518/07. sz. Bizottság kontra Németország ügy) esetében az Európai Unió Bírósága megállapította, hogy az adatvédelmi ellenőrző hatóságnak minden külső befolyástól mentesnek kell lennie. Az Európai Unió Bíróság döntése alapján az, hogy a hatóságok döntéseire az őket felügyelő hatóságok politikai befolyást gyakorolnak, elegendő akadályt képez ahhoz, hogy függetlenül lássák el feladataikat.140 2011. december 31-ig Magyarországon ez a hatóság az adatvédelmi biztos volt, akit a magyar Országgyűlés hat évre választott. Mivel az adatvédelmi biztos megbízatása 2008. szeptember 29-én kezdődött, megszűnése 2014-ben következett volna be. 2012. január 1-jén a magyar szabályozás megváltozott, mely értelmében az adatvédelmi biztos megbízatása megszűnt és az említett irányelv szerinti adatvédelmi felügyelő hatóság, az újonnan létrehozott Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság lett. A megváltozott szabályok alapján a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság élén elnök áll, akit a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevez ki, kilenc évre. Erre a tisztségre nem a korábbi adatvédelmi biztos került kinevezésre. Mivel az adatvédelmi felügyelő hatóság megbízatása idő előtt megszűnt, az Európai
138
http://parlament.hu/fotitkar/alkotmany/alaptv_modositasai.htm
139
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=adatv%25C3%25A9delmi%2Bbiztos&docid=12 5053&pageIndex=0&doclang=HU&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=86621#ctx1 140 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-24_hu.htm?locale=en
48
Bizottság álláspontja szerint ez nagymértékben sérti az irányelvben megfogalmazott függetlenséget.141 Az adatvédelmi felügyelő hatóság személyi függetlensége, mely magába foglalja a megbízatás ideje alatt érvényesülő védelmet is, az uniós jog alapvető kritériuma.142 Az Európai Bizottság külön kiemelte, hogy attól függetlenül, hogy Magyarországon átszervezés alatt áll a felügyelő hatóság- adatvédelmi biztos-modellről hatóság modellre tér át- nem tette szükségessé a korábbi felügyelő hatóság megbízatásának idő előtti megszűntetését. Magyarország megtehette volna, hogy a belső jogában előírja azt, hogy az új modellt csak a korábbi adatvédelmi biztos megbízatásának lejárta után vezeti be, vagy az újonnan bevezetett Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság első elnöki posztjára a korábbi adatvédelmi biztos kerül. Továbbá Magyarország nem alapozhat arra sem, hogy az adatvédelmi biztos homályosan fogalmazott a sajtónak, mely alapján arra lehetett következtetni, hogy az adatvédelmi biztos már nem lett volna hajlandó ellátni a 95/46/EK irányelv 28. cikkében előírt feladatait. Az Európai Bizottság hangsúlyozta, hogy a jogsértés az indoklással ellátott véleményben adott határidő végén is fennáll, hiszen a korábbi adatvédelmi felügyelő hatóság nem került vissza tisztségébe.143 A jogsértés orvoslása nem kizárt, hiszen az Európai Bizottság elfogadja, ha a jelenlegi Hatóság élére a korábbi adatvédelmi biztost nevezik ki, ebben az esetben nincs lehetősége Magyarországnak az új elnök függetlenségére hivatkoznia, már csak azért sem, mert ezzel saját jogsértésére hivatkozna a saját védelmében.144
8.4 EU-Pilot eljárások, a patikák kisajátítása és a felsőoktatási törvény módosítása 2012. novemberben és 2013. februárban is volt arra példa, hogy az Európa Bizottság pilot eljárás keretében folytatja az egyeztetést Magyarországgal.
141
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=adatv%25C3%25A9delmi%2Bbiztos&docid=12 5053&pageIndex=0&doclang=HU&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=86621#ctx1 142 Osztovits András: EU-jog, 288.o. 143 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=adatv%25C3%25A9delmi%2Bbiztos&docid= 125053&pageIndex=0&doclang=HU&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=86621#ctx1 144 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=adatv%25C3%25A9delmi%2Bbiztos&docid= 125053&pageIndex=0&doclang=HU&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=86621#ctx1
49
A felsőoktatási hallgató szerződések megfelelésével kapcsolatban felvetődik a munkaerő szabad áramlásának korlátozása. Az új jogszabály szerint az államilag finanszírozott hallgatóknak szerződést kell kötniük az
állammal,
melyben
vállalják,
hogy
a
diploma
megszerzését
követően
Magyarországon töltik el a képzési idő kétszeresének megfelelő időt, a diplomázást követő 20 évben.145
Ez egy joghallgató számára azt jelenti, ha 5 év alatt megszerzi a diplomáját, a következő 20 év alatt, 10 évet Magyarországon kell töltenie, ellenkező esetben vissza kell térítenie a tandíjat.
