A POLITIKAI KORRUPCIÓ SZERVEZETI STRUKTÚRÁJA Egy lehetséges szervezetszociológiai modell

Társadalomkutatás 26 (2008) 3, 11–38 DOI: 10.1556/Társkut.26.2008.1.3

A POLITIKAI KORRUPCIÓ SZERVEZETI STRUKTÚRÁJA Egy lehetséges szervezetszociológiai modell JÁVOR ISTVÁN ELTE Társadalomtudományi Kar Szociológiai Tanszék 1117 Budapest, Pázmány Péter sétány 1/A Tel.: 209-0555 E-mail: [email protected]

A tanulmány a szervezetek közötti hatalmi és érdekkapcsolatok elemzésére fókuszál. Azt vizsgálja, hogy hogyan működnek ezek a kapcsolatok, és milyen hatalmi érdekek, szervezeti és egyéni viselkedések mozgatják az együttműködést. Három szereplő, a politikai szervezet, a bürokratikus szervezet és a gazdasági szervezet eltérő célokkal lép ebbe a hatalmi játszmába. Eltérő a szereplők eszközrendszere, hatalmi eszköztára és érdekeik érvényesítésének lehetősége is. Ami összekapcsolja az érintetteket, az a rendelkezésre álló erőforrások és azok elosztásának lehetősége a szervezetek és az egyének között. Ez kétszintű kapcsolati rendszert hoz létre, a felszínen megjelenő legálist és a rejtve maradó, másodlagos erőforrás-elosztási rendszert, amely a nem legális elemeket is magában foglalja. Mindez azonban nem működhetne, ha a kontrollszervezetek (rendőrség, ügyészség) betartanák a nekik kijelölt szerepeket. A tanulmány rámutat arra, hogyan kapcsolja ki a szervezeti hálózat a kontrollszervezeteket, és bemutatja azok működési mechanizmusát is. Kulcsszavak: szervezetszociológia, szervezeti hatalom, szervezeti hálózat, szervezetközi viszonyok, hatalmi erőtér, korrupció

FOGALMAK A korrupció fogalma maga is sokjelentésű, tartalma nehezen definiálható. Talán első megközelítésben valamilyen előnyben részesítésként határozhatjuk meg a kialakult szokásokhoz, eljárásokhoz képest. Mit is jelent ez tartalmában? Néhány változaton keresztül vezetném be azt a szervezeti kérdéskört, amelynek egyik modelljét kívánom a későbbiekben felvázolni. 0231–2522 © 2008, Akadémiai Kiadó, Budapest

12

JÁVOR ISTVÁN

Protekció alatt jogellenes vagy erkölcsökbe, kialakult szokásokba ütköző előnyben részesítést nevezzük. Korrupció alatt a kölcsönös előnyben részesítést fogjuk érteni. Azt a helyzetet, amikor valamely fél a másik számára előnyt biztosít azért, hogy cserébe valamilyen előnyben vagy juttatásban részesüljön. A korrupció lényege e megközelítés alapján a kölcsönös kivételezés és olyan kölcsönös haszon elérése, amely az események szokásos és szabályozott formájában nem lenne lehetséges és elérhető. A leírtak alapján már látszik, hogy a korrupciónak két változatát lehet elkülöníteni. Az első formájában az esemény adott (pl. egy hivatali eljárás, egy cégek közötti üzlet), és a lebonyolításában részt vevők megállapodnak abban, hogy a tényleges eljárásokkal együtt (amellett, vagy éppen abba beleépítve) sajátos előnyöket szereznek maguknak. Ha az eljárás mellett teszik ezt (pl. egyik pénzt ad a másiknak, cserében a másik az eljárásban sajátosan értelmezi a feltételeket), akkor az egyik fél saját erőforrásait adja azért cserébe, hogy a másik fél az általa kezelt szervezeti erőforrásokat manipulálja (megítélési kompetencia, eljárásokban használt adatok átértelmezése). A felek ez esetben nem egyenlők abban az értelemben, hogy ki mit fektet be (a másét vagy a sajátját). Tulajdonképpen a korrupció szokásos, mondhatni köznapi értelmezése ezt az esetet foglalja magában. Valaki (egyénként vagy egy szervezet képviselőjeként) pénzt ad egy szervezeti dolgozónak (vezetőnek, egy testület több tagjának) azért, hogy előnyben részesítsék. Ez a korrupciónak az a sajátos esete, amikor egyértelműnek látszik a törvénytelenség is. Akkor fogom mondani, hogy a szervezeti eljárásokba van beépítve a korrupció, amikor szervezetek közötti cseréről van szó (még ha egyéni érdekek is megjelennek mögötte). Amikor egy önkormányzat azért változtat meg egy rendeletet, hogy egy nagybefektető lehetőségeket kapjon, sajátos helyzettel állunk szemben. Az önkormányzat szabályt alkot, egy egyedi esetre, ahelyett, hogy a szabályok szerint bírálna el egy esetet. Ez nem feltétlen törvénytelen, de a szabályozott működéssel szemben a hatósági, engedélyezési tevékenységét viszi be az üzleti piacra. Ennek lehetnek racionális okai, és lehetnek mögötte személyes érdekek. A megoldás azonban a törvényes keretek között zajlik le. Ennek az esetnek számos változatát lehetne említeni a különböző szervezetek közötti kapcsolatokban, a közbeszerzési eljárások, pályázati bírálások folyamatában. Ennek a típusnak az a lényege, hogy jogszerűen történnek az események. Eközben lehetséges, hogy háttérmegegyezések találhatók, amelyek legalizálása történik meg az eljárások, döntések folyamatában. Ez az az eset, amelyik a továbbiakban minket jobban fog érdekelni, és amelyik a politikai korrupció szervezeti struktúráját ki fogja rajzolni előttünk.

A POLITIKAI KORRUPCIÓ SZERVEZETI STRUKTÚRÁJA

13

Térjünk azonban egyelőre vissza az eredeti csoportosításunkhoz. Az első változata a korrupciónak az az eset, amelyet mostanáig röviden felvázoltunk: a folyamat során (a mellett, vagy abba beépítetten) megjelenő események. A második változata a korrupciónak szintén nagyon fontos, különösen a politikai–szervezeti elemzés körében. Ez az, amikor a résztvevők megegyeznek a haszon szerzésében, és a szervezeti eljárásokat csak azért indítják el, hogy ennek legális formát adjanak. Ilyen az, amikor olyan vállalkozási vagy munkaszerződéseket kötnek az érintettek, amelyek rendkívüli, kivételes hasznot biztosítanak az érintett számára. Ennek tipikus esete a politikai lojalitás jutalmazása vagy megvétele.

ÁLTALÁNOS MODELL Az általános modell vázlata a politikai korrupció szervezeti rendszerének négy elemét tartalmazza. Ezek a következők: 1. A hatalom csúcsán álló szervezetek és az azokat mozgató személyek. Ennek a területnek az a jellemzője, hogy kontrollálja az erőforrások megszerzését, az erőforrások működtetését és azok elosztását. Így lehetősége van az egész rendszert manipulálni. Mivel a jogot, a jogszerű megoldásokat is manipulálhatóvá teszik, ennek következtében lehetőségük van a legális és illegális eljárásokra, a legális eljárások illegális célokra való felhasználására, az illegális eljárások legalizálására. A hatalom az erőforrások feletti szervezeti rendelkezést és a kapcsolódó szervezeti hasznokat (pl. pártok, gazdasági szervezetek), valamint a személyi hatalmat, a személyi hasznokat kapcsolja össze. 2. A második terület a legalizációs szint vagy hatalmi közvetítő zóna. Ez a szféra, például egy önkormányzatot tekintve, többek között a magasabb beosztású köztisztviselőkből, tanácsadókból áll. Itt a hatalmi szféra érdekmegállapodásait törvényesíteni, szabályokká vagy azok jogszerű értelmezésévé és azok végrehajtásává kell transzformálni. Az itt levőket nemcsak munkájukért kell megfizetni, hanem meg kell vásárolni a bizalmat és a hallgatásukat is. Mivel az itt tartózkodó szereplők legális megfizethetősége korlátozott (státusuk miatt is), gyakran alkalmazott megoldás, hogy féllegális és illegális megoldások engedésével fizetik meg a szereplőket. Ez egyben a hatalom bizalmának is alapja. A hatalomban ugyanis nem lehet megbízni, és a hatalom jellegénél fogva nem bízik meg senkiben. A legnagyobb bizalmi alap a félelem és a juttatatás együttes alkalmazása és összekö-

14

JÁVOR ISTVÁN

tése. A hatalmi közvetítő zónában szereplők belelátnak a hatalom alkuiba, az erőforrások elosztásának mechanizmusaiba, és ennek legalizálásáért meg is kérik az árat. A hatalom azonban csak akkor és annak fizet, akinek a hatalomra nézve nagyobb kockázat kilépni, „árulóvá” válni, mint bent maradni vagy csendesen távozni. 3. A harmadik terület a kontroll. Látható, hogy a hatalom működéséhez kikerülhetetlen a legalitásból való kilépés. (Előző tanulmányainkban már szó volt a hatalom és a széles társadalom egészen eltérő erkölcséről.) A kontroll hivatalos formáját a rendőrség és ügyészség testesíti meg. A szervezetszociológiai modell rávilágít arra, hogy a hatalom által működtetett kontroll kikapcsolása lényeges eleme a hatalom stabil működésének. Ez pedig nem történhet másképpen, mint a hatalom előző két szférájának és a kontrollt megtestesítő szervezeteknek a kooperálásával. Ez lehet formális és informális. De gyakran abban nyilvánul meg, ahogy a szervezetek kialakítják saját mozgásterüket, kialakulnak érinthetetlen szférák és azok a technikák, amelyekkel a tabu ügyeket kezelik. 4. A negyedik terület a bürokráciák alsó szintje. Itt, például egy önkormányzatnál, olyan alkalmazottak vannak, akik munkáért kapnak bért. Habár kevés dologba látnak bele, teljes tévedés lenne azt hinni, hogy nincsenek információik, nem tudják vagy nem sejtik, hogyan működik a hatalmi szint. Itt azonban a belelátás nem jelent elégséges konkrét tudást. Így hatalommal sem rendelkeznek. Tudják azonban, hogy ha nem lojálisak a szervezeti viszonyokhoz, nem veszik tudomásul a történteket, jelentős kockázatokat vállalnak. Így az itteni magatartásokat a lojalitás, alkalmazkodás, beletörődés vagy félelem jellemzi. Mindegyik magatartás azonban szervezet- és így rendszerstabilizáló is. Az itt dolgozók kénytelenek elfogadni a szervezeti erkölcsöt. Ők dolgozhatnak tisztességesen, de ebből a szempontból mégis szervezeti (szervezetkonform) személyiségekké válnak: vagyis a szervezet megtöri a gerincüket. Ahogy például a bíróságon is pontosan tudják a bírók és az alkalmazottak, ki a becsületes, és ki a megvehető, ki a befolyásolható, ki az elfogult. De mindenki elfogadja ezt és hallgat, végzi a saját ügyeit. Kialakul egy teljes kontrollkör, amely a kontrollt kikapcsolja. Szervezeti és egyéni szinten is olyan érdekeltségi viszonyokat teremt, amelynek lényege a hatalom működésének stabilizálása. Kialakulnak a szervezeti és személyi mozgások és összefonódások, az egyéni és szervezeti érinthetetlen területek. Gyakorlatilag olyan, a formális hatalomhoz kötődő maffiák alakulnak ki, amelyek társadalmi funkciója makro és mikro szinten is a hatalom stabi-