Az Európai Bizottságnak valójában három aggálya volt az új szabályozással. Elsősorban kifejezte, hogy a kormány a jogszabállyal korlátozza a hallgatókat a szabad munkahely választásban, továbbá a külföldi állampolgárok értelemszerűen nem vehetnének részt államilag finanszírozott képzésben és a magyarországi lakóhellyel nem rendelkező diákok nem kaphatnának ösztöndíjat. A kormány ezen aggályok közül a másodiknak oly módon tett eleget, hogy módosította a törvényt, míg a harmadikként említett aggállyal kapcsolatban meggyőzte a Bizottságot, hogy a magyarországi lakóhellyel nem rendelkező hallgatók is kaphatnak ösztöndíjat.146 Az Európai Bizottság 2012. novemberben kezdeményezte az úgynevezett EU-Pilot eljárást, melyre az EU 2013. februárig várja a magyar hatóságok válaszait.147
A magyar hatóságok 2013. februárig nem módosították a 2011. évi CCIV. törvényt a nemzeti felsőoktatásról, melynek 48/A.§.-a előírja a hallgatókra vonatkozó „hazai munkaviszony” szigorú szabályait. Véleményem szerint a rendelkezés akadályozza az érintett hallgatókat a munkahely szabad megválasztásában. Abban az esetben, ha Magyarországon egy szakmai terület telített, nincs munkalehetőség, miért kellene minimum hat vagy maximum 12 évet hazai területen eltölteni, holott az Európai Unió számunkra is biztosítja a munkaerő szabad áramlását.
145
http://www.jogiforum.hu/hirek/28536 http://www.jogiforum.hu/hirek/28536 147 http://hvg.hu/vilag/20121123_roghozkozes_eu_pilot_eljaras 146
50
Szintén EU-Pilot eljárást kezdeményeztek hazánkkal szemben, a kormány patika kisajátítási terve miatt.
A patikusoknak 2013. év végéig meg kell vásárolniuk az összes hazai gyógyszertár minimum 25%-os tulajdonrészét. Értelemszerűen a tulajdonosok nem adnák el vállalkozásukat, a patikusok nagy része pedig nem is kívánja megvásárolni és ez által eladósodni. A 2006. évi XCVIII. évi a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászati segédeszköz- ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló törvényben szabályozták, hogy az országban biztosítani kell, hogy a személyi jogos patikusok és az üzletekben dolgozó gyógyszerészek tulajdoni hányada 2014. január 1-ig meghaladja a 25%-ot, 2017. január 1-ig pedig az 50%-ot. Amennyiben ennek nem tesznek eleget, a cégbíróságon nem vezetik át, a gyógyszertárat bezárják, tehát választási lehetőségük nincs a gyógyszerészeknek. A kormány álláspontja szerint a 2006-2010 közötti gyógyszerpiaci liberalizáció káros volt, valamint a gyógyszerekhez való hozzáférés területi egyenlőtlensége továbbra is jelentős. Az Európai Bizottság különös figyelemmel követi az említett jogszabály módosítását, hiszen az Európai Unió tagállamainak többségében nincs teljes tiltás a gyógyszertárak többségi és a nem gyógyszerész tulajdonlását illetően. Magyarország különösen azzal keltette fel az EU figyelmét, hogy a szabályozást tovább szigorította és semmiféle biztosítékot nem nyújtott az eddigi struktúra fenntartásához.148 A kormány ezzel szemben fontosnak tartja és komoly célkitűzésként kezeli az ügyet. A kormány tervei között szerepel, hogy egy 10 milliárdos nagyságrendű patikaalapot hoz létre, valamint bankhitellel segíteni a gyógyszerészeket. A szabályozással a Magyar Gyógyszerészeti Kamara egyet ért, mely álláspontjuk szerint indokolt és szükségszerű, hogy a személyes felelősség és a számon kérés formája megjelenjen a szabályozásnak köszönhetően. A Magyarországon működő mintegy 2400 gyógyszertár közül 1200 helyen nincs meg a gyógyszerészek többségi tulajdona és feltehetően 600 gyógyszertárban nem biztosított a 25% sem.
148
http://index.hu/belfold/2013/02/06/kisajatitas_lesz_10_milliardbol_a_patikakban/
51
Az EU 2013. februárban EU- Pilot eljárást indított az üggyel kapcsolatban, melynek keretében
a
kérdések
megválaszolására
Magyarországnak
két
hónap
áll
rendelkezésére.149
8.5 A C-364/10. sz. Magyarország kontra Szlovák Köztársaság ügy Végezetül, egy olyan ügyet dolgoztam fel, melynek keretében ítélet született, de mégis érdemes kitérni rá, hiszen az eljárás megindításának ritkábban előforduló módja tűnik fel. Az ügy az EUMSz 259. cikk alapján indult, vagyis Magyarország, mint tagállam indította az eljárást a Szlovák Köztársasággal szemben.
2009. augusztus 21-én Sólyom László köztársasági elnök egy szlovákiai székhelyű társadalmi szervezet meghívására Révkomáromba volt hivatalos, Szent István szobrának avatási ünnepségére. Előzményként érdemes kiemelni, hogy egyrészt augusztus 20. Magyarországon Szent István emlékét őrző ünnep, míg augusztus 21. Szlovákiában érzékenynek ítélt dátum, hiszen 1968-ban a Varsói Szerződésben részes állam fegyveres erői megszállták a Csehszlovák Köztársaságot. A két tagállam nagykövetségei között több diplomáciai jegyzékváltás is történt, míg végül, Szlovákia megtiltotta, hogy Magyarország köztársasági elnöke területükre lépjen. Szlovákia a 2004/38 irányelv alkalmazását, mintegy végső lehetőségként kezelte, annak érdekében, hogy megakadályozzák a köztársasági elnök határátlépését.150 Magyarország 2009. októberben panasszal fordult a Bizottsághoz, azzal a céllal, hogy az EUMSz 258. cikk alapján, az EUMSz 21. cikk és a 2004/38 irányelv megsértése miatt indítson a Szlovák Köztársasággal szemben kötelezettségszegési eljárást. A Bizottság úgy foglalt állást, hogy nincs abban a helyzetben, hogy a Szlovák Köztársaság jogsértő magatartását megállapítsa. Magyarország 2010. márciusban az EUMSz 259. cikk alapján fordult az Európai Bizottsághoz, majd ezt követően a Bizottság 2010. júliusban, indokolással ellátott véleményben megállapította, hogy a
149
http://m.hir24.hu/hirek/fn24/Indulhat-a-nagy-patikamutyi http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d0f130d5332dd90dbd9449c19b598 2c3144b6c6c.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4Oah4Le0?text=&docid=128561&pageIndex=0&doclang=H U&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=439330 150
52
2004/38 irányelvben foglaltak nem alkalmazandóak a tagállamok államfői által másik tagállam területén tett látogatásokra, így a jogsértés is megalapozatlan. 2010. júliusban Magyarország benyújtotta keresetét. Magyarország a keresetben, az üggyel kapcsolatban négy kifogást jelölt meg. Az említett 2004/38 irányelv és az EUMSz 21. cikk (1) bekezdés alapján fennálló kötelezettségek megsértését, a jogsértés megismételt előfordulásának lehetőségét, az uniós jog visszaélésszerű alkalmazását és annak megállapítása, hogy ha a 2004/38 irányelv személyi hatályát konkrét nemzetközi jogi norma korlátozhatja-e, és melyek a kivételek körei és hatálya. 151 A magyar kormány álláspontja, hogy Szlovákia megsértette az EK.18 cikket és a 2004/38 irányelvet egyaránt. A magyar kormány szerint a köztársasági elnök személyes magatartásával nem sértette általában, továbbá nem valósított meg olyan valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt a társadalom valamely alapvető érdekére, ami indokolttá tette volna a korlátozó intézkedés meghozatalát. Az intézkedés továbbiakban az arányosság követelményének sem felet meg, mely által túllépte az elérni kívánt célt. A Szlovák Köztársaság az irányelv szabályait is megsértette, hiszen a döntést nem foglalták az irányelvnek megfelelő határozatba, és nem kézbesítették. Az Európai Bizottság állásfoglalása alapján a tagállamok államfőinek hivatalos látogatásaira nem az uniós jog, hanem a nemzetközi jog szabályait kell alkalmazni. A magyar kormány véleménye szerint a 2004/38 irányelv feltételen alkalmazást