15

litását alkotó negatív visszacsatolási körök fenntartása. Ezek a maffiák (összefonódott, teljes kontrollkörök) biztosítják a demokratikus játékszabályokra épülő társadalmak stabil működését. A hatalom működésének költségei is vannak, meg kell finanszírozni a szervezetek és személyek költségeit, jutalmait, nyereségeit. Ennek a finanszírozását is biztosítja a kialakult teljes kontrollkör, amely lehetőséget teremt a hatalom finanszírozásához szükséges erőforrások megszerzésére és a megszerzés megoldásainak legalizálására és legitimálására is. A tanulmány szervezeti modellje az alábbi működési mechanizmust mutatja be. A hatalom rátelepszik a bürokratikus és egyéb szervezetekre. Ezek a szakmai szervezetek a hatalom befolyása alá kerülnek. Miközben szakmai munkájukat végzik, egyre több hatalmi-politikai elemmel töltődnek fel. Hatalmilag felhígul a szervezet és benne a szakmaiság. Mint egy parazita szervezet, a hatalmi-politikai gépezet rátelepszik. Ezek után, a következő fázisként kiépíti a maga szakmai bürokráciáját. De ezt már jelentős részben hatalmi célok érdekében teszi. Vagyis kiépíti azt a szervezeti hálózatot, amely úgy látszik, mintha szakmai feladatokat látna el, azonban a szakmai tevékenységek jelentős részben a hatalmi erőforráselosztás alábbiakban tárgyalt rendszerének legalizálására szolgál. Ezek a „mintha” szervezetek úgy látszanak, mintha szakmai munkát végeznének. A harmadik fázisban megkötik az egyéb, érdekkörbe vonható, vonandó szervezetekkel az alkukat. Ezek látszatra finanszírozási, támogatási alkuk, ténylegesen azonban hatalmi alkuk. A szerződések tartalmuk szerint gazdasági jellegű szerződések. Ténylegesen ezek a szakmai elemek a szerződések tartalmát csak részlegesen fedik. A tartalom másik része a pénzt hatalomért üzlet. Vagyis, a hatalomban levőktől az adott gazdasági vállalkozás azért kap szerződést vagy az alapítvány azért részesül támogatásban, mert cserében, ennek ellenében a hatalomban levőknek anyagi, vagyoni személyi stb. előnyük származik (mind a szervezet, mind az egyén számára). A hatalom tehát még a számára szükséges szakmai megbízásokkal is gazdálkodik.

A POLITIKAI SZINT SZERVEZETI MODELLJE A korrupciós rendszerhez kellenek először is erőforrások, amelyek felett rendelkezhetnek a résztvevők. Ezeknek az erőforrásoknak az elsődleges megjelenési szintje a politika, illetve annak szervezetei. Ezek olyan szervezetek, amelyeknek elsődleges feladata a döntések hozása. Döntéseket lehet hozni az erőforrások elosztásának rendszeréről, szabályairól és ezeknek a szabályoknak a működtetéséről (például eljárások, ellenőrzés). Ezek a kialakult eljárási megoldások lesznek a korrupciós rendszer elsődleges működési fel-

16

JÁVOR ISTVÁN

tételei. Az eljárások látszatra az előre meghatározott, vagyis az adott ügyektől független, így semleges működési keretet jelentik. Valójában azonban már itt rögzítésre kerül az, hogy melyek azok a területek, amelyeket ténylegesen az eljárások alá vonnak, és melyek azok, amelyeknél a szabályozási keretek elég lazák ahhoz, hogy a folyamatok átláthatatlanok, legalábbis nehezebben követhetők legyenek. A politikai szint másik cselekvési tere az erőforrások megszerzése, az azokhoz való hozzájutás biztosítása. Vagyis, szervezetileg ugyanazok a szereplők vesznek részt az erőforráshoz jutás utjainak menedzselésében, az erőforrások megszerzésében, mint akik ezeknek az erőforrásoknak a kezelési módjait, eljárásait kidolgozzák, meghatározzák. Ennek megfelelően az erőforrás megszerzéséhez kialakítják a személyi kondíciókat, és szervezetileg is megteremtik azok elérésének feltételeit. Ez a megszerzési és szervezeti (vagyis eljárási) átfedés azt is jelenti, hogy kialakul a politika szervezetrendszerének rugalmas alkalmazkodása az erőforrások megszerzésének és szervezeti felhasználásuk kereteinek megteremtésében. Kissé közelebb hozva a gyakorlathoz: ha összeférhetetlenségi szabályokat alkotnak, akkor olyan szervezeti és személyi kereteket hoznak létre, amelyek biztosítják az erőforrások, pl. pénzek megszerzését. Ezek után az eljárási rendben kialakítják azokat a befolyást biztosító utakat, amelyek az összeférhetetlenségi megoldások ellenére lehetővé teszik azt, hogy az erőforrások a politikai szereplők befolyása alá kerüljenek. A politikai szint harmadik terepe az erőforrások elosztása. Ennek a szintnek a lényege jelenik meg itt. A politika a megszerzett erőforrások elosztásával, felhasználásának biztosításával foglalkozik. A hatalom kialakítja mind a megszerzésnek, mind az elosztásnak a szervezeti és eljárási (szabályozási) kereteit. Az erőforrások feletti diszponálás, a döntési jogosítványok feletti hatalom a politika lényege az általunk vizsgált szempont szerint. Az elosztás biztosítja a politika résztvevőinek a hatalmat. Ha nincs elég elosztható erőforrás (keveset tudott megszerezni), akkor ez jelentős hatalomcsökkenéssel, végső esetben legitimitási válsággal jár. Az elosztás tehát a hatalom valódi terepe. Minden más kizárólag azért történik, hogy az elosztás feletti rendelkezés biztosítva legyen. Az elosztás két funkciója a szakmai és a hatalmi funkció. Ha tisztán csak szakmai teljesítményt kérnénk számon, akkor a politikai gépezet helyett egy egyszerű, weberi értelemben működő szakmai bürokráciáról lehetne csak beszélni. Egy ilyen bürokrácia adott szabályok szerint bonyolítja, intézi az ügyeket. A benne dolgozók kötelességtudata addig terjed, hogy fizetésért elvégzik az előírásoknak megfelelő munkájukat. A politikai szint azonban hatalmi gépezetként működik. Nemcsak a szakmai feladatokat kell elvégeznie (pl. adott célhoz erőforrásokat rendel-


17

nie és a végrehajtást felügyelni), hanem a hatalmi rendszer szereplőit és az általuk irányított, befolyásolt területet is kézben kell tartania. Ennek a hatalmi tevékenységnek az ellátására használják fel a rendelkezésre álló erőforrások egy részét. Vagyis a szakmai célok teljesítésére szerzett erőforrások másodlagos reallokációja történik meg: a hatalmi célok szolgálatába állítása. Ilyen hatalmi eszközök a pénz és egyéb vagyonelemek, a személyek, a szabályok, a mérlegelések (szabad döntési tartomány), a szervezetek és a szervezeti kapcsolatok (hálózatok), valamint a szervezeti viselkedések feletti befolyás. Az elosztható erőforrások és azok elosztásának lehetőségei jelennek meg az iménti felsorolásban. Vagyis a hatalom nemcsak az elosztható erőforrások feletti rendelkezést, befolyást jelenti, hanem az elosztásban részt vevő személyek és szervezetek feletti befolyást és e szereplők magatartásának befolyásolását is. A hatalom gyakorlása részben szervezetek magatartását jelenti, részben az egyes személyek viselkedését. Ennek megfelelően a hatalom gyakorlásának haszna három csoport – a politikai szereplők, a szervezeti szereplők és a szereplők befolyása alá vont személyek – között oszlik meg. (Más oldalról: a hatalom gyakorlásának költségeit három helyre kell fizetni.) A szereplők „ára” attól függ, hogy mennyi munkát végeznek, milyen teljesítményt adnak le, illetve milyen hatalommal rendelkeznek. A legkisebb szereplők azok, akik csak a ténylegesen elvégezett munkájuk jutalmát kapják meg. Ők a végrehajtás területén dolgoznak. A hatalom csúcsához, a politikai szereplőkhöz közelebb levőknél meg kell fizetni a hallgatást, vagyis a bizalmat (a következő alfejezet róluk szól). A hatalom csúcsánál levő szereplők azonban a hatalmuk, befolyásuk alapján igénylik javadalmazásukat, kérik meg saját árukat. A hatalom csúcsán levő szereplők viszonyát talán legjobban a pragmatikus érdek és hatalmi kompromisszum fejezi ki. Formális és informális megállapodások sorozata jelenik meg. A hatalom csúcsán a folyamatos konfliktusok természetesek. Azonban ha ezek elérik azt a szintet, hogy az előzőekben felvázolt tevékenységi területek kezelhetetlenekké válnak, akkor az egész általuk irányított területen jelentős működési zavarok lesznek. Így a konfliktusok irányulhatnak szakmai kérdések felé, megjelenhetnek személyi ellentétek is stb., azonban a hatalmi legitimáció alapvető megkérdőjelezése hatalmi és irányítási válságot okozna. Emiatt elsődlegesen hatalmi kompromisszumokat kötnek. Nem vetnek fel általában olyan ügyeket, olyan kérdéseket, olyan problémákat, amelyek hatalmi válságot idéznek elő. (Megjegyezném: azt a hatalmi struktúrát, amely ennek az érdek- és hatalmi kompromisszumnak a stabilitását jelenti, alaphatalmi struktúrának nevezem egyéb tanulmányaimban. Azok a konfliktusok, amelyek nem érintik az alaphatalmi struktúrát, megengedhetőek, sőt sokszor stabilizálják a meg-