kíván minden személyi kör és minden típusú látogatás esetén. A 2004/38 irányelv kógens jelleggel mondja ki, hogy minden uniós polgár elsődleges jogból eredő, közvetlen és egyéni alapjogosultsága a tagállamok területére történő belépés. Az irányelv ugyancsak kógens jelleggel, taxatíve sorolja fel azokat az eseteket, amikor az uniós polgár mozgásszabadságát korlátozni lehet. Tehát az irányelv nem tartalmaz sem az államfők, sem a tagállamok állampolgárainak más köre tekintetében kivételt. Nagy valószínűséggel, ha az irányelvet megalkotó Tanács és Európai Parlament a mozgásszabadság gyakorlását a nemzetközi jogi normáktól- nemzetközi szokásjogtólfüggővé kívánta volna tenni, meg tette volna azt az elfogadásakor.
151
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d0f130d5332dd90dbd9449c19b598 2c3144b6c6c.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4Oah4Le0?text=&docid=128561&pageIndex=0&doclang=H U&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=439330
53
A magyar kormány további álláspontja, hogy sem az írott nemzetközi jogban, sem a nemzetközi szokásjogban nem található olyan hatályos nemzetközi jogi norma, mely az ügy szempontjából megfelelő lenne. Abban az esetben, ha egy nemzetközi jog bármely rendelkezése korlátozhatja a 2004/38 irányelv személyi hatályát, elengedhetetlen, hogy az Európai Unió Bírósága meghatározza a korlátozás körét és terjedelmét.152 Ezzel szemben Szlovákia álláspontja az volt, hogy az államfők szerepét figyelme véve, az Unión belüli mozgásuk a tagállamok közötti diplomáciai kapcsolatok területét érintik, amelyet a nemzetközi szokásjog és a nemzetközi egyezmények szabályoznak. Az Európai Unió Bíróságának állásfoglalása pedig: „Az államfői jogállás tehát sajátos jellegű, abból eredően, hogy azt a nemzetközi jog szabályozza, ami azzal a következményekkel jár, hogy az államfő nemzetközi szinten tanúsított magatartására mint a külföldi tartózkodására is- a nemzetközi jog, különösen pedig a diplomáciai kapcsolatok joga irányadó.”153 Az Európai Unió Bírósága a keresetben felhozott kifogást, mint megalapozatlant elutasította, hasonlóképpen a többi kifogást is, így a Bíróság ítéletében megállapította, hogy a felhozott kifogások közül egyiknek sem adott helyt, a keresetet teljes egészében elutasította. 154
152
http://www.kormany.hu/download/2/43/50000/EUCourt20110831.pdf#!DocumentBrowse
153
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d0f130d5332dd90dbd9449c19b5982c 3144b6c6c.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4Oah4Le0?text=&docid=128561&pageIndex=0&doclang=HU& mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=439330 154
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d0f130d5332dd90dbd9449c19b5982c 3144b6c6c.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4Oah4Le0?text=&docid=128561&pageIndex=0&doclang=HU& mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=439330
54
Összegzés A
szakdolgozat
korlátait
figyelembe
véve,
úgy
gondolom
sikerült
a
kötelezettségszegési eljárások menetébe részletes betekintést nyerni. Ismertettem az uniós jog érvényesülésének biztosítását szolgáló eszközöket, a jogsértések egyes típusait, az eljárás megindítására jogosultak körét. Az eljárás menete tekintetében három szakaszt különítettem el a dolgozat keretében, melyek lépcsőfokait egyesével szemügyre vettem. Így külön kitértem az EU- Pilot eljárásokra, mely projekt 2008-ban jött létre abból a célból, hogy az eddigi informális tájékozódási szakaszt felváltsa, továbbá második szakaszként említettem a pert megelőző eljárást, mely során a felszólító levél és az indokolással ellátott vélemény szoros kapcsolatát tanulmányoztam. Végül a harmadik szakaszt vizsgáltam, mely a bírósági eljárást foglalta magába, külön kitérve a Bizottság által, illetve a tagállamok által kezdeményezett eljárásokra. A Maastrichti Szerződés, majd a Lisszaboni Szerződés is módosításokat, újításokat hajtott végre a tagállami kötelezettségszegést megállapító ítélet végrehajtásának kikényszerítése érdekében, így dolgozatomban külön kitértem a témát érintő EUMSz. 