18

JÁVOR ISTVÁN

levő viszonyokat. Azok a konfliktusok, amelyek ezt az alaphatalmi struktúrát kérdőjelezik meg, kiélezett helyzeteket idéznek elő, sokszor szervezeti krízisekhez is vezetnek. A hatalom különböző zónáiban az eltűrt cselekedetek azok, amelyek az alaphatalmi struktúrán belül vannak. Azok, amelyek nem, vagy az ottani megállapodásokat kérdőjelezik meg, át próbálják lépni a hatalmi szocializáció és karrier útjait, veszélyesek. Ilyen esetekben jelenhet meg olyan lépés, amelyet a kontrollrendszernél a törvényes leszámolás kérdései között fogunk említeni.) Másrészt érdekkompromisszumokat kötnek. Nem sértik egymás alapvető hatalmi érdekeit – vagyis a hatalom megtartásához, a pozíciók megőrzéséhez kapcsolódó érdekeket – és egyéb lényeges, többek között gazdasági érdekeket. Nem nyúlnak bele egymás gazdasági érdekszférájába, egymás gazdasági érdekeltségei ellen nem intéznek támadásokat. Ami kifejezetten lényeges, hogy egymás hatalmi pozíciójának lényeges gyengítése vagy megroppantása céljából nem indítanak nyílt támadásokat, nem robbantanak ki nyílt konfliktusokat. Ezeknek az ideje és terepe korlátozott, csak a választások idejére szorítkozik. A választásoknak ez is az egyik szervezeti hatalmi funkciója, hogy a jelentős, nyílt hatalmi fellépések korlátozottak legyenek, továbbá a szervezetek feletti hatalomról szóljanak, és ne a hatalmi rendszer működtetéséről. Az majd csak a választások után következik: a csendes osztozkodás és kompromisszumok ideje. A pragmatikus érdek- és hatalmi kompromisszumok, megállapodások szervezeti rendszerekben, az erőforrások és személyek elosztásában, valamint az erőforrások, eljárások feletti rendelkezésben jelennek meg leginkább. Természetesen a hatalom – egy jogállamban különösen – igyekszik legitimálni tevékenységét, és azt legálisnak feltüntetni. Ennek azonban az is a következménye, hogy minél stabilabb az ellentétes érdekű felek és személyek között kifeszített hatalmi erőtér működése, annál inkább átitatódnak a törvényes megoldások mögöttes hatalmi alkukkal. Vagyis nemcsak az eljárások informális átírása lesz a sajátossága ennek a legalizációnak, hanem az eljárások formái, megoldásai is hatalmi erőviszonyokat, érdekeket, érdekérvényességi képességeket és mögöttes megállapodásokat tartalmaznak. Nem az a kérdés tehát, hogy a hatalmi megegyezések előrébb vannak-e a szakmai megállapodásoknál, csak az, hogy ezek a megegyezések a formális, legális megegyezések átértelmezéseiként, mögöttes megjelenéseként hatnak és érvényesülnek, vagy már maguk a formális megegyezések, és a jog is erősen átitatódott a hatalmi erőtér tartalmi elemeivel. A megegyezések lényege a jogszerűség látszatának fenntartása. Emiatt a hatalmi és érdekkompromisszumok mindig jogilag leplezett formában kell, hogy megjelenjenek. Ezek a formák biztosítékok arra is, hogy kívülről ne lehessen, vagy csak nagyon nehezen lehessen belelátni, különösen a laikus


19

szereplőknek. A hatalomban részt vevők számára a legveszélyesebb csoportok azok, akik a hatalmi és érdekkompromisszumokban nem vettek részt, így annak stabilitásában egész más elvek szerint érdekeltek. Például elsődlegesen szakmai és érték alapú megközelítéseket alkalmaznak. A külsők számára a hatalom cinikusan viselkedik, hiszen elsődlegesen számára a hatalom, vagyis a hatalmi stabilitás, az irányított terület átláthatósága és a hatalmi kompromisszumok fenntartása a meghatározó. Csak ezeken a kereteken belül jelenhetnek meg azok a szakmai és érték jellegű felvetések, amelyek a külső szereplők számára elsődlegesek. Ha a szakmai kérdések feszegetik is sokszor a hatalmi erőviszonyok kialakult formáit, a megoldásokat mindig együtt kezelik, és beágyazzák az erőviszonyok kialakult rendszerébe – még akkor is, ha esetenként ennek konkrét megvalósulását a megállapodások módosítják. A megállapodások szervezeti kereteit tehát a legalitás és legitimitás fenntartásával kell biztosítani. Ezért létre kell hozni a megállapodások végrehajtásának szervezeti eszközrendszerét. Ez általában különböző bonyolultságú szervezeti hálózat létrehozását és működtetését jelenti. Meg kell teremteni a legális feltételeit annak, hogy a törvényes erőforrás-elérési és -elosztási keretek mellett az erőforrások a hatalom saját céljaira is elérhetők legyenek. A szervezeti rendszer ezért olyan differenciált módon lesz kialakítva, amely megfelel az erőforrások megszerzése és elosztása feletti kontroll biztosításának is. A pénz és a vagyon feletti rendelkezés szervezeti keretei egyben azt is jelentik, hogy meghatározzák a hatalom szereplői azt, hogy az adott szervezetek milyen szerepet játsszanak, kik ellenőrizzék, befolyásolják azok működését. Ezzel a direkt hatalmi megegyezéseket intézményesítik. Megegyezések születnek, hogy hol lesznek bizottságok, alá- és fölérendeltségi viszonyok, melyek azok az elosztási formák, amelyeket a hatalmi szereplők együttes kontrollálásában hagynak, vagyis, amelyekre ráláthat minden fél, továbbá, melyek azok a hatalmi kompromisszumok, amelyek kiszervezhetőek. Ezzel létrehoznak olyan gazdasági szervezeteket, egyesületeket, alapítványokat, többszintű szatellit szervezeti csoportokat, amelyek eltérő formákban működnek. Az egyesületek, alapítványok mögött nincs tulajdonos, kontrollálásuk rendkívül gyenge, így alkalmasak bizonyos erőforrások befogadására, elosztására vagy átfuttatására. A gazdasági szervezetek másfajta, üzleti tranzakciókon keresztül alkalmasak a pénzek kivételére a rendszerből, vagy éppen bizonyos vagyon feletti kontroll biztosítására, vagyonok mozgatására. A kialakított szervezeti hálózat kiszervezi a hatalmi megállapodásokat, erőforrásokat és az ellenőrzést is. A hatalom által közvetlenül felügyelt szervezetekben (pl. önkormányzati bürokrácia, államigazgatási szervezetek), a döntések, a kontroll hierarchikusan szerveződik, így adott ügyekben felvet-

20

JÁVOR ISTVÁN

hetőek a hatalmi kompromisszumok újrarendezésének igényei. A kiszervezett tevékenységeknél a kontroll jóval áttételesebb, míg a hierarchikus kontroll sokkal közvetlenebb és átláthatóbb, a belenyúlás, beavatkozás sokkal direktebben és gyorsabban történhet. A szervezeti hálózat rendszere nemcsak szakmai, hanem hatalmi funkciót is betölt ezáltal. A kiszervezett tevékenységek lényege nemcsak a szakmai munka végzésének szervezeti kereteiről szól, hanem a hatalmi kontroll formáiról is. A hierarchikus kontrollnál sokkal közvetettebb és kevésbé erős a tulajdonosi kontroll. Emellett áttételesen is érvényesül. Ezért ez a közvetettség jobban alkalmas a hatalmi kompromisszumok intézményesítésére, és a változtatás közvetettebb, nehézkesebb volta az egyik garancia a stabilitás mellett. Más szervezeti típusok kialakítása, vagyis a gazdasági szervezet újabb érdekeltségeinek kialakítása, a hatalmi kontroll alól még inkább kiveszi a tevékenységeket és az erőforrásokat. Ez önmagában is olyan hatalmi funkciókat adhat egy szervezetnek, amely akkor is megjelenik, ha az adott gazdasági tevékenység ilyen módon való ellátása nem tűnik racionálisnak. Alapítványok, egyesületek bekerülése a szervezeti hálózatba még inkább sajátos kérdéseket vet fel. Ezek a szervezetek nem rendelkeznek a szervezet jellegéhez szorosan köthető szervezeti érdekekkel, vagyis tevékenységük ellátásában, gazdaságossági követelményeikben, befektetéseik megtérülésében nem mutatható ki szervezeti érdek és cél. Az alapítók kontrollja sem jelenik meg a szervezetben, vagy csak nagyon közvetett módon. Ezek a szervezetek gyakran máshonnan megszerzett pénzeket költenek el, illetve az a funkciójuk, hogy máshonnan megszerzett vagy rajtuk keresztülfuttatott pénzeket reallokáljanak. Így kifejezetten alkalmasak arra, hogy a politikai érdekcsoportok az erőforrások megszerzésére, allokációjára vagy reallokációjára használják fel ezeket a szervezeti formákat. A politika szereplői azonban nemcsak szervezetek, hanem egyének is, akik hatalmat gyakorolnak, vagy akik a hatalmi és érdekkompromisszumok megkötői, megszavazói, szereplői. Ezen a hatalmi szinten a jövedelmek, juttatások nem a munkával, hanem a hatalommal, a kontrollált erőforrásokkal, a befolyásokkal arányosak. A politikai szereplők között személyi függőségi viszonyok vannak. Ennek megfelelően a kooperáció elérése érdekében ezeket a szereplőket „motiválni” kell, érdekelté tenni az együttműködésre. Ennek sajátos formái a megvásárlás és a megfélemlítés, fenyegetettségben tartás. A két eszköz gyakran ugyanabból a tőből fakad. Ez a kettős kötés a politikai együttműködés egyik legfontosabb, a szervezeti működést biztosító, megolajozó eleme. A megvásárlás azzal kapcsolatos, hogy a ténylegesen elvégzett munka díjazásán felül a hatalomban levők lényeges jutalmakhoz, jövedelmekhez tudnak hozzájutni. Ez az a jutalom, amiért érdemes a politika


21

mezejére lépni (a népért elkötelezett politikai szereplők nem a demokráciák, inkább forradalmi helyzetek sajátos figurái; persze kivételek és pályatévesztettek mindig előfordulnak, akik vagy pályát módosítanak, vagy megváltoznak, vagy orvosi esetté válnak). Ezek a lehetőségek a különböző pozíciók betöltéséhez kapcsolódó juttatásokból állnak – részben. Ezért figyelhetők meg a politika színterén a fiktív állások, beosztások, megbízások. Vagyis a szervezeti keretek bővítése, a szervezeti hálózat kialakítása egyben jutalmazási lehetőségeket és posztokat foglal magában. A politikai hűség és a hatalmi pozíció jutalma a partnerek megvásárlása, a klientúra kialakítása a legfontosabb célja. A szervezeti hálózathoz való kapcsolódás pedig nem más, mint a politikai jutalmazás, megvásárlás legalizációs formájának egyik lehetséges megoldása. A pozíciók elosztása nem csak motivációs tett, hiszen az oda kinevezett személyek ellátják a hatalom ellenőrző funkcióját is. Csak az a cél, hogy beépített személyekként figyeljenek, információkat továbbítsanak, és ha kell, beavatkozzanak. Ezzel a személyi jutalmazási rendszer és a szereplő személyek megvásárlása összekapcsolódik a sajátos kontrollrendszer kiépítésével is. A jutalom másik eleme, ha az adott pozícióra kinevezett személy megkapja vagy megteremtheti a lehetőséget saját befolyása kiépítésére, vagyis a személyi függőségi rendszer továbbépítésére, saját embereinek elhelyezésére és jutalmazására. A jutalmazási rendszer következő eleme, hogy a pozícióra kinevezés átmegy a pozíció betöltéséből a pozíció legalább részleges birtoklásába, „tulajdonlásába” – vagyis a zsákmányrendszer. Ezzel az érdekelt már nemcsak jutalmat, fizetést, kapcsolatokat kap, hanem a pozíciót felhasználhatja az általa kontrollált erőforrások alapján saját jutalmazási lehetőségeinek megteremtésére. Tehát a hűbéri rendszer sajátos szervezeten belüli és szervezeti hálózaton belüli formája jön létre, ahol a kapott jutalmak egy része a hálózatokon keresztül továbbmegy, és újabb hűbéri partnerek bevonását teszi lehetővé. A röviden felvázolt hatalmi szerkezet szervezeti és személyi konstrukciója alkalmas az erőforrások feletti kontroll gyakorlására, és azoknak szervezeti és személyi érdekek szerinti elosztására, újraelosztására. A hatalom gyakorlása részben kiépített hatalmi mechanizmusok működését jelenti. Azonban ezeknek a mechanizmusoknak minden pontján szervezetek és azokat mozgató személyek vannak, így a szervezeti és személyi érdekeltségek összekapcsolódnak. A pénzek nem maguktól mozognak, azokat utalják. És minden utaló és fogadó hatalmi pozíciójának megfelelően csak akkor teszi ezt, ha eléggé érdekelt ebben. Vagyis, ha a jutalma, a haszna is megjelenik. Ezek az elveszettnek tűnő erőforrások a hatalomgyakorlás és a hatalom stabilitásának költségei. Az látható az eddigiekből is, hogy a kontrollált erőforrá-

22

JÁVOR ISTVÁN

sokkal arányos hasznok megszerzése és a mögöttük meghúzódó pragmatikus érdek- és hatalmi kompromisszumok előtérbe kerülnek a szakmai és jogi szempontokkal szemben. Ezeket a mechanizmusokat megkérdőjelezni azonban azt is jelenti, hogy a hatalom stabilitása is meginog, az instabil hatalom pedig képtelen szakmai döntéseket hozni. A hatalom működésének költsége tehát az a költség vagy a szakmai tevékenységeknek az a vesztesége, amelyet ki kell fizetni azért, hogy a hatalom és irányítás gépezete működjön. Különben az instabilitásból eredő kár lényegesen nagyobb lesz. Ezért a politika szervezeti és személyi szereplőinek pragmatikus kompromisszuma tartalmazza a hatalom gyakorlásának stabilitását is. Pontosabban azok, akik éppen a hatalmat gyakorolják, és azok is, akik kiszorultak belőle, egyaránt elfogadják a hatalom működésének leírt rendszerét, és annak szervezeti és személyi finanszírozását. Az is látható, hogy a szervezeti finanszírozás és a személyi finanszírozás teljesen összefonódik. Így a kompromisszum mindkettőre vonatkozik együttesen. Ennek legfontosabb eleme az a megállapodás, hogy a kialakított rendszert, így a szervezeti rendszert nem zavarják meg. Ennek következtében a hatalomban levők és a hatalomban éppen nem levők általában kerülik az olyan témákat, amelyek a hatalom finanszírozásának legális és nem legális formáira vonatkoznak. Ezek felvetése a hatalom működését, annak kialakult rendszerét kérdőjelezné meg. Az ellenzékiség, az ellenhatalom tehát csak a legritkább esetben terjed annál tovább, hogy a rendszer hatalmi stabilitását zavarná meg (alaphatalmi struktúra). A kialakított szervezeti hálózatra, a politikai megállapodásokat legalizáló hatalmi közvetítő területre (zónára) minden résztvevőnek szüksége van. Ahogyan a közvetítő zóna legtöbb résztvevője általában alkalmas személy arra, hogy a mindenkori hatalomban levők mindenkori pragmatikus megállapodásait legalizálja. Így a tanulmány címében szereplő politikai korrupció – amely, mint láttuk a hatalom intézményi, szervezeti struktúrájának stabilitását biztosítja – az a terület, amelyet a hatalomban levők tabu témaként kezelnek nyílt konfliktusaikban. Ha ugyanis nem tennék, a hatalom gyakorlásának finanszírozása lehetetlenülne el. A politikai szint korrupciója tehát nemcsak, hogy a rendszer lényegéhez tartozik, de ennek a kialakult rendszernek a stabilitásában is érdekeltek a hatalom résztvevői.

A HATALMI KÖZVETÍTŐ ZÓNA – A MEGÁLLAPODÁSOK LEGALIZÁLÁSA A hatalomban levők által hozott döntéseket, szabályozási megoldásokat, megkötött egyezségeket formába kell önteni, vagyis legalizálni kell. Akik


23

ezt teszik, nem csak azt látják, hogy mennyi pénzt fektetnek be, csoportosítanak át vagy írnak ki pályázati formában, hogy mekkora vagyon felett és ki rendelkezhet, ki gazdálkodik vele, és milyen ellenőrzési megoldásokat alakítanak ki. Ennél sokkal többről van szó. Minden döntés, szabályozás mögött hatalmi megállapodások vagy győztesek és vesztesek vannak. Aki pedig ezeket fogalmazza meg jogilag korrekt formában, pontosan tudja, hogy egy hatalmi játszmát, egy informális megállapodást kell jogilag védhető formába öntenie. A pályázat kiírásánál lehet, hogy már tudható, hogy kinek kell nyernie a nagyobb összegeket. Mégis meg kell fogalmaznia a kiírást. Védhető módon össze kell állítani azt a bírálóbizottságot, amelynek mindenki tudja a politikai, gazdasági elkötelezettségét. Fel kell kérni azt a szakértőt, akinek semlegesnek kell látszania, de közben a háttérben megtárgyalják a formalizált és nem formális szempontokat, minősítési kritériumokat és elvárásokat. Vagyis az ebben a hatalmi közvetítőzónában levők a politikai szféra és a hatalom kiszolgálását, az ott történtek legalizálását végzik. Azonban ennél több folyik itt, hiszen pontosan tudják, hogy mit legalizálnak, sőt gyakran közreműködői is ennek. Szakmai tevékenységet folytató területként meg kell találniuk azokat a szakmai megoldásokat, terveket, számítási eljárásokat, értékelési lehetőségeket és logikai magyarázatokat, amelyek kiszolgálják a hatalom akaratát. Üzleti tárgyalásokon vesznek részt, ahol a szakmai szempontok demonstrálása mögött pontosan tudni, látni azokat az érdekcsoportokat, hatalmilag potens személyeket, amelyeket, akiket kiszolgálnak, akik érdekében tárgyalnak – természetesen a tárgyalás szakmai és semleges szakmapolitikai szempontjainak ernyője alatt. Vagyis, az itt tevékenykedő személyek nemcsak belelátnak a hatalom munkájába, belső viszonyaiba, hanem tevőlegesen közreműködnek abban, hogy a szakmai és jogi elemeket a hatalom „formájára” módosítsák, manipulálják. Maguk mellőzik azokat az információkat, amelyek megkérdőjeleznék a hatalom hatalmi szempontú, a pragmatikus érdek- és hatalmi kompromiszszumokat tükröző megközelítésének hatalmi logikáját. Ezeknek a szakmai és jogi jellegű értelmezési információknak a rendszerbe való bevitele a hatalmi döntések és megegyezések megkérdőjelezése volna. Így nemcsak a felettes döntéshozók irányítása felé, hanem lefele a hierarchiában, és kifele (a társadalom szereplői irányában) is olyan szakmai szempontokat kell képviselniük, amelyek egyben és elsődlegesen a hatalmi érdekeket és értékeket tartalmazzák – rejtetten. E zóna szereplőinek tehát felhígulnak a szakmai szempontjai, és telítődnek hatalmi képződményekkel. Vagyis nem szakmai munka folyik, hanem a hatalom legitimálásának munkája. A legitimálás eszköze azonban már nem a pragmatikus kompromisszum, hanem a szakmai tudás és eredmények, valamint a jog előállítása és használata, értelmezése.

24

JÁVOR ISTVÁN

A szakmaiság hatalmi tartalma azt is jelenti, hogy a bürokrácia most tárgyalt felső szintje állandó politikai nyomásnak és ellenőrzésnek van kitéve. Az itteni személyek belelátnak a hatalmi egyezkedésekbe, és átformálják a jogot és szakmaiságot. Ezért a bizalom, mégpedig a politikai bizalom meghatározóvá válik. A bizalom megszerzése azon alapul, hogy belelátnak a hatalom kártyáiba. Ezzel bennfentesekké is válnak, ami lojalitást és elkötelezettséget követel. A bizalom tehát azt jelenti, hogy a politika szereplői csak olyan személyeket engednek a bürokrácia felsőbb posztjaiba, akik a szakmai képességek mellett – esetleg helyett – a politika bizalmát is kivívták. A hatalom azonban nem ismeri a bizalmat. Így a függés, kontrollálás, ellenőrzés és kiszolgáltatottság kategóriáiban gondolkodik. A hatalom lefele nem ismeri az alkut sem, csak az ellenhatalmat és a hatalomgyakorlás kockázatát (pl. kiszivároghatnak-e a társadalom felé nem kívánatos információk). Ez is arra utal, hogy a köztisztviselők kiszolgáltatottsága a hatalomnak együtt jár a politika szereplőinek bizonyos irányítási kockázatával a közvetítő zóna szereplői felé. Ezen utóbbi irányítási kockázatnak sok eleme jelenik meg. Itt elég most egyet említenünk. A közvetítő zóna szereplőinek befolyásolása egyben a szakmai elemek politikai mögöttes tartalommal való feltöltését is jelenti. Vagyis egyáltalán nem mindegy, hogy kik képesek befolyásuk alatt tartani e zóna szereplőit. Már csak azért sem, mert a politikai hatalom váltógazdasága azt is jelenti, hogy bizonyos időnként más érdekcsoportok, személyek, formális és informális koalíciók, szakértők és mögöttük álló személyek, üzleti csoportok vagy általuk előretolt politikusok, tanácsadók jelennek meg befolyásoló erőként. Ezeknek a személyeknek és csoportoknak mindegyikét képes kiszolgálni – szakmailag, jogilag és hatalmi lojalitás szempontjából is – a hatalmi közvetítő zóna. Ezért rugalmas alkalmazkodóképessége, sokirányú kapcsolódása irányítási és hatalomgyakorlási kockázatot is jelent. A hatalom minden szereplője szeretné ezért kontrollja alatt tartani ezt a zónát. Ez csak úgy lehetséges, ha kellő információval rendelkezik róla. Vagyis a hierarchikus bürokrácia irányítása fellazul, hiszen a szabályokon és szakmai előírásokon alapuló elképzelés működésképtelen és mindig is az volt. A hierarchia mindig politikai hierarchia is volt. Így a szereplőinek politikai ellenőrzése nem jelenthet mást, mint hogy a hatalomban levő saját embereikkel tűzdelik tele a közvetítő zónát. Ők alkalmasak arra, hogy képviseljék közvetlenül is a hatalomban levők érdekeit, hogy a szakmai elemeket hatalmi tartalommal töltsék fel, és jelezzenek a nem kívánatos tevékenységekről és próbálkozásokról. Röviden: biztosítsák az érdek- és hatalmi kompromisszumok fennmaradását ezen a szinten is. Vagyis kiépítik azt az informátori rendszert, amely a bizalom egyik alappillérévé válik.