260. cikkre, a kényszerítő bírság és az átalányösszegre vonatkozó együtthatókra, számítási módokra. A jogsértési típusok és a kötelezettségszegési eljárás menetének megismerését követően, statisztikák, éves jelentések tükrében választ találtam arra, hogy mely tagállamok követik el a legtöbb jogsértést. Összességében elmondható, hogy Magyarország az elmúlt két év tekintetében középmezőnyben végzett, hiszen vannak tagállamok, melyek kétszer annyi jogsértést követnek el, mint hazánk. A szakpolitikák tekintetében a legtöbb jogsértés a közlekedés, belső piac és szolgáltatások, egészségügy és fogyasztóvédelem szakterületeken történnek. A dolgozat második részében Magyarországgal szembeni eljárásokra koncentráltam, megismertem a legtöbbet emlegetett ügyeket, az elkövetett vagy az unió által jogsértőnek tartott magatartásokat, azok esetleges orvoslásait. Így a dolgozat keretében külön kiemeltem a Cafeteria- ügyet, a személyes használatra előállított pálinka ügyét, a C-286/12. sz. Bizottság kontra Magyarország, vagyis a bírák, ügyészek, közjegyzők nyugdíjazására vonatkozó ügyet, az adatvédelmi hivatal függetlensége miatt indított eljárás ügyét, továbbá két ügyet, melyekkel kapcsolatban 55
EU-Pilot eljárás indult, és végezetül a Magyarország által a Szlovák Köztársasággal szemben indított eljárást. Az esetek szemügyre vétele során megnéztem, hogy milyen eljárási szakaszban tartanak, történtek-e előrelépések az esetleges jogsértésekkel kapcsolatban, továbbá a felvetődő kérdéseimre választ találtam. Összességében megállapítható, hogy az uniós jog helyes alkalmazása kihívásokat jelent a tagállamok számára, főleg a késedelmes átültetés okoz problémát, mégis elmondható, hogy általában gyors nemzeti intézkedés születik.155 A kötelezettségszegési eljárások tekintetében a lezárt ügyek száma évről évre csökken, véleményem szerint ez köszönhető az EU-Pilot eljárások sikereinek is. Magyarország vonatkozásában remélhetőleg az elkövetkezendő időszakban még több esetet sikerül EU-Pilot eljárás keretében lezárni, ezáltal kevesebb ügy kerül majd az Európai Unió Bírósága elé, és hazánk is kiérdemli a „példás állam” címet.
155
http://ec.europa.eu/eu_law/docs/docs_infringements/annual_report_29/com_2012_714_hu.pdf
56
Felhasznált irodalom Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban, 2010. Budapest, HVGORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Gombos Katalin: Az Európai Unió jogának alapjai, 2012. Budapest, CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. Gombos Katalin: Bírói jogvédelem az Európai Unióban- Lisszabon után, 2011. Budapest, CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról (8. átdolgozott kiadás), 2011. Budapest, HVG- ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Kecskés László: EU-Jog és jogharmonizáció, 2005. Budapest, HVG- ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Bővített, második kiadás Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló Szerződések magyarázata 1., Az Európai Unióról szóló Szerződés Magyarázata, 2011. Budapest, Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló Szerződések magyarázata 3., Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés magyarázata
II.,
2011.
Budapest,
Complex
Kiadó
Jogi
és
Üzleti
Tartalomszolgáltató Kft. Osztovits András: Az Európai Unió joga, 2012. Budapest, HVG- ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Várnay Ernő - Papp Mónika: Az Európai Unió joga, 2010. Budapest, CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. Várnay Ernő - Papp Mónika - Varju Márton - Barthat Ildikó: EU jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások, 2006. Budapest, Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.