25

A hatalmi zóna alkalmas a leírtak alapján arra, hogy az aktuálisan kisebb befolyással rendelkező személyek és csoportok ezen a „támadási ponton” kíséreljenek meg befolyást gyakorolni a politikai szintre, információkat szerezni a döntésekről. Ezért az egyik legfontosabb kérdés, hogy ezen próbálkozásokról mikor, milyen mértékben, mennyire megbízhatóan értesül a politikai szint. A köztisztviselői beosztás tehát egyáltalán nem lehet politikamentes. Ugyanis vagy a politika által kinevezett személyek is vannak ott, vagy olyan személyek jelennek meg, akik megfelelő alkalmazkodás, politikai lojalitás demonstrálása nélkül kevés eséllyel lennének képesek megtartani helyüket és befolyásukat, beleértve a szakmai befolyásukat is. Ez természetesen nem azt jelenti, hogy semleges és jelentős szakmai tudással rendelkező személyek nem találhatóak meg ebben a zónában. Azonban nekik is el kell fogadniuk a hatalom befolyását, ha szakmai feladatokat kell ellátniuk, és szakmai koncepciókat, véleményeket, eredményeket kell elfogadtatniuk. Nekik is tudomásul kell venni – ha eredményesen akarnak dolgozni –, hogy ebben a hatalmi erőtérben kell mozogniuk. Tudomásul kell venniük, hogy melyek azok a szakmai eredmények, alternatívák, amelyek az adott politikai-hatalmi erőtérben jelentős ellenállásba ütköznének, vagy a mögötte álló gazdasági csoportok érdekeivel mennének szembe. Ezek erőltetése vagy csak felhozása is komoly személyes konfliktusokhoz, sőt egzisztenciális problémákhoz vezetne. Röviden: nincs semleges szakmai eredmény, vélemény, szakmai módszer, jogszabályi alkalmazás. Egy hatalmi erőtérben minden gellert kap a hatalmi viszonyokon, és hatalmi tartalommal töltődik fel. Szinte nincs mondat, ötlet, törekvés, amelyet a szereplők ne értékelnének az alapján, hogy ki nyer és ki veszít, ki erősödik, ki gyengül, ki mellett áll és ki ellen, kinek jó és kinek rossz. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy ebben a zónában nincsenek viselkedési alternatívák, mint ahogy minden hatalmi erőtérben vannak. Ezek a lehetőségek terjednek a passzív, alkalmazkodó lojalitástól az aktív megfelelni vágyó lojalitásig. Az aktív lojalitás terjedhet a hatalom szakmai kiszolgálásától az informátorrendszerben való részvételig. Sőt, terjedhet olyan szintig, hogy szinte csak hatalmi és nem szakmai funkciót tölt be az adott személy. Ennek a hatalomgyakorlásban több ponton jelentkeznek a költségei. Egyrészt közvetlen hatalomgyakorlási költségekként, másrészt a szakmai feladatok hatalmi fellazulásaként, vagyis amikor a szakmailag jobban megfelelő programok, alternatívák versenyeznek a hatalmilag jobban alkalmazkodó megoldási lehetőségekkel. Az itten tevékenykedők jövedelme is alkalmazkodik ahhoz a hatalmi struktúrában betöltött szerephez, amit az eddigiekben leírtunk. A jövedelmek, pontosan hasznok (vagyis az adott pozícióból származó jövedelem, egyéb juttatások, kapcsolatok kiépítési lehetősége, egyéb üzleti lehetőségek

26

JÁVOR ISTVÁN

elérése, saját klientúra kiépítésének lehetősége stb.) nem a munkával vagy a felelősséggel arányosak, hanem a hatalommal, befolyással. Ezért az itt dolgozók lojalitását, bizalmát, alkalmazkodását meg kell vásárolni. Ez nem lehetséges csak a hivatalos juttatásokkal, fizetésekkel. Az legfeljebb a munkához köthető paraméterekkel arányos. A hatalomhoz, annak nagyságához kapcsolódó hasznok a hatalmi pozícióval és a befolyással való élés lehetőségét foglalják magukban. Ez lehetőség, de egyben szinte kötelesség is. Milyen megoldások alakulnak ki? A pozícióhoz tartozó befolyással, a hatalomhoz való lojalitással azért él a szervezet és azért képes ezeket kihasználni, mert megint összekötődik a szervezeti, azon belül is a hatalmi (és itt megint szervezeti, szervezeti működési és egyéni) érdek, valamint a szereplők egyéni érdeke. Ha nem ez történne, akkor azt az abszurd dolgot kellene feltételeznünk, hogy egyesek más személyek hatalmának megerősítése érdekében önként tesznek meg dolgokat, vállalnak fel ügyeket. Azonban sem a gazdaság, sem a politika és a hatalom nem az a szféra, ahol egyesek ingyen adnak lehetőséget másoknak, vagy ingyen szolgálnak másokat. Mindennek megvan az ára, amelyet a hatalmi közvetítő zóna szereplői meg is kérnek maguknak. Tehetik, mert a vázolt kapcsolatok alapján van mozgási szabadságuk, befolyásuk, és a hatalomban levők is függenek ennek a zónának a szereplőitől. Megjelenik tehát a pozíciók értékesítése. Ez azt jelenti, hogy a szereplők lehetőséget kapnak arra, hogy az általuk megszerzett befolyással legálisan is éljenek. Bekerülnek szakértőként, megbízottként további pozíciókba. A szakértők és egyéb résztvevők kijelölésében megkapják a lehetőséget, hogy saját kapcsolataikat használják fel, vagyis saját egyéni haszonra is dolgozzanak és szervezzék a munkájukat. De ez egészen természetes is ebben a szférában. Ha valamely köztisztviselővel szemben az az elvárás, hogy szakmai tudásával legalizálja a hatalmi alkukat, illetve a hatalmi és érdek alapú döntéseket (amelyek mögött szervezeti és személyi célok vannak öszszefonódva), akkor az is elvárás, hogy a beosztottjai, szakértői, megbízottjai is teljesítsék ezeket a követelményeket. Így ebben a második, harmadik körben bekapcsolódó résztvevők is a bizalmi rendszer alapján szerveződnek. Természetesen, akik bekapcsolódnak, már nem a hatalom berkeibe látnak bele, csak annak elvárásait közvetíti számukra a hatalmi közvetítő zóna. Pl. milyen pályázatokat kell átengedni, milyen megbízásokat kell kötni, és milyen szigorú vagy laza feltételekkel. Azonban az újabb bekapcsolódók és a közvetítő zóna szereplői is kettős megbízást teljesítenek. Egyrészt egy szakmai munkát kell elvégezniük, másrészt hatalmi megbízást is teljesítenek. Ennek is ára van, mégpedig a befektetéssel és a hatalmi pozícióval arányos ára, és ezzel arányos hasznot akarnak realizálni belőle. Befektetéssel arányos ár lehet az, hogy kapcsolatokon ke-


27

resztül nekik is el kell tudniuk érni dolgokat (pl. megbízható szakértőt keresni), hatalmi helyzetük függ attól, hogy e téren mennyire lehet rájuk számítani, mennyire vannak monopolhelyzetben. Az árat más fontos dolgok is befolyásolják, amelyek közül kettőt még érdemes megemlíteni. Az egyik az adott üzletből kinyerhető haszon, amely lényegében jövedelmi, pénzbeli, vagyonbeli haszon. De emellett a kapcsolat (pl. átadott kapcsolat) árát is megkérik, amely igen drága lehet. A haszon kinyerését jelentősen befolyásolja az ügylet legalizálásának lehetősége, például, hogy milyen mértékben lehet ellenőrizni az adott megoldást. A másik ármeghatározó elem az, hogy milyen mértékben kell a megbízóknak, a nagyobb hatalommal és befolyással levőknek a haszonból visszajuttatni. Ez megint lehet pénz, de lehetnek jogok, lehetőségek vagy éppen megbízható személyek biztosítása, kapcsolatok átadása. A hatalomban levők ugyanis nemcsak megbízást, jövedelmet, jogosítványokat adnak a beosztottaknak vagy megbízottaknak. A hatalom kegyét, bizalmát meg is kell fizetni. Ez a visszajuttatás egyik fontos alapja. A megbízás ugyanis nemcsak szakmai feladatok elvégzésére való megbízás, hanem megbízás a hatalommal való élésre, sőt, hozzá kapcsolódva a felülről ideiglenesen átadott hatalmi megbízásból (pl. megbízza egy szerződés részleteinek megtárgyalására) származó hatalom (tárgyalási jog) használatára is. Ennek pedig ára van. Megfizetése a kapott lehetőségek kihasználásából származó hasznon való osztozkodás. Ekkor azonban már biztosan átmentünk az illegalitás szférájába és a korrupció világába, ahol a pozícióból származó lehetőségek értékesítésével, újraértékesítésével, viszonossági juttatásokkal, a pozíció és a befolyás, hatalom saját érdekű eladásával stb. találkozunk. Kialakulnak a függőségi és viszonossági láncok. Kialakulnak mellé a közvetítő zónára jellemző legalizálási megoldások és technikák is. A legális és illegális összefonódik mind az eljárásokban, mind a szervezeti mechanizmusokban, mind pedig az egyéni hasznokban, és az egyéni hasznok rendszerből való kiviteli megoldásaiban (pl. túlszámlázás, pozíciók juttatása bizalmi embereknek, sőt szakmainak álcázott pozíciók létrehozása). Az illegális rendszer a legális szerves hozzátartozójaként, tőle elválaszthatatlanul épül ki. Az egyének hasznai (és a szervezeti hasznok is) két csatornán jelennek meg: a legálison és az illegálison. Ezek együtt teszik lehetővé azt, hogy a résztvevők már a hatalmi helyzetüknek megfelelő juttatásokban, jövedelmekben, hasznokban részesüljenek. Azonban az illegalitás szerepe ennél még fontosabb, és a hatalom stabil működése egyik biztosítékaként jelenik meg. Az illegális juttatások, hasznok elsajátítása felveti az erkölcsi és jogi felelősséget is. Vagyis aki ilyet tesz, az fenyegetettségben dolgozik és él. Ezt a fenyegetést azonban általában nem érdemes senkinek bevál-

28

JÁVOR ISTVÁN

tani, hiszen, mint láttuk, az alapjául szolgáló hatalmi mechanizmus a politikai-hatalmi rendszer működésének lényegéhez tartozik. Az elosztás tehát nemcsak a hasznok elosztásából, a hasznokhoz való hozzáférésből vagy annak lehetőségéből és ezek elosztásából áll. Ezen túl a megfélemlítés elosztásából is. A hatalom megvásárol, jutalmaz és megfélemlít. De ez logikus is. Enélkül ugyanis a megvásárolt személy bármikor kis kockázattal vagy költséggel ki is szállhatna a rendszerből. A megfélemlítés és az alapját alkotó illegalitás jelenti a megbízhatóság másik alapját és a kiszállás igazi kockázatát. A hatalom motivál és megfélemlít. Bizalom és félelem – a leírt tartalommal – együtt jár. Aki lojális, az biztonságban tudhatja magát. Aki nem, arról könnyen kiderülhet, hogy addigi tevékenysége mögött szabálytalanságok, illegális cselekedetek, összeférhetetlenség, baráti, rokoni kapcsolatok, sajátos tartalmú szerződések és megbízások, nem egyértelműen indokolható árak, nehezen védhető eljárások, megoldások stb. húzódnak meg. A fenyegetettség másik része azzal kapcsolatos, hogy a hatalom gyakorlása szempontjából nagy kockázatot jelentő személyek azok, akik a hatalomgyakorlás leírt eszközrendszerét visszautasítják. A szervezet kialakít egy motivációs rendszert. Nem szereti azokat a munkatársakat, akik nem az adott, kialakított ösztönzési rendszernek megfelelő motivációs struktúrával rendelkeznek, vagy kétségbe vonják ezeket a megoldásokat. Az illegális vagy féllegális megoldásokat nem elfogadó és befogadó személyek ezért gyakorlatilag a szervezet ösztönzési eszközeit utasítják el jelentős részben. Természetesen ebben a helyzetben is lehetséges viselkedési stratégia a már említett passzív lojalitás, amelyet leginkább a szakmai szempontból nehezebben helyettesíthető vagy passzív lojalitásukat megbízhatóan és régen kimutató személyektől fogad el a szervezet. Ezek a személyek azonban a hatalom számára mindig kevésbé kezelhetőek és megbízhatatlanok vagy legalábbis kockázatosabbak lesznek. A nem legális tevékenységek felvállalása tehát fontos eleme a szervezeti pozíciók betöltésének. Egyben bizonyos mértékig a megbízhatóság mércéje is. A bürokrácia működése elvileg szakmai szabályokat követ. Vagyis a szabályszerűség és a szakmaiság két fontos eleme. A hatalom egyik sajátos működési megoldása az, amikor a bürokrácia rendszerét nem személyi, hanem szervezeti vonalak mentén lazítja fel. Ez a szakmai kontroll a szervezeten belüli felelősség gyengítését jelenti. Minél inkább csökken a szakmai követelményszint, annál jobban megnő a játéktér. A hatalom „felzabálja” a szakmaiságot. Vagyis a szakmai követelmények lerontása, a szakmai teljesítmények gyengítése, a minőség rontása mentén nyer erőforrásokat, kapacitásokat. Kialakíthatja azt a sajátos ellenőrzési szisztémát, amelynek a „minden darab selejt” elnevezést lehetne adni. Vagyis a gyengülő követelmé-


29

nyek, a hatalmi elvárások szerinti viselkedés, a lojalitás oltárán feláldozott minőségi munka mindenkit kitesz annak, hogy szakmai oldalról „el lehet kapni”. Így azt a sajátos fenyegetettségi helyzetet alakítja ki a hatalom, hogy aki a hatalom szempontjából lojális, annak a szakmai munkáját úgy igazolják vissza, mint megfelelő teljesítményt. Aki viszont vét a hatalmi elvárásokkal szemben, annak a szakmai munkáját veszik célba. És mivel „minden darab selejt”, így szakmailag mindenki „elkapható”. Erre kiválóan alkalmasak a szelektív módon működtetett ellenőrzési rendszerek, amelyek szakmailag legitim módon használhatók hatalmi célok elérésére. Vagyis: a hatalom egyik strukturális eszköze lehet a bürokratikus apparátus feletti kontroll gyengítése, pontosabban szakmai helyett hatalmi alapon való felügyelete és irányítása. A hierarchikus irányításon keresztül lehet a legjobban a követelményeket és ellenőrzést manipulálni, erősíteni vagy lazítani. A formális függőségen keresztül lehet a függőségeket leginkább informálisan befolyásolni. Megjelenik ezzel a hatalom tranzitivitásának kérdése. Ez azt jelenti, hogy ha valaki egyoldalúan és jelentős mértékben kiszolgáltatott legalább egy számára fontos területen, akkor ez átterjed az érintettek kapcsolatának minden területére (tranzitivitás). Vagyis a kiszolgáltatottság folyamatosan terjed. Ha egy bürokrata kiváló szakember vagy igen jól mozog a szervezeti és jogszabályi környezetben, akkor munkájára, ügyintézési, tárgyalási készségére szüksége van a hatalomban levőknek, így a felette való hatalom nem tranzitív. Minél rosszabb az érintett bürokrata tudása, helyi tapasztalata, annál kiszolgáltatottabb. A tranzitivitás pedig azt jelenti, hogy alkalmasabbá válik szakmai tevékenységének hatalmi fellazítására. Ezzel a hatalom parazitaként benyomul a bürokratikus szervezet szakmai rendszerébe, és egyre több ponton fellazítja azt. Az összefüggő eljárások és ügymenetek ezzel sérülnek. Vagyis a szakmailag felkészült személyek is beleesnek a hatalmi csapdába: a szervezeten belüli személyi és adminisztratív kapcsolódások és kölcsönhatások miatt már képtelenek minőséget teljesíteni. Védekezésbe kényszerülnek. Minden munka, minden „darab” selejt lesz.

A KONTROLLSZERVEZETEK MŰKÖDÉSE A hatalmi rendszer működésének fontos eleme a hatalom kontrollja. Ezt sokfajta szervezet képes ellátni. Ide tartoznak a társadalmi szervezetek, érdekvédelmi egyesületek vagy éppen a nyilvánosságot képviselő média. Ezek a szervezetek a politikai korrupció ellenőrzésében is szerepet játszanak, játszhatnak. Amennyiben a korrupció féllegális vagy illegális szervezeti működési, finanszírozási vagy félelemkialakítási elemét vesszük, akkor a

30

JÁVOR ISTVÁN

szervezeti rendszer és a hatalom sajátos kontrolljának szempontjából leszűkíthetjük elemzésünket. Vagyis a leszűkítés nem azt jelenti, hogy a bűnüldözés az egyetlen, vagy akárcsak a legfontosabb hatalmi kontroll lenne, de vizsgálatunk és a tanulmány lehetőségeit figyelembe véve most erre a vonalra térünk ki vázlatosan. Ezeket a szervezeteket röviden kontrollszervezetekként fogjuk megnevezni, noha annak csak egy részét teszik ki. A nevezett kontrollszervezetek – rendőrség, ügyészség – habár eltérő módon, de sajátos szakmai helyzetben vannak. A két szervezet jogi kapcsolódása, függetlensége erősen eltérő, mégis elvileg a konkrét ügyek szempontjából kizárólag a szakmai kérdések, a tények, és a jogszabályok játszhatnának szerepet. Elemzésünk is ebből a szempontból tekinti át a kontrollszervezetek helyét, szerepét a hatalmi rendszerben. Tekintsünk először is két fogalmat, a függetlenséget és a kontrollálhatóságot. A függetlenség szempontunkból azt jelenti, hogy semmilyen érdekcsoport nem befolyásolhatja szervezeti működését, szakmai tevékenységét, az egyes ügyek kezelését. Vagyis a szervezet kizárólag a jogszabályok, a saját szervezeti tevékenysége, működési felépítése, belső eljárásrendjének, valamint az egyes kezelendő ügyek szakmailag indokolható logikájának megfelelően működik. Így döntéseit, tevékenységét, az ügyek kezelését, a szervezet inputjainak kezelését és outputjainak előállítását ezen logikák alapján működő szervezeten belüli feldolgozási folyamatok befolyásolják. A kontrollálás azt jelenti, hogy a szervezet szakmai tevékenységét külső érdekcsoportok vagy független szervezetek ellenőrzik, minősítik, értékelik, és ezek alapján befolyást gyakorolnak tevékenységére. A kontroll lehet a szervezet működése, a törvényesség, a szabályszerű működés felett, és lehet az egyes ügyek felett is. Az látható, hogy a kétfajta kontroll nehezen választható szét, még ha jelentősen eltér is egymástól. A szervezet általános törvényszerű, szabályszerű működése mindig a konkrét ügyeken keresztül realizálódik. Ez akkor is igaz, ha a működés általános szabályozása vagy a működés gazdaságossága vagy éppen az ügyek időbelisége egyes ügyek nélkül is elemezhető. Hatalommal szemben általában csak a hatalom képes érvényesülni. Hatalommal rendelkező szervezetek működését csak ellenhatalom képes befolyásolni. A kontroll hiánya tehát azt is jelenti, hogy ez az ellenhatalom hiányzik vagy gyenge. A függetlenség jelentheti a kontrollhiányos helyzetet éppen úgy, mint a kontrollok egyensúlyban létét. A modellben gondolkodva azonban a függetlenség kontroll nélkül azt jelenti, hogy a függetlenséggel maga a szervezet rendelkezik, vagyis a függetlenség kontrollja a szervezeten belülre tevődik. Így ez a függetlenség ugyanúgy a szervezet egyik erőforrásává válik, mint minden más, és mint erőforrást maga képes felügyelni, vagy adott esetben felhasználni, értékesíteni.