57
Felhasznált napi-, heti-, havi lapok, folyóiratok Farkas Zoltán, Pálmai Erika: Sarkalatos aggályok, HVG Gazdasági, politikai hírmagazin 2012. XXXIV. évfolyam, 46. szám 62-64.p.
Internet címek
http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_hu.htm, 2012. 09.14. http://www.parlament.hu/biz/eib/link1/jogharm.htm, 2013.02.12. http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/application_monitoring_hu.htm 2012.09.14. http://ec.europa.eu/eu_law/docs/docs_infringements/com_2010_70_de.pdf 2012.09.14. http://ec.europa.eu/eu_law/docs/docs_infringements/annual_report_29/com_201 2_714_hu.pdf 2013.01.09. http://ec.europa.eu/magyarorszag/press_room/press_releases/20130124_januari_ ketelezetsegszegesi_eljarasok_hu.htm 2013.01.30. http://www.bruxinfo.hu/cikk/20120620-eljarast-indit-az-eu-a-cafeteria-rendszermiatt.html 2012.09.14. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-876_hu.htm 2013.01.30. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-674_hu.htm 2013.01.09. http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=A0300127.TV 2013.02.12 http://bruxinfo.hu/cikk/20121017-a-jobbak-kozott-van-magyarorszag-a-belsopiac-mukodese-teren.html 2012.12.12. http://hvg.hu/itthon/20120621_kotelezettsegszegesi_eljaras 2012.09.14. http://hvg.hu/itthon/20120626_barroso_navracsics 2012.09.14.
58
mandiner.hu/cikk/20120719_lezartak_a_jegybank_fuggetlensegevel_kapcsolato s_kotelezettsegszegesi_eljarast 2012.09.14. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-165_hu.htm?locale=hu 2012.11.23. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-24_hu.htm 2012. 09.14. http://tasz.hu/files/tasz/imce/2011/birosagok_vb_elemzes_20040405.pdf 2013.02.01. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-165_hu.htm?locale=hu 2012.09.14. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-222_hu.htm 2012. 09.14. http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=129324&pageI ndex=0&doclang=HU&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3180694 2012.11.12. http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=129324&pageI ndex=0&doclang=hu&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2794154 2013.02.01. http://www.mkab.hu/letoltesek/alkotmanybirosag_hatarozatai_2012_03.pdf 2013.02.01. http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/201211/cp120139hu.pdf 2012.12.12. http://www.nyugdijhirlap.hu/nyugdij-2013/birak-nyugdijazasa-biraknyugdijkorhatara-2013 2013. 02.06. http://www.parlament.hu/irom39/08288/08288.pdf 2013.02.06. http://parlament.hu/fotitkar/alkotmany/alaptv_modositasai.htm 2013.02.06. http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=adatv%25C3%25A9del mi%2Bbiztos&docid=125053&pageIndex=0&doclang=HU&mode=req&dir=& occ=first&part=1&cid=86621#ctx1 2013.02.08.
59
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-24_hu.htm?locale=en 2013.02.08. http://www.jogiforum.hu/hirek/28536 2013.02.06. http://hvg.hu/vilag/20121123_roghozkozes_eu_pilot_eljaras 2013.02.06. http://index.hu/belfold/2013/02/06/kisajatitas_lesz_10_milliardbol_a_patikakban / 2013.02.06. http://m.hir24.hu/hirek/fn24/Indulhat-a-nagy-patikamutyi 2013.02.06. http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d0f130d5332 dd90dbd9449c19b5982c3144b6c6c.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4Oah4Le0?text =&docid=128561&pageIndex=0&doclang=HU&mode=lst&dir=&occ=first&pa rt=1&cid=439330 2012.11.12. http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d0f130d5332 dd90dbd9449c19b5982c3144b6c6c.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4Oah4Le0?text =&docid=128561&pageIndex=0&doclang=HU&mode=lst&dir=&occ=first&pa rt=1&cid=439330 2013.02.06. http://www.kormany.hu/download/2/43/50000/EUCourt20110831.pdf#!Docume ntBrowse 2013.02.06. http://index.hu/belfold/2012/11/06/elkaszaltak_magyarorszagot_a_birak_kenysz ernyugdijazasa_miatt/ 2013.02.14. http://www.vg.hu/kozelet/politika/birak-nyugdijazasa-penzbirsagot-fizethet-azallam-ha-nem-teljesit-390500 2012.12.12. http://www.wkdis.de/aktuelles/rechtsnews/46285 2013.02.06. http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:02 00:hu:PDF 2013.02.06. http://inforadio.hu/hir/belfold/hir-477396 2012.11.12. http://www.jogiforum.hu/hirek/28485 2012.12.12.