31

Egy példán közelebb hozható ez az érvelés. Az igazságügyi szakértők függetlenek. Tevékenységük felett nincs senkinek kontrollja, és „téves” vagy nem elfogadott szakértésük általában nem befolyásolja szakértői státusukat. Így szakértői státusuk értékesíthetővé válik. Adott esetben lehet, hogy kizárólag szakmai szempontokat érvényesítő szakértőre van szüksége a kontrollszervezeteknek. Lehet azonban, hogy olyanra, aki hajlandó a politikai-hatalmi szempontok szerint fellazított szakvéleményt konstruálni. Hasonlóan erre a többi szereplőnek is joga van. Sőt, lehetőség nyílik arra, hogy a konstruált szakértői véleménnyel szemben egy szakmaibb szakértői véleményt lehessen bekérni. Azonban, hogy melyik a konstruált, és melyik a szakmaibb vélemény, azt szintén az érdekérintettek közötti vita vagy erőpozíció döntheti el. Ennek az erőpozíciónak egyik eleme az, hogy a kontrollszervezetek függetlenek, és így a szakmaiság szintjét maguk értékelik. Így azonban a szakmaiság bizonyos mértékű relativizálódásával lehetőség nyílik a szakmai vélemények legitim módon való politikai-hatalmi konstruálására is. Ez természetesen csak az egyik elem, amelyet a kontrollszervezetek a saját ügyfeldolgozási folyamatukban befolyásolni, manipulálni tudnak. A politikai bürokrácia és a kontrollszervezet hatalmi bázisa egymástól alapvetően független. Vagyis nem képesek elvileg egymás hatalmi erőforrásait befolyásolni, csökkenteni. Ez a függetlenség viszont azt is jelenti, hogy a két szervezeti csoport között kialakuló kapcsolatokat, kapcsolódásokat, kölcsönhatásokat – más szavakkal hatalmi erőteret – ennek megfelelő sajátosságok jellemzik. A szervezetcsoportok között esetlegesen kialakuló konfliktust mindkét csoport a saját hatalmi vonatkoztatási terében (vagyis a környezete függőségi viszonyaiban), hatalmi értelmezési terében interpretálja. A konfliktusokat a politikai bürokrácia politikai támadásnak, vagyis a hatalmi viszonyokba való beavatkozásnak, a kontrollszervezeti csoport pedig olyan törekvésnek tekinti, amely a kontrollt akarja kikapcsolni, a szakmai elemeket akarja hatalmi elemekkel, érdekekkel feltölteni. Így mindkét szervezeti csoport érdeke, hogy ezek a konfliktusok ne jelenjenek meg. A kontrollszervezet fenn kívánja tartani stabilitását és szakmai függetlenségét akkor is, amikor a politikai bürokráciában hatalmi eltolódások, hatalmi váltások következnek be. Ezért az az alapvető szervezeti érdeke, hogy a hatalom kialakult szerkezetét és az aktuálisan erősebb befolyással rendelkező csoportok érdekeit ne sértse. Így a kontrollszervezetek függetlensége nem jelent mást, mint azt az érdeket, hogy függetlenségét minden aktuálisan hatalomban levő politikai csoport számára elérhetővé, befolyásolhatóvá, eladhatóvá tegye. A hatalom stabilitásának megbontásától való tartózkodás azonban azt is jelenti, hogy a hatalom által alkalmazott eszközök megkérdőjelezésétől is

32

JÁVOR ISTVÁN

tartózkodik. Ez pedig a féllegális és nem legális eszközök legalizálását jelenti. Az aktuálisan alkalmazott eszközök bármikori megkérdőjelezése egyben az adott hatalmi értelmezési közegben azt jelentené, hogy az aktuális hatalomban levők érdekeit sértené meg az aktuálisan hatalomban nem levők javára. Ezért alakul ki a hatalmi-politikai bürokrácia és a kontrollszervezet között egy látens konszenzus (amely legalább az informalitás szintjén a legkevésbé sem látens: hiszen a szereplők a lépéseket gyakran egyeztetik, vagy az értelmezésekkel kapcsolatosan tárgyalásokat folyatnak). Ennek lényege, hogy a kontrollszervezet mindazokat a témákat érintetlenül hagyja, mindazokat az ügyeket eltemeti vagy befogadását elutasítja, amely a hatalomban lévőknek nem érdeke, vagy amellyel kapcsolatosan a politika résztvevői megegyeztek. Itt csatolódik vissza a tanulmány elején írtakhoz a kontrollrendszer működése. Amely témák érinthetetlenségéről a politika szereplői megegyeztek, azokat a kontrollrendszer sem bolygatja, hiszen ez azt jelentené, hogy szakmai alapon vagy szakmai legitimációs bázison politikai megegyezéseket és eszközöket kérdőjeleznének meg. A hatalmi stabilitás pedig – már láttuk az eddigi elemzéseinkben is – fontosabb, mint a szakmai szempontok és értékek. Ha ez a politikai bürokrácián belül fontosabb, akkor nem tehet mást a kontrollrendszer sem, mivel ezzel a tőle független hatalmi bázisra épülő politikai bürokrácia működési logikáját kérdőjelezné meg. Ezzel a jog alkalmazásával, és láthatóan jogszerűen, mégis a politikai bürokrácia legitimitását – az adott működési formában – vonná kétségbe. Vagyis felrúgná a hatalmi egyensúlyt és a függetlenségét. Ez az önmagában paradoxonként ható jelenség nem más, mint a hatalom logikájának működése a szervezetközi viszonyokban és a szervezetek által kifeszített hatalmi erőtérben. Ez nem jelenti persze azt, hogy időnként nem működik a kontrollrendszer. Ennek számos lehetősége és változata van. Lehet ez annak az eszköze, hogy a politika számára érdektelenné váló személyekkel szemben fel lehet lépni. Ha bármilyen ok miatt valaki bukik, akkor a politikai megállapodás alapján a kontrollszervezet nemcsak a bukást kell, hogy kezelje, hanem azt is (a politikai szereplőkkel együtt), hogy ezt a helyzetet minél inkább egyediesítsék, vagyis elválasszák a hatalom szervezetszerű gyakorlásától. Így az egyén bukik, de megmarad a hatalmi gépezet stabilitása. Ha nem ez történik, akkor hatalmi válság tör ki, felbomlanak a kompromisszumok (még ha ideiglenesen is), felerősödnek a konfliktusok, megkérdőjelezik a kontrollszervezet függetlenségét. Így a kontrollszervezet adott esetben kénytelen feltűnően demonstrálni a függetlenségét. Amennyiben ez a függetlenség említett kiárusításának felszínre jutásával jár együtt, a szervezeti válság kiterjedhet. Ez a szervezeti és egyéni szereplők közül senkinek nem érdeke. Az egyéni viselkedés fontos szabályzója a jutalom megszerzése és a büntetéstől való félelem, vagyis a büntetés elkerülése. A hatalom leírt esz-


33

közrendszere arra mutat rá, hogy a jutalom adása (haszon megszerzése) mellett a büntetés elkerülésének biztosítása is a jutalmazás (haszon) részévé válik. Ezzel a jutalmazás a tényleges pozitív jutalom mellett a büntetés elkerülése alapján biztosított nagyobb cselekvési szabadságot és az ebből származó hasznot is magában rejti. Ezen a hasznon való osztozkodás is megalapozza és megerősíti az érdekközösségeket. A kontrollszervezet távoltartása a félelemtől, vagyis a megfélemlítés eszközétől azt jelenti, hogy a kontrollt a rendőrségtől és az ügyészségtől átveszi a politikai hatalom a saját érdekeltségi körébe tartozó ügyekben. Maga dönti el, hogy kit áldoz be vagy ki áldozható be, esetleg kiket kell elengednie. Vagyis hiába van meg elvileg és jogilag a független hatalmi bázis (más aspektusból nézve a hatalmi ágak függetlensége és egymást elvileg kiegyensúlyozó szerepe), ténylegesen a hatalomgyakorlás kialakult mechanizmusai ezt felülírják és kikapcsolják a kontrollt. Ebben pedig olyan szervezeti és egyéni érdekeltségek alakulnak ki, amelyek ezt megerősítik, fenntartják. Ezzel a szervezeti rendszer kikapcsolja a kontrollt, kialakul egy olyan informális szervezetközi, szervezeti és személyi kapcsolódási rendszer, amely a teljes kontrollkör kikapcsolását jelenti. Vagyis a tevékenységek kontrollját gyakorló szervezetek is részesei lesznek annak az alkunak, amelyek lényege, hogy a tevékenységeket legalizálják, és a mögöttes folyamatokat senkinek se legyen érdeke és lehetősége feltárni. Az olyan informális vagy formális kapcsolati rendszereket, amelyek a tevékenység mellett egy hatalmi és érdekcsoportba és egy mechanizmus alá viszik be a tevékenységet és annak kontrollját is, maffiának fogjuk nevezni. Ez alapján az látható, hogy az adott hatalmi politikai rendszerek működése mögött olyan politikai maffiák jelennek meg, amelyek igazából biztosítják a hatalom stabilitását. A politikai maffiák stabil képződmények. Alapvetően a hatalom működésének és stabilitásának egyik fontos és fenntartó, stabilizáló keretét adják. Mint keretnek, mint folyamatosan érvényes, működő mechanizmusnak azonban önálló élete van. Olyan keret, amelyet ki lehet használni más egyéni és szervezeti célok és érdekek, hatalmi ambíciók érvényesítésére is. E tekintetben ez a teljes kontrollkör alkalmas arra, hogy a hatalmi stabilitás szempontjából már nem lényeges cselekedeteket is védjen, és az informális összefonódások további erősödésének keretéül szolgáljon. A politikai maffiák egy részcsoportját alkotják az államilag finanszírozott maffiák. A rendőrség, ügyészség alkalmazottai ugyanis fizetett munkaidőben teszik a dolgukat, vádolnak meg embereket, tüntetnek el ügyeket, szervezik a pénzek mozgásának legalizálását. Hasonlóan az önkormányzati tisztviselők, szakértők is államilag finanszírozott munkaidőben szervezik a hatalmi játszmákat, a szervezeti és egyéni hasznokat hajtó ügyleteket. Amennyiben egy ügyben megrendelt rendőrségi végeredmény van, akkor

34

JÁVOR ISTVÁN

államilag finanszírozott munkaidőben szerzik meg azt a hatalomhoz kapcsolódó szakértőt, aki alkalmas a megrendelt vélemény szakmai alátámasztására. Biztosított jogosítványaikat felhasználva tekinthetnek be adatokba, kérhetnek információkat. A hatósági jogkörök használata válik ennek a rendszernek a felhasználható és értékesíthető elemévé. Aki védekezni akar, annak szinte lehetetlen dolga van. Saját költségen kell finanszíroznia mindent. Olyan helyeken kell fellépni a nem legális elosztások, akciók, legalizált leszámolások ellen, ahol a szereplők maguk is az államilag finanszírozott maffia tagjai. Így a kontrollrendszer kikapcsolása egyben az ellenérdekű szereplők védekezését, érdekérvényesítését is ellehetetleníti vagy legalábbis megnehezíti és megdrágítja (pl. társadalmi szervezetek). A bürokráciában való ellenlépési próbálkozás a hierarchián oldalra, felfele menve olyan szereplőkkel találkozik, akik még inkább elkötelezettek. A kontrollrendszer felé lépve a kikapcsolt, összefonódott szervezeti szereplők tárulnak elé. Vagyis a rendszer egy masszív maffia típusú szervezeti és személyi hálót alkot. Egyes ügyek időnként még menedzselhetők a hálózattal szemben – igen nagy költséggel –, de a rendszer áttörhetetlen. Ezt az áttörhetetlenséget erősítik meg az önlegitimáló mechanizmusok is. Ez nagyon röviden annyit jelent, hogy az egymással kapcsolatban levők egy csoportja egymás tevékenységét legitimálja, majd legalizálja is. Ezzel a korrupció válik törvényessé, a jogilag korrekt eljárás pedig törvénytelenné. Az önlegitimáló mechanizmusra példa lehet a bírósági igazságügyi szakértő. A szakértőt legitimálja a bíró döntése, a bíró döntését pedig a szakértő véleménye. (Azzal, hogy a bíró nem ért szakmai kérdésekhez, a szakértő pedig kijelentheti, hogy a bíró döntése – aki nem ért a szakkérdéshez – legitimálta az ő szakértelmét.) Ez alapján egy alig áttörhető mechanizmus jelenik meg. A jogerős döntés után pedig legalizálódik a helyzet, és mindenki védve van. Ezek felelőtlen szervezeti körök. A szervezeti felelőtlenségre az összefoglaló részben térünk ki. Végtelenül leegyszerűsítve: ahol másnak kell csalni, manipulálni, ott egy idő után kialakul ennek a gyakorlata, sőt esetleg a kultúrája is, és senki sem érti, ezt miért nem lehet tenni szervezeti haszon nélkül, kizárólag saját haszonra. Nem is beszélve róla, hogy a szervezeti és egyéni hasznok összekeverednek, összemosódnak. Nemcsak arról van szó, hogy a szervezeti hatalmi rendszer működtetéséhez szükséges juttatások részben érintik a nem legális szférát, hanem fordítva is igaz. Az egyéni hasznokért tett cselekedetek közben olyan személyek közötti informális érdekközösségek alakulnak ki, amelyeket egyben a szervezet érdekében is fel lehet használni. Így az egyéni érdekszférába belenyúló kontrollrendszer a szervezeten belül is konfliktusokat, a lehetőségek elzáródását, működési zavarokat okozhat.