60
Felhasznált jogesetek C-456/03. sz. Bizottság kontra Olaszország 61/94. sz. Bizottság kontra Németország ügy C-239/03. sz. Bizottság kontra Franciaország ügy 240/86. sz. Bizottság kontra Görögország ügy C-82/03. sz. Bizottság kontra Olaszország ügy C-205/06. sz. Bizottság kontra Osztrák Köztársaság ügy C-287/03. sz. Bizottság kontra Belgium ügy C-212/99. sz. Bizottság kontra Olaszország ügy C-494/01. sz. Bizottság kontra Írország ügy C-129/00. sz. Bizottság kontra Olaszország ügy C-45/91. sz. Bizottság kontra Görögország ügy C-222/94. sz. Bizottság kontra Egyesült Királyság ügy C-279/94. sz. Bizottság kontra Olaszország ügy C-289/94. sz. Bizottság kontra Olaszország ügy C-145/04. sz. Spanyolország kontra Egyesült Királyság ügy C-304/02.sz. Bizottság kontra Franciaország ügy C-154/09. sz. Bizottság kontra Portugália ügy C-286/12. sz. Bizottság kontra Magyarország ügy C-447/09. sz. Reinhard Prigge, Michael Fromm és Volker Lambach kontra Deutsche Lufthansa AG ügy C-159/10. sz. és C-160/10.sz. Fuchs és Köhler egyesített ügy C-288/12. sz. Bizottság kontra Magyarország ügy C-518/07. sz. Bizottság kontra Németország ügy C-364/10. sz. Magyarország kontra Szlovák Köztársaság ügy
61
Jogszabályjegyzék Magyar vonatkozású jogforrások 2003. évi CXXVII. törvény a jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól 2006. évi XCVIII. törvény a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászati segédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól 2011. évi CLXI. törvény a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról 2011. évi CLXII törvény a bírák jogállásáról és javadalmazásáról 2011. évi CCIV. törvény a nemzeti felsőoktatásról 33/2012. (VII.17.) AB határozat A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességérõl Az Európai Unió jogforrásai Az Európai Unióról szóló Szerződés, egységes szerkezetbe foglalt változata Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés, egységes szerkezetbe foglalt változata A Tanács 2679/98/EK rendelete az áruknak a tagállamok közötti szabad mozgásával kapcsolatban a belső piac működéséről A Tanács1605/2002/EK EURATOM rendelet, az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről Az Európai Parlament és a Tanács 2010/31/EU irányelve az épületek energiahatékonyságáról
62
Az Európai Parlament és a Tanács 2006/123/EK irányelv a belső piaci szolgáltatásokról A Tanács 92/83/EGK irányelve az alkohol és az alkoholtartalmú italok jövedéki adója szerkezetének összehangolásáról A Tanács 2000/78/EK irányelve a foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód általános kereteinek létrehozásáról Az Európai Parlament és a Tanács 95/46/EK irányelve a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról Az Európai Parlament és a Tanács 2004/38/EK irányelve az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről
63
Függelék 1. ábra: A kötelezettségszegési eljárás menete 1. hivatalos felszólítás
Európai Bizottság
2. válasz (magyarázat) 3. indoklással ellátott vélemény
Kötelezettségét nem teljesítő tagállam
4. válasz (magyarázat)
6. kötelezettségszegést megállapító ítélet
5. bírósági eljárás kezdeményezése
7. kötelezettség további nem teljesítése esetén bírság kiszabása
Európai Bíróság
Forrás: Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, 130p.2011.