35

Ezért mindig politikai mérlegelés kérdése is – amikor csak van rá mód és alkalom –, hogy az egyéni vagy szervezeti felelősség érvényesítése milyen haszonnal és milyen konfliktusokkal, költségekkel jár. Ha ez a konfliktusok és költségek szempontjából aránytalanul nagy, akkor a hatalomnak nem érdeke a kontrollrendszer működése. Mivel azonban az e feletti ellenőrzés jelentős részben – mint szó volt róla – átcsúszott a politikai hatalom kezébe, így ezeket kivételes válságoktól eltekintve kézben tudja tartani, és saját érdekei szerint képes is kezelni. A szervezeti rendszerben kialakulnak a bejáratott utak. Ezeket, amikor nem a hatalom működteti, az egyéni szereplők egy része képes saját érdekében is mozgatni. A szervezeti és egyéni hálózatból a hálózat, vagyis a kapcsolatai rendszer megmarad, és ha nem a hatalom táplál bele ügyeket, akkor megteszik ezt a személyek is. Minden megvan hozzá. Az évek során kiépült és megerősödött kapcsolatok a bejáratott utak. De nem kell újratárgyalni a hasznok elosztását sem, hiszen megvannak a kialakult árak és arányok is. Az egyéni hasznokért működtetett hálózat pedig általában erősíti a kapcsolatokat, segíti a hatalom működését is. Persze megvannak a veszélyei, különösen, ha a szereplők elvétik a lehetőségeket és arányokat. A legnagyobb veszély azonban az lehet, ha a hatalommal szemben ellenhatalmi hálózatot, alternatív kötődéseket alakítanak ki, vagy valaki a hatalommal szemben alternatív utakat, karrierlehetőségeket próbál magának kialakítani. Ennek egyik lehetséges változata az, amikor a személyes érdekek céljából működtetett hálózatban olyannyira megerősíti valamelyik szereplő a pozícióját, hogy a hatalom által indított ügyekben is megkísérli megváltoztatni alkuképességét vagy éppen a kialakított elosztási arányokat. Ez rámutat arra, hogy a hálózat kettős használatú lesz. Egyrészt használja a hatalom – politikai-hatalmi csoportok –, másrészt a politikai szféra egyes egyéni szereplői, elkülönülő klikkjei vagy más személyek, érdekcsoportok (köztisztviselők vagy éppen gazdasági vállalkozások érdekérvényesítési, lobbizási céllal). Az a felvázoltakból is látható, hogy sokrétű egybefonódott szervezeti formális és informális rendszerek léteznek, összekapcsolódó hálózatok alakulnak ki, és ezeket a kapcsolódásokat sok csoport sokféleképpen képes használni, működtetni – akár a politika, akár a bürokrácia, akár a kontrollszervezetek, akár a gazdasági szereplők oldaláról.

ÖSSZEGZÉS – FELELŐTLEN SZERVEZETEK A felelősség fogalma gyakran erkölcsi értelemben ismert. Vagyis valaki vagy valamely szervezet felelős azokért a hatásokért, amelyek a cselekedetei és viselkedése miatt másokat érintenek. Ez a felelősség azonban nem tar-

36

JÁVOR ISTVÁN

talmazza magában a felelősség érvényesíthetőségét, és így megmarad a moralitás vagy az erkölcs szintjén. Hatalmi szempontból számunkra az jelent felelőséget, ha az érvényesíthető. Mint szó volt róla, megközelítésünkben a hatalommal szemben csak hatalom képes fellépni, magatartást megváltoztatni, befolyásolni. Különösen a szervezeti szférában, a hatalmi ellensúly nélküli erkölcsi alapelvek igen gyengén és elvétve járnak hatással. Ezért a felelősség a szervezeti világban hatalmi szempontból azt jelenti – pontosabban annak megfelelően értelmezzük –, hogy az egyik szervezet, amennyiben másoknak sérti az érdekeit, mások képesek (van hatalmuk) az egyik szervezet érdekét megsérteni, vagyis képesek érdeksérelmet okozni, visszahatni, viszontsérelmet kiváltani. Amennyiben az egyik szervezet érdekeit a másik nem tudja viszont-érdeksérelemmel megválaszolni, akkor az egyik szervezet szervezeti felelőssége ebben a hatalmi vonatkozásban nem jelenik meg. Az ilyen szervezeteket nevezzük felelőtlen szervezeteknek. A tárgyalt szervezeti hálózat egyes tagjai felelőtlen szervezetek. Nincs olyan lehetőség, hogy a szervezetek érdekeit valaki vagy valamely más szervezet sértse. A felelőtlen szervezeti tulajdonság kiterjeszkedik a benne dolgozókra, és csökkenti a felelős szervezeti jellegzetességeit a kapcsolódó egyéb szervezeteknek, személyeknek is (pl. tanácsadók, vállalkozók). A kontrollrendszer kikapcsolása, illetve hatásának csökkentése és saját politikai ellenőrzés alá vétele is a felelőtlen szervezeti helyzet további jelentős erősítését alakítja ki. A politikai bürokráciában zajló alkuk és feladatellátási módok, hatalomgyakorlási eszközök a szereplők között kialakítják azt a hatalmi erőteret, amelyben mozognak. Aki az itt szereplők közül érdeksérelmet szenved, az vagy itt vívja meg a saját küzdelmét, köti meg a szükséges kompromiszszumokat, vagy átmegy egy másodlagos konfliktusterepre (pl. ez lehet társadalmi nyilvánosság, bíróság, rendőrség, más érdekcsoportok bevonása). Az is látható volt az elemzésekből, hogy a hatalom a másodlagos konfliktusterep egyikét hogyan zárja ki, és hogyan tesz ellenérdekűvé mindenkit, hogy ezt igénybe vegye, vagy a kontrollszervezetek bekapcsolódjanak. Így a kontroll használata vagy annak beavatkozása sem érdeke senkinek. Mivel a másodlagos konfliktusterepekre nem mennek ki általában a konfliktusok, ezért ezeken a másodlagos terepeken nem történhet meg a cselekedetek újraminősítése, a hasznok és fenyegetettségek, a költségek újraelosztása, a koalíciók újraszerveződése. A másodlagos konfliktusterepeken történhet meg az elsődleges terepen történt veszteségek és érdeksérelmek kompenzálása (pl. ennek tipikus példája, ha a bíróság kártérítést ítél meg). E nélkül azonban a szervezeti felelőtlenség megmarad, és a felelőtlen szervezetek megerősödnek.


37

Vagyis a másodlagos konfliktusterepek ellenőrző funkciója is jelentősen lecsökken. A felelőtlen szervezetek kontrolljelzésekre való reagálása eltompul, hiszen ezeket a jelzéseket mellőzheti, nem fenyegeti az érdeksérelem. Immúnis lesz a környezeti hatásokra. Egy másik felelőtlenséget kialakító mechanizmus a korrupciós kapcsolatok legitimálásával függ össze. Az előzőekben már említettük az önlegitimáló mechanizmus egyik változatát. Egy másik változatra most térünk ki. Nem minden szereplő minden cselekedete szolgálja a politikai és államilag finanszírozott korrupciót és hatalomgyakorlást. Egy rendőr vagy bíró nem kell, hogy minden ügyben befolyásolható legyen. Csak azokban az ügyekben, ahol a szereplők egyikétől jelzést kap: most ügy van. Vagyis a bíró, rendőr, ügyész az esetek 99%-ában tisztességes lesz. Elég csak az „ügy” esetén tenni azt, amit a hatalom elvár. Aki nem így cselekszik, az veszélyessé válik a maffia számára. Így aki elvéti a hatalom, a szervezet és az egyéni érdekek összehangolását, és túlságosan – a hatalom engedélye nélkül – is saját érdekre dolgozik, annak buknia kell. Az a szervezeti rendszer, amely 99%ban „tisztességes”, az statisztikailag sem buktatható le, a 99% legitimálja az 1%-ot. Az 1% értelmezési keretét – legrosszabb esetben pl. nyilvánosságra kerüléskor – adminisztrációs hibává, mérlegelési aktussá teszi. A tanulmányban tárgyalt kontrollszervezetek kiesése, hatásuk jelentős csökkenése egyben természetesen más kontrollok, pl. a nyilvánosság jelentős gyengülését is magukkal hozzák. Így egy önmagát erősítő folyamat jön létre. Ezekben a szervezeti keretekben aztán kialakulnak a sajátos technikák és kapcsolati hálózatok, amelyek segítenek a viszonyok fenntartásában. Ezeket az eszközöket, mint pl. a határozathozatali bűnözést, törvényes leszámolást, informális hálózatok változatait, már nem e tanulmány keretei között elemezzük.

ISTVÁN JÁVOR THE ORGANISATIONAL STRUCTURE OF POLITICAL CORRUPTION A possible model of organisational sociology Summary The article is about inter-organizational power relations. The political organizations control the resources. The second level of inter-organizational network is the bureaucracy, which legitimizes the power and interest compromises reached at the political level, helping to converse the political informal agreements into legal rules. At this level one

38

JÁVOR ISTVÁN

can find a mix of legal and illegal, organizational and personal interests. This mechanism can work only without control. The aim of excluding control needs to make informal agreements with police departments and public prosecutor’s office, too. One can see a total round of informal control: a type of inter-organizational informal and formal network. It eliminates control, makes sure the stability of political compromises and opens the way to organizational and personal, legal and not legal interests. Keywords: organizational sociology, power in organizations, organizational power relations, corruption, organizational deviance

network,

inter-

A POLITIKAI KORRUPCIÓ SZERVEZETI STRUKTÚRÁJA Egy lehetséges szervezetszociológiai modell

Recommend Documents