64
2. ábra: A kötelezettségszegési eljárás 1. Informális, adminisztratív szakasz
2. A pert megelőző eljárás
3. Bírósági eljárás
A felszólító levél kibocsátása
Kereset benyújtása
Tagállam válasza
Bírósági eljárás írásbeli szakasza
EU Pilot
Tudomásszerzés
Bizottság illetékes főigazgatósága felveszi a kapcsolatot a tagállam hatóságaival (informális kapcsolattartás)
Bizottság illetékes főigazgatósága javaslatot tesz az eljárás lezárására vagy megindítására
Indoklással ellátott vélemény kibocsátása (határidő kitűzésével)
Kiegészítő hivatalos felszólítás
Tárgyalás
Főtanácsnok indítványa Tagállami válasz Az ítélet kihirdetése
A bizottság, mint testület dönt az ügy lezárásáról vagy az eljárás megindításáról
Bizottság megítélése szerint eredménytelenül telt el
Bizottság dönt a kereset benyújtásáról
Forrás: Várnay Ernő-Papp Mónika: Az Európai Unió joga, 394-396p. 2010. (saját szerkesztés)
65
3. ábra: Késedelmes átültetés az EU-27-ben
Forrás: A Bizottság Jelentése, Az uniós jog alkalmazásának ellenőrzéséről szóló 29. éves jelentés In: http://ec.europa.eu/eu_law/docs/docs_infringements/annual_report_29/com_2012_714_hu.pdf 4p. 2011. 4. ábra: A kötelezettségszegések száma az EU-27-ben
Forrás: A Bizottság Jelentése, Az uniós jog alkalmazásának ellenőrzéséről szóló 29. éves jelentés In: http://ec.europa.eu/eu_law/docs/docs_infringements/annual_report_29/com_2012_714_hu.pdf 10p. 2011.
66
5. ábra: A kötelezettségszegésnek leginkább kitett négy szakpolitikai terület
Forrás: A Bizottság Jelentése, Az uniós jog alkalmazásának ellenőrzéséről szóló 29. éves jelentés In: http://ec.europa.eu/eu_law/docs/docs_infringements/annual_report_29/com_2012_714_hu.pdf 10p. 2011.
67
6. ábra: Magyarország ellen indított fontosabb eljárások 2012. november
Ügy
Hol tart?
Tét
Földvásárlási támogatások
Bíróság előtt
Támogatás engedélyezésének megsemmisítése
Vasúti infrastruktúra- kapacitás
Bíróság előtt
Kötelezettségszegés megállapítása
Adatvédelmi biztos
Bíróság előtt
Kötelezettségszegés megállapítása
Hulladékgazdálkodás
Bíróság előtt
Távközlési különadó
Bíróság előtt
Kötelezettségszegés megállapítása és napi 27 ezer euró kényszerítő bírság kiszabása Kötelezettségszegés megállapítása
Közjegyzők Tojó ketrecek
Kiegészítő indokolással ellátott vélemény Indokolással ellátott vélemény
Önkéntes jogkövetés elérése
Pálinka
Indokolással ellátott vélemény
Önkéntes jogkövetés elérése
Környezeti hatásvizsgálat
Indokolással ellátott vélemény
Önkéntes jogkövetés elérése
Távközlési szabályok
Indokolással ellátott vélemény
Önkéntes jogkövetés elérése
Cafeteria
felszólítólevél
Önkéntes jogkövetés elérése
Médiaengedélyezés
felszólítólevél
Önkéntes jogkövetés elérése
Önkéntes jogkövetés elérése
Probléma Indokolatlan a földvásárláshoz adott és 2013. decemberig meghosszabbított állami támogatás A forgalomirányítást a vasúttársaságok végzik, ami piaci torzuláshoz vezethet Az adatvédelmi biztos függetlenségére vonatkozó irányelvek megsértése A hulladékokról szóló irányelv át nem vétele A Bizottság szerint a különadó igazgatási díj és nem növelhetné a költségvetés bevételeit Külföldi közjegyzők hivatalszerzésének korlátozása Az uniós tiltás ellenére a hagyományos tyúkketrecek engedélyezése Túlzott mértékű az adómentesség a személyes a személyes fogyasztásra főzetett pálinkára Nincs összhang a környezeti hatásvizsgálatról szóló irányelvvel Az új távközlési szabályok késedelmes átvétele A szolgáltatások és vállalkozások szabad letelepedésének korlátozása, diszkrimináció gyanúja Az uniós irányelv nem megfelelő átültetése
Forrás: HVG Gazdasági, politikai hírmagazin: Sarkalatos aggályok, XXXIV.évf. 46.szám, (2012.november 17.) 63.o.